<\/p>\n
TEMAS-SUBTEMAS<\/p>\n
Sentencia C-474\/23<\/p>\n
PROCESO DE EXPROPIACION-Restricci\u00f3n para proponer excepciones no vulnera derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia<\/p>\n
(…) si bien es cierto que el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012 restringe la posibilidad de que el demandado dentro del proceso judicial de expropiaci\u00f3n proponga excepciones, ello no conlleva una vulneraci\u00f3n de los derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, toda vez que (i) el afectado tiene a su disposici\u00f3n distintas herramientas jur\u00eddicas id\u00f3neas para hacer valer sus intereses y ejercer la contradicci\u00f3n y la defensa desde la etapa prejudicial, a lo largo de todo el tr\u00e1mite y hasta su culminaci\u00f3n; (ii) el juez instructor del proceso est\u00e1 revestido de amplios poderes que le permiten adoptar las medidas o eventuales correctivos que sean necesarios en orden a hacer efectivos los derechos de las partes e intervinientes; y, en todo caso, (iii) de acuerdo con la configuraci\u00f3n legal del proceso judicial de expropiaci\u00f3n, dicha instancia procesal civil no es el escenario para discutir en lo sustancial la pretensi\u00f3n de la entidad demandante, en tanto all\u00ed lo que se hace es ejecutar el acto administrativo que ordena la expropiaci\u00f3n, acto que puede controvertirse ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo; la esencia del proceso judicial de expropiaci\u00f3n es determinar cu\u00e1l es el monto y los conceptos que ha de comprender la justa indemnizaci\u00f3n a favor del demandado, en los t\u00e9rminos del numeral 6\u00b0 del art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso.<\/p>\n
La amplia potestad de configuraci\u00f3n en cabeza del Legislador se patenta, seg\u00fan se ha se\u00f1alado en la jurisprudencia constitucional, en la facultad de \u201c(…) (i) fijar nuevos procedimientos, (ii) determinar la naturaleza de actuaciones judiciales, (iii) eliminar etapas procesales, (iv) establecer las formalidades que se deben cumplir, (v) disponer el r\u00e9gimen de competencias que le asiste a cada autoridad, (vi) consagrar el sistema de publicidad de las actuaciones, (vii) establecer la forma de vinculaci\u00f3n al proceso, (viii) fijar los medios de convicci\u00f3n de la actividad judicial, (ix) definir los recursos para controvertir lo decidido y, en general, (x) instituir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes\u201d. Inclusive, este tribunal ha reconocido que, en este \u00e1mbito, el Legislador cuenta con la potestad de privilegiar determinados modelos de procedimiento, y hasta de prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos.<\/p>\n
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-L\u00edmites<\/p>\n
(…) en el ejercicio de dicha potestad debe observar los l\u00edmites trazados por la propia Constituci\u00f3n, que se contraen a (i) la imposibilidad de modificar las reglas procesales prescritas directamente en el texto constitucional; (ii) el debido respeto por los principios y fines esenciales del Estado; (iii) la satisfacci\u00f3n de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y, (iv) la realizaci\u00f3n de las garant\u00edas asociadas al debido proceso y al acceso a la justicia.<\/p>\n
EXPROPIACION-Concepto<\/p>\n
EXPROPIACION-Elementos caracter\u00edsticos<\/p>\n
EXPROPIACION-Puede ser de car\u00e1cter judicial o administrativa<\/p>\n
EXPROPIACION COMO LIMITANTE DEL DERECHO A LA PROPIEDAD-Contenido y alcance<\/p>\n
EXPROPIACION-Libertad de configuraci\u00f3n legislativa<\/p>\n
(…) el Legislador tiene una amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa en cuanto a expropiaci\u00f3n se refiere. Esto, de suyo, abarca lo relativo a los aspectos procesales de esta figura. En efecto, puesto que la actuaci\u00f3n de las autoridades en este \u00e1mbito est\u00e1 sujeta a la estricta observancia del debido proceso, dentro de la esfera de regulaci\u00f3n del Legislador se halla comprendida tambi\u00e9n la tarea de determinar las reglas procedimentales a que deben ce\u00f1irse tanto la administraci\u00f3n como los jueces en materia expropiatoria.<\/p>\n
PROCESO DE EXPROPIACION JUDICIAL O ADMINISTRATIVA-Etapas<\/p>\n
EXCEPCIONES-Manifestaci\u00f3n del derecho de contradicci\u00f3n<\/p>\n
La proposici\u00f3n de excepciones se constituye, entonces, en una manifestaci\u00f3n de resistencia procesal en cabeza del extremo pasivo que materializa el derecho fundamental al debido proceso, en su dimensi\u00f3n de derecho a la contradicci\u00f3n, en los escenarios en que sus derechos e intereses son sometidos a debate. Mediante la postulaci\u00f3n de estas resistencias procesales, el demandado puede intentar derruir los elementos b\u00e1sicos de la pretensi\u00f3n aportando la correspondiente fundamentaci\u00f3n f\u00e1ctica y jur\u00eddica de su ataque, o bien, puede denunciar la ausencia de los elementos estructurales del proceso judicial.<\/p>\n
EXCEPCIONES PREVIAS-Finalidad<\/p>\n
INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicaci\u00f3n\/INTERPRETACION TELEOLOGICA-Aplicaci\u00f3n<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
-Sala Plena-<\/p>\n
SENTENCIA C-474 DE 2023<\/p>\n
Referencia: Expediente D-15223<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra del numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 (parcial) de la Ley 1564 de 2012, \u201c[p]or medio de la cual se expide el C\u00f3digo General del Proceso y se dictan otras disposiciones\u201d<\/p>\n
Demandantes:<\/p>\n
John Fernando Restrepo Tamayo<\/p>\n
Juan David Vanegas Arango<\/p>\n
Magistrado Ponente:<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., nueve (9) de noviembre dos mil veintitr\u00e9s (2023).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0El 14 de marzo de 2023, los ciudadanos John Fernando Restrepo Tamayo y Juan David Vanegas Arango, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en los art\u00edculos 40.6, 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, formularon demanda de inconstitucionalidad contra el enunciado \u201cNo podr\u00e1 proponer excepciones de ninguna clase\u201d, contenido en el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012, \u201c[p]or medio de la cual se expide el C\u00f3digo General del Proceso y se dictan otras disposiciones\u201d, por considerar que vulnera los derechos al debido proceso (art\u00edculo 29 C.P.) y a la tutela judicial efectiva (art\u00edculo 229 C.P.).<\/p>\n
2. Mediante auto del 27 de abril de 2023, el entonces magistrado sustanciador resolvi\u00f3 (i) admitir la demanda; (ii) fijar en lista el proceso por el t\u00e9rmino de 10 d\u00edas, en orden a permitir la intervenci\u00f3n ciudadana; (iii) correr traslado del expediente a la Procuradora General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto a su cargo; (iv) comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente de la Rep\u00fablica y al Presidente del Congreso; (v) comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso a la Direcci\u00f3n de Acceso a la Justicia del Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n \u2013DNP\u2013, a la Direcci\u00f3n T\u00e9cnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano \u2013IDU\u2013, a la Agencia Nacional de Tierras, a la Superintendencia de Notariado y Registro y a la Agencia Nacional de Infraestructura y, a su vez, (vi) invitar a participar en relaci\u00f3n con el asunto objeto de controversia a varias universidades y organizaciones.<\/p>\n
3. Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.<\/p>\n
4. A continuaci\u00f3n se transcribe la disposici\u00f3n demandada, de acuerdo con su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 48.489 de 12 de julio de 2012, subray\u00e1ndose el enunciado objeto de acusaci\u00f3n:<\/p>\n
\u00abLEY 1564 DE 2012<\/p>\n
(julio 12)<\/p>\n
\u201cPor medio de la cual se expide el C\u00f3digo General del Proceso y se dictan otras disposiciones\u201d<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
ART\u00cdCULO 399. EXPROPIACI\u00d3N. El proceso de expropiaci\u00f3n se sujetar\u00e1 a las siguientes reglas:<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
5. De la demanda se correr\u00e1 traslado al demandado por el t\u00e9rmino de tres (3) d\u00edas. No podr\u00e1 proponer excepciones de ninguna clase. En todo caso el juez adoptar\u00e1 los correctivos necesarios para subsanar los defectos formales de la demanda.<\/p>\n
Transcurridos dos (2) d\u00edas sin que el auto admisorio de la demanda se hubiere podido notificar a los demandados, el juez los emplazar\u00e1 en los t\u00e9rminos establecidos en este c\u00f3digo; copia del emplazamiento se fijar\u00e1 en la puerta de acceso al inmueble objeto de la expropiaci\u00f3n o del bien en que se encuentren los muebles.<\/p>\n
En la imposici\u00f3n de las penas accesorias se observar\u00e1 estrictamente lo dispuesto en el art\u00edculo 59. [\u2026]\u00bb.<\/p>\n
B. Pretensi\u00f3n y argumentos de la demanda<\/p>\n
5. 5. \u00a0Los demandantes solicitaron que se declare inexequible el enunciado normativo acusado, por cuanto estiman que contrar\u00eda los art\u00edculos 29 y 229 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
6. El concepto de la violaci\u00f3n se contrae a la presunta vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva derivada del hecho de que, en virtud de la disposici\u00f3n impugnada, la parte demandada dentro del proceso judicial de expropiaci\u00f3n no puede formular excepciones dentro del t\u00e9rmino de traslado de la demanda.<\/p>\n
7. En opini\u00f3n de los promotores de la acci\u00f3n, \u201c[e]l derecho fundamental al debido proceso encarna la quintaesencia del derecho constitucional moderno concebido como la sumatoria de garant\u00edas en favor del sujeto y l\u00edmites exigidos sobre la actuaci\u00f3n estatal, por medio de los cuales se asegura que todo evento disciplinario, judicial o administrativo en el que puede generase una consecuencia desfavorable para el acusado, se haga en el marco de la m\u00e1s r\u00edgida sujeci\u00f3n a las formas legales, con un tercero imparcial que provea de objetividad la posible restricci\u00f3n a derechos que se afecten como consecuencia de la decisi\u00f3n restrictiva a que haya lugar. El debido proceso es el v\u00e9rtice del constitucionalismo en el contexto liberal y garantista porque permite siempre y en todo caso que aquel sobre quien se dirige la mayor carga que puede poner en riesgo alg\u00fan derecho disponga de medios de defensa, controversia o impugnaci\u00f3n a la decisi\u00f3n que se tome en su contra. El debido proceso representa la m\u00e1xima expresi\u00f3n del derecho estatal limitado sobre el que existe, a\u00fan en el m\u00e1ximo escenario inquisitivo, la posibilidad de controvertir actuaciones que puedan resultar lesivas a su inter\u00e9s propio\u201d.<\/p>\n
8. Asimismo, afirmaron que el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia permite que \u201clos sujetos planteen, ante el Juzgador Competente; pretensiones o exigencias; y a su vez, y de forma correlativa, se les brinde la posibilidad de; oponerse a los hechos y pretensiones planteados en su contra; presentar medios de defensa y\/o excepciones con la finalidad de aportar y controvertir elementos materiales probatorios, en el curso de los procesos judiciales y\/o administrativos, donde encuentren involucrados sus derechos e intereses sociales, econ\u00f3micos y\/o personales\u201d.<\/p>\n
9. A partir de dichas consideraciones, los demandantes se\u00f1alaron que el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso, al restringir la posibilidad de que los demandados en procesos de expropiaci\u00f3n judicial presenten excepciones, impide el ejercicio adecuado de las garant\u00edas de defensa y contradicci\u00f3n de las personas afectadas en su propiedad privada como consecuencia de la decisi\u00f3n de expropiar de la administraci\u00f3n.<\/p>\n
10. Agregaron que, si bien la misma norma le reconoce al juez la facultad de adoptar las medidas necesarias para subsanar los defectos formales de la demanda, tal oficiosidad no subsana la lesi\u00f3n que se ocasiona sobre el derecho de que es titular el demandado a defender sus propios intereses.<\/p>\n
11. Adicionalmente, manifestaron que la restricci\u00f3n en cuesti\u00f3n desconoce que en el proceso a que se alude no s\u00f3lo est\u00e1n de por medio el inter\u00e9s general y la compensaci\u00f3n econ\u00f3mica de un derecho real, sino tambi\u00e9n el significado moral y afectivo del bien y los eventuales perjuicios inmateriales derivados de la expropiaci\u00f3n.<\/p>\n
C. Intervenciones<\/p>\n
12. Durante el tr\u00e1mite se recibieron oportunamente trece escritos de concepto o intervenci\u00f3n, los cuales ser\u00e1n agrupados a continuaci\u00f3n de acuerdo con el sentido de solicitud formulada.<\/p>\n
13. Solicitudes de inhibici\u00f3n. Quienes cuestionaron la aptitud sustantiva de la demanda expresaron que no se aprecia en ella una contradicci\u00f3n entre la norma acusada y la Constituci\u00f3n, porque los actores parten de argumentos subjetivos, indeterminados, indirectos y abstractos que no acreditan debidamente los requisitos m\u00ednimos de carga argumentativa, y porque las razones de inconstitucionalidad recaen sobre una interpretaci\u00f3n incorrecta y no sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente.<\/p>\n
14. Solicitudes de exequibilidad. Quienes defendieron la validez constitucional de la disposici\u00f3n censurada sostuvieron que el derecho a la propiedad previsto en el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n puede ser limitado por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social (v.gr. es importante para cumplir con los fines del Estado y del ordenamiento del territorio), y enfatizaron que la expropiaci\u00f3n puede ser administrativa o judicial, caso \u00e9ste \u00faltimo en el cual el proceso posee ciertas caracter\u00edsticas especiales que lo distinguen frente a otros procesos declarativos.<\/p>\n
15. Expusieron que trat\u00e1ndose del proceso judicial de expropiaci\u00f3n el juez puede pronunciarse de oficio sobre la falta de jurisdicci\u00f3n, compromiso o cl\u00e1usula compromisoria, inexistencia o indebida representaci\u00f3n del demandante o del demandado, e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, lo cual garantiza el debido proceso. Indicaron, a su vez, que es posible acudir a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo para discutir tanto los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social que justifican la actuaci\u00f3n administrativa, como el acto administrativo que ordena la expropiaci\u00f3n; que en el marco del proceso de expropiaci\u00f3n los demandados pueden solicitar la suspensi\u00f3n del tr\u00e1mite por prejudicialidad mientras se pronuncia el juez administrativo, y que tambi\u00e9n pueden discutir el monto de la indemnizaci\u00f3n y controvertir las pruebas aportadas por las entidades p\u00fablicas e interponer recursos, de modo tal que cuentan con diversos escenarios de defensa, pues las excepciones no son el \u00fanico medio disponible para controvertir la demanda y el enunciado cuestionado no representa una barrera en ese sentido.<\/p>\n
16. Anotaron tambi\u00e9n que la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de control de constitucionalidad del 27 de junio de 1978, concluy\u00f3 que la imposibilidad de proponer excepciones previas en el proceso de expropiaci\u00f3n judicial no afecta las garant\u00edas de los demandados. Por \u00faltimo, destacaron que el Legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n en materia procesal, que habilitar las excepciones en estos procesos contrar\u00eda a la utilidad p\u00fablica al retardar la tradici\u00f3n del predio al Estado, y que la misma restricci\u00f3n para proponer excepciones en este tipo de procesos existe en otros pa\u00edses como M\u00e9xico, Argentina, Espa\u00f1a y Francia.<\/p>\n
17. Solicitud de inexequibilidad. Como razones para sustentar la inconstitucionalidad del precepto parcialmente censurado, se subray\u00f3 la importancia procesal de las excepciones para cuestionar las pretensiones de la demanda. Asimismo, se esgrimi\u00f3 que la conducta de las autoridades no debe depender de la iniciativa de la parte actora de los procesos y que en los casos de expropiaci\u00f3n el Estado es quien presenta la demanda y quien ejerce tambi\u00e9n la funci\u00f3n judicial, lo cual debe ser valorado a efectos de establecer la inconstitucionalidad. El ciudadano que intervino en este sentido se refiri\u00f3, adem\u00e1s, a la sentencia de Gustavo Petro vs. Colombia para recalcar el principio de imparcialidad objetiva, y se\u00f1al\u00f3 que tambi\u00e9n es inexequible la expresi\u00f3n \u201c[e]n todo caso, el juez adoptar\u00e1 los correctivos necesarios para subsanar los defectos formales de la demanda\u201d, porque en su criterio ese apartado integra la unidad normativa.<\/p>\n
D. \u00a0Concepto de la Procuradora General de la Naci\u00f3n<\/p>\n
19. La Procuradora General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 declarar la exequibilidad de la disposici\u00f3n parcialmente demandada. Se\u00f1al\u00f3 que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa para definir los procedimientos dentro de los l\u00edmites que le fijan los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que las normas procesales deben ser conducentes para alcanzar un fin constitucional, sin resultar evidentemente desproporcionadas.<\/p>\n
20. Frente al apartado acusado, indic\u00f3 que, si bien es cierto que el impedir la formulaci\u00f3n de excepciones restringe prima facie la garant\u00eda de defensa, dicha limitaci\u00f3n es proporcional, porque, en primer lugar, persigue el fin constitucional de administrar justicia con celeridad, y es id\u00f3nea para conseguir la finalidad propuesta, porque la eliminaci\u00f3n de la etapa de excepciones previas disminuye los tiempos procesales y evita dilaciones del tr\u00e1mite. Adem\u00e1s, no es una medida evidentemente desproporcionada, porque los demandados (i) pueden ejercer su derecho a la defensa a trav\u00e9s de la contestaci\u00f3n de la demanda, la solicitud y pr\u00e1ctica probatoria, las discusiones sobre el monto del aval\u00fao presentado o de la indemnizaci\u00f3n y los recursos correspondientes, y (ii) est\u00e1n facultados para presentar memoriales al juez que justifiquen una posible excepci\u00f3n previa, con el fin de que este adopte los correctivos a que haya lugar.<\/p>\n
21. Resalt\u00f3 que en la sentencia C-543 de 2011 la Corte reconoci\u00f3 que el Legislador puede restringir de forma leg\u00edtima las garant\u00edas procesales para asegurar la celeridad en la administraci\u00f3n de justicia, y que en estos asuntos la mora judicial puede generar una afectaci\u00f3n para el inter\u00e9s general y la utilidad p\u00fablica, as\u00ed como el desconocimiento de la funci\u00f3n social de la propiedad.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
A. A. \u00a0Competencia<\/p>\n
22. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, dado que la norma demandada se inserta en una ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
B. B. \u00a0Cuesti\u00f3n preliminar: la aptitud sustantiva de la demanda<\/p>\n
23. La Sala Plena es competente para realizar un an\u00e1lisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la demanda de inconstitucionalidad. Al respecto, en la sentencia C-623 de 2008 la Corte precis\u00f3 que:<\/p>\n
\u201c[a]un cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos m\u00ednimos de procedibilidad, ese primer an\u00e1lisis responde a una valoraci\u00f3n apenas sumaria de la acci\u00f3n, llevada a cabo \u00fanicamente por cuenta del Magistrado Ponente, raz\u00f3n por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la funci\u00f3n constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley\u201d.<\/p>\n
24. Esta corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que toda demanda de inconstitucionalidad debe ser analizada a la luz del principio pro actione, habida cuenta de la naturaleza p\u00fablica de esta acci\u00f3n. No obstante, la misma jurisprudencia ha reconocido que la demanda de inconstitucionalidad debe reunir ciertas condiciones m\u00ednimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y orientar el debate de los intervinientes en el proceso de constitucionalidad.<\/p>\n
25. El art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Ley 2067 de 1991 dispone que la demanda debe contener: (i) el se\u00f1alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribi\u00e9ndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial; (ii) el se\u00f1alamiento de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la acusaci\u00f3n, com\u00fanmente denominadas concepto de violaci\u00f3n; (iv) el se\u00f1alamiento del tr\u00e1mite legislativo impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado, cuando fuere el caso; y, (v) la raz\u00f3n por la cual la Corte es competente.<\/p>\n
26. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el concepto de la violaci\u00f3n se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas, (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas \u2013lo cual implica se\u00f1alar aquellos elementos materiales que se estiman violados\u2013, y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
27. Como lo se\u00f1al\u00f3 esta Corte en la sentencia C-1052 de 2001, toda demanda de inconstitucionalidad debe, como m\u00ednimo, fundarse en razones claras, ciertas, espec\u00edficas, pertinentes y suficientes. A partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado, de manera uniforme, que las razones de inconstitucionalidad deben ser:<\/p>\n
\u201c(i) claras, es decir, seguir un curso de exposici\u00f3n comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constituci\u00f3n; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribu\u00edrseles; (iii) espec\u00edficas, lo que excluye argumentos gen\u00e9ricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o correcci\u00f3n de las decisiones legislativas, observadas desde par\u00e1metros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposici\u00f3n demandada\u201d.<\/p>\n
28. Con fundamento en las anteriores consideraciones, y tomando en cuenta los cuestionamientos planteados en cuanto a la plena acreditaci\u00f3n de las condiciones de aptitud sustantiva de la demanda, es preciso determinar si la censura promovida por los ciudadanos John Fernando Restrepo Tamayo Juan David Vanegas Arango se ajusta a los m\u00ednimos argumentativos previamente se\u00f1alados, de los cuales depende la posibilidad jur\u00eddica de desarrollar el juicio abstracto de constitucionalidad.<\/p>\n
29. En criterio de la Sala, y contrario a lo se\u00f1alado por un sector de los intervinientes que apuntan a una supuesta ausencia de certeza y especificidad, la acusaci\u00f3n s\u00ed re\u00fane los requisitos para emprender un an\u00e1lisis de m\u00e9rito.<\/p>\n
30. En efecto, el cargo se aprecia cierto, en la medida en que del enunciado legal demandado s\u00ed se desprende la consecuencia que infieren los actores. Ciertamente, al prescribir que luego de corrido el traslado de la demanda de expropiaci\u00f3n al demandado este \u201cNo podr\u00e1 proponer excepciones de ninguna clase\u201d, el numeral 5 del art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso establece de manera puntual y veraz una restricci\u00f3n al extremo pasivo en lo que ata\u00f1e a la posibilidad de formular argumentos encaminados a resistir la pretensi\u00f3n procesal, lo que evidencia que la premisa normativa que identifican los accionantes como uno de los extremos de contrastaci\u00f3n y el contenido que de all\u00ed extraen no se basa en interpretaciones subjetivas, caprichosas o irrazonables del texto acusado.<\/p>\n
31. Asimismo, los argumentos expuestos en la demanda ponen de presente un reparo espec\u00edfico, comoquiera que se plantea de manera concreta y directa en qu\u00e9 consiste la presunta oposici\u00f3n al ordenamiento constitucional. As\u00ed, la infracci\u00f3n alegada se asocia al hecho de que la disposici\u00f3n jur\u00eddica impugnada introduce una limitante a la realizaci\u00f3n de un acto procesal propio de uno de los contendientes enfrentados en el proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n como lo es la proposici\u00f3n de excepciones, lo cual \u2013seg\u00fan el dicho de los ciudadanos accionantes\u2013 resulta incompatible con las garant\u00edas del debido proceso y acceso a la administraci\u00f3n de justicia que le asisten al demandado, al no permit\u00edrsele promover su defensa en ese preciso espacio procesal. De esta manera, en vez de invocar ideas vagas, indeterminadas, abstractas y globales, la demanda propone una contrastaci\u00f3n normativa objetiva y puntual.<\/p>\n
32. En raz\u00f3n de lo anterior, dado que la demanda no adolece de las falencias en materia de admisibilidad aducidas por aquellos intervinientes que solicitaron que se declare la inhibici\u00f3n, es procedente que esta Corte se pronuncie de fondo frente al cargo de inconstitucionalidad formulado.<\/p>\n
C. Problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n<\/p>\n
33. Le corresponde a la Sala Plena determinar si el enunciado \u201cNo podr\u00e1 proponer excepciones de ninguna clase\u201d, contenido en el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012, \u201c[p]or medio de la cual se expide el C\u00f3digo General del Proceso y se dictan otras disposiciones\u201d, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, amparados por los art\u00edculos 29 y 228 de la Constituci\u00f3n, al restringir la posibilidad de que la parte demandada dentro del proceso judicial de expropiaci\u00f3n formule excepciones dentro del t\u00e9rmino de traslado de la demanda.<\/p>\n
34. Para dilucidar lo anterior, la Corte se pronunciar\u00e1 en torno a los siguientes ejes tem\u00e1ticos: (i) la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador en materia de regulaci\u00f3n procesal, (ii) el proceso de expropiaci\u00f3n, y (iii) la proposici\u00f3n de excepciones como expresi\u00f3n del derecho a la contradicci\u00f3n. A partir de dichos elementos de juicio, se proceder\u00e1 al an\u00e1lisis de la cuesti\u00f3n planteada en la demanda en torno a la disposici\u00f3n censurada.<\/p>\n
D. La libertad de configuraci\u00f3n del Legislador en materia de regulaci\u00f3n procesal \u2013reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
35. De acuerdo con los numerales 1 y 2 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, dentro de las funciones del Congreso de la Rep\u00fablica se hallan comprendidas las facultades de hacer, reformar y derogar las leyes, as\u00ed como de expedir c\u00f3digos en todos los ramos. A partir de dicha cl\u00e1usula superior, esta corporaci\u00f3n ha reiterado que el Legislador goza de una amplia libertad de configuraci\u00f3n a la hora de establecer las reglas adjetivas que definen y regulan los procedimientos legales, tanto judiciales como administrativos, para el ejercicio de los derechos de las personas.<\/p>\n
36. Este margen de configuraci\u00f3n legislativa en materia procesal \u201cle permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (art\u00edculo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administraci\u00f3n de justicia (art\u00edculo 229 C.P.). Adem\u00e1s, son reglas que consolidan la seguridad jur\u00eddica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho\u201d.<\/p>\n
37. La amplia potestad de configuraci\u00f3n en cabeza del Legislador se patenta, seg\u00fan se ha se\u00f1alado en la jurisprudencia constitucional, en la facultad de \u201c(\u2026) (i) fijar nuevos procedimientos, (ii) determinar la naturaleza de actuaciones judiciales, (iii) eliminar etapas procesales, (iv) establecer las formalidades que se deben cumplir, (v) disponer el r\u00e9gimen de competencias que le asiste a cada autoridad, (vi) consagrar el sistema de publicidad de las actuaciones, (vii) establecer la forma de vinculaci\u00f3n al proceso, (viii) fijar los medios de convicci\u00f3n de la actividad judicial, (ix) definir los recursos para controvertir lo decidido y, en general, (x) instituir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes\u201d. Inclusive, este tribunal ha reconocido que, en este \u00e1mbito, el Legislador cuenta con la potestad de privilegiar determinados modelos de procedimiento, y hasta de prescindir de etapas o recursos en algunos de ellos.<\/p>\n
38. Trat\u00e1ndose puntualmente de la instituci\u00f3n jur\u00eddica de la expropiaci\u00f3n, la Constituci\u00f3n se\u00f1ala de manera expresa en su art\u00edculo 58 que corresponde al Legislador definir los motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social ante los cuales ha de ceder el inter\u00e9s particular y que dan lugar a la adquisici\u00f3n de un bien por el Estado con el respectivo reconocimiento de una compensaci\u00f3n al afectado. Seg\u00fan la norma superior, esta competencia legal se predica tanto de la expropiaci\u00f3n judicial como de aquella que se da por v\u00eda administrativa.<\/p>\n
39. A la luz de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que el Legislador tiene una amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa en cuanto a expropiaci\u00f3n se refiere. Esto, de suyo, abarca lo relativo a los aspectos procesales de esta figura. En efecto, puesto que la actuaci\u00f3n de las autoridades en este \u00e1mbito est\u00e1 sujeta a la estricta observancia del debido proceso, dentro de la esfera de regulaci\u00f3n del Legislador se halla comprendida tambi\u00e9n la tarea de determinar las reglas procedimentales a que deben ce\u00f1irse tanto la administraci\u00f3n como los jueces en materia expropiatoria. Bajo esta perspectiva, la jurisprudencia ha enfatizado el importante rol que desempe\u00f1a en este contexto espec\u00edfico la rama legislativa comoquiera que a trav\u00e9s de ella se preserva el principio de legalidad del procedimiento y se previene la arbitrariedad estatal a la hora de adelantar una expropiaci\u00f3n. En palabras de esta corporaci\u00f3n, \u201c[e]sta garant\u00eda del principio de legalidad limita el margen de acci\u00f3n del gobierno, y con ello ampara, desde el punto de vista subjetivo, el derecho fundamental al debido proceso de los administrados\u201d.<\/p>\n
40. Ahora bien, aunque al Congreso de la Rep\u00fablica le haya sido deferida por la Carta Pol\u00edtica la mencionada potestad de configuraci\u00f3n normativa, tal atribuci\u00f3n se encuentra sujeta a los precisos l\u00edmites que traza la misma Constituci\u00f3n. En este sentido, la Corte ha identificado cuatro categor\u00edas dentro de las cuales la actuaci\u00f3n del Legislador puede desplegarse en concordancia con los postulados fijados en la norma superior.<\/p>\n
41. El primer l\u00edmite a la amplia potestad de configuraci\u00f3n legislativa en materia de normas procesales tiene que ver con la debida observancia del principio de supremac\u00eda constitucional contemplado en el art\u00edculo 4 superior, y se traduce en que el Legislador no est\u00e1 autorizado para alterar materias procesales que se hallen directamente reguladas en la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
42. El segundo l\u00edmite tiene como fundamento los art\u00edculos 2 y 228 constitucionales y consiste en que el Legislador debe respetar los principios y fines esenciales del Estado, lo que implica que los procedimientos no son fines en s\u00ed mismos sino que han de operar como instrumentos para garantizar los derechos y libertades de las personas y para materializar el derecho sustancial, dotando de eficacia a principios como la independencia y autonom\u00eda judicial, el acceso efectivo a la administraci\u00f3n de justicia y la publicidad de las actuaciones.<\/p>\n
43. El tercer l\u00edmite se circunscribe a que, al determinar las formas de cada juicio, el Legislador debe atender a un criterio de raz\u00f3n suficiente, de tal suerte que mediante ellas se persiga el cumplimiento de un fin constitucionalmente v\u00e1lido, a trav\u00e9s de un mecanismo que se muestre adecuado y necesario para el cumplimiento de dicho objetivo y que, al mismo tiempo, no afecte de forma desproporcionada un derecho, fin o valor constitucional.<\/p>\n
44. Y, por \u00faltimo, como cuarto l\u00edmite se tiene que, conforme a los art\u00edculos 29, 209 y 228 de la Carta, al dictar las normas procesales el Congreso debe asegurar que los principios inherentes al debido proceso y al acceso a la justicia, esto es, legalidad, defensa, contradicci\u00f3n, publicidad y primac\u00eda del derecho sustancial, as\u00ed como los de celeridad, igualdad de trato y dignidad humana, se proyecten en los tr\u00e1mites judiciales y administrativos.<\/p>\n
45. De lo expuesto se concluye que el ordenamiento superior le otorga al Legislador una amplia potestad de configuraci\u00f3n en lo que ata\u00f1e a establecer las normas que rigen los procedimientos por conducto de los cuales se hacen efectivos los derechos, conforme a la cual puede, inclusive, suprimir etapas o recursos. No obstante, en el ejercicio de dicha potestad debe observar los l\u00edmites trazados por la propia Constituci\u00f3n, que se contraen a (i) la imposibilidad de modificar las reglas procesales prescritas directamente en el texto constitucional; (ii) el debido respeto por los principios y fines esenciales del Estado; (iii) la satisfacci\u00f3n de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y, (iv) la realizaci\u00f3n de las garant\u00edas asociadas al debido proceso y al acceso a la justicia.<\/p>\n
46. En lo que ata\u00f1e a la expropiaci\u00f3n, el amplio margen de configuraci\u00f3n normativa a que se ha hecho alusi\u00f3n y sus l\u00edmites constitucionales se proyectan tanto en la definici\u00f3n de los motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social que hacen procedente la expropiaci\u00f3n, ya sea esta judicial o administrativa, como tambi\u00e9n en el dise\u00f1o de los procesos y el establecimiento de las precisas reglas procedimentales que est\u00e1n llamadas a acatar las autoridades al momento de llevar a cabo esta clase de operaciones.<\/p>\n
47. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve que \u201cla potestad de configuraci\u00f3n del legislador lo faculta para crear procedimientos especiales de expropiaci\u00f3n, en cada una de las \u00e1reas donde tal regulaci\u00f3n espec\u00edfica permita optimizar la protecci\u00f3n de los bienes jur\u00eddicos involucrados en cada caso. En esa medida, por ejemplo, el legislador puede establecer la expropiaci\u00f3n en materia de reforma urbana, para garantizar el acceso de las personas a una vivienda digna; en materia agraria, para permitir el acceso progresivo de las personas a la propiedad de la tierra y mejorar su productividad; para atender desastres; y para proteger los bienes culturales o el ecosistema, entre otros\u201d.<\/p>\n
E. El proceso de expropiaci\u00f3n<\/p>\n
48. El inciso 1\u00ba del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n consagra que \u201c[c]uando de la aplicaci\u00f3n de una ley expedida por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el inter\u00e9s privado deber\u00e1 ceder al inter\u00e9s p\u00fablico o social.\u201d En concordancia, el inciso 4\u00ba ejusdem establece que \u201c[p]or motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social definidos por el legislador, podr\u00e1 haber expropiaci\u00f3n mediante sentencia judicial e indemnizaci\u00f3n previa. Esta se fijar\u00e1 consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiaci\u00f3n podr\u00e1 adelantarse por v\u00eda administrativa, sujeta a posterior acci\u00f3n contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.\u201d<\/p>\n
49. A su vez, el art\u00edculo 21 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, que fue ratificada por Colombia mediante la Ley 74 de 1968, establece en su numeral 1: \u201c[t]oda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al inter\u00e9s social\u201d. Y, seguidamente, el numeral 2 de la misma norma convencional prescribe: \u201c[n]inguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnizaci\u00f3n justa, por razones de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social y en los casos y seg\u00fan las formas establecidas por la ley\u201d.<\/p>\n
50. En desarrollo del ordenamiento constitucional, de vieja data esta Corte defini\u00f3 la expropiaci\u00f3n como \u201cuna operaci\u00f3n de derecho p\u00fablico por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradici\u00f3n del dominio privado al dominio p\u00fablico de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnizaci\u00f3n previa\u201d. M\u00e1s recientemente, este tribunal ha precisado que \u201cla expropiaci\u00f3n es un mecanismo judicial o administrativo por cuya virtud las entidades de derecho p\u00fablico, previa declaratoria de utilidad p\u00fablica, pueden adquirir bienes privados que por lo tanto ingresan al patrimonio p\u00fablico para que aquellos sean usados exclusivamente en beneficio de la comunidad. Es por esto que, antes de iniciar cualquier proceso de expropiaci\u00f3n, sea por v\u00eda judicial o por v\u00eda administrativa, debe verificarse cu\u00e1l es la utilidad p\u00fablica o el inter\u00e9s social que lo motivan y por qu\u00e9 se presentar\u00eda el conflicto entre el inter\u00e9s privado y el inter\u00e9s p\u00fablico que obliga la decisi\u00f3n que impere este \u00faltimo sobre aquel. [\u2026] Cuando dichos motivos se acrediten en la pr\u00e1ctica, el inter\u00e9s privado ha de ceder ante el p\u00fablico\u201d.<\/p>\n
51. Y es que, como lo ha subrayado reiteradamente este tribunal, la propiedad privada, amparada por el art\u00edculo 58 de la Carta, es un derecho que no posee una naturaleza absoluta. Se trata, en cambio, de \u201cun derecho subjetivo al que le son inherentes unas funciones sociales y ecol\u00f3gicas, dirigidas a asegurar el cumplimiento de varios deberes constitucionales, entre los cuales, se destacan la protecci\u00f3n del medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos y la promoci\u00f3n de la justicia, la equidad y el inter\u00e9s general como manifestaciones fundamentales del Estado Social de Derecho y en lo referente a sus l\u00edmites, ha establecido que se encuentran en la utilidad p\u00fablica o el inter\u00e9s social, de los cuales deriva la expropiaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
52. En el ejercicio hermen\u00e9utico encaminado a establecer un adecuado equilibrio entre el inter\u00e9s privado y el inter\u00e9s p\u00fablico prevalente en el marco de la expropiaci\u00f3n, considerada \u201cla limitaci\u00f3n m\u00e1s gravosa que puede imponerse sobre el derecho de propiedad leg\u00edtimamente adquirido\u201d, esta Corte ha fijado \u201cunas condiciones sine qua non para que proceda la limitaci\u00f3n a la propiedad privada, tales como (i) que se presente por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social previamente definidos por el legislador; (ii) que la expropiaci\u00f3n se realice mediante decisi\u00f3n judicial o administrativa, esta \u00faltima sujeta a posterior acci\u00f3n contencioso administrativa incluso respecto del precio; (iii) que la expropiaci\u00f3n se adelante con respeto del principio de legalidad, esto es, de conformidad con el procedimiento establecido en la ley; (iv) que la expropiaci\u00f3n comprenda una etapa previa de enajenaci\u00f3n voluntaria o negociaci\u00f3n directa, a partir de una oferta por parte de la entidad administrativa; y (v) que se pague una indemnizaci\u00f3n previamente al traspaso del derecho de propiedad a la Administraci\u00f3n, la cual debe ser justa\u201d.<\/p>\n
53. En ese contexto, se han identificado por esta corporaci\u00f3n tres elementos caracter\u00edsticos de la expropiaci\u00f3n, a saber: sujetos, objeto y causa. En ese sentido, se ha indicado que \u201c[s]on sujetos de esta operaci\u00f3n de derecho p\u00fablico: (i) la entidad \u2013judicial o administrativa\u2013 con potestad expropiatoria (sujeto activo), (ii) el titular del derecho fundamental expropiado (sujeto pasivo) y (iii) la persona que se ver\u00e1 beneficiado por la expropiaci\u00f3n (beneficiario). De otro lado, el objeto material del acto de expropiaci\u00f3n es el derecho de dominio del sujeto pasivo sobre alg\u00fan bien del cual era su leg\u00edtimo titular y el cual, como resultado de la expropiaci\u00f3n, ingresa al patrimonio p\u00fablico. Por \u00faltimo, la causa es la finalidad de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social que motiva y justifica la expropiaci\u00f3n, la cual debe estar prevista en la ley\u201d.<\/p>\n
54. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha relievado que la operaci\u00f3n de la expropiaci\u00f3n est\u00e1 estructurada en diferentes momentos dentro de los cuales tiene lugar la intervenci\u00f3n de las tres ramas del poder p\u00fablico. De esta manera se busca precaver cualquier acci\u00f3n estatal arbitraria que vaya en detrimento de los derechos del titular del bien implicado, lo cual se acompasa con el mandato de protecci\u00f3n de todas las personas en sus bienes, en tanto fin esencial del Estado al tenor del art\u00edculo 2 constitucional.<\/p>\n
55. Bajo dicha comprensi\u00f3n, conforme al principio de legalidad, al Legislador le corresponde la tarea de definir los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social, a partir de donde se trazan los l\u00edmites en cuanto a los supuestos taxativos en los que v\u00e1lidamente puede tener lugar una expropiaci\u00f3n, toda vez que \u201clos procedimientos judiciales o administrativos, dirigidos a obtener una expropiaci\u00f3n, no pueden, en ning\u00fan caso, fundarse en motivos ajenos a aquellos que la ley defini\u00f3 como de inter\u00e9s social o utilidad p\u00fablica\u201d. A su turno, la Administraci\u00f3n, en cabeza de la entidad estatal competente y por medio de acto administrativo, ostenta la potestad para ordenar la expropiaci\u00f3n del bien, dentro de y conforme al marco establecido por la ley. Por su parte, las autoridades jurisdiccionales intervienen en el escenario del proceso judicial, mecanismo a trav\u00e9s del cual se materializa la decisi\u00f3n expropiatoria, velando por que se respeten en todo momento el ordenamiento jur\u00eddico, el debido proceso y los dem\u00e1s derechos de los afectados, y disponiendo el correspondiente resarcimiento econ\u00f3mico en el evento en que se encuentren reunidas las condiciones para que proceda la transferencia del bien al Estado.<\/p>\n
57. De igual manera, la jurisprudencia constitucional sostiene que \u201cla legislaci\u00f3n colombiana ha previsto la posibilidad de la negociaci\u00f3n directa del bien que se pretende adquirir y s\u00f3lo cuando \u00e9sta fracasa autoriza el procedimiento de expropiaci\u00f3n\u201d. La instituci\u00f3n jur\u00eddica de la expropiaci\u00f3n, entonces, se desenvuelve en tres etapas diferenciadas, a saber: (i) la oferta de compra, (ii) la negociaci\u00f3n y (iii) el proceso expropiatorio propiamente dicho, las cuales se proyectan en una fase administrativa, en la que se expide el acto expropiatorio y la entidad expropiante persigue inicialmente un acuerdo con el afectado o, en su defecto, ordena expropiar. La expropiaci\u00f3n judicial presupone el agotamiento de la fase administrativa, y en ella la autoridad jurisdiccional, con observancia plena de las garant\u00edas sustanciales y procesales, decreta la expropiaci\u00f3n.<\/p>\n
58. La fase administrativa comienza cuando la entidad p\u00fablica interesada en llevar a cabo la expropiaci\u00f3n de un determinado bien expide acto administrativo que contiene la identificaci\u00f3n precisa del mismo y la oferta de compra. En esta fase, la primera etapa consiste en que la Administraci\u00f3n fija un precio base y le presenta la oferta al particular propietario del bien con el objetivo de persuadirlo de llegar a un consenso para la transferencia de la propiedad.<\/p>\n
59. Sigue luego la etapa de negociaci\u00f3n, que se denomina \u201cenajenaci\u00f3n voluntaria\u201d en el proceso de expropiaci\u00f3n judicial y \u201cnegociaci\u00f3n directa\u201d en la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, y como resultado de la concertaci\u00f3n entre las partes es posible modificar el precio base se\u00f1alado en la oferta. Esta etapa tendr\u00e1 uno de dos desenlaces posibles: si prospera, se perfeccionar\u00e1 con la celebraci\u00f3n de un contrato de compraventa enderezado a la tradici\u00f3n del bien al Estado y el pago del precio convenido, pero si no se consigue un acuerdo formal, proseguir\u00e1 la etapa expropiatoria propiamente dicha.<\/p>\n
60. En esta \u00faltima hip\u00f3tesis, vencido el plazo establecido para concretar una negociaci\u00f3n, la entidad dictar\u00e1 un nuevo acto administrativo motivado en el que ordenar\u00e1 la expropiaci\u00f3n, con inclusi\u00f3n expresa de los siguientes elementos: (i) la identificaci\u00f3n precisa del bien objeto de expropiaci\u00f3n, (ii) el valor del precio indemnizatorio y la forma de pago, (iii) la destinaci\u00f3n que se dar\u00e1 al bien expropiado, conforme a los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado, (iv) la orden de inscripci\u00f3n del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos P\u00fablicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiaci\u00f3n, y (v) la orden de notificaci\u00f3n a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicaci\u00f3n de los recursos que legalmente procedan en v\u00eda gubernativa. Si se trata de expropiaci\u00f3n administrativa, una vez ejecutoriado este acto le corresponde al sujeto pasivo efectuar la entrega material del bien, al paso que la entidad adquirente deber\u00e1 poner a disposici\u00f3n inmediata de aquel el valor del precio indemnizatorio.<\/p>\n
61. Es importante resaltar que contra el acto administrativo que decide la expropiaci\u00f3n procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, escenario en el cual se podr\u00e1n controvertir tanto los fundamentos que sustentan la enajenaci\u00f3n forzada como el precio indemnizatorio reconocido.<\/p>\n
62. La expropiaci\u00f3n judicial se sujeta a las reglas del proceso declarativo especial regulado detalladamente en el art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso, y tiene lugar cuando ha fracasado el intento de negociaci\u00f3n, por lo que la entidad procede a radicar demanda ante el juez civil luego de que ha quedado en firme el acto que ordena la expropiaci\u00f3n. La demanda deber\u00e1 interponerse dentro de los tres meses siguientes a la fecha en la cual dicho acto ha adquirido firmeza y se deber\u00e1 dirigir contra los titulares de derechos reales principales sobre el bien a expropiar y, si estos se encuentran en litigio, tambi\u00e9n contra todas las partes del respectivo proceso, as\u00ed como contra los tenedores cuyos contratos consten por escritura p\u00fablica inscrita y contra los acreedores hipotecarios y prendarios que aparezcan en el certificado de registro.<\/p>\n
63. De acuerdo con el precepto normativo objeto de examen, de la mencionada demanda se correr\u00e1 traslado al demandado por el t\u00e9rmino de tres d\u00edas, sin que pueda proponer excepciones de ninguna clase. Lo anterior no obsta para que, en ejercicio de los poderes de que est\u00e1 investido, el juez adopte los correctivos que estime necesarios para subsanar los defectos formales de la demanda. Con todo, el propietario demandado cuenta con la posibilidad de objetar el valor de la indemnizaci\u00f3n propuesto en la oferta de la entidad demandante, caso en el cual, so pena de rechazo, le corresponde la carga de aportar un dictamen pericial elaborado por el Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi (IGAC) o por una lonja de propiedad ra\u00edz, del que se correr\u00e1 traslado a la parte demandante.<\/p>\n
64. El juez debe convocar a audiencia una vez vencido el traslado de la demanda al demandado o del aval\u00fao al demandante, seg\u00fan el caso. En dicha diligencia, luego de interrogar a los peritos autores de los aval\u00faos, proferir\u00e1 sentencia. Si decreta la expropiaci\u00f3n, ordenar\u00e1 cancelar los grav\u00e1menes, embargos e inscripciones que recaigan sobre el bien y fijar\u00e1 el monto de la indemnizaci\u00f3n a favor del afectado. Ejecutoriada la sentencia, la entidad deber\u00e1 depositar a \u00f3rdenes del juzgado el valor dispuesto por el juez, quien ordenar\u00e1 enseguida que se proceda a la entrega definitiva del bien a la demandante y, tras el respectivo registro, el demandado recibir\u00e1 la indemnizaci\u00f3n a que tiene derecho.<\/p>\n
65. Cabe anotar que, aunque la etapa previa de enajenaci\u00f3n voluntaria no haya resultado exitosa, nada obsta para que en esta fase jurisdiccional se intente nuevamente llegar a un acuerdo entre entidad p\u00fablica y propietario antes de que se dicte sentencia, caso en el cual el proceso terminar\u00e1 de manera anticipada.<\/p>\n
66. Es importante se\u00f1alar, asimismo, que la entidad est\u00e1 facultada para promover el referido proceso civil aun cuando el acto administrativo por el que orden\u00f3 la expropiaci\u00f3n sea controvertido mediante el respectivo medio de control ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. En tal evento, el juez que instruye el proceso civil deber\u00e1 abstenerse de dictar sentencia antes de que venza el t\u00e9rmino para que el juez administrativo se pronuncie, y es posible en todo caso plantear la prejudicialidad ante el juez civil.<\/p>\n
67. De modo pues que el proceso civil a que se alude se inserta dentro de la instituci\u00f3n jur\u00eddica de la expropiaci\u00f3n como una fase jurisdiccional en la cual, precedida de una etapa administrativa, lo que acontece, en suma, es que mediante decreto judicial se materializa como tal la decisi\u00f3n expropiatoria adoptada por la entidad p\u00fablica competente y se otorga la respectiva indemnizaci\u00f3n al afectado. Resulta determinante enfatizar este objeto espec\u00edfico al que se contrae el proceso de expropiaci\u00f3n, por cuanto da cuenta del prop\u00f3sito que tom\u00f3 en consideraci\u00f3n el Legislador a la hora de configurar el dise\u00f1o procedimental de la operaci\u00f3n expropiatoria. Sobre el particular, los tratadistas convergen en que la esencia de proceso judicial de expropiaci\u00f3n no es otra m\u00e1s que hacer efectiva la orden de expropiar, imponi\u00e9ndola al propietario, y asegurar a este \u00faltimo el pago de una justa indemnizaci\u00f3n.<\/p>\n
68. La finalidad puntual de este proceso se revela en el hecho de que, conforme al precepto bajo estudio, al afectado se le permite controvertir asuntos fundamentalmente relacionados con la indemnizaci\u00f3n. En efecto, las situaciones que regula la norma se dedican especialmente a ello, al disponer que (i) cuando el demandado est\u00e9 en desacuerdo con el aval\u00fao o considere que hay lugar a indemnizaci\u00f3n por conceptos no incluidos en \u00e9l o por un mayor valor, deber\u00e1 aportar un dictamen pericial elaborado por el Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi (IGAC) o por una lonja de propiedad ra\u00edz, del cual se le correr\u00e1 traslado al demandante por tres (3) d\u00edas. Si no se presenta el aval\u00fao, se rechazar\u00e1 de plano la objeci\u00f3n formulada. A su vez, (ii) cuando en el acto de la diligencia de entrega se oponga un tercero que alegue posesi\u00f3n material o derecho de retenci\u00f3n sobre la cosa expropiada, la entrega se efectuar\u00e1, pero el opositor podr\u00e1 promover incidente para que se le reconozca su derecho y se ordene un aval\u00fao para establecer la indemnizaci\u00f3n que le corresponde. Incluso, (iii) desde la presentaci\u00f3n de la demanda, a solicitud de la entidad demandante, se puede decretar la entrega anticipada del bien, siempre que aquella consigne a \u00f3rdenes del juzgado el valor establecido en el aval\u00fao aportado.<\/p>\n
69. Recapitulando, la instituci\u00f3n de la expropiaci\u00f3n implica una limitaci\u00f3n constitucionalmente admisible del derecho a la propiedad privada de quien ostenta la titularidad del dominio respecto de un bien determinado, que se justifica por el inter\u00e9s prevalente que se le reconoce al inter\u00e9s general frente al particular en el Estado Social de Derecho, por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social definidos por el legislador. Pero, dado que tal limitaci\u00f3n conlleva una afectaci\u00f3n respecto de los derechos del propietario, la propia Carta previno que la actuaci\u00f3n de las autoridades devenga en arbitrariedad someti\u00e9ndolas a estrictos linderos legales. En ese marco, el proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n constituye una fase jurisdiccional en la cual, si no se ha logrado un acuerdo de negocio entre la Administraci\u00f3n y el propietario, el acto administrativo que contiene la orden de expropiar, una vez en firme, se hace efectivo por virtud de decreto del juez civil, con la observancia plena de las garant\u00edas del debido proceso y asegurando en todo caso un justo resarcimiento al afectado.<\/p>\n
F. La posibilidad de proponer excepciones como expresi\u00f3n del derecho a la contradicci\u00f3n<\/p>\n
70. El derecho de contradicci\u00f3n emana directamente de la cl\u00e1usula de garant\u00eda del debido proceso prevista en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, en concordancia con el derecho que le asiste a toda persona, al tenor del art\u00edculo 8 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, a ser o\u00edda por la autoridad competente en aquellos procedimientos donde se determinen sus derechos y obligaciones.<\/p>\n
71. En armon\u00eda con estos preceptos, la doctrina procesal explica que \u201c[e]l derecho de contradicci\u00f3n podemos entenderlo como aquel derecho abstracto que tiene el demandado a ser o\u00eddo y gozar de la oportunidad de defenderse con la finalidad de obtener una sentencia que resuelva el conflicto de intereses. Como bien se\u00f1ala Devis Echand\u00eda, el principio del contradictorio resulta \u201cla aplicaci\u00f3n procesal del principio constitucional de que nadie puede ser juzgado sin ser o\u00eddo en el juicio, ni condenado sin ser vencido, ya que por el solo hecho de ser demandado se sujeta al resultado de la sentencia que en el proceso llegue a dictarse\u201d.<\/p>\n
72. De acuerdo con lo decantado en la jurisprudencia constitucional, el derecho de contradicci\u00f3n \u201cse plantea desde la perspectiva de confrontaci\u00f3n de los elementos sustantivos y procesales que afectan los derechos e intereses en el proceso. Por lo tanto, se ha precisado que esta garant\u00eda implica, entre otros: (i) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones, que incluye la formulaci\u00f3n de excepciones formales y sustanciales; (ii) la posibilidad de oponer pruebas a las que se presentaron en su contra; (iii) participar efectivamente en la producci\u00f3n de la prueba solicitada por la contraparte, (iv) exponer los argumentos en torno a los medios de prueba; y (v) presentar recursos en contra de las decisiones desfavorables\u201d.<\/p>\n
73. La proposici\u00f3n de excepciones se constituye, entonces, en una manifestaci\u00f3n de resistencia procesal en cabeza del extremo pasivo que materializa el derecho fundamental al debido proceso, en su dimensi\u00f3n de derecho a la contradicci\u00f3n, en los escenarios en que sus derechos e intereses son sometidos a debate. Mediante la postulaci\u00f3n de estas resistencias procesales, el demandado puede intentar derruir los elementos b\u00e1sicos de la pretensi\u00f3n aportando la correspondiente fundamentaci\u00f3n f\u00e1ctica y jur\u00eddica de su ataque, o bien, puede denunciar la ausencia de los elementos estructurales del proceso judicial.<\/p>\n
74. A prop\u00f3sito de la instituci\u00f3n de las excepciones, la funci\u00f3n que desempe\u00f1an y las garant\u00edas inherentes a su formulaci\u00f3n, la doctrina especializada es prol\u00edfica: \u201cCouture conceb\u00eda a la excepci\u00f3n como \u2018el poder jur\u00eddico que se halla investido el demandado, que le habilita para oponerse a la acci\u00f3n promovida contra \u00e9l\u2019. Devis Echand\u00eda afirmaba que \u2018la excepci\u00f3n es una especial manera de ejercitar el derecho de contradicci\u00f3n o defensa en general que le corresponde a todo demandado, y que consiste en oponerse a la demanda para atacar las razones de la pretensi\u00f3n del demandante, mediante razones propias de hecho, que persigan destruirla o modificarla o aplazar sus efectos\u2019. El italiano Rocco comenta que \u2018excepci\u00f3n es facultad procesal, comprendida en el Derecho de contradicci\u00f3n en el juicio, que corresponde al demandado, de pedir que los \u00f3rganos jurisdiccionales declaren cierta existencia de un hecho jur\u00eddico que produce efecto jur\u00eddico relevante, frente a la acci\u00f3n ejercitada por el actor\u2019\u201d.<\/p>\n
75. Igualmente, esta corporaci\u00f3n ha resaltado que las excepciones \u201cson manifestaci\u00f3n del derecho de contradicci\u00f3n que tiene quien es llevado a estrados. Las [excepciones] previas son aquellas dirigidas a perfeccionar el proceso, mientras que las de m\u00e9rito van encaminadas a negar el derecho que se reclama. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia ha dicho que: \u2018si la excepci\u00f3n tiende a mejorar la forma o a demorar el tr\u00e1mite, perfeccion\u00e1ndolo, es dilatoria (\u2026); y si la excepci\u00f3n tiende a desconocer el derecho reclamado, a enervar la acci\u00f3n o a obtener que se declare extinguida, es perentoria y ataca el fondo de lo planteado por el demandante\u2019\u201d.<\/p>\n
76. Con la misma orientaci\u00f3n, la Corte ha precisado que \u201c[l]as excepciones previas son medidas de saneamiento en la etapa inicial de algunos procesos, por causa de vicios o defectos de los mismos, a cargo de la parte demandada, y tienen como finalidad mejorar aquellos o terminarlos cuando ello no es posible, y evitar as\u00ed nulidades o sentencias inhibitorias (\u2026). Se contraponen a las excepciones de fondo o de m\u00e9rito, que se refieren al derecho sustancial, se dirigen contra las pretensiones de la demanda y por regla general se deciden en la sentencia\u201d.<\/p>\n
77. Ahora bien, no obstante la importancia que revisten estas oposiciones procesales para la parte demandada en un determinado litigio, en previas oportunidades este tribunal constitucional se ha visto abocado a examinar diferentes regulaciones procedimentales y ha encontrado que la eliminaci\u00f3n de la etapa dedicada a la formulaci\u00f3n de excepciones en el marco de diferentes procesos obedece a una decisi\u00f3n del Legislador, en ejercicio de su amplio margen de configuraci\u00f3n normativa, encaminada a imprimirle mayor celeridad al tr\u00e1mite, y ha resaltado que introducir restricciones a dicha etapa no impide que el extremo pasivo pueda plantear ante el juez instructor los hechos constitutivos de posibles excepciones previas as\u00ed como aportar las pruebas que considere pertinentes con el fin de que el funcionario los examine; v\u00eda por la cual, seg\u00fan ha subrayado la jurisprudencia, tambi\u00e9n se garantiza el derecho de contradicci\u00f3n, en la medida en que no se erradica por completo la posibilidad de alegaci\u00f3n de tales argumentos de defensa por parte del demandado.<\/p>\n
78. A prop\u00f3sito del asunto que ocupa la atenci\u00f3n de la Sala Plena, resulta pertinente traer a colaci\u00f3n que, en pronunciamiento anterior, esta Corte analiz\u00f3 la efectividad del derecho de contradicci\u00f3n cuando, en el contexto de un proceso judicial promovido por una entidad p\u00fablica en pro del inter\u00e9s general frente al inter\u00e9s particular, se le limita al demandado la posibilidad de proponer excepciones, pues se plante\u00f3 que dicha restricci\u00f3n supon\u00eda una vulneraci\u00f3n de los derechos constitucionales al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
79. Pues bien: en aquella ocasi\u00f3n, esta corporaci\u00f3n resalt\u00f3 el especial car\u00e1cter que revisten los procesos que imponen grav\u00e1menes a la propiedad privada a fin de permitir la ejecuci\u00f3n de obras o proyectos relacionados con la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general, reiter\u00f3 las reglas jurisprudenciales desarrolladas a partir de la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 58 superior en materia de procesos de expropiaci\u00f3n en torno al alcance del derecho a la propiedad y sus tensiones con la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general, y recalc\u00f3 que ante la declaratoria de utilidad p\u00fablica \u201clos propietarios o poseedores de los inmuebles afectados s\u00f3lo podr\u00e1n exigir a la administraci\u00f3n que reconozca el valor de los intereses susceptibles de indemnizaci\u00f3n\u201d. En ese sentido, concluy\u00f3 que, desde la perspectiva del afectado con la medida, la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales invocados s\u00f3lo se podr\u00eda predicar si el tr\u00e1mite judicial lo privara del acceso a la mencionada indemnizaci\u00f3n, lo cual no ocurr\u00eda al imped\u00edrsele interponer excepciones. Esta restricci\u00f3n \u2013recalc\u00f3 la Corte\u2013 se enmarca dentro de la libertad de configuraci\u00f3n del Legislador para definir procesos judiciales y obedece a la necesidad de viabilizar una decisi\u00f3n expedita en procura del inter\u00e9s general.<\/p>\n
G. An\u00e1lisis de constitucionalidad del numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012<\/p>\n
80. Con la panor\u00e1mica que ofrecen las anteriores consideraciones, corresponde ahora a la Sala concentrarse en determinar si el enunciado \u201cNo podr\u00e1 proponer excepciones de ninguna clase\u201d, contenido en el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012, desconoce los art\u00edculos 29 y 229 de la Constituci\u00f3n y, por tanto, lesiona los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, al restringir la posibilidad de que la parte demandada dentro del proceso judicial de expropiaci\u00f3n formule excepciones dentro del t\u00e9rmino de traslado de la demanda.<\/p>\n
81. Como primera medida, la Corte considera necesario reiterar en esta oportunidad que, de conformidad con la cl\u00e1usula recogida en los numerales 1 y 2 del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica, trat\u00e1ndose de la expedici\u00f3n de reglas de car\u00e1cter procesal al Legislador le asiste una amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa.<\/p>\n
82. En ejercicio de esa competencia de expedir, reformar y derogar leyes y c\u00f3digos, y a condici\u00f3n de que no traspase los l\u00edmites que le traza el ordenamiento superior, esta corporaci\u00f3n ha reconocido que el \u00f3rgano legislativo est\u00e1 facultado, inclusive, para prescindir de etapas o recursos al momento de dise\u00f1ar los procedimientos, como se aprecia que ocurre, para el caso bajo estudio, con la supresi\u00f3n de la etapa de proposici\u00f3n de excepciones por parte del extremo pasivo dentro del traslado de la demanda de expropiaci\u00f3n.<\/p>\n
83. Ahora bien, a efectos de examinar si el Legislador desconoci\u00f3 los l\u00edmites fijados por la Carta Pol\u00edtica al establecer que el demandado dentro del proceso de expropiaci\u00f3n no puede formular excepciones, tal como lo prescribe el art\u00edculo acusado, es menester que la Sala Plena tome en consideraci\u00f3n los diferentes criterios de interpretaci\u00f3n judicial de que dispone con el fin de desplegar un ejercicio hermen\u00e9utico razonable, ponderado y en consonancia con la funci\u00f3n de salvaguarda de la supremac\u00eda e integridad de la Constituci\u00f3n que se le ha encomendado. Esto, sin perder de vista que las leyes objeto de escrutinio por parte de esta corporaci\u00f3n son la expresi\u00f3n del principio democr\u00e1tico, y que una incorrecta interpretaci\u00f3n de las proposiciones legales sometidas a juicio \u2013como la derivada de una lectura fragmentaria o aislada de los fines perseguidos por el Legislador\u2013 conlleva el riesgo de desnaturalizar el sentido y alcance de la norma demandada.<\/p>\n
84. En el asunto bajo estudio, la Corte encuentra que el precepto censurado debe ser analizado a la luz de los criterios teleol\u00f3gico y sistem\u00e1tico de interpretaci\u00f3n: en efecto, para consultar si existe una justificaci\u00f3n subyacente a la prohibici\u00f3n de proponer excepciones a que alude el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012, es preciso tomar en consideraci\u00f3n el objeto y finalidad del proceso judicial de expropiaci\u00f3n (criterio teleol\u00f3gico), en armon\u00eda con el conjunto de disposiciones del C\u00f3digo General del Proceso en que se inserta el citado art\u00edculo y con las dem\u00e1s reglas del ordenamiento jur\u00eddico que regulan la instituci\u00f3n de la expropiaci\u00f3n y cada una de sus diferentes etapas (criterio sistem\u00e1tico).<\/p>\n
85. Con esta aproximaci\u00f3n a la norma cuestionada como punto de partida, es pertinente reiterar lo sentado por la jurisprudencia constitucional en cuanto a la finalidad social que persigue la instituci\u00f3n jur\u00eddica de la expropiaci\u00f3n. En ese marco, y de conformidad con lo consagrado en el art\u00edculo 58 superior, el proceso expropiatorio tiene un claro fundamento constitucional en el principio de prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico sobre el inter\u00e9s privado. Bajo esa l\u00f3gica, resulta oportuno enfatizar que el objeto de este proceso se contrae puntualmente a (i) materializar la decisi\u00f3n estatal de expropiar adoptada por la Administraci\u00f3n y (ii) asegurar una indemnizaci\u00f3n justa a quien resulta afectado con la transferencia del bien al Estado.<\/p>\n
86. Esta singular caracter\u00edstica convierte al proceso de expropiaci\u00f3n en un proceso especial cuyas particularidades lo distinguen de los dem\u00e1s procesos declarativos en materia civil, pues, no obstante la denominaci\u00f3n que le asign\u00f3 el Legislador de \u201cproceso declarativo especial\u201d, es evidente que en \u00e9l existe certidumbre sobre el derecho sustancial de que es titular la parte demandante y, por lo tanto, la controversia no gravita en torno al reconocimiento de esa prerrogativa, a diferencia de lo que ocurre con la generalidad de los litigios de naturaleza declarativa en los que dicho aspecto es el n\u00facleo de la disputa. Tal perspectiva permite comprender, teniendo en cuenta la funci\u00f3n que cumplen las excepciones en la contienda procesal, por qu\u00e9 en este proceso especial no tiene caso formularlas, en la medida en que no tienen la potencialidad de repeler la pretensi\u00f3n procesal como s\u00ed sucede en los procesos declarativos ordinarios.<\/p>\n
87. Precisamente, en vista de que no hay controversia en relaci\u00f3n con el derecho reclamado por la entidad expropiante, entonces, de manera correlativa, es estrecho el margen para que el demandado despliegue las actuaciones ordinarias de resistencia procesal que son habituales en el contexto de otros procesos. Y es que no se trata solamente del hecho de que en el centro del proceso se halla un derecho cierto, sin m\u00e1s, sino que la pretensi\u00f3n de la parte actora se afinca en la realizaci\u00f3n de objetivos ligados al inter\u00e9s general que la propia Constituci\u00f3n blinda, por lo que la pronta y eficaz resoluci\u00f3n del asunto adquiere mayor connotaci\u00f3n de cara a la consecuci\u00f3n del bien com\u00fan y al efectivo cumplimiento de los fines esenciales del Estado consistentes en servir a la comunidad y promover la prosperidad general, como lo pregona el art\u00edculo 2 constitucional.<\/p>\n
88. Ahora bien, lo anterior no significa que en nombre del inter\u00e9s general se convaliden abusos y atropellos por parte de la Administraci\u00f3n, pues algo semejante ser\u00eda inaceptable en un Estado Social de Derecho. Por el contrario, con el \u00e1nimo de proteger al sujeto pasivo de la expropiaci\u00f3n, el propio ordenamiento jur\u00eddico prev\u00e9 reglas para que la operaci\u00f3n se desarrolle dentro de un marco de garant\u00edas y salvaguardas a lo largo de una secuencia de etapas, y con la oportuna intervenci\u00f3n de las tres ramas del poder p\u00fablico, en orden a prevenir cualquier actuaci\u00f3n arbitraria. De hecho, es del resorte exclusivo del Legislador definir los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social, y mientras quien ordena la expropiaci\u00f3n v\u00eda acto administrativo es la entidad de la Administraci\u00f3n, a la autoridad judicial le corresponde controlar que se respete el debido proceso y dem\u00e1s derechos de las partes e intervinientes, siendo el proceso civil el mecanismo a trav\u00e9s del cual se concreta la expropiaci\u00f3n mediante sentencia judicial e indemnizaci\u00f3n previa.<\/p>\n
89. Como se destac\u00f3 en las consideraciones de esta providencia, la instituci\u00f3n de la expropiaci\u00f3n est\u00e1 estructurada a partir de diferentes etapas que comprenden la expedici\u00f3n del acto administrativo que identifica el bien a expropiar y declara los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social, la oferta de compra por parte de la entidad p\u00fablica al propietario, la negociaci\u00f3n entre ambas partes con el objetivo de llegar a una concertaci\u00f3n que viabilice la adquisici\u00f3n estatal del bien, y el proceso expropiatorio propiamente dicho en los eventos en que no se consiga lograr un acuerdo de voluntades. Dentro de todas estas etapas que se concatenan, las cuales est\u00e1n revestidas de una serie de garant\u00edas sustantivas y procesales en cuya virtud pueden ser ampliamente escuchados los propietarios afectados, el proceso civil de que trata el art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012 es apenas la fase final en que se ejecuta por decreto judicial el acto administrativo que ha adquirido firmeza.<\/p>\n
90. As\u00ed, desde una mirada comprehensiva de las diferentes normas que regulan en conjunto la figura de la expropiaci\u00f3n, es posible evidenciar que el ordenamiento jur\u00eddico contempla diversos mecanismos en las etapas previas a la fase jurisdiccional, recogida en el proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n que se rige por el C\u00f3digo General del Proceso, que permiten al afectado rebatir de manera eficaz y oportuna las determinaciones de la Administraci\u00f3n en torno a la expropiaci\u00f3n, as\u00ed se le restrinja la posibilidad de proponer excepciones ulteriormente.<\/p>\n
91. En efecto, desde que se emite el primer acto administrativo enderezado a expropiar el bien, el propietario es vinculado al tr\u00e1mite y se propicia su participaci\u00f3n activa a lo largo del mismo, aunado a que cuenta con la posibilidad de controvertir las decisiones adoptadas por la entidad p\u00fablica mediante de la interposici\u00f3n de recursos y medios de control ante los jueces administrativos a fin de redarg\u00fcir tanto los fundamentos que sustentan la enajenaci\u00f3n forzada como el monto indemnizatorio. Inclusive, existe la posibilidad de suspender el proceso jurisdiccional expropiatorio a cargo del juez civil, por prejudicialidad, cuando se cuestione, ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, el acto administrativo que ordena la expropiaci\u00f3n.<\/p>\n
92. En adici\u00f3n a lo anterior, la Sala estima relevante subrayar que dentro del r\u00e9gimen adjetivo en el que se inserta la norma acusada, el Legislador previ\u00f3 otras medidas que refuerzan el derecho de contradicci\u00f3n de que es titular el demandado, aun cuando se le haya impedido la opci\u00f3n de ejercer resistencia procesal a trav\u00e9s de la formulaci\u00f3n de excepciones.<\/p>\n
93. En ese sentido, el mismo numeral objeto de censura establece que \u201c[e]n todo caso el juez adoptar\u00e1 los correctivos necesarios para subsanar los defectos formales de la demanda\u201d, lo cual habilita al funcionario judicial para que, de conformidad con los amplios poderes de que est\u00e1 investido, asuma un rol activo en la adopci\u00f3n de las medidas o eventuales correctivos que resulten necesarios para que los derechos de las partes e intervinientes, y especialmente los del afectado, sean efectivos y no sufran mengua alguna. En este punto, valga se\u00f1alar que, como ya lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, la prescindencia de la etapa de proposici\u00f3n de excepciones no excluye la posibilidad de que el demandado plantee los argumentos defensivos que considere pertinentes (entre ellos, los hechos y pruebas que den cuenta de la posible configuraci\u00f3n de una excepci\u00f3n previa) con el prop\u00f3sito de que el juez instructor los examine y, de ser el caso, se pronuncie de oficio al respecto.<\/p>\n
94. Asimismo, el numeral 6\u00b0 del art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso le brinda al demandado otro escenario para desplegar su derecho a la contradicci\u00f3n cuando est\u00e9 en desacuerdo con el aval\u00fao o considere que hay lugar a indemnizaci\u00f3n por conceptos no incluidos en \u00e9l o por un mayor valor. Este es un espacio propicio para que el afectado con la expropiaci\u00f3n ponga de presente inclusive eventuales da\u00f1os inmateriales que, en su criterio, debieran ser estimados dentro del proceso, con miras a que el juez determine si el resarcimiento econ\u00f3mico por parte de la entidad p\u00fablica debe contemplar tambi\u00e9n la indemnizaci\u00f3n por el posible perjuicio inmaterial que se le genere.<\/p>\n
95. Al respecto, es pertinente tomar en cuenta que, de acuerdo con la doctrina sobre obligaciones civiles, es preciso \u201cdistinguir entre el inter\u00e9s del acreedor, de ordinario patrimonial, pero que bien puede ser espiritual, afectivo, recreacional, etc., [\u2026] y la prestaci\u00f3n, que as\u00ed excepcionalmente no sea patrimonial, de todas maneras ha de ser apreciable en dinero, pues de otra forma no podr\u00eda hacerse efectiva la responsabilidad, en \u00faltimas siempre pecuniaria. Los ejemplos de la obligaci\u00f3n de reparar la ofensa a un bien de la personalidad, en forma espec\u00edfica o mediante un suced\u00e1neo, son dicientes: el inter\u00e9s del acreedor no es, ciertamente, pecuniario, pero la prestaci\u00f3n, aun cuando no muestre esa calidad, s\u00ed es apreciable en dinero, de modo que ante la renuencia del deudor a ejecutarla, podr\u00e1 el acreedor pretender que un tercero lo realice, a expensas del deudor, o sin m\u00e1s, demandarlo por el equivalente pecuniario\u201d. As\u00ed pues, sea cual fuere la naturaleza del da\u00f1o que le ocasiona la expropiaci\u00f3n del bien, el propietario cuenta con la posibilidad de alegarlo en este estadio procesal con miras a que la indemnizaci\u00f3n que ha de recibir sea justa.<\/p>\n
96. De esta forma, entonces, se le proporciona al extremo pasivo la oportunidad de discutir en torno al monto y los conceptos que ha de comprender la justa indemnizaci\u00f3n a que tiene derecho y, por esa v\u00eda, se le garantiza la posibilidad de ejercer resistencia procesal en aquello que s\u00ed es susceptible de debate en el marco de este particular proceso declarativo en el que, se insiste, la certeza del derecho en cabeza la demandante hace que la pretensi\u00f3n expropiatoria est\u00e9 a salvo de cualquier ataque.<\/p>\n
97. A similares conclusiones arrib\u00f3 en el pasado la Corte Suprema de Justicia, en sede de control de constitucionalidad, cuando en sentencia del 27 de junio de 1978 analiz\u00f3 si los art\u00edculos 453, 454 y 457 del entonces C\u00f3digo de Procedimiento Civil vulneraban la igualdad y el debido proceso, al prescribir que en el proceso de expropiaci\u00f3n judicial por motivos de utilidad p\u00fablica no eran admisibles excepciones de ninguna clase. Luego de constatar que la misma regulaci\u00f3n examinada impon\u00eda al juez instructor el deber de pronunciarse de oficio sobre las circunstancias constitutivas de excepciones previas y de abstenerse de resolver la expropiaci\u00f3n en caso de encontrar configurada alguna de ellas, el alto tribunal sostuvo que \u201cla actuaci\u00f3n oficiosa y obligatoria que la ley impone al juez suple cabalmente la defensa del inter\u00e9s privado a la vez que permite hacer efectivo el inter\u00e9s social o la raz\u00f3n de utilidad p\u00fablica que justifica la expropiaci\u00f3n y que debe prevalecer, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 30 de la Constituci\u00f3n\u201d. Agreg\u00f3, adem\u00e1s, que \u201clas excepciones no son el \u00fanico medio de defensa de que disponen los particulares para la protecci\u00f3n de sus derechos y que, en el presente caso, esa garant\u00eda est\u00e1 constituida precisamente por el juicio de expropiaci\u00f3n, dentro del cual hay amplia y equitativa controversia entre la administraci\u00f3n y la persona afectada por la expropiaci\u00f3n. En dicho proceso se determina, y ese es uno de sus objetivos, el monto de la indemnizaci\u00f3n que debe pagarse y en ese aspecto no hay restricci\u00f3n alguna del derecho de defensa, ni el Estado tiene una situaci\u00f3n de parte privilegiada, pues la ley lo coloca en igualdad de situaci\u00f3n que al expropiado. Y el pago de tal indemnizaci\u00f3n no es otra cosa que la garant\u00eda del derecho afectado, porque es la compensaci\u00f3n legal del perjuicio sufrido\u201d. Consider\u00f3, por lo tanto, que las normas cuestionadas no eran inconstitucionales.<\/p>\n
98. Por lo dem\u00e1s, esta Corte estima que en el asunto bajo estudio resulta oportuno reiterar lo consignado en la sentencia C-831 de 2007 en cuanto a que en esta clase de procesos \u201c[s]i se parte de afirmar que el inter\u00e9s del demandado se circunscribe a la obtenci\u00f3n de una indemnizaci\u00f3n justa y las normas acusadas otorgan una instancia para discutir ese aspecto en espec\u00edfico, la prohibici\u00f3n de excepciones no configura una decisi\u00f3n legislativa irrazonable, en tanto responde a la limitaci\u00f3n que la Carta Pol\u00edtica impone al derecho a la propiedad privada, afectada con grav\u00e1menes derivados de la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general\u201d. En ese orden de ideas, tal como se dijo entonces y se ratifica ahora, la restricci\u00f3n a la formulaci\u00f3n de excepciones por parte del demandado se sit\u00faa dentro de la libertad de configuraci\u00f3n normativa de que goza el Legislador en materia procesal y, en desarrollo de los principios de celeridad y eficacia, atiende a la necesidad de viabilizar una decisi\u00f3n expedita en pro del bien com\u00fan.<\/p>\n
99. Pues bien: en criterio de esta Sala, las razones expuestas en precedencia bastan para concluir que, si bien es cierto que el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012 restringe la posibilidad de que el demandado dentro del proceso judicial de expropiaci\u00f3n proponga excepciones, ello no conlleva una vulneraci\u00f3n de los derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, toda vez que (i) el afectado tiene a su disposici\u00f3n distintas herramientas jur\u00eddicas id\u00f3neas para hacer valer sus intereses y ejercer la contradicci\u00f3n y la defensa desde la etapa prejudicial, a lo largo de todo el tr\u00e1mite y hasta su culminaci\u00f3n; (ii) el juez instructor del proceso est\u00e1 revestido de amplios poderes que le permiten adoptar las medidas o eventuales correctivos que sean necesarios en orden a hacer efectivos los derechos de las partes e intervinientes; y, en todo caso, (iii) de acuerdo con la configuraci\u00f3n legal del proceso judicial de expropiaci\u00f3n, dicha instancia procesal civil no es el escenario para discutir en lo sustancial la pretensi\u00f3n de la entidad demandante, en tanto all\u00ed lo que se hace es ejecutar el acto administrativo que ordena la expropiaci\u00f3n, acto que puede controvertirse ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo; la esencia del proceso judicial de expropiaci\u00f3n es determinar cu\u00e1l es el monto y los conceptos que ha de comprender la justa indemnizaci\u00f3n a favor del demandado, en los t\u00e9rminos del numeral 6\u00b0 del art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso.<\/p>\n
100. En vista de lo anterior, la Sala concluye que con dicha limitaci\u00f3n para proponer excepciones en el marco del proceso de expropiaci\u00f3n el Legislador (i) no ha modificado ninguna regla procesal prescrita en la Constituci\u00f3n, (ii) se respetan los principios y fines esenciales del Estado orientados al bienestar general; (iii) se aprecia como una medida razonable y proporcional, teniendo en cuenta que (iv) garantiza un debido proceso atendiendo a la finalidad espec\u00edfica del proceso de expropiaci\u00f3n y su alcance.<\/p>\n
101. Como consecuencia de lo anterior, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad del enunciado \u201cNo podra\u0301 proponer excepciones de ninguna clase\u201d, contenido en el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012, \u201c[p]or medio de la cual se expide el C\u00f3digo General del Proceso y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
H. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
102. La Sala Plena de la Corte Constitucional estudio\u0301 una demanda de inconstitucionalidad contra el enunciado \u201cNo podra\u0301 proponer excepciones de ninguna clase\u201d, contenido en el numeral 5 del art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012, \u201c[p]or medio de la cual se expide el C\u00f3digo General del Proceso y se dictan otras disposiciones\u201d, en virtud del cual la parte demandada dentro del proceso judicial de expropiaci\u00f3n no puede formular excepciones dentro del t\u00e9rmino de traslado de la demanda.<\/p>\n
103. Los promotores de la acci\u00f3n alegaron que la citada disposici\u00f3n vulneraba los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, consagrados respectivamente en los art\u00edculos 29 y 229 de la Constituci\u00f3n, pues, en su opini\u00f3n, las personas afectadas en su propiedad privada como consecuencia de la decisi\u00f3n de expropiar de la administraci\u00f3n se ven impedidas para ejercer adecuadamente las garant\u00edas de defensa y contradicci\u00f3n frente a las actuaciones de las entidades p\u00fablicas. Afirmaron que, si bien la misma norma le reconoce al juez la facultad de adoptar las medidas necesarias para subsanar los defectos formales de la demanda, tal oficiosidad no subsana la lesi\u00f3n que se ocasiona sobre el derecho de que es titular el demandado a defender sus propios intereses. Adicionalmente, manifestaron que la restricci\u00f3n en cuesti\u00f3n desconoce que en el proceso a que se alude no s\u00f3lo est\u00e1n de por medio el inter\u00e9s general y la compensaci\u00f3n econ\u00f3mica de un derecho real, sino tambi\u00e9n el significado moral del bien y los eventuales perjuicios inmateriales derivados de la expropiaci\u00f3n.<\/p>\n
104. Como medida preliminar, y en atenci\u00f3n a la solicitud de inhibici\u00f3n planteada por algunos intervinientes que consideraron que la acusaci\u00f3n no cumpl\u00eda la carga argumentativa m\u00ednima, la Sala verifico\u0301 los requisitos de aptitud sustantiva de la demanda y los encontr\u00f3\u0301 satisfechos.<\/p>\n
106. Asimismo, subrayo\u0301 que el texto legal acusado deb\u00eda ser interpretado teleol\u00f3gicamente, teniendo en cuenta el objeto y finalidad del proceso judicial de expropiaci\u00f3n, y sistem\u00e1ticamente, en armon\u00eda con el conjunto de disposiciones que integran el art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso y con las dem\u00e1s reglas del ordenamiento jur\u00eddico que regulan la instituci\u00f3n de la expropiaci\u00f3n y sus diferentes etapas, puesto que una lectura fragmentaria o aislada de los fines perseguidos por el Legislador conlleva el riesgo de desnaturalizar el sentido y alcance de la norma demandada.<\/p>\n
107. A partir de esa aproximaci\u00f3n hermen\u00e9utica, la Sala resalto\u0301 que el proceso judicial de expropiaci\u00f3n tiene fundamento constitucional en el principio de prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico o social sobre el inter\u00e9s privado, al tenor del art\u00edculo 58 superior, y se caracteriza por ser un proceso judicial especial con ciertas particularidades que lo distinguen de los dem\u00e1s procesos declarativos en materia civil, pues su objeto consiste en materializar la decisi\u00f3n estatal de expropiar adoptada por la administraci\u00f3n y asegurar una indemnizaci\u00f3n justa a quien resulta afectado con la transferencia del bien al Estado. Todo ello en un marco de garant\u00edas y salvaguardas a lo largo de una secuencia de etapas, y con la oportuna intervenci\u00f3n de las tres ramas del poder p\u00fablico, en orden a prevenir cualquier actuaci\u00f3n arbitraria. De hecho, los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social son definidos por el Legislador, la entidad estatal que es parte de la administraci\u00f3n ordena la expropiaci\u00f3n v\u00eda acto administrativo y el proceso civil es el mecanismo a trav\u00e9s del cual hay expropiaci\u00f3n mediante sentencia judicial e indemnizaci\u00f3n previa.<\/p>\n
108. Tras verificar la manera como esta\u0301 estructurado el proceso de expropiaci\u00f3n, dentro del cual el proceso judicial civil de que trata el art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso es apenas la fase de ejecuci\u00f3n del acto administrativo, la Sala evidencio\u0301 que el ordenamiento jur\u00eddico contempla diversos mecanismos en las etapas previas a la jurisdiccional a que se alude, que permiten al afectado rebatir de manera eficaz y oportuna las determinaciones de la administraci\u00f3n en torno a la expropiaci\u00f3n. Incluso, existe la posibilidad de suspender el proceso jurisdiccional expropiatorio, por prejudicialidad, cuando se cuestione el acto administrativo que ordena la expropiaci\u00f3n ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo.<\/p>\n
109. En vista de lo anterior, la Corte concluyo\u0301 que, si bien la disposici\u00f3n acusada introduce una limitaci\u00f3n en relaci\u00f3n con la actuaci\u00f3n del extremo pasivo dentro del proceso judicial de expropiaci\u00f3n, al restringir la posibilidad de que proponga excepciones, ello no conlleva una vulneraci\u00f3n de los derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, toda vez que (i) el afectado tiene a su disposici\u00f3n distintas herramientas jur\u00eddicas id\u00f3neas para hacer valer sus intereses y ejercer la contradicci\u00f3n y la defensa desde la etapa prejudicial, a lo largo de todo el tr\u00e1mite y hasta su culminaci\u00f3n; (ii) el juez instructor del proceso esta\u0301 revestido de amplios poderes que le permiten adoptar las medidas o eventuales correctivos que sean necesarios en orden a hacer efectivos los derechos de las partes e intervinientes; y, en todo caso, (iii) de acuerdo con la configuraci\u00f3n del proceso de expropiaci\u00f3n, dicha instancia judicial no es el escenario para discutir en lo sustancial la pretensi\u00f3n de la entidad demandante, en tanto all\u00ed\u0301 lo que se hace es ejecutar el acto administrativo que ordena la expropiaci\u00f3n y cuya esencia es determinar cu\u00e1l es el monto y los conceptos que ha de comprender la justa indemnizaci\u00f3n a favor del demandado, en los t\u00e9rminos del numeral 6 del art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso.<\/p>\n
110. Como consecuencia de lo anterior, la Sala Plena determin\u00f3 que el enunciado normativo censurado debe ser declarado exequible.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el enunciado \u201cNo podr\u00e1 proponer excepciones de ninguna clase\u201d, contenido en el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012, \u201cPor medio de la cual se expide el C\u00f3digo General del Proceso y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
ALEJANDRO LINARES CANTILLO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con impedimento aceptado<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
A LA SENTENCIA C-474\/23<\/p>\n
(Expediente D-15.223)<\/p>\n
1. 1. \u00a0En la Sentencia C-474 de 2023, mayoritariamente, la Corte Constitucional decidi\u00f3 declarar la exequibilidad del enunciado \u201c[n]o podr\u00e1 proponer excepciones de ninguna clase\u201d, contenido en el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 (parcial) del C\u00f3digo General del Proceso. Para sustentar su decisi\u00f3n, la mayor\u00eda consider\u00f3 que el Legislador cuenta con una amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa en materia de regulaci\u00f3n procesal que le permite dise\u00f1ar los distintos procedimientos y las formas propias de cada juicio. Incluso, puede suprimir etapas o recursos, siempre y cuando observe los l\u00edmites impuestos por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
2. Luego, advirti\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada deb\u00eda interpretarse teleol\u00f3gicamente en atenci\u00f3n al objeto y finalidad del proceso judicial de expropiaci\u00f3n. Desde esa perspectiva, indic\u00f3 que el proceso judicial de expropiaci\u00f3n tiene sustento en la prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico o social sobre el privado y cuenta con ciertas particularidades que lo diferencian de los dem\u00e1s procesos declarativos en materia civil. Aquel pretende materializar la decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n de expropiar determinado predio y garantizar la correspondiente indemnizaci\u00f3n justa al afectado, con el agotamiento de una serie de etapas procesales destinadas a prevenir cualquier actuaci\u00f3n arbitraria. Para la mayor\u00eda, eso significa que \u201cen \u00e9l existe certidumbre sobre el derecho sustancial de que es titular la parte demandante y, por lo tanto, la controversia no gravita en torno al reconocimiento de esa prerrogativa, a diferencia de lo que ocurre con la generalidad de los litigios de naturaleza declarativa en los que dicho aspecto es el n\u00facleo de la disputa\u201d. En consecuencia, la parte demandada no puede oponerse a la pretensi\u00f3n procesal y, por tanto, la formulaci\u00f3n de excepciones carece de sentido.<\/p>\n
3. En esa misma l\u00ednea, la Corte asegur\u00f3 que la etapa judicial del proceso es \u201ca penas la fase de ejecuci\u00f3n del acto administrativo\u201d y las personas afectadas cuentan con otro tipo de herramientas para hacer valer sus intereses hasta el final de la actuaci\u00f3n. En concreto, pueden: (i) cuestionar el acto administrativo de expropiaci\u00f3n ante la autoridad que lo profiri\u00f3; (ii) debatir el monto de la indemnizaci\u00f3n con un aval\u00fao presentado por el Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi; o, (iii) incluso, someter la decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n al control de los jueces de lo contencioso administrativo, caso en el cual pueden solicitar la suspensi\u00f3n del proceso por prejudicialidad. Adem\u00e1s, resalt\u00f3 que los jueces que conocen de ese tipo de procesos est\u00e1n facultados para adoptar las medidas correctivas que consideren oportunas para para hacer efectivos los derechos de las partes. Finalmente, afirm\u00f3 que ese proceso judicial \u201cno es el escenario para discutir en lo sustancial la pretensi\u00f3n de la entidad demandante, en tanto all\u00ed\u0301 lo que se hace es ejecutar el acto administrativo que ordena la expropiaci\u00f3n y cuya esencia es determinar cu\u00e1l es el monto y los conceptos que ha de comprender la justa indemnizaci\u00f3n a favor del demandado, en los t\u00e9rminos del numeral 6 del art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso\u201d. De manera que, la norma no desconoce los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
4. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Honorable Corte Constitucional, a la cual honrosamente pertenezco, me aparto de la Sentencia mayoritaria por las razones que expondr\u00e9 a continuaci\u00f3n. Primero, la certeza del derecho sustancial de la administraci\u00f3n de expropiar por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social, de ninguna manera implica que la pretensi\u00f3n principal de la demanda sea indiscutible, como lo asegura la providencia judicial cuestionada. De hecho, el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n es claro en advertir que la expropiaci\u00f3n judicial solo puede darse como consecuencia de un proceso que termine con una sentencia y el Legislador estableci\u00f3 que ese debate deb\u00eda adelantarse a trav\u00e9s de un proceso declarativo especial, m\u00e1s no de un ejecutivo. Por esa raz\u00f3n, contrario a lo establecido en la providencia, el proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n es el escenario procesal dispuesto por el ordenamiento jur\u00eddico para discutir la pretensi\u00f3n de la demanda, motivo por el cual los demandados deben contar con herramientas procesales id\u00f3neas para ejercer sus garant\u00edas de audiencia, defensa y contradicci\u00f3n.<\/p>\n
5. Segundo, el prop\u00f3sito del proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n no corresponde a la simple ejecuci\u00f3n del acto administrativo de expropiaci\u00f3n. Por el contrario, este tr\u00e1mite judicial tiene por objeto garantizar que el derecho de propiedad de los ciudadanos solo resulte afectado con ocasi\u00f3n de una decisi\u00f3n judicial que haya verificado que la administraci\u00f3n ejerci\u00f3 su facultad de expropiaci\u00f3n en debida forma y con el pleno de las garant\u00edas constitucionales. En todo caso, si en gracia de discusi\u00f3n se admitiera que ese tr\u00e1mite judicial es equiparable a un proceso ejecutivo, lo cierto es que, incluso, en ese escenario las partes deben contar con mecanismos procesales id\u00f3neos para debatir las pretensiones de la demanda, tales como la formulaci\u00f3n de excepciones.<\/p>\n
6. Tercero, contrario a la postura de la mayor\u00eda, considero que ni el agotamiento de la v\u00eda gubernativa, ni los controles oficiosos del juez que conoce del tr\u00e1mite, ni la posibilidad de objetar la indemnizaci\u00f3n, ni el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pueden ser considerados como herramientas procesales id\u00f3neas para el ejercicio del derecho de defensa de los afectados. Y, cuarto, la sentencia no aplic\u00f3 la metodolog\u00eda establecida por la jurisprudencia para el control de constitucionalidad de estas normas. En vez de aplicar el test de proporcionalidad en su intensidad intermedia, como lo ha dispuesto de forma reiterada esta Corporaci\u00f3n, realiz\u00f3 una serie de consideraciones aisladas sobre otros mecanismos procesales, sin detenerse a valorar la idoneidad y la proporcionalidad de esas medidas. A continuaci\u00f3n, procedo a explicar de forma puntual los argumentos esbozados.<\/p>\n
El proceso declarativo especial es el escenario judicial id\u00f3neo para discutir la pretensi\u00f3n sustancial de expropiaci\u00f3n<\/p>\n
8. Para desarrollar en detalle este asunto, me referir\u00e9 (i) al \u00e1mbito de protecci\u00f3n del derecho fundamental a la propiedad privada; (ii) a la tensi\u00f3n que puede suscitarse entre esa garant\u00eda constitucional y el inter\u00e9s p\u00fablico o social; y, (iii) a los mecanismos establecidos por el ordenamiento jur\u00eddico para resolver esa tensi\u00f3n, entre ellos, la declaratoria de utilidad p\u00fablica para la adquisici\u00f3n de un bien por parte del Estado. A partir de esos elementos, (iv) concluir\u00e9 que, al someter el tr\u00e1mite de expropiaci\u00f3n a una sentencia judicial, la Constituci\u00f3n previ\u00f3 un verdadero control judicial para este tipo de actuaciones y no un simple \u201caval\u201d de la actuaci\u00f3n desplegada por la administraci\u00f3n.<\/p>\n
i. (i) \u00a0Derecho fundamental a la propiedad privada<\/p>\n
9. La propiedad privada es un derecho fundamental \u201cque faculta a su titular a usar, gozar, explotar y disponer de sus bienes y que lo protege de interferencias injustificadas por parte del Estado y terceros\u201d. Aquel est\u00e1 amparado por varias normas del bloque de constitucionalidad, entre ellas, los art\u00edculos 58 de la Constituci\u00f3n, 17 de la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos y 21 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos. A partir de esas disposiciones, la jurisprudencia ha establecido que esa garant\u00eda constituye un mecanismo para alcanzar la realizaci\u00f3n personal y familiar. Asimismo, ha advertido que es un medio para obtener la satisfacci\u00f3n de intereses comunitarios. Por lo tanto, constituye un pilar fundamental del Estado Social de Derecho.<\/p>\n
10. En cuanto a su \u00e1mbito de protecci\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que la propiedad comprende los atributos de uso, goce y disposici\u00f3n de los bienes, es decir, de todas las cosas que son apropiables, tales como los objetos materiales o inmateriales susceptibles de valor. Sobre estas prerrogativas, ha precisado que el uso (ius utendi) refiere a la facultad que tiene el propietario de disfrutar la cosa. Por su parte, el goce (ius fruendi) tiene que ver con la posibilidad de recoger el producto de la explotaci\u00f3n del bien. Y, finalmente, la disposici\u00f3n (ius abutendi) garantiza que el due\u00f1o del objeto apropiado pueda enajenarlo cuando as\u00ed lo disponga.<\/p>\n
11. Respecto de sus caracter\u00edsticas esenciales, ha identificado que esta garant\u00eda iusfundamental (a) es un derecho real de car\u00e1cter pleno, porque le otorga a su titular una serie de atribuciones amplias que puede ejercer dentro de los l\u00edmites previstos por el ordenamiento jur\u00eddico. Adem\u00e1s, (b) corresponde a un derecho exclusivo, es decir, a una garant\u00eda que permite al propietario oponerse a la intromisi\u00f3n indebida de terceros o del Estado en su ejercicio. Tambi\u00e9n, (c) tiene una duraci\u00f3n perpetua ligada a la existencia del bien que incorpora el dominio, la cual no se extingue ante la falta de uso. De igual forma, (d) se ejerce aut\u00f3nomamente, porque su existencia no depende de otro derecho principal. Y, finalmente, (e) es, prima facie, irrevocable en la medida en que su disposici\u00f3n generalmente depende del titular, m\u00e1s no de causas ajenas.<\/p>\n
12. Con todo, la jurisprudencia ha sido enf\u00e1tica en se\u00f1alar que el derecho a la propiedad privada no es absoluto, sino relativo. En esa medida, debe ceder ante el inter\u00e9s p\u00fablico o social, tal y como se expone a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
() La tensi\u00f3n entre la propiedad privada y el inter\u00e9s p\u00fablico o social. El car\u00e1cter relativo del derecho a la propiedad privada<\/p>\n
13. Inicialmente, el ordenamiento constitucional colombiano privilegiaba una concepci\u00f3n individualista de la propiedad privada, en virtud de la cual, ese derecho solo pod\u00eda limitarse en escenarios de guerra o de calamidad p\u00fablicas. En l\u00ednea con esa concepci\u00f3n, el art\u00edculo 669 del C\u00f3digo Civil establec\u00eda que la propiedad correspond\u00eda a un derecho real sobre una cosa corporal, del cual se pod\u00eda gozar y disponer arbitrariamente. Con todo, a partir de la Constituci\u00f3n de 1886, ese concepto absolutista del derecho a la propiedad privada empez\u00f3 a aminorarse. A partir de ese momento, el Constituyente estableci\u00f3 que \u201cel Estado se reservaba la potestad de limitar los atributos del derecho de propiedad privada, en beneficio de un inter\u00e9s que juzgaba superior\u201d.<\/p>\n
14. Posteriormente, con la reforma constitucional de 1936, la idea de la propiedad como un derecho subjetivo que podr\u00eda ejercerse de forma arbitraria fue sustituida por la noci\u00f3n de funci\u00f3n social. En efecto, esa reforma constitucional (a) incluy\u00f3 de manera expl\u00edcita el concepto de propiedad privada; (b) reiter\u00f3 la prevalencia de la utilidad p\u00fablica y el inter\u00e9s social, sobre el beneficio particular; y, (c) estableci\u00f3 que la propiedad es una funci\u00f3n social que supone obligaciones. De igual forma, instaur\u00f3 la posibilidad de expropiar, mediante sentencia judicial e indemnizaci\u00f3n previa.<\/p>\n
15. Sobre este cambio en la concepci\u00f3n de la propiedad privada, en Sentencia del 10 de marzo de 1938, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia indic\u00f3 que, durante la primera mitad del Siglo XIX, la Constituci\u00f3n de 1886 adopt\u00f3 una concepci\u00f3n de la propiedad privada ligada a la libertad y a su concepci\u00f3n econ\u00f3mica. Bajo esa perspectiva, los principios referidos eran b\u00e1sicos para el desarrollo de la personalidad y exig\u00edan una propiedad privada que, en la medida de lo posible, se ejerciera de forma libre, sin trabas, ni v\u00ednculos. Sin embargo, el \u201cconstituyente de 1936 relativiz\u00f3 el derecho fundamental de la propiedad, acentuando la sumisi\u00f3n de \u00e9sta a los intereses de la colectividad y con ello la limitaci\u00f3n del libre arbitrio del propietario\u201d, la cual solo puede ocurrir en el marco de un procedimiento regulado y en una cuant\u00eda que se pueda medir.<\/p>\n
16. Para la Corte Suprema de Justicia, el Constituyente adopt\u00f3 un concepto de propiedad:<\/p>\n
\u201cque se apoya \u00fanicamente sobre la utilidad social [, es decir, que] no debe existir sino en la medida de esta utilidad social. El Legislador puede, por lo tanto, introducir a la propiedad individual todas las restricciones que sean conformes con las necesidades sociales a las cuales debe sujetarse. Si en un momento dado la propiedad individual deja de corresponder a una necesidad social, el Legislador debe intervenir para organizar otra forma de apropiaci\u00f3n de las riquezas. En un pa\u00eds en donde la propiedad individual est\u00e9 reconocida por la legislaci\u00f3n positiva, el propietario tiene, por el hecho de ser propietario, una cierta funci\u00f3n social que realizar; la extensi\u00f3n de su derecho de propiedad debe ser determinada por la ley y por la jurisprudencia que aplica \u00e9sta, seg\u00fan la funci\u00f3n social que le corresponde desempe\u00f1ar: no puede pretender otro derecho que el de poder cumplir libre, plena y enteramente su funci\u00f3n social de propietario. Puede decirse que de hecho la concepci\u00f3n de la propiedad derecho subjetivo desaparece para dar lugar a la concepci\u00f3n de la propiedad funci\u00f3n social\u201d.<\/p>\n
17. A pesar de los avances descritos, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que la Constituci\u00f3n de 1991 es la que finalmente consolida la relativizaci\u00f3n de esta garant\u00eda iusfundamental. En efecto, esta Corporaci\u00f3n ha advertido que la Carta fue determinante para relativizar la propiedad privada, en la medida en que acentu\u00f3 la funci\u00f3n social de la propiedad, incorpor\u00f3 el concepto de la funci\u00f3n ecol\u00f3gica y estableci\u00f3 el mandato constitucional de proteger y promover las formas asociativas y solidarias de la propiedad. Lo expuesto, en concordancia con la consolidaci\u00f3n de un Estado social de derecho fundado, entre otros asuntos, en la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular. A partir de ese momento, \u201cse super\u00f3 la vieja e individualista concepci\u00f3n cl\u00e1sica de derecho subjetivo al servicio exclusivo y excluyente de su titular, en cuyo favor se consagraban facultades irrestrictas de uso, abuso y disposici\u00f3n, que ahora aparece remplazada por la concepci\u00f3n solidarista de la propiedad que encuentra un campo abonado para su desarrollo en el Estado Social de Derecho, y hace posible el cumplimiento de variadas acciones e intervenciones estatales encaminadas al mejoramiento econ\u00f3mico de los sectores marginados de la comunidad y a dar soluci\u00f3n a los conflictos sociales que afectan a la sociedad civil\u201d.<\/p>\n
18. Ciertamente, el art\u00edculo 58 Superior prev\u00e9 que, si en aplicaci\u00f3n de una ley expedida por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social, se suscita un conflicto con la propiedad privada, esta \u00faltima debe ceder ante el provecho p\u00fablico o social. De igual forma, establece que esa garant\u00eda constitucional tiene una funci\u00f3n social y otra ecol\u00f3gica, las cuales generan obligaciones para sus titulares. De manera que, el Constituyente adopt\u00f3 un concepto amplio de propiedad privada, en virtud del cual no se trata de un derecho subjetivo al servicio exclusivo de su titular, sino que tambi\u00e9n constituye un instrumento para proveer beneficios comunitarios. De manera que, el derecho a la propiedad privada dej\u00f3 de ser absoluto para convertirse en una garant\u00eda relativa.<\/p>\n
19. Ahora bien, la nueva concepci\u00f3n del derecho a la propiedad privada no implica en lo absoluto una desprotecci\u00f3n del inter\u00e9s privado. Por el contrario, se trata de garantizar el ejercicio de esa prerrogativa, sin que sobre pase los l\u00edmites establecidos por la misma Constituci\u00f3n. En los t\u00e9rminos de la jurisprudencia, \u201cla propiedad, en tanto que derecho individual, tiene el car\u00e1cter de fundamental, bajo las particulares condiciones que [la Carta] ha se\u00f1alado. Justamente los atributos de goce y disposici\u00f3n constituyen el n\u00facleo esencial de ese derecho, que en modo alguno se afecta por las limitaciones originadas en la ley y el derecho ajeno pues, contrario sensu, ellas corroboran las posibilidades de restringirlo, derivadas de su misma naturaleza, pues todo derecho tiene que armonizarse con las dem\u00e1s que con \u00e9l coexisten, o del derecho objetivo que tiene en la Constituci\u00f3n su instancia suprema\u201d.<\/p>\n
20. A partir de lo expuesto, es posible concluir que el derecho a la propiedad privada contiene una tensi\u00f3n intr\u00ednseca entre el inter\u00e9s de los particulares en ejercer el goce y la disposici\u00f3n de su derecho real sobre determinado bien; y, la utilidad p\u00fablica o el inter\u00e9s social que pueda existir en torno a la apropiaci\u00f3n de ese bien en particular. Para resolver esa situaci\u00f3n, la Constituci\u00f3n dispone un principio general de interpretaci\u00f3n, en virtud del cual, los conflictos que se susciten entre la propiedad privada y la utilidad p\u00fablica o el inter\u00e9s social, deben resolverse en favor de estos \u00faltimos. Sin embargo, ello no implica que, ante esas situaciones, el Estado pueda interferir de manera arbitraria en el derecho a la propiedad privada de los particulares, sino que debe resolver la tensi\u00f3n advertir, a trav\u00e9s de los mecanismos dispuestos en la Constituci\u00f3n y la Ley. En los t\u00e9rminos de la Sentencia C-750 de 2015:<\/p>\n
\u201cel derecho de propiedad concede a su titular el poder de usar, gozar, explotar y disponer del bien, siempre y cuando se respeten las inherentes funciones sociales y ecol\u00f3gicas que se derivan del principio de solidaridad. Los l\u00edmites al derecho de dominio se encuentran encaminados al cumplimiento de deberes constitucionales estrechamente vinculados con la noci\u00f3n de Estado Social de Derecho, por ejemplo, la protecci\u00f3n al medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos, la promoci\u00f3n de la justicia y la equidad y el inter\u00e9s general prevalente. Tales fines autorizan al Estado a restringir el derecho de propiedad y adquirir inmuebles para materializar los objetivos superiores. Esa labor debe realizarse en el marco de un procedimiento que respete los requisitos establecidos en la Constituci\u00f3n para privar del derecho de propiedad a una persona\u201d.<\/p>\n
21. Ciertamente, el Constituyente estableci\u00f3 de manera expl\u00edcita que el Estado puede restringir el derecho a la propiedad privada, a trav\u00e9s de los procesos de extinci\u00f3n del derecho de dominio, expropiaci\u00f3n en caso de guerra o expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social, los cuales deber\u00e1n ser regulados por el Congreso de la Rep\u00fablica. Adem\u00e1s, facult\u00f3 \u201cal legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de inter\u00e9s general que razonablemente las justifiquen\u201d. Con fundamento en esa potestad, el ordenamiento jur\u00eddico consagr\u00f3 restricciones a la propiedad privada, a trav\u00e9s de la enajenaci\u00f3n forzosa, el comiso, el decomiso, entre otros. De manera que, solo podr\u00e1 restringirse el derecho a la propiedad privada para dar prevalencia al inter\u00e9s general, a trav\u00e9s del agotamiento de alguno de los tr\u00e1mites judiciales o administrativos previstos por el ordenamiento jur\u00eddico para esos efectos.<\/p>\n
() La expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social, como un mecanismo para resolver la tensi\u00f3n entre el derecho a la propiedad privada y el inter\u00e9s general<\/p>\n
22. El inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n dispone que \u201c[p]or motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social definidos por el legislador, podr\u00e1 haber expropiaci\u00f3n mediante sentencia judicial e indemnizaci\u00f3n previa. Esta se fijar\u00e1 consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiaci\u00f3n podr\u00e1 adelantarse por v\u00eda administrativa, sujeta a posterior acci\u00f3n contenciosa – administrativa, incluso respecto del precio\u201d.<\/p>\n
23. En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia ha definido la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social como \u201cuna operaci\u00f3n de derecho p\u00fablico por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradici\u00f3n del dominio privado al dominio p\u00fablico de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnizaci\u00f3n previa\u201d. En ella intervienen, \u201cen distintos momentos, (i) el legislador, al decantar los motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social; (ii) la administraci\u00f3n, al desarrollar el proceso expropiatorio; y (iii) los jueces, quienes controlan \u201cel cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales, garantizan el respeto a los derechos de los afectados, fijan la indemnizaci\u00f3n y pueden decidir si decretan o se abstienen de decretar la expropiaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
24. Adicionalmente, la expropiaci\u00f3n consta de tres elementos, a saber: (a) los sujetos involucrados en la operaci\u00f3n. Es decir, la entidad con potestad expropiatoria (sujeto activo), el titular del derecho de propiedad (sujeto pasivo), y el o los beneficiados con la expropiaci\u00f3n (beneficiarios); (b) el objeto material que corresponde al derecho de dominio del sujeto pasivo sobre un bien, respecto del cual era su propietario leg\u00edtimo, el cual ingresar\u00e1 ser\u00e1 declarada la expropiaci\u00f3n del derecho de dominio, e ingresar\u00e1 al patrimonio p\u00fablico; y, (c) la causa que refiere a la finalidad prevista en la Ley que motiva y justifica la expropiaci\u00f3n. Sobre este \u00faltimo componente, la Sentencia C-085 de 2022 afirm\u00f3 que:<\/p>\n
\u201c[d]ebe quedar claro que los procedimientos judiciales o administrativos, dirigidos a obtener una expropiaci\u00f3n, no pueden, en ning\u00fan caso, fundarse en motivos ajenos a aquellos que la ley defini\u00f3 como de inter\u00e9s social o utilidad p\u00fablica\u201d. Por su parte, la Sentencia T-284 de 1994 indic\u00f3 que \u201c[l]a declaraci\u00f3n de la utilidad p\u00fablica o del inter\u00e9s social hace referencia a la causa o fin que justifica la operaci\u00f3n de desapoderamiento o sacrificio de la propiedad privada de contenido patrimonial afectada, es decir, a la determinaci\u00f3n y proclamaci\u00f3n formales de uno de los t\u00e9rminos del conflicto: el inter\u00e9s general o p\u00fablico, que han de ser obviamente previos al ejercicio de la potestad expropiatoria. La distinci\u00f3n entre utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social traduce la amplitud con que se configura la causa expropiatoria: \u00e9sta puede consistir tanto en un fin cuya cuesti\u00f3n est\u00e9 legalmente atribuida a las Administraciones p\u00fablicas (utilidad p\u00fablica), como en un fin ciertamente social tutelado como tal, pero que puede estar y normalmente est\u00e1 entregado en su realizaci\u00f3n a la actividad privada (inter\u00e9s social). Encuentra cabal explicaci\u00f3n ahora, pues, la clara distinci\u00f3n legal entre expropiante y beneficiario de la expropiaci\u00f3n, pues en el caso de causa de inter\u00e9s social lo normal es que ambos sujetos de la expropiaci\u00f3n no coincidan y el beneficiario pueda ser, como ya nos consta, una persona privada\u201d.<\/p>\n
25. A partir de estos elementos, la jurisprudencia ha se\u00f1alado de manera enf\u00e1tica que, al momento de privar a una persona de la titularidad del derecho de propiedad, en contra de su voluntad, las autoridades deben: (a) verificar que se configure alguno de los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social definidos por el Legislador; (b) agotar la etapa previa de enajenaci\u00f3n voluntaria o de negociaci\u00f3n directa, con fundamento en una oferta del sujeto activo de la operaci\u00f3n de derecho p\u00fablico; (c) adelantar el procedimiento dispuesto en la ley, con el debido respeto del derecho al debido proceso, para proferir un acto administrativo u obtener una decisi\u00f3n judicial que ordene la expropiaci\u00f3n del bien; y, (d) pagar la indemnizaci\u00f3n justa correspondiente, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 21.2 de la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos, antes del traspaso del derecho de propiedad al patrimonio p\u00fablico.<\/p>\n
26. En cuanto al procedimiento que se debe agotar, las Sentencias C- 476 de 2007, C-750 de 2015, C-085 de 2022 y C-020 de 2023, entre otras, han identificado que, por regla general, la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social debe adelantarse por v\u00eda judicial. Excepcionalmente, procede la expropiaci\u00f3n administrativa, en los casos especiales que determine el Legislador. En el primer supuesto, la expropiaci\u00f3n la ordena una autoridad judicial, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, a trav\u00e9s de una sentencia. Aquella est\u00e1 regulada en las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997, 1682 de 2013, 1742 de 2014 y en el art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso. Por el contrario, en el segundo escenario, la autoridad administrativa dispone la expropiaci\u00f3n del bien, a trav\u00e9s de un acto administrativo. Actualmente, este tr\u00e1mite est\u00e1 regulado en la Ley 388 de 1997 y en otros reg\u00edmenes especiales, como el previsto en la Ley 2044 de 2020.<\/p>\n
27. Con todo, la jurisprudencia ha sido enf\u00e1tica en advertir que en ambas v\u00edas las autoridades deben (a) observar el principio de legalidad, (b) atender a la garant\u00eda del debido proceso y (c) otorgar de una indemnizaci\u00f3n previa y justa. Adem\u00e1s, ha se\u00f1alado que en los dos tipos de proceso previstos en la Constituci\u00f3n comparten una etapa previa denominada enajenaci\u00f3n voluntaria en la que la autoridad expropiante intenta llegar a un acuerdo formal con el titular del derecho, la cual debe agotarse adecuadamente, para efectivizar el derecho al debido proceso de los sujetos involucrados en la operaci\u00f3n de derecho p\u00fablico.<\/p>\n
28. Al respecto, la Sentencia C-669 de 2015 advirti\u00f3 que:<\/p>\n
\u201c[l]a garant\u00eda del debido proceso implica, por tanto, que en la expropiaci\u00f3n judicial como en la administrativa deben garantizarse el cumplimiento de una serie de etapas previas de negociaci\u00f3n o enajenaci\u00f3n voluntaria, mediante la cual la entidad administrativa intente adquirir el predio, de manera que se haga innecesaria la iniciaci\u00f3n del proceso expropiatorio propiamente dicho. Esta etapa comienza con una oferta de la administraci\u00f3n al particular con el fin de adquirir el bien por el precio base fijado por la entidad. Luego se contin\u00faa con la etapa de negociaci\u00f3n directa con el particular. En caso de que el proceso de negociaci\u00f3n directa prospere, se pasa a la etapa de transferencia del bien y al pago del precio acordado. En caso contrario, esto es, si el proceso de negociaci\u00f3n fracasa, empieza la etapa expropiatoria propiamente dicha, la cual [puede ser judicial o administrativa y] debe culminar con el traspaso del t\u00edtulo traslaticio de dominio al Estado y el pago de la indemnizaci\u00f3n al particular expropiado\u201d.<\/p>\n
29. En suma, la propiedad privada es un derecho fundamental de car\u00e1cter real que comprende los atributos de uso, goce y disposici\u00f3n de los bienes materiales o inmateriales que sean susceptibles de apropiaci\u00f3n. Su ejercicio es pleno, exclusivo, perpetuo, aut\u00f3nomo y, prima facie, irrevocable. Con todo, no es una garant\u00eda absoluta, sino relativa. En caso de entrar en tensi\u00f3n con la aplicaci\u00f3n de una norma proferida por utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social, esta debe ceder para garantizar el inter\u00e9s general. De manera que, la propiedad privada admite restricciones, con fundamento en la prevalencia del inter\u00e9s p\u00fablico sobre el inter\u00e9s privado.<\/p>\n
30. Una de ellas permite declarar de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social un bien privado y ulteriormente proceder a su adquisici\u00f3n mediante la expropiaci\u00f3n conforme lo permite la Constituci\u00f3n mediante un proceso judicial o un proceso administrativo, seg\u00fan corresponda. En efecto, la Constituci\u00f3n consagra la posibilidad de expropiar la propiedad privada, a trav\u00e9s de una operaci\u00f3n de derecho p\u00fablico en la que intervienen: (a) el Legislador al decantar los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s de social, (b) la administraci\u00f3n al adelantar el proceso expropiatorio y (c) los jueces al controlar el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales y garantizar el respeto de los derechos de los involucrados. Aquella est\u00e1 compuesta por los sujetos involucrados en el tr\u00e1mite, el objeto material de la expropiaci\u00f3n y la causa prevista en la ley que motiva y justifica la expropiaci\u00f3n. Las autoridades que la adelanten deben observar el principio de legalidad, atender la garant\u00eda del debido proceso y otorgar una indemnizaci\u00f3n previa y justa. En atenci\u00f3n a la garant\u00eda del debido proceso, deben agotar la etapa previa de negociaci\u00f3n voluntaria que involucra una oferta por parte de la administraci\u00f3n y la negociaci\u00f3n directa del predio. En caso de que esta prospere, las partes proceder\u00e1n a la transferencia del bien y el pago de lo acordado. De lo contrario, tramitar\u00e1n la expropiaci\u00f3n propiamente dicha, la cual, por regla, debe ser judicial y, excepcionalmente, administrativa.<\/p>\n
() La expropiaci\u00f3n judicial por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social, exige que se agote un debate procesal frente al derecho de la administraci\u00f3n de materializar su pretensi\u00f3n expropiatoria<\/p>\n
31. Tal y como se advirti\u00f3 con anterioridad, la Constituci\u00f3n exige que la intenci\u00f3n que tiene la administraci\u00f3n de expropiar se someta a un control jurisdiccional, en el que las autoridades judiciales competentes deben corroborar que las entidades demandantes cumplan con los requisitos constitucionales y legales para llevar a cabo la expropiaci\u00f3n. El art\u00edculo 58 Superior se\u00f1al\u00f3 dos tipos de control judicial. Respecto del primero de ellos, solo se\u00f1al\u00f3 que el despojo del derecho de propiedad solo puede darse a trav\u00e9s de sentencia Judicial; mientras que, estableci\u00f3 que el control jurisdiccional de la expropiaci\u00f3n administrativa solo puede darse a trav\u00e9s de los jueces de lo contencioso administrativo. Con ocasi\u00f3n de esas disposiciones, el Legislador determin\u00f3 que ser\u00edan los jueces civiles los encargados de verificar en cada caso concreto si hay o no lugar a ordenar el despojo del derecho de propiedad de una persona, a trav\u00e9s del proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n. De manera que, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo judicial que debe activarse para controlar la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa; y, el proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n es el que debe aplicarse como regla general, cuando la administraci\u00f3n pretende expropiar un bien en concreto.<\/p>\n
32. Esta distinci\u00f3n es relevante al momento de analizar la norma acusada. En el primer escenario, basta la expedici\u00f3n del acto administrativo que decreta la expropiaci\u00f3n para materializarla. De manera que, el control judicial ocurre con posterioridad a la afectaci\u00f3n del derecho de propiedad y exige el restablecimiento del derecho en caso tal de que a ello haya lugar. Por el contrario, en el segundo caso, la administraci\u00f3n tiene que esperar a la decisi\u00f3n judicial para despojar al demandado de su derecho de propiedad, pues es el juez quien finalmente determina si se cumplen o no los requisitos legales y constitucionales para expropiar. Adem\u00e1s, para esos efectos, no solo debe corroborar que las actuaciones previas de la demandante est\u00e9n ajustadas a derecho y que la indemnizaci\u00f3n ofrecida sea justa, sino que tengan sustento en los motivos de utilidad p\u00fablica o social que determina la ley. Ello implica que el proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n si es el escenario judicial id\u00f3neo para discutir la pretensi\u00f3n que tiene la administraci\u00f3n de despojar a una persona de su derecho de propiedad. En esa medida, los demandados deben contar con herramientas procesales suficientes para oponerse a la pretensi\u00f3n de expropiaci\u00f3n como tal, a trav\u00e9s de la formulaci\u00f3n de excepciones o de cualquier otro mecanismo que haga sus veces.<\/p>\n
33. En efecto, uno de los aspectos que deben verificar las autoridades judiciales es el relativo a indemnizaci\u00f3n justa que debe darse como retribuci\u00f3n al desconocimiento del derecho de propiedad, como se\u00f1ala la decisi\u00f3n mayoritaria. Sin embargo, no es el \u00fanico asunto que est\u00e1 sujeto a supervisi\u00f3n por parte del juez. Las autoridades judiciales tambi\u00e9n deben revisar, entre otras cosas, la legitimaci\u00f3n de la entidad demandante para materializar la expropiaci\u00f3n, el agotamiento de los tr\u00e1mites administrativos dispuestos para exteriorizar la pretensi\u00f3n de expropiar, la configuraci\u00f3n de uno de los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social y si ello genera una verdadera tensi\u00f3n con el derecho de propiedad del demandado. Si bien es cierto que el Legislador es quien define cuales son los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social que habilitan a la administraci\u00f3n para expropiar un predio, tambi\u00e9n lo es que lo hace a trav\u00e9s de una norma impersonal y abstracta. Por tanto, es necesario que la autoridad judicial competente determine si, en virtud de esas normas, la administraci\u00f3n tiene o no derecho de materializar su prop\u00f3sito de despojar a una persona de su derecho de propiedad, a partir de los argumentos que presenten las partes frente a la pretensi\u00f3n expropiatoria. El escenario establecido por el Congreso de la Rep\u00fablica para esos efectos es el proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n.<\/p>\n
34. En conclusi\u00f3n, el hecho de que exista certeza respecto de la potestad que tiene la administraci\u00f3n para adelantar procesos de expropiaci\u00f3n en los escenarios previstos por el Legislador no implica que su pretensi\u00f3n concreta resulte indiscutible. Por el contrario, es la misma Constituci\u00f3n la que establece que la intenci\u00f3n de expropiaci\u00f3n de la administraci\u00f3n est\u00e1 sometida a un debate judicial en el que los jueces competentes deben determinar si hay lugar o no a expropiar. Aquel exige que los demandados puedan ejercer sus derechos de audiencia, defensa y contradicci\u00f3n, para que el jue cuente con los elementos necesarios para adoptar una decisi\u00f3n ajustada a derecho. Antes de ello, la resoluci\u00f3n a trav\u00e9s de la cual la administraci\u00f3n exterioriza su inter\u00e9s de expropiar es una mera expectativa.<\/p>\n
El proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n no es equiparable a un ejecutivo especial<\/p>\n
35. En l\u00ednea con lo expuesto, considero que el proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n no puede reducirse a la simple ejecuci\u00f3n de un acto administrativo. Ese tr\u00e1mite judicial tiene un alcance diferente, en la medida en que exige que el juez valore todos los elementos disponibles para determinar si la entidad demandante tiene derecho o no a materializar su pretensi\u00f3n expropiatoria.<\/p>\n
36. Ciertamente, la expropiaci\u00f3n judicial o administrativa por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social da lugar a una limitaci\u00f3n gravosa de la propiedad privada, en la medida en que impide que el due\u00f1o ejerza las prerrogativas que componen esa garant\u00eda iusfundamental. Bajo esa perspectiva, la jurisprudencia ha resaltado la importancia de que el Legislador establezca procedimientos que otorguen garant\u00edas procesales y sustanciales m\u00ednimas a los demandantes que resulten id\u00f3neas para evitar que la expropiaci\u00f3n se convierta en una privaci\u00f3n arbitraria y desproporcionada del derecho de dominio. En ejercicio de esa funci\u00f3n, el legislador estableci\u00f3 el siguiente tr\u00e1mite procesal para llevar a cabo la expropiaci\u00f3n judicial de un bien privado.<\/p>\n
37. Presupuestos del proceso judicial declarativo especial de expropiaci\u00f3n. El tr\u00e1mite referido exige que, en virtud del principio de legalidad, la ley haya determinado de forma clara y suficiente: (a) los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social que justificar\u00edan la expropiaci\u00f3n; y, (b) las autoridades administrativas que est\u00e1n habilitadas para adelantar el procedimiento. Asimismo, requiere que, antes de iniciar la etapa de negociaci\u00f3n, la entidad administrativa facultada para el efecto profiera una decisi\u00f3n administrativa en la que declare la utilidad p\u00fablica o el inter\u00e9s social de adquirir determinados predios para destinarlos a los fines establecidos por el Legislador, en los t\u00e9rminos previstos por el art\u00edculo 10 de la Ley 9 de 1989, modificada por el art\u00edculo 58 de la Ley 388 de 1997.<\/p>\n
38. Inicialmente, el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n establec\u00eda: \u201c[l]as razones de equidad, as\u00ed como los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social, invocados por el legislador, no ser\u00e1n controvertibles judicialmente\u201d. Con fundamento en esa disposici\u00f3n, la jurisprudencia del Consejo de Estado consideraba que ese acto administrativo era de tr\u00e1mite y, por mandato constitucional, no admit\u00eda control judicial por medio de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, el Acto Legislativo 01 de 1999 elimin\u00f3 la prohibici\u00f3n constitucional de controvertir esas decisiones de la administraci\u00f3n por v\u00eda judicial. Para justificar esa decisi\u00f3n, el Constituyente derivado argument\u00f3 que la expropiaci\u00f3n debe ejercerse dentro del margen previsto en la Constituci\u00f3n, la cual prev\u00e9 que Colombia es un Estado de derecho que se rige por el principio de legalidad, cuyo pilar fundamental es que las actuaciones del Estado no pueden estar exentas de control. De manera que, la prohibici\u00f3n que establec\u00eda la Carta resultaba contrario a las previsiones del T\u00edtulo Primero de la Constituci\u00f3n. En su criterio, ese mandato constitucional permit\u00eda que se profirieran actuaciones dictatoriales y, por esa raz\u00f3n, lo elimin\u00f3.<\/p>\n
39. Con fundamento en lo expuesto, mediante Sentencia de Unificaci\u00f3n del 11 de diciembre de 2015, el Consejo de Estado cambi\u00f3 su postura, en virtud de la cual la declaratoria de un bien privado como de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social es un mero acto de tr\u00e1mite. En efecto, la Corporaci\u00f3n precis\u00f3 que \u201cse trata de un acto que produce efectos jur\u00eddicos inmediatos y directos respecto del administrado, por cuanto ordena adelantar e iniciar el tr\u00e1mite expropiatorio respecto de unos bienes determinados. Lo anterior cobra mayor fuerza en el entendido de que el mismo constituye la etapa inicial del procedimiento expropiatorio sin el cual no resulta posible habilitar a la autoridad para adelantarlo; no puede olvidarse que entre al acto expropiatorio y el que declara las condiciones de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social existe una relaci\u00f3n de causa a efecto, pues sin la existencia de los primeros no pueden expedirse los segundos\u201d. En consecuencia, el acto administrativo referido puede generar perjuicios a los titulares del derecho de dominio, motivo por el cual es susceptible de control judicial, a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho.<\/p>\n
40. De igual forma, enfatiz\u00f3 en que la decisi\u00f3n fue proferida en el marco de la expropiaci\u00f3n de tipo administrativo y estableci\u00f3 las siguientes reglas para unificar su jurisprudencia en la materia:<\/p>\n
\u201c- Todo procedimiento expropiatorio debe respetar el principio de legalidad como expresi\u00f3n democr\u00e1tica del Estado Social de Derecho.<\/p>\n
– No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder p\u00fablico en materia expropiatoria.<\/p>\n
– Los actos que declaran los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social crean una situaci\u00f3n jur\u00eddica particular y concreta; producen efectos jur\u00eddicos inmediatos y directos respecto del administrado.<\/p>\n
– La revisi\u00f3n judicial de los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social se puede hacer v\u00eda judicial a trav\u00e9s del ejercicio de acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho.<\/p>\n
– La acci\u00f3n especial contencioso \u2013 administrativa tambi\u00e9n procede contra el acto administrativo que decide la expropiaci\u00f3n con el fin de \u201cobtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido\u201d, al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 71 de la Ley 388 de 1997<\/p>\n
Se hace \u00e9nfasis que la decisi\u00f3n guarda relaci\u00f3n con la expropiaci\u00f3n administrativa figura diferente a la expropiaci\u00f3n judicial\u201d.<\/p>\n
41. Etapa previa de negociaci\u00f3n. En virtud de los establecido en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, antes de iniciar el proceso judicial declarativo especial de expropiaci\u00f3n, las autoridades administrativas habilitadas para el efecto deben agotar una fase administrativa que consta de dos etapas, las cuales se describen a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
42. Oferta de compra. El tr\u00e1mite inicia con un acto administrativo, denominado oficio, en el que la entidad facultada para el efecto realiza una oferta de compra al propietario del bien requerido. Aquel debe identificar de manera precisa el bien y el precio que ser\u00e1 tenido como base para efectos de la negociaci\u00f3n, el cual se establece a partir del valor comercial fijado por el Instituto Agust\u00edn Codazzi, quien haga sus veces, o por peritos privados. Esa decisi\u00f3n debe ser notificada al afectado a trav\u00e9s de los mecanismos dispuestos por el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, corresponde inscribirlo en el folio de matr\u00edcula inmobiliaria del predio, tal y como lo dispone el art\u00edculo 13 de la Ley 9 de 1989, \u201cpara evitar que el dominio del bien sea traspasado a otras personas y, por esta v\u00eda retrasar el proceso expropiatorio\u201d. Lo expuesto, en la medida en que este tr\u00e1mite (a) saca el bien del comercio; e (b) impide que se otorguen licencias relacionadas con las atribuciones de uso, goce y disposici\u00f3n del predio. Sobre el control judicial de este acto administrativo, la Sentencia C-1074 de 2002 afirm\u00f3 que \u201c[c]ontra ese oficio no proceden los recursos propios de la v\u00eda gubernativa, ni acciones ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa\u201d, tal y como lo dispone el art\u00edculo 61 de la Ley 388 de 1997.<\/p>\n
43. Enajenaci\u00f3n voluntaria. Una vez concluye la fase de oferta, los interesados cuentan con un t\u00e9rmino de 30 d\u00edas h\u00e1biles para negociar directamente y llegar a un acuerdo formal de enajenaci\u00f3n voluntaria. En esta etapa las partes pueden modificar el precio se\u00f1alado en la oferta. En caso de que las partes lleguen a un acuerdo, este deber\u00e1 consignarse en un contrato de compraventa o de promesa de compraventa. En esa etapa se debe pagar el precio acordado. Sin embargo, si queda un saldo por pagar, la entidad deber\u00e1 otorgar una garant\u00eda bancaria incondicional.<\/p>\n
44. Ahora bien, si el t\u00e9rmino referido acaece sin llegar a un acuerdo o las partes celebran un contrato de promesa de compraventa que no se perfecciona dentro de los dos meses siguientes a su celebraci\u00f3n, la entidad correspondiente debe proferir una \u201cresoluci\u00f3n de expropiaci\u00f3n\u201d, para iniciar la etapa de expropiaci\u00f3n propiamente dicha.<\/p>\n
45. Contra esa decisi\u00f3n procede el recurso de reposici\u00f3n dentro de los 10 d\u00edas siguientes a su notificaci\u00f3n y las acciones. En caso de transcurrir un mes sin que la autoridad resuelva el recurso, se entender\u00e1 negado y la decisi\u00f3n quedar\u00e1 en firme. En estos supuestos tambi\u00e9n procede la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual deber\u00e1 presentarse dentro de los 4 meses siguientes a la notificaci\u00f3n de la decisi\u00f3n, ante el Tribunal Administrativo competente, quien deber\u00e1 decidir el asunto en \u00fanica instancia dentro de los 8 meses siguientes a la presentaci\u00f3n de la demanda. Si la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo define el asunto, en favor del demandante, antes que el juez civil, este \u00faltimo deber\u00e1 abstenerse de dictar sentencia antes del t\u00e9rmino previsto en la norma y proceder\u00e1 la restituci\u00f3n del predio con la correspondiente indemnizaci\u00f3n de perjuicios. Por el contrario, si el juez civil ordena la expropiaci\u00f3n antes de la definici\u00f3n del caso por el juez administrativo, y este \u00faltimo concede las pretensiones del propietario, entonces quedar\u00e1 en firma la decisi\u00f3n de los jueces civiles y se pagar\u00e1 la indemnizaci\u00f3n correspondiente.<\/p>\n
46. Expropiaci\u00f3n propiamente dicha. Esta fase corresponde al adelantamiento del proceso judicial regulado en el art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso, el cual est\u00e1 previsto en el Cap\u00edtulo I del T\u00edtulo III de la norma que regula los procesos declarativos especiales. Aquel consta de las etapas que se describen a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
47. Presentaci\u00f3n de la demanda. La autoridad correspondiente deber\u00e1 interponer una demanda de expropiaci\u00f3n, dentro de los 3 meses siguientes a la fecha en la cual quede en firme la resoluci\u00f3n previamente referida. Aquella estar\u00e1 dirigida en contra de: (a) los titulares de los derechos reales principales del bien; (b) las partes involucradas en litigios pendientes sobre la titularidad de esos derechos, en caso de existir; (c) los tenedores cuyos contratos consten por escritura p\u00fablica inscrita y (d) los acreedores hipotecarios y prendarios inscritos en el certificado de registro. Con ella, la entidad deber\u00e1 allegar copia de la resoluci\u00f3n que decreta la expropiaci\u00f3n vigente, un aval\u00fao del bien, un certificado acerca de la propiedad y de los derechos reales constituidos por un periodo de 10 a\u00f1os, en caso de ser posible.<\/p>\n
48. En caso de no presentarla dentro del t\u00e9rmino previsto, la resoluci\u00f3n y las inscripciones realizadas en el folio de matr\u00edcula correspondiente perder\u00e1n su fuerza ejecutoria de manera autom\u00e1tica. Como consecuencia de ello, previa solicitud, el registrador deber\u00e1 cancelar las inscripciones correspondientes si constata el hecho.<\/p>\n
49. Entrega anticipada del bien. Una vez iniciado el proceso, podr\u00e1 decretarse la entrega anticipada del bien, si la entidad lo requiere. Para el efecto, deber\u00e1 consignar a \u00f3rdenes del despacho judicial el valor establecido en el aval\u00fao aportado. En la pr\u00e1ctica de esa diligencia, el juez ordenar\u00e1 entregarle al propietario el dinero consignado, si demuestra que el predio estaba destinado de manera exclusiva a su vivienda. Lo expuesto, siempre y cuando la demandante no se oponga y el predio no tenga grav\u00e1menes hipotecarios, embargos, ni demandas registradas.<\/p>\n
50. Traslado de la demanda. Se correr\u00e1 traslado de la demanda al propietario del predio por un t\u00e9rmino de 3 d\u00edas. Si transcurren 2 d\u00eda sin poder notificar a los demandados, el juez los emplazar\u00e1 y fijar\u00e1 copia de la actuaci\u00f3n en la puerta de acceso del inmueble a expropiar o del lugar en el que se encuentran los muebles.<\/p>\n
51. En caso de estar en desacuerdo con el aval\u00fao del predio, el propietario deber\u00e1 allegar un dictamen pericial elaborado por el Instituto Geogr\u00e1fico Agust\u00edn Codazzi (IGAC) o por una lonja de propiedad ra\u00edz. Este se trasladar\u00e1 a la demandante por un t\u00e9rmino de 3 d\u00edas. De no hacerlo, la objeci\u00f3n ser\u00e1 rechazada de plano. Con todo, el demandado no podr\u00e1 proponer excepciones de ninguna clase. De oficio, el juez adoptar\u00e1 las medidas necesarias para subsanar los defectos formales de la demanda.<\/p>\n
52. Audiencia. Vencidos los t\u00e9rminos de traslado referidos previamente, el juez convocar\u00e1 a audiencia. En ella, interrogar\u00e1 a los peritos involucrados en los dict\u00e1menes y dictar\u00e1 sentencia, en la resolver\u00e1 sobre la expropiaci\u00f3n, ordenar\u00e1 cancelar los grav\u00e1menes, embargos e inscripciones y determinar\u00e1 el valor de la indemnizaci\u00f3n que corresponda.<\/p>\n
53. Ejecutoria de la decisi\u00f3n. Dentro de los 20 d\u00edas siguientes a la ejecutoria de la decisi\u00f3n, la entidad demandante deber\u00e1 consignar el saldo de la indemnizaci\u00f3n que corresponda. De no hacerlo, el juez librar\u00e1 mandamiento ejecutivo. Una vez entregado el dinero, el despacho judicial dispondr\u00e1 la entrega definitiva del bien, ordenar\u00e1 el registro de la sentencia y del acta de la diligencia para que funjan de t\u00edtulo para el demandante.<\/p>\n
54. Si hubo entrega anticipada del predio y el juez niega la expropiaci\u00f3n, entonces ordenar\u00e1 adoptar las medidas para devolverle la posesi\u00f3n del predio al demandado. Por el contrario, si en la diligencia de entrega un tercero alega la posesi\u00f3n material del bien, este deber\u00e1 promover un incidente para que se le reconozca su derecho, dentro de los 10 d\u00edas siguientes a la terminaci\u00f3n de la diligencia. Una vez evaluada la indemnizaci\u00f3n, se realizar\u00e1 el pago con la suma consignada a \u00f3rdenes del despacho.<\/p>\n
55. Con posterioridad al registro de la decisi\u00f3n y del acta, el juez entregar\u00e1 el valor de la indemnizaci\u00f3n, salvo en los casos en los que los predios tengan grav\u00e1menes. En esos casos, los dineros seguir\u00e1n a disposici\u00f3n del despacho para que los acreedores puedan ejercer sus derechos en proceso separado.<\/p>\n
56. Recursos. El numeral 13 del art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso, establece que \u201cla sentencia que deniegue la expropiaci\u00f3n es apelable en el efecto suspensivo; la que la decrete, en el devolutivo\u201d.<\/p>\n
57. El recuento previo permite concluir que fue el mismo Legislador quien le otorg\u00f3 un alcance diferente a este proceso judicial en atenci\u00f3n al desequilibrio impl\u00edcito de las cargas que existe en los tr\u00e1mites de expropiaci\u00f3n. En esa medida, no es posible modificar su naturaleza a la de un proceso ejecutivo especial en atenci\u00f3n a la necesidad de obtener decisiones prontas en materia expropiatoria. Por el contrario, a la hora de determinar el alcance del proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n, resulta indispensable valorar las dem\u00e1s condiciones que rodean el proceso, entre ellas, la necesidad de evitar el ejercicio arbitrario del poder por parte del Estado. Se trata, entonces, de un proceso judicial que tiene por objeto declarar si hay lugar o no a expropiar un predio, m\u00e1s no ejecutar una decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n que, entre otras cosas, no tiene la posibilidad de ordenar la expropiaci\u00f3n, como lo asegura la decisi\u00f3n mayoritaria.<\/p>\n
58. En efecto, cuando la etapa de negociaci\u00f3n previa se declara fallida, las entidades p\u00fablicas que tienen facultades expropiatorias expiden una resoluci\u00f3n en la que identifican el predio que requieren y su aval\u00fao, con el fin de tasar la indemnizaci\u00f3n que corresponda con ocasi\u00f3n de la expropiaci\u00f3n. Sin embargo, ese acto administrativo no tiene la virtualidad de disponer la expropiaci\u00f3n. Esa actuaci\u00f3n corresponde a una mera intenci\u00f3n que se materializa en el proceso de expropiaci\u00f3n. Ciertamente, es en esa actuaci\u00f3n en la que el juez debe resolver si procede o no la declaratoria de expropiaci\u00f3n con todos los elementos de juicio necesarios. De manera que, la l\u00ednea argumentativa de la decisi\u00f3n de la mayor\u00eda en este caso dej\u00f3 de lado las diferencias que existen entre la expropiaci\u00f3n de car\u00e1cter administrativo, la cual procede ante circunstancias excepcional\u00edsimas, y el proceso judicial declarativo especial de expropiaci\u00f3n que es la regla general en estos casos.<\/p>\n
59. Ahora bien, si en gracia de discusi\u00f3n se admitiera que el proceso judicial declarativo especial de expropiaci\u00f3n es equiparable a los procesos ejecutivos, es del caso se\u00f1alar que en \u00faltimos la ley prev\u00e9 la posibilidad de que los demandados se opongan a las pretensiones de la demanda. En concreto, los art\u00edculos 422 y 423 del C\u00f3digo General del Proceso establecen de forma precisa las excepciones que pueden proponerse en los procesos ejecutivos y la forma en la que deben ser tramitadas. Lo mismo ocurre con otros procesos judiciales que deben resolverse de forma \u00e1gil. En efecto, el art\u00edculo 421 del mismo c\u00f3digo prev\u00e9 que los demandados en esos procesos podr\u00e1n oponerse a todas las pretensiones de la demanda en la contestaci\u00f3n. La norma solo limita el derecho a la defensa respecto de algunas excepciones previstas de forma taxativa en la misma norma.<\/p>\n
60. De manera que, incluso, bajo la equiparaci\u00f3n inadecuada del proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n con otros procesos como el ejecutivo, es evidente que la prohibici\u00f3n contenida en la norma demandada es desproporcionada, porque impide el ejercicio de las garant\u00edas de audiencia, defensa, contradicci\u00f3n y en general el debido proceso de los demandados.<\/p>\n
Las herramientas dispuestas en el ordenamiento jur\u00eddico para discutir algunos asuntos relacionados con la expropiaci\u00f3n no protegen en debida forma las garant\u00edas de audiencia, defensa, contradicci\u00f3n y en general el debido proceso de los demandados<\/p>\n
61. La decisi\u00f3n de la mayor\u00eda se\u00f1al\u00f3 que la norma no desconoce las garant\u00edas de defensa y contradicci\u00f3n, porque los demandados (i) pueden oponerse a la pretensi\u00f3n expropiatoria en fase administrativa; (ii) tienen la posibilidad de discutir el monto de la indemnizaci\u00f3n; y, (iii) cuentan con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir el acto administrativo que dispone la expropiaci\u00f3n. Adem\u00e1s, consider\u00f3 que las facultades oficiosas del juez en el proceso tambi\u00e9n garantizan el derecho al debido proceso de los involucrados.<\/p>\n
62. Sin embargo, no comparto la aproximaci\u00f3n de la mayor\u00eda. Respecto de las actuaciones en sede administrativa, es importante precisar que no tienen la entidad suficiente para garantizar el derecho a la defensa de quienes son demandados en un proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n. Aquellas constituyen un mecanismo para que la administraci\u00f3n reconsidere sus decisiones y tenga oportunidad de corregirlas en caso tal que resulten contrarias a derecho, m\u00e1s no suplen el derecho de las personas de acceder a la administraci\u00f3n de justicia para presentar sus pretensiones u oponerse a las que planteen en su contra ante un tercero imparcial e independiente que este facultado para pronunciarse de forma definitiva sobre el derecho en cuesti\u00f3n.<\/p>\n
63. En cuanto a la posibilidad de oponerse al monto de la indemnizaci\u00f3n, considero que, a pesar de su relevancia en este tipo de procesos, no es el \u00fanico asunto discutible. Tal y como lo expliqu\u00e9 con anterioridad, la pretensi\u00f3n de expropiaci\u00f3n en si misma es debatible. Por tanto, las discusiones sobre la indemnizaci\u00f3n justa no suplen de manera satisfactoria el derecho de defensa, de contradicci\u00f3n y de audiencia de los demandados.<\/p>\n
64. Por otra parte, la posibilidad de acudir al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho advierto que la viabilidad de un tr\u00e1mite judicial adicional no es suficiente para demostrar que los demandados en este tipo de procesos cuenten con un mecanismo de defensa id\u00f3neo dentro del tr\u00e1mite judicial que genera la controversia. Adem\u00e1s, la posibilidad de acudir a este medio jurisdiccional de control no est\u00e1 prevista de forma clara en la legislaci\u00f3n. Tan es as\u00ed que solo a partir de la Sentencia de Unificaci\u00f3n del 11 de diciembre de 2015, proferida por el Consejo de Estado, se les permiti\u00f3 a los demandados acudir a ese tr\u00e1mite judicial para cuestionar las pretensiones de las entidades p\u00fablicas. De manera que, la procedencia de este mecanismo adicional no est\u00e1 previsto de forma clara en la ley, motivo por cual no se puede considerar como un mecanismo supletorio de las garant\u00edas de audiencia, defensa y contradicci\u00f3n que deben garantizarse en el proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n.<\/p>\n
65. Finalmente, las facultades oficiosas del juez no hacen parte del derecho de defensa y contradicci\u00f3n de las partes. Su ejercicio depende de la voluntad de la autoridad judicial que conoce del proceso y, en esa medida, no pueden considerarse como parte del derecho de acci\u00f3n de los demandados. En suma, los mecanismos que la decisi\u00f3n mayoritaria identifica como garantes de los derechos de los afectados por tr\u00e1mites de expropiaci\u00f3n judicial no son id\u00f3neos para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia de las personas afectadas por este tipo de tr\u00e1mites.<\/p>\n
El control de constitucionalidad de la norma, a trav\u00e9s del juicio intermedio de constitucionalidad, necesariamente conllevaba a la declaratoria de inexequibilidad de la norma<\/p>\n
66. Por \u00faltimo, considero que la decisi\u00f3n mayoritaria debi\u00f3 aplicar un juicio de proporcionalidad en su intensidad intermedia para evaluar la constitucionalidad de la norma cuestionada. Para justificar esta postura, explicar\u00e9 (i) el amplio margen de configuraci\u00f3n normativa del Legislador en materia de expropiaci\u00f3n; (ii) los l\u00edmites a de la funci\u00f3n mencionada; con \u00e9nfasis en (iii) la eficacia de las garant\u00edas que conforman el debido proceso y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia como restricci\u00f3n a la configuraci\u00f3n normativa del asunto; y, (iv) precisar\u00e9 el rol de las excepciones previas y de m\u00e9rito en la salvaguardia de los derechos a la defensa y contradicci\u00f3n. A partir de ello, (v) concluir\u00e9 que la norma acusada debi\u00f3 declararse inexequible, en aplicaci\u00f3n del juicio intermedio de proporcionalidad referido.<\/p>\n
i. (i) \u00a0El Legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa en lo relativo a la expropiaci\u00f3n<\/p>\n
67. En virtud del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, el Legislador participa, directamente, en la operaci\u00f3n de derecho p\u00fablico que implica la expropiaci\u00f3n, a trav\u00e9s de la definici\u00f3n: (a) de los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social que habilitar\u00edan a las entidades p\u00fablicas a adquirir un bien privado a trav\u00e9s de la expropiaci\u00f3n; (b) de los eventos en los cuales proceder\u00e1 la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa; y (c) de la forma en la que debe garantizarse el derecho a la indemnizaci\u00f3n.<\/p>\n
68. Al respecto, la Sentencia C-216 de 1996 aclar\u00f3 que \u201ccuando [la norma] se refiere al legislador y no espec\u00edficamente al Congreso, permite que los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social sean definidos excepcionalmente por el Ejecutivo, investido, desde luego, de las precisas facultades extraordinarias contempladas en su art\u00edculo 150, numeral 10\u00ba (76, numeral 12, de la Carta Pol\u00edtica anterior, a cuyo amparo se expidieron las normas atacadas), vale decir, en su calidad de legislador extraordinario\u201d. Por su parte, la Sentencia C-750 de 2015 precis\u00f3 que \u201c[e]l legislador tiene una amplia libertad de configuraci\u00f3n en materia expropiatoria. No obstante, esa competencia no puede vaciar el marco de acci\u00f3n que tiene el juez y la administraci\u00f3n para fijar una indemnizaci\u00f3n que atienda las circunstancias de cada caso, as\u00ed como los intereses en tensi\u00f3n. La ley no puede estandarizar a todos los eventos unos topes o c\u00f3mputo de indemnizaci\u00f3n, porque en ocasiones puede que las reglas est\u00e1ticas sean una barrera e impedimento para que las autoridades cancelen una indemnizaci\u00f3n justa\u201d.<\/p>\n
69. Esas no son las \u00fanicas facultades que tiene el Legislador en la materia. Tambi\u00e9n le corresponde definir los procedimientos judiciales y administrativos que deben agotar las autoridades p\u00fablicas para declarar la expropiaci\u00f3n de un bien privado. Aunque el mandato constitucional aludido no se refiere expl\u00edcitamente al deber se\u00f1alado, lo cierto es que reconoce que esa potestad solo puede ejercerse con posterioridad al agotamiento de un tr\u00e1mite administrativo o judicial que respete las garant\u00edas propias del debido proceso. De manera que, una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la norma aludida con lo previsto en la cl\u00e1usula general de competencia consagrada en los numerales 1 y 2 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, permite concluir que le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica determinar los procedimientos administrativos y judiciales que deben agotarse en materia expropiatoria.<\/p>\n
70. Sobre este asunto, la Sentencia C-035 de 2016 asegur\u00f3 que el legislativo puede establecer l\u00edmites del derecho a la propiedad, al facultar a la administraci\u00f3n para adelantar procesos de expropiaci\u00f3n. Sin embargo, la Constituci\u00f3n consagra varias garant\u00edas en favor de los sujetos pasivos de la acci\u00f3n. Entre ellas que el legislador: (a) defina de manera previa los motivos de utilidad p\u00fablica y de inter\u00e9s social que habilitar\u00edan al Gobierno para iniciar este tipo de procesos, (b) establezca la competencia de las entidades p\u00fablicas para adelantar esos tr\u00e1mites; y (c) regule todo lo relativo al proceso de expropiaci\u00f3n. Respecto de esta garant\u00eda, la providencia mencionada destac\u00f3 que \u201cla participaci\u00f3n de la rama legislativa dentro de la expropiaci\u00f3n es de especial importancia en nuestro sistema constitucional, ya que garantiza el principio de legalidad del procedimiento. Con ello impide el ejercicio arbitrario de la facultad de expropiaci\u00f3n por parte del gobierno en sus diferentes niveles. Esta garant\u00eda del principio de legalidad limita el margen de acci\u00f3n del gobierno, y con ello ampara, desde el punto de vista subjetivo, el derecho fundamental al debido proceso de los administrados\u201d.<\/p>\n
72. Sobre el ejercicio de la competencia referida, la Corte ha advertido que aquella involucra \u201cla configuraci\u00f3n de todos los elementos de cada una de las actuaciones que se adelantan en la jurisdicci\u00f3n\u201d. En concreto, ha precisado que le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica determinar: (a) el procedimiento a seguir, (b) la naturaleza de las actuaciones judiciales, (c) las etapas procesales y sus t\u00e9rminos, (d) las instancias que procedan, (e) las formalidades que se deben cumplir, (f) el r\u00e9gimen de competencias, (g) el sistema de publicidad de las actuaciones, (h) la forma de vinculaci\u00f3n al proceso, (i) los medios de prueba, (j) los recursos para controvertir las decisiones y, en general, (k) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes. Esto \u00faltimo lo faculta, incluso, para prescindir de etapas o recursos.<\/p>\n
73. Asimismo, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u201cel margen de configuraci\u00f3n legislativa en materia de dise\u00f1o de los procedimientos judiciales es amplio \u201cen tanto la Carta Pol\u00edtica no prev\u00e9 un modelo particular sobre la materia, de modo que corresponde al Congreso, legitimado en el principio democr\u00e1tico representativo, regular esa materia a partir de los criterios que considere m\u00e1s convenientes\u201d. En otras palabras, \u201ctodo cuanto concierne a los procedimientos judiciales, a menos que lo haya establecido directamente la Constituci\u00f3n, corresponde al legislador (\u2026)\u201d\u201d.<\/p>\n
74. En suma, la jurisprudencia ha indicado que el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa en lo relativo a la expropiaci\u00f3n. En ejercicio de esa funci\u00f3n, le corresponde establecer los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social que habilitar\u00edan a las entidades p\u00fablicas a adquirir un bien privado a trav\u00e9s de la expropiaci\u00f3n; los eventos en los cuales proceder\u00e1 la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa; la forma en la que debe garantizarse el derecho a la indemnizaci\u00f3n; y, los procedimientos judiciales y administrativos que deban adelantarse para expropiar un bien privado. Al dise\u00f1ar esos tr\u00e1mites judiciales o administrativos, en principio, debe definir (a) el procedimiento a seguir, (b) la naturaleza de las actuaciones judiciales, (c) las etapas procesales y sus t\u00e9rminos, (d) las instancias que procedan, (e) las formalidades que se deben cumplir, (f) el r\u00e9gimen de competencias, (g) el sistema de publicidad de las actuaciones, (h) la forma de vinculaci\u00f3n al proceso, (i) los medios de prueba, (j) los recursos para controvertir las decisiones y, en general, (k) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes. Esto \u00faltimo lo faculta, incluso, para prescindir de etapas o recursos.<\/p>\n
() Los l\u00edmites a la amplia libertad de configuraci\u00f3n normativa que tiene el Legislador para dise\u00f1ar los procedimientos para la expropiaci\u00f3n<\/p>\n
75. A pesar de la amplia libertad que tiene el Legislador para dise\u00f1ar los procedimientos judiciales y administrativos en general y, espec\u00edficamente, en los que respectan a la expropiaci\u00f3n, la jurisprudencia ha se\u00f1alado de forma enf\u00e1tica que esa funci\u00f3n no es ilimitada. La Corte ha determinado que en \u201ctoda atribuci\u00f3n de competencia en el Estado Democr\u00e1tico, existen l\u00edmites sustantivos que contienen y dan forma al poder congresional de fijar esos procedimientos\u201d, los cuales \u201ccorresponden a la compatibilidad de las normas procesales con la Constituci\u00f3n\u201d. Al respecto, ha agrupado estos l\u00edmites en cuatro categor\u00edas que son aplicables a todos los procedimientos judiciales en general y se describen a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
76. Las previsiones constitucionales: Este grupo de restricciones corresponden a las cl\u00e1usulas constitucionales que definen de forma directa y expl\u00edcita procedimientos o reglas procesales. Tal es el caso de la previsi\u00f3n constitucional de los procesos judiciales de tutela (art\u00edculo 86 Superior), extinci\u00f3n del derecho de dominio (art\u00edculo 34 Superior), y de las disposiciones que permiten impugnar los fallos de primera instancia en sede de tutela (art\u00edculo 86 Superior), o de las sentencias penales condenatorias (art\u00edculo 29 Superior).<\/p>\n
77. En materia expropiatoria, el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n prev\u00e9 de manera expl\u00edcita que el Legislador debe dise\u00f1ar un tr\u00e1mite judicial de expropiaci\u00f3n y otro, excepcional, de \u00edndole administrativa. Adem\u00e1s, prev\u00e9 que aquel debe ligarse a la configuraci\u00f3n de los motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social; as\u00ed como, consagrar mecanismos id\u00f3neos para que las personas puedan acceder a una indemnizaci\u00f3n previa. De manera que, estos mandatos constituyen un l\u00edmite cierto y preciso al ejercicio de la funci\u00f3n de regulaci\u00f3n atribuida al Congreso en la materia.<\/p>\n
78. El cumplimiento de los fines esenciales del Estado y, particularmente, de la administraci\u00f3n de justicia. A partir de la idea de que los procedimientos judiciales son un instrumento id\u00f3neo para materializar el derecho sustancial, m\u00e1s no un fin en s\u00ed mismo, la jurisprudencia ha advertido que uno de los l\u00edmites a la funci\u00f3n regulatoria de los procedimientos tiene que ver con garantizar que las formas procesales otorguen eficacia a los principios que rigen la administraci\u00f3n de justicia, previstos en el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n. En consecuencia, la Corte ha se\u00f1alado que ser\u00e1n inadmisibles las \u201cformas de procedimiento judicial que nieguen la funci\u00f3n p\u00fablica del poder judicial, en especial la imparcialidad y autonom\u00eda del juez, impidan la vigencia del principio de publicidad, privilegien otros par\u00e1metros normativos distintos al derecho sustancial, impongan procedimientos que impiden el logro de una justicia oportuna, o hagan nugatorio el funcionamiento desconcentrado y aut\u00f3nomo de la funci\u00f3n jurisdiccional (Art. 228 C.P.)\u201d.<\/p>\n
79. La observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Sobre estas restricciones, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que est\u00e1n relacionadas con la aplicaci\u00f3n de los preceptos mencionados a todas las actuaciones p\u00fablicas o de los particulares. En ese sentido, ha precisado que aquellos \u201cse derivan de la previsi\u00f3n del Estado Social de Derecho, la protecci\u00f3n de los derechos y libertades de las personas como mandatos principales de las autoridades p\u00fablicas, el respeto de la dignidad humana como fundamento del Estado, el car\u00e1cter inalienable de los derechos de la persona, la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones, y el requisito de proporcionalidad de las medidas adoptadas durante los estados de excepci\u00f3n\u201d. En esa medida, implican que los procedimientos deben dirigirse a cumplir prop\u00f3sitos constitucionalmente admisibles y ser id\u00f3neos para alcanzar ese fin. Adem\u00e1s, \u201cno deben interferir con el n\u00facleo esencial de derechos, principios o valores superiores\u201d.<\/p>\n
80. La eficacia de las garant\u00edas que conforman el debido proceso y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia. Seg\u00fan la jurisprudencia, este l\u00edmite est\u00e1 relacionado con la vigencia de los derechos fundamentales relacionados con los tr\u00e1mites judiciales. Al respecto, la Sentencia C-124 de 2011 afirm\u00f3 que, en la medida en que:<\/p>\n
\u201cel procedimiento judicial encuentra su justificaci\u00f3n constitucional en la obtenci\u00f3n de decisiones justas que resuelvan los conflictos de la sociedad, el mismo debe garantizar que las garant\u00edas que la Carta confiere a las partes no sean menoscabadas. Espec\u00edficamente, el proceso judicial debe permitir el logro efectivo de los distintos componentes del derecho al debido proceso, como son los principios de legalidad, contradicci\u00f3n y defensa, de favorabilidad en los casos que resulte aplicable, de presunci\u00f3n de inocencia para los tr\u00e1mites propios del derecho sancionador, etc. Estas garant\u00edas se suman a otras, vinculadas a distintos derechos fundamentales, como son la igualdad de trato ante autoridades judiciales, la vigencia de la intimidad y la honra, la autonom\u00eda personal y la dignidad humana, entre muchas otras\u201d.<\/p>\n
81. En conclusi\u00f3n, al dise\u00f1ar los tr\u00e1mites judiciales y administrativos de expropiaci\u00f3n, el legislador (a) debe observar los mandatos previstos en el art\u00edculo 58 de la Carta. Asimismo, (b) le corresponde garantizar la eficacia de los principios de la administraci\u00f3n de justicia. En esa medida, debe evitar procedimientos judiciales que afecten la publicidad, privilegien la forma sobre el derecho sustantivo, dilaten injustificadamente la resoluci\u00f3n de las controversias, desconozcan los principios de imparcialidad y autonom\u00eda judicial, o impidan el funcionamiento desconcentrado de la funci\u00f3n jurisdiccional. De igual forma, el Congreso de la Rep\u00fablica (c) tiene que aplicar los principios de razonabilidad y proporcionalidad en el dise\u00f1o de los tr\u00e1mites; y, (d) establecer mecanismos para materializar las garant\u00edas que conforman el debido proceso y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
82. La jurisprudencia ha indicado que el derecho fundamental de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, consagrado en el art\u00edculo 229 de la Constituci\u00f3n, corresponde a la garant\u00eda que tienen las personas de poner en marcha el aparato judicial para resolver sus controversias. Al respecto, la Sentencia C-543 de 2011 indic\u00f3 que la Constituci\u00f3n de 1991 adopt\u00f3 un concepto material del acceso a la administraci\u00f3n de justicia, en virtud del cual, no solo debe garantizarse la posibilidad de acudir a las autoridades judiciales para que se reciban y tramiten sus demandas, escritos y alegatos, sino el derecho de obtener una respuesta pronta y oportuna por parte de la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
83. Por su parte, la Sentencia C-410 de 2015 explic\u00f3 que esa garant\u00eda fundamental \u201cderiva en la posibilidad de acudir a las autoridades judiciales para buscar la preservaci\u00f3n del orden jur\u00eddico y la protecci\u00f3n o restablecimiento de sus derechos, con base en los procedimientos establecidos, y atendiendo a las garant\u00edas fundamentales del ordenamiento. Su protecci\u00f3n implica la salvaguarda real y efectiva del acceso a las autoridades, para evitar escenarios de indefensi\u00f3n de los particulares o la imposibilidad de resolver las controversias que surjan entre ellos\u201d. Asimismo, precis\u00f3 que su alcance debe entenderse en un sentido material. Es decir, como un derecho que involucra la posibilidad real de obtener justicia, a trav\u00e9s de las decisiones que adopten las autoridades competentes, para resolver la controversia sometida a su consideraci\u00f3n de manera oportuna y con el respeto correspondiente al debido proceso.<\/p>\n
84. En esa misma l\u00ednea, la Sentencia C-284 de 2021 asegur\u00f3 que el acceso a la administraci\u00f3n de justicia tiene un car\u00e1cter instrumental, en la medida en que su ejercicio permite materializar y proteger otros derechos fundamentales. Asimismo, expuso que ese derecho fundamental le impone al legislador el deber de definir procedimientos que viabilicen \u201cel funcionamiento adecuado de las v\u00edas institucionales para la resoluci\u00f3n de los conflictos que surgen de la vida en sociedad, con el prop\u00f3sito de que los ciudadanos puedan gozar de la efectividad de sus derechos fundamentales y se garantice la convivencia pac\u00edfica entre los asociados\u201d. Por tanto, consider\u00f3 que, adem\u00e1s de exigir la previsi\u00f3n y acceso a un mecanismo judicial, ese precepto constitucional \u201cinvolucra la efectividad de los procedimientos para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses de los asociados\u201d.<\/p>\n
85. En atenci\u00f3n a lo expuesto, la jurisprudencia ha precisado que ese derecho fundamental comprende, entre otras, el deber de garantizar: (a) el acceso a un recurso judicial efectivo, es decir, a procedimientos id\u00f3neos y efectivos para la determinaci\u00f3n legal de derechos y obligaciones, as\u00ed como para la soluci\u00f3n de las controversias; (b) la celeridad procesal, en el sentido de obtener decisiones prontas y sin dilaciones injustificadas; (c) el derecho a que la controversia sea resuelta por un juez o tribunal imparcial competente para resolver el conflicto; (d) la posibilidad de utilizar los instrumentos procesales para plantear pretensiones ante la jurisdicci\u00f3n; (e) el respeto pleno del debido proceso; (vi) la previsi\u00f3n de medidas que faciliten el acceso de las personas de escasos recursos econ\u00f3micos al sistema judicial; (f) la oferta de justicia en todo el territorio nacional; y, (g) el derecho a obtener una providencia judicial que resuelva las pretensiones de conformidad con las normas vigentes y pueda cumplirse de manera efectiva.<\/p>\n
86. A mi juicio, lo expuesto no impide que el legislador establezca l\u00edmites al ejercicio del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia. Tal y como lo advirti\u00f3 la Sentencia C-652 de 1997, esa garant\u00eda iusfundamental no puede entenderse como una posibilidad abierta e ilimitada de los ciudadanos de acceder al aparato de justicia sin condici\u00f3n alguna. Por el contrario, en los t\u00e9rminos de la Sentencia C-1195 de 2001, su ejercicio puede restringirse a trav\u00e9s de la previsi\u00f3n de requisitos de procedibilidad, l\u00edmites temporales, oportunidades procesales, entre otros medios, siempre y cuando est\u00e9n dirigidos a garantizar el derecho sustancial y resulten razonables.<\/p>\n
87. En cuanto al debido proceso, la jurisprudencia ha identificado que esa garant\u00eda corresponde a una cl\u00e1usula compleja prevista en los art\u00edculos 29 de la Constituci\u00f3n y 8.1 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos. Aquella contempla una serie de garant\u00edas que deben observarse en todos los procesos judiciales y administrativos, entre ellas, los derechos de las personas a ser o\u00eddas, a obtener justicia en un plazo razonable, a contar con un juez imparcial y competente que resuelva la controversia, a defenderse de las acusaciones que se presenten en su contra y a contradecir las pretensiones de su contraparte.<\/p>\n
88. Sobre estas \u00faltimas, las Sentencias C-029 y C-284 de 2021 destacaron que aquellas garantizan que \u201cel acceso a la justicia no sea formal o nominal, sino que las personas cuenten con posibilidades reales de exigir y obtener la protecci\u00f3n de sus derechos e intereses en los mecanismos administrativos y judiciales\u201d. Seg\u00fan la jurisprudencia, aquellas viabilizan la participaci\u00f3n de los ciudadanos involucrados como parte activa o pasiva de los distintos procesos judiciales. En esa medida, es una manifestaci\u00f3n del principio de dignidad humana y un presupuesto para que se materialice el valor superior de la justicia. Por ese motivo, en \u201cla definici\u00f3n de los mecanismos judiciales resulta imperativo asegurar los derechos de contradicci\u00f3n y defensa como elementos medulares del debido proceso\u201d.<\/p>\n
89. Asimismo, aseguraron que existe una relaci\u00f3n intr\u00ednseca entre ambas garant\u00edas. Sin embargo, las providencias mencionadas destacaron que esos preceptos tienen componentes diferenciables. Ciertamente, las providencias referidas advirtieron que, de un lado, el derecho de defensa involucra la posibilidad de utilizar los medios leg\u00edtimos e id\u00f3neos que establece el ordenamiento para ser o\u00eddo en un proceso y obtener una decisi\u00f3n favorable a sus intereses. Aquel comprende \u201c(i) la efectiva vinculaci\u00f3n al tr\u00e1mite; (ii) la asistencia de un abogado cuando sea necesario; (iii) el derecho a ser o\u00eddo en el proceso; (iv) la posibilidad de aportar medios probatorios; (v) el derecho a impugnar la sentencia condenatoria; (vi) el dise\u00f1o de tr\u00e1mites y la fijaci\u00f3n de plazos razonables; y, (vii) el otorgamiento del tiempo y los medios adecuados para la preparaci\u00f3n de la defensa\u201d. Y, del otro, el derecho de contradicci\u00f3n tiene que ver con la confrontaci\u00f3n de los elementos sustantivos y procesales que afectan los derechos e intereses del proceso respectivo, a pesar de que en t\u00e9rminos amplios est\u00e1 dirigido a proteger los intereses de una de las partes en el procedimiento. Bajo esta perspectiva, la jurisprudencia de la Corte precis\u00f3 que ese precepto contempla \u201c(i) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones, que incluye la formulaci\u00f3n de excepciones formales y sustancialeshttps:\/\/www.corteconstitucional.gov.co\/relatoria\/2021\/C-284-21.htm – _ftn98; (ii) la posibilidad de oponer pruebas a las que se presentaron en su contra; (iii) participar efectivamente en la producci\u00f3n de la prueba solicitada por la contraparte, (iv) exponer los argumentos en torno a los medios de prueba; y (v) presentar recursos en contra de las decisiones desfavorables\u201d.<\/p>\n
90. Ahora bien, en los t\u00e9rminos expuestos, los derechos de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y al debido proceso tienen una relaci\u00f3n intr\u00ednseca, al punto que comprenden garant\u00edas que se entrelazan entre s\u00ed. Al respecto, la Sentencia C-410 de 2015 asegur\u00f3 que el debido proceso protege los derechos subjetivos de los ciudadanos en los procedimientos que adelantan ante las autoridades; mientras que, el acceso a la administraci\u00f3n de justicia constituye un pilar fundamental de la sociedad democr\u00e1tica, en la medida en que es el instrumento que le permite a las personas defenderse de las intromisiones indebidas de terceros o del Estado. En consecuencia, \u201cel sistema judicial se articula como una serie de herramientas para la defensa de los derechos del ciudadano y sus intereses a trav\u00e9s de las formas procesales\u201d.<\/p>\n
91. En esa misma providencia, la Corte resalt\u00f3 que \u201c[a] la luz de ese orden de valores que irradian a los procedimientos en el Estado de Derecho, surge est\u00e1ndares para las formas procesales, en particular los recursos judiciales. En concordancia con ello, los sistemas regionales de protecci\u00f3n de derechos humanos han establecido dos criterios espec\u00edficos con los que deben cumplir los recursos para que haya una garant\u00eda verdadera del acceso a la justicia\u201d. El primero de ellos consiste en que el proceso judicial debe ser un instrumento \u00fatil para materializar el acceso a la justicia y la eficacia del debido proceso. Al respecto, destac\u00f3 que, en los casos en que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado la responsabilidad internacional del Estado colombiano por violaciones a los derechos humanos, ha analizado si los tr\u00e1mites judiciales dispuestos por el ordenamiento jur\u00eddico cumplen de manera conjunta con las garant\u00edas previstas en los art\u00edculos 8 y 25 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos humanos. Y, el segundo tiene que ver con la importancia de verificar la eficacia de esos recursos en el caso a caso. Lo expuesto, porque, si bien los procesos judiciales pueden cumplir con las garant\u00edas exigidas de manera global, es probable que en determinado caso no resulten id\u00f3neos para materializar los derechos de la persona afectada. Para justificar su punto, la sentencia aludi\u00f3 a las sentencias proferidas por esa Corporaci\u00f3n en los casos Masacre de Pueblo Bello, Masacre de la Rochela, Masacre de Mapirip\u00e1n, Escu\u00e9 Zapata, Valle Jaramillo, Manuel Cepeda Vargas y V\u00e9lez Restrepo contra Colombia.<\/p>\n
92. Con fundamento en la correlaci\u00f3n se\u00f1alada, las Sentencias C-410 de 2015, C-029 y C-284 de 2021 advirtieron que, para evaluar si una medida procesal afecta la eficacia de los derechos de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y de debido proceso, puntualmente, en sus garant\u00edas de contradicci\u00f3n y defensa, es necesario atender a las siguientes reglas jurisprudenciales:<\/p>\n
* El Legislador cuenta con amplio margen de configuraci\u00f3n normativa para dise\u00f1ar los diferentes procesos judiciales y administrativos. Ello significa que las normas proferidas en ejercicio de esa funci\u00f3n gozan de presunci\u00f3n de constitucionalidad. Por tanto, su escrutinio debe realizarse a trav\u00e9s de un juicio de proporcionalidad que eval\u00fae el impacto de la disposici\u00f3n acusada en las garant\u00edas constitucionales advertidas. En principio, la intensidad del \u201ctest\u201d debe ser d\u00e9bil, en atenci\u00f3n a la presunci\u00f3n referida. Sin embargo, tal y como lo advirti\u00f3 la Sentencia C-213 de 2017, \u201cel rigor del escrutinio puede incrementarse en atenci\u00f3n a las m\u00faltiples dimensiones de los derechos fundamentales que involucra el ejercicio de esa competencia\u201d.<\/p>\n
\uf0b7 Los procesos judiciales deben garantizar que las controversias sean resueltas de fondo, de manera definitiva y dentro de un t\u00e9rmino razonable, sin dilaciones injustificadas, por el juez legalmente competente para el efecto, quien debe ser funcionalmente independiente, imparcial y estar sometido al imperio de la ley.<\/p>\n
\uf0b7 Al dise\u00f1ar los tr\u00e1mites judiciales, el Congreso de la Rep\u00fablica debe establecer mecanismos procesales que materialicen el derecho a la defensa. Entre otros asuntos, debe prever que las partes del proceso cuenten con \u201cla facultad de pedir y allegar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra, formular peticiones y alegaciones e impugnar las decisiones que se adopten. El ejercicio de este derecho tiene como presupuesto indispensable la publicidad del proceso, mediante las citaciones para obtener comparecencia, los traslados de actos procesales de las partes o de los auxiliares de la justicia, y las notificaciones, comunicaciones y publicaciones de las decisiones adoptadas\u201d.<\/p>\n
\uf0b7 Los derechos de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, contradicci\u00f3n y defensa deben ser garantizados en todos los mecanismos judiciales. Con todo, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados por la Sentencia C-820 de 2011, ello no implica que exista una sola forma de materializar estas prerrogativas. Por el contrario, estos mandatos pueden materializarse de diferentes maneras, en atenci\u00f3n al dise\u00f1o procesal establecido.<\/p>\n
\uf0b7 El legislador puede establecer cargas procesales para el ejercicio del derecho de contradicci\u00f3n. Ello no implica prima facie una afectaci\u00f3n de las garant\u00edas del debido proceso. En todo caso, \u201csu definici\u00f3n debe guardar una conexidad razonable con el fin del proceso y no puede eliminar, por completo, la posibilidad de que el demandado se defienda efectivamente en el tr\u00e1mite mediante excepciones que tengan un impacto directo en los presupuestos del proceso\u201d. Con fundamento en esta regla jurisprudencial, la Sentencia C-886 de 2004 declar\u00f3 la inexequibilidad de una norma que le exig\u00eda a las personas demandadas en procesos de restituci\u00f3n de inmueble arrendado demostrar que hab\u00edan pagado algunos rubros, entre ellos, los servicios p\u00fablicos dentro de los 30 d\u00edas siguientes a la exigibilidad del pago, para ser o\u00eddos en el proceso. Para la Corte, ese requisito ten\u00eda la potencialidad de eliminar la posibilidad de que los arrendatarios ejercieran su derecho a la defensa.<\/p>\n
\uf0b7 Las normas que disponen mecanismos procesales que eliminan la posibilidad de ejercer la defensa o que inciden de manera grave en su ejercicio son contrarias al art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, como lo se\u00f1al\u00f3 la Sentencia C-383 de 2000, desconocen los principios de igualdad, justicia y protecci\u00f3n de los bienes y derechos de todos los asociados.<\/p>\n
\uf0b7 En algunas ocasiones, el derecho a la defensa puede entrar en tensi\u00f3n con la garant\u00eda de celeridad en la administraci\u00f3n de justicia. Esto ocurre cuando el Legislador limita las oportunidades o reduce los t\u00e9rminos procesales para presentar pruebas o controvertir argumentos, con el fin de garantizar decisiones judiciales prontas. Seg\u00fan las Sentencias C-543 de 2011 y C-648 de 2001, para solucionar esta pugna, la Corte deb\u00eda determinar si la restricci\u00f3n del derecho a la defensa es proporcionada. Para el efecto, debe adelantar un juicio de proporcionalidad, en el que no solo verifique si la norma logre una finalidad leg\u00edtima. Tambi\u00e9n, debe evaluar \u201csi la limitaci\u00f3n era necesaria y \u00fatil para alcanzar tal finalidad. Adem\u00e1s, para que dicha restricci\u00f3n sea constitucional, se requiere que sea ponderada o proporcional en sentido estricto. Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricci\u00f3n de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposici\u00f3n genera. Si el da\u00f1o que se produce sobre el patrimonio jur\u00eddico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma est\u00e1 en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional\u201d.<\/p>\n
93. A partir de lo expuesto, considero que los derechos de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y de debido proceso constituyen un l\u00edmite importante al amplio margen de configuraci\u00f3n del Legislador en el dise\u00f1o de los procedimientos en general y, en especial, de aquellos que deben establecerse en materia expropiatoria. Estos preceptos constitucionales tienen una relaci\u00f3n intr\u00ednseca que exige una valoraci\u00f3n conjunta de ambos mandatos, en tanto las garant\u00edas que los componen se entrelazan. Su observancia exige que los procesos que establezca el Congreso de la Rep\u00fablica permitan a los ciudadanos un acceso real y efectivo a la administraci\u00f3n de justicia, para que su causa sea resuelta con las formas propias de cada juicio, las cuales deben ofrecer a las partes las garant\u00edas m\u00ednimas para que planteen sus pretensiones y ejerzan su defensa. Con todo, las normas proferidas por el legislativo en estos asuntos gozan de presunci\u00f3n de constitucionalidad. En esa medida, el escrutinio de constitucionalidad debe realizarse a trav\u00e9s de un juicio de proporcionalidad, cuya intensidad depender\u00e1 de la naturaleza de los m\u00faltiples derechos involucrados en el tr\u00e1mite regulado. Con fundamento en lo expuesto, precisar\u00e9 la relaci\u00f3n de la figura procesal de las excepciones previas y de m\u00e9rito y con las garant\u00edas de defensa y contradicci\u00f3n.<\/p>\n
() Las excepciones previas y de m\u00e9rito y su relaci\u00f3n con el derecho de defensa y contradicci\u00f3n<\/p>\n
94. Ahora bien, las excepciones son instrumentos procesales que otorga el ordenamiento jur\u00eddico a las personas demandadas en los diferentes procesos judiciales para que puedan ejercer su derecho de contradicci\u00f3n y defensa. A trav\u00e9s de ellas, la parte pasiva del proceso puede (a) atacar las pretensiones de la demanda; (b) enderezar el litigio para evitar posibles nulidades; o (c) solicitar la terminaci\u00f3n de los procesos que no cuentan con las formalidades exigidas para ser adelantado.<\/p>\n
95. La jurisprudencia ha identificado tres tipos de excepciones, a saber. Las previas son aquellas que est\u00e1n relacionadas con el procedimiento, tienen por prop\u00f3sito sanear el proceso y se resuelven en las primeras etapas del proceso. En materia civil, este tipo de excepciones est\u00e1n consagradas de forma taxativa en el art\u00edculo 100 del C\u00f3digo General del Proceso. Por su parte, las mixtas pretenden cuestionar asuntos sustanciales del tr\u00e1mite, pero la autoridad judicial se pronuncia sobre ellas en la audiencia inicial, para garantizar la econom\u00eda procesal. Con todo, este mecanismo procesal no est\u00e1 contemplado para todos los procedimientos. En el \u00e1mbito civil, inicialmente, estaban contempladas en el art\u00edculo 97 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil. Sin embargo, el Legislador no las reprodujo en el C\u00f3digo General del Proceso. Finalmente, las de m\u00e9rito o fondo est\u00e1n dirigidas a desvirtuar las pretensiones propuestas por el demandante, es decir, constituyen un verdadero ataque al fondo de la demanda. En los t\u00e9rminos de la jurisprudencia, aquellas:<\/p>\n
\u201cconstituyen un verdadero contraderecho del demandado, preexistente al proceso y que excluye los efectos jur\u00eddicos perseguidos por la demanda; quien propone una excepci\u00f3n al ser demandado, en realidad lo que hace es alegar hechos nuevos, distintos a los expuestos en el libelo introductorio e impeditivos o extintivos del derecho pretendido por el actor. [\u2026 Adem\u00e1s,] est\u00e1n constituidas por hechos que i) desvirt\u00faan las pretensiones, al ser demostrativos de la inexistencia del derecho alegado por el demandante, bien sea porque el mismo nunca surgi\u00f3 a su favor o porque habiendo existido, se extingui\u00f3; o ii) sin demostrativos de que la reclamaci\u00f3n del derecho resulta inoportuna, por estar sujeta a un plazo o condici\u00f3n que no se haya cumplido\u201d.<\/p>\n
96. Lo expuesto, permite concluir que las excepciones tienen una relaci\u00f3n estrecha con el derecho de contradicci\u00f3n y de defensa de las personas que son demandadas en los diferentes procesos judiciales. Sin embargo, ello no significa que todos los procesos judiciales deban contemplar este instrumento procesal de forma abierta e ilimitada. Tal y como lo advert\u00ed previamente, las garant\u00edas de contradicci\u00f3n y defensa no son absolutas, sino que pueden ser restringidas. Como consecuencia de ello, el Legislador puede limitar la presentaci\u00f3n de excepciones en los diferentes procesos judiciales, siempre que no afecte el n\u00facleo esencial de las garant\u00edas mencionadas y atienda a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Esta tensi\u00f3n ha sido analizada en sede de control abstracto de constitucionalidad en varias ocasiones, tal y como se expone a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
97. De manera previa a la Constituci\u00f3n de 1991, en Sentencia del 27 de junio de 1978, la Corte Suprema de Justicia analiz\u00f3 la constitucionalidad de los art\u00edculos 453, 454 y 457 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil, los cuales regulaban el proceso de expropiaci\u00f3n judicial por motivos de utilidad p\u00fablica, a la luz de la reforma constitucional de 1936 en materia del derecho a la propiedad. Una de las censuras planteadas por el demandante consist\u00eda en se\u00f1alar que el art\u00edculo 453 referido era contrario a los derechos de igualdad y de debido proceso, porque, al impedir la presentaci\u00f3n de excepciones en los procesos judiciales de expropiaci\u00f3n, somet\u00eda a los demandados a un procedimiento que elimina el derecho de defensa. A su juicio, esa situaci\u00f3n, a su vez, colocaba a la persona en una situaci\u00f3n de desventaja respecto de las dem\u00e1s personas.<\/p>\n
98. En esa oportunidad, la Sala Plena de esa Corporaci\u00f3n advirti\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada obligaba al juez a emitir un pronunciamiento de oficio sobre las circunstancias que dar\u00edan lugar a presentar excepciones previas. Adem\u00e1s, precis\u00f3 que, en caso de encontrar configurado alguno de los eventos se\u00f1alados, la autoridad judicial deb\u00eda abstenerse de decretar la expropiaci\u00f3n. De manera que, a su juicio, la norma otorgaba mecanismos suficientes para garantizar el ejercicio del derecho al debido proceso, la igualdad y el derecho de propiedad del sujeto pasivo de la expropiaci\u00f3n. En sus propios t\u00e9rminos, \u201cla actuaci\u00f3n oficiosa y obligatoria que la ley impone al juez suple cabalmente la defensa del inter\u00e9s privado a la vez que permite hacer efec\u00adtivo el inter\u00e9s social o la raz\u00f3n de utilidad p\u00fa\u00adblica que justifica la expropiaci\u00f3n y que debe prevalecer, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 30 de la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
99. En esa misma l\u00ednea, asegur\u00f3 que el fin \u00faltimo del proceso era evitar el desconocimiento del derecho de propiedad del demandado, el cual queda igualmente materializado con la tutela eficaz del juez, dispuesta por la norma. Adem\u00e1s, como fundamento para considerar que la norma acusada no era contraria a la Constituci\u00f3n, afirm\u00f3 que:<\/p>\n
\u201clas excepciones no son el \u00fanico medio de defensa de que disponen los particulares para la protecci\u00f3n de sus derechos y que, en el presente caso, esa garan\u00adt\u00eda est\u00e1 constituida precisamente por el juicio de expropiaci\u00f3n, dentro del cual hay amplia y equitativa controversia entre la administraci\u00f3n y la persona afectada por la expropiaci\u00f3n. En dicho proceso se determina, y ese es uno de sus objetivos, el monto de la indemnizaci\u00f3n que debe pagarse y en ese aspecto no hay restricci\u00f3n algu\u00adna del derecho de defensa, ni el Estado tiene una situaci\u00f3n de parte privilegiada, pues la ley lo coloca en igualdad de situaci\u00f3n que al expropia\u00addo. Y el pago de tal indemnizaci\u00f3n no es otra cosa que la garant\u00eda del derecho afectado, porque es la compensaci\u00f3n legal del perjuicio sufrido\u201d.<\/p>\n
100. Posteriormente, en Sentencia C-1335 de 2000, la Corte Constitucional estudi\u00f3 la constitucionalidad de una disposici\u00f3n que establec\u00eda un t\u00e9rmino para que los demandados en procesos ejecutivos con t\u00edtulo hipotecario o prendario propusieran excepciones previas y de m\u00e9rito. En esa ocasi\u00f3n, la Sala Plena advirti\u00f3 que, en atenci\u00f3n a la naturaleza del proceso, la determinaci\u00f3n de un lapso para presentar excepciones previas y de m\u00e9rito no vulnera el debido proceso, sino que lo desarrolla. Lo anterior, porque establece un t\u00e9rmino razonable para que se ejerzan las garant\u00edas de defensa y contradicci\u00f3n por parte de los demandados.<\/p>\n
101. En ese mismo sentido, las Sentencias C-641 de 2002 y C-393 de 2003 advirtieron que, en virtud del art\u00edculo 29 Superior, los procesos judiciales deben proteger varias garant\u00edas m\u00ednimas. Entre ellas, \u201cel derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas\u201d. Al respecto se\u00f1alaron que el mandato constitucional referido exige, de un lado, garantizar la intervenci\u00f3n plena y eficaz de los sujetos procesales. Y, del otro, protegerlo de las posibles conductas abusivas en que puedan incurrir las autoridades involucradas en el asunto y las encargadas de definir la situaci\u00f3n jur\u00eddica sometida a su consideraci\u00f3n.<\/p>\n
102. Por su parte, la Sentencia C-886 de 2004 se pronunci\u00f3 sobre una norma que exig\u00eda que los sujetos demandados en procesos judiciales de restituci\u00f3n de bien inmueble arrendado haber cancelado algunas de las expensas previstas en el contrato, entre ellas, los servicios p\u00fablicos, dentro de los 30 d\u00edas siguientes a la exigibilidad del pago, para poder ejercer su derecho de defensa. Al analizar el impacto de la norma, la Corte advirti\u00f3 que la disposici\u00f3n pod\u00eda generar como efecto la anulaci\u00f3n del derecho a la defensa de los accionados. En consecuencia, el Legislador hab\u00eda previsto una carga procesal desproporcionada que contradec\u00eda la Constituci\u00f3n. Por tanto, declar\u00f3 la inexequibilidad del contenido normativo acusado.<\/p>\n
103. En Sentencia C-1193 de 2005, la Sala Plena analiz\u00f3 la constitucionalidad de una disposici\u00f3n que, en los procesos ejecutivos, solo permit\u00eda proponer excepciones previas, a trav\u00e9s del recurso de reposici\u00f3n presentado en contra de la providencia judicial que libraba mandamiento de pago. Para la demandante, la disposici\u00f3n desconoc\u00eda el derecho de defensa, porque imped\u00eda eliminar los errores judiciales que podr\u00eda cometer la autoridad judicial de primera instancia, a trav\u00e9s del tr\u00e1mite de apelaci\u00f3n. Sin embargo, la Corte advirti\u00f3 que el Legislador est\u00e1 facultado para definir los recursos que proceden en contra de una determinaci\u00f3n, la forma de ejercerlos y la oportunidad procesal en la que deben presentarse. De manera que, la norma corresponde a una decisi\u00f3n de pol\u00edtica legislativa que pretende descongestionar la justicia. Adem\u00e1s, se\u00f1al\u00f3 que la disposici\u00f3n no afectaba el derecho a la defensa, porque el efecto de la norma no era dejar de tramitar la oposici\u00f3n del demandante, sino \u201cque ellas no ser\u00e1n tramitadas como un incidente de previo y especial pronunciamiento, en el que, adem\u00e1s, la providencia que lo resolv\u00eda era susceptible de impugnaci\u00f3n con el recurso de apelaci\u00f3n. De esta suerte, si los hechos constitutivos de excepciones previas de todas maneras pueden ser alegados, resulta evidente que no le asiste la raz\u00f3n a la actora sobre la supuesta violaci\u00f3n del derecho de defensa como suceder\u00eda si se le impidiera por completo su alegaci\u00f3n\u201d. Esta perspectiva fue reiterada en la Sentencia C-032 de 2006, la cual, adem\u00e1s, precis\u00f3 que ese tipo de decisiones por parte del legislativo est\u00e1n amparadas por el mandato de celeridad en la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
104. Por \u00faltimo, en Sentencia C-726 de 2011, la Corte tuvo oportunidad de analizar si la regulaci\u00f3n del proceso monitorio, establecida en los art\u00edculos 419 y siguientes del C\u00f3digo General del Proceso, afectaba los derechos de igualdad y debido proceso, en la medida en que le permit\u00eda al juez adoptar una decisi\u00f3n de fondo, sin escuchar a la parte demandada. En atenci\u00f3n a las censuras propuestas, la Sala Plena estudi\u00f3 la norma a trav\u00e9s de un juicio de proporcionalidad y razonabilidad leve, en atenci\u00f3n al amplio margen de configuraci\u00f3n normativa del Legislador en la materia. A partir de ello, consider\u00f3 que la norma no desconoc\u00eda las garant\u00edas del demandado, porque dispuso otros mecanismos para garantizar el derecho de defensa de las personas denominado oposici\u00f3n. En efecto, se advirti\u00f3:<\/p>\n
\u201cde una parte, que la regulaci\u00f3n acusada persigue una finalidad constitucionalmente leg\u00edtima, como es la de facilitar el acceso a la justicia, particularmente en relaci\u00f3n con controversias de m\u00ednima cuant\u00eda, y de otra, que pese a que en este caso se haya invertido la secuencia que usualmente tienen los procesos judiciales, existen en la normatividad acusada suficientes garant\u00edas del derecho de defensa del demandado, entre ellas la imposibilidad de notificarle a trav\u00e9s de curador ad \u2013l\u00edtem, o la regla seg\u00fan la cual, en caso de oposici\u00f3n fundada por parte del demandado, el proceso se transforma en un tr\u00e1mite declarativo (proceso verbal sumario), dentro del cual aqu\u00e9l podr\u00eda ejercer plenamente su derecho de defensa. Por ello concluy\u00f3 que la aplicaci\u00f3n de estas normas no rompe la igualdad entre las partes procesales, ni tampoco lesiona el debido proceso, como en este caso se aleg\u00f3, raz\u00f3n por la cual estas normas resultan exequibles\u201d.<\/p>\n
105. Con fundamento en lo expuesto hasta este punto, es posible concluir que las excepciones son mecanismos procesales que viabilizan el ejercicio de los derechos de defensa y contradicci\u00f3n, las cuales no son garant\u00edas absolutas. En esa medida, el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa para establecer si esos instrumentos proceden o no y la forma en la que estas pueden interponerse, en atenci\u00f3n a la naturaleza del proceso y al principio de celeridad, siempre que no afecte el n\u00facleo esencial de las garant\u00edas mencionadas y atienda a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.<\/p>\n
() La disposici\u00f3n acusada debi\u00f3 declararse inexequible en aplicaci\u00f3n del juicio de proporcionalidad en sentido estricto<\/p>\n
106. Los demandantes consideraron que la expresi\u00f3n \u201c[n]o podr\u00e1 proponer excepciones de ninguna clase\u201d, prevista en el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso, desconoce los derechos fundamentales de acceso a la justicia (art\u00edculo 229 Superior) y de debido proceso (art\u00edculo 29 Superior). Lo expuesto, en la medida en que impide que los afectados por el proceso judicial declarativo especial de expropiaci\u00f3n ejerzan sus garant\u00edas de contradicci\u00f3n y defensa, al punto que les imposibilita acceder a la justicia, desde un punto de vista material. Adem\u00e1s, se\u00f1alaron que el deber del juez de subsanar los errores formales de la demanda es insuficiente para materializar las garant\u00edas mencionadas, en la medida en que la autoridad judicial no puede suplir las actuaciones de las partes y traslada el derecho de las partes a una autoridad imparcial sin permitir a los demandados defenderse bajo su propia comprensi\u00f3n del asunto.<\/p>\n
107. Por su parte, algunos intervinientes indicaron que la norma no pod\u00eda leerse de manera aislada. En su criterio, los afectados cuentan con mecanismos id\u00f3neos de defensa, en la medida en que pueden acudir a la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo para discutir el contenido de los actos administrativos proferidos en la etapa previa al proceso de expropiaci\u00f3n propiamente dicho. Asimismo, advirtieron que el contenido normativo demandado, inicialmente, estaba contemplado en el art\u00edculo 453 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil y fue declarado exequible por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Lo expuesto, entre otras cosas, al considerar que el deber oficioso del juez era suficiente para garantizar los derechos de las partes, en la medida en que, en \u00faltimas, evitaba las limitaciones arbitrarias del derecho a la propiedad que era lo importante. Y, finalmente, se\u00f1alaron que la norma fue expedida en ejercicio de las amplias facultades del Legislador para el efecto y es constitucional en la medida en que pretende garantizar la celeridad del proceso en aras de materializar el inter\u00e9s general.<\/p>\n
108. Para abordar el examen del asunto, la Corte debi\u00f3 (i) precisar el alcance de la decisi\u00f3n adoptada por la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia del 27 de junio de 1978; (iii) establecer la metodolog\u00eda aplicable al caso concreto; y, (iii) estudiar el cargo propuesto, en los siguientes t\u00e9rminos<\/p>\n
a. (a) \u00a0Alcance de la decisi\u00f3n adoptada por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 27 de junio de 1978<\/p>\n
109. El proceso judicial de expropiaci\u00f3n estaba regulado el C\u00f3digo de Procedimiento Civil. Sobre la posibilidad de presentar excepciones, el art\u00edculo 453 de esa norma establec\u00eda que \u201c[e]n este proceso no son admisibles excepciones de ninguna clase, pero en la sentencia el juez se pronunciar\u00e1 de oficio sobre las circunstancias contempladas en los numerales 1., 3., 4., 5. y 7. del art\u00edculo 97, y si encontrare establecida alguna, as\u00ed lo expresar\u00e1 y se abstendr\u00e1 de resolver la expropiaci\u00f3n\u201d. A su vez, el art\u00edculo 97 de ese C\u00f3digo establec\u00eda las excepciones previas y mixtas que pod\u00edan presentar los demandados en los procesos de naturaleza civil.<\/p>\n
110. Esa norma fue demandada, antes de la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, por un cargo similar al que ocupa a esta Corporaci\u00f3n actualmente. Para el accionante, la prohibici\u00f3n de presentar excepciones en el tr\u00e1mite judicial de expropiaci\u00f3n desconoc\u00eda el derecho de defensa de los propietarios. Lo expuesto, porque aquella \u201cequival[\u00eda] a eliminar medios de defensa que garantizan la situaci\u00f3n jur\u00eddica subjetiva del propietario [, al punto de] convertir la expropiaci\u00f3n en un verdadero despojo\u201d. A su juicio, esa situaci\u00f3n tambi\u00e9n vulneraba el derecho a la igualdad, en la medida en que pon\u00eda a los afectados por este tipo de tr\u00e1mites en una situaci\u00f3n de desventaja frente a los dem\u00e1s.<\/p>\n
111. La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia resolvi\u00f3 la controversia en Sentencia del 27 de junio de 1978. En esa oportunidad, consider\u00f3 que la norma no vulneraba la Constituci\u00f3n, porque el juez estaba obligado de oficio a pronunciarse sobre algunas excepciones previas. Adem\u00e1s, la demanda deb\u00eda acompa\u00f1arse de la resoluci\u00f3n que decretaba la expropiaci\u00f3n y del certificado proferido por la Oficina de Registro sobre la propiedad y los derechos reales constituidos, de manera que \u201cno se ve cu\u00e1les excepciones pudiera proponer el demandado, sin las cuales quedaran anuladas o se menoscabaran sus posibilidades de defensa\u201d.<\/p>\n
112. Por otra parte, la Corporaci\u00f3n precis\u00f3 que la disposici\u00f3n acusada deb\u00eda interpretarse a la luz de los art\u00edculos 4, 5 y 6 del mismo C\u00f3digo, en virtud de los cuales los jueces deb\u00edan aplicar las normas procesales de manera tal que garantizaran los derechos reconocidos por la ley sustancial y los principios constitucionales, entre ellos, el derecho a la defensa, el debido proceso y la igualdad de las partes. En consecuencia, los jueces estaban obligados a observar esas disposiciones a la hora de pronunciarse de oficio sobre las excepciones consagradas en el art\u00edculo 97 de la misma normativa. Por tanto, \u201cla actuaci\u00f3n oficiosa y obligatoria que la ley impone al juez suple cabalmente la defensa del inter\u00e9s privado a la vez que permite hacer efectivo el inter\u00e9s social o la raz\u00f3n de utilidad p\u00fablica que justifica la expropiaci\u00f3n y que debe prevalecer, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 30 de la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
113. Para la Corte, en su momento, lo relevante era evitar una afectaci\u00f3n del derecho de propiedad. De manera que, el hecho de que la tutela estuviese en cabeza del juez y no de la parte resultaba irrelevante. Adem\u00e1s, en su criterio, las excepciones no son el \u00fanico mecanismo de defensa procesal, sino que esa garant\u00eda est\u00e1 protegida por el juicio en s\u00ed mismo, \u201cdentro del cual hay amplia y equitativa controversia entre la administraci\u00f3n y la persona afectada por la expropiaci\u00f3n. En dicho proceso se determina, y ese es uno de sus objetivos, el monto de la indemnizaci\u00f3n que debe pagarse y en ese aspecto no hay restricci\u00f3n alguna del derecho de defensa, ni el Estado tiene una situaci\u00f3n de parte privilegiada, pues la ley lo coloca en igualdad de situaci\u00f3n que al expropiado. Y el pago de tal indemnizaci\u00f3n no es otra cosa que la garant\u00eda del derecho afectado, porque es la compensaci\u00f3n legal del perjuicio sufrido\u201d.<\/p>\n
115. En virtud de lo expuesto, resulta oportuno aclarar que el problema jur\u00eddico objeto de estudio fue analizado por la Corte Suprema de Justicia, a la luz de la Constituci\u00f3n de 1886. Sin embargo, tal y como lo ha advertido esta Corporaci\u00f3n en oportunidades previas, este pronunciamiento no genera efectos de cosa juzgada respecto del debate que se plantea en la actualidad. Lo expuesto, en la medida en que la confrontaci\u00f3n previa tuvo lugar en relaci\u00f3n con la Constituci\u00f3n de 1886; mientras que en la actualidad debe hacerse respecto de la Carta de 1991, la cual ofrece una diferencia significativa en la materia objeto de debate.<\/p>\n
116. Ciertamente, los art\u00edculos 26 de la Constituci\u00f3n de 1886 y 29 de la Carta de 1991 adoptan una f\u00f3rmula similar para definir el derecho al debido proceso, en la medida en que aseguran que \u201c[n]adie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se impute, ante Tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio\u201d. Con todo, la Constituci\u00f3n de 1991, en su art\u00edculo 93, incorpor\u00f3 la noci\u00f3n del bloque de constitucionalidad, en virtud del cual, los tratados internacionales de derechos humanos prevalecen en el ordenamiento interno y las disposiciones de la Carta deben interpretarse a la luz de esos instrumentos. De manera que, a diferencia del control de constitucionalidad efectuado por la Corte Suprema de Justicia en su momento, esta Corporaci\u00f3n debe adoptar una concepci\u00f3n del derecho al debido proceso que incorpora las previsiones de los tratados de derechos humanos sobre el asunto disponen, tal y como lo ha hecho a lo largo de su jurisprudencia. En especial, la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos, la cual dispone de manera expl\u00edcita que \u201c[t]oda persona tiene derecho a ser o\u00edda, con las debidas garant\u00edas y dentro de un plazo razonable, [\u2026] para la determinaci\u00f3n de sus derechos y obligaciones de orden civil\u201d.<\/p>\n
117. Adem\u00e1s, la identidad entre los contenidos normativos demandados es meramente formal. Si bien es cierto que el art\u00edculo 453 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil y el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso proh\u00edben que los demandados en procesos judiciales de expropiaci\u00f3n presenten excepciones, lo cierto es que cada norma responde a un contexto normativo distinto. En efecto, la disposici\u00f3n analizada por la Corte Suprema de Justicia estaba inmersa en un proceso ordinario, en el que el juez ten\u00eda el deber expl\u00edcito de pronunciarse sobre algunas excepciones y, en caso de encontrarlas configuradas, abstenerse de decretar la expropiaci\u00f3n. Por su parte, el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso establece que el juez adoptar\u00e1 los correctivos para subsanar los defectos formales de la demanda. Lo expuesto, permite concluir que la norma objeto de control actualmente tiene unas implicaciones diferentes en la medida en que la autoridad judicial no tiene un deber expl\u00edcito de verificar si se configuran las excepciones previas, advertirlo y, en caso de encontrarlas configuradas, abstenerse de decretar la expropiaci\u00f3n. Solo le corresponde adoptar determinados mecanismos para subsanar los defectos formales de la demanda para continuar con el tr\u00e1mite. En consecuencia, la disposici\u00f3n objeto de control no tiene previsiones expl\u00edcitas para compensar la prohibici\u00f3n de presentar excepciones en el proceso judicial declarativo especial de expropiaci\u00f3n. Por tanto, la decisi\u00f3n proferida por la Corte Suprema de Justicia en su momento no genera efectos de cosa juzgada, ni constituye un precedente para este debate.<\/p>\n
(b) Metodolog\u00eda de an\u00e1lisis y estudio que debi\u00f3 emplearse para conocer de la censura: test intermedio de proporcionalidad<\/p>\n
118. En los t\u00e9rminos expuestos a lo largo de esta providencia, el Legislador cuenta con una amplia libertad de configuraci\u00f3n en el dise\u00f1o de los procedimientos judiciales en general y, respecto de aquellos establecidos para adelantar la expropiaci\u00f3n. Incluso, est\u00e1 facultado para eliminar etapas, recursos y actuaciones de los tr\u00e1mites que determine. Como consecuencia de lo anterior, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que las disposiciones proferidas en ejercicio de esa funci\u00f3n gozan de presunci\u00f3n de constitucionalidad, en esa medida el control de constitucionalidad debe adelantarse a trav\u00e9s de un juicio de proporcionalidad. En principio, la intensidad del juicio debe ser d\u00e9bil, para otorgar deferencia con el Congreso de la Rep\u00fablica. Con todo, el rigor puede incrementarse en atenci\u00f3n a los principios que se encuentren en tensi\u00f3n.<\/p>\n
119. En este caso, considero que la disposici\u00f3n acusada afecta de manera considerable los derechos de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y al debido proceso. Esas garant\u00edas iusfundamentales, a su vez, tienen un car\u00e1cter instrumental en la medida en que son el mecanismo para proteger los dem\u00e1s derechos de las personas involucradas y lograr un orden justo que alcance la pacificaci\u00f3n social. Por esa raz\u00f3n, la jurisprudencia ha considerado que, en estos casos, el control de constitucionalidad debe obedecer a un criterio m\u00e1s intenso.<\/p>\n
120. La censura propuesta planteaba una tensi\u00f3n entre, los derechos fundamentales de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y de debido proceso, puntualmente, en sus garant\u00edas de defensa y contradicci\u00f3n; y, la celeridad y eficacia del procedimiento para materializar el inter\u00e9s general. En concreto, le exig\u00eda a la Sala determinar si la prohibici\u00f3n de presentar excepciones en el proceso judicial declarativo especial de expropiaci\u00f3n impone una restricci\u00f3n excesiva sobre el derecho de los afectados a contradecir las pretensiones de la entidad expropiante o si es un mecanismo razonable y proporcional para garantizar la celeridad en el tr\u00e1mite. En virtud de la relaci\u00f3n intr\u00ednseca entre los mandatos constitucionales previstos en los art\u00edculos 29 y 229 de la Constituci\u00f3n, la censura debi\u00f3 analizarse de forma conjunta, a trav\u00e9s de la aplicaci\u00f3n de un \u201ctest\u201d intermedio de proporcionalidad, a partir del cual la Corte debi\u00f3 concluir que la disposici\u00f3n acusada vulneraba las garant\u00edas invocadas de la siguiente manera.<\/p>\n
* El fin de la medida es leg\u00edtimo y constitucionalmente relevante<\/p>\n
121. La norma objeto de control elimina la posibilidad de proponer excepciones previas y de m\u00e9rito en el proceso judicial declarativo especial de expropiaci\u00f3n. Esta restricci\u00f3n tiene por prop\u00f3sito otorgar celeridad al tr\u00e1mite de expropiaci\u00f3n, garantizar la efectividad en la administraci\u00f3n de justicia y viabilizar que la ejecuci\u00f3n de los proyectos que representen utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social. Estos fines se advierten del tr\u00e1mite legislativo que surti\u00f3 la norma y del contexto mismo de la disposici\u00f3n.<\/p>\n
122. En efecto, en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley que, finalmente, dio lugar al C\u00f3digo General del Proceso, el legislador advirti\u00f3 que los procesos dise\u00f1ados en ese cuerpo normativo ten\u00edan por prop\u00f3sito garantizar que los tr\u00e1mites judiciales tuviesen una duraci\u00f3n razonable, sin afectar los derechos de las personas en ellos involucradas. Al respecto, advirti\u00f3 que:<\/p>\n
\u201cno se trata de acelerar por la rapidez misma, sino de lograr una cercan\u00eda real entre la coacci\u00f3n de la demanda y la sentencia que permita evitar el l\u00f3gico desgano u la razonable p\u00e9rdida de la confianza de los ciudadanos en su \u00f3rgano judicial y evitar que, como consecuencia de ello, se erosione la democracia. Como la justicia tard\u00eda no es verdadera justicia, el nuevo C\u00f3digo fija un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de duraci\u00f3n del proceso y proscribe las sentencias inhibitorias y evita las nulidades innecesarias, permitiendo que en cada etapa del proceso existe un saneamiento de los vicios no alegados, lo que genera la imposibilidad de alegar esos hechos como causal de nulidad en etapa posterior del proceso. Se consagran medidas de saneamiento, para que el justiciable tenga la seguridad que el proceso donde se involucra terminar\u00e1 con sentencia que resuelva el asunto y no con una gran frustraci\u00f3n: la sentencia inhibitoria o la declaratoria de nulidad de lo actuado. Esta contradice la aptitud y disponibilidad abarcadora que debe tener la jurisdicci\u00f3n para resolver, de una vez por todas, el asunto sometido a ella\u201d.<\/p>\n
123. En esa misma l\u00ednea, la ponencia para primer debate retom\u00f3 las consideraciones de la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, puntualmente de la Sentencia C-426 de 2022, para se\u00f1alar que el legislador debe dise\u00f1ar procesos que se desarrollen dentro de un t\u00e9rmino razonable, sin afectar los derechos de los involucrados. Sin embargo, las disposiciones que exist\u00edan no hab\u00edan logrado esos prop\u00f3sitos, en especial, el de celeridad, motivo por el cual era necesario realizar una reforma estructural. En esa oportunidad, el Congreso de la Rep\u00fablica afirm\u00f3 que:<\/p>\n
\u201cel sistema judicial colombiano atraviesa por una situaci\u00f3n compleja en tanto los procedimientos instituidos no lucen id\u00f3neos para asegurar que los procesos judiciales se desarrollen en un t\u00e9rmino razonable y sin dilaciones injustificadas. La experiencia revela que la duraci\u00f3n de los procesos en Colombia supera con creces el tiempo que pudiera considerarse razonable, y los estudios comparativos publicados se\u00f1alan al sistema judicial colombiano como uno de los m\u00e1s demorados de todo el planeta. El estudio Doing Bussines, con corte al 2010, sobre los tiempos de respuesta de los sistemas de justicia, ubica a Colombia en el puesto 152. Los datos arrojados en el 2011 no son m\u00e1s alentadores, pues el pa\u00eds se ubica en el lugar 150 entre 183 pa\u00edses analizados, lo que indica que el sistema judicial colombiano es uno de los 24 pa\u00edses peor calificados seg\u00fan este indicador internacional. El factor tiempo indica que la controversia contractual tipo que se eval\u00faa en todos los pa\u00edses tiene una tardanza de 1.346 d\u00edas en su resoluci\u00f3n, lo que equivale a casi el doble del promedio latinoamericano que es 707 d\u00edas. Colombia en el indicador general ocupa el puesto 39 lo que demuestra que la variable justicia impacta negativamente la posici\u00f3n global de la Naci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
124. A partir de lo expuesto, es posible concluir que los objetivos del C\u00f3digo son indicadores de los prop\u00f3sitos del contenido normativo acusado. Ciertamente, la norma hace parte de los mecanismos establecidos para garantizar un proceso judicial m\u00e1s \u00e1gil que reduzca la congesti\u00f3n judicial y asegure una respuesta efectiva de la administraci\u00f3n de justicia dentro de un t\u00e9rmino razonable.<\/p>\n
125. La perspectiva expuesta se ratifica al analizar el objeto del proceso. En efecto, una lectura sistem\u00e1tica del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n permite se\u00f1alar que el proceso de expropiaci\u00f3n pretende garantizar que el Estado adquiera los bienes que requiere para materializar proyectos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social que favorezcan a toda la sociedad. Contar con la disponibilidad de esos recursos de manera c\u00e9lere es indispensable para materializar las pol\u00edticas p\u00fablicas que haya dise\u00f1ado el ejecutivo en favor de la comunidad. Es tanto as\u00ed que el mismo Constituyente estableci\u00f3 un mandato de interpretaci\u00f3n en virtud del cual la propiedad privada debe ceder ante la utilidad p\u00fablica y el inter\u00e9s social. De manera que, la norma persigue el fin constitucional importante de garantizar la celeridad de los procesos judiciales que le permitan al Estado adquirir los bienes que requiere para ejecutar las pol\u00edticas p\u00fablicas que ha dise\u00f1ado para garantizar el inter\u00e9s general.<\/p>\n
126. En mi criterio, la norma persigue fines constitucionalmente relevantes en la medida en que pretende garantizar, de un lado, la celeridad de la administraci\u00f3n de justicia y, del otro, la posibilidad de materializar los proyectos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social que materialicen la perspectiva solidarista de la propiedad y la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular, entendida como una de las finalidades del Estado Social y Democr\u00e1tico de Derecho. Frente a la celeridad, resulta oportuno destacar que aquella debe entenderse desde dos perspectivas. La primera es como un mandato relevante desde el punto de vista constitucional en s\u00ed mismo. Ciertamente, este fin constitucional pretende garantizar que las autoridades protejan a las personas, sus bienes y derechos dentro de un tiempo oportuno, materializar las finalidades de la administraci\u00f3n de justicia y contribuir a la descongesti\u00f3n judicial para reducir los tiempos de mora del aparato judicial en Colombia. La segunda exige comprender la celeridad, a su vez, como una figura instrumental para viabilizar el acceso a la administraci\u00f3n de justicia desde una perspectiva material y el respeto por el debido proceso, tal y como se ha advertido a lo largo de esta decisi\u00f3n.<\/p>\n
a. (a) \u00a0La disposici\u00f3n no es efectivamente conducente para garantizar la celeridad del tr\u00e1mite y materializar el inter\u00e9s general<\/p>\n
127. Sin embargo, la disposici\u00f3n acusada impide que los demandados en los procesos declarativos de expropiaci\u00f3n presenten excepciones previas y m\u00e9rito. Esta medida la Corte debi\u00f3 advertir que la medida no es efectivamente conducente para garantizar que los ciudadanos accedan a una justicia material dentro de un t\u00e9rmino razonable, ni para reducir la descongesti\u00f3n judicial, ni para materializar el fin solidarista de la propiedad privada en Colombia de manera eficiente. Lo expuesto, en la medida en que obliga al demandado a iniciar procesos paralelos ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, para discutir las decisiones frente a la expropiaci\u00f3n del predio.<\/p>\n
128. En atenci\u00f3n a la descripci\u00f3n del proceso judicial declarativo especial de expropiaci\u00f3n realizado en esta decisi\u00f3n y a las intervenciones recibidas en el proceso, se advierte que, antes de la presentaci\u00f3n de la demanda, la entidad expropiante debe proferir, como m\u00ednimo, dos actos administrativos que est\u00e1n sujetos a control por parte de los jueces de lo contencioso administrativo, a saber: la declaratoria de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social; y la resoluci\u00f3n que dispone la expropiaci\u00f3n. Dentro de los 3 meses siguientes a la firmeza del \u00faltimo acto, la autoridad debe presentar la demanda de expropiaci\u00f3n ante los jueces civiles. Ello implica que el ordenamiento jur\u00eddico dispone de tres procesos judiciales que pueden adelantarse de forma simult\u00e1nea para materializar la pretensi\u00f3n expropiatoria del Estado. Esa situaci\u00f3n, aunada a la prohibici\u00f3n dispuesta en la norma acusada, incentiva a las partes a iniciar varios procesos de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n en el proceso expropiatorio.<\/p>\n
129. La multiplicidad de procesos no solo congestiona a la administraci\u00f3n de justicia, sino que afecta las garant\u00edas de los sujetos activo y pasivo de la expropiaci\u00f3n e impide materializar en debida forma el mandato previsto en el art\u00edculo 58 Superior. El hecho de que los propietarios puedan acudir a otros procesos paralelos a discutir sus pretensiones afecta la celeridad en el tr\u00e1mite, porque se puede generar una situaci\u00f3n de prejudicialidad que impida concluir el proceso declarativo especial expropiatorio hasta que no otra autoridad judicial no determine que la actuaci\u00f3n administrativa fue leg\u00edtima.<\/p>\n
130. De igual manera, reduce la seguridad jur\u00eddica de las partes en los procesos judiciales, en la medida en que est\u00e1n sometidos a que las autoridades judiciales profieran \u00f3rdenes contradictorias, ante la imposibilidad que tienen los demandados de participar en el proceso a trav\u00e9s de las excepciones. Si bien es cierto esos medios judiciales no son los \u00fanicos instrumentos para participar del proceso, lo cierto es que en el dise\u00f1o procesal establecido por el art\u00edculo 399 del C\u00f3digo General del Proceso solo se evidencian dos posibilidades de oposici\u00f3n. La primera dirigida de forma exclusiva a la indemnizaci\u00f3n y la segunda a garantizar los derechos de los poseedores de los predios, punto que se desarrollar\u00e1 m\u00e1s adelante. Esta situaci\u00f3n impide discutir el fondo del asunto o, incluso, debatir asuntos tan trascendentales como la debida identificaci\u00f3n de las personas demandadas. De manera que, esta situaci\u00f3n puede conllevar a que los jueces fallen con elementos de conocimiento diferentes y emitan decisiones opuestas que afecten la seguridad de las partes frente a las decisiones que adoptan las autoridades competentes para el efecto.<\/p>\n
131. Finalmente, la medida tampoco es id\u00f3nea para garantizar una efectiva materializaci\u00f3n del mandato previsto en el art\u00edculo 58 Superior. Ciertamente, la expropiaci\u00f3n solo se permite por motivos de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social. Al impedir que los demandados cuestionen las actuaciones de la entidad expropiante en el proceso judicial referido la norma permitir\u00eda que se adelanten expropiaciones sin contar con estas finalidades, en la medida en que los jueces limitar\u00edan sus actuaciones a hacer una verificaci\u00f3n formal de los requisitos exigidos en la demanda. Esto podr\u00eda conllevar a que se materialice una expropiaci\u00f3n contraria al mandato constitucional, la cual quede en firme y se deba retrotraer con posterioridad, en virtud de un proceso judicial de naturaleza contencioso-administrativa. En conclusi\u00f3n, la medida no es efectivamente conducente para materializar la celeridad procesal, el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, ni el fin solidarista de la propiedad.<\/p>\n
\uf0b7 La prohibici\u00f3n es evidentemente desproporcionada<\/p>\n
132. Como lo explique previamente, la norma cuestionada limita las posibilidades de las personas demandadas en procesos de expropiaci\u00f3n para ejercer su derecho a la defensa. Esta restricci\u00f3n, aunque pretende una mayor celeridad en el proceso, que corresponde a fines leg\u00edtimos no es efectivamente conducente para el efecto. Aunada a la falta de conducencia, la medida afecta de manera desproporcionada las garant\u00edas de defensa y contradicci\u00f3n, las cuales hacen parte del derecho del debido proceso y del acceso a la administraci\u00f3n de justicia. Lo anterior, por cuanto, de un lado, la disposici\u00f3n impide que el demandado plantee excepciones para la protecci\u00f3n de sus intereses y derechos y, del otro, no establece medidas para que los demandantes se opongan o cuestionen la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n durante la fase previa al proceso judicial declarativo especial expropiatorio. De manera que, la norma impide que los demandados sean escuchados en el tr\u00e1mite judicial respecto de la decisi\u00f3n de expropiar y que contradigan o debatan las pretensiones a trav\u00e9s de la formulaci\u00f3n de excepciones formales y sustanciales.<\/p>\n
133. Si bien es cierto que las excepciones no son el \u00fanico mecanismo judicial que permite ejercer el derecho de defensa o de contradicci\u00f3n y que el legislador puede limitar su ejercicio, tambi\u00e9n lo es que, en esos casos, debe prever otros mecanismos que para que los involucrados se opongan a las pretensiones de su contraparte. En este caso, el proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n solo permite que los demandados cuestionen el valor de la indemnizaci\u00f3n que la entidad expropiante propone. Sin embargo, el rubro a otorgar como consecuencia de la expropiaci\u00f3n no es el \u00fanico asunto relevante en el proceso. Por el contrario, en virtud del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el proceso judicial debe garantizar que las personas afectadas por estas decisiones puedan discutir de manera id\u00f3nea y efectiva las decisiones de la administraci\u00f3n en torno a la declaratoria de utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social sobre el bien. Al respecto, la Sentencia C-035 de 2016 destac\u00f3 que:<\/p>\n
\u201cUno de los elementos primordiales del derecho al debido proceso lo constituye el deber del Legislador de definir los motivos de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social que justifican la limitaci\u00f3n del derecho de propiedad. La definici\u00f3n de tales motivos determina el alcance de las facultades del gobierno para adelantar procesos de expropiaci\u00f3n, y garantiza que el ejercicio de dicha facultad efectivamente contribuya a la realizaci\u00f3n de la funci\u00f3n social de la propiedad. De tal modo, los jueces pueden evaluar si la declaratoria de un proyecto como de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social efectivamente corresponde a la realizaci\u00f3n de la funci\u00f3n social en el caso concreto, y en esa medida, pueden establecer si una expropiaci\u00f3n est\u00e1 justificada constitucional y legalmente.<\/p>\n
Desde el punto de vista de los derechos subjetivos, la definici\u00f3n de los motivos de inter\u00e9s social y utilidad p\u00fablica con fundamento en los cuales el gobierno adelanta procesos de expropiaci\u00f3n le permiten a los administrados, proteger su derecho a la propiedad, y garantizar el ejercicio efectivo de al menos dos derechos fundamentales: el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, el derecho al debido proceso, y en particular, el derecho a la defensa. La definici\u00f3n previa de los motivos de inter\u00e9s social y utilidad p\u00fablica garantizan que las personas tengan un fundamento jur\u00eddico con base en el cual pueden demandar la nulidad de las actuaciones administrativas, cuando consideren que la actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n no corresponde a los motivos definidos por el Legislador. Es decir, les permiten defenderse frente a eventuales desviaciones de poder, o falsas motivaciones en las actuaciones de la administraci\u00f3n, entre otras\u201d. (\u00c9nfasis a\u00f1adido)<\/p>\n
135. Adem\u00e1s, la posibilidad de contradecir la pretensi\u00f3n de la administraci\u00f3n en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho es ineficaz, en la medida en que no garantiza de forma oportuna el derecho de contradicci\u00f3n de los propietarios. Ciertamente, los demandados pueden acudir al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho para debatir los actos administrativos que declaran la utilidad p\u00fablica o inter\u00e9s social de un bien privado. Sin embargo, la decisi\u00f3n que adopten los jueces administrativos sobre el asunto puede resultar ineficaz para garantizar el derecho de propiedad de los afectados, en la medida en que la decisi\u00f3n favorable al interesado puede ser posterior a la sentencia que ordena la expropiaci\u00f3n en la Jurisdicci\u00f3n Ordinaria en su especialidad civil. Adem\u00e1s, la eventual declaratoria de prejudicialidad en el proceso declarativo especial de expropiaci\u00f3n no solo depende de la voluntad del juez que adelanta el proceso, sino que implicar\u00eda una dilaci\u00f3n injustificada del tr\u00e1mite que afectar\u00eda el acceso oportuno a la administraci\u00f3n de justicia y el debido proceso. En consecuencia, el contenido normativo acusado, a pesar de perseguir un fin leg\u00edtimo y constitucionalmente relevante, no es efectivamente id\u00f3neo para alcanzar su prop\u00f3sito y resulta evidentemente desproporcionado, por lo tanto, la Sala debi\u00f3 declarar la inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada.<\/p>\n
136. Con este salvamento, dejo sentada mi posici\u00f3n sobre la importancia de garantizar que las partes de todos los procesos tengan la posibilidad de ejercer sus garant\u00edas de audiencia, defensa y contradicci\u00f3n de forma tal que puedan disfrutar de un acceso efectivo y oportuno a la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado \u00a0<\/p>\n
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TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-474\/23 PROCESO DE EXPROPIACION-Restricci\u00f3n para proponer excepciones no vulnera derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia (…) si bien es cierto que el numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 399 de la Ley 1564 de 2012 restringe la posibilidad de que el demandado dentro del proceso judicial de expropiaci\u00f3n proponga […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28775","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28775","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28775"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28775\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28775"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28775"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28775"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}