<\/p>\n
Expediente D-15.047<\/p>\n
M.P. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
-Sala Plena-<\/p>\n
SENTENCIA C-473 de 2023<\/p>\n
Expediente: D-15.047<\/p>\n
Demandante: Wilfrido Jos\u00e9 Ballesteros Barrera<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de las normas enunciadas en los art\u00edculos 7, 10, 16.5, 21 y 151 de la Ley 1708 de 2014, \u201cPor medio de la cual se expide el C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio\u201d<\/p>\n
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular de aquella que le confiere el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
Dentro del proceso adelantado, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 40.6, 241.4 y 242 de la Constituci\u00f3n y del Decreto 2067 de 1991, con ocasi\u00f3n de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Wilfrido Jos\u00e9 Ballesteros Barrera, en contra de las normas enunciadas en los art\u00edculos 7, 10, 16.5, 21 y 151 de la Ley 1708 de 2014, \u201cPor medio de la cual se expide el C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio.\u201d<\/p>\n
1. 1. \u00a0Dado que en el presente proceso existieron diversas circunstancias, relativas a la acumulaci\u00f3n de las demandas como a su inadmisi\u00f3n, a su admisi\u00f3n parcial y a su rechazo, la Sala considera oportuno dar cuenta, de manera sint\u00e9tica de lo acaecido, en el tr\u00e1mite de los expedientes D-15.033 y D-15.047, con el prop\u00f3sito de precisar el sentido y alcance de la presente sentencia.<\/p>\n
A. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El proceso D-15.033<\/p>\n
2. El 11 de noviembre de 2022, los se\u00f1ores Felipe Rinc\u00f3n Salgado y Andr\u00e9s Guti\u00e9rrez Salgado, presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra de la norma enunciada en el numeral 9 del art\u00edculo 16 de la Ley 1708 de 2014, por considerar que ella era incompatible con el art\u00edculo 21 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, con la Convenci\u00f3n de las Naciones Unidas contra el Tr\u00e1fico Il\u00edcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotr\u00f3picas, con la Convenci\u00f3n de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y con la Convenci\u00f3n de las Naciones Unidas contra la Corrupci\u00f3n.<\/p>\n
3. Por medio del Auto del 13 de diciembre de 2022, se inadmiti\u00f3 esta demanda. El 11 de enero de 2023, los demandantes, adem\u00e1s de adjuntar copia de sus c\u00e9dulas de ciudadan\u00eda, procedieron a corregir la demanda. Por medio del Auto del 25 de enero de 2023, se decidi\u00f3 rechazar esta demanda. En su debida oportunidad, los demandantes presentaron recurso de s\u00faplica en contra de la anterior decisi\u00f3n. Este recurso fue resuelto por la Sala Plena en el Auto 211 del 22 de febrero de 2023, por medio del cual lo rechaz\u00f3, porque en \u00e9l no se satisfizo la carga argumentativa que le era exigible. Al quedar en firme esta \u00faltima providencia, se procedi\u00f3 al archivo del proceso.<\/p>\n
B. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El proceso D-15.047<\/p>\n
4. El 18 de noviembre de 2022, el ciudadano Wilfrido Jos\u00e9 Ballesteros Barrera present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad en contra de la expresi\u00f3n: \u201csiempre y cuando el titular del derecho proceda de manera diligente y prudente, exenta de toda culpa\u201d, contenida en el art\u00edculo 7 de la Ley 1708 de 2014; en contra de la expresi\u00f3n: \u201cDurante la fase inicial la actuaci\u00f3n ser\u00e1 reservada, incluso para los sujetos procesales e intervinientes\u201d, contenida en el art\u00edculo 10 ibidem; en contra de la expresi\u00f3n: \u201cLos que hayan sido utilizados como medio o instrumento para la ejecuci\u00f3n de actividades il\u00edcitas\u201d, contenida en el numeral 5 del art\u00edculo 16 ibid.; en contra del art\u00edculo 21 ibid.; y, en contra de la expresi\u00f3n: \u201cDurante la fase inicial las pruebas ser\u00e1n reservadas.\u201d, contenida en el art\u00edculo 151 ibid. A juicio del actor, estas normas son incompatibles con lo previsto en los art\u00edculos 13, 28, 29, 34, 58 y 83 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
5. \u00a0Por medio de constancia del 28 de noviembre de 2022, la Secretar\u00eda General puso de presente que este asunto se hab\u00eda acumulado por la Sala Plena a la demanda D-15.033, para que se tramitasen de manera conjunta. Dado que la demanda D-15.033 fue objeto de rechazo, el cual fue confirmado por la Corte al resolver el correspondiente recurso de s\u00faplica, en la presente sentencia la Corporaci\u00f3n s\u00f3lo se pronunciar\u00e1 sobre la demanda D-15.047.<\/p>\n
6. Por medio del Auto del 13 de diciembre de 2022, se adoptaron las siguientes decisiones: inadmitir la demanda en contra de la norma enunciada en el numeral 5 del art\u00edculo 16 de la Ley 1708 de 2014, a la cual se se\u00f1ala como incompatible con el principio de igualdad (art. 13 CP); y, admitir los dem\u00e1s cargos formulados en el expediente D-15.047. Recibido en su oportunidad el escrito de correcci\u00f3n de la demanda, por medio de Auto del 25 de enero de 2023, se decidi\u00f3 admitirla, en lo relativo a las normas enunciadas en los art\u00edculos 7, 10, 16.5, 21 y 151 de la Ley 1708 de 2014, modificada y adicionada por la Ley 1849 de 2017. En esta misma providencia se dispuso la pr\u00e1ctica de pruebas y, una vez esto se cumpliera, se orden\u00f3 que: se hicieran las comunicaciones correspondientes al Presidente de la Rep\u00fablica, al Presidente del Senado de la Rep\u00fablica, al Presidente de la C\u00e1mara de Representantes y al Ministerio de Justicia y del Derecho, para que, si lo consideraban oportuno intervinieran en el proceso; se fijara en lista el proceso; se diera traslado a la se\u00f1ora Procuradora General de la Naci\u00f3n, para que rindiese el concepto a su cargo; y, adem\u00e1s, se invitara a varios expertos a rendir un concepto t\u00e9cnico sobre este asunto.<\/p>\n
C. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las normas demandadas<\/p>\n
7. El texto de los referidos art\u00edculos, con las expresiones que enuncian las normas demandadas en subrayas, es el siguiente:<\/p>\n
\u201cLey 1708 de 2014<\/p>\n
(enero 20)<\/p>\n
Por medio de la cual se expide el C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
ART\u00cdCULO 7o. PRESUNCI\u00d3N DE BUENA FE. Se presume la buena fe en todo acto o negocio jur\u00eddico relacionado con la adquisici\u00f3n o destinaci\u00f3n de los bienes, siempre y cuando el titular del derecho proceda de manera diligente y prudente, exenta de toda culpa.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
ART\u00cdCULO 10. PUBLICIDAD. <Art\u00edculo modificado por el art\u00edculo 2 de la Ley 1849 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Durante la fase inicial la actuaci\u00f3n ser\u00e1 reservada, incluso para los sujetos procesales e intervinientes. El juicio de extinci\u00f3n de dominio ser\u00e1 p\u00fablico.<\/p>\n
Cuando la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, el Consejo Superior de la Judicatura o quien haga sus veces, o alguna autoridad judicial no penal requiera informaci\u00f3n acerca de un tr\u00e1mite de extinci\u00f3n de dominio sometido a reserva, o trasladar medios de prueba, as\u00ed lo solicitar\u00e1 al Fiscal que tenga asignado el conocimiento de la actuaci\u00f3n. En cada caso, el Fiscal correspondiente evaluar\u00e1 la solicitud y determinar\u00e1 qu\u00e9 medios de prueba puede entregar, sin afectar la investigaci\u00f3n ni poner en riesgo el \u00e9xito de la misma.<\/p>\n
Cualquier solicitud de informaci\u00f3n relacionada con los bienes que hacen parte del Frisco proveniente de toda persona, organismo, entidad o corporaci\u00f3n de car\u00e1cter p\u00fablico deber\u00e1 ser atendida por el sujeto obligado.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
ART\u00cdCULO 16. CAUSALES. Se declarar\u00e1 extinguido el dominio sobre los bienes que se encuentren en las siguientes circunstancias:<\/p>\n
1. Los que sean producto directo o indirecto de una actividad il\u00edcita.<\/p>\n
2. Los que correspondan al objeto material de la actividad il\u00edcita, salvo que la ley disponga su destrucci\u00f3n.<\/p>\n
3. Los que provengan de la transformaci\u00f3n o conversi\u00f3n parcial o total, f\u00edsica o jur\u00eddica del producto, instrumentos u objeto material de actividades il\u00edcitas.<\/p>\n
4. Los que formen parte de un incremento patrimonial no justificado, cuando existan elementos de conocimiento que permitan considerar razonablemente que provienen de actividades il\u00edcitas.<\/p>\n
5. Los que hayan sido utilizados como medio o instrumento para la ejecuci\u00f3n de actividades il\u00edcitas.<\/p>\n
6. Los que de acuerdo con las circunstancias en que fueron hallados, o sus caracter\u00edsticas particulares, permitan establecer que est\u00e1n destinados a la ejecuci\u00f3n de actividades il\u00edcitas.<\/p>\n
7. Los que constituyan ingresos, rentas, frutos, ganancias y otros beneficios derivados de los anteriores bienes.<\/p>\n
8. Los de procedencia l\u00edcita, utilizados para ocultar bienes de il\u00edcita procedencia.<\/p>\n
9. Los de procedencia l\u00edcita, mezclados material o jur\u00eddicamente con bienes de il\u00edcita procedencia.<\/p>\n
11. <Numeral CONDICIONALMENTE exequible> Los de origen l\u00edcito cuyo valor corresponda o sea equivalente al de bienes producto directo o indirecto de una actividad il\u00edcita, cuando no sea posible la localizaci\u00f3n, identificaci\u00f3n o afectaci\u00f3n material de estos.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO. Tambi\u00e9n proceder\u00e1 la extinci\u00f3n de dominio respecto de los bienes objeto de sucesi\u00f3n por causa de muerte, cuando en ellos concurra cualquiera de las causales previstas en esta ley.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
ART\u00cdCULO 21. INTEMPORALIDAD. La acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio es imprescriptible.<\/p>\n
La extinci\u00f3n de dominio se declarar\u00e1 con independencia de que los presupuestos para su procedencia hayan ocurrido con anterioridad a la vigencia de esta ley.<\/p>\n
PAR\u00c1GRAFO <Par\u00e1grafo adicionado por el art\u00edculo 212 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Las medidas cautelares ordenadas en los procesos de extinci\u00f3n de dominio estar\u00e1n vigentes hasta tanto no exista una orden judicial que ordene su cancelaci\u00f3n o se cuente con sentencia ejecutoriada que haya puesto fin al proceso judicial dentro del cual fueron ordenadas.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
ART\u00cdCULO 151. PUBLICIDAD. <Art\u00edculo modificado por el art\u00edculo 46 de la Ley 1849 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Durante la fase inicial las pruebas ser\u00e1n reservadas. Durante el juzgamiento no habr\u00e1 reserva y las pruebas podr\u00e1n ser de p\u00fablico conocimiento.\u201d<\/p>\n
D. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La demanda<\/p>\n
8. Con fundamento en los art\u00edculos 13, 28, 29, 34, 58 y 83 de la Constituci\u00f3n, la demanda plantea cuatro cargos, con el prop\u00f3sito de solicitar que se declare la inexequibilidad de las normas demandadas. Como pretensi\u00f3n subsidiaria, se solicita declarar la exequibilidad condicionada de dichas normas \u201cpara evitar los excesos ocasionados con la libre aplicaci\u00f3n de cualquiera de las muchas formas de aplicaci\u00f3n que pueden desprenderse de la interpretaci\u00f3n de los preceptos demandados.\u201d<\/p>\n
9. Primer cargo: la reserva de las actuaciones y de las pruebas durante la fase inicial de la actuaci\u00f3n (arts. 10 y 151 de la Ley 1708 de 2004) es incompatible con lo previsto en los art\u00edculos 13 y 29 de la Constituci\u00f3n. La demanda cuestiona la reserva de las actuaciones de la fase inicial del proceso y de las pruebas all\u00ed recaudadas, prevista en los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2004.<\/p>\n
10. En primer lugar, el actor destaca que esta reserva es incompatible con el debido proceso (art. 29 CP), porque a su juicio le impide a la persona procesada ejercer su derecho a la defensa desde el inicio de la investigaci\u00f3n, con lo cual se causa una ruptura al principio procesal de igualdad de armas. En efecto, mientras se permite a una de las partes desplegar todas las actuaciones propias del proceso, incluso la de solicitar medidas cautelares, a las dem\u00e1s se las deja al margen, pues no se les permite acceder al expediente. Esto desconoce el derecho al debido proceso, que no s\u00f3lo se garantiza por la Constituci\u00f3n en la etapa de juicio, sino que tambi\u00e9n en las fases preliminares. En palabras del actor: \u201cel contenido normativo debe acatar lo dispuesto en el art\u00edculo 29 superior, no solamente en la etapa del juicio, sino tambi\u00e9n en las fases preliminares donde se realizan las diligencias de recaudo probatorio y obtenci\u00f3n de evidencia para sustentar la demanda de extinci\u00f3n del dominio, las normas a aplicar en cada fase del proceso deben salvaguardar las prescripciones constitucionales, porque precisamente al facilitar el ejercicio id\u00f3neo de los derechos de defensa y contradicci\u00f3n en etapas tempranas se robustece de legitimidad, las determinaciones futuras en el proceso y puede evitarse incurrir en extralimitaci\u00f3n del poder del estado al imponer medidas cautelares sin que exista merito para ello.\u201d<\/p>\n
11. La reserva impide que una persona vinculada al proceso pueda controvertir lo que en \u00e9l se haya adelantado, pues al desconocer lo que hay en el expediente, no puede aportar medios probatorios adecuados para desvirtuar lo que se hubiere recaudado. De este modo, se llega a la consecuencia de que, incluso sin que haya un fundamento contrastado para ello, se puedan decretar medidas cautelares sobre bienes, que causan perjuicios a su propietario, y a la postre se llega a levantar dichas medidas. En todos los casos, la persona afectada debe esperar a la etapa de juicio, lo cual puede prolongarse en el tiempo, para poder conocer los fundamentos de las medidas cautelares y para poder controvertir las pruebas aportadas. De esta manera, se explica que la falta de contradicci\u00f3n de las pruebas, antes de la imposici\u00f3n de medidas cautelares, altera de manera importante el derecho a la defensa de los propietarios que resultan vinculados a procesos de esta naturaleza, sin que exista certeza respecto de su participaci\u00f3n en la comisi\u00f3n de las conductas punibles que dieron lugar a la apertura de la actuaci\u00f3n judicial.<\/p>\n
12. En cuanto al principio de igualdad (art. 13 CP), la demanda destaca que no se puede tratar del mismo modo a las personas en todos los procesos de extinci\u00f3n de dominio, pues existen diferencias muy marcadas entre las causales que dan lugar a este proceso y, adem\u00e1s, las conductas delictivas que dan inicio al proceso tienen una entidad diferente. A su juicio, al tratar igual a los desiguales, se incurre en una igualdad de trato que, adem\u00e1s, no tiene justificaci\u00f3n constitucional suficiente. Para ilustrar su argumento la demanda se vale de la siguiente reflexi\u00f3n:<\/p>\n
13. Segundo cargo: adoptar un est\u00e1ndar de buena fe calificada (exenta de culpa) en el proceso de extinci\u00f3n de dominio (art. 7 de la Ley 1708 de 2004) es incompatible con lo previsto en el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n. Luego de recordar que la Constituci\u00f3n (art. 83 CP) establece la presunci\u00f3n de buena fe y de que la Corte, en la Sentencia C-225 de 2017, precisara que el principio de buena fe se concreta en la prohibici\u00f3n de exigir requisitos o tr\u00e1mites adicionales, como documentos autenticados o declaraciones juramentadas, la demanda sostiene que esta norma constitucional implica una inversi\u00f3n en la carga de la prueba, de modo que deben ser las autoridades las que demuestren la mala fe del particular y no lo contrario. Por lo tanto, exigir a los particulares que demuestren su buena fe, adem\u00e1s con un est\u00e1ndar calificado, implica trasladarles una carga que no les corresponde.<\/p>\n
14. La norma demandada, prevista en el art\u00edculo 7 de la Ley 1708 de 2004, limita la presunci\u00f3n de buena fe, que s\u00f3lo operar\u00eda respecto de las actuaciones diligentes, prudentes y exentas de toda culpa del due\u00f1o de los bienes a extinguir. De acuerdo con el actor, esta norma les impone a los propietarios una carga que debe ser asumida por las autoridades. Por ello, en la demanda se asegura que:<\/p>\n
\u201cen trat\u00e1ndose de un proceso de extinci\u00f3n del dominio donde est\u00e1n en tela de juicio intereses protegidos por la normatividad superior como los bienes integrados al patrimonio de las personas, (art 58 superior), la norma demandada coloca cargas que los particulares inmersos en esta clase de procesos judiciales no tienen por qu\u00e9 soportar sino que debe ser el estado quien tenga el deber de sustentar las pruebas que demuestren la actuaci\u00f3n de mala fe por parte del particular cuando este se vea inmerso en el comentado proceso de extinci\u00f3n de dominio.\u201d<\/p>\n
15. \u00a0La demanda sostiene que en el proceso de adquirir un bien sujeto a registro se requiere desplegar una serie de actuaciones ante diferentes autoridades. Entre ellas est\u00e1n elementos como tarjetas de propiedad, facturas, compraventas, sucesiones, etc., en las cuales hay gestiones de particulares ante entidades p\u00fablicas, a las cuales debe aplicarse la presunci\u00f3n de buena fe, prevista en el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n. Por lo tanto, la carga de demostrar la mala fe en la actuaci\u00f3n de los particulares debe ser asumida por el Estado y, en el caso particular de la extinci\u00f3n de dominio, por la Fiscal\u00eda. A juicio de la demanda, \u201cla persona, el ciudadano com\u00fan, no deber\u00eda estar obligado a demostrar que su actuar en relaci\u00f3n con los hechos de los que se origina la causal de extinci\u00f3n del dominio se realiz\u00f3 con prudencia y diligencia como predica el art\u00edculo 7\u00ba del CED, toda esta incertidumbre generada por el contenido de la norma demandada son razones suficientes (sic.) para que dicho precepto sea declarado inexequible y retirado del ordenamiento jur\u00eddico.\u201d<\/p>\n
16. Tercer cargo: el permitir la extinci\u00f3n de dominio sobre bienes utilizados como instrumento para cometer un delito (art. 16.5 de la Ley 1708 de 2004) es incompatible con lo previsto en los art\u00edculos 13, 34 y 58 de la Constituci\u00f3n. En cuanto al principio de igualdad (art. 13 CP), se cuestiona que la norma demandada prev\u00e9 un mismo trato para todos los casos de extinci\u00f3n del derecho de dominio. Sin embargo, pasa por alto que dentro de tales casos existen situaciones jur\u00eddicas distintas, dado que tienen origen en conductas punibles de diferente naturaleza. Por ello, al tratar igual a los desiguales, sin que exista justificaci\u00f3n para ello, se afecta el mencionado principio. La reflexi\u00f3n que hace la demanda es la de que no es aceptable en t\u00e9rminos constitucionales tratar igual a conductas que generan da\u00f1os significativos y a otras que no lo generan, pues,<\/p>\n
\u201ccada conducta genera un da\u00f1o o lesi\u00f3n a cierto bien jur\u00eddico protegido por el ordenamiento, no siendo similares las conductas ni la magnitud del da\u00f1o ocasionado por la comisi\u00f3n de tales conductas al bien jur\u00eddico protegido, en otras palabras, a manera de ejemplo valga decir que no es lo mismo que determinado bien sea utilizado para cometer el il\u00edcito de contrabando que para producir, comercializar o transportar narc\u00f3ticos o armas, entre muchas otras conductas que pueden devenir en el sometimiento de un bien a proceso de extinci\u00f3n del dominio por la causal estipulada en la norma demandada. A este respecto, la configuraci\u00f3n del precepto conduce a dar el mismo trato a sujetos en condiciones disimiles desconociendo de plano la magnitud del da\u00f1o ocasionado por la conducta que deriva en la extinci\u00f3n del dominio del bien, transgredi\u00e9ndose la igualdad en la aplicaci\u00f3n de la ley a partir del contenido normativo impugnado.\u201d<\/p>\n
17. En cuanto a las normas de los art\u00edculos 34 y 58 de la Constituci\u00f3n, la demanda destaca que la propiedad privada debe ser garantizada por el Estado y que, si bien la Carta permite declarar la extinci\u00f3n de dominio, limita esta figura a los bienes producto de enriquecimiento il\u00edcito, en perjuicio del tesoro p\u00fablico o con grave deterioro de la moral social. Frente a esto, la norma demandada prev\u00e9 la posibilidad de extinguir el dominio, por un motivo diferente a los previstos en la Constituci\u00f3n, como es el de que el bien haya sido destinado o utilizado como instrumento para cometer conductas punibles, lo cual la hace inconstitucional. La demanda sintetiza este argumento en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201cun ciudadano al adquirir un bien de manera l\u00edcita est\u00e1 amparado por las disposiciones predicadas en el art\u00edculo 58 de la constituci\u00f3n, y aunque la misma constituci\u00f3n posibilita la extinci\u00f3n del dominio mediante sentencia judicial, la misma normativa indica l\u00edmites a la procedencia de la pretensi\u00f3n extintiva, al establecer como condici\u00f3n la \u2018adquisici\u00f3n\u2019 mediante enriquecimiento il\u00edcito y en perjuicio del tesoro p\u00fablico o con grave deterioro de la moral social. As\u00ed, al examinar el texto del art\u00edculo 34 superior, el vocablo adquisici\u00f3n antecede a la descripci\u00f3n de las conductas reprochables resultando evidente que solamente los bienes cuya adquisici\u00f3n se haya efectuado con dineros provenientes de las mentadas conductas pueden ser objeto de extinci\u00f3n del dominio mediante sentencia judicial.\u201d<\/p>\n
18. \u00a0Fijado as\u00ed el cargo, la demanda a\u00f1ade que la indeterminaci\u00f3n sem\u00e1ntica o vaguedad de los t\u00e9rminos involucrados en la causal acusada, \u201cpuede superar los l\u00edmites del texto constitucional.\u201d Esto, porque no se enmarca en los supuestos del art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n y desconoce el modo c\u00f3mo se adquiri\u00f3 el bien, lo que se considera es un elemento necesario para establecer si procede o no la extinci\u00f3n del derecho de dominio. A juicio de la demanda, la propiedad, cuando ha sido adquirida de manera l\u00edcita, tiene una protecci\u00f3n constitucional, que no puede ser desconocida, como se hace en la norma demandada. Por otra parte, dicha norma pasa por alto otra circunstancia relevante, como es la de que para utilizar un bien como medio o instrumento no es necesario tener la propiedad o el dominio del mismo, ya que ello puede hacerse por otras v\u00edas como, por ejemplo, la del arrendamiento.<\/p>\n
<\/p>\n
19. Cuarto cargo: establecer que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio es intemporal y se aplica a situaciones previas a la expedici\u00f3n de la ley (art. 21 de la Ley 1708 de 2004) es incompatible con lo previsto en los art\u00edculos 28, 29 y 58 de la Constituci\u00f3n. La demanda considera que el prever que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio sea imprescriptible y procedente por circunstancias ocurridas incluso antes de la vigencia de la ley desconoce el principio de irretroactividad de la ley y la prohibici\u00f3n de establecer penas imprescriptibles. En cuanto a lo primero, pone de presente que las situaciones jur\u00eddicas consolidadas antes de la vigencia de una ley configuran derechos adquiridos. Para sustentar su dicho, alude a la Sentencia C-147 de 1997. Por ello, por mandato constitucional, para mantener la seguridad jur\u00eddica y asegurar el orden social, estos derechos no pueden ser afectados por nuevas leyes. Si bien estos derechos pueden afectarse conforme a la Constituci\u00f3n, por medio de otros instrumentos como la expropiaci\u00f3n, no es posible hacerlo por la v\u00eda de la extinci\u00f3n de dominio.<\/p>\n
20. \u00a0Todas las leyes, entre ellas la de extinci\u00f3n de dominio, se aplican hacia el futuro, valga decir, luego de su promulgaci\u00f3n. Con todo, puede llegar a ocurrir que dichas leyes afecten situaciones no consolidadas, en las cuales no se ha configurado un derecho. Frente a esto, se tiene que la ley no puede \u201creferirse a esta [extinci\u00f3n de dominio] como imprescriptible y pretender su ejercicio indiferentemente de que los supuestos que la configuran hayan ocurrido con antelaci\u00f3n a la entrada en vigor [de la norma].\u201d A su juicio, la aplicaci\u00f3n de leyes nuevas a situaciones creadas previamente afecta el principio de la seguridad jur\u00eddica y desconoce el principio de irretroactividad. En consecuencia, el legislador \u201cdebe precaver la seguridad jur\u00eddica como aspecto obligado, sin importar la naturaleza de las nuevas normas, debiendo en este caso dise\u00f1ar la previsi\u00f3n de manera expresa, por la significancia del principio de seguridad jur\u00eddica dentro del ordenamiento jur\u00eddico superior, que como principio rector requiere de una previsi\u00f3n certera no observada por ning\u00fan lado en la construcci\u00f3n de la norma demandada.\u201d \u00a0Por tanto, la retroactividad pretendida por el legislativo no puede afectar las garant\u00edas y derechos tanto constitucionales como legales, adquiridos. Por el contrario, debe respetar las normas que eran aplicables durante la ocurrencia de los hechos.<\/p>\n
21. Por otra parte, la demanda asume una lectura amplia del art\u00edculo 28 de la Constituci\u00f3n, con fundamento en la Sentencia C-240 de 1994, para se\u00f1alar que esta norma no s\u00f3lo alude a sanciones penales, sino a sanciones disciplinarias, contravencionales, tributarias, etc. Sobre esta base, destaca que la prohibici\u00f3n tambi\u00e9n es aplicable a la extinci\u00f3n de dominio que, a su juicio, debe prescribir, como de hecho prescribe, por regla general, respecto de las conductas punibles, salvo en los casos m\u00e1s graves. En consecuencia, considera que la norma demandada debe ser declarada inexequible porque, de un lado, dispone la imprescriptibilidad de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, en contrav\u00eda de lo dispuesto en el art\u00edculo 28 de la Constituci\u00f3n. Y, del otro, establece la aplicaci\u00f3n retroactiva de la ley, lo cual contradice lo dispuesto en el art\u00edculo 58 superior y afecta el derecho al debido proceso contemplado en el art\u00edculo 29 de la Carta. Asimismo, se\u00f1ala que el art\u00edculo 34 superior instaura que la extinci\u00f3n del dominio procede con ocasi\u00f3n de algunos eventos configurados durante la adquisici\u00f3n de los bienes, lo cual ocurre en un momento determinado. Por tanto, resulta contradictorio que la norma prevea la imprescriptibilidad de la acci\u00f3n.<\/p>\n
E. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Tr\u00e1mite procesal<\/p>\n
a) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las pruebas practicadas<\/p>\n
22. El 17 de abril de 2023, por medio del Oficio DAJ-10400, el Director de Asuntos Jur\u00eddicos de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n remiti\u00f3 las pruebas decretadas en este proceso. Las respuestas dadas a cada interrogante, fueron las siguientes:<\/p>\n
23. A la pregunta \u00bfc\u00f3mo se adelanta la fase inicial de las actuaciones de los procesos de extinci\u00f3n de dominio y c\u00f3mo se adelanta el recaudo probatorio?, se responde:<\/p>\n
\u201cEn los t\u00e9rminos expuestos en el art\u00edculo 117 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de dominio (Ley 1708 de 2014), la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n de dominio es adelantada de oficio por la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n (en adelante FGN) por informaci\u00f3n que llegue a su conocimiento. Lo anterior, siempre que exista fundamento serio y razonable para inferir la existencia de bienes cuyo origen o destinaci\u00f3n se enmarca en las causales de extinci\u00f3n de dominio.<\/p>\n
\u201cEn desarrollo de esa etapa, la FGN se encarga de recaudar los medios de prueba necesarios para demostrar que el origen o destinaci\u00f3n del(los) bien(es) objeto de investigaci\u00f3n, versa sobre actividades il\u00edcitas. As\u00ed mismo, la Fiscal\u00eda adelanta todos los actos de investigaci\u00f3n, decreta medidas cautelares, y solicita el control de garant\u00edas sobre dichos actos para la consecuci\u00f3n de dicho fin. Bajo ese entendido, se trata pues de una fase preprocesal y preparatoria de la demanda de extinci\u00f3n de dominio a cargo del ente investigador y acusador.<\/p>\n
\u201cDe acuerdo con el art\u00edculo 118 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio, en la fase inicial, los servidores de polic\u00eda judicial deben adelantar los actos investigativos necesarios para cumplir con los siguientes prop\u00f3sitos:<\/p>\n
\u2013 Identificar, ubicar y localizar los bienes que se encuentren en casual (sic) de extinci\u00f3n de dominio, de acuerdo con el art\u00edculo 16 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio.<\/p>\n
\u2013 Buscar y recolectar las pruebas que permitan acreditar los presupuestos de la causal o causales de extinci\u00f3n de dominio que se invoquen.<\/p>\n
\u2013 Identificar a los posibles titulares de derechos sobre los bienes que se encuentren en una causal de extinci\u00f3n de dominio y establecer el lugar donde podr\u00e1n ser notificados, cuando los haya.<\/p>\n
\u2013 Acreditar el v\u00ednculo entre los posibles titulares de derechos sobre los bienes y las causales de extinci\u00f3n de dominio.<\/p>\n
\u2013 Buscar y recolectar las pruebas que permitan inferir razonablemente la ausencia de buena fe exenta de culpa.<\/p>\n
\u201cEn los t\u00e9rminos expuestos, una vez la FGN cuenta con el acervo probatorio suficiente, presenta la demanda de extinci\u00f3n de dominio invocando la(s) causal(es) de extinci\u00f3n de dominio prevista(s) en el art\u00edculo 116 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio. En el evento contrario, esta Entidad profiere la decisi\u00f3n de archivo.<\/p>\n
\u201cLa demanda debe ser presentada por el Fiscal ante el Juez de Extinci\u00f3n de Dominio y cumplir con los requisitos dispuestos en el art\u00edculo 132 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio, modificado por el art\u00edculo 38 de la Ley 1849 de 2917 (sic). Bajo ese entendido, el juez proferir\u00e1 auto admisorio de la demanda que ser\u00e1 notificado personalmente a la contraparte. De esa forma, se inicia la etapa de juzgamiento.\u201d<\/p>\n
24. A la pregunta \u00bfqu\u00e9 tipo de pruebas espec\u00edficas suelen recolectarse en este tipo de procesos? Ser\u00eda importante utilizar ejemplos para dar respuesta a este punto, sin utilizar datos particulares o reservados de los procesos, se responde:<\/p>\n
\u201cEn el proceso de extinci\u00f3n de dominio, los medios de prueba se encuentran establecidos expresamente en el art\u00edculo 149 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio. En concreto, esa disposici\u00f3n prev\u00e9 la inspecci\u00f3n, peritaci\u00f3n, el testimonio, los documentos, la confesi\u00f3n y los indicios.<\/p>\n
\u201cDichos elementos probatorios pueden ser recaudados mediante t\u00e9cnicas de investigaci\u00f3n establecidas, en la mayor\u00eda de los casos, por el fiscal de conocimiento o con fundamento en la pericia y experiencia del investigador a cargo. Dentro de esas t\u00e9cnicas el art\u00edculo 162 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio refiere los allanamientos, la interceptaci\u00f3n de comunicaciones, vigilancia de las cosas, vigilancia y seguimiento a personas, las b\u00fasquedas selectivas en bases de datos, recuperaci\u00f3n de informaci\u00f3n dejada al navegar en internet, el an\u00e1lisis e infiltraci\u00f3n de organizaciones criminales, los agentes encubiertos, escucha y la grabaci\u00f3n entre presentes y las dem\u00e1s que el desarrollo t\u00e9cnico o cient\u00edfico ofrezcan, para cumplir los fines de la investigaci\u00f3n. As\u00ed mismo, la DEEDD refiere entrevistas y declaraciones y asistencia judicial.<\/p>\n
\u201cLos fiscales delegados utilizan estos medios de prueba en la fase inicial, con el objeto de acreditar la ocurrencia de una o varias causales previstas en el art\u00edculo 16 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio sobre los bienes objeto de la acci\u00f3n.<\/p>\n
\u201cLa DEEDD precis\u00f3 que, dentro de la generalidad de los actos especiales de investigaci\u00f3n establecidos en la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n de dominio, el m\u00e1s utilizado es la b\u00fasqueda selectiva en bases de datos. Dichas b\u00fasquedas tienen por objeto obtener informes e la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales \u2013 DIAN, registros migratorios, informaci\u00f3n de entidades bancarias y ex\u00f3gena, entre otros, para contar con elementos materiales probatorios que permitan elaborar un estudio patrimonial, a trav\u00e9s de la experticia de un perito contable o financiero.<\/p>\n
\u201cLos medios de prueba deben ser objeto de control previo y posterior del juez penal con funciones de control de garant\u00edas, con fundamento en la remisi\u00f3n expresa al C\u00f3digo de Procedimiento Penal \u2013 Ley 906 de 2004, prevista en el art\u00edculo 26 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio. As\u00ed mismo, la Corte Constitucional, en la sentencia C-516 de 2015, se refiri\u00f3 a la necesidad de que los actos especiales de investigaci\u00f3n dentro del proceso de extinci\u00f3n de dominio cuenten con el control del juez penal de control de garant\u00edas en los siguientes t\u00e9rminos [\u2026]<\/p>\n
\u201cEn los t\u00e9rminos expuestos, los actos o t\u00e9cnicas especiales de investigaci\u00f3n tienen como prop\u00f3sito permitirles a los fiscales de conocimiento demostrar la configuraci\u00f3n de una o varias causales de extinci\u00f3n de dominio sobre los bienes objeto de investigaci\u00f3n. En todo caso, la pr\u00e1ctica de esos actos tiene que someterse al control previo y posterior del juez de control de garant\u00edas por tener la potencialidad de afectar o poner en riesgo derechos fundamentales. La intervenci\u00f3n de esa autoridad judicial tendr\u00e1 como prop\u00f3sito verificar la necesidad, idoneidad y proporcionalidad de la medida que sea susceptible de afectar o restringir garant\u00edas constitucionales.\u201d<\/p>\n
25. A la pregunta \u00bfqu\u00e9 beneficios tiene la reserva que establece la ley para la fase inicial de los procesos de extinci\u00f3n de dominio en los art\u00edculos 2 y 46 de la Ley 1849 de 2017, y qu\u00e9 dificultades podr\u00eda generar la publicidad o vinculaci\u00f3n de los interesados en esta parte del proceso?, se responde:<\/p>\n
\u201cDe acuerdo con la DEEDD, la importancia de mantener la reserva en la fase inicial de los procesos de extinci\u00f3n de dominio -establecida en los art\u00edculos 2 y 46 de la Ley 1849 de 2017- radica en que esa figura blinda los bienes objeto de investigaci\u00f3n. En efecto, si la reserva no fuese oponible durante esa etapa procesal, aumentar\u00eda el riesgo de aprehensi\u00f3n de los bienes investigados, en raz\u00f3n a que los propietarios, una vez conozcan que sus bienes son perseguidos por la FGN, de manera inmediata, proceder\u00edan a utilizar diferentes figuras para evitar que \u00e9stos no figuren a su nombre y, de esta forma, evadir la acci\u00f3n de las autoridades.<\/p>\n
\u201cEse proceder ir\u00eda en detrimento de la pol\u00edtica criminal de Estado, relacionada con la persecuci\u00f3n de las finanzas de las organizaciones criminales. De acuerdo con los indicadores de resultados, la figura de la extinci\u00f3n de dominio le ha permitido a esta Entidad lograr resultados preponderantes en esos campos.<\/p>\n
\u201cFinalmente, esa DEEDD advirti\u00f3 que uno de los mayores riesgos en el ejercicio de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n del derecho de dominio es la publicidad a los actos de investigaci\u00f3n adelantados por la FGN en la fase inicial. En efecto, s\u00ed se trata de organizaciones criminales con alto poder econ\u00f3mico y capacidad para contar con estructuras criminales dedicadas al ocultamiento de finanzas, el levantamiento de la reserva de la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n de dominio afecta considerablemente el \u00e9xito de una investigaci\u00f3n patrimonial.\u201d<\/p>\n
b) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las intervenciones<\/p>\n
26. En el presente proceso intervino el Ministerio de Justicia y del Derecho y, en el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, los ciudadanos Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a, Juan Carlos Monsalve Herrera y Luis Alejandro Ruiz Fino.<\/p>\n
27. El Ministerio de Justicia y del Derecho, por conducto del Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jur\u00eddico, solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de los art\u00edculos 7, 16 (parcial) y 21 de la Ley 1708 de 2014. Por otra parte, estim\u00f3 que como la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, que es la entidad encargada de actuar en la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n del derecho de dominio, es \u201cla llamada a pronunciarse frente a la presunta infracci\u00f3n de los art\u00edculos 2 y 46 parciales de la Ley 1849 de 2017.\u201d<\/p>\n
29. En cuanto a la constitucionalidad del numeral 5 del art\u00edculo 16 de la Ley 1708 de 2014, se\u00f1al\u00f3 que la posibilidad de declarar la extinci\u00f3n del derecho de dominio respecto de un bien, en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 34 y 58 de la Constituci\u00f3n, no solo puede ocurrir por su adquisici\u00f3n il\u00edcita, sino que tambi\u00e9n puede declararse por la generaci\u00f3n de perjuicios al tesoro p\u00fablico o el deterioro que se genere a la moral social. De esta manera, plante\u00f3 que los actos de ilicitud que vician la propiedad de un bien no se limitan al proceso de su adquisici\u00f3n, sino que se extienden a las actividades que se desarrollen en ejercicio de esa propiedad. Indic\u00f3 que, contrario a lo se\u00f1alado por el actor, no es necesario que las causales de extinci\u00f3n del derecho de domino est\u00e9n expresamente se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n, pues una interpretaci\u00f3n de tipo exeg\u00e9tico como esa implicar\u00eda que cualquier norma que no estuviese expresamente plasmada en la Carta Pol\u00edtica ser\u00eda contraria a ella.<\/p>\n
30. De otra parte, destac\u00f3 que el cargo propuesto en contra del numeral 5 del art\u00edculo 16 de la Ley 1708 de 2014 por la vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad carece de claridad, es confuso y no cumple con una carga argumentativa m\u00ednima para que la Corte emita un pronunciamiento de fondo, por lo cual la norma demandada debe declararse exequible, salvo que la Sala considere pertinente inhibirse de analizar el fondo del asunto. Al respecto, se\u00f1al\u00f3 que el actor no expuso la forma en la cual el contenido de la norma demandada genera un trato dis\u00edmil y, por tanto, desigual entre quienes puedan estar vinculados a un proceso de extinci\u00f3n del derecho de dominio, quienes podr\u00edan encontrarse en circunstancias diferentes por el tipo de conducta il\u00edcita cometida. Por el contrario, estim\u00f3 que la afectaci\u00f3n se\u00f1alada por el demandante no se deriva de la norma acusada sino de la presentaci\u00f3n de circunstancias relacionadas con la aplicaci\u00f3n de la norma en casos concretos.<\/p>\n
31. En cuanto a la imprescriptibilidad de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n del derecho de dominio prevista en el art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014, refiri\u00f3 que la Sentencia C-374 de 1997 la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 9 de la Ley 333 de 1996, en el que se establec\u00eda un t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de veinte (20) a\u00f1os para el ejercicio de la acci\u00f3n. A este respecto, concluy\u00f3 que existe una finalidad constitucional de evitar el enriquecimiento por medios o actuaciones il\u00edcitas, sancionar los perjuicios al tesoro p\u00fablico y evitar el deterioro de la moral social, por lo cual el Estado debe perseguir este tipo de bienes en todo momento, dado que el paso del tiempo no puede legitimar este tipo de actuaciones. Finalmente, precis\u00f3 que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n del derecho de dominio no tiene las mismas connotaciones de la acci\u00f3n penal, por tratarse de una consecuencia patrimonial, de modo que no se encuentra restringida por el mandato de imprescriptibilidad previsto en el art\u00edculo 28 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
32. El ciudadano Harold Eduardo Sua Monta\u00f1a solicita que la Corte se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del numeral 5 del art\u00edculo 16 de la Ley 1708 de 2014, por considerar que la demanda carece de la argumentaci\u00f3n necesaria para que se emita un fallo de fondo. Adem\u00e1s, solicita que se declare la inexequibilidad de los art\u00edculos 7 (parcial) y 21 de la Ley 1708 de 2014, el primero por cuanto constituye una presunci\u00f3n distinta a la se\u00f1alada en el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n, mientras que el segundo debido a que la Comisi\u00f3n Interamericana de Derechos Humanos encontr\u00f3 admisible una petici\u00f3n donde se discute \u201cla violaci\u00f3n de los art\u00edculos 8 y 9 convencionales por la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014.\u201d Por \u00faltimo, solicita que se declare la exequibilidad de los art\u00edculos \u201c10 y 51 de la Ley 1708 de 2014\u201d en la medida en que le permiten al Estado preparar adecuadamente su pretensi\u00f3n sin que \u00e9sta pueda verse afectada por la divulgaci\u00f3n de los elementos materiales que la sustentan, previo a que se presente la demanda o se soliciten medidas cautelares.<\/p>\n
33. El ciudadano Juan Carlos Monsalve Herrera, coadyuva las solicitudes de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. Considera que el art\u00edculo 7 de la Ley 1708 de 2014 debe declararse inexequible, sobre la base de que \u201cla buena fe es condici\u00f3n principal para realizar cualquier acuerdo entre las personas\u201d, tanto as\u00ed que sin ella se complica la realizaci\u00f3n de cualquier negocio. Estima que el art\u00edculo 16.5 demandado tambi\u00e9n debe ser declarado inexequible, puesto que supera \u201clos l\u00edmites impuestos por el constituyente cuando autoriza que solo los bienes que sean adquiridos il\u00edcitamente puede ser extinguido su dominio al propietario mediante sentencia judicial.\u201d Concluye que el art\u00edculo 21 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n del Dominio es inconstitucional porque su contenido se opone a lo previsto en el art\u00edculo 28 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, en esa medida, destac\u00f3 que \u201cninguna sanci\u00f3n debe ser imprescriptible.\u201d<\/p>\n
34. El ciudadano Luis Alejandro Ruiz Fino solicita que se declaren inexequibles las normas demandadas, dado que, en su criterio los art\u00edculo 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014 est\u00e1n en contrav\u00eda del derecho fundamental al debido proceso, pues \u201cno existe una v\u00eda de defensa antes de determinar cualquier medida cautelar, indiferentemente de las circunstancias que originan la causal de extinci\u00f3n, tampoco se valora desde la proporcionalidad el da\u00f1o causado a los supuestos bienes jur\u00eddicamente protegidos y la relaci\u00f3n real y concreta del propietario del activo con los hechos que generan la causal.\u201d<\/p>\n
35. Agrega que el numeral 5 del art\u00edculo 16 de la Ley 1708 de 2014 es una norma jur\u00eddica que puede facilitar actuaciones arbitrarias e injustas, como, por ejemplo, \u201cla realizaci\u00f3n de procesos de extinci\u00f3n de dominio donde el due\u00f1o del bien pierde la propiedad por haberlos arrendado a terceros que practican actividades il\u00edcitas como el contrabando, sin conocimiento, aval o anuencia del propietario del bien.\u201d Destaca que el art\u00edculo 21 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n del Dominio contraviene el art\u00edculo 28 superior, seg\u00fan el cual, \u201cno habr\u00e1 penas ni medidas imprescriptibles.\u201d<\/p>\n
c)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Los conceptos t\u00e9cnicos<\/p>\n
36. Por otra parte, en el proceso se recibieron los conceptos t\u00e9cnicos rendidos por la Fundaci\u00f3n Di\u00e1logos Punitivos, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, el Observatorio de intervenci\u00f3n ciudadana de la Universidad Libre, la Universidad de Cartagena y el semillero en derecho penal econ\u00f3mico de la Universidad Javeriana.<\/p>\n
37. La Fundaci\u00f3n Di\u00e1logos Punitivos solicita que se declare la inexequibilidad del art\u00edculo 7 de la Ley 1708 de 2014, puesto que el art\u00edculo 83 superior \u201cno establece ning\u00fan condicionante para presumir la buena fe [de] las gestiones que los administrados realicen ante el Estado.\u201d Considera que el art\u00edculo 21 demandado tambi\u00e9n debe declararse inexequible, pues la limitaci\u00f3n a derechos que supone dicha norma genera una afectaci\u00f3n que no supera el test de proporcionalidad. Se\u00f1ala que el art\u00edculo 16.5 constituye una disposici\u00f3n de \u201cprivaci\u00f3n del derecho a la propiedad privada arbitraria, desproporcionada e indeterminada que desconoce el alcance de la figura de la extinci\u00f3n del dominio.\u201d<\/p>\n
38. La Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, por conducto de su Director de Asuntos Jur\u00eddicos, solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de los art\u00edculos 7, 16.5 y 21 de la Ley 1708 de 2014, as\u00ed como de los art\u00edculos 2 y 46 de la Ley 1849 de 2017. De manera preliminar, plante\u00f3 que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n del derecho de dominio es de car\u00e1cter patrimonial, con marcado inter\u00e9s p\u00fablico, por lo cual no va dirigida a perseguir a las personas sino a los bienes en los cuales concurre alguna de las causales previstas para ello por el legislador. En esa medida, afirm\u00f3 que no puede asimilarse a una actuaci\u00f3n penal, pues, al margen de la participaci\u00f3n de funcionarios adscritos a la jurisdicci\u00f3n ordinaria, no se encuentra supeditada a que se declare la responsabilidad penal del titular del bien. De este modo, como la extinci\u00f3n del derecho de dominio no constituye una pena o sanci\u00f3n, tampoco puede entenderse como una expresi\u00f3n del poder punitivo del Estado.<\/p>\n
39. En cuanto a la alegada inconstitucionalidad de los art\u00edculos 2 y 46 de la Ley 1849 de 2017, que modificaron respectivamente los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014, afirm\u00f3 que no le asiste raz\u00f3n al actor en tanto los aludidos preceptos no vulneran los art\u00edculos 13 y 29 de la Constituci\u00f3n. Destac\u00f3 que el proceso de extinci\u00f3n del derecho de dominio es un sistema de partes, en donde la contradicci\u00f3n o resistencia a la pretensi\u00f3n extintiva estatal se ejerce ante el juez imparcial a quien le corresponde ejercer control sobre los actos investigativos adelantados por la fiscal\u00eda. Por ello, la reserva tanto de la actuaci\u00f3n como de las actividades probatorias durante la fase inicial del proceso encuentran justificaci\u00f3n constitucional en la necesidad de resguardar la finalidad del proceso extintivo que no es otra que la persecuci\u00f3n de los bienes cuyo origen o destinaci\u00f3n es il\u00edcito y contravienen valores constitucionales como la moral social y el patrimonio p\u00fablico, los cuales priman respecto de cualquier inter\u00e9s patrimonial particular.<\/p>\n
40. De otra parte, se\u00f1al\u00f3 que el art\u00edculo 7 (parcial) de la Ley 1708 de 2014 no vulnera la presunci\u00f3n de buena fe prevista en el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n, en la medida en que, si bien se exige una calidad cualificada de la misma, no es correcto sostener, como lo hace el actor, que la norma acusada imponga una carga desproporcionada en cabeza del ciudadano de acreditar su buena fe. Esto, porque el numeral 5 del art\u00edculo 118 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio fija en cabeza del Estado, a trav\u00e9s de la FGN, el deber de acreditar en la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n de dominio la ausencia de buena fe exenta de culpa de los terceros adquirentes de bienes de origen il\u00edcito, de manera que es la entidad quien debe recaudar los medios de prueba necesarios para desvirtuar dicha presunci\u00f3n.<\/p>\n
41. De otra parte, apunt\u00f3 que el actor no desarroll\u00f3 los argumentos constitucionales correspondientes para se\u00f1alar cu\u00e1les eran los elementos del test de igualdad necesario para satisfacer el cargo por vulneraci\u00f3n de este derecho respecto del numeral 5 del art\u00edculo 16 de la Ley 1708 de 2014. Consider\u00f3 que no se demostr\u00f3 que se estaba dando un trato igual a situaciones que merecen un tratamiento diferencial, sino que la demanda se bas\u00f3 en argumentos econ\u00f3micos y de una hipot\u00e9tica violaci\u00f3n al derecho a la propiedad para fundamentar dicho reproche. En contraste, sostuvo que la norma demandada es exequible porque no cuestiona \u201cel justo t\u00edtulo del bien, sino reprocha el incumplimiento de la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica a la que se encuentra obligado a atender el titular del derecho de dominio o, en otras palabras, a quien por acci\u00f3n u omisi\u00f3n consinti\u00f3 que su propiedad fuera destinada como medio o instrumento para la ejecuci\u00f3n de actividades il\u00edcitas.\u201d<\/p>\n
42. Por otra parte, solicit\u00f3 declarar la existencia de cosa juzgada material frente al primer inciso del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014, en la medida en que la Sentencia C-374 de 1997 declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 9 de la Ley 333 de 1996, que establec\u00eda un t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n para la acci\u00f3n de extinci\u00f3n del derecho de dominio. Adicionalmente, solicit\u00f3 declarar exequible el inciso segundo del citado art\u00edculo porque el establecer el principio de retrospectividad de la ley no es contrario a la Constituci\u00f3n, particularmente porque esta disposici\u00f3n \u201cpermite adelantar la extinci\u00f3n de dominio frente a los bienes adquiridos mediante enriquecimiento il\u00edcito, en perjuicio del tesoro p\u00fablico o con grave deterioro de la moral social, independientemente de que los presupuestos para su procedencia hayan ocurrido con anterioridad a la vigencia de la Ley 1708 de 2014.\u201d Lo anterior, porque la ilicitud frente a la adquisici\u00f3n de dichos bienes constituye una situaci\u00f3n jur\u00eddica que persiste en el tiempo y sigue en curso al momento de entrar en vigencia la norma.<\/p>\n
43. La Universidad Libre, por conducto de su Observatorio de Intervenci\u00f3n Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho, representado por tres de sus miembros, solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada. En primer lugar, afirma que la Ley de Extinci\u00f3n de Dominio respeta el debido proceso constitucional, pues reposa sobre una estructura sist\u00e9mica que consagra principios y garant\u00edas para las partes que intervienen en el proceso extintivo.<\/p>\n
44. Por otra parte, se\u00f1ala que las normas demandadas respetan el derecho a la propiedad privada, por cuanto la etapa preprocesal del proceso de extinci\u00f3n busca identificar y determinar los bienes de origen il\u00edcito que ser\u00e1n objeto de tal procedimiento, de tal manera que las investigaciones que recaigan sobre bienes de l\u00edcita procedencia deber\u00e1n ser archivadas, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 124 de la Ley 1708 de 2014.<\/p>\n
45. Adem\u00e1s, expone que la estructura del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio respeta la buena fe constitucional, al estimar que la mencionada normativa dispone el traslado correspondiente de las actuaciones a los sujetos procesales e intervinientes a fin de garantizar sus derechos de contradicci\u00f3n y defensa. Asimismo, sostiene que los preceptos normativos accionados respetan el derecho fundamental a la igualdad, en la medida en que \u201csu dise\u00f1o tiene y desarrolla la etapa inicial, como la procesal en armon\u00eda, con todos los principios y garant\u00edas con el fin de dictar sentencia de acuerdo con las exigencias del art\u00edculo 34 superior.\u201d<\/p>\n
46. Por \u00faltimo, aduce que las normas accionadas no fomentan la imprescriptibilidad de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, debido a que \u201cla permanencia en el tiempo de la acci\u00f3n permite que no se proteja el dominio sobre bienes que fueron obtenidos de forma il\u00edcita en cualquier \u00e9poca.\u201d<\/p>\n
47. La Universidad de Cartagena solicita la inhibici\u00f3n frente al cargo propuesto en contra del art\u00edculo 7 de la Ley 1708 de 2014, debido a que carece de suficiencia \u201cal no contener un m\u00ednimo desarrollo del razonamiento jur\u00eddico en orden a demostrar la inconstitucionalidad que le imputa al texto demandado.\u201d Aunado a ello, considera que carece de certeza, pues obedece a una \u201cconstrucci\u00f3n exclusivamente subjetiva con base en presunciones, conjeturas o sospechas del actor.\u201d Expresa que, de manera subsidiaria, debe declararse la exequibilidad de la norma demandada, por cuanto el actor concibe err\u00f3neamente los conceptos de buena fe simple y buena fe cualificada o creadora de derechos.<\/p>\n
48. De igual forma, pide la inhibici\u00f3n respecto del cargo formulado en contra del art\u00edculo 16.5 de la Ley 1708 de 2014, dado que carece de certeza, pertinencia y suficiencia. Sin perjuicio de lo anterior, pide, de manera subsidiaria, que se declare su exequibilidad, por cuanto, a su juicio, no vulnera el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Respecto del cargo propuesto en contra del art\u00edculo 21 la citada ley, requiere que se declare la exequibilidad condicionada, sobre la base de que \u201cla imprescriptibilidad tiene como fundamento esencial que la adquisici\u00f3n il\u00edcita de los bienes tiene su efecto permanente en el tiempo.\u201d Finalmente, esgrime que los art\u00edculos 2 y 46 de la Ley 1849 de 2017, los cuales modificaron respectivamente los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014 deben declararse exequibles, ya que \u201clos argumentos del actor carecen de certeza, especificidad y suficiencia, al estar alejados del ordenamiento jur\u00eddico vigente y de las decisiones judiciales que han regulado la materia.\u201d<\/p>\n
49. La Universidad Javeriana, por conducto de los miembros del Semillero en Derecho Penal Econ\u00f3mico de la Facultad de Ciencias Jur\u00eddicas, pide que se declare la exequibilidad de los apartes contenidos en los art\u00edculos 7, 10, 16.5, 21 y 151 de la Ley 1708 de 2014. Argumenta que las normas jur\u00eddicas demandadas se encuentran plenamente ajustadas a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Para tal efecto, pone de presente que \u201cla reserva de los procesos de extinci\u00f3n de dominio, lejos de violar los derechos fundamentales de las personas, no contradice la Constituci\u00f3n, en cuanto garantiza un adecuado funcionamiento del sistema judicial, al evitar un desgaste innecesario de la administraci\u00f3n de justicia y tampoco priva a las personas de su derecho a presentar pruebas ni a impugnar aquellas que sean presentadas en su contra.\u201d<\/p>\n
50. Vencido el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista del proceso, se recibieron los conceptos t\u00e9cnicos rendidos por la Universidad del Rosario, la Universidad de Nari\u00f1o, la Universidad Externado de Colombia y la Sociedad de Activos Especiales \u2013 SAE.<\/p>\n
d) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
51. La se\u00f1ora Procuradora General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de las normas acusadas, contenidas en los art\u00edculos 7, 10, 16.5, 21 y 151 de la Ley 1708 de 2014. En su criterio, las normas acusadas son una manifestaci\u00f3n razonable y leg\u00edtima de la libertad de configuraci\u00f3n del legislador en materia de extinci\u00f3n del derecho de dominio, acorde con lo consagrado en los art\u00edculos 34 y 150.2 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
52. En primer lugar, plantea que la norma prevista en el art\u00edculo 7 de la Ley 1708 de 2014 no desconoce la Constituci\u00f3n, porque la definici\u00f3n de buena fe all\u00ed descrita desarrolla los mandatos superiores previstos en los art\u00edculos 34, 58 y 83 de la Carta Pol\u00edtica. Particularmente, en tanto exige para su aplicaci\u00f3n un elemento subjetivo que hace referencia a la conciencia de obrar con lealtad y uno objetivo que requiere actuar con diligencia para tener la seguridad de que la propiedad ha sido adquirida en forma l\u00edcita. De este modo, la buena fe simple no es suficiente para crear un derecho sobre un bien adquirido de manera il\u00edcita, pues ello solo se predica de la buena fue cualificada o exenta de culpa, a partir de la figura del error com\u00fan creador de derecho.<\/p>\n
53. En segundo lugar, sostiene que las normas enunciadas en los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014, modificados respectivamente por los art\u00edculos 2 y 46 de la Ley 1849 de 2017, son conformes a la Constituci\u00f3n, porque la reserva en la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n del derecho de dominio es una medida proporcional. Esto, porque persigue una finalidad leg\u00edtima: proteger la informaci\u00f3n con que cuenta el Estado sobre los bienes de origen o destinaci\u00f3n il\u00edcita; es id\u00f3nea para cumplir con dicho prop\u00f3sito en tanto impide que terceros ajenos a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n puedan acceder a datos para eludir la acci\u00f3n de la justicia; y no afecta irrazonablemente el derecho de defensa, porque en esa fase procesal a\u00fan no se ha presentado una demanda formal, con la admisi\u00f3n de la demanda o el decreto de medidas cautelares los intervinientes tendr\u00e1n acceso al expediente y, por \u00faltimo, durante el juicio subsiste la posibilidad de controvertir las pruebas y medios de convicci\u00f3n que obran en el expediente, as\u00ed como las actuaciones de la fiscal\u00eda. Adicionalmente, se\u00f1ala que no se advierte la existencia de una raz\u00f3n suficiente para exceptuar de esta restricci\u00f3n al eventual afectado con la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, pues existe el riesgo de que se desplieguen maniobras dilatorias o elusivas para impedir que se concrete la actuaci\u00f3n extintiva.<\/p>\n
54. En tercer lugar, estima que lo dispuesto en el numeral 5 del art\u00edculo 16 de la Ley 1708 de 2014 es constitucional, por cuanto establece una causal de extinci\u00f3n de derecho de dominio encaminada a asegurar la prevalencia de la funci\u00f3n social de la propiedad. Por ello, es razonable que el legislador no distinga sobre el tipo de conducta criminal que da lugar a la extinci\u00f3n de dominio, pues el hecho que atenta contra la funci\u00f3n social de la propiedad y el inter\u00e9s p\u00fablico es la ejecuci\u00f3n de actividades il\u00edcitas. Aunado a ello, pone de presente que la jurisprudencia constitucional ha avalado que el legislador establezca causales de extinci\u00f3n del derecho de dominio diferentes a las que se infieren del art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
55. Por \u00faltimo, considera que el precepto del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014 es exequible, en la medida en que el ordenamiento constitucional exige que la adquisici\u00f3n de la propiedad sea conforme a derecho para poder otorgarle protecci\u00f3n, lo cual no implica que la posibilidad de adelantar la acci\u00f3n de extinci\u00f3n del derecho de dominio en cualquier tiempo desconozca expectativas leg\u00edtimas sobre determinados bienes, pues la titularidad del derecho de dominio adquirida de manera irregular o il\u00edcita solo constituye una apariencia de derecho que no puede crear derechos ni legitimarse por el paso del tiempo.<\/p>\n
II. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES<\/p>\n
A. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Competencia<\/p>\n
56. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.<\/p>\n
B. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Cuestiones previas<\/p>\n
57. En vista de los elementos de juicio planteados en las intervenciones y en los conceptos t\u00e9cnicos rendidos en este proceso, la Sala debe comenzar su an\u00e1lisis en este caso, por estudiar y resolver dos cuestiones previas. La primera cuesti\u00f3n es la de la aptitud sustancial de la demanda, pues se ha se\u00f1alado que algunos de sus cargos no cumplen con los m\u00ednimos argumentativos requeridos para que sea posible emitir un pronunciamiento de fondo. La segunda cuesti\u00f3n es la de la configuraci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional, dado que se ha indicado que respecto de algunas normas demandadas existen decisiones previas, en las cuales se habr\u00eda juzgado su compatibilidad con las mismas normas superiores que en este caso se se\u00f1alan como infringidas.<\/p>\n
a)\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Primera cuesti\u00f3n previa: la aptitud sustancial de la demanda<\/p>\n
58. Alcance del an\u00e1lisis. La Fiscal\u00eda y el Ministerio de Justicia y del Derecho cuestionan la aptitud del cargo formulado en contra de la norma enunciada en el art\u00edculo 16.5 de la Ley 1708 de 2014, a la que se considera incompatible con el principio de igualdad, previsto en el art\u00edculo 13 Constitucional, e incompatible con la protecci\u00f3n que la Carta prev\u00e9 a la propiedad privada en sus art\u00edculos 34 y 58. Adem\u00e1s de este cuestionamiento, la Sala considera necesario analizar la aptitud sustancial de los cargos planteados, tambi\u00e9n con fundamento en el principio de igualdad, en contra de las normas enunciadas en los art\u00edculos 10 y 151 ibidem. Por \u00faltimo, el an\u00e1lisis de la aptitud sustancial de la demanda se extender\u00e1 al cargo propuesto en contra de la norma enunciada en el art\u00edculo 7 ibid., a la que se considera incompatible con la presunci\u00f3n de buena fe de que trata el art\u00edculo 83 superior.<\/p>\n
59. La competencia de la Sala para analizar la aptitud sustantiva de la demanda y su ejercicio. Como ha dejado en claro la Sala, de manera pac\u00edfica y reiterada, al momento de decidir sobre la admisi\u00f3n de la demanda se hace una verificaci\u00f3n preliminar sobre el cumplimiento de los requisitos exigibles, en particular en lo relativo a sus m\u00ednimos argumentativos, de modo que, prima facie, se establece si se satisfacen o no tales requisitos. No obstante, esta verificaci\u00f3n preliminar \u201cno compromete ni limita la competencia de la Sala Plena de la Corte, para analizar la aptitud de la demanda, al conocer el proceso.\u201d<\/p>\n
60. La Sala tiene la facultad de examinar la aptitud sustancial de la demanda, como cuesti\u00f3n previa, antes de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. Cuando la Sala asume el conocimiento del asunto, tiene \u201cel apoyo de mayores elementos de juicio, pues para entonces, adem\u00e1s del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opini\u00f3n expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio P\u00fablico, quienes de acuerdo con el r\u00e9gimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio.\u201d<\/p>\n
61. En reiterados pronunciamientos esta Corte se ha ocupado identificar los requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, a efectos de que el asunto sometido a su consideraci\u00f3n pueda ser decidido de fondo. En dichos pronunciamientos se ha enfatizado en que exigir el cumplimiento de tales requisitos no resulta contrario al car\u00e1cter p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, sino que obedece al cumplimiento de una carga procesal m\u00ednima, cuya finalidad es que la Sala pueda juzgar la constitucionalidad de la norma demandada.<\/p>\n
62. El primero de esos requisitos hace referencia a que la demanda sea presentada por un ciudadano (art. 40.6, 240.4 y 242.1 CP). Los dem\u00e1s requisitos est\u00e1n previstos en los art\u00edculos 2 y 6 del Decreto 2067 de 1991. As\u00ed, el art\u00edculo 2 advierte que la demanda debe presentarse por escrito, en duplicado y que, en su contenido, el demandante debe: (i) se\u00f1alar las normas demandadas y transcribirlas o adjuntar un ejemplar de su publicaci\u00f3n oficial; (ii) indicar las normas constitucionales que considera resultan infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales dichas normas se consideran violadas; (iv) si se trata de la existencia de un vicio en el proceso de formaci\u00f3n de la norma, se debe, adem\u00e1s, indicar el tr\u00e1mite previsto en la Constituci\u00f3n para expedir el acto demandado y el modo como fue desconocido y; (v) explicar la competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre la demanda. Por su parte, el art\u00edculo 6 dispone que, adem\u00e1s de los anteriores requisitos, la demanda debe incluir \u201clas normas que deber\u00edan ser demandadas para que el fallo no sea en si\u0301 mismo inocuo.\u201d<\/p>\n
63. Las dos primeras exigencias contenidas en el art\u00edculo 2 del Decreto 2067 de 1991 cumplen un doble prop\u00f3sito. De una parte, la determinaci\u00f3n clara y precisa el objeto sobre el que versa la acusaci\u00f3n, es decir, la identificaci\u00f3n de las normas que se demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripci\u00f3n literal de las mismas por cualquier medio, o con la inclusi\u00f3n de un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial; y, de otra, que se se\u00f1alen de forma clara las normas constitucionales que en criterio del actor resultan vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son relevantes para el juicio.<\/p>\n
64. En cuanto a la tercera exigencia del precitado art\u00edculo, esto es, la de exponer las razones de la violaci\u00f3n, debe destacarse que \u00e9stas deben satisfacer unas condiciones m\u00ednimas de argumentaci\u00f3n para que sea posible realizar el control de constitucionalidad. Seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, el concepto de la violaci\u00f3n se formula debidamente cuando: (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; y (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas \u2014lo cual implica se\u00f1alar aquellos elementos materiales de las normas constitucionales que se estiman violados\u2014.<\/p>\n
65. As\u00ed pues, las razones que sustentan la violaci\u00f3n deben ser: (i) claras, esto es, que la acusaci\u00f3n formulada por el actor sea comprensible y de f\u00e1cil entendimiento; (ii) ciertas, la acusaci\u00f3n debe recaer directamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n demandada y no sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida o deducida por el actor, ni sobre interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables; (iii) espec\u00edficas, en cuanto se defina o se muestre en forma di\u00e1fana la manera como la norma vulnera la Carta Pol\u00edtica, en otras palabras, excluye argumentos vagos o gen\u00e9ricos; (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia; y (v) suficientes, en la medida en que la acusaci\u00f3n contenga todos los elementos f\u00e1cticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado. En s\u00edntesis, el demandante debe \u201cplantear al menos un cargo concreto de inconstitucionalidad que satisfaga dichas condiciones m\u00ednimas, es decir, debe proponer una verdadera controversia de raigambre constitucional.\u201d<\/p>\n
66. Adicionalmente, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, cuando se formula un cargo por violaci\u00f3n del principio de igualdad, para el an\u00e1lisis de su admisibilidad se exige una carga argumentativa calificada. En concreto, en la demanda es necesario se\u00f1alar como m\u00ednimo: (i) el tertium comparationis -personas, elementos, hechos o situaciones comparables- sobre los que la norma acusada establece un trato diferenciado o igualitario; (ii) el criterio de comparaci\u00f3n, esto es, el elemento que los hace asimilables y exige un tratamiento igualitario o diferenciado en la ley; y, (iii) la exposici\u00f3n de las razones por las cuales la disposici\u00f3n introduce un tratamiento diferenciado o igualitario injustificado, en t\u00e9rminos constitucionales. Los argumentos deben orientarse a demostrar que, a la luz de par\u00e1metros objetivos de razonabilidad, del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n se desprende una obligaci\u00f3n para el legislador de proporcionar un trato diferenciado o el mismo trato a los grupos comparados.\u201d<\/p>\n
67. An\u00e1lisis de la aptitud sustancial de la presente demanda. En primer lugar, la Sala analizar\u00e1 la aptitud del cargo planteado, con fundamento en el principio de igualdad, en contra de las normas enunciadas en los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014, los cuales fueron modificados por los art\u00edculos 2 y 46 de la Ley 1849 de 2017, respectivamente. En estas disposiciones, en lo controvertido por el actor, el legislador dispuso que durante la fase inicial la actuaci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio ser\u00eda reservada, incluso para los sujetos procesales e intervinientes, as\u00ed como las pruebas.<\/p>\n
68. Frente a estas normas, el actor sostiene que el trato igual a todas las personas vinculadas a un proceso de extinci\u00f3n de dominio no tiene justificaci\u00f3n constitucional, porque a su juicio tanto las causales de extinci\u00f3n de dominio como las conductas delictivas relacionadas con ellas tienen una entidad diferente.<\/p>\n
69. Como ya se advirti\u00f3, las demandas que se fundan en el principio de igualdad est\u00e1n sometidas a una carga argumentativa calificada. No basta, pues, afirmar que un trato igual es incompatible con la Constituci\u00f3n, sino que es necesario desarrollar la argumentaci\u00f3n a partir de los tres elementos m\u00ednimos que se indicaron atr\u00e1s.<\/p>\n
70. El actor se\u00f1ala cu\u00e1les son los grupos que considera comparables: los de las personas que est\u00e1n vinculadas a un proceso de extinci\u00f3n de dominio por causales y actividades delictivas que considera de mayor entidad y aquellas que lo est\u00e1n por causales y actividades delictivas que considera de menor entidad. Del mismo modo, sobre la base de afirmar que unos y otros son diferentes, sostiene que no es posible tratarlos igual, sino que deben ser tratados de modo distinto. Sin embargo, la demanda no expone cu\u00e1les ser\u00edan las razones para sostener que dicho trato igual carece de justificaci\u00f3n constitucional, valga decir, que un trato igualitario para todos los ciudadanos que est\u00e1n incursos en el supuesto de hecho de la norma es irrazonable y desproporcionado. En concreto, la demanda no da argumentos por los cuales, trat\u00e1ndose de la misma materia: la extinci\u00f3n de dominio, el procedimiento aplicable debe ser diferente.<\/p>\n
71. En vista de las anteriores circunstancias, la Sala encuentra que el cargo sub examine no satisface el m\u00ednimo argumentativo de especificidad, dado que no muestra de qu\u00e9 modo la norma demandada es incompatible con la Constituci\u00f3n. Esta carencia del cargo afecta tambi\u00e9n su suficiencia, en la medida en que no brinda los elementos m\u00ednimos para realizar el juicio de constitucionalidad y tampoco logra generar una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma demandada.<\/p>\n
72. En segundo lugar, la Sala analizar\u00e1 la aptitud del cargo propuesto, con fundamento en el principio de igualdad, as\u00ed como en la protecci\u00f3n constitucional a la propiedad privada, en contra de la norma enunciada en el art\u00edculo 16.5 de la Ley 1708 de 2014.<\/p>\n
73. Como se se\u00f1al\u00f3 en los antecedentes, este cargo fue inicialmente inadmitido por el magistrado sustanciador porque, a partir de las razones presentadas, no se explicaba de qu\u00e9 modo el valor de los bienes objeto de extinci\u00f3n era un criterio diferenciador de cara a las causales de extinci\u00f3n, en atenci\u00f3n a la proporcionalidad del da\u00f1o en el patrimonio que se generar\u00eda para el afectado. En esa oportunidad se indic\u00f3 que no resultaba claro c\u00f3mo el trato igualitario establecido por el legislador podr\u00eda ser contrario al orden constitucional, dado que la protecci\u00f3n del derecho a la propiedad no tiene en cuenta el valor o extensi\u00f3n de los bienes, al tiempo que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio tampoco establece una garant\u00eda particular respecto del valor de los bienes que podr\u00eda ser objeto de la medida.<\/p>\n
74. Al corregir la demanda, el actor sostuvo que la vulneraci\u00f3n al principio de igualdad radicaba en que la norma demandada asigna una consecuencia jur\u00eddica id\u00e9ntica a todos los casos, \u201ccomo si estuviesen en un mismo contexto jur\u00eddico a arrendadores, tenedores y propietarios de los bienes, en el entendido de otorgar el mismo trato a todos estos [\u2026].\u201d A juicio del actor, el trato \u201cdeber\u00eda ser diferente, tomando como elementos el v\u00ednculo del sujeto con el bien, con la conducta delictiva y la proporcionalidad del valor del bien respecto de la magnitud del da\u00f1o en t\u00e9rminos econ\u00f3micos ocasionado por la conducta causal de extinci\u00f3n del dominio.\u201d<\/p>\n
75. Posteriormente, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 el cargo por vulneraci\u00f3n al principio de igualdad, pero \u00fanicamente frente al argumento seg\u00fan el cual la norma acusada prev\u00e9 una consecuencia id\u00e9ntica para sujetos que estar\u00edan en circunstancias diferentes en raz\u00f3n al tipo de conducta il\u00edcita cometida. Para el actor, no ser\u00eda aceptable en t\u00e9rminos constitucionales que se d\u00e9 un tratamiento id\u00e9ntico a conductas que generan da\u00f1os diferentes y significativos frente a otras que no los generan en igual magnitud.<\/p>\n
77. En este caso el cargo incurre en la misma falencia del cargo anterior, valga decir, no expone las razones por las cuales dicho trato igual carece de justificaci\u00f3n constitucional. Por ello, el cargo sub examine no cumple el requisito de especificidad, dado que no muestra de qu\u00e9 modo esta norma es incompatible con los preceptos superiores que se se\u00f1alan como infringidos. El que a unos sujetos procesales se les aplique el mismo procedimiento, que es lo previsto en la norma demandada, no es algo que resulte per se contrario a la Constituci\u00f3n, para que ello pudiere llegar a ser as\u00ed se requiere argumentarlo, lo que la demanda no hace.<\/p>\n
78. Por otra parte, la Sala advierte que la censura planteada frente a esta norma con fundamento en la supuesta transgresi\u00f3n de los art\u00edculos 34 y 58 de la Constituci\u00f3n tampoco satisface los m\u00ednimos argumentativos de pertinencia y especificidad, pues sus planteamientos se concentran en motivos de correcci\u00f3n o conveniencia y no muestran de qu\u00e9 modo la norma demandada es incompatible con la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
79. Particularmente, este reproche se funda en la idea de que la norma acusada prev\u00e9 la posibilidad de extinguir el derecho de dominio por un motivo o causal diferente a los se\u00f1alados expresamente en el art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n, lo cual, a juicio del actor, vulnera la protecci\u00f3n que el constituyente estableci\u00f3 para la propiedad privada que ha sido obtenida de manera l\u00edcita, pues no tiene en cuenta su modo de adquisici\u00f3n. Sin embargo, esta argumentaci\u00f3n pone en evidencia que el planteamiento del cargo es impertinente porque se edifica desde lo que el actor considera correcto o conveniente frente a lo resuelto por el legislador, pues sugiere de manera impl\u00edcita, que cualquier norma que no reproduzca con exactitud el contenido de la Carta Pol\u00edtica ser\u00eda contraria a ella.<\/p>\n
80. Adicionalmente, debe destacarse que la posibilidad de dar aplicaci\u00f3n al principio pro actione no implica relevar al demandante de la carga argumentativa m\u00ednima que le impone el ordenamiento jur\u00eddico de cara a la adecuada formulaci\u00f3n del cargo, porque el hecho de que la norma acusada no corresponda al texto de la Carta Pol\u00edtica -como parece sugerirlo la censura-, no implica de suyo que el precepto resulte inconstitucional. De este modo, para cumplir con el requisito de especificidad el actor se encontraba en la obligaci\u00f3n de desarrollar, de forma abstracta, argumentos encaminados a evidenciar de qu\u00e9 modo la norma demandada pod\u00eda ser incompatible con la Constituci\u00f3n, lo cual no ocurri\u00f3.<\/p>\n
81. Como antes se indic\u00f3, estas falencias del cargo afectan tambi\u00e9n su suficiencia, en la medida en que la argumentaci\u00f3n propuesta no brinda los elementos m\u00ednimos para realizar el juicio de constitucionalidad y tampoco logra generar una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma demandada.<\/p>\n
82. En tercer lugar, la Sala analizar\u00e1 la aptitud del cargo relativo a la norma prevista en el art\u00edculo 7 de la Ley 1708 de 2014, a la que se considera incompatible con el principio constitucional de la buena fe y, en particular, con la presunci\u00f3n de buena fe.<\/p>\n
83. El reparo del actor se circunscribe a la circunstancia de que esta presunci\u00f3n opera siempre y cuando el titular del derecho proceda de manera diligente y prudente, exenta de toda culpa. A juicio del actor, no importa de qu\u00e9 modo proceda el actor, siempre ha de presumirse su buena fe para efectos de la extinci\u00f3n de dominio. Para argumentar su hip\u00f3tesis, sostiene que la norma demandada obliga a sus destinatarios a demostrar su buena fe.<\/p>\n
84. La inteligencia de la norma que hace el actor no corresponde a su contenido normativo objetivo. De una parte, a partir de la lectura literal de la norma no es posible afirmar que en ella no se presuma la buena fe, dado que en el t\u00edtulo del art\u00edculo y en la primera oraci\u00f3n de este lo que se hace es establecer una presunci\u00f3n de buena fe, tanto para la adquisici\u00f3n como para la destinaci\u00f3n de los bienes. En modo alguno se establece una presunci\u00f3n de mala fe, o una regulaci\u00f3n en la cual la buena fe no se presuma. Si bien se afirma que aquella presunci\u00f3n opera \u201csiempre y cuando el titular del derecho proceda de manera diligente y prudente, exenta de toda culpa\u201d, la demanda no argumenta en qu\u00e9 forma este condicionamiento introducido por el legislador puede aparejar la alegada inversi\u00f3n de la carga probatoria respecto de la buena fe. Esto pone en evidencia que, en realidad, la hip\u00f3tesis planteada en la demanda corresponde a una comprensi\u00f3n subjetiva del accionante sobre los efectos normativos del condicionamiento previsto en la disposici\u00f3n respecto de la aplicaci\u00f3n del principio de buena fe.<\/p>\n
85. De otra parte, tampoco es posible afirmar que la persona cuyo bien se pretende extinguir deba demostrar su buena fe, ya que, por el contrario, lo que debe demostrar el Estado, por medio de la fiscal\u00eda, en el correspondiente proceso, es que dicha persona no obr\u00f3 con buena fe. De modo que si la persona titular del derecho sobre el cual se cierne el proceso de extinci\u00f3n de dominio ha obrado de manera diligente y prudente, exenta de toda culpa, la consecuencia jur\u00eddica es que se presumir\u00e1 su buena fe. Esto no puede entenderse, en modo alguno, como la imposici\u00f3n o inversi\u00f3n de una carga probatoria que se traslada a los particulares para exigirles que demuestren su buena fe cualificada.<\/p>\n
86. En tal sentido, el cargo se refiere a unos supuestos de hecho diferentes al de la norma demandada, pues sostiene que \u00e9sta var\u00eda la carga de la prueba y exige al titular del derecho demostrar que ha actuado de manera diligente y prudente, exenta de toda culpa. Esta situaci\u00f3n no est\u00e1 regulada en la norma demandada, ni se sigue de su contenido normativo objetivo. Lo anterior, adem\u00e1s, porque la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las disposiciones contenidas en la Ley 1708 de 2014 permite advertir que \u201cla Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n tiene la carga de ubicar, identificar, recolectar y aportar los medios de prueba que demuestran [\u2026] que el afectado no es un tercero de buena fe exenta de culpa.\u201d<\/p>\n
87. De la falta de certeza del cargo sub examine se sigue, tambi\u00e9n, su falta de especificidad y suficiencia. Si la demanda no se atiene al contenido normativo objetivo de la disposici\u00f3n demandada, tampoco puede demostrar de qu\u00e9 modo este es incompatible con la Constituci\u00f3n y, desde luego, no puede brindar los elementos m\u00ednimos para realizar el juicio de constitucionalidad y lograr generar una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la norma demandada.<\/p>\n
88. Por \u00faltimo, con el prop\u00f3sito de precisar su objeto de control, la Sala debe destacar que los dem\u00e1s cargos de la demanda fueron admitidos por el magistrado sustanciador; que sobre ellos ning\u00fan interviniente hizo cuestionamientos; y en esta etapa del an\u00e1lisis no se advierte que ellos carezcan de aptitud sustancial. En consecuencia, la Sala se inhibir\u00e1 de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas enunciadas en los art\u00edculos 7, 10, 16.5 y 151 de la Ley 1708 de 2014, por los cargos relativos al principio de buena fe (art. 7), protecci\u00f3n de la propiedad privada (art. 16.5) y al principio de igualdad (art. 10, 16.5 y 151). De modo que, el an\u00e1lisis subsiguiente se circunscribir\u00e1 a los dem\u00e1s cargos de la demanda.<\/p>\n
b) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Segunda cuesti\u00f3n previa: la configuraci\u00f3n del fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional<\/p>\n
89. La cosa juzgada constitucional, sus modalidades y su configuraci\u00f3n. Antes de analizar de fondo el asunto, la Sala debe establecer si se ha configurado o no el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. Este fen\u00f3meno ha sido estudiado en la jurisprudencia constitucional desde dos perspectivas, a saber: i) como una instituci\u00f3n jur\u00eddico procesal que tiene su fundamento en el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, de la cual se deriva que las sentencias de constitucionalidad hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada y por ello son inmutables, vinculantes y definitivas y, ii) como un atributo de dichas providencias que caracteriza un determinado conjunto de hechos o de normas que han sido objeto de un juicio por parte del \u00f3rgano judicial con competencia para ello y en aplicaci\u00f3n de las normas procedimentales y sustantivas pertinentes.<\/p>\n
90. De este modo, se ha comprendido que la cosa juzgada constitucional permite preservar la seguridad jur\u00eddica y la coherencia intr\u00ednseca del ordenamiento. Esto, a partir de cumplir dos funciones. Una \u201c\u2026 funci\u00f3n negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una funci\u00f3n positiva, que es proveer seguridad a las relaciones jur\u00eddicas.\u201d Por ello, adem\u00e1s, ha establecido unas reglas espec\u00edficas para verificar la existencia de la cosa juzgada constitucional, la cual se acredita en los eventos en que \u201c(i) se proponga el estudio del mismo contenido normativo de una proposici\u00f3n jur\u00eddica ya abordada -identidad de objeto-; (ii) la demanda se fundamente en las mismas razones analizadas -identidad de causa petendi-; y (iii) no haya variado el patr\u00f3n normativo de control – subsistencia del par\u00e1metro de constitucionalidad.\u201d<\/p>\n
91. De otra parte, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que la cosa juzgada cuenta con unas categor\u00edas claramente distinguibles entre s\u00ed: i) formal y material; ii) absoluta y relativa; iii) relativa impl\u00edcita y relativa expl\u00edcita; y iv) aparente. Dado el profuso desarrollo sobre la materia, en el siguiente cuadro se resumen y sintetizan las principales diferencias entre cada una de estas categor\u00edas:<\/p>\n
Por el objeto de control<\/p>\n
Cosa juzgada formal:<\/p>\n
Cuando la decisi\u00f3n previa de la Corte ha reca\u00eddo sobre un texto igual al sometido nuevamente a su consideraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cosa juzgada material:<\/p>\n
Cuando la sentencia previa examin\u00f3 una norma equivalente a la demandada, contenida en un texto normativo distinto. De forma que, aunque se trate de disposiciones formalmente diferentes, producen los mismos efectos en cuanto contienen la misma regla.<\/p>\n
Por el cargo de constitucionalidad<\/p>\n
Cosa juzgada absoluta:<\/p>\n
Cuando la primera decisi\u00f3n agot\u00f3 cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada. Ocurre cuando se analiz\u00f3 la validez de la norma con la totalidad de las normas de rango constitucional, incluidas aquellas que conforman el bloque de constitucionalidad. Por regla general, corresponde a las sentencias dictadas en ejercicio del control autom\u00e1tico e integral que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica asigna a cierto tipo de normas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cosa juzgada relativa:<\/p>\n
Cuando la decisi\u00f3n previa juzg\u00f3 la validez constitucional solo desde la perspectiva de algunos de los cargos posibles. La cosa juzgada relativa puede ser expl\u00edcita o impl\u00edcita.<\/p>\n
Ser\u00e1 cosa juzgada relativa expl\u00edcita cuando en la parte resolutiva de la sentencia se establece expresamente que el pronunciamiento de la Corte se limita a los cargos analizados.<\/p>\n
Ser\u00e1 cosa juzgada relativa impl\u00edcita cuando, pese a no hacerse tal referencia en la parte resolutiva, de las consideraciones de la sentencia se puede desprender que la Corte limit\u00f3 su juicio a determinados cargos.<\/p>\n
Cosa juzgada aparente<\/p>\n
Ocurre cuando la Corte, \u201ca pesar de adoptar una decisi\u00f3n en la parte resolutiva de sus providencias declarando la exequibilidad de una norma, en realidad no ejerce funci\u00f3n jurisdiccional alguna y, por ello, la cosa juzgada es ficticia.\u201d<\/p>\n
La cosa juzgada aparente depende de que la declaraci\u00f3n de exequibilidad carezca de toda motivaci\u00f3n en el cuerpo de la providencia. En este caso, aunque la declaraci\u00f3n de exequibilidad da la apariencia de cosa juzgada, en realidad la norma demandada no est\u00e1 revestida de cosa juzgada, ni formal, ni material, debido a la ausencia de motivaci\u00f3n de la providencia en tal sentido.<\/p>\n
La cosa juzgada aparente tiene lugar en dos eventos: i) cuando la Corte resuelve declarar exequible una disposici\u00f3n, pero en la parte motiva de la sentencia omite totalmente el estudio de constitucionalidad de aquella, de forma que la disposici\u00f3n no fue objeto de funci\u00f3n jurisdiccional alguna, y ii) cuando se declara exequible una disposici\u00f3n, pero en la parte motiva del fallo solo se estudi\u00f3 una de las normas contenidas en aquella. En este caso, las normas que carecieron de pronunciamiento jurisdiccional pueden ser objeto de un estudio de constitucionalidad en una nueva ocasi\u00f3n.<\/p>\n
92. An\u00e1lisis de la cosa juzgada constitucional respecto de la norma contenida en el inciso primero del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014. Como se rese\u00f1\u00f3 previamente, en su intervenci\u00f3n la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Sala declarar la configuraci\u00f3n del fen\u00f3meno de cosa juzgada material respecto del inciso primero del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014, por estimar que en la Sentencia C-374 de 1997 fue juzgada y declarada inexequible una norma con id\u00e9ntico contenido material. El ente acusador sostiene que el precepto acusado en esta ocasi\u00f3n es equivalente a la regla se\u00f1alada en el art\u00edculo 9 de la Ley 333 de 1996, de acuerdo con la cual \u201c[l]a acci\u00f3n de extinci\u00f3n del dominio prescribir\u00e1 en el t\u00e9rmino de veinte (20) a\u00f1os contados desde la \u00faltima adquisici\u00f3n o destinaci\u00f3n il\u00edcita de los bienes, cualesquiera sea.\u201d<\/p>\n
93. La norma enunciada en el inciso primero del art\u00edculo 21 de la Ley 1807 de 2014 establece que \u201cla acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio es imprescriptible.\u201d Aunque formalmente este enunciado normativo a\u00fan no ha sido objeto de control constitucional, la Sala ha desarrollado una importante jurisprudencia en torno a la intemporalidad de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio y, en particular, frente a la prohibici\u00f3n de su prescripci\u00f3n. Sin embargo, esto no significa que esta Corporaci\u00f3n se haya pronunciado previamente sobre la exequibilidad de la misma regla de derecho, como lo plantea la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
94. Esto, porque no existe identidad de objeto entre las reglas de derecho contenidas en el inciso primero del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014 y en el art\u00edculo 9 de la Ley 333 de 1996, pues se trata de contenidos normativos sustancialmente diferentes y, por ello mismo, lo es el alcance del pronunciamiento efectuado en la Sentencia C-374 de 1997. En esa ocasi\u00f3n, tras se\u00f1alar que no es constitucionalmente admisible la existencia de un t\u00e9rmino que limite en el tiempo la prerrogativa del Estado para extinguir el dominio de bienes adquiridos de manera il\u00edcita o destinados a actividades il\u00edcitas, se expuls\u00f3 del ordenamiento jur\u00eddico el art\u00edculo 9 de la Ley 333 de 1996, norma que establec\u00eda un lapso de prescripci\u00f3n de 20 a\u00f1os para esta acci\u00f3n. Por el contrario, la norma prevista en el inciso primero del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014 se refiere concretamente a la imprescriptibilidad de la acci\u00f3n.<\/p>\n
95. Vale precisar que el primer presupuesto para afirmar la configuraci\u00f3n del fen\u00f3meno de la cosa juzgada es comprobar la existencia de dos reglas de derecho cuyo contenido normativo sea el mismo y un pronunciamiento previo sobre la constitucionalidad de alguna de ellas. De este modo, el estudio que debe realizar la Sala no puede referirse, como lo propone la entidad interviniente, a la confrontaci\u00f3n entre una norma de car\u00e1cter legal y la ratio decidendi de una sentencia de la Corte, incluso si la jurisprudencia ya ha decantado un criterio al respecto, pues, en rigor, no se trata de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter legal que pueda ser contrastada con el precepto demandado. Adem\u00e1s, porque este tipo de an\u00e1lisis y confrontaci\u00f3n entre una regla de derecho y un criterio jurisprudencial concierne al ejercicio del juzgamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma.<\/p>\n
96. Para la Sala es claro que existe una relaci\u00f3n inescindible entre los fundamentos de la decisi\u00f3n adoptada en la Sentencia C-374 de 1997 y la decisi\u00f3n del legislador de establecer la imprescriptibilidad de la acci\u00f3n extintiva del derecho de dominio, porque se refieren al mismo tema. No obstante, debe insistirse, las reglas de derecho contenidas en cada una de estas normas difieren sustancialmente en su contenido material, lo cual impide concluir que se configure en este caso el fen\u00f3meno de la cosa juzgada. Aunque en la citada sentencia se esboz\u00f3 el criterio de la Sala frente a la imprescriptibilidad de la acci\u00f3n extintiva, en esa oportunidad la Corte no declar\u00f3 la exequibilidad de una regla de derecho que estableciera la imprescriptibilidad de la acci\u00f3n. Se trata, eso s\u00ed, de un importante antecedente sobre el par\u00e1metro de control que, m\u00e1s adelante, la Sala retomar\u00e1 para el an\u00e1lisis de la constitucionalidad de las normas demandadas.<\/p>\n
97. Dado que en este caso no existe de identidad de objeto entre la norma cuyo control constitucional se demanda y la norma juzgada en la Sentencia C-374 de 1997, la Sala considera innecesario extender su an\u00e1lisis a la concurrencia de identidad de causa petendi y la subsistencia del par\u00e1metro de control. Con todo, es importante destacar que en la Sentencia C-740 de 2003, al analizar la constitucionalidad de la Ley 793 de 2002, la Sala descart\u00f3 que las decisiones adoptadas en la Sentencia C-374 de 1997 constituyeran cosa juzgada frente a los reg\u00edmenes legales que sustituyeron a la Ley 333 de 1996 en la regulaci\u00f3n de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n del derecho de dominio. En esa oportunidad, la Sala se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
\u00ab[\u2026] no obstante la existencia de varios precedentes en relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen legal de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, la Corte debe precisar que no existe cosa juzgada constitucional. Y esto es as\u00ed tanto en relaci\u00f3n con los pronunciamientos emitidos respecto de la legislaci\u00f3n ordinaria, como respecto de las decisiones proferidas respecto de la legislaci\u00f3n de excepci\u00f3n ya indicada.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
Entonces, como se trata de una regulaci\u00f3n legal diferente, emitida en un contexto tambi\u00e9n distinto, los diversos pronunciamientos de la Corte sobre esta materia no constituyen cosa juzgada frente a la nueva ley que aqu\u00ed se examina. Y esto es as\u00ed incluso en relaci\u00f3n con aquellas normas jur\u00eddicas que se expresan a trav\u00e9s de textos aparentemente iguales a otros ya examinados por esta Corporaci\u00f3n pues, a pesar de esa aparente identidad, tales textos, al hacer parte de un cuerpo normativo proferido frente a un contexto diferente y con una finalidad diversa, configuran reglas de derecho dotadas de un nuevo sentido, sobre las que los pronunciamientos de esta Corporaci\u00f3n carecen de efecto vinculante y susceptibles de generar un nuevo pronunciamiento de constitucionalidad.\u00bb<\/p>\n
98. De acuerdo con lo anterior, debe concluirse que no se configura el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional respecto del inciso primero del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014, por lo que la Sala no acceder\u00e1 a la solicitud formulada por la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n en su intervenci\u00f3n y, en su lugar, abordar\u00e1 el estudio de fondo sobre la constitucionalidad de esta disposici\u00f3n, frente a la alegada vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 28 de la Carta.<\/p>\n
C. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Planteamiento del problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de resoluci\u00f3n<\/p>\n
99. Una vez decantados los asuntos frente a los cuales la Corte debe pronunciarse de fondo en esta ocasi\u00f3n, corresponde a la Sala examinar, en primer lugar, si las normas previstas en los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014, los cuales fueron modificados respectivamente por los art\u00edculos 2 y 46 de la Ley 1849 de 2017, al establecer la reserva de la actuaci\u00f3n y de las pruebas practicadas durante la fase inicial del denominado proceso de extinci\u00f3n de dominio, son o no compatibles con lo dispuesto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. En segundo lugar, la Sala debe determinar si las normas previstas en el art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014, al establecer que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio es imprescriptible y disponer su aplicaci\u00f3n retrospectiva, es incompatible con la prohibici\u00f3n de establecer penas imprescriptibles, con la prohibici\u00f3n de la aplicaci\u00f3n retroactiva de la ley y con la protecci\u00f3n de la propiedad privada.<\/p>\n
100. Con el prop\u00f3sito de resolver los anteriores problemas jur\u00eddicos, la Sala reiterar\u00e1 su jurisprudencia sobre la llamada acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio prevista en el art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n y sobre la relaci\u00f3n existente entre esta acci\u00f3n y el debido proceso. Con fundamento en estos elementos de juicio se ocupar\u00e1 de resolver cada uno de los problemas planteados en el caso concreto.<\/p>\n
D. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La naturaleza constitucional de la llamada acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio y sus caracter\u00edsticas. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
101. Por regla general la llamada acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio o acci\u00f3n extintiva del derecho de dominio hace parte del r\u00e9gimen constitucional de la propiedad privada, por mandato del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n. La Corte se ha ocupado de analizar, en abundante jurisprudencia, la naturaleza constitucional de esta acci\u00f3n y sus caracter\u00edsticas. Como lo ha destacado la Sala, en el orden constitucional dado por la Carta Pol\u00edtica de 1991 no hay espacio para el ejercicio arbitrario de los derechos, en la medida en que el ejercicio de los mismos debe acompasarse con la prevalencia de los intereses generales y el aseguramiento de la vigencia de un orden justo. Ese marco rige la garant\u00eda del derecho a la propiedad y su acceso, bajo el entendido de que la protecci\u00f3n que el ordenamiento jur\u00eddico otorga a la propiedad privada solo es posible cuando \u00e9sta es adquirida de manera l\u00edcita, es decir, con arreglo a las leyes civiles que determinan los t\u00edtulos y los modos de adquisici\u00f3n de este derecho.<\/p>\n
102. Varias son las garant\u00edas que la Constituci\u00f3n establece respecto de la propiedad, as\u00ed como sus obligaciones. No obstante, frente a la naturaleza de la acci\u00f3n extintiva interesa relievar su consagraci\u00f3n expresa, la protecci\u00f3n irrestricta a los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, siempre que se cumplan las obligaciones derivadas de la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad, prevista por el art\u00edculo 58 de la Carta, as\u00ed como la prohibici\u00f3n expresa de la confiscaci\u00f3n, enunciada en el art\u00edculo 34 de la misma. En esta \u00faltima disposici\u00f3n, el constituyente tambi\u00e9n estableci\u00f3 una instituci\u00f3n encaminada a posibilitar que, mediante sentencia judicial, se declare la que tambi\u00e9n llam\u00f3 \u201cextinci\u00f3n del dominio\u201d sobre bienes adquiridos sin justo t\u00edtulo o en contraposici\u00f3n a las leyes civiles, es decir, mediante enriquecimiento il\u00edcito, en perjuicio del tesoro p\u00fablico o con grave deterioro de la moral social. Al mismo tiempo, el constituyente advierte que el ejercicio de la propiedad l\u00edcitamente adquirida encuentra l\u00edmites en las funciones social y ecol\u00f3gica que tambi\u00e9n le adscribe.<\/p>\n
103. En rigor, entonces, la acci\u00f3n extintiva puede definirse como un instrumento constitucional de pol\u00edtica criminal que busca suprimir las finanzas criminales y comporta una sanci\u00f3n patrimonial para el afectado, cuya consecuencia es la p\u00e9rdida del derecho de dominio ocasionada por causales de origen il\u00edcito, destinaci\u00f3n il\u00edcita o su equivalencia con las anteriores. A este respecto, vale la pena realizar una distinci\u00f3n conceptual sobre la llamada \u201cextinci\u00f3n de dominio\u201d, que ha sido claramente expuesta en la jurisprudencia constitucional pero que, dada su importancia, la Sala encuentra necesario y oportuno enfatizar en esta ocasi\u00f3n.<\/p>\n
104. En los supuestos de hecho previstos en el inciso segundo del art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n no puede hablarse en rigor de una extinci\u00f3n del derecho de dominio sobre la propiedad, sino de su recuperaci\u00f3n en favor del Estado, en la medida en que el t\u00edtulo capaz de originar el derecho para el afectado es ileg\u00edtimo y solo existe de manera aparente, por lo que debe ser suprimido del ordenamiento jur\u00eddico, \u201cdado el vicio original que empa\u00f1a el dominio, hasta el punto de provocar que el Estado lo declare extinguido desde siempre.\u201d As\u00ed fue explicado en la Sentencia C-374 de 1997, en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201cSe trata, entonces, de una providencia judicial que no crea a partir de su vigencia el fen\u00f3meno de la p\u00e9rdida de una propiedad que se tuviera como derecho -del cual se despojara al propietario-, sino que declara -como el art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n lo estatuye claramente- que tal presunta propiedad, dado su irregular origen, nunca se hizo merecedora de la garant\u00eda ofrecida por la Constituci\u00f3n, ni a la luz del art\u00edculo 30 de la Carta Pol\u00edtica anterior, ni con arreglo al 58 de la hoy vigente. Estos preceptos han partido del esencial presupuesto de la licitud para cobijar bajo el manto de la legitimidad y la tutela jur\u00eddica el derecho alegado por alguien. Resulta, entonces, que la sentencia es meramente declarativa: aqu\u00e9l que aparec\u00eda como titular del derecho de propiedad jam\u00e1s lo fue ante el Derecho colombiano, pues su titularidad estaba viciada desde el principio.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
As\u00ed, pues, no obstante ser declarativa la sentencia, cuyos efectos, por tanto, consisten en reconocer hechos que estaban latentes y que ahora se desvelan, proyect\u00e1ndose al momento de la supuesta y desvirtuada adquisici\u00f3n del derecho, en tanto aqu\u00e9lla no se profiera se tiene por due\u00f1o de buena fe a quien exhibe su condici\u00f3n de tal.<\/p>\n
Vuelve a decirse que la figura de la extinci\u00f3n del dominio no es nueva en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano, aunque debe anotarse que la modalidad contemplada en el art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n apareci\u00f3 en 1991, por una sola raz\u00f3n: como consecuencia de la grave proliferaci\u00f3n de conductas il\u00edcitas de muy diverso origen -especialmente el narcotr\u00e1fico- y del alto grado de corrupci\u00f3n que, para el momento en el cual deliber\u00f3 la Asamblea Nacional Constituyente, se hab\u00edan apoderado de la sociedad colombiana.\u201d (subrayas originales de la sentencia).<\/p>\n
105. Adicionalmente, sobre el incumplimiento de la exigencia relacionada con la licitud que origina el t\u00edtulo de propiedad, en la Sentencia C-740 de 2003 la Sala precis\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
\u201cQuien as\u00ed procede nunca logra consolidar el derecho de propiedad y menos puede pretender para s\u00ed la protecci\u00f3n que suministra el ordenamiento jur\u00eddico. De all\u00ed que el dominio que llegue a ejercer es s\u00f3lo un derecho aparente, portador de un vicio originario que lo torna incapaz de consolidarse, no susceptible de saneamiento y que habilita al Estado a desvirtuarlo en cualquier momento.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
En efecto, no tendr\u00eda ning\u00fan sentido la concepci\u00f3n del Estado como social de derecho y, en consecuencia, como Estado de justicia; ni la inclusi\u00f3n del valor superior justicia en el Pre\u00e1mbulo de la Carta, ni la realizaci\u00f3n de un orden social justo como uno de los fines del Estado, ni la detenida regulaci\u00f3n de la libertad y de la igualdad como contenidos de la justicia; si se permitiera, por una parte, que se adquieran derechos mediante t\u00edtulos ileg\u00edtimos y, por otra, que esos derechos il\u00edcitamente adquiridos fueran protegidos por la Constituci\u00f3n misma. \u00a0Por el contrario, la concepci\u00f3n del Estado, sus valores superiores, los principios, su r\u00e9gimen de derechos y deberes, imponen, de manera irrefutable, una concepci\u00f3n diferente: Los derechos s\u00f3lo se pueden adquirir a trav\u00e9s de mecanismos compatibles con el ordenamiento jur\u00eddico y s\u00f3lo a \u00e9stos se extiende la protecci\u00f3n que aqu\u00e9l brinda.<\/p>\n
Los t\u00edtulos ileg\u00edtimos, incluidas estas modalidades introducidas expresamente por el constituyente, generan s\u00f3lo una relaci\u00f3n de hecho entre el aparente titular y los bienes, que no es protegida por el ordenamiento jur\u00eddico y que en cualquier momento puede ser extinguida por el Estado.\u201d<\/p>\n
106. En contraste, puede advertirse que los supuestos de hecho que ciertamente le permiten al Estado declarar una aut\u00e9ntica extinci\u00f3n del derecho de dominio, cuyo presupuesto necesario es que el bien haya sido adquirido de manera l\u00edcita, es decir, con arreglo a las leyes civiles, tienen lugar por raz\u00f3n de la inobservancia del mandato previsto en el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, cuyo desarrollo a trav\u00e9s de diversas causales es de estirpe legal, y se refieren al incumplimiento de las obligaciones derivadas de la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad.<\/p>\n
107. En este caso, se trata de derechos leg\u00edtimamente adquiridos por los afectados y, que, por tal raz\u00f3n, cuentan con la protecci\u00f3n que el Constituyente estableci\u00f3 en la Carta y el legislador posteriormente desarroll\u00f3. Sin embargo, como todo derecho fundamental, la propiedad no es un derecho absoluto y, aunque por mandato constitucional no puede ser desconocida ni vulnerada por leyes posteriores, debe ser ejercida con acatamiento de la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica que le es inherente, sentido en el cual puede ser v\u00e1lidamente limitada en su ejercicio por disposiciones de naturaleza legal. Sobre el particular, se ha insistido en que los derechos deben garantizarse en la mayor medida posible y, al mismo tiempo, armonizarse con los dem\u00e1s principios y valores protegidos por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
108. En cuanto a la naturaleza de la extinci\u00f3n de dominio dada por el incumplimiento de la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad privada, en la citada Sentencia C-740 de 2003 la Corte puntualiz\u00f3 lo siguiente.<\/p>\n
\u201cLo que ocurre en este caso es que el derecho de propiedad, en el contexto primero de un Estado social y luego de un Estado constitucional, impone obligaciones al propietario. \u00a0\u00c9ste tiene una facultad de disposici\u00f3n sobre sus bienes. \u00a0No obstante, esta facultad tiene l\u00edmites impuestos por la Constituci\u00f3n misma, l\u00edmites que se orientan a que tales bienes sean aprovechados econ\u00f3micamente no s\u00f3lo en beneficio del propietario, sino tambi\u00e9n de la sociedad de la que hace parte y a que ese provecho se logre sin ignorar el deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables. Ese es el sentido de la propiedad en cuanto funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica. De all\u00ed que cuando el propietario, pese a haber adquirido justamente su derecho, se desentiende de la obligaci\u00f3n que le asiste de proyectar sus bienes a la producci\u00f3n de riqueza social y del deber de preservar y restaurar los recursos naturales renovables, incumpla una carga leg\u00edtima impuesta por el Estado y que \u00e9ste, de manera justificada, opte por declarar la extinci\u00f3n de ese derecho.\u201d<\/p>\n
109. Posteriormente, estas ideas sobre la distinci\u00f3n de las dos formas en que opera la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio fueron reiteradas por la Corte en la Sentencia C-357 de 2019, del siguiente modo:<\/p>\n
\u201cLa decisi\u00f3n de extinguir el dominio puede ser declarativa en relaci\u00f3n con el derecho de propiedad en dos sentidos. En el primero, la persona nunca ha sido la propietaria del bien. En el segundo, el ciudadano adquiri\u00f3 el derecho de dominio, pero ya no merece seguir teniendo ese derecho y su protecci\u00f3n. La concurrencia de las causales del art\u00edculo 34 opera como el hecho que extingue del derecho.<\/p>\n
En la primera comprensi\u00f3n se habla de una propiedad aparente que representa una relaci\u00f3n de hecho entre la cosa y el sujeto, de manera que carece [de] tutela constitucional. Por ende, \u201cla decisi\u00f3n judicial que declara la extinci\u00f3n de dominio con el respeto por las formas y principios del debido proceso constitucional y legal, y que es adoptada a partir de un an\u00e1lisis razonable del material probatorio, no desconoce el derecho de propiedad, sino que declara que este nunca lleg\u00f3 a constituirse, contrario sensu, si la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio se lleva a cabo sin respeto por el debido proceso y sin una base f\u00e1ctico-probatoria adecuada se produce una trasgresi\u00f3n del derecho constitucional de propiedad\u201d.<\/p>\n
En la segunda, se trata de casos que no se restringen a los bienes que fueron adquiridos il\u00edcitamente, puesto que el derecho reconocido v\u00e1lidamente puede perderse si se ejerce de manera arbitraria. El orden justo que impera en la Constituci\u00f3n impone obligaciones a los particulares, la funci\u00f3n social de la propiedad es una muestra de ello.\u201d<\/p>\n
110. Como viene de verse, esta distinci\u00f3n entre el origen constitucional de los supuestos de hecho que permiten al Estado limitar v\u00e1lidamente el derecho de propiedad o, valga precisar, la apariencia leg\u00edtima del mismo en los supuestos de hecho previstos en el inciso segundo del art\u00edculo 34 de la Carta, ha estado presente a lo largo del desarrollo jurisprudencial de la Corte sobre la llamada acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio y es reiterada ahora por la Sala.<\/p>\n
111. Por otra parte, algunos de los principales aspectos sobre la consagraci\u00f3n constitucional de la llamada \u201cextinci\u00f3n del dominio\u201d prevista en el art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica tambi\u00e9n fueron sintetizados por la Corte en la Sentencia C-740 de 2003, de la siguiente manera.<\/p>\n
\u201c10. En este orden de ideas, un fundamento constitucional expreso y directo para extinguir el dominio il\u00edcitamente adquirido s\u00f3lo existe desde 1991. No obstante, varias alternativas de extinci\u00f3n de dominio por esa causa hab\u00edan sido ya consagradas por la ley. En ese sentido, por ejemplo, pueden citarse disposiciones como el art\u00edculo 59 del C\u00f3digo Penal de 1936; los art\u00edculos 308, 350 y 727 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal de 1971, el art\u00edculo 37 de la Ley 2\u00aa de 1984, el art\u00edculo 53 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal de 1987 y los Decretos Legislativos 2790 de 1990 y 99 de 1991. Estas instituciones permit\u00edan la extinci\u00f3n del derecho de dominio a favor del Estado cuando se hab\u00eda adquirido mediante la comisi\u00f3n de conductas punibles.<\/p>\n
\u201cEsta situaci\u00f3n permite realizar una importante observaci\u00f3n: El constituyente de 1991 no se limit\u00f3 a suministrar un marco normativo a aquellas hip\u00f3tesis de extinci\u00f3n de dominio por ilegitimidad del t\u00edtulo que hasta entonces hab\u00edan sido consagradas en la ley. Si se hubiese limitado a ello, no hubiese hecho nada nuevo ya que ese efecto hab\u00eda sido desarrollado legalmente desde hac\u00eda varios a\u00f1os en algunos \u00e1mbitos espec\u00edficos. En lugar de eso, lo que hizo fue consagrar de manera directa una instituci\u00f3n que permite el ejercicio de la extinci\u00f3n de dominio a partir de un espectro mucho m\u00e1s amplio que la sola comisi\u00f3n de delitos. Esta es la verdadera novedad, en esa materia, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. Lo que \u00e9sta hace es extender el \u00e1mbito de procedencia de la acci\u00f3n a una cobertura mucho m\u00e1s amplia que la comisi\u00f3n de conductas penales, pues la acci\u00f3n procede cuando el dominio se ha adquirido por actos de enriquecimiento il\u00edcito, en perjuicio del Tesoro P\u00fablico o con grave deterioro de la moral social y ello es as\u00ed con independencia de la adecuaci\u00f3n o no de tales hechos a un tipo penal.<\/p>\n
\u201cAdvi\u00e9rtase lo siguiente: Si la pretensi\u00f3n del constituyente hubiese sido la de circunscribir el \u00e1mbito de procedencia de la extinci\u00f3n de dominio \u00fanicamente a hechos constitutivos de delitos, la expresa regulaci\u00f3n constitucional de esa instituci\u00f3n era innecesaria pues, como se ha visto, el r\u00e9gimen penal colombiano, mucho antes de la Constituci\u00f3n de 1991, consagraba mecanismos orientados a extinguir el dominio de los bienes adquiridos a instancias del delito, de los rendimientos de esos bienes y de aquellos dedicados a su comisi\u00f3n, sean o no de libre comercio. Es m\u00e1s, si esa hubiese sido la pretensi\u00f3n del constituyente, es decir, circunscribir la procedencia de la extinci\u00f3n de dominio a la comisi\u00f3n de delitos, la conclusi\u00f3n a que habr\u00eda lugar es que lo hizo de tal manera que restringi\u00f3 el r\u00e9gimen previsto en la legislaci\u00f3n penal pues, a diferencia de \u00e9sta, que procede indistintamente del delito de que se trate, aquella proceder\u00eda \u00fanicamente respecto de los delitos lesivos de los bienes jur\u00eddicos protegidos por el constituyente en el art\u00edculo 34 superior.<\/p>\n
\u201cDe ello se infiere que la pretensi\u00f3n del constituyente no fue la de circunscribir la extinci\u00f3n de dominio a la comisi\u00f3n de delitos, ni mucho menos restringir la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen consagrado en la legislaci\u00f3n penal. Lo que hizo fue consagrar un mecanismo constitucional que conduce a desvirtuar legitimidad de los bienes, indistintamente de que la ilegitimidad del t\u00edtulo sea o no penalmente relevante. Desde luego, es el legislador el habilitado para desarrollar las causales de extinci\u00f3n de dominio de manera compatible con las necesidades de cada \u00e9poca. En tal contexto, si bien hasta este momento ha supeditado tal desarrollo a la comisi\u00f3n de comportamientos tipificados como conductas punibles, indistintamente de que por ellos haya o no lugar a una declaratoria de responsabilidad penal, es claro que ello no agota las posibilidades de adecuaci\u00f3n de nuevas causales, desde luego, siempre que no se desconozcan los l\u00edmites constitucionales.\u201d<\/p>\n
112. Como puede verse, la constitucionalizaci\u00f3n de la llamada \u201cextinci\u00f3n del dominio\u201d en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 34 de la Carta, a partir de su superposici\u00f3n con los mandatos constitucionales de los cuales se deriva, tambi\u00e9n ha contado con diferentes desarrollos legislativos, que dan cuenta de su caracterizaci\u00f3n como una acci\u00f3n aut\u00f3noma, diferenciada de otros mecanismos que constituyen limitaciones del derecho a la propiedad.<\/p>\n
113. Inicialmente, para regular la citada \u201cextinci\u00f3n del dominio\u201d se expidi\u00f3 la Ley 333 de 1996, la cual fue suspendida por el Decreto Legislativo 1975 de 2002 y posteriormente derogada por la Ley 793 de 2002. A su vez, \u00e9sta \u00faltima disposici\u00f3n fue derogada por la Ley 1708 de 2014, mediante la cual se expidi\u00f3 el actual C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio, que establece unos principios y una sistem\u00e1tica procesal propia. Particularmente, el art\u00edculo 17 de la Ley 1708 de 2014 se\u00f1ala que \u201cla acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio\u201d es de naturaleza constitucional, p\u00fablica, jurisdiccional, directa y de car\u00e1cter patrimonial.<\/p>\n
114. En la Sentencia C-958 de 2014, la Corte enunci\u00f3 y desarroll\u00f3 brevemente cada uno de los rasgos principales que definen esta \u201cacci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio\u201d, de acuerdo con su evoluci\u00f3n legislativa y jurisprudencial. En esa oportunidad se destac\u00f3:<\/p>\n
\u201ca. La extinci\u00f3n de dominio es una acci\u00f3n constitucional consagrada para permitir, no obstante la prohibici\u00f3n de la confiscaci\u00f3n, declarar la p\u00e9rdida de la propiedad de bienes adquiridos mediante enriquecimiento il\u00edcito, en perjuicio del Tesoro P\u00fablico o con grave deterioro de la moral social.<\/p>\n
\u201cb. Se trata de una acci\u00f3n p\u00fablica que se ejerce por y a favor del Estado, como un mecanismo para disuadir la adquisici\u00f3n de bienes de origen il\u00edcito, luchar contra la corrupci\u00f3n creciente y enfrentar la delincuencia organizada.<\/p>\n
\u201cc. La extinci\u00f3n de dominio constituye una acci\u00f3n judicial mediante la cual se declara la titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere la Ley 1708 de 2014, sin contraprestaci\u00f3n ni compensaci\u00f3n de naturaleza alguna.<\/p>\n
\u201cd. Constituye una acci\u00f3n aut\u00f3noma y directa que se origina en la adquisici\u00f3n de bienes derivados de una actividad il\u00edcita o con grave deterioro de la moral social, que se ejerce independiente de cualquier declaraci\u00f3n de responsabilidad penal.<\/p>\n
\u201ce. La extinci\u00f3n de dominio es esencialmente una acci\u00f3n patrimonial que implica la p\u00e9rdida de la titularidad de bienes, en los casos previstos por el art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n y las causales precisadas en la ley.<\/p>\n
\u201cf. Por las particularidades que la distinguen la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio se sujeta a un procedimiento especial, que se rige por principios y reglas sustanciales y procesales propias.\u201d<\/p>\n
115. Con motivo de esta caracterizaci\u00f3n, la Sala encuentra necesario reiterar su jurisprudencia en el sentido de que la llamada \u201cacci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio\u201d es una instituci\u00f3n aut\u00f3noma e independiente, directamente relacionada con el r\u00e9gimen constitucional del derecho a la propiedad y, por tanto, no es una pena que se impone como consecuencia de la declaraci\u00f3n previa de la responsabilidad penal. Es decir, no es parte de la expresi\u00f3n del poder punitivo del Estado. De este modo, la vinculaci\u00f3n contingente de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio con una conducta con relevancia penal y el correspondiente proceso penal, como se destac\u00f3 en la Sentencia C-740 de 2003, \u201cen manera alguna ata al constituyente y, menos, le imprime naturaleza espec\u00edfica alguna a la instituci\u00f3n por \u00e9l concebida.\u201d<\/p>\n
E. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0La acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio y el debido proceso. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
116. Como consecuencia l\u00f3gica de lo anterior, la jurisprudencia ha decantado que, en tanto la acci\u00f3n se encuentra desprovista de un car\u00e1cter sancionatorio, su tr\u00e1mite no se encuentra limitado por las garant\u00edas constitucionales propias del proceso penal. As\u00ed las cosas, \u201cno son trasladables las garant\u00edas constitucionales sobre el delito, el proceso y la pena. No se aplica en este caso, por ejemplo, la presunci\u00f3n de inocencia y, por ende, la prohibici\u00f3n de la carga de la prueba en cabeza del afectado, carga que entonces opera para cualquiera de los sujetos procesales e intervinientes, conforme a las reglas procesales generales. Tampoco resultan aplicables garant\u00edas como la de la legalidad de la pena, irretroactividad de la ley penal y favorabilidad.\u201d<\/p>\n
117. Por ello, en la Sentencia C-406 de 2021 la Sala precis\u00f3 que las normas de procedimiento de la acci\u00f3n extintiva \u201cno se sujetan ni deben coincidir, de forma necesaria, con instituciones de otros tr\u00e1mites y actuaciones. Las reglas que han de componer el procedimiento correspondiente son, y pueden ser, propias y especiales. Puesto que el Constituyente introdujo directamente la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio y estableci\u00f3 algunos elementos b\u00e1sicos, el margen de configuraci\u00f3n del Legislador en torno a la construcci\u00f3n del procedimiento se ubica en un punto intermedio.\u201d<\/p>\n
118. Sobre esta base, es oportuno retomar una de las caracter\u00edsticas previamente descritas de la llamada acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, referente a la existencia de un r\u00e9gimen procesal especial que se rige por principios, reglas sustanciales y procesales propias. Esta caracter\u00edstica se deriva directamente de su autonom\u00eda.<\/p>\n
119. Es importante resaltar que, por disposici\u00f3n expresa del numeral 2 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, al Congreso de la Rep\u00fablica le corresponde \u201cExpedir los c\u00f3digos en todos los ramos de la legislaci\u00f3n y reformar sus disposiciones.\u201d Es decir, que, por mandato constitucional, el legislador dispone de \u201camplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial.\u201d Esta libertad de configuraci\u00f3n implica la atribuci\u00f3n para determinar lo que, en t\u00e9rminos del art\u00edculo 29 de la Carta, constituyen las formas propias de cada juicio, las cuales, ha precisado la jurisprudencia constitucional, encuentran un l\u00edmite infranqueable en el \u201crespeto por los principios y fines del Estado, la vigencia de los derechos fundamentales y la observancia de las dem\u00e1s normas constitucionales.\u201d<\/p>\n
120. Es por esto por lo que la diferenciaci\u00f3n del proceso de extinci\u00f3n de dominio respecto de otros ordenamientos y, en particular, frente al ordenamiento penal, no supone que el procedimiento establecido por el legislador pueda estar al margen de las garant\u00edas y prerrogativas fundamentales reconocidas en la Constituci\u00f3n. Por el contrario, estas constituyen un l\u00edmite claro a la actividad legislativa en materia de determinaci\u00f3n de la estructura y caracter\u00edsticas aplicables al procedimiento. \u201cDe all\u00ed que, a condici\u00f3n de que se respeten los contenidos m\u00ednimos del debido proceso, el legislador tenga autonom\u00eda para determinar el r\u00e9gimen procesal aplicable a una actuaci\u00f3n judicial determinada y que, en manera alguna, se halle vinculado a someter una actuaci\u00f3n a un estatuto vigente, pues bien puede, en ejercicio de su capacidad de configuraci\u00f3n normativa, dise\u00f1ar un procedimiento espec\u00edfico en atenci\u00f3n a la \u00edndole de la acci\u00f3n a ejercer.\u201d<\/p>\n
121. Por lo dem\u00e1s, en la citada Sentencia C-406 de 2021, la Sala destac\u00f3 que en el dise\u00f1o del procedimiento extintivo el legislador se encuentra sujeto al contenido de las causales constitucionales que habilitan la extinci\u00f3n del derecho de dominio, as\u00ed como al mandato de contar con reserva judicial frente a la decisi\u00f3n sobre la privaci\u00f3n de este derecho. En esa oportunidad se estim\u00f3 que el Congreso cuenta con un margen razonable de configuraci\u00f3n legislativa para desarrollar las reglas de procedimiento, siempre dentro del marco del respeto irrestricto por el debido proceso. En concreto, se indic\u00f3:<\/p>\n
\u201cEn la medida en que se trata de una acci\u00f3n constitucional [el legislador] est\u00e1 habilitado, tambi\u00e9n, para crear un procedimiento con reglas especiales, siempre que no transgreda derechos b\u00e1sicos del proceso justo, como la defensa, la igualdad, el juez natural y la necesidad de la prueba, entre otros. Por \u00faltimo, debe advertirse que en el ejercicio de esta potestad de configuraci\u00f3n adquiere relevancia el hecho de que se trata de una acci\u00f3n que, adem\u00e1s de tener car\u00e1cter constitucional, es aut\u00f3noma, respecto de otras acciones y, en particular, de la acci\u00f3n penal. As\u00ed mismo, la circunstancia de que como atributos intr\u00ednsecamente articulados, posee car\u00e1cter directo, p\u00fablico y judicial.\u00bb<\/p>\n
122. Precisamente, en la Sentencia C-357 de 2019 la Sala ya refiri\u00f3 que la concreci\u00f3n de la garant\u00eda del derecho fundamental al debido proceso, en el marco de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, \u201cse encuentra mediada por las normas constitucionales del art\u00edculo 34 Superior, la libertad configurativa del legislador y los principios de proporcionalidad y razonabilidad.\u201d Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha destacado que la satisfacci\u00f3n de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, as\u00ed como el respeto por la eficacia de las diferentes garant\u00edas que conforman el debido proceso y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, han servido como l\u00edmite para evaluar la normatividad que se expide para regular la acci\u00f3n de extinci\u00f3n del derecho de dominio.<\/p>\n
F. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Soluci\u00f3n a los problemas jur\u00eddicos planteados:<\/p>\n
a) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Las disposiciones que establecen la reserva de la actuaci\u00f3n y de las pruebas durante la fase inicial de la actuaci\u00f3n no vulneran el derecho al debido proceso<\/p>\n
123. De acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 116 de la Ley 1708 de 2014, modificado por el art\u00edculo 28 de la Ley 1849 de 2017, el procedimiento de extinci\u00f3n de dominio tiene dos fases. Una fase inicial o preprocesal, preparatoria de la demanda de extinci\u00f3n de dominio, cuyo tr\u00e1mite se encuentra a cargo de la fiscal\u00eda. En esta fase, la fiscal\u00eda tiene la obligaci\u00f3n de desarrollar la investigaci\u00f3n, recolectar pruebas, decretar medidas cautelares, solicitar control de garant\u00edas sobre los actos de investigaci\u00f3n y presentar la demanda de extinci\u00f3n de derecho de dominio, si a ello hubiere lugar. La segunda fase del procedimiento es la fase de juzgamiento a cargo del juez, la cual inicia con la presentaci\u00f3n de la demanda de extinci\u00f3n de dominio por la fiscal\u00eda. Durante esta etapa los afectados e intervinientes podr\u00e1n ejercer su derecho de contradicci\u00f3n en los t\u00e9rminos fijados en los art\u00edculos 8 y 13 de la citada ley.<\/p>\n
124. Fijado as\u00ed el contexto de las normas demandadas, conviene reiterar que, como ya se ha dicho varias veces, la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio tiene una naturaleza patrimonial, por lo cual no es posible considerarla como una expresi\u00f3n del poder punitivo del Estado, ni como una pena, ni como una consecuencia necesaria de la declaraci\u00f3n de responsabilidad penal de una persona. La circunstancia coyuntural de que la fiscal\u00eda tenga un rol importante en el ejercicio de esta acci\u00f3n, que no puede confundirse con su rol de investigador y acusador en el proceso penal, no puede llevar al equ\u00edvoco de pensar que la extinci\u00f3n de dominio es una modalidad de la acci\u00f3n penal, o que ella est\u00e1 regida y determinada por lo que ocurra en el proceso penal. De hecho, la extinci\u00f3n del dominio se predica de bienes, de los cuales puede ser titular incluso una persona jur\u00eddica. Esto no implica, desde luego, que el proceso de extinci\u00f3n de dominio no tenga garant\u00edas. Lo que implica es que dichas garant\u00edas pueden ser diferentes de las garant\u00edas propias del proceso penal, como antes se refiri\u00f3.<\/p>\n
125. Algo semejante puede decirse de la circunstancia de que en algunas actuaciones el C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio haga remisiones a otras normas, como lo que hace, en materia de la fase inicial del procedimiento y en materia de medidas cautelares, a la Ley 600 de 2000, conforme a lo dispuesto en el art\u00edculo 26.1 de dicho c\u00f3digo.<\/p>\n
126. Con las anteriores precisiones, la Sala pasa a dar cuenta de los argumentos del cargo presentado en contra de las normas previstas en los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014. En primer lugar, el actor argumenta que dichas normas, al impedir a sujetos procesales diferentes a la fiscal\u00eda acceder a las actuaciones iniciales y, por esa v\u00eda, estar al tanto del recaudo probatorio que sustentar\u00e1 la demanda de extinci\u00f3n de dominio o, eventualmente, las medidas cautelares que se dicten, se afecta de manera significativa el derecho de defensa y, en particular, el derecho de contradicci\u00f3n. A modo de ejemplo, sostiene que la reserva permite la imposici\u00f3n de medidas cautelares injustas. En segundo lugar, el actor argumenta que la reserva prevista en las normas demandadas impide que la persona vinculada al proceso pueda defenderse adecuadamente, pues al no poder acceder a tales actuaciones, no puede desvirtuar lo que sostiene la fiscal\u00eda antes del juicio, pues desconoce los medios de prueba en los que ello se basa.<\/p>\n
127. En una aproximaci\u00f3n inicial al asunto, la Sala destaca que el cargo propuesto por la demanda pone en evidencia una tensi\u00f3n entre el derecho al debido proceso de las personas que fungen como parte o terceros de buena fe en los procesos extintivos y el inter\u00e9s p\u00fablico en la buena marcha de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, as\u00ed como el amplio margen de configuraci\u00f3n que tiene el legislador para dise\u00f1ar los procesos judiciales, como en efecto lo ha hecho en el C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio. Por tal raz\u00f3n, las medidas adoptadas en los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014, seg\u00fan las cuales \u201cdurante la fase inicial la actuaci\u00f3n ser\u00e1 reservada, incluso para los sujetos procesales e intervinientes\u201d y \u201cdurante la fase inicial las pruebas ser\u00e1n reservadas\u201d, deben ser sometidas a un juicio de proporcionalidad para determinar si son acordes a la Constituci\u00f3n. La Sala estudiar\u00e1 de forma conjunta la proporcionalidad de los aludidos contenidos normativos, dado que, como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, comparten la misma finalidad.<\/p>\n
128. En la Sentencia C-385 de 2015, la Sala describi\u00f3 de la siguiente manera los subprincipios o etapas que componen el juicio de proporcionalidad, los cuales comprenden:<\/p>\n
\u201c(i) la identificaci\u00f3n de la finalidad de la medida que interfiere el derecho en contrario, objetivo que debe ser leg\u00edtimo frente a la Carta Pol\u00edtica. Luego, se eval\u00faa la adecuaci\u00f3n o idoneidad de las medidas seleccionadas para la alcanzar meta propuesta. Ello se traduce en que los medios elegidos por el legislador u otras autoridades permitan alcanzar efectivamente el fin perseguido; (iii) la necesidad de la restricci\u00f3n, an\u00e1lisis que se concreta en determinar que no exista una medida menos lesiva a los derechos fundamentales interferidos; (iv) la proporcionalidad, principio que realiza una estudio de costos \u2013 beneficio. As\u00ed, una medida es constitucional siempre que sea mayor la importancia de cumplimiento del mandato de optimizaci\u00f3n promovido que la afectaci\u00f3n al principio interferido o restringido.\u201d<\/p>\n
129. Esta metodolog\u00eda, a su vez, tiene tres niveles de intensidad respecto de la evaluaci\u00f3n que debe efectuarse, los cuales se catalogan como d\u00e9bil, intermedio y estricto. Estos var\u00edan en funci\u00f3n del tipo de medida analizada y del grado de legitimidad democr\u00e1tica de la autoridad que la ha expedido.<\/p>\n
130. En principio, podr\u00eda considerarse que las medidas que establecen la reserva de la actuaci\u00f3n y la reserva de las pruebas durante la fase inicial deben ser sometidas a un juicio de proporcionalidad d\u00e9bil, dado que en la regulaci\u00f3n de los procesos judiciales y sus caracter\u00edsticas el legislador cuenta con una amplia libertad de configuraci\u00f3n, como se ha destacado en los ac\u00e1pites precedentes. No obstante, en ocasiones similares en las cuales se analizaron medidas relacionadas con la regulaci\u00f3n del tr\u00e1mite del proceso de extinci\u00f3n de dominio, la Sala determin\u00f3 que el nivel de escrutinio deb\u00eda ser intermedio porque, pese a la libertad de configuraci\u00f3n con que cuenta el legislador en esta materia, se alegaba la posible afectaci\u00f3n de derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, lo cual, prima facie, supondr\u00eda el quebrantamiento de los l\u00edmites de dicha prerrogativa atribuida al legislador.<\/p>\n
131. Visto lo anterior, la Sala encuentra que en esta ocasi\u00f3n resulta adecuado evaluar las normas acusadas a trav\u00e9s de la aplicaci\u00f3n de un juicio de proporcionalidad con un nivel de intensidad intermedio. Esto, bajo el entendido de que las medidas objeto de control, en las cuales se establece la reserva de la actuaci\u00f3n y de las pruebas durante la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n de dominio eventualmente pueden comprometer derechos fundamentales, como el debido proceso en sus facetas de defensa y contradicci\u00f3n, lo cual sugerir\u00eda la aplicaci\u00f3n de un juicio estricto. Sin embargo, el respeto por el principio democr\u00e1tico expresado en el amplio margen de configuraci\u00f3n con que cuenta el legislador para regular los procedimientos dentro del tr\u00e1mite de extinci\u00f3n de dominio muestra que es necesario equilibrar estos dos escenarios, a trav\u00e9s de la aplicaci\u00f3n de un juicio de nivel intermedio.<\/p>\n
132. Aunque el actor afirma que estas disposiciones impiden completamente la posibilidad de controvertir y desvirtuar de manera temprana las pruebas recaudadas por la Fiscal\u00eda durante la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n de dominio, lo cual implicar\u00eda una importante restricci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso, lo cierto es que no se trata de medidas que interfieran esta garant\u00eda con mayor intensidad ni que restrinjan completamente la posibilidad de que el afectado pueda defenderse de la pretensi\u00f3n extintiva del Estado o controvertir adecuadamente los medios de prueba en los que ella se funda, pues lo que hacen es diferirla para una etapa procesal posterior. Por tanto, no se considera necesaria la aplicaci\u00f3n de un juicio de proporcionalidad con un nivel de intensidad mayor.<\/p>\n
133. Ahora bien, al aplicar la metodolog\u00eda del juicio de proporcionalidad, la Sala encuentra que los medios establecidos en las expresiones \u201cdurante la fase inicial la actuaci\u00f3n ser\u00e1 reservada, incluso para los sujetos procesales e intervinientes\u201d y \u201cdurante la fase inicial las pruebas ser\u00e1n reservadas\u201d, previstas respectivamente en los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014, pretenden alcanzar una finalidad leg\u00edtima e importante, cuya consecuci\u00f3n resulta imperiosa para maximizar los principios y valores constitucionales en los cuales se cimenta la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, por lo cual no se encuentra prohibida por la Constituci\u00f3n. \u00c9sta se refiere a garantizar el desarrollo adecuado y expedito de las investigaciones que debe adelantar la fiscal\u00eda sobre los bienes que puedan estar incursos en alguna de las causales de extinci\u00f3n de dominio, lo cual responde al mandato constitucional de materializar el valor de la justicia e impedir la adquisici\u00f3n de la propiedad por medios il\u00edcitos, as\u00ed como sancionar el uso de aquella cuando con esto se desatiende su funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica.<\/p>\n
134. Tanto la reserva de la actuaci\u00f3n como de las pruebas durante la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n de dominio son medidas id\u00f3neas para alcanzar la finalidad antes se\u00f1alada, pues evitan la existencia de interferencias indebidas en las labores de investigaci\u00f3n que debe adelantar la fiscal\u00eda y posibilitan la buena marcha de los actos de investigaci\u00f3n que ella tiene a su cargo en esta etapa. No puede perderse de vista que, en el dise\u00f1o procesal de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n del derecho de dominio previsto en la Ley 1708 de 2014, la fiscal\u00eda funge como sujeto procesal y la facultad de decidir sobre el \u00e9xito de su pretensi\u00f3n extintiva del derecho de dominio frente a los bienes vinculados a la actuaci\u00f3n se encuentra en cabeza del juez de extinci\u00f3n de dominio, quien debe adoptar una determinaci\u00f3n de naturaleza jurisdiccional sobre aquella, luego de que se lleve a cabo la etapa de juicio.<\/p>\n
135. Al respecto, es oportuno se\u00f1alar que para determinar si corresponde o no ejercer la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, la fiscal\u00eda debe adelantar una serie de diligencias previas, en una etapa temprana de las actuaciones. En el dise\u00f1o del proceso de extinci\u00f3n de dominio, esta etapa inicial tiene el prop\u00f3sito de establecer si existe o no un fundamento serio y razonable que permita inferir de manera objetiva la posible existencia de bienes cuyo origen o destinaci\u00f3n se puede enmarcar dentro de las causales de extinci\u00f3n de dominio. En concreto, en esta etapa la fiscal\u00eda debe:<\/p>\n
\u201c1. Identificar, localizar y ubicar los bienes que se encuentren en causal de extinci\u00f3n de dominio.<\/p>\n
2. Buscar y recolectar las pruebas que permitan acreditar los presupuestos de la causal o causales de extinci\u00f3n de dominio que se invoquen.<\/p>\n
3. Identificar a los posibles titulares de derechos sobre los bienes que se encuentren en una causal de extinci\u00f3n de dominio y establecer el lugar donde podr\u00e1n ser notificados, cuando los haya.<\/p>\n
4. Acreditar el v\u00ednculo entre los posibles titulares de derechos sobre los bienes y las causales de extinci\u00f3n de dominio.<\/p>\n
5. Buscar y recolectar las pruebas que permitan inferir razonablemente la ausencia de buena fe exenta de culpa.\u201d<\/p>\n
136. Cuando no se sabe con precisi\u00f3n sobre la existencia de bienes, o sobre qui\u00e9n o qui\u00e9nes ser\u00edan los titulares del derecho de dominio, es apenas obvio que no hay manera de determinar cu\u00e1les ser\u00edan los sujetos procesales y, por ende, de levantar la reserva existente frente a ellos. En estas hip\u00f3tesis, lo que pretende el actor no es dable por tratarse de una actuaci\u00f3n materialmente imposible.<\/p>\n
137. No obstante, cuando las primeras averiguaciones est\u00e1n adelantadas y de lo que se trata es de buscar pruebas para demostrar el v\u00ednculo entre los posibles titulares del derecho de dominio y las causales de extinci\u00f3n, para acreditar los supuestos de la causal o causales que eventualmente se invoquen, o para inferir razonablemente la ausencia de buena fe exenta de culpa, eventos en los que ya ser\u00eda posible identificar unos posibles sujetos procesales, la reserva estricta sobre la actuaci\u00f3n y los medios de prueba son medidas aptas, como se puso de manifiesto en las pruebas practicadas en este proceso, para evitar que haya interferencias indebidas en las actuaciones de la fiscal\u00eda y optimizar la investigaci\u00f3n que se desarrolla.<\/p>\n
138. Las medidas utilizadas por el legislador en los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014 tambi\u00e9n son necesarias para garantizar el desarrollo adecuado y expedito de las investigaciones, por lo que resultan indispensables para conseguir la finalidad perseguida por el legislador, sin que ello afecte el debido proceso. En efecto, si los eventuales sujetos procesales tuvieran acceso a las actuaciones y pruebas en su etapa temprana podr\u00edan entorpecerlas o afectarlas, pues no debe olvidarse que en los procesos de extinci\u00f3n de dominio se lleva a cabo la persecuci\u00f3n de bienes que, presuntamente, han sido adquiridos de manera il\u00edcita o han sido usados para cometer conductas il\u00edcitas. Por ello, el riesgo de que estos bienes puedan ser ocultados, o transferidos a terceros, o que se empleen diversos tipos de estrategias dilatorias para evitar la recolecci\u00f3n de medios de prueba que posibiliten la declaratoria de la extinci\u00f3n del dominio, no puede soslayarse ni minimizarse.<\/p>\n
139. Este fue el razonamiento del legislador para dise\u00f1ar las normas demandadas, pues en la exposici\u00f3n de motivos de lo que luego ser\u00eda la Ley 1708 de 2014, se pone de presente que:<\/p>\n
\u201cDe otra parte, es importante subrayar que, para garantizar el \u00e9xito de la investigaci\u00f3n a cargo de la Fiscal\u00eda, el proyecto prev\u00e9 que la fase inicial est\u00e1 sometida a una estricta reserva, incluso respecto de los afectados. Esto significa que los afectados, los terceros y los intervinientes no tienen acceso al proceso, ni pueden conocer las pruebas recaudadas por la Fiscal\u00eda durante esta etapa, sin perjuicio de que cuando se afecten derechos fundamentales, la participaci\u00f3n en lo que tiene que ver con la intervenci\u00f3n del derecho, pueda ser debatida ante un Juez a trav\u00e9s del Control de Legalidad.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
Ahora bien, a diferencia de la legislaci\u00f3n actual, el proyecto se esmer\u00f3 en definir los objetivos de la fase inicial, para dejar claro que el grueso de la investigaci\u00f3n debe llevarse a cabo en este momento. Es decir, para subrayar que es durante esta fase inicial que la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n debe llevar a cabo su mayor esfuerzo investigativo, para recaudar todas las pruebas que permitan determinar la concurrencia o no, de alguna de las causales de extinci\u00f3n de dominio.\u201d<\/p>\n
140. Posteriormente, en la exposici\u00f3n de motivos de lo que luego ser\u00eda la Ley 1849 de 2017, que modific\u00f3 los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014, se consider\u00f3 lo siguiente al describir las modificaciones planteadas:<\/p>\n
\u00abse trata de una propuesta orientada a enfatizar la condici\u00f3n de demandante que tiene la Fiscal\u00eda trat\u00e1ndose del proceso de extinci\u00f3n de dominio, permitiendo con ello la garant\u00eda del derecho de defensa. En este modelo se subraya la reserva del proceso en la fase inicial y la concentraci\u00f3n del derecho de oposici\u00f3n en el juicio. El proceso de extinci\u00f3n presupone la controversia entre dos partes: la Fiscal\u00eda, en calidad de demandante, y las personas afectadas que tengan alg\u00fan derecho patrimonial sobre el bien perseguido. Ello implica que se trata de una disputa entre dos pretensiones contrapuestas que versan sobre los derechos patrimoniales frente a un bien.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
De lo anterior se infieren varias cosas cruciales para el proceso: i) la Fiscal\u00eda tiene la calidad de demandante con potestades jurisdiccionales controladas y ii), en virtud de tal calidad, la fase inicial de investigaci\u00f3n debe ser reservada. Adem\u00e1s, iii) el debido proceso y el derecho de defensa de la contraparte obtienen plenas garant\u00edas debido a que los actos jurisdiccionales de la Fiscal\u00eda tienen control por parte del juez, autoridad ante la cual los afectados podr\u00e1n hacer valer sus argumentos frente a los actos de la Fiscal\u00eda sujetos a control de legalidad o constitucionalidad. De este modo, se asegura la imparcialidad y la objetividad de una decisi\u00f3n tomada por un tercero independiente a las partes.\u00bb<\/p>\n
141. En este caso, a lo ya dicho sobre los riesgos de entorpecer o afectar dichas tareas investigativas, debe agregarse el riesgo que puede recaer sobre la seguridad de ciertas personas, como por ejemplo los testigos, o incluso otros miembros de las organizaciones criminales afectadas con el tr\u00e1mite extintivo, cuya existencia y cuyas declaraciones podr\u00edan generar graves consecuencias para ellos, por parte de los afectados.<\/p>\n
142. En todo caso, la reserva prevista en las normas demandadas no puede ser comprendida como falta de control o espacio para el ejercicio arbitrario de las competencias de la fiscal\u00eda. De hecho, cuando sus actuaciones durante la fase inicial afecten o limiten derechos fundamentales, sea al adoptar medidas cautelares o sea con algunos actos de investigaci\u00f3n, en el proceso de extinci\u00f3n de dominio existen importantes controles judiciales. Como se ver\u00e1, en estos precisos eventos, tanto la legislaci\u00f3n como la jurisprudencia han garantizado la existencia de verdaderos controles de legalidad frente a las actuaciones de la fiscal\u00eda durante la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n de dominio.<\/p>\n
143. En efecto, en cuanto ata\u00f1e a las medidas cautelares, respecto de las cuales se plantea el primer argumento ilustrativo de la acusaci\u00f3n, la Sala constata que la regla general, prevista en el art\u00edculo 87 del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio, es la de que ellas se adoptan al momento de presentaci\u00f3n de la demanda, mediante providencia independiente de la fiscal\u00eda, cuyo control de legalidad estar\u00e1 a cargo del juez especializado de extinci\u00f3n de dominio.<\/p>\n
144. Las medidas cautelares, \u201cexcepcionalmente\u201d pueden dictarse por el fiscal antes de la presentaci\u00f3n de la demanda, conforme a lo previsto en el art\u00edculo 89 ibidem, \u201cen casos de evidente urgencia o cuando existan serios motivos fundados que permitan considerar la medida como indispensable y necesaria para cumplir con los fines descritos en el art\u00edculo 87 de la presente ley. Estas medidas cautelares no podr\u00e1n extenderse por m\u00e1s de seis (6) meses, t\u00e9rmino dentro del cual el Fiscal deber\u00e1 definir si la acci\u00f3n debe archivarse o si por el contrario resulta procedente presentar demanda de extinci\u00f3n de dominio ante el juez de conocimiento.\u201d<\/p>\n
145. Aunque el argumento propuesto en el cargo tambi\u00e9n cuestiona el hecho de que la reserva no permite al eventual afectado conocer la actuaci\u00f3n que se adelanta y los medios de prueba con anterioridad a la adopci\u00f3n de este tipo de medidas cautelares por parte del fiscal, no puede perderse de vista que, precisamente, en ello subyace la l\u00f3gica jur\u00eddica y procesal que permite la efectividad de este tipo de cautelas. Como se rese\u00f1\u00f3, estas medidas excepcionales se toman en situaciones cuya inminencia y gravedad demandan la intervenci\u00f3n inmediata e impostergable del fiscal para precaver que, con posterioridad, por el transcurso del tiempo o las particularidades de cada caso, su ejecuci\u00f3n resulte insuficiente o que estas no puedan adoptarse para garantizar el cumplimiento de las decisiones proferidas como resultado del proceso extintivo.<\/p>\n
146. Las medidas cautelares que se dicten excepcionalmente requieren del fiscal una adecuada motivaci\u00f3n sobre la urgencia o existencia de los motivos fundados que permitan considerarla como indispensable y necesaria de cara a los fines descritos en el art\u00edculo 87 de la Ley 1708 de 2014. Al tiempo que est\u00e1n, en todo caso, sometidas a un control de legalidad ante el juez de extinci\u00f3n de dominio, conforme a lo previsto en los art\u00edculos 111 y siguientes ibid. Este control puede ejercerse previa solicitud motivada del afectado, del ministerio p\u00fablico o del Ministerio de Justicia y del Derecho.<\/p>\n
147. El anterior an\u00e1lisis pone de presente dos elementos relevantes para el examen de este caso. El primero es que el ejemplo planteado por el actor no se centra en la regla sobre medidas cautelares, sino en su excepci\u00f3n, que de suyo tiene unas condiciones m\u00e1s estrictas que las de la regla. El segundo es que, incluso si se trata de medidas cautelares adoptadas en la fase inicial del proceso, el afectado puede acceder a las diligencias correspondientes incluso antes de que se haya presentado la demanda de extinci\u00f3n de dominio. Este \u00faltimo aspecto se esclarece al considerar lo previsto en el art\u00edculo 13 de la Ley 1708 de 2014, en el cual se enuncian los derechos del afectado, en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 13. DERECHOS DEL AFECTADO.\u00a0<Art\u00edculo modificado por el art\u00edculo\u00a03\u00a0de la Ley 1849 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Adem\u00e1s de todas las garant\u00edas expresamente previstas en esta ley, el afectado tendr\u00e1 tambi\u00e9n los siguientes derechos:<\/p>\n
1. Tener acceso al proceso, directamente o a trav\u00e9s de la asistencia y representaci\u00f3n de un abogado, desde la notificaci\u00f3n del auto admisorio de la demanda de extinci\u00f3n de dominio, o desde la materializaci\u00f3n de las medidas cautelares, \u00fanicamente en lo relacionado con ellas.\u201d (Subrayas agregadas).<\/p>\n
148. Como puede verse, la reserva de las actuaciones, en cuanto corresponde a las medidas cautelares no impide al afectado ejercer su derecho de defensa o contradicci\u00f3n, pues en virtud de lo previsto en el art\u00edculo 13 de la Ley 1708 de 2014, esta persona tiene derecho a acceder al proceso, de manera directa o a trav\u00e9s de un apoderado judicial, \u201cdesde la materializaci\u00f3n de las medidas cautelares, \u00fanicamente en lo relacionado con ellas.\u201d El afectado no s\u00f3lo puede acceder al proceso, con lo cual queda claro que la reserva se levanta en este aspecto, sino que adem\u00e1s puede, como ya se dijo, solicitar que dichas medidas se sometan a un control de legalidad ante el juez de extinci\u00f3n de dominio.<\/p>\n
149. En cuanto ata\u00f1e a la reserva de las pruebas, respecto de lo que se plantea el segundo argumento ejemplificativo de la acusaci\u00f3n, la Sala constata que, seg\u00fan el dise\u00f1o del proceso de extinci\u00f3n de dominio, el debate probatorio debe darse en la etapa de juicio, en la que no habr\u00e1 reserva.<\/p>\n
150. Debe destacarse que el proceso de extinci\u00f3n de dominio, como se ha repetido ya varias veces, puede tener un dise\u00f1o aut\u00f3nomo, diferente al del proceso penal. Y, en este contexto, debe advertirse que la fiscal\u00eda no es la autoridad competente para declarar la extinci\u00f3n de dominio, pues ello s\u00f3lo compete al juez de extinci\u00f3n de dominio, luego de haberse adelantado el correspondiente juicio. Es en esta etapa procesal en la cual la fiscal\u00eda debe presentar las pruebas que pretenda hacer valer, a las cuales se le permitir\u00e1 acceder al afectado quien, a su vez, seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 13 de la Ley 1708 de 2014, tiene el derecho a:<\/p>\n
\u201c2. Conocer los hechos y fundamentos que sustentan la demanda de extinci\u00f3n de derecho de dominio, expuestos en t\u00e9rminos claros y comprensibles, en las oportunidades previstas en esta ley.<\/p>\n
3. Oponerse a la demanda de extinci\u00f3n de derecho de dominio.<\/p>\n
4. Presentar, solicitar y participar en la pr\u00e1ctica de pruebas.<\/p>\n
5. Probar el origen leg\u00edtimo de su patrimonio y de los bienes cuyo t\u00edtulo se discute, as\u00ed como la licitud de su destinaci\u00f3n.<\/p>\n
6. Probar que los bienes de que se trata no se encuentran en las causales de procedencia para la extinci\u00f3n de dominio.<\/p>\n
7. Probar que respecto de su patrimonio, o de los bienes que espec\u00edficamente constituyen el objeto de la acci\u00f3n, se ha producido una decisi\u00f3n favorable que deba ser reconocida como cosa juzgada dentro de un proceso de extinci\u00f3n de dominio, por identidad respecto a los sujetos, al objeto y a la causa.<\/p>\n
8. Controvertir las pretensiones que se est\u00e9n haciendo valer en contra de los bienes.<\/p>\n
9. Renunciar al debate probatorio y optar por una sentencia anticipada de extinci\u00f3n de dominio.<\/p>\n
10. Realizar cualquier otro tipo de acto procesal en defensa de sus derechos.\u201d (Subrayas agregadas).<\/p>\n
152. Como puede verse, en el procedimiento de extinci\u00f3n de dominio hay una oportunidad procesal espec\u00edfica para que el afectado pueda defenderse adecuadamente frente a la pretensi\u00f3n extintiva presentada por el Estado y, por medio del debate probatorio, pueda llegar a desvirtuar ante el juez lo que sostiene la fiscal\u00eda, pues en el juicio tendr\u00e1 acceso a todos los medios de prueba que esta \u00faltima lleve al proceso. Lo que se cuestiona es, pues, que la reserva de los medios de prueba le impide edificar una defensa anterior al juicio, lo cual no puede asumirse ni equipararse con la imposibilidad de controvertirlos.<\/p>\n
153. En suma, la regulaci\u00f3n con controles jurisdiccionales a la actividad desplegada por la Fiscal\u00eda durante la fase inicial del proceso extintivo compensa y reduce la interferencia que eventualmente podr\u00eda padecer el derecho al debido proceso en las hip\u00f3tesis que, a modo de ejemplo, fueron planteadas por la demanda. Lo anterior, puesto que el r\u00e9gimen procesal previsto en la Ley 1708 de 2014: (i) prev\u00e9 la posibilidad de un control judicial posterior a las medidas cautelares dictadas antes de la presentaci\u00f3n de la demanda; y, (ii) establece la etapa de juzgamiento como el escenario id\u00f3neo para controvertir las pruebas en que se fundamenta la demanda de extinci\u00f3n del derecho de dominio presentada por la fiscal\u00eda. De lo anterior se sigue que las medidas demandas no lesionan el debido proceso, por cuanto la imposibilidad de acceder de manera temprana al tr\u00e1mite procesal y a los medios de prueba se ve compensada por la existencia de controles jurisdiccionales sobre las actividades que se desprenden de la actuaci\u00f3n procesal desarrollada por la fiscal\u00eda durante la fase inicial.<\/p>\n
154. Como se puso de presente en el an\u00e1lisis que viene de realizarse, la reserva de las actuaciones y de los medios de prueba previstas en las normas acusadas, tiene como prop\u00f3sito evitar que haya interferencias indebidas en las actuaciones de la fiscal\u00eda que puedan afectar la celeridad y buena marcha de la investigaci\u00f3n que se adelanta en la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n de dominio. Se trata de medidas constitucionalmente leg\u00edtimas y cuya consecuci\u00f3n es imperiosa frente a los mandatos previstos en la Carta. Adem\u00e1s, estas medidas son adecuadas y necesarias para alcanzar la finalidad perseguida por el legislador y, particularmente, en cuanto al prop\u00f3sito general que tiene la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio de materializar el valor fundante de la justicia.<\/p>\n
155. En tales condiciones, la Sala concluye que la reserva de las actuaciones iniciales y, en particular, de lo concerniente a las pruebas practicadas, no es incompatible con lo previsto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, pues se trata de medidas razonables y proporcionales de cara a los fines constitucionales de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio. Por ello, se declarar\u00e1n exequibles las normas enunciadas en las expresiones \u201c[d]urante la fase inicial la actuaci\u00f3n ser\u00e1 reservada, incluso para los sujetos procesales e intervinientes\u201d y \u201c[d]urante la fase inicial las pruebas ser\u00e1n reservadas\u201d, contenidas en los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014, modificados respectivamente por los art\u00edculos 2 y 46 de la Ley 1849 de 2017.<\/p>\n
b) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0El art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014 no vulnera la prohibici\u00f3n de establecer penas imprescriptibles, la prohibici\u00f3n de aplicaci\u00f3n retroactiva de la ley ni transgrede la protecci\u00f3n constitucional a la propiedad privada<\/p>\n
156. Con la finalidad de resolver el segundo problema jur\u00eddico propuesto, se debe determinar si, como lo aduce la demanda, el art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014 es incompatible con la prohibici\u00f3n de establecer penas imprescriptibles, con la prohibici\u00f3n de la aplicaci\u00f3n retroactiva de la ley y con la protecci\u00f3n de la propiedad privada.<\/p>\n
157. Para el efecto, en primer lugar, la Sala inicia por poner de presente que el inciso primero del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014 dispone que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio es imprescriptible, mientras que el inciso segundo se\u00f1ala que \u00e9sta se declarar\u00e1 con independencia de que los presupuestos para su procedencia hayan ocurrido con anterioridad a la vigencia de la citada ley. En adici\u00f3n, debe precisarse que el art\u00edculo 212 de la Ley 2294 de 2023 incorpor\u00f3 un par\u00e1grafo al citado art\u00edculo, sobre la vigencia de las medidas cautelares, el cual no hac\u00eda parte del art\u00edculo existente al momento en que el actor present\u00f3 la demanda, por lo cual el an\u00e1lisis de la Sala debe limitarse a la norma que, objetivamente, fue objeto de reproche por el actor, ya que en la demanda nada pod\u00eda argumentarse, como en efecto no se hizo, respecto del par\u00e1grafo que vino a adicionarse con posterioridad a su presentaci\u00f3n y admisi\u00f3n.<\/p>\n
158. Decantado as\u00ed el asunto, conviene se\u00f1alar que la argumentaci\u00f3n del cargo, en lo que respecta al inciso primero de la norma acusada, se funda en la idea de que la extinci\u00f3n del derecho de dominio es una pena y, por tal raz\u00f3n, le es aplicable la prohibici\u00f3n de imprescriptibilidad expresamente establecida en el art\u00edculo 28 de la Carta. Por su parte, frente al inciso segundo, la censura sostiene que la situaci\u00f3n jur\u00eddica de un bien que se ha consolidado antes de la vigencia de una ley supone la existencia de derechos adquiridos, como la propiedad, los cuales no pueden ser afectados por una norma posterior que autoriza la procedencia de la acci\u00f3n extintiva frente situaciones afianzadas con anterioridad a su vigencia.<\/p>\n
159. Como se sostuvo en el an\u00e1lisis efectuado sobre la configuraci\u00f3n de la cosa juzgada, en este caso, si bien la Sala no ha ejercido su control sobre las enunciaciones contenidas en los incisos primero y segundo del art\u00edculo en comento, ha desarrollado una importante jurisprudencia en torno a la intemporalidad de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio y, en particular, frente a la prohibici\u00f3n de su prescripci\u00f3n. A partir de lo anterior, y para resolver el cargo propuesto, se reiterar\u00e1 una idea que ha estado patente a lo largo de la jurisprudencia constitucional, esto es, que la extinci\u00f3n del derecho de dominio es una acci\u00f3n constitucional aut\u00f3noma, desprovista de car\u00e1cter punitivo y marcadamente diferenciada de otros mecanismos que constituyen limitaciones del derecho a la propiedad.<\/p>\n
160. Para dar cuenta del anterior aserto, la Sala considera necesario advertir que en el art\u00edculo 9 de la Ley 333 de 1996 se preve\u00eda que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio prescrib\u00eda en el t\u00e9rmino de veinte a\u00f1os y que este t\u00e9rmino se contaba desde la \u00faltima adquisici\u00f3n o destinaci\u00f3n il\u00edcita de los bienes. En contraste, en referencia a la vigencia de las normas que entonces regulaban la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, el art\u00edculo 33 de la misma ley preve\u00eda lo siguiente:<\/p>\n
\u201cEsta Ley rige a partir de la fecha de su promulgaci\u00f3n.<\/p>\n
\u201cNo obstante, la extinci\u00f3n del dominio se declarar\u00e1, cualquiera sea la \u00e9poca de la adquisici\u00f3n o destinaci\u00f3n il\u00edcita de los bienes o derechos, aun trat\u00e1ndose de situaciones jur\u00eddicas existentes con anterioridad a la vigencia de esta Ley, siempre que dicha adquisici\u00f3n o destinaci\u00f3n il\u00edcita de los bienes o derechos haya sido realizada con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta medida de extinci\u00f3n, as\u00ed la legislaci\u00f3n haya modificado o modifique la denominaci\u00f3n jur\u00eddica, sin perjuicio del t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 9o. de esta Ley.<\/p>\n
En todo caso, se entender\u00e1 que la adquisici\u00f3n il\u00edcita de los bienes no constituye justo t\u00edtulo, causa un grave deterioro de la moral social y es conducta con efectos permanentes.\u201d<\/p>\n
161. En la Sentencia C-374 de 1997, la Sala declar\u00f3 la inexequibilidad de la norma que establec\u00eda el t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n extintiva, previsto en el art\u00edculo 9 de la Ley 333 de 1996, as\u00ed como de la expresi\u00f3n \u201csiempre que dicha adquisici\u00f3n o destinaci\u00f3n il\u00edcita de los bienes o derechos haya sido realizada con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta medida de extinci\u00f3n, as\u00ed la legislaci\u00f3n haya modificado o modifique la denominaci\u00f3n jur\u00eddica, sin perjuicio del t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 9\u00ba de esta Ley\u201d, contenida en el segundo inciso del art\u00edculo 33 ibidem, por considerar que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio es intemporal. En consecuencia, dej\u00f3 en claro que no es incompatible con la Constituci\u00f3n, sino, por el contrario, acorde a ella, la posibilidad de extinguir el dominio de bienes independientemente de la \u00e9poca en la cual se produjo su adquisici\u00f3n o destinaci\u00f3n il\u00edcita, incluso si se trata de situaciones jur\u00eddicas existentes con anterioridad a la vigencia de la citada ley. Adem\u00e1s, se\u00f1al\u00f3 que cualquier determinaci\u00f3n del legislador \u201cque delimite en el tiempo, pasado o futuro, la acci\u00f3n correspondiente\u201d es violatoria de la Constituci\u00f3n. Por su pertinencia para el an\u00e1lisis, la Sala procede a citar in extenso los argumentos dados en dicha Sentencia, en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201cComo se ha explicado, el art\u00edculo 34 de la C.P., rechaza, en t\u00e9rminos absolutos, toda protecci\u00f3n jur\u00eddica a la adquisici\u00f3n de bienes mediante enriquecimiento il\u00edcito, en perjuicio del Tesoro P\u00fablico o con grave deterioro de la moral social. No solamente se ha prohibido, de manera perentoria, que hacia el futuro se incrementen los patrimonios personales de las personas sometidas al orden constitucional colombiano por la v\u00eda de las indicadas modalidades il\u00edcitas, sino que se ha ordenado, en el m\u00e1s alto nivel de la juridicidad, que las autoridades estatales persigan las fortunas que a ese t\u00edtulo ya se hab\u00edan obtenido, inclusive antes de entrar a regir la Carta Pol\u00edtica. Y eso es as\u00ed porque, a la luz de la Constituci\u00f3n de 1886, los comportamientos que hoy describe la norma citada tampoco generaban derecho alguno, como quiera que el art\u00edculo 30 de esa codificaci\u00f3n s\u00f3lo garantizaba la propiedad y los dem\u00e1s derechos adquiridos \u2018con justo t\u00edtulo, con arreglo a las leyes civiles\u2019, de tal manera que cuando, con base en cualquiera de los delitos que el art\u00edculo 2 de la Ley examinada, una persona crey\u00f3 adquirir el derecho de propiedad sobre un bien o grupo de bienes, ya sab\u00eda, antes de la existencia del art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n de 1991, sobre el car\u00e1cter ileg\u00edtimo de su pretendido derecho y acerca de que \u00e9l, ante el Estado colombiano, carec\u00eda de toda protecci\u00f3n.<\/p>\n
\u201cPor tanto, no solamente es constitucional que se contemple la viabilidad de extinguir el dominio de bienes adquiridos en tales condiciones en \u00e9pocas anteriores a la vigencia de la actual Constituci\u00f3n, sino que \u00e9sta resulta violada por cualquier determinaci\u00f3n legal que delimite en el tiempo, pasado o futuro, la acci\u00f3n correspondiente.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
\u201cEl enriquecimiento derivado de las actividades descritas -conviene recabarlo- era il\u00edcito sin atenuantes a\u00fan bajo el r\u00e9gimen constitucional precedente, por lo cual no puede alegarse que los delincuentes, o quienes de mala fe se aprovecharon de sus riquezas pudieran hoy reclamar protecci\u00f3n jur\u00eddica sobre la base de que entonces ignoraban que el art\u00edculo 34 de la Constituci\u00f3n habr\u00eda de ser promulgado. Dicha norma representa apenas la consecuencia actual del germen que ya afectaba el dominio, habida cuenta de la ilicitud de los hechos en que se fundaba.<\/p>\n
\u201cAl dictarse la norma, las fortunas y patrimonios de espurio origen no ten\u00edan ning\u00fan justo t\u00edtulo qu\u00e9 oponer a la prohibici\u00f3n, ya de tiempo atr\u00e1s consagrada en el sistema jur\u00eddico y que en ella se elevaba a canon constitucional. Tambi\u00e9n, bajo la anterior Constituci\u00f3n, tales adquisiciones quedaban por fuera de la tutela jur\u00eddica y el Derecho positivo incorporaba el principio seg\u00fan el cual a nadie se permite invocar su dolo o su culpa como fuente de derechos.<\/p>\n
\u201cLa garant\u00eda de la irretroactividad de las leyes penales no puede ser esgrimida frente a una consecuencia de estirpe constitucional que gobierna los efectos de situaciones pasadas y que, adem\u00e1s, se predica de los bienes y por s\u00ed misma no entra\u00f1a p\u00e9rdida de la libertad. La irretroactividad penal toma en consideraci\u00f3n el elemento personal y de libre albedr\u00edo que deben intervenir en la decisi\u00f3n de adoptar una conducta o de evitarla, seg\u00fan la calificaci\u00f3n legal que sobre ellas recaiga. La extinci\u00f3n del dominio es una secuela, de conformidad con la Constituci\u00f3n y seg\u00fan la Ley examinada, de una actividad delictiva previa -que deja inc\u00f3lume el principio de irretroactividad de la ley penal, por lo cual no se trata de una pena-, que se dirige a operar sobre los bienes obtenidos a causa del delito o derivados de \u00e9ste.<\/p>\n
\u201cLlegar hasta el extremo de sostener que aun a las sanciones ad rem que tienen como antecedente el delito, debe aplicarse la garant\u00eda de la irretroactividad, equivale a sostener que el ordenamiento, mediante el juego de est\u00edmulo-disuasi\u00f3n, concede al delincuente en relaci\u00f3n con los frutos de su delito un espacio leg\u00edtimo para discernir el curso de la conducta que ha de seguir, de suerte que, si se ordenare la extinci\u00f3n retroactiva de los bienes mal habidos -seg\u00fan la tesis de los demandantes- se lo habr\u00eda \u2018sorprendido\u2019 de manera maligna por el Estado y se habr\u00eda injustamente conculcado sus \u2018derechos adquiridos\u2019 sobre el bot\u00edn arrebatado a la v\u00edctima de sus fechor\u00edas o al erario.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
\u201cDicha regla, de otra parte, contribuye a definir por exclusi\u00f3n el campo de lo que no se protege bajo el concepto de propiedad y, al mismo tiempo, precisa un camino o m\u00e9todo que se juzga inepto para consolidar derechos subjetivos en cualquier \u00e9poca. Dada la doble funci\u00f3n de la norma constitucional -que por una parte define, con proyecci\u00f3n efectiva hacia el futuro, la consecuencia del no reconocimiento jur\u00eddico a la propiedad il\u00edcita, y, por otra, proh\u00edbe las conductas futuras que encajen en su preceptiva, ambos mandatos con el car\u00e1cter supremo del Estatuto Fundamental-, de ninguna manera puede el legislador, en ejercicio de un poder constituido y subalterno, reducir su alcance temporal, medida que, en este caso, no tendr\u00eda efecto distinto que el de desplazar las fronteras puestas por el Constituyente, con el objeto de amparar los frutos il\u00edcitos obtenidos por quienes desafiaron el Derecho positivo en su nivel superior y atentaron gravemente contra la sociedad.<\/p>\n
\u201cBajo el manto de la irretroactividad de las leyes penales y el respeto a los derechos adquiridos, entendidos de manera equivocada, se pretende sustraer eficacia a una disposici\u00f3n constitucional absoluta, como si su efectividad tuviese menos consideraci\u00f3n que la intangibilidad de los patrimonios nacidos e incrementados con abierto desacato de la misma Constituci\u00f3n, de las leyes y de la moral social.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
\u201cLa garant\u00eda que el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n confiere a la propiedad supone la licitud de la misma. En otros t\u00e9rminos, no est\u00e1 amparada por la Constituci\u00f3n, como di\u00e1fanamente lo declara su art\u00edculo 34, la propiedad mal habida, la lograda mediante el delito, a trav\u00e9s del enriquecimiento il\u00edcito, con grave perjuicio para el Tesoro P\u00fablico o transgrediendo las reglas m\u00ednimas de la moral social.<\/p>\n
\u201cCuando el art\u00edculo 58 de la Carta declara que los derechos adquiridos no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores, supone que ellos se alcanzaron por sus titulares \u2018con arreglo a las leyes civiles\u2019, expresi\u00f3n que, a juicio de la Corte, no es espec\u00edfica sino gen\u00e9rica, es decir, alude tanto a las reglas integrantes del C\u00f3digo Civil y disposiciones complementarias, como al conjunto del ordenamiento jur\u00eddico basado en la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
\u201cLa normatividad examinada no desconoce derechos adquiridos consolidados. En los supuestos que ella contempla, se obtuvo la propiedad en abierta transgresi\u00f3n al Derecho vigente, desbordando los l\u00edmites trazados por el orden jur\u00eddico, quebrantando los derechos de los dem\u00e1s y, en consecuencia, no puede afirmarse que existiera un derecho leg\u00edtimo de los presuntos titulares de la propiedad. La mala fe no puede generar derecho alguno frente al orden constitucional.<\/p>\n
\u201cNo se est\u00e1 confiriendo efecto retroactivo a sanciones penales. Simplemente se est\u00e1 haciendo expl\u00edcita por la ley una condici\u00f3n que ya el ordenamiento jur\u00eddico impon\u00eda, desde el momento en que se produjo la adquisici\u00f3n de la propiedad y que, por tanto, era suficientemente conocida por los infractores: la propiedad lograda con base en conductas il\u00edcitas, en hechos reprobados ya por las disposiciones que reg\u00edan, jam\u00e1s puede legitimarse.<\/p>\n
\u201cMediante las disposiciones de esta Ley no se hace nada distinto de afirmar el mecanismo institucional para deducir la consecuencia de la se\u00f1alada premisa: la entrega al Estado de unos bienes que nunca fueron de la leg\u00edtima propiedad de quienes dec\u00edan ser sus due\u00f1os.<\/p>\n
\u201cContra lo que se\u00f1alan los demandantes, la norma examinada no vulnera el principio de irretroactividad de la ley penal, primero porque, como ya se dijo, no se est\u00e1 ante la aplicaci\u00f3n de penas, y segundo por cuanto la figura all\u00ed prevista no corresponde al concepto de retroactividad, en su sentido genuino, sino al de retrospectividad.<\/p>\n
\u201cEn efecto, puede verse en el texto del art\u00edculo que la Ley aprobada \u2018rige a partir de la fecha de su promulgaci\u00f3n\u2019, es decir que sus disposiciones tendr\u00e1n efecto y concreci\u00f3n en el futuro y sobre la base del conocimiento p\u00fablico y oficial de su contenido. Luego no es retroactiva.<\/p>\n
\u201cSin embargo, el segundo inciso advierte que la extinci\u00f3n del dominio habr\u00e1 de declararse con independencia de la \u00e9poca de la adquisici\u00f3n o destinaci\u00f3n il\u00edcita de los bienes o derechos, aun trat\u00e1ndose de situaciones jur\u00eddicas existentes con anterioridad a la vigencia de la Ley.<\/p>\n
\u201cEsta previsi\u00f3n no implica que se autorice a los jueces para desconocer derechos adquiridos con arreglo al orden jur\u00eddico precedente, pues si ello fuese as\u00ed se tendr\u00eda sin duda una flagrante inconstitucionalidad, dada la garant\u00eda que contempla el art\u00edculo 58 de la Carta Pol\u00edtica, el cual asegura que los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles \u2018no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores\u2019.<\/p>\n
\u201cPero no es ese el caso, seg\u00fan se desprende de la interpretaci\u00f3n que esta Corte ha hecho sobre los alcances del art\u00edculo 34, inciso 2, de la Constituci\u00f3n, toda vez que, al tenor de ella, en los eventos all\u00ed descritos, desarrollados por los art\u00edculos 2 de la Ley 333 de 1996 y 14 de la Ley 365 de 1997, no hay derecho adquirido alguno. Esto significa, por sustracci\u00f3n de materia, que, no habiendo objeto sobre el cual pueda haber reca\u00eddo la protecci\u00f3n del sistema jur\u00eddico, es no solamente posible sino natural y obvio que el Estado tenga la facultad de hacer expl\u00edcito mediante sentencia que ning\u00fan derecho exist\u00eda, con miras a deducir los efectos pr\u00e1cticos de esa situaci\u00f3n jur\u00eddica, tomando para s\u00ed, a nombre de la sociedad, los bienes mal habidos, sin importar la fecha en que la supuesta adquisici\u00f3n se produjo.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
\u201cAs\u00ed, si el Derecho positivo nunca reconoci\u00f3 ni protegi\u00f3 una determinada situaci\u00f3n, precisamente porque proced\u00eda directa o indirectamente de una transgresi\u00f3n al orden jur\u00eddico, no puede el infractor reclamar una inmunidad ante la acci\u00f3n del Estado ni tampoco le es dable pretender, distorsionando las garant\u00edas constitucionales, recuperar o conservar lo obtenido en contra de la ley. No ser\u00eda racional ni justo que alguien pudiera sacar provecho de una conducta lesiva de la normatividad s\u00f3lo porque despu\u00e9s, y precisamente para afirmarla y hacerla valer, el Constituyente o el legislador introducen mecanismos aptos para sacar a flote la ilicitud antecedente y para deducir los resultados pr\u00e1cticos de la misma. No debe el Estado, a trav\u00e9s de su inercia, premiar a quien no ha obedecido la ley, ni la jurisdicci\u00f3n impedirle, por un mal entendido alcance del principio de no retroactividad de las leyes, forzarlo a sanear aquello que siempre estuvo viciado.<\/p>\n
\u201cPor ello, se reitera, el concepto de retroactividad de las normas no se aplica al caso bajo estudio, pues aqu\u00e9l supone necesariamente que exista un derecho adquirido (seg\u00fan las voces de la teor\u00eda cl\u00e1sica) o una situaci\u00f3n jur\u00eddica (de acuerdo con la teor\u00eda moderna expuesta por Paul Rubier), elementos que, desde luego, llevan impl\u00edcito el ya consolidado reconocimiento y amparo de la ley anterior. No siendo as\u00ed, la discusi\u00f3n sobre el punto pierde todo sustento.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
\u201cPor otra parte, vale la pena anotar que, si al legislador no le est\u00e1 vedado desconocer extraordinariamente verdaderos derechos adquiridos cuando motivos de inter\u00e9s general, p\u00fablico o social, utilidad o necesidad p\u00fablicas y la equidad as\u00ed lo aconsejen, m\u00e1s a\u00fan puede la ley actuar en contra de situaciones que no son reconocidas como derechos, sino que simplemente han tenido la apariencia de tales, bajo una presunci\u00f3n de validez desvirtuada por la sentencia que declara la extinci\u00f3n del dominio, sobre presupuestos como el enriquecimiento il\u00edcito, en perjuicio del Tesoro P\u00fablico o con grave deterioro de la moral social, que son justamente los que originan, en el ordenamiento vigente, la consecuencia de tal declaraci\u00f3n.<\/p>\n
\u201cPor esas mismas razones, que justifican la constitucionalidad de la norma en cuanto consagra un car\u00e1cter retrospectivo de la extinci\u00f3n del dominio, puesto que implican tambi\u00e9n la consecuencia jur\u00eddica de que los vicios que afectan el patrimonio mal habido jam\u00e1s pueden sanearse, y menos todav\u00eda inhibir al Estado para perseguir los bienes mal adquiridos, se declarar\u00e1 inexequible la \u00faltima parte del inciso 2 de la norma, que dice:<\/p>\n
\u2018…siempre que dicha adquisici\u00f3n o destinaci\u00f3n il\u00edcita de los bienes o derechos haya sido realizada con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta medida de extinci\u00f3n, as\u00ed la legislaci\u00f3n haya modificado o modifique la denominaci\u00f3n jur\u00eddica, sin perjuicio del t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 9\u00ba de esta Ley\u2019.<\/p>\n
\u201cY, por unidad de materia, dada la inescindible relaci\u00f3n con el aparte hallado contrario a la Constituci\u00f3n, ser\u00e1 tambi\u00e9n declarado inexequible el art\u00edculo 9 de la Ley, ya que, contra el claro sentido intemporal del citado precepto de la Constituci\u00f3n, consagra una prescripci\u00f3n de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n del dominio, dando lugar al saneamiento -no querido por la Carta- de las fortunas il\u00edcitas.\u201d<\/p>\n
162. Posteriormente, en la Sentencia C-740 de 2003, la Sala se pronunci\u00f3 sobre la constitucionalidad de la norma enunciada en el art\u00edculo 24 de la Ley 793 de 2002, relativa a la vigencia de dicha disposici\u00f3n. En esa oportunidad los cargos propuestos se refer\u00edan al desconocimiento del principio de legalidad, por permitir la aplicaci\u00f3n de una \u201csanci\u00f3n penal\u201d como la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio a hechos ocurridos antes de su vigencia y al desconocimiento de la garant\u00eda de irretroactividad de la ley para consagrar la \u201cpena de confiscaci\u00f3n.\u201d Sobre estos cargos, la sentencia reitera ampliamente lo dicho en la Sentencia C-374 de 1997, al tiempo que precisa lo siguiente:<\/p>\n
\u201cA todo lo largo de este pronunciamiento, la Corte ha reiterado que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio es una acci\u00f3n constitucional p\u00fablica directamente consagrada por el constituyente, no asimilable ni a la acci\u00f3n penal y que por ese motivo no le son aplicables las garant\u00edas penales aplicables al delito, al proceso penal y a la pena. Por lo tanto, si no se trata de un proceso penal sino de un proceso especial de las caracter\u00edsticas ya anotadas, la legislaci\u00f3n que lo regule no est\u00e1 condicionada por principios como el de legalidad de la pena y el de irretroactividad de la ley penal. De all\u00ed que los cargos que en ese sentido se dirigen contra el art\u00edculo 24 de la Ley 793 de 2002 sean infundados.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
\u201cAunque nada se opone a que el actor funde un cargo de inconstitucionalidad contra una norma legal en ese tipo de afirmaciones, el deber de la Corte radica en confrontar, mediante un juicio t\u00e9cnico y objetivo, la norma acusada con el Texto Superior. Y como de \u00e9ste se infiere que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio no tiene nada que ver con la pena de confiscaci\u00f3n; que no se elimin\u00f3 el justo t\u00edtulo como requisito para la protecci\u00f3n constitucional del derecho de propiedad; que la misma Carta consagr\u00f3 la extinci\u00f3n de dominio como un acci\u00f3n constitucional p\u00fablica, jurisdiccional, aut\u00f3noma, directa y expresamente regulada, relacionada con el r\u00e9gimen constitucional del derecho de propiedad, que protege intereses superiores del Estado y en virtud del cual se le asigna un efecto a la ilegitimidad del t\u00edtulo del que se pretende derivar el dominio y, finalmente, como esa acci\u00f3n no asimilable a la acci\u00f3n penal, ni a la acci\u00f3n civil; la conclusi\u00f3n que se impone es que el cargo formulado es infundado, pues la aplicaci\u00f3n retroactiva de la ley no se opone a la naturaleza que el constituyente le asign\u00f3 a tal acci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
163. Visto el anterior recuento jurisprudencial, es necesario reiterar que en tanto la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio es una instituci\u00f3n aut\u00f3noma e independiente, directamente relacionada con el r\u00e9gimen constitucional del derecho a la propiedad y que se encuentra desprovista de un car\u00e1cter sancionatorio, su tr\u00e1mite no est\u00e1 limitado por las garant\u00edas constitucionales propias del proceso penal y de las penas, como es el caso de las prohibiciones de imprescriptibilidad e irretroactividad. En este criterio se fundamenta la idea del car\u00e1cter imprescriptible de la acci\u00f3n extintiva, la cual, a su vez, permite comprender que se encuentra ajustada a la Constituci\u00f3n la posibilidad de extinguir el dominio de un bien adquirido de manera il\u00edcita o cuyo uso desatienda la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad, cualquiera que sea la \u00e9poca en que hayan ocurrido los presupuestos f\u00e1cticos que lo permiten.<\/p>\n
164. Contrario a lo se\u00f1alado por la demanda, la Sala no encuentra que la eventual declaraci\u00f3n de la extinci\u00f3n del derecho de dominio sobre un bien, cuando los presupuestos para su procedencia hayan ocurrido con anterioridad a la vigencia de la Ley 1708 de 2014, implique el desconocimiento de la protecci\u00f3n a la propiedad privada prevista por el art\u00edculo 58 de la Carta, pues un bien cuya adquisici\u00f3n se ha efectuado de manera il\u00edcita jam\u00e1s podr\u00e1 consolidar un verdadero t\u00edtulo de propiedad y con ello el derecho a la protecci\u00f3n del Estado que de \u00e9l se desprende. Es por ello que la jurisprudencia de la Sala ha sostenido que \u201cdeclarar la extinci\u00f3n de dominio implica reconocer la injusticia del t\u00edtulo, el cual derrota la obligaci\u00f3n de protecci\u00f3n que tiene el Estado sobre los derechos.\u201d.<\/p>\n
165. En esta materia, la adopci\u00f3n de las normas contenidas en los incisos primero y segundo del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014, en las que se establece expresamente que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n del derecho de dominio no prescribe y que \u00e9sta procede incluso por hechos anteriores a su vigencia, se encuentra ajustada a la Constituci\u00f3n y, adem\u00e1s, obedece al respeto que ha tenido el legislador por la jurisprudencia de la Corte. Por lo anterior, la Sala declarar\u00e1 la exequibilidad de los incisos primero y segundo del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014, por el cargo relativo a la transgresi\u00f3n de los art\u00edculos 28, 29 y 58 de la Constituci\u00f3n, bajo el entendido de que la extinci\u00f3n de dominio no es una pena o consecuencia de naturaleza punitiva a la cual puedan oponerse dichas prohibiciones constitucionales.<\/p>\n
166. Finalmente, aunque el demandante solicit\u00f3 a la Corte que, de manera subsidiaria, declarara la exequibilidad condicionada de los preceptos acusados, la Sala no advierte que las normas previstas en los art\u00edculos 10, 21 o 151 de la Ley 1708 de 2014 contengan alguna interpretaci\u00f3n que deba ser expulsada del ordenamiento por contrariar alguna de los preceptos constitucionales en los cuales se fundaron los cargos analizados. Adem\u00e1s, el actor se limit\u00f3 a formular de manera gen\u00e9rica la aludida solicitud, por lo que omiti\u00f3 argumentar con rigor y suficiencia las razones en las cuales se fund\u00f3 su pretensi\u00f3n, cu\u00e1l ser\u00eda el sentido y alcance de un eventual condicionamiento sobre las normas objeto del juicio constitucional o sobre cu\u00e1les de ellas habr\u00eda de operar tal determinaci\u00f3n.<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n.<\/p>\n
167. Correspondi\u00f3 a la Corte estudiar la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de las normas enunciadas en los art\u00edculos 7, 10, 16.5, 21 y 151 de la Ley 1708 de 2014, en la cual se formularon cuatro cargos principales por la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 13, 28, 29, 34, 58 y 83 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
168. Antes de resolver de fondo el asunto, la Sala abord\u00f3 dos cuestiones previas, relativas a la aptitud sustancial de la demanda y a la configuraci\u00f3n del fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional. En el an\u00e1lisis de la primera cuesti\u00f3n se concluy\u00f3 que los cargos formulados en contra de las normas enunciadas en los art\u00edculos 7 y 16.5 (parcial) de la Ley 1708 de 2014 y, con fundamento en el principio de igualdad, en contra de las normas previstas en los art\u00edculos 10 y 151 ibidem, carec\u00edan de aptitud sustancial. Por ello, la Sala decidi\u00f3 inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de dichas normas. En el an\u00e1lisis de la segunda cuesti\u00f3n se concluy\u00f3 que no se configur\u00f3 el fen\u00f3meno de la cosa juzgada constitucional respecto del cargo planteado en contra de la norma enunciada en el inciso primero del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014. Por lo tanto, la Sala decidi\u00f3, respecto de esta \u00faltima norma, efectuar tambi\u00e9n un pronunciamiento de fondo.<\/p>\n
169. Decantado as\u00ed el asunto, la Sala procedi\u00f3 a examinar, en primer lugar, si las normas previstas en los art\u00edculos 10 y 151 de la Ley 1708 de 2014, los cuales fueron modificados respectivamente por los art\u00edculos 2 y 46 de la Ley 1849 de 2017, al establecer la reserva de la actuaci\u00f3n y de las pruebas practicadas durante la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n de dominio, son o no compatibles con lo dispuesto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. En segundo lugar, si las normas enunciadas en los incisos primero y segundo del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014, al establecer la imprescriptibilidad de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio y la aplicaci\u00f3n de las reglas sobre extinci\u00f3n de dominio, con independencia de que los presupuestos para su procedencia hayan ocurrido con anterioridad a la vigencia de esta ley, son o no compatibles con los art\u00edculos 28, 29 y 58 de la Constituci\u00f3n. Para resolver estos problemas jur\u00eddicos, la Sala reiter\u00f3 su jurisprudencia sobre la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio y sobre la relaci\u00f3n existente entre esta acci\u00f3n y el debido proceso.<\/p>\n
170. Al resolver el primer problema jur\u00eddico, la Sala efectu\u00f3 un test de proporcionalidad de intensidad intermedia, como resultado del cual encontr\u00f3 que la reserva de las actuaciones y de los medios de prueba previstas en las normas acusadas, tienen como prop\u00f3sito evitar que haya interferencias indebidas en las actuaciones de la fiscal\u00eda que puedan afectar la celeridad y buena marcha de la investigaci\u00f3n que se adelanta en la fase inicial del proceso de extinci\u00f3n de dominio, por lo cual se trata de medidas constitucionalmente leg\u00edtimas y cuya consecuci\u00f3n es imperiosa frente a los mandatos previstos en la Carta. Adem\u00e1s, encontr\u00f3 que estas medidas son adecuadas y necesarias para alcanzar la finalidad perseguida por el legislador y, particularmente, en cuanto al prop\u00f3sito general que tiene la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio de materializar el valor fundante de la justicia.<\/p>\n
171. Posteriormente, la Sala analiz\u00f3 los dos argumentos que fueron planteados en el cargo, a modo de ejemplo, sobre la limitaci\u00f3n al debido proceso ocasionada por la reserva prevista en las normas acusadas. El primero, relativo a la reserva de las actuaciones iniciales, que se ejemplifica con el fen\u00f3meno de las medidas cautelares, le permiti\u00f3 a la Sala constatar que dicha reserva tiene una justificaci\u00f3n constitucional y que, adem\u00e1s, ella no afecta el derecho a un debido proceso y, en particular, el derecho a la defensa. Por ello, la Sala declar\u00f3 la exequibilidad de la norma enunciada en el art\u00edculo 10 de la Ley 1708 de 2014. El segundo, relativo a la reserva de las pruebas, llev\u00f3 a la Sala a establecer que dicha reserva, al igual que la anterior, tiene justificaci\u00f3n constitucional y que con ella no se afecta el derecho a un debido proceso y, en particular, el derecho a la defensa y a controvertir las pruebas practicadas por la fiscal\u00eda. Por ello, la Sala declar\u00f3 la exequibilidad de la norma enunciada en el art\u00edculo 151 ibidem.<\/p>\n
172. Al resolver el segundo problema jur\u00eddico, relativo a la imprescriptibilidad de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio y a su aplicaci\u00f3n retrospectiva, previstas en los incisos primero y segundo del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014, la Sala encontr\u00f3 que dichas normas son exequibles, porque, siguiendo su precedente, la extinci\u00f3n de dominio es una acci\u00f3n constitucional aut\u00f3noma, patrimonial y desprovista de cualquier car\u00e1cter punitivo, por lo cual no puede asimilarse a una pena o consecuencia de esa naturaleza y, precisamente por ello, no le es oponible la prohibici\u00f3n imprescriptibilidad ni de retroactividad establecidas en los art\u00edculos 28 y 29 de la Constituci\u00f3n. Y, adem\u00e1s, porque con ella no se desconoce el debido proceso ni se afecta el derecho a la propiedad, en la medida en que un bien cuya adquisici\u00f3n se ha efectuado de manera il\u00edcita jam\u00e1s podr\u00e1 consolidar un verdadero t\u00edtulo de propiedad y con ello el derecho a la protecci\u00f3n del Estado que de \u00e9l se desprende. De otra parte, la Sala encontr\u00f3 que los preceptos acusados tambi\u00e9n son exequibles, dado que existe un claro mandato constitucional de impedir, en cualquier tiempo, la adquisici\u00f3n de la propiedad por medios il\u00edcitos, as\u00ed como de sancionar su uso inadecuado cuando se desatiende con ello la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad, incluso trat\u00e1ndose de hechos anteriores a la vigencia de la norma analizada.<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
PRIMERO.- INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda, sobre la constitucionalidad de la norma enunciada en la expresi\u00f3n: \u201csiempre y cuando el titular del derecho proceda de manera diligente y prudente, exenta de toda culpa.\u201d, contenida en el art\u00edculo 7 de la Ley 1708 de 2014.<\/p>\n
SEGUNDO.- INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda, en lo que ata\u00f1e al cargo relativo al principio de igualdad, sobre la constitucionalidad de las normas enunciadas en las expresiones: \u201cDurante la fase inicial la actuaci\u00f3n ser\u00e1 reservada, incluso para los sujetos procesales e intervinientes.\u201d, contenida en el art\u00edculo 10 de la Ley 1708 de 2014; y \u201cDurante la fase inicial las pruebas ser\u00e1n reservadas.\u201d, contenida en el art\u00edculo 151 ibid. Del mismo modo, INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda, sobre la constitucionalidad de la norma enunciada en la expresi\u00f3n: \u201cLos que hayan sido utilizados como medio o instrumento para la ejecuci\u00f3n de actividades il\u00edcitas.\u201d, contenida en el art\u00edculo 16.5 ibidem.<\/p>\n
TERCERO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD de las normas enunciadas en las expresiones: \u201cDurante la fase inicial la actuaci\u00f3n ser\u00e1 reservada, incluso para los sujetos procesales e intervinientes.\u201d, contenida en el art\u00edculo 10 de la Ley 1708 de 2014, y \u201cDurante la fase inicial las pruebas ser\u00e1n reservadas.\u201d, contenida en el art\u00edculo 151 ibidem, por el cargo relativo a la vulneraci\u00f3n del debido proceso, en particular del derecho de defensa y contradicci\u00f3n, previsto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
CUARTO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del art\u00edculo 21 de la Ley 1708 de 2014, por los cargos referidos a la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 29 y 58 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente.<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Con impedimento aceptado<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-473\/23<\/p>\n
Referencia: Expediente D-15047<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra de las normas enunciadas en los art\u00edculos 7, 10, 16.5, 21 y 151 de la Ley 1708 de 2014, \u201cPor medio de la cual se expide el C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio\u201d<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayor\u00eda, me aparto de la presente sentencia en cuanto resolvi\u00f3 inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la causal de extinci\u00f3n de dominio de los bienes \u201cque hayan sido utilizados como medio o instrumento para la ejecuci\u00f3n de actividades il\u00edcitas\u201d, contenida en el art\u00edculo 16.5 de la Ley 1708 de 2014, por considerar que la demanda carec\u00eda de aptitud sustantiva.<\/p>\n
Como lo cuestion\u00f3 el demandante, dentro de los supuestos que caben en la causal 16.5, no se admite ninguna modulaci\u00f3n en funci\u00f3n de la gravedad de la conducta, raz\u00f3n por la que sin importar si se trata de un il\u00edcito menor de naturaleza penal o un delito grave, la pena ser\u00e1 la extinci\u00f3n del dominio, esto es, una misma consecuencia jur\u00eddica que puede resultar excesivamente gravosa en ciertos casos.<\/p>\n
Al respecto, debe recordarse que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio fue prevista por el constituyente primario de forma muy restrictiva. Proced\u00eda contra bienes adquiridos mediante enriquecimiento il\u00edcito que adem\u00e1s, causaren perjuicio del tesoro p\u00fablico o grave deterioro de la moral social. Esto es coherente con la definici\u00f3n que la propia sentencia hace cuando se\u00f1ala que la acci\u00f3n de extinci\u00f3n es \u201cun instrumento constitucional de pol\u00edtica criminal que busca suprimir las finanzas criminales y comporta una sanci\u00f3n patrimonial para el afectado, cuya consecuencia es la p\u00e9rdida del derecho de dominio ocasionada por causales de origen il\u00edcito, destinaci\u00f3n il\u00edcita o su equivalencia con las anteriores\u201d. Esta es la verdadera naturaleza de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio a la luz de la cual se debi\u00f3 entender el reproche del cargo.<\/p>\n
En efecto, el constituyente primario solo plasm\u00f3 de manera expresa la extinci\u00f3n de dominio en el art\u00edculo 34 superior para aquellos casos en los que el dominio es adquirido mediante enriquecimiento il\u00edcito siempre que, adem\u00e1s, concurriera una de dos condiciones: (i) que el enriquecimiento ocurra en perjuicio del Tesoro p\u00fablico; o (ii) que el enriquecimiento se produzca con grave deterioro de la moral social.<\/p>\n
No obstante, cuando el legislador ampli\u00f3 el \u00e1mbito de procedencia de la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio para incluir bienes que se empleen como medio o instrumento para la ejecuci\u00f3n de actividades il\u00edcitas, la Corte encontr\u00f3 su fundamento no s\u00f3lo en el art\u00edculo 34 C.P., sino, principalmente, en el art\u00edculo 58 constitucional que contempla la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad. As\u00ed, estas causales fueron declaradas exequibles mediante sentencia C-740 de 2003, oportunidad en la que la Corte se\u00f1al\u00f3 que \u201cnada se opone a que el legislador, al regular una instituci\u00f3n como la extinci\u00f3n de dominio consagrada en el art\u00edculo 34 constitucional, incluya desarrollos correspondientes a la extinci\u00f3n de dominio a que hay lugar por incumplimiento de la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad, mucho m\u00e1s si se trata de eventos en los que se presenta una clara conexidad entre esas instituciones\u201d.<\/p>\n
En este marco, el legislador estableci\u00f3 en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art. 2 de la Ley 793 de 2002 que \u201clas actividades il\u00edcitas a las que se refiere el presente art\u00edculo son: (i) el delito de enriquecimiento il\u00edcito; (ii) las conductas cometidas, en perjuicio del Tesoro p\u00fablico y que correspondan a los delitos de peculado, inter\u00e9s il\u00edcito en la celebraci\u00f3n de contratos, de contratos celebrados sin requisitos legales, emisi\u00f3n ilegal de moneda o de efectos o valores equiparados a moneda; ejercicio il\u00edcito de actividades monopol\u00edsticas o de arbitrio rent\u00edstico; hurto sobre efectos y enseres destinados a seguridad y defensa nacionales; delitos contra el patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado; utilizaci\u00f3n indebida de informaci\u00f3n privilegiada; utilizaci\u00f3n de asuntos sometidos a secreto o reserva. Y (iii) las que impliquen grave deterioro de la moral social. Para los fines de esta norma, se entiende que son actividades que causan deterioro a la moral social, las que atenten contra la salud p\u00fablica, el orden econ\u00f3mico y social, los recursos naturales y el medio ambiente, la seguridad p\u00fablica, la administraci\u00f3n p\u00fablica, el r\u00e9gimen constitucional y legal, el secuestro, el secuestro extorsivo, la extorsi\u00f3n, el proxenetismo, la trata de personas y el tr\u00e1fico de inmigrantes.\u201d Este par\u00e1grafo fue declarado exequible \u201cen el entendido de que esta disposici\u00f3n gobierna todas las causales previstas en el art\u00edculo 2\u00ba de esta ley\u201d. As\u00ed, se reitera, tal como lo se\u00f1al\u00f3 la Corte en esa oportunidad, en lo que respecta a las causales que cuestionan el uso il\u00edcito de los bienes -y no s\u00f3lo su origen-, existe una estrecha vinculaci\u00f3n con los par\u00e1metros constitucionales fijados en el art\u00edculo 34.<\/p>\n
Con la expedici\u00f3n del C\u00f3digo de Extinci\u00f3n de Dominio \u2013Ley 1708\/14\u2013, el legislador abandon\u00f3 esta enunciaci\u00f3n expresa de las conductas que generan grave deterioro de la moral social y estableci\u00f3, en el art\u00edculo 1\u00ba, dos tipos de actividades il\u00edcitas: por un lado, todas las conductas tipificadas como delictivas y, por el otro, \u201ctoda actividad que el legislador considera susceptible de aplicaci\u00f3n de esta ley por deteriorar la moral social\u201d. Cabe afirmar, en consecuencia, que el legislador, al dejar en la indeterminaci\u00f3n las conductas susceptibles de deteriorar la moral social, se distancia del fundamento constitucional que rige la acci\u00f3n de extinci\u00f3n de dominio, especialmente frente a la causal que involucra la destinaci\u00f3n del bien, es decir, la contenida en el numeral 5 del art\u00edculo 16 mencionado, que fue demandada en esta oportunidad.<\/p>\n
Lamentablemente, la jurisprudencia no es clara y termina validando esta desconexi\u00f3n de las causales de extinci\u00f3n basadas en el uso de los bienes, de tal manera que pareciera que no deben regirse -ni a\u00fan vincularse- con el art\u00edculo 34 superior. El riesgo de esta tendencia es que, hoy en d\u00eda, delitos menores -que no afectan la moral social- pueden generar la extinci\u00f3n del dominio de bienes inmuebles, de la misma manera que los delitos graves.<\/p>\n
El principio de igualdad no solo ordena dar un tratamiento igual a quienes se encuentran en la misma situaci\u00f3n f\u00e1ctica, sino tambi\u00e9n dar un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones. En efecto, asiste raz\u00f3n al demandante cuando afirma que hay supuestos de diversa \u00edndole que pueden dar lugar a la misma consecuencia jur\u00eddica, pese a que ameritan un tratamiento diferenciado. Es el caso de conductas il\u00edcitas (en sentido amplio) que de acuerdo con la norma demandada habilitar\u00edan la extinci\u00f3n de dominio, pero que por su menor desvalor de acci\u00f3n o de resultado, no afectan la moral social ni la funci\u00f3n social de la propiedad. El cargo se fund\u00f3 en esta realidad y en esa medida requer\u00eda un estudio de fondo.<\/p>\n
En definitiva, el cargo formulado, lejos de ser inepto cumpli\u00f3 con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia, contrario a lo sostenido por la Sala. Era necesario que la Sala Plena abordara el cuestionamiento sobre si la funci\u00f3n ecol\u00f3gica y social es, por s\u00ed sola, fundamento constitucional suficiente para definir los supuestos legales de extinci\u00f3n de dominio, y gu\u00eda para el legislador a la hora de fijar cu\u00e1les son las causales, seg\u00fan la \u00e9poca y el contexto, que dar\u00e1n lugar a la extinci\u00f3n de dominio.<\/p>\n
En definitiva, era menester retomar la l\u00ednea jurisprudencial en la materia y recordar que, dada la consagraci\u00f3n restrictiva que establece la Constituci\u00f3n la acci\u00f3n s\u00f3lo procede cuando se trate de conductas que (i) atenten contra el Tesoro; (ii) generen deterioro de la moral social; o bien (iii) afecten gravemente la funci\u00f3n ecol\u00f3gica y social de la propiedad.<\/p>\n
Por \u00faltimo, y en relaci\u00f3n con este tercer criterio, se debe tener en cuenta que la extinci\u00f3n de dominio agraria, prevista desde la Ley 200 de 1936 y posteriormente en la Ley 160 de 1994 es, de hecho, prueba del est\u00e1ndar alto que se exige cuando se trata de una afectaci\u00f3n de la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la tierra. En efecto, esta acci\u00f3n procede sobre los predios rurales en los cuales \u201cse dejare de ejercer posesi\u00f3n o se tratare de bienes no explotados\u201d en los t\u00e9rminos se\u00f1alados por el legislador, por la grave afectaci\u00f3n de los fines constitucionales de la propiedad rural. Es decir, la medida encuentra sustento en la necesidad de \u201cproteger la explotaci\u00f3n econ\u00f3mica de los inmuebles rurales con el objeto de garantizar la funci\u00f3n social que la reforma constitucional de 1936 hab\u00eda atribuido a la propiedad\u201d (SU-288 de 2022), as\u00ed como el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, mejorar su calidad de vida (C-536 de 1997) y contribuir a la seguridad alimentaria.<\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que esta figura particular de la extinci\u00f3n de dominio \u201ces una herramienta que contribuye al logro de los fines esenciales del Estado Social de Derecho, especialmente a la dignificaci\u00f3n de la vida de los trabajadores del campo, mediante la redistribuci\u00f3n de estas tierras entre poblaci\u00f3n campesina de escasos recursos y otra poblaci\u00f3n vulnerable para mejorar sus ingresos y calidad de vida\u201d (C-623 de 2015).<\/p>\n
Por las anteriores razones me aparto parcialmente de la decisi\u00f3n mayoritaria. En mi criterio la Corte ten\u00eda la oportunidad de abordar el estudio de las causales de extinci\u00f3n de dominio y, en particular, la que fue objeto de la demanda, con el objeto de precisar el fundamento constitucional de la extinci\u00f3n de dominio como excepci\u00f3n al derecho de propiedad consagrado en el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Expediente D-15.047<\/p>\n
M.P. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Expediente D-15.047 M.P. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala Plena- SENTENCIA C-473 de 2023 Expediente: D-15.047 Demandante: Wilfrido Jos\u00e9 Ballesteros Barrera Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de las normas enunciadas en los art\u00edculos 7, 10, 16.5, 21 y 151 de la Ley 1708 de 2014, \u201cPor medio de la cual […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28774","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28774","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28774"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28774\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28774"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28774"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28774"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}