<\/p>\n
Expediente D-15370<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Plena<\/p>\n
SENTENCIA C-537 DE 2023<\/p>\n
Ref.: Expediente D-15370<\/p>\n
Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 \u2018Colombia Potencia Mundial de la Vida\u2019\u201d<\/p>\n
Demandante: Gustavo Enrique Morales Cobo<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitr\u00e9s (2023)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
1. 1. \u00a0En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en el art\u00edculo 241 superior, el ciudadano Gustavo Enrique Morales Cobo present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, por considerar que desconoce los art\u00edculos 13, 158 y 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
2. Por auto del 23 de junio de 2023, la magistrada sustanciadora admiti\u00f3 la demanda. En la misma providencia orden\u00f3 comunicar el inicio del tr\u00e1mite al presidente de la Rep\u00fablica, al presidente del Congreso, a los ministros de Justicia y del Derecho, del Trabajo, de Salud y Protecci\u00f3n Social, y a la Superintendencia de Salud. De igual modo, invit\u00f3 a participar a distintas instituciones para que emitieran su concepto, si lo consideraban pertinente.<\/p>\n
. NORMA ACUSADA<\/p>\n
3. El demandante acusa de inconstitucional el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, el cual transcribe as\u00ed:<\/p>\n
\u201cLEY 2294 DE 2023<\/p>\n
(mayo 19)<\/p>\n
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. \u2018Colombia, Potencia Mundial de la Vida\u2019\u201d<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 97. AFILIACI\u00d3N DE LAS ENTIDADES P\u00daBLICAS AL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS LABORALES. Con el fin de fortalecer el Sistema de aseguramiento p\u00fablico, de cara a la incorporaci\u00f3n de nuevas poblaciones de la comunidad en general, a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, todas las entidades y corporaciones p\u00fablicas se afiliar\u00e1n a la administradora de riesgos laborales de car\u00e1cter p\u00fablico, Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A., o quien haga sus veces.<\/p>\n
Las entidades y corporaciones p\u00fablicas que se encuentran actualmente afiliadas a administradoras de riesgos laborales de car\u00e1cter privado podr\u00e1n mantener la afiliaci\u00f3n hasta tanto se complete el plazo de los contratos celebrados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Vencido el plazo contractual, todas las entidades y corporaciones p\u00fablicas deber\u00e1n afiliarse a la administradora de riesgos laborales p\u00fablica\u201d.<\/p>\n
. LA DEMANDA<\/p>\n
1.1. Cargo por desconocimiento del art\u00edculo 158 superior<\/p>\n
4. Para el demandante, el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 (en adelante, PND 2022-2026) desconoce el principio de unidad de materia (art. 158 superior) porque no guarda conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Siguiendo criterios jurisprudenciales, sustenta este cargo as\u00ed:<\/p>\n
5. (i) Ubicaci\u00f3n y alcance del art\u00edculo 97 acusado, y su car\u00e1cter instrumental. Expresa que la norma acusada es instrumental porque est\u00e1 ubicada en la Secci\u00f3n II (\u201cInclusi\u00f3n productiva con trabajo decente y apoyo a la inserci\u00f3n productiva\u201d), del Cap\u00edtulo III (\u201cSeguridad humana y justicia social\u201d), del T\u00edtulo III (\u201cMecanismos de ejecuci\u00f3n del Plan\u201d), del PND 2022-2026. Afirma que en este t\u00edtulo es donde el Congreso de la Rep\u00fablica incluye todas las medidas que son instrumentales e id\u00f3neas para la implementaci\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo y el cumplimiento de sus metas, objetivos, proyectos y programas. Adem\u00e1s, se\u00f1ala que es instrumental debido a su contenido, toda vez que tiene como fin fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico en riesgos laborales, mediante un mecanismo que consiste en obligar a todas las entidades estatales a afiliarse a Positiva SA.<\/p>\n
6. (ii) Que los programas y proyectos de la Ley del Plan tengan relaci\u00f3n con la medida. En este punto sostiene que ninguno de los programas y proyectos incluidos en el Plan Nacional de Inversiones 2022-2026 tiene relaci\u00f3n con el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023.<\/p>\n
7. Advierte que el Plan Plurianual de Inversiones P\u00fablicas 2023-2026 se divide en seis transformaciones y que la norma acusada fue incluida en la transformaci\u00f3n denominada \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d. Luego de referirse a los proyectos y l\u00edneas de inversi\u00f3n correspondientes a esa transformaci\u00f3n, el demandante concluye que \u201cninguno de los proyectos y l\u00edneas de inversi\u00f3n guarda relaci\u00f3n con la disposici\u00f3n en cuesti\u00f3n\u201d, puesto que ninguna \u201chace alusi\u00f3n a la seguridad social en general, ni al sistema de aseguramiento p\u00fablico en riesgos laborales en particular\u201d.<\/p>\n
8. Precisa que solo hay dos proyectos que se refieren a riesgos laborales, pero no est\u00e1n dirigidos a las entidades p\u00fablicas sino a la poblaci\u00f3n rural y a la econom\u00eda popular. \u00a0En cuanto a la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, cuyo contenido se concreta en el documento Bases del Plan, llega a la misma conclusi\u00f3n, puesto que si bien se hace referencia a riesgos laborales, su \u00e9nfasis es tambi\u00e9n la protecci\u00f3n de la econom\u00eda popular comunitaria y el sector rural.<\/p>\n
9. Reconoce que \u201c[e]l \u00fanico catalizador desarrollado en las Bases del Plan que eventualmente podr\u00eda tener relaci\u00f3n con la norma demandada es lo referente a la \u201cPol\u00edtica p\u00fablica de trabajo digno y decente\u201d, en el cual se menciona que debe fortalecerse el aseguramiento p\u00fablico de riesgos laborales. No obstante, alega que el sistema de aseguramiento p\u00fablico no se reduce a la entidad p\u00fablica de seguros en riesgos laborales, sino que comprende diversos actores e instituciones. Igualmente, cuestiona que en las Bases del Plan no se explique en qu\u00e9 consiste ese fortalecimiento ni se menciona a Positiva SA como la entidad adecuada para conseguir tal fin. Por \u00faltimo, advierte que la sola menci\u00f3n al fortalecimiento del aseguramiento p\u00fablico no es suficiente para dar soporte constitucional a la inclusi\u00f3n de la norma acusada en el PND 2022-2026, pues tambi\u00e9n se requiere la existencia de un v\u00ednculo directo e inmediato.<\/p>\n
10. (ii) Conexidad directa e inmediata con los programas o proyectos. El actor sostiene que el art\u00edculo 97 acusado no tiene conexidad directa e inmediata con la \u201cPol\u00edtica p\u00fablica de trabajo digno y decente\u201d. \u00a0Para ello, argumenta que (i) el legislador no justific\u00f3 de qu\u00e9 modo el art\u00edculo demandado guarda relaci\u00f3n directa e inmediata con la \u201cPol\u00edtica p\u00fablica de trabajo digno y decente\u201d. Asimismo, que (ii) la ejecuci\u00f3n de la medida contenida en la norma acusada no conlleva inequ\u00edvocamente al fortalecimiento del sistema de aseguramiento p\u00fablico de riesgos laborales, que es el objetivo de la \u201cPol\u00edtica p\u00fablica de trabajo digno y decente\u201d. En concreto, afirma que el documento Bases del Plan nunca explica qu\u00e9 significa o qu\u00e9 implica el fortalecimiento del sistema de aseguramiento p\u00fablico de riesgos laborales. No es claro, dice, si es en t\u00e9rminos de cantidad de usuarios, eficiencia en la atenci\u00f3n, calidad del servicio, etc.. Por \u00faltimo, se\u00f1ala que (iii) la medida cuestionada no tiene recursos asignados en el Plan Plurianual de Inversiones 2023-2026. Siguiendo la regla establecida en la Sentencia C-063 de 2021, el actor indica que en el caso bajo an\u00e1lisis el Plan Plurianual de Inversiones 2023-2026 asigna 743.7 billones de pesos a la transformaci\u00f3n denominada \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d, de la cual hace parte la norma acusada. Aunque se trata del mayor rubro asignado, el actor advierte que \u201cno existe un solo peso destinado al fortalecimiento del aseguramiento p\u00fablico de riesgos laborales para entidades p\u00fablicas\u201d. A su juicio, esta falta de destinaci\u00f3n concreta de recursos ratifica la falta de relaci\u00f3n directa e inmediata.<\/p>\n
2.2. Cargo por desconocimiento del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica<\/p>\n
11. Para el demandante, el art\u00edculo 97 acusado no satisface los requisitos constitucionales para restringir el derecho a la libre competencia (art\u00edculo 333 superior). En sustento de este cargo, se\u00f1ala que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el derecho a la libre competencia se puede limitar siempre que se cumplan los siguientes requisitos: (i) que se haga a trav\u00e9s de una ley; (ii) que responda a un fin constitucional; (iii) que la medida est\u00e9 justificada de manera adecuada y suficiente; (iv) que se respete el n\u00facleo esencial de la libre competencia; y (i) que se satisfagan los principios de razonabilidad y proporcionalidad.<\/p>\n
12. En tal sentido, el demandante sostiene que la jurisprudencia constitucional sobre el n\u00facleo esencial del derecho a la libre competencia \u00a0y los l\u00edmites al ejercicio de este derecho ha concluido que se debe permitir \u201ca las ARL privadas ofrecer sus servicios y contratar con las entidades p\u00fablicas y no imponerle al empleador la obligaci\u00f3n de afiliarse a determinada aseguradora\u201d. Conforme lo anterior, sostiene que el legislador desconoci\u00f3 el art\u00edculo 333 superior al expedir el art\u00edculo 97 acusado, por las siguientes razones:<\/p>\n
14. La limitaci\u00f3n obedece a una de las finalidades expresamente se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n. El demandante advierte que, de acuerdo con la redacci\u00f3n de la norma acusada, esta apunta a fortalecer el sistema p\u00fablico de aseguramiento en riesgos laborales. Finalidad que si bien no est\u00e1 consagrada de manera expl\u00edcita en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a su juicio puede considerarse acorde con el art\u00edculo 48 superior, que prev\u00e9 que la seguridad social es un servicio p\u00fablico esencial, bajo la coordinaci\u00f3n y control del Estado.<\/p>\n
15. La medida restrictiva carece de una justificaci\u00f3n adecuada y suficiente. Resalta que el legislador fall\u00f3 en cumplir con su carga ordinaria de justificar el l\u00edmite al derecho a la libre competencia de manera adecuada y suficiente, as\u00ed como de explicar por qu\u00e9 lo introdujo en el Plan Nacional de Desarrollo. Considera que era de suma importancia que el legislador se\u00f1alara de manera clara y expresa las razones por las cuales decidieron excluir a las aseguradoras de riesgos laborales de naturaleza privada de la prestaci\u00f3n de sus servicios a las entidades p\u00fablicas, pues esto limita el derecho a la libre competencia.<\/p>\n
16. Agrega que de acuerdo con datos entregados por la administradora de riesgos laborales (ARL) Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros en su rendici\u00f3n de cuentas del a\u00f1o 2022, esa entidad es la segunda aseguradora con mayor cantidad de primas de riesgos laborales vendidas en el pa\u00eds, alcanzando una participaci\u00f3n del 21,38% en el mercado. Adem\u00e1s, aglomera el 50% de las entidades p\u00fablicas y el 67% de los trabajadores, seg\u00fan datos de Fasecolda. De estas cifras, el demandante concluye que el aseguramiento p\u00fablico tiene un gran desempe\u00f1o logrado en competencia con las ARL privadas y que sobresale cuando se trata de entidades p\u00fablicas, \u201cpor lo que la severa intervenci\u00f3n del Estado en su favor no se advierte justificada, ni menos a\u00fan como necesaria\u201d.<\/p>\n
17. En tal sentido, sostiene que el efecto pr\u00e1ctico de la disposici\u00f3n acusada es que las ARL privadas no puedan acceder al mercado de aseguramiento en riesgos laborales de las entidades p\u00fablicas, pues se vuelve un campo exclusivo de Positiva SA. Pero esta s\u00ed podr\u00e1 competir con las ARL privadas en el segmento de aseguramiento del sector privado, otorg\u00e1ndole una ventaja competitiva altamente desequilibrada. Esto, en su opini\u00f3n, desconoce uno de los componentes del n\u00facleo esencial del derecho a la libre competencia, el derecho a tener la posibilidad de acceder al mercado por parte de los oferentes sin barreras injustificadas. Se\u00f1ala que en las Sentencias C-516 de 2004 y C-289 de 2008, la Corte defini\u00f3 c\u00f3mo se vulneraba esta regla en el marco de la participaci\u00f3n en el aseguramiento de riesgos laborales.<\/p>\n
18. La decisi\u00f3n del legislador no responde a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Siguiendo la jurisprudencia constitucional, el demandante desarrolla un test intermedio de proporcionalidad al advertir dos indicios de arbitrariedad. Uno, el hecho de que el Congreso de la Rep\u00fablica haya omitido por completo su deber de justificar de manera adecuada y suficiente la incorporaci\u00f3n de la medida en cuesti\u00f3n. Y dos, la grave afectaci\u00f3n al n\u00facleo esencial del derecho a la libre competencia al excluirse por completo a las ARL privadas del mercado de aseguramiento en riesgos laborales de las entidades y corporaciones p\u00fablicas.<\/p>\n
19. En desarrollo del test, asegura que (i) la finalidad de la medida es fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico en riesgos laborales, lo cual considera leg\u00edtimo e importante. Sin embargo, sostiene que (ii) el medio utilizado por el legislador no es adecuado ni efectivamente conducente pues la obligaci\u00f3n para las entidades p\u00fablicas de asegurar los riesgos laborales en Positiva SA. excluye sin explicaci\u00f3n a las ARL privadas, con lo cual se desconocen dos elementos del n\u00facleo esencial del derecho a la libre competencia: el derecho a concurrir al mercado sin barreras injustificadas y la posibilidad participar en \u00e9l en igualdad de condiciones. Considera que la relaci\u00f3n medio-fin es difusa porque se desconoce qu\u00e9 implica fortalecer el sistema p\u00fablico de aseguramiento. Sostiene que tampoco existe un estudio del estado actual de Positiva SA que lleve a concluir que asegurarle una clientela fija repercutir\u00e1 en el fortalecimiento del sistema de aseguramiento p\u00fablico.<\/p>\n
20. Finamente, afirma que el art\u00edculo 97 demandado introduce una medida evidentemente desproporcionada pues, aunque tiene un fin constitucional leg\u00edtimo como lo es el fortalecimiento del aseguramiento p\u00fablico, en todo caso vulnera el n\u00facleo esencial del derecho a la libre competencia sin justificaci\u00f3n alguna.<\/p>\n
3.3. Cargo por desconocimiento del art\u00edculo 13 de la Carta Pol\u00edtica<\/p>\n
21. Al respecto, el demandante afirma que la norma acusada desconoce el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica porque brinda un trato diferenciado que favorece a la ARL p\u00fablica, Positiva SA, sin contar con una justificaci\u00f3n constitucionalmente v\u00e1lida. Siguiendo la jurisprudencia constitucional sobre el juicio de igualdad, lo aplica al caso concreto de la siguiente forma:<\/p>\n
22. Los sujetos son comparables por tres razones. La primera, la ARL Positiva y las ARL privadas pertenecen a una misma categor\u00eda jur\u00eddica: entidades administradoras del Sistema General de Riesgos Laborales y ambas est\u00e1n vigiladas por la Superintendencia Financiera. Segunda, con independencia de su naturaleza p\u00fablica o privada, el art\u00edculo 48 superior permiti\u00f3 que ambos tipos de aseguradoras garantizaran la prestaci\u00f3n de uno de los subsistemas que integran el servicio p\u00fablico de seguridad social, el de los riesgos laborales. Y tercera, en las sentencias C-516 de 2004 y C-289 de 2008 la Corte Constitucional ya efectu\u00f3 juicios de igualdad en relaci\u00f3n con medidas legislativas que favorecen a la ARL p\u00fablica en comparaci\u00f3n con las ARL privadas, de lo que se deduce que ha encontrado que se trata de sujetos comparables.<\/p>\n
23. Afirma que la norma genera un trato desigual que carece de justificaci\u00f3n constitucionalmente admisible, puesto que elimina cualquier posibilidad de que las ARL privadas contin\u00faen prestando su servicio en el sector p\u00fablico, para dar a Positiva SA todo este mercado. A lo que suma que la medida demandada no tiene justificaci\u00f3n alguna porque la Positiva SA es la segunda mayor aseguradora en riesgos laborales de todo el pa\u00eds y la primera en el segmento de las entidades p\u00fablicas. Logros que, a juicio del demandante, esa entidad ha obtenido en libre competencia con las ARL privadas. Por tanto, advierte que la disposici\u00f3n acusada no solo es innecesaria para fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico, sino que estar\u00eda consolidando una posici\u00f3n dominante, situaci\u00f3n proscrita por la Carta Pol\u00edtica.<\/p>\n
24. Con fundamento en lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, \u201cpor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. \u2018Colombia, Potencia Mundial de la Vida\u2019\u201d.<\/p>\n
. \u00a0INTERVENCIONES<\/p>\n
1.1. A favor de la inexequibilidad<\/p>\n
25. Suramericana SA. Solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, por los mismos cargos planteados en la demanda y tambi\u00e9n por considerar que desconoce los postulados constitucionales asociados a la gesti\u00f3n y control fiscal en relaci\u00f3n con la ejecuci\u00f3n de recursos p\u00fablicos.<\/p>\n
26. Como cuesti\u00f3n adicional a la demanda, la interviniente considera que la norma acusada desconoce los principios de econom\u00eda, eficiencia y eficacia, consagrados en los art\u00edculos 267 y 268 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sobre el particular, sostiene que los recursos p\u00fablicos deben usarse buscando una m\u00e1xima racionalidad en la relaci\u00f3n costo-beneficio, por lo que el \u00fanico factor a observar frente a una propuesta o servicio no debe ser el precio. En el caso de los riesgos laborales, se\u00f1ala que el valor de la cotizaci\u00f3n por cada trabajador est\u00e1 definido normativamente, de modo que el valor agregado ofrecido por las compa\u00f1\u00edas aseguradoras se refleja en t\u00e9rminos de calidad del servicio, indicadores de siniestralidad, modelo operativo, etc., lo cual impacta favorablemente la relaci\u00f3n costo-beneficio. En otras palabras, alega que la norma demandada impide a las entidades p\u00fablicas elegir una ARL que les permita usar de manera eficiente el presupuesto asignado.<\/p>\n
27. Ciudadano Luis Eduardo Hoffman del Valle. Solicita que la norma demandada sea declarada inexequible por desconocer el art\u00edculo 333 superior. En su opini\u00f3n, la constitucionalidad del art\u00edculo 97 del PND 2022-2026 debe analizarse mediante un juicio intermedio de proporcionalidad porque existe un indicio grave de arbitrariedad en tanto no existe un estudio que indique una falla en el mercado asegurador de riesgos laborales en las entidades p\u00fablicas, pues lo que demuestra la evidencia es que hasta antes de la expedici\u00f3n del PND 2022-2026, ese sector ven\u00eda siendo atendido adecuadamente con la participaci\u00f3n de las entidades privadas. Por tanto, considera que el art\u00edculo demandado parece obedecer a una estrategia para \u201casignar por acto de autoridad\u201d un mercado a la aseguradora estatal, sin consultar sus capacidades y m\u00e9ritos. Si se aceptara esto, advierte el interviniente, nada impedir\u00eda que a futuro el legislador tambi\u00e9n obligara a que distintas porciones de mercado en el que participan las entidades p\u00fablicas fueran asignadas a las entidades financieras estatales de forma exclusiva.<\/p>\n
28. Ciudadano Diego Escall\u00f3n Arango. Solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad del art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, por considerar que desconoce el principio de unidad de materia y el derecho a la libre competencia. En general, reitera los mismos argumentos de la demanda.<\/p>\n
29. Universidad del Rosario. Respalda la postura del demandante, a la que agrega un argumento nuevo. Puntualmente, se refiere a que la finalidad de la norma puede lograrse mediante \u201cel tr\u00e1mite de control de integraciones previo establecido en el r\u00e9gimen general de la libre competencia\u201d. Lo que en el caso concreto se reflejar\u00eda en una integraci\u00f3n empresarial entre Positiva SA y las otras administradoras de riesgos laborales. Esto implicar\u00eda acuerdos comerciales y el desarrollo de obligaciones impuestas por la autoridad de inspecci\u00f3n, vigilancia y control.\u00a0\u00a0<\/p>\n
30. Considera que la norma, tal y como est\u00e1, permite que por mandato legal Positiva SA termine asumiendo el mercado de sus rivales sin negociaci\u00f3n alguna, afectando el derecho al debido proceso de todos aquellos actores que participar\u00edan en el desarrollo de una operaci\u00f3n empresarial si esta tuviera lugar.\u00a0<\/p>\n
Explica que la integraci\u00f3n empresarial entre Positiva SA y alguna otra ARL tendr\u00eda como beneficio incrementar el n\u00famero de afiliaciones, operaci\u00f3n que se dar\u00eda en el marco del derecho de la competencia. Esto significa que estar\u00eda sometida a controles como, por ejemplo, el determinar si la integraci\u00f3n produce mayores dividendos o si afecta de manera negativa a otros actores del mercado o a los consumidores.<\/p>\n
31. As\u00ed, en comparaci\u00f3n con su propuesta, concluye que la norma acusada implica menos acuerdos de voluntades de los interesados, pues le asigna a Positiva SA un n\u00famero de afiliados que no obtuvo por m\u00e9ritos propios y una posici\u00f3n en el mercado que no es producto de un acuerdo entre accionistas.\u00a0\u00a0<\/p>\n
32. Universidad Externado de Colombia. Manifiesta que la norma acusada es inconstitucional por desconocer el principio de unidad de materia al no poderse establecer, de manera clara y expresa, su v\u00ednculo de conexidad con la parte general del PND 2022-2026 y con el Plan de Inversiones.\u00a0<\/p>\n
33. Afirma que la disposici\u00f3n acusada es de car\u00e1cter instrumental debido a su ubicaci\u00f3n en los mecanismos de ejecuci\u00f3n del plan, en el cap\u00edtulo correspondiente a la \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d. Sin embargo, advierte que no constituye un instrumento para lograr los objetivos del Plan. Esto porque no hay relaci\u00f3n alguna entre el art\u00edculo demandado y los habilitadores que potencian la seguridad humana y las oportunidades de bienestar, que pueda justificar una decisi\u00f3n de esta dimensi\u00f3n.<\/p>\n
34. De otro lado, la Universidad Externado se\u00f1ala que la disposici\u00f3n acusada tambi\u00e9n trasgrede el principio de libertad de competencia porque excluye totalmente a las ARL privadas de prestar su servicio en el sector p\u00fablico. En sustento de lo dicho, a partir de la jurisprudencia constitucional, explica que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica est\u00e1 basada en un modelo de econom\u00eda social de mercado, que permite la iniciativa privada y la limita \u00fanicamente cuando se busca proteger el inter\u00e9s general. Por tanto, considera que la norma acusada no cumple los requisitos para ser una restricci\u00f3n a la libertad de competencia, pues adem\u00e1s de imponer barreras a los oferentes privados, no se apoya en motivos suficientes y razonables que demuestren que efectivamente la medida tendr\u00e1 como resultado el cumplimiento de los objetivos del PND 2022-2026, ni que genere un funcionamiento eficiente del mercado.<\/p>\n
35. Finalmente, la Universidad Externado considera que la norma acusada tambi\u00e9n desconoce el derecho a la igualdad porque sin una justificaci\u00f3n v\u00e1lida otorga un trato diferente a dos sujetos en igual situaci\u00f3n. En tal sentido, expone que la ARL p\u00fablica y las ARL privadas son sujetos comparables dado que tienen libertad para participar en el mercado de aseguramiento en riesgos laborales. Tambi\u00e9n sostiene que existe un trato diferenciado porque la norma acusada asigna una evidente ventaja competitiva a Positiva SA respecto de los competidores de naturaleza privada, pues estas \u00faltimas est\u00e1n excluidas del aseguramiento en riesgos laborales del sector p\u00fablico. \u00a0En tal sentido, se\u00f1ala que no existen razones que justifiquen la disparidad de trato.<\/p>\n
36. Ciudadano Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Solicita declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 por las mismas razones del demandante.<\/p>\n
37. De manera particular, en cuanto al cargo por desconocimiento del derecho a la libre competencia, se\u00f1ala que la disposici\u00f3n acusada no garantiza la libre participaci\u00f3n de las empresas en el mercado, el bienestar de los consumidores ni la eficiencia econ\u00f3mica. Advierte que, con anterioridad a la adopci\u00f3n de la medida demandada, todas las ARL tanto la p\u00fablica como las privadas participaban en igualdad de condiciones, en tanto los servicios prestados, las tarifas y el alcance del aseguramiento eran los mismos. \u00a0Pero ahora, sin justificaci\u00f3n alguna, se impide a las ARL privadas ofrecer sus servicios a las entidades p\u00fablicas. No considera razonable que la \u00fanica justificaci\u00f3n sea la que se esgrimi\u00f3 en el Congreso, seg\u00fan la cual la norma acusada pretende ratificar y fortalecer el buen desempe\u00f1o de la ARL p\u00fablica.<\/p>\n
38. Colmena Seguros Riesgos Laborales SA. Solicita a la Corte Constitucional que declare inexequible el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, por las mismas razones que expone el demandante. Sin embargo, presenta algunos argumentos adicionales, pero antes de ello, expone de manera extensa consideraciones acad\u00e9micas sobre el derecho a la libre competencia y los componentes que se ven afectados con la intervenci\u00f3n estatal en el mercado; y experiencias de derecho comparado en el \u00e1mbito del aseguramiento en riesgos laborales.<\/p>\n
39. Como argumento adicional a la demanda, Colmena se\u00f1ala, respecto del segundo cargo (violaci\u00f3n del principio de libertad de competencia), que la norma acusada elimina la racionalidad y la subjetividad de los empleadores, servidores p\u00fablicos, trabajadores oficiales y los contratistas al servicio del Estado, al impon\u00e9rseles una \u00fanica opci\u00f3n de ARL, sin tener en cuenta sus necesidades. De otro lado, sostiene que no hay prueba de que existan fallas en el mercado de aseguramiento en riesgos laborales, que puedan justificar la medida adoptada. Advierte que se trata de un sector altamente regulado y controlado, de modo que no se presentan externalidades que afecten o favorezcan a un actor econ\u00f3mico.<\/p>\n
40. Por \u00faltimo, pide a la Corte que, para evitar un perjuicio irreparable producto de la aplicaci\u00f3n de la norma demandada, otorgue efectos retroactivos a la decisi\u00f3n de inexequibilidad y los efectos que alcance a producir la disposici\u00f3n legal sean reversados .<\/p>\n
41. Asociaci\u00f3n Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales). Solicita declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023. Afirma que la medida no es adecuada para lograr los fines perseguidos por el legislador por cuanto puede afectar la calidad del servicio de seguridad social en riesgos laborales en el sector p\u00fablico, en donde elimina la competencia.<\/p>\n
42. En esa l\u00ednea de argumentaci\u00f3n, sostiene que la medida afecta el principio de eficiencia establecido en el art\u00edculo 2 de la Ley 100 de 1993, pues si se limita el mercado tal y como lo prev\u00e9 la norma acusada, Positiva SA no tendr\u00eda un incentivo para mejorar la calidad de sus servicios y cumplir efectivamente sus obligaciones legales en materia de riesgos laborales.<\/p>\n
2.2. A favor de la exequibilidad<\/p>\n
43. Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros SA. La entidad solicita que el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 sea declarado exequible. Para ello, se refiere a cada uno de los cargos de la demanda.<\/p>\n
44. Sostiene que la disposici\u00f3n acusada no desconoce el principio de unidad de materia cuando se trata de leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. En tal sentido, advierte que la demanda no tiene en cuenta que, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, el principio de unidad de materia est\u00e1 vinculado con la garant\u00eda del principio democr\u00e1tico, lo cual impacta en el an\u00e1lisis de constitucionalidad que deba hacerse. En tal sentido, considera que se cumplen los supuestos para la presunci\u00f3n conforme la cual \u201csi un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que est\u00e1 al servicio de los programas y proyectos de la parte general\u201d.<\/p>\n
46. De otro lado, la entidad sostiene que existe conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica entre la norma demandada y el PND 2022-2026. Primero, por cuanto tiene car\u00e1cter instrumental para la consecuci\u00f3n de los fines del plan, ya que se ubica en la secci\u00f3n II, sobre \u201cinclusi\u00f3n productiva con trabajo decente y apoyo a la inserci\u00f3n productiva\u201d, del cap\u00edtulo III, sobre \u201cseguridad humana y justifica social\u201d, del t\u00edtulo III, \u201cmecanismos de ejecuci\u00f3n del plan\u201d. Adem\u00e1s, su finalidad es fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico en riesgos laborales.<\/p>\n
47. Segundo, porque en la parte general del PND 2022-2026 existen objetivos, metas, planes o estrategias que se relacionan con la disposici\u00f3n acusada. As\u00ed, la pol\u00edtica de \u201cinclusi\u00f3n productiva con trabajo decente y apoyo a la inserci\u00f3n productiva\u201d est\u00e1 en la misma secci\u00f3n en la que est\u00e1n los art\u00edculos referidos a una \u201cpol\u00edtica p\u00fablica de trabajo digno\u201d, \u201cla inclusi\u00f3n laboral de poblaciones vulnerables\u201d y \u201cla formalizaci\u00f3n del empleo en condiciones de dignidad\u201d. Por tanto, sostiene que estas disposiciones comparten la importancia de generar empleo formal y garantizar la protecci\u00f3n social a las personas vulnerables, a donde tambi\u00e9n apunta la norma acusada.<\/p>\n
48. Tercero y \u00faltimo, alega que existe una relaci\u00f3n medio-fin entre la norma acusada y el PND 2022-2026. A trav\u00e9s de un juicio de proporcionalidad de intensidad d\u00e9bil, la entidad destaca que la medida es id\u00f3nea para alcanzar los fines propuestos en el PND 2022-2026 porque impulsa de manera directa los derechos fundamentales al trabajo y a la seguridad social de las poblaciones hist\u00f3ricamente excluidas. Afirma que si no se fortaleciera el sistema de aseguramiento de riesgos laborales a trav\u00e9s de la incorporaci\u00f3n de nuevos afiliados, la ARL Positiva no podr\u00eda cumplir con los par\u00e1metros m\u00ednimos de una compa\u00f1\u00eda de seguros en Colombia, en t\u00e9rminos de rentabilidad, liquidez y solvencia. Lo cual a su vez le permite tambi\u00e9n asegurar a poblaciones que no resultan atractivas para otras aseguradoras, como los trabajadores de la miner\u00eda, los trabajadores rurales, entre otros. Agrega que sin ese fortalecimiento que se desprende de la norma acusada, la entidad desparecer\u00eda dejando sin protecci\u00f3n en riesgos laborales a esa poblaci\u00f3n vulnerable.<\/p>\n
49. En cuanto al cargo por desconocimiento del art\u00edculo 333 superior, es decir, por restringir el derecho a la libre competencia, Positiva SA afirma que tal prerrogativa constitucional no se vulnera. Al respecto, indica que esta limitaci\u00f3n a la competencia es acorde con los criterios de la jurisprudencia constitucional. Esto por cuanto (i) la medida est\u00e1 contenida en una ley y, adem\u00e1s, persigue un fin constitucional leg\u00edtimo, puesto que el sumar nuevos usuarios implicar\u00eda un aumento significativo en la inversi\u00f3n en promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n de la accidentalidad, lo cual se asocia con fines constitucionales como la universalidad en seguridad social y el aumento de la cobertura y mejora en la prestaci\u00f3n de los servicios del sistema de aseguramiento p\u00fablico.<\/p>\n
50. (ii) La medida no afecta el n\u00facleo esencial de la libre competencia econ\u00f3mica, pues a su juicio la limitaci\u00f3n obedece a razones constitucionalmente leg\u00edtimas, que es fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico mediante el incremento de sus afiliados. Advierte que la medida no implica una exclusi\u00f3n total de las ARL privadas del mercado asegurador, pues este es amplio y no est\u00e1 referido solamente a los riesgos laborales. Alega que ni siquiera existe exclusi\u00f3n del mercado de riesgos laborales por cuanto la participaci\u00f3n del sector p\u00fablico es del 8,8%, mientras que el 91,2% corresponde al privado. Lo que demuestra la preponderancia de los trabajadores del sector privado en el mercado de riesgos laborales. De otro lado, indica que la medida no es m\u00e1s que la formalizaci\u00f3n en el sector p\u00fablico de lo que ocurre en el sector privado, donde los conglomerados empresariales afilian sus compa\u00f1\u00edas a las ARL del propio conglomerado.<\/p>\n
51. (iii) De lo anterior, la entidad sostiene que la limitaci\u00f3n a la libertad de competencia es adecuada y est\u00e1 debidamente justificada, puesto que es esencial para fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico. Y esto contribuye a la garant\u00eda de implementaci\u00f3n progresiva y universal del sistema de seguridad social, al cual pertenece el sistema de riesgos laborales. (iv) En la misma l\u00ednea, Positiva SA alega que la limitaci\u00f3n de la libre competencia se funda en criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Sustenta esta idea en la necesidad de fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico de riesgos laborales, como un servicio p\u00fablico inherente las finalidades del Estado.<\/p>\n
52. Por \u00faltimo, frente al cargo por desconocimiento del principio igualdad, la entidad argumenta que ARL Positiva y las ARL privadas no son sujetos comparables. Lo anterior, por razones financieras, dado que la primera est\u00e1 en una situaci\u00f3n financiera distinta a la de sus competidoras, pues dedica m\u00e1s porcentaje de sus ingresos a gastos operacionales. Por tanto, aduce que no es suficiente alegar la igualdad jur\u00eddica a ultranza a partir de la oportunidad de participar en el mercado, sin tener en consideraci\u00f3n aspectos fundamentales como las cargas operativas, administrativas y financieras.<\/p>\n
53. En relaci\u00f3n con el mismo cargo de igualdad, la entidad alega que el trato desigual que predica la norma demandada est\u00e1 constitucionalmente justificado. Esto por cuanto la ARL p\u00fablica tiene dentro de sus prop\u00f3sitos la materializaci\u00f3n de las finalidades constitucionales del Estado y el inter\u00e9s general, mientras que las ARL privadas tienen por objetivo obtener beneficios econ\u00f3micos mediante la explotaci\u00f3n del mercado de aseguramiento de riesgos laborales.<\/p>\n
54. Advierte que el trato diferencial favorable que la ley otorga a empresas estatales, en relaci\u00f3n con privadas que ejercen una misma actividad, ha sido considerado constitucionalmente justificado por la Corte Constitucional, en tanto que busca proteger a las entidades estatales, invertir m\u00e1s eficientemente sus recursos y hacer que mejoren las condiciones de prestaci\u00f3n del servicio a la comunidad.<\/p>\n
55. En cuanto al test integrado de igualdad, la entidad se\u00f1ala que debe ser leve porque se trata de una medida de regulaci\u00f3n econ\u00f3mica que compete al legislador en su amplio margen de configuraci\u00f3n. Por ello, solo debe limitarse a analizar si la finalidad y el medio utilizado no se encuentran prohibidos por la Constituci\u00f3n y si el medio es id\u00f3neo o adecuado para alcanzar el fin propuesto. Sobre la finalidad de la medida, la entidad precisa que ya ha sido expuesta, cuando ha hecho referencia a que con ella se pretende la protecci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas, la eficiencia de los recursos, etc. Adem\u00e1s, resalta que el medio no est\u00e1 constitucionalmente prohibido, toda vez que materializa los mandatos constitucionales referidos a la direcci\u00f3n general de la econom\u00eda en cabeza del Estado y la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos. Finalmente, argumenta que tal como lo mencion\u00f3 la Sentencia C-289 de 2008, la adopci\u00f3n de un tratamiento diferenciado favorable a una ARL p\u00fablica mediante una ley es un medio id\u00f3neo y acorde con los fines superiores como, por ejemplo, el aumento de la cobertura y la mejora en la prestaci\u00f3n del servicio de aseguramiento p\u00fablico.<\/p>\n
56. Ministerio de Salud y Protecci\u00f3n Social. Sobre el cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia, el Ministerio de Salud considera que la relaci\u00f3n de identidad de la disposici\u00f3n acusada con los prop\u00f3sitos del PND 2022-2026 es expresa y evidente, al margen de si se trata de una norma instrumental o general. En efecto, afirma que la medida enjuiciada se enmarca en el segundo de los ejes de transformaci\u00f3n denominado \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d, que propone \u201cla modificaci\u00f3n de la pol\u00edtica social para la protecci\u00f3n de la vida\u201d y de la seguridad econ\u00f3mica y social; donde adem\u00e1s se plantean unos habilitadores como el de \u201cprotecci\u00f3n social universal y adaptativo\u201d para superar barreras.<\/p>\n
58. En relaci\u00f3n con el cargo por desconocimiento del derecho a la libre competencia, el Ministerio aduce que, de acuerdo con el dise\u00f1o constitucional colombiano, la seguridad social es un servicio cuya prestaci\u00f3n est\u00e1 cargo del Estado, pudi\u00e9ndolo hacer de forma directa o por intermedio de los particulares. Por tanto, sostiene, \u201csi constitucionalmente el Estado puede cumplir con su prestaci\u00f3n, dentro del cual est\u00e1 naturalmente el del sistema de riesgos Laborales (sic), no ser\u00eda razonable que en ejercicio de esa atribuci\u00f3n constitucional no pudiera restringir esa prestaci\u00f3n para que la ARL p\u00fablica asuma exclusivamente la cobertura y administraci\u00f3n de los riesgos laborales originados por empleadores estatales\u201d. En resumen, afirma que la norma acusada no viola la libre competencia, sino que es el ejercicio de una atribuci\u00f3n constitucional.<\/p>\n
59. Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. Solicita declarar la exequibilidad del art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023. Considera que esta disposici\u00f3n legal no desconoce el principio de unidad de materia porque guarda conexidad directa con los objetivos, planes y estrategias de la parte general del PND 2022-2026.<\/p>\n
60. Al respecto, indica que el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 (\u2026)\u201d est\u00e1 compuesto por cinco transformaciones, siendo una de ellas la de \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d, la cual busca la reconversi\u00f3n laboral y transformaci\u00f3n productiva ante la baja calidad de los empleos. Precisa que la referida transformaci\u00f3n contempla un catalizador denominado \u201cExpansi\u00f3n de capacidades: m\u00e1s y mejores oportunidades de la poblaci\u00f3n para lograr sus proyectos de vida\u201d, uno de cuyos componentes es la \u201cPol\u00edtica p\u00fablica de trabajo digno y decente\u201d. Afirma que uno de los pilares de esta pol\u00edtica es la \u201cProtecci\u00f3n social y seguridad social extendida con cobertura adecuada e integral\u201d. Advierte que, seg\u00fan las bases del plan, esta pol\u00edtica p\u00fablica pretende \u201cla protecci\u00f3n frente a riesgos laborales para lo cual es importante fortalecer el aseguramiento p\u00fablico de estos riesgos\u201d.<\/p>\n
61. De lo expuesto concluye que, debido a su ubicaci\u00f3n, la norma acusada es instrumental y, en consecuencia, constituye un medio id\u00f3neo para fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico. Esto \u201cen la medida en que se incrementa el n\u00famero de afiliados [a Positiva SA], se aumenta el monto de las cotizaciones o primas que esta recauda, y por consiguiente su capacidad financiera para atender el acaecimiento de los riesgos cubiertos para la poblaci\u00f3n asegurada; y de esta manera se contribuye al \u00edndice de siniestralidad de la empresa, toda vez que cuenta con mayores ingresos para atender los siniestros\u201d.<\/p>\n
62. Departamento Administrativo de Presidencia de la Rep\u00fablica (DAPRE). Pide que la norma demandada sea declarada exequible. Frente al cargo por presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, sostiene que existe una conexidad estrecha, directa e inmediata entre las metas y estrategias del plan, y la norma acusada. Menciona varias cifras sobre el n\u00famero de afiliados de Positiva SA y su tasa de siniestralidad, destacando que es la m\u00e1s alta entre las aseguradoras. Por ello considera que la sostenibilidad financiera de la entidad es indispensable para asegurar su buen funcionamiento y el fortalecimiento del sistema de aseguramiento p\u00fablico.<\/p>\n
63. En este sentido, indica que la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 97 demandado traer\u00eda consigo la llegada de 182.175 nuevos afiliados a Positiva SA, es decir, el 16% del mercado de riesgos laborales. Estas cotizaciones, dice, constituyen un porcentaje suficiente para fortalecer la entidad.<\/p>\n
64. De otro lado, en relaci\u00f3n con la libertad de competencia, sostiene que la medida incorporada en la disposici\u00f3n demandada est\u00e1 adecuadamente justificada, en tanto persigue fines constitucionalmente leg\u00edtimos como: (i) la preservaci\u00f3n y garant\u00eda de la continuidad del aseguramiento p\u00fablico en el mercado; (ii) la protecci\u00f3n de la seguridad social como servicio p\u00fablico esencial y derecho fundamental de los trabajadores; (iii) la superaci\u00f3n de inequidades sociales y la pobreza; y (iv) la protecci\u00f3n de la salud y la vida como consecuencia la promoci\u00f3n y prevenci\u00f3n de enfermedades. En este sentido, concluye que la barrera de acceso al mercado de aseguramiento p\u00fablico est\u00e1 plenamente justificada y, adem\u00e1s, no es desproporcionada en tanto los trabajadores del Estado apenas representan el 5.3% del total del mercado asegurador de riesgos laborales. Por tanto, considera que el impacto a la libre competencia es m\u00ednimo ya que el 94.7% del mercado seguir\u00e1 plenamente abierto a la participaci\u00f3n de las aseguradoras privadas.<\/p>\n
65. Finalmente, el DAPRE argumenta que la medida no viola el principio de igualdad porque cada empleador es libre de escoger su ARL, y esto es precisamente lo que hace el Estado con el art\u00edculo 97 del PND 2022-2026. Por tanto, la selecci\u00f3n de la ARL por parte del Estado no constituye un trato diferenciado entre los oferentes en el mercado. Precisa que aunque se aceptara que hay un trato diferenciado, estar\u00eda justificado porque los sujetos comparables no son iguales. As\u00ed, se\u00f1ala que Positiva SA es una entidad p\u00fablica que asume las mayores tasas de siniestralidad y mortalidad en el sector minero, atiende el mayor n\u00famero de enfermedades laborales, y reconoce la mayor\u00eda de las incapacidades parciales permanentes y pensiones de invalidez del sistema. A su juicio, esto la hace diferente de otras aseguradoras.<\/p>\n
. CONCEPTO DE LA PROCURADOR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
66. El 31 de agosto de 2023, la procuradora general de la Naci\u00f3n alleg\u00f3 el concepto de rigor. \u00a0Solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023.<\/p>\n
67. La procuradora se\u00f1ala que, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, el an\u00e1lisis de constitucionalidad debe ser m\u00e1s estricto cuando se revisa si el principio de unidad de materia fue respetado en la expedici\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo. An\u00e1lisis en el que se verifica la conexi\u00f3n estrecha de las metas y prop\u00f3sitos del plan con las disposiciones instrumentales contenidas en la ley, pues debido al car\u00e1cter multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo del plan, este no puede dar lugar a que se introduzcan disposiciones que no tengan una conexidad directa e inmediata.<\/p>\n
68. Con base en lo anterior, la jefe del Ministerio P\u00fablico sostiene que el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 es inconstitucional porque no cumple el criterio de conexidad con el cuerpo legal en el que se inserta. Considera que la norma, sin desarrollar de forma estrecha las metas y prop\u00f3sitos del plan, modifica la normatividad ordinaria de seguridad social al imponer que los trabajadores de las entidades y corporaciones estatales se afilien a la administradora de riesgos laborales de car\u00e1cter p\u00fablico, para as\u00ed subsanar la situaci\u00f3n financiera de esta.<\/p>\n
69. En tal sentido, precisa que la norma acusada modifica t\u00e1citamente la disposici\u00f3n legal que dispone la elecci\u00f3n libre y voluntaria, por parte del empleador, de las entidades que administran el sistema de riesgos laborales. Esto al indicarles que solo deben contratar ese servicio con la ARL p\u00fablica Positiva SA, con el objetivo de que el fortalecimiento financiero de esta entidad optimice la cobertura de la poblaci\u00f3n en general.<\/p>\n
70. Advierte que el fortalecimiento de Positiva SA puede llegar a facilitar el desarrollo del \u201cmodelo de aseguramiento y protecci\u00f3n de riesgos laborales para el campo colombiano\u201d y \u201cla estrategia territorial de aseguramiento en riesgos laborales para la poblaci\u00f3n perteneciente a la econom\u00eda popular\u201d, que constituyen proyectos del cap\u00edtulo III de la Ley 2294 de 2023. No obstante, considera que esa relaci\u00f3n no es inescindible ni necesaria. Esto por cuanto la ARL Positiva SA es tan solo un actor en el mercado de aseguramiento de riesgos laborales con un 25.11% de participaci\u00f3n en el sector. Por ello, el fortalecimiento de los referidos proyectos no depende exclusivamente de que Positiva SA sea fuerte financieramente, sino que a tales prop\u00f3sitos tambi\u00e9n pueden contribuir los otros competidores que cuenten con solvencia econ\u00f3mica.<\/p>\n
71. De otro lado, sostiene que de los debates parlamentarios del PND 2022-2026 no se advierte una justificaci\u00f3n clara y suficiente de la instrumentalidad del art\u00edculo acusado como medio para cumplir con los objetivos del Plan Nacional del Desarrollo. En otras palabras, cuestiona que no haya sido suficientemente ilustrada a los congresistas una disposici\u00f3n que introduce una modificaci\u00f3n a los principios del sistema de aseguramiento de riesgos laborales, como lo es el de libre escogencia del empleador. Se trata, en sus palabras, de una medida aislada y ajena a la cuesti\u00f3n tratada.<\/p>\n
72. Considera entonces que la modificaci\u00f3n pretendida por legislador debi\u00f3 darse a trav\u00e9s de una ley ordinaria, en donde se pudiera debatir de manera abierta y democr\u00e1tica la conveniencia de modificar el principio de libre escogencia del empleador en materia de aseguramiento de riesgos laborales, cuando se trata de entidades del Estado. Reitera que es un elemento extra\u00f1o a una ley del Plan Nacional de Desarrollo incluir una enmienda permanente en esta materia, teniendo en cuenta la vocaci\u00f3n temporal y el car\u00e1cter eminentemente planificador de esa clase de leyes.<\/p>\n
73. La procuradora general agrega que la norma acusada desconoce el precedente constitucional contenido en las sentencias C-516 de 2004 y C-289 de 2008, seg\u00fan el cual es v\u00e1lido que el legislador otorgue ciertos tratos preferenciales en materia de contrataci\u00f3n con instituciones del Estado que favorezcan a las aseguradoras de riesgos laborales p\u00fablicas, siempre que no anule las libertades econ\u00f3micas o violente el principio de igualdad con la exclusi\u00f3n de las ARL privadas de una parte del mercado. A su juicio, los mandatos de los art\u00edculos 13 y 333 superiores impiden al legislador prohibir que los particulares puedan seguir contratando con las entidades p\u00fablicas, aunque s\u00ed est\u00e1 autorizado para promover la contrataci\u00f3n con las ARL p\u00fablicas.<\/p>\n
1.1. Competencia<\/p>\n
74. La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
2.2. Problema jur\u00eddico<\/p>\n
75. De acuerdo con los antecedentes descritos, corresponde a la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jur\u00eddicos:<\/p>\n
(75) \u00bfEl art\u00edculo 97 del PND 2022-2026 \u201cColombia, potencia mundial de la vida\u201d, al establecer que las entidades p\u00fablicas tienen la obligaci\u00f3n de afiliarse a la administradora de riesgos laborales de car\u00e1cter p\u00fablico, desconoce el principio de unidad de materia por presuntamente no tener conexidad directa con los objetivos y metas generales de la ley del plan?<\/p>\n
(75) \u00bfEl art\u00edculo 97 del PND 2022-2026, al establecer la obligaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas de afiliarse a la administradora de riesgos profesionales p\u00fablica, desconoce los art\u00edculos 333 y 13 superiores, referidos al principio de libre competencia e igualdad, respectivamente, por cuanto impide a las administradoras de riesgos laborales de car\u00e1cter privado competir por el aseguramiento del sector que corresponde a las corporaciones y entidades p\u00fablicas?<\/p>\n
76. Para resolver estos interrogantes, la Sala reiterar\u00e1 la jurisprudencia constitucional relacionada con (i) el principio de unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) las libertades econ\u00f3mica y de competencia en el Sistema General de Seguridad Social; y, finalmente, (iii) los criterios para determinar cu\u00e1ndo una disposici\u00f3n legal desconoce el principio de igualdad.<\/p>\n
Como metodolog\u00eda de decisi\u00f3n, la Sala proceder\u00e1 a resolver cada cargo concreto una vez exponga los fundamentos jur\u00eddicos que sirven de sustento para hacerlo.<\/p>\n
3.3. Reglas jurisprudenciales sobre el respeto del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
77. Generalidades de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. El art\u00edculo 339 superior establece que habr\u00e1 un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y por un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional. La parte general se caracteriza por incluir \u201clos prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno\u201d. Mientras que el plan de inversiones contiene \u201clos presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, dentro un marco que garantice la sostenibilidad fiscal\u201d.<\/p>\n
78. La Corte Constitucional ha considerado que la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo constituye (i) una de las m\u00e1s importantes manifestaciones de direcci\u00f3n de la econom\u00eda por parte de un Estado, (ii) un instrumento de buena gobernanza, (iii) un pilar esencial de la funci\u00f3n p\u00fablica en cuanto a la planificaci\u00f3n econ\u00f3mica, social y ambiental; y (iv) una manifestaci\u00f3n del principio democr\u00e1tico porque en su definici\u00f3n participan diferentes sectores de la sociedad colombiana y su aprobaci\u00f3n est\u00e1 a cargo del Congreso, donde las diferentes corrientes pol\u00edticas del pa\u00eds est\u00e1n representadas.<\/p>\n
79. Seg\u00fan los art\u00edculos 341 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 142 de la Ley 5\u00aa de 1992, la ley mediante la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo es de iniciativa gubernamental y debe ser aprobada en un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de tres meses a partir de la presentaci\u00f3n del proyecto. De manera concreta, la Ley Org\u00e1nica del Plan Nacional de Desarrollo establece un procedimiento especial que debe seguirse para la expedici\u00f3n de la ley aprobatoria del plan. Consta de las siguientes etapas y reglas: (i) presentaci\u00f3n del proyecto por parte del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico; (ii) primer debate en las comisiones econ\u00f3micas de ambas C\u00e1maras en sesi\u00f3n conjunta, en un t\u00e9rmino improrrogable de cuarenta y cinco (45) d\u00edas; (iii) segundo debate en la plenaria de cada C\u00e1mara por el mismo lapso de cuarenta y cinco (45) d\u00edas; (iv) el Congreso puede presentar modificaciones solo respecto del Plan de Inversiones, previa autorizaci\u00f3n escrita del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y siempre que se conserve el equilibrio financiero; (v) el Gobierno nacional puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo; (vi) si el Congreso no aprueba el Plan de Inversiones P\u00fablicas en un t\u00e9rmino de tres meses, el Gobierno puede ponerlo en vigencia a trav\u00e9s de un decreto con fuerza de ley; y (v) la falta de aprobaci\u00f3n de la parte general no requiere su adopci\u00f3n mediante decreto con fuerza de ley.<\/p>\n
80. El principio de unidad de materia en la aprobaci\u00f3n de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. El principio de unidad de materia se desprende de los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El primero se\u00f1ala que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, por lo que son inadmisibles disposiciones que no se relacionen con ella. Y el segundo cobra importancia en tanto exige que los t\u00edtulos de las leyes correspondan a su contenido, pues el t\u00edtulo sirve como gu\u00eda del contenido principal de la ley, para indicar que se refiere a un solo tema o a distintos relacionados entre s\u00ed.<\/p>\n
81. La finalidad de este principio constitucional, que orienta el proceso de formaci\u00f3n de las leyes, es que exista coherencia interna mediante la conexi\u00f3n tem\u00e1tica entre las disposiciones que integran una determinada ley, sirviendo como garant\u00eda de transparencia y publicidad en el proceso legislativo. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que el principio de unidad de materia pretende evitar que los legisladores \u201csean sorprendidos con la aprobaci\u00f3n subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje tem\u00e1tico de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democr\u00e1tico al interior de las c\u00e1maras legislativas\u201d.<\/p>\n
82. Por lo que, en t\u00e9rminos generales, \u201cel principio de unidad de materia se satisface cuando las disposiciones o modificaciones incorporadas a un proyecto de ley guardan una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia dominante del mismo\u201d. Por tanto, en aquellos eventos en donde no existe relaci\u00f3n alguna entre una disposici\u00f3n o modificaci\u00f3n incorporada en una ley con el contenido de esta, existe vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia.<\/p>\n
83. Cuando una determinada disposici\u00f3n legal es acusada de vulnerar el principio de unidad de materia, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que esta regla no puede aplicarse de forma demasiado estricta e inflexible porque podr\u00eda afectar de manera desproporcionada el amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa, obstaculizando el trabajo del legislador. Por ello, ha mencionado que la intensidad del juicio de constitucionalidad en este contexto es de nivel bajo, de all\u00ed que ante la posibilidad de establecer alguna relaci\u00f3n entre el tema tratado en la ley y el art\u00edculo acusado, entonces puede concluirse su exequibilidad.<\/p>\n
84. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, dado que al ser el instrumento a trav\u00e9s del cual el Estado busca cumplir sus fines esenciales, su contenido es, por naturaleza, multitem\u00e1tico y heterog\u00e9neo en tanto se refiere a materias econ\u00f3micas, sociales y ambientales, entre otras. \u00a0Por esta raz\u00f3n, la flexibilidad con que se analiza el principio de unidad de materia en la generalidad de las leyes no puede aplicarse a la que aprueba el plan, sino que esta requiere un est\u00e1ndar m\u00e1s exigente pues, de lo contrario, se permitir\u00eda la incorporaci\u00f3n de cualquier contenido normativo. Esto responde, sobre todo, a que en la aprobaci\u00f3n de esta especial ley el principio democr\u00e1tico se encuentra restringido. En efecto, su iniciativa es gubernamental y son limitados los temas sobre los cuales el Congreso puede presentar modificaciones.<\/p>\n
85. Por ello, la jurisprudencia constitucional ha dise\u00f1ado un juicio de constitucionalidad estricto bajo el cual procede a verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia en estos casos. Tiene como prop\u00f3sito principal determinar la existencia de una conexidad directa e inmediata entre la disposici\u00f3n objeto de control y los contenidos de la ley del plan.<\/p>\n
86. En la Sentencia C-415 de 2020 la Corte sintetiz\u00f3 las reglas jurisprudenciales que reiteradamente aplica al momento de materializar el referido juicio. Este se compone de las siguientes etapas:<\/p>\n
i. (i) \u00a0La norma objeto de control debe tener un car\u00e1cter instrumental, es decir, de medio a fin con las metas previstas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0Esto se logra determinando su ubicaci\u00f3n en la ley y el alcance que se le ha dado. De all\u00ed que la unidad de materia no se exija respecto de los objetivos y metas enunciados en la parte general, sino de los programas y proyectos que se dise\u00f1en para alcanzarlos.<\/p>\n
() Debe establecerse si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las normas acusadas.<\/p>\n
() Debe verificarse si existe una conexi\u00f3n directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas que hacen parte de los objetivos generales del plan y las disposiciones demandadas.<\/p>\n
87. Sobre esta \u00faltima etapa del juicio estricto de constitucionalidad, la referida sentencia se\u00f1ala que la conexidad directa e inmediata significa comprobar que \u201cel cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequ\u00edvocamente a la realizaci\u00f3n de las metas generales del plan\u201d(negrillas originales). Lo que lleva a concluir que est\u00e1 proscrito que la conexidad sea eventual o mediata, lo cual ocurre cuando del cumplimiento de la norma instrumental no se obtiene concreta y directamente la efectividad de los objetivos y metas generales del plan, de sus principales programas o de los proyectos de inversi\u00f3n, o se trata de una efectividad meramente conjetural e hipot\u00e9tica.<\/p>\n
88. En l\u00ednea con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el v\u00ednculo es eventual o mediato si se comprueba que la ley del plan es usada \u201cpara incorporar normas que tengan como objetivo el (\u2026) llenar vac\u00edos e inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica, sin ninguna relaci\u00f3n con los objetivos y metas de la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
89. Adem\u00e1s, ha puntualizado que la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no puede adoptar normas sancionatorias, salvo que, una vez probado su v\u00ednculo directo con una meta u objetivo del plan, tambi\u00e9n satisfaga el principio de legalidad de manera estricta. Y tampoco puede (i) modificar o derogar normas sustantivas u org\u00e1nicas, (ii) ni tener vocaci\u00f3n de permanencia (temporalidad).<\/p>\n
90. La tercera etapa del juicio fue precisada por la Sentencia C-063 de 2021 con el fin de darle certeza y objetividad. Esto al advertir que la comprobaci\u00f3n de la conexidad directa e inmediata entre la disposici\u00f3n instrumental y la parte general del plan, \u201csignificaba sujetar la validez de una disposici\u00f3n instrumental a su conexidad con documentos abstractos de pol\u00edtica p\u00fablica, que por su extensi\u00f3n y generalidad pod\u00edan ser interpretados de forma que justificaban la adopci\u00f3n de cualquier tipo de norma instrumental\u201d.<\/p>\n
92. La precisi\u00f3n sobre el juicio de constitucionalidad por presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias del plan result\u00f3 significativa en la medida que permiti\u00f3 reforzar la metodolog\u00eda que ven\u00eda aplicando la Corte en este sentido. Aunque en el marco de la autonom\u00eda judicial, de acuerdo con cada caso concreto, las decisiones posteriores a la Sentencia C-063 de 2021 no necesariamente se han ce\u00f1ido a esta \u00faltima en cuanto a la contrastaci\u00f3n con el Plan Nacional de Inversiones, y han optado por continuar adelantando el juicio, en lo que respecta a la conexidad directa e inmediata, mediante la confrontaci\u00f3n de la norma demandada con los objetivos, metas y estrategias definidas en la parte general de la ley del plan.<\/p>\n
93. Para finalizar este ac\u00e1pite y atendiendo la tem\u00e1tica que aborda la norma bajo control, la Sala destaca que recientemente revis\u00f3 el cumplimiento del principio de unidad de materia respecto de una disposici\u00f3n del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 que, precisamente, abordaba un asunto relacionado con al Sistema General de Riesgos Laborales.<\/p>\n
94. En efecto, mediante Sentencia C-049 de 2022, la Corte Constitucional analiz\u00f3 la modificaci\u00f3n introducida por la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 al Sistema General de Riesgos Laborales, raz\u00f3n por la cual se acus\u00f3 de vulnerar el principio de unidad de materia, bajo el argumento de que no se ajustaba a ning\u00fan objetivo general del plan.<\/p>\n
95. En concreto, se trat\u00f3 del par\u00e1grafo 5\u00ba del art\u00edculo 11 de la Ley 1562 de 2012, el cual establece que, en caso de usarse alg\u00fan intermediario en la labor de aseguramiento, su remuneraci\u00f3n se sufraga con cargo a los recursos propios de la administradora de riesgos laborales. El art\u00edculo 203 de la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 la modific\u00f3 en el sentido de que el pago de las comisiones de los intermediarios, en caso de usarse esta figura, se har\u00eda con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas t\u00e9cnicas.<\/p>\n
96. La Corte concluy\u00f3 que no exist\u00eda relaci\u00f3n estrecha, directa e inmediata entre los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general y el art\u00edculo 203 de la ley del plan. No encontr\u00f3 relaci\u00f3n alguna entre la disposici\u00f3n acusada y alguno de los denominados pactos que integraban la parte general de esa ley.<\/p>\n
97. Esta Corporaci\u00f3n advirti\u00f3 que se hab\u00eda modificado una ley ordinaria sobre el Sistema General de Riesgos Laborales, \u201ca trav\u00e9s de una especial\u00edsima ley donde, adem\u00e1s, no es claro que dicha modificaci\u00f3n tenga un fin planificador o de impulso de la ejecuci\u00f3n cuatrienal del plan\u201d. Consider\u00f3 que se trataba m\u00e1s bien de una pol\u00edtica de largo aliento, para lo cual, en garant\u00eda del principio democr\u00e1tico, el Gobierno deb\u00eda acudir a su agenda legislativa y solicitar al Congreso, a trav\u00e9s de una ley ordinaria, introducir este tipo de reformas. Esto por cuanto \u201cel car\u00e1cter prestacional del derecho a la seguridad social exige un debate profundo sobre las modificaciones en su regulaci\u00f3n, en el marco de un debate democr\u00e1tico, que no pueden ser suplidas con el tr\u00e1mite que surti\u00f3 la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, al no ser el escenario ideal para discutir, con el rigor que es requerido, disposiciones que no son instrumentos para el cumplimiento de las metas del plan y que, adem\u00e1s, exceden la temporalidad que, en principio, deben atender tales normas\u201d.<\/p>\n
98. En este sentido, precis\u00f3 que la modificaci\u00f3n de una ley ordinaria por parte de la ley del plan exige del Gobierno nacional una carga argumentativa mayor porque con ello compromete la competencia legislativa ordinaria. Por tanto, debe contar con la justificaci\u00f3n suficiente que evidencie con claridad que la disposici\u00f3n que busca adoptarse \u201c(i) constituye una expresi\u00f3n de la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n; (ii) es una norma instrumental destinada a permitir la ejecuci\u00f3n del plan favoreciendo la consecuci\u00f3n de los objetivos generales; (iii) es un mecanismo id\u00f3neo para la puesta en marcha del plan de inversiones o medida indispensable para impulsar el cumplimiento del plan; y (iv) no busca llenar vac\u00edos e inconsistencias de otro tipo de leyes\u201d.<\/p>\n
1.3.1. Soluci\u00f3n del cargo contra el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 por presuntamente haber desconocido el principio de unidad de materia<\/p>\n
i. (i) \u00a0Cuesti\u00f3n previa: an\u00e1lisis del argumento sobre presunci\u00f3n de unidad de materia por haber permanecido la norma acusada durante todo el debate legislativo<\/p>\n
99. Positiva SA sostiene que para examinar el cumplimiento del principio de unidad de materia debe aplicarse la presunci\u00f3n definida por la Corte Constitucional seg\u00fan la cual \u201csi un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que est\u00e1 al servicio de los programas y proyectos de la parte general\u201d. Presunci\u00f3n que, alega, ha sido establecida en las sentencias C-453 de 2016, C-095 de 2020, y aplicada en las decisiones C-440 de 2020, C-219 de 2019 y C-088 de 2018.<\/p>\n
100. En tal sentido, Positiva SA argumenta que en el caso concreto se cumple esta presunci\u00f3n, ya que est\u00e1 demostrada la permanencia de la disposici\u00f3n acusada durante todo el tr\u00e1mite legislativo tras el cual fue expedida la Ley 2294 de 2023. Por tanto, asegura, puede presumirse que el art\u00edculo 97, que obliga a las entidades p\u00fablicas a afiliar a sus trabajadores a la ARL p\u00fablica, est\u00e1 al servicio de los programas y proyectos de la parte general, cumpliendo as\u00ed con el principio de unidad de materia. Adem\u00e1s, menciona que el art\u00edculo acusado fue propuesto a los ponentes por parte de 15 congresistas y avalado por el Gobierno nacional, y su \u00fanica modificaci\u00f3n sucedi\u00f3 en segundo debate, donde le incluyeron el segundo inciso, tras lo cual cont\u00f3 con la aprobaci\u00f3n de ambas c\u00e1maras y su ratificaci\u00f3n en el tr\u00e1mite de conciliaci\u00f3n.<\/p>\n
101. Para comprender el alcance de la citada presunci\u00f3n, la Corte revisar\u00e1 las sentencias mencionadas por Positiva SA, en orden cronol\u00f3gico.<\/p>\n
102. En la Sentencia C-453 de 2016, la Corte analiz\u00f3 la constitucionalidad de varios art\u00edculos del PND 2014-2018 y de otra ley. En los fundamentos jur\u00eddicos reiter\u00f3 las reglas para analizar el principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. As\u00ed, se refiri\u00f3 a la (i) verificaci\u00f3n del car\u00e1cter instrumental de la norma acusada y (ii) la conexidad teleol\u00f3gica, directa e inmediata entre esta \u00faltima y los objetivos, metas y estrategias del Plan. Enseguida, esta Corporaci\u00f3n agreg\u00f3 que \u201c[t]ambi\u00e9n se ha valorado que si un instrumento ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que est\u00e1 al servicio de los programas y proyectos de la parte general\u201d. Como tal, esta sentencia no contiene una cita en la que explique el origen jurisprudencial de tal presunci\u00f3n y tampoco la aplica al caso concreto, puesto que all\u00ed se concluy\u00f3 que no hab\u00eda vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia porque las disposiciones acusadas s\u00ed ten\u00edan conexidad directa con los prop\u00f3sitos y metas del Plan. Tampoco prosperaron otros cargos planteados, por tanto, la decisi\u00f3n fue de exequibilidad.<\/p>\n
103. En la Sentencia C-088 de 2018, la Corte no resolvi\u00f3 una demanda contra una ley del plan por presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, sino que analiz\u00f3 una norma contenida en una reforma tributaria por la presunta vulneraci\u00f3n de los principios de libertad de empresa, igualdad, equidad y eficiencia tributaria, entre otros.<\/p>\n
104. Ahora, es probable que Positiva SA realmente haya querido hacer referencia a la Sentencia C-008 de 2018, la cual s\u00ed abord\u00f3 el principio de unidad de materia respecto de una norma del PND 2014-2018. En la parte considerativa, esta decisi\u00f3n desarroll\u00f3 los criterios del juicio de unidad de materia en las leyes del plan y, adem\u00e1s, cit\u00f3 textualmente la Sentencia C-453 de 2016 en lo referido a la mencionada presunci\u00f3n: \u201c[t]ambi\u00e9n se ha valorado que si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que est\u00e1 al servicio de los programas y proyectos de la parte general\u201d. Al resolver el caso concreto, la Corte hall\u00f3 que la norma acusada no guardaba una relaci\u00f3n directa y pr\u00f3xima con los objetivos generales y metas del PND, sino que el nexo era meramente hipot\u00e9tico y conjetural. En este caso, no hubo verificaci\u00f3n de si la norma acusada estuvo durante todo el tr\u00e1mite legislativo.<\/p>\n
105. La Sentencia C-219 de 2019 declar\u00f3 inexequible una norma del PND 2014-2018 por vulnerar el principio de unidad de materia. En esta decisi\u00f3n la Corte reiter\u00f3 los criterios jurisprudenciales del juicio por vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia en una ley del plan. Como cuesti\u00f3n adicional mencion\u00f3 que la unidad de materia guarda especial relaci\u00f3n con el tr\u00e1mite legislativo, \u201cde suerte que si una medida instrumental ha estado presente durante todo el debate del PND, es posible inferir que respecto de su aprobaci\u00f3n se dan las condiciones para entender que su objetivo es el de realizar los programas y proyectos de pol\u00edtica consagrados en la parte general, pues la existencia del debate democr\u00e1tico excluye la incorporaci\u00f3n de textos ocultos o extra\u00f1os al Plan, dando por el contrario soporte a su relaci\u00f3n con el mismo\u201d. Esto lo dijo con fundamento en la Sentencia C-016 de 2016. En el caso concreto, sin embargo, se refiri\u00f3 \u00fanicamente a la falta de conexidad directa entre la norma acusada y los planes, estrategias y metas del Plan Nacional de Desarrollo, sin analizar si la norma acusada estuvo durante todo el tr\u00e1mite legislativo.<\/p>\n
106. Otra de las sentencias mencionadas por Positiva SA es la C-095 de 2020. All\u00ed se estudi\u00f3 la demanda presentada contra una norma del PND 2018-2022, referida a la pr\u00f3rroga del C\u00f3digo General Disciplinario, por presuntamente vulnerar el principio de unidad de materia. En sus consideraciones, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la metodolog\u00eda para analizar el cumplimiento del principio de unidad de materia consist\u00eda en verificar (i) la ubicaci\u00f3n de la norma en aras de establecer su car\u00e1cter instrumental; (ii) determinar si entre la disposici\u00f3n acusada y los objetivos y metas del plan puede haber relaci\u00f3n; y (iii) si esa conexidad era directa e inmediata. Adem\u00e1s, dijo, \u201csi un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del plan, se puede presumir que est\u00e1 al servicio de los programas y proyectos de la parte general\u201d. Esto con fundamento en la Sentencia C-453 de 2016. No obstante, precis\u00f3 que \u201cesto opera sin perjuicio de que se supere el an\u00e1lisis de conexidad estricta e inmediata\u201d. Al resolver el caso concreto, la Corte sigui\u00f3 la citada metodolog\u00eda sin referirse a la mencionada presunci\u00f3n y declar\u00f3 exequible la norma acusada.<\/p>\n
107. En la Sentencia C-440 de 2020 la Corte declar\u00f3 inexequible una disposici\u00f3n del PND 2018-2022 que derogaba una norma del C\u00f3digo Nacional de Tr\u00e1nsito relacionada con la administraci\u00f3n a cargo de la Rama Judicial de veh\u00edculos inmovilizados por orden judicial. Esto por haber desconocido los principios de identidad flexible y consecutividad, as\u00ed como el de unidad de materia. En cuanto a este \u00faltimo, en los fundamentos jur\u00eddicos, la Corte reiter\u00f3 en qu\u00e9 consiste el juicio de constitucionalidad de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo sin mencionar la alegada presunci\u00f3n.<\/p>\n
108. De lo hasta aqu\u00ed expuesto es posible extraer las siguientes conclusiones: (i) las sentencia C-453 de 2016, C-008 de 2018 y C-095 de 2020 estudiaron la constitucionalidad de una norma del PND correspondiente. Y aun cuando hicieron referencia a la presunci\u00f3n en sus fundamentos jur\u00eddicos, no la aplicaron a los respectivos casos concretos. (ii) La Sentencia C-095 de 2020 explic\u00f3 la misma presunci\u00f3n en su parte considerativa, no obstante, aclar\u00f3 que ello no afectaba la necesidad de superar el criterio de conexidad directa e inmediata. Por \u00faltimo, la C-440 de 2020, si bien desarrolla el principio de unidad de materia en la ley del plan, no hace referencia a la citada presunci\u00f3n. Lo dicho tambi\u00e9n permite sostener que ninguna de las sentencias se\u00f1aladas por Positiva SA aplic\u00f3 la mencionada presunci\u00f3n, lo que significa que en esos casos esta constituy\u00f3 un dicho al pasar y no la raz\u00f3n de la decisi\u00f3n, por ende, no puede considerarse precedente.<\/p>\n
109. Ahora bien, con el fin de establecer el origen de la presunci\u00f3n judicial y entender su alcance en relaci\u00f3n con el juicio de constitucionalidad por unidad de materia de las normas del Plan Nacional de Desarrollo, es preciso hacer referencia a la Sentencia C-016 de 2016, citada por la Sentencia C-219 de 2019.<\/p>\n
110. La Sentencia C-016 de 2016, en el caso concreto, encontr\u00f3 que una norma del PND 2014-2018 respetaba el principio de unidad de materia. Al final de su an\u00e1lisis, agreg\u00f3 que, de acuerdo con la jurisprudencia, \u201cen aquellos casos en los que existe evidencia suficiente acerca de que la disposici\u00f3n acusada fue objeto de debates calificados durante su tr\u00e1mite en el Congreso, el juicio de unidad de materia puede adelantarse con menor rigor en tanto la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica se ha producido correctamente\u201d. Por ello, aun cuando advirti\u00f3 que no hab\u00eda vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia debido al probado v\u00ednculo estrecho entre la norma acusada y los objetivos del plan, la Corte en todo caso encontr\u00f3 que, a partir del tr\u00e1mite legislativo, alrededor de la disposici\u00f3n acusada se hab\u00eda desarrollado un importante proceso de deliberaci\u00f3n y concertaci\u00f3n. En este sentido, concluy\u00f3 que \u201c[e]l tr\u00e1mite seguido permite entonces a la Corte confirmar que la disposici\u00f3n fue ampliamente debatida, raz\u00f3n que apoya la conclusi\u00f3n de que no se produjo violaci\u00f3n alguna del principio de unidad de materia\u201d.<\/p>\n
111. La conclusi\u00f3n que en tal sentido hizo la Sentencia C-016 de 2016 se desprendi\u00f3 de una cita de la Sentencia C-896 de 2012, decisi\u00f3n que revis\u00f3 la demanda contra una norma del Estatuto del Consumidor por la presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia, entre otros cargos. En su parte considerativa desarroll\u00f3 dos cap\u00edtulos. El primero, donde resumi\u00f3 la jurisprudencia relevante hasta esa fecha acerca del principio de unidad de materia y, el segundo, donde extrajo las reglas de decisi\u00f3n a partir de la jurisprudencia resumida.<\/p>\n
112. As\u00ed, en el ac\u00e1pite dedicado a resumir la jurisprudencia constitucional, la Sentencia C-896 de 2012 se refiri\u00f3 a la Sentencia C-852 de 2005 en la cual se resolvi\u00f3 un cargo por violaci\u00f3n al principio de unidad de materia de una disposici\u00f3n relacionada con la organizaci\u00f3n de la educaci\u00f3n superior y destac\u00f3 que all\u00ed se hicieron importantes consideraciones sobre este principio. En tal sentido, la decisi\u00f3n de 2005 resalt\u00f3 que el examen en estos casos no deb\u00eda resultar excesivamente r\u00edgido pero tampoco extremadamente d\u00e9bil, por lo que era indispensable establecer en cada caso cual ser\u00eda el grado de severidad. As\u00ed, consider\u00f3 que pod\u00eda ser flexible \u201cla apreciaci\u00f3n de las relaciones de conexidad que puedan existir entre las disposiciones que hagan parte de una ley, si las mismas estaban incluidas desde el origen del proyecto de ley, su presencia se desprende claramente del texto y fueron objeto de deliberaci\u00f3n expl\u00edcita\u201d. No obstante, \u201cla flexibilidad es menor cuando se trata de disposiciones que se introducen despu\u00e9s, sin clara advertencia y sin suficiente debate, o cuyo contenido normativo no es f\u00e1cilmente inteligible en una aproximaci\u00f3n desprevenida a la ley\u201d.<\/p>\n
113. En el segundo ac\u00e1pite, al establecer la regla de decisi\u00f3n que se desprend\u00eda de la Sentencia C-852 de 2005, la Sentencia C-896 de 2012 la reflej\u00f3 as\u00ed: \u201c(v) Adicionalmente cuando los prop\u00f3sitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos m\u00e1s deferentes con la actividad legislativa. En efecto, si una disposici\u00f3n con una conexi\u00f3n lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusi\u00f3n y votaci\u00f3n a lo largo de todo el tr\u00e1mite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarroll\u00f3 un adecuado proceso de deliberaci\u00f3n, el requerimiento de conexidad podr\u00e1 resultar menos exigente, en tanto ya se habr\u00eda controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia\u201d.<\/p>\n
114. Conforme lo anterior, la Sentencia C-852 de 2005 es la que estableci\u00f3 la posibilidad de flexibilizar el juicio de constitucionalidad del principio de unidad de materia en aquellos casos donde las disposici\u00f3n acusada ha estado presente durante toto el debate legislativo, toda vez que esto permite entender que el riesgo de inclusi\u00f3n repentina de normas ajenas a la materia ha quedado reducido debido al desarrollo de un adecuado proceso deliberativo.<\/p>\n
115. Criterio de flexibilizaci\u00f3n definido en un proceso de constitucionalidad en el que no se examin\u00f3 una disposici\u00f3n de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, la Sentencia C-453 de 2016 traslad\u00f3 ese criterio a un caso donde s\u00ed se estudi\u00f3 una norma del Plan Nacional de Desarrollo, aunque no lo aplic\u00f3 al caso concreto, situaci\u00f3n que se repiti\u00f3 en decisiones posteriores como las sentencias C-008 de 2018, C-095 de 2020 y C-219 de 2019.<\/p>\n
116. De modo que, seg\u00fan lo expuesto hasta aqu\u00ed, la referida presunci\u00f3n se origin\u00f3 con el fin de establecer un criterio de flexibilizaci\u00f3n del juicio de constitucionalidad del principio de unidad de materia, para un caso en el que no se analizaba una norma del Plan Nacional de Desarrollo. Por lo que resulta importante establecer cu\u00e1l es el alcance de esa presunci\u00f3n en los juicios de constitucionalidad de una disposici\u00f3n que hace parte de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
117. Al respecto, es preciso se\u00f1alar que estamos ante una presunci\u00f3n judicial seg\u00fan la cual \u201csi un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que est\u00e1 al servicio de los programas y proyectos de la parte general\u201d. En este tipo de presunciones el hecho presunto, esto es, que la norma cumple con el principio de unidad de materia, se considera probable y no definitivamente cierto, como s\u00ed ocurre en las presunciones legales. En tal sentido, las presunciones judiciales sirven como criterio orientador del juez y se asemejan a las reglas de la experiencia.<\/p>\n
118. Por ello, la referida presunci\u00f3n constituye un criterio orientador para el juez constitucional que le permite considerar la probabilidad de cumplimiento del principio de unidad de materia, si la disposici\u00f3n acusada estuvo presente durante todo el debate legislativo. No obstante, se requieren m\u00e1s elementos para llegar al grado de certeza necesario que permita constatar efectivamente que se respet\u00f3 dicho principio constitucional.<\/p>\n
119. Es por ello que la jurisprudencia vigente sobre el asunto no ha tratado la presunci\u00f3n como el \u00fanico criterio para decidir, sino que siempre ha considerado necesario superar el an\u00e1lisis de conexidad directa e inmediata ya expuesto. \u00a0Esto se desprende de la precisi\u00f3n que en su momento hiciera la Sentencia C-095 de 2020, la cual, tras citar la referida presunci\u00f3n en sus fundamentos jur\u00eddicos sobre la unidad de materia en las leyes del plan, advirti\u00f3 que esta operaba \u201csin perjuicio de que se supere el an\u00e1lisis de conexidad estricta e inmediata\u201d. Lo que en t\u00e9rminos m\u00e1s claros significa que la presunci\u00f3n no excluye sino que incluye la comprobaci\u00f3n de existencia de una conexidad directa e inmediata entre la disposici\u00f3n demandada y los planes, proyectos y estrategias del plan. Por tanto, para dar probado el cumplimiento del principio de unidad de materia no basta con que la norma haya estado presente durante todo el tr\u00e1mite legislativo.<\/p>\n
120. La anterior conclusi\u00f3n se replica en el caso concreto, por cuanto aun cuando Positiva SA haya afirmado y demostrado que la norma demandada estuvo presente durante todo el tr\u00e1mite legislativo, ello no exime al juez constitucional de estudiar si la disposici\u00f3n legal guarda relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los planes y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo. Lo que implica, en resumen, el deber de adelantar siempre el juicio de constitucionalidad de unidad de materia, aun cuando est\u00e9 demostrado que la norma acusada ha sido objeto de amplio debate durante todo el tr\u00e1mite legislativo.<\/p>\n
121. Conforme lo expuesto, la Sala continuar\u00e1 con el an\u00e1lisis del cargo seg\u00fan el precedente constitucional.<\/p>\n
() Ubicaci\u00f3n y alcance de la norma acusada<\/p>\n
122. A trav\u00e9s de la Ley 2294 de 2023 el Congreso de la Rep\u00fablica adopt\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo para el cuatrienio 2022-2026 denominado \u2018Colombia Potencia Mundial de la Vida\u2019\u201d. El t\u00edtulo uno de esta ley contiene su parte general y consta de cuatro art\u00edculos. El primero explica que su objetivo es convertir a Colombia en un \u201cl\u00edder de la protecci\u00f3n de la vida a partir de la construcci\u00f3n de un nuevo contrato social que propicie la superaci\u00f3n de injusticias y exclusiones hist\u00f3ricas, la no repetici\u00f3n del conflicto, el cambio de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformaci\u00f3n productiva sustentada en el conocimiento y en armon\u00eda con la naturaleza\u201d; todo ello para buscar la paz como escenario en el que se logre vivir con dignidad.<\/p>\n
<\/p>\n
123. El art\u00edculo 2\u00ba aclara que el documento denominado \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida\u201d y sus anexos hace parte \u00edntegra de la ley. El art\u00edculo 3\u00ba precisa que el Plan Nacional de Desarrollo se materializa a trav\u00e9s los siguientes \u201cEJES DE TRANSFORMACI\u00d3N\u201d: (i) ordenamiento del territorio alrededor del agua; (ii) seguridad humana y justicia social; (iii) derecho humano a la alimentaci\u00f3n; (iv) transformaci\u00f3n productiva, internacionalizaci\u00f3n y acci\u00f3n clim\u00e1tica; y (v) convergencia regional.<\/p>\n
124. El art\u00edculo 4\u00ba se\u00f1ala que el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 cuenta con los siguientes \u201cEJES TRANSVERSALES\u201d: (i) paz total; (ii) los actores diferenciales para el cambio; (iii) estabilidad macroecon\u00f3mica; (iv) y pol\u00edtica exterior con enfoque de g\u00e9nero.<\/p>\n
125. Enseguida, el t\u00edtulo dos de la referida ley inicia con el art\u00edculo 5, el cual describe el Plan de Inversiones P\u00fablicas 2023-2026, sus fuentes de financiaci\u00f3n y la forma en que los recursos se distribuyen por cada eje de transformaci\u00f3n.<\/p>\n
126. El t\u00edtulo tres, por su lado, consagra los \u201cMECANISMOS DE EJECUCI\u00d3N DEL PLAN\u201d, organizados por cap\u00edtulos, as\u00ed: (i) \u201cProyectos, Pol\u00edticas y Programas para la Construcci\u00f3n de la paz\u201d; (ii) \u201cOrdenamiento territorial alrededor del agua y justicia ambiental\u201d; (iii) \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d, dividido en cinco secciones; (iv) \u201cDerecho humano a la alimentaci\u00f3n\u201d; (v) \u201cTransformaci\u00f3n productiva, internacionalizaci\u00f3n y acci\u00f3n clim\u00e1tica\u201d, el cual cuenta con varias secciones; y (vi): \u201cConvergencia regional\u201d, igualmente dividido en secciones.<\/p>\n
127. La disposici\u00f3n legal demandada, el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, se encuentra en la secci\u00f3n segunda llamada \u201cInclusi\u00f3n productiva con trabajo decente y apoyo a la inserci\u00f3n productiva\u201d, que pertenece al cap\u00edtulo tres, el cual desarrolla el eje de transformaci\u00f3n denominado \u201cSeguridad humana y justicia Social\u201d. \u00a0De acuerdo con el art\u00edculo 5\u00ba de la misma ley, que contiene el Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas 2023-2026, para el mencionado eje de transformaci\u00f3n se prev\u00e9n inversiones del orden de 743,7 billones de pesos.<\/p>\n
128. Seg\u00fan el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, el eje de transformaci\u00f3n \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d pretende lo siguiente: \u201cTransformaci\u00f3n de la pol\u00edtica social para la adaptaci\u00f3n y mitigaci\u00f3n del riesgo, que integra la protecci\u00f3n de la vida con la seguridad jur\u00eddica e institucional, as\u00ed como la seguridad econ\u00f3mica y social. Parte de un conjunto de habilitadores estructurales como un sistema de protecci\u00f3n social universal y adaptativo; una infraestructura f\u00edsica y digital para la vida y el buen vivir; la justicia como bien y servicio que asegure la universalidad y primac\u00eda de un conjunto de derechos y libertades fundamentales; y la seguridad y defensa integral de los territorios, las comunidades y las poblaciones. Estos habilitadores estructurales brindan las condiciones para la superaci\u00f3n de las privaciones y la expansi\u00f3n de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad\u201d .<\/p>\n
130. En cuanto al contenido y alcance de la norma acusada, su primer inciso se\u00f1ala que para fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico e incorporar a nuevas poblaciones de la comunidad en general, las entidades y corporaciones p\u00fablicas se afiliar\u00e1n a la administradora de riesgos laborales de car\u00e1cter p\u00fablico, esto es, Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros SA o quien haga sus veces.<\/p>\n
131. Su segundo inciso dictamina una regla de transici\u00f3n para la aplicaci\u00f3n de la norma, conforme con la cual las entidades y corporaciones p\u00fablicas empleadoras que est\u00e9n afiliadas a administradoras de riesgos laborales privadas pueden esperar a que se termine el correspondiente contrato y, una vez vencido el mismo, ejecutar el traslado a la administradora de riesgos laborales p\u00fablica (Positiva SA).<\/p>\n
132. Para comprender de mejor manera el alcance de la referida disposici\u00f3n legal, es necesario leerla en armon\u00eda con otras reglas del sistema de aseguramiento en riesgos laborales en general y de afiliaci\u00f3n en particular.<\/p>\n
133. La Ley 100 de 1993 contempl\u00f3 el Sistema General de Riesgos Profesionales como parte del Sistema de Seguridad Social Integral, no obstante, a pesar de que defini\u00f3 su estructura y las prestaciones que busca garantizar, no lo regul\u00f3 integralmente, para lo cual facult\u00f3 al presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
134. En consecuencia, fue expedido el Decreto Ley 1295 de 1994 cuyo art\u00edculo 1\u00ba define el Sistema General de Riesgos Profesionales como \u201cel conjunto de entidades p\u00fablicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasi\u00f3n o como consecuencia del trabajo que desarrollan\u201d. Sistema que aplica \u201ca todas las empresas que funcionan en el territorio nacional, y a los trabajadores, contratistas, subcontratistas, de los sectores p\u00fablico, oficial, semioficial, en todos sus \u00f3rdenes, y del sector privado en general\u201d.<\/p>\n
135. El referido decreto se\u00f1ala como principales caracter\u00edsticas de ese sistema las siguientes: (i) es dirigido, orientado, controlado y vigilado por el Estado; (ii) todo empleador debe afiliar al sistema de forma obligatoria a todos los trabajadores dependientes; (iii) las entidades administradoras tienen a cargo la afiliaci\u00f3n al sistema y su administraci\u00f3n; (iv) las cotizaciones al sistema est\u00e1n a cargo del \u00a0empleador, quien s\u00f3lo puede contratar el cubrimiento de los riesgos profesionales con una sola entidad administradora de riesgos profesionales, la cual, adem\u00e1s, es de elecci\u00f3n libre y voluntaria por parte de aquel.<\/p>\n
136. A su turno, el art\u00edculo 33 ibidem, en relaci\u00f3n con el traslado entre administradoras, precisa que \u201c[l]os empleadores pueden trasladarse voluntariamente de entidad administradora de riesgos profesionales, una vez cada a\u00f1o, contado desde la afiliaci\u00f3n inicial o el \u00faltimo traslado, el cual surtir\u00e1 efectos a partir del primer d\u00eda del mes siguiente a aquel en que se produjo, conservando la empresa que se traslada la clasificaci\u00f3n y el monto de la cotizaci\u00f3n por los siguientes tres meses\u201d.<\/p>\n
137. En concordancia, el Decreto 1772 de 1994 reglament\u00f3 lo relacionado con la afiliaci\u00f3n al sistema, el monto de la cotizaci\u00f3n y las reglas de los traslados. Su art\u00edculo 7\u00ba indica que \u201c[l]os empleadores pueden trasladarse voluntariamente de entidad administradora de la cual se desafilian con por lo menos 30 d\u00edas comunes de antelaci\u00f3n a la desvinculaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
138. Posteriormente, la Ley 776 de 2002 defini\u00f3 y regul\u00f3 otras figuras y prestaciones derivadas del Sistema General de Riesgos Profesionales. En esa oportunidad modific\u00f3 el art\u00edculo 33 del Decreto Ley 1295 de 1994, para fijar los plazos que deb\u00edan esperar los empleadores antes de poder trasladarse a otra administradora de riesgos profesionales: \u201c[l]os empleadores afiliados al ISS pueden trasladarse voluntariamente despu\u00e9s de (2) a\u00f1os (sic) a\u00f1os, contados desde la afiliaci\u00f3n inicial o en el \u00faltimo traslado; en las dem\u00e1s Administradoras de Riesgos Profesionales, de acuerdo con el Decreto 1295 de 1994 en un (1) a\u00f1o. Los efectos del traslado ser\u00e1n a partir del primer d\u00eda del mes siguiente a aquel en que se produjo el traslado, conservando la empresa que se traslada la clasificaci\u00f3n y el monto de la cotizaci\u00f3n por los siguientes tres (3) meses\u201d.<\/p>\n
139. Finalmente, con la Ley 1562 de 2012 el legislador renombr\u00f3 este sistema y lo denomin\u00f3 Sistema General de Riesgos Laborales, introdujo el concepto de Seguridad y Salud en el Trabajo, modific\u00f3 algunos aspectos del Decreto Ley 1295 de 1994 y reglament\u00f3 otros asuntos en la materia. Por ejemplo, estableci\u00f3 qui\u00e9nes son afiliados en forma obligatoria y voluntaria; defini\u00f3 qu\u00e9 es accidente de trabajo, enfermedad laboral y sus respectivos ingresos base de liquidaci\u00f3n; se\u00f1al\u00f3 el monto de las cotizaciones; los efectos por el no pago de aportes al sistema, etc.<\/p>\n
140. Con base en el contexto normativo descrito, es v\u00e1lido afirmar que el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 limita a las entidades p\u00fablicas el uso de la regla seg\u00fan la cual el empleador puede elegir libre y voluntariamente su administradora de riesgos profesionales. Efectivamente, la norma obliga a los empleadores p\u00fablicos a afiliarse a la administradora de riesgos laborales p\u00fablica, que hoy en d\u00eda es Positiva SA. Adem\u00e1s, les otorga un tiempo de gracia para cumplir con este deber, permiti\u00e9ndoles continuar con la administradora privada hasta cuando culmine el respectivo contrato.<\/p>\n
() Los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del plan y el Plan Nacional de Inversiones 2023-2026, y su relaci\u00f3n con el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023<\/p>\n
141. De entrada, la Sala descarta que la norma acusada tenga relaci\u00f3n tem\u00e1tica alguna con los ejes de transformaci\u00f3n denominados (i) ordenamiento del territorio alrededor del agua; (ii) derecho humano a la alimentaci\u00f3n; (iii) transformaci\u00f3n productiva, internacionalizaci\u00f3n y acci\u00f3n clim\u00e1tica; y (iv) convergencia regional. Ninguno de los intervinientes a favor o en contra de la constitucionalidad del art\u00edculo 97 ha se\u00f1alado que este desarrolle alguna de esas metas de la ley del plan. Esta Corte tampoco evidencia que la tem\u00e1tica de esos ejes est\u00e9 relacionada con el Sistema General de Riesgos Laborales.<\/p>\n
142. Por el contrario, el art\u00edculo demandado ha sido relacionado con el eje de transformaci\u00f3n de la parte general del plan denominado \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d, relaci\u00f3n que la Sala verificar\u00e1.<\/p>\n
143. El eje de transformaci\u00f3n \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d pretende transformar la pol\u00edtica social \u201cpara la adaptaci\u00f3n y mitigaci\u00f3n del riesgo, que integra la protecci\u00f3n de la vida con la seguridad jur\u00eddica e institucional, as\u00ed como la seguridad econ\u00f3mica y social\u201d. Lo cual buscar lograr a trav\u00e9s de los llamados habilitadores estructurales, tales como: \u201cun sistema de protecci\u00f3n social universal y adaptativo; una infraestructura f\u00edsica y digital para la vida y el buen vivir; la justicia como bien y servicio que asegure la universalidad y primac\u00eda de un conjunto de derechos y libertades fundamentales; y la seguridad y defensa integral de los territorios, las comunidades y las poblaciones\u201d.<\/p>\n
144. De acuerdo con el documento \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026\u201d, el eje de transformaci\u00f3n \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d \u00a0se sustenta en cinco ideas clave: (i) redise\u00f1ar el sistema de protecci\u00f3n social para que se asegure la oferta necesaria y reformar la seguridad social para garantizar protecci\u00f3n universal frente a riesgos de salud, empleo y vejez; (ii) reconversi\u00f3n laboral y transformaci\u00f3n productiva para generar empleos de calidad; (iii) garantizar la educaci\u00f3n, salud y agua como condiciones esenciales para el desarrollo humano; (iv) superar las barreras de conectividad y movilidad mediante un mayor acceso a las TIC en centros urbanos y regionales; y (v) proteger la vida y la justicia para lograr el cambio social.<\/p>\n
145. El documento explica que lograr esta transformaci\u00f3n en los pr\u00f3ximos cuatro a\u00f1os requiere el cumplimiento de los siguientes \u201ccatalizadores\u201d:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Habilitadores que potencian la seguridad humana. Se denominan habilitadores a los elementos estructurales que permitan garantizar los derechos fundamentales, superar las privaciones sociales y desarrollar las capacidades. As\u00ed, se indica que priorizar\u00e1: \u201c(a) Un sistema de protecci\u00f3n social universal y adaptativo que d\u00e9 respuesta oportuna los riesgos sociales, econ\u00f3micos y ambientales; (b) la infraestructura f\u00edsica y de datos para el buen vivir; (c) la protecci\u00f3n de la vida y el control institucional de los territorios para la construcci\u00f3n de una sociedad segura y sin violencias; y (d) la justicia social para el cambio social con democratizaci\u00f3n del Estado y la garant\u00eda de derechos y libertades\u201d (negrillas propias).<\/p>\n
() Superaci\u00f3n de privaciones b\u00e1sicas. Esto por cuanto la poblaci\u00f3n pobre debe contar con capacidades b\u00e1sicas para superar sus principales privaciones. Se busca lograr a trav\u00e9s de la atenci\u00f3n enfocada en \u201c(a) garantizar el acceso efectivo a servicios esenciales de salud, educaci\u00f3n y agua; (b) promover la conectividad digital que permita la superaci\u00f3n de privaciones y el desarrollo de las capacidades de las personas a lo largo de su vida a trav\u00e9s del acceso, uso y apropiaci\u00f3n de las TIC\u201d.<\/p>\n
() Expansi\u00f3n de las capacidades. Es la posibilidad de que cada individuo y comunidad lleve a cabo un plan de vida, de modo que cada uno de ellos pueda \u201c(a) gozar de buena salud f\u00edsica, mental y social, (b) garantizar el cuidado en funci\u00f3n de la autonom\u00eda y los derechos de las personas, (c) acceder a la educaci\u00f3n postmedia de calidad y pertinente; (d) tener seguridad y autonom\u00eda econ\u00f3mica gracias a estrategias de reconversi\u00f3n laboral\u201d. Adem\u00e1s, se potencia la econom\u00eda popular y cooperativa para promover la inclusi\u00f3n productiva.<\/p>\n
146. El primero de estos catalizadores hace referencia a un habilitador denominado \u201cSistema de protecci\u00f3n social universal y adaptativo\u201d, el cual \u201cpermitir\u00e1 sentar las bases de un sistema adaptativo que d\u00e9 respuesta r\u00e1pida a diferentes choques que ponen en riesgo la calidad de vida\u201d. Para lograr este prop\u00f3sito \u201cse le dar\u00e1 prioridad a la generaci\u00f3n de empleo, complementado, si es necesario, con transferencias monetarias a los hogares m\u00e1s pobres. Adicionalmente se fortalecer\u00e1n los instrumentos que cubren los riesgos de desempleo y protecci\u00f3n a la vejez\u201d.<\/p>\n
147. El documento Bases del Plan establece varios mecanismos para lograr el habilitador llamado \u201cSistema de Protecci\u00f3n Universal y Adaptativo\u201d. Se trata de los siguientes: (a) sistema de transferencias y programa de renta ciudadana; (b) estrategia de acompa\u00f1amiento a hogares en extrema pobreza; (c) protecci\u00f3n econ\u00f3mica en la vejez y envejecimiento saludable; (d) esquema de protecci\u00f3n al desempleo; (e) seguridad y protecci\u00f3n social en la econom\u00eda popular y comunitaria (EPC); (f) Sistema Nacional de Igualdad y Equidad; entre otros.<\/p>\n
148. A modo de par\u00e9ntesis, es preciso se\u00f1alar que seg\u00fan las Bases del Plan la econom\u00eda popular \u201cse refiere a los oficios y ocupaciones mercantiles (producci\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de bienes y servicios) y no mercantiles (dom\u00e9sticas y comunitarias) desarrolladas por unidades econ\u00f3micas de baja escala (personales, familiares, micronegocios, microempresas), en cualquier sector econ\u00f3mico\u201d.<\/p>\n
149. Continuando, el mecanismo referido a la \u201cseguridad y protecci\u00f3n social en la econom\u00eda popular y comunitaria (EPC)\u201d es descrito as\u00ed: \u201cLos trabajadores de la EPC tendr\u00e1n acceso a la protecci\u00f3n a la vejez, a los riesgos laborales y al sistema de salud. \/\/ Se dise\u00f1ar\u00e1 una ruta espec\u00edfica de acceso a los planes, programas y proyectos de asistencia social, incluyendo la atenci\u00f3n de emergencia para las personas trabajadoras de la EPC y su acceso a los servicios que har\u00e1n parte del Sistema Nacional de Cuidado. Tambi\u00e9n se dise\u00f1ar\u00e1 un programa para asegurar la transici\u00f3n hacia condiciones de trabajo saludables y seguras para quienes est\u00e9n vinculados a las econom\u00edas populares. Se har\u00e1n adecuaciones al Sistema de Inspecci\u00f3n, Vigilancia y Control en el Trabajo\u201d. \u00a0Tambi\u00e9n se hace referencia a que los trabajadores de la econom\u00eda popular tendr\u00e1n acceso a la protecci\u00f3n de la vejez, a los riesgos laborales y al sistema de salud.<\/p>\n
150. El tercer catalizador, sobre la \u201cexpansi\u00f3n de capacidades\u201d a trav\u00e9s de \u201cm\u00e1s y mejores oportunidades de la poblaci\u00f3n para lograr sus proyectos de vida\u201d indica que una de sus metas es el \u201cTrabajo digno y decente\u201d, para que los trabajadores puedan acceder a empleo e ingresos dignos, \u201ccon seguridad en el lugar de trabajo y protecci\u00f3n social\u201d. Se propone tener en cuenta las particularidades de las zonas rurales, con enfoque de g\u00e9nero y cierre de brechas. Adem\u00e1s, se indica que esta pol\u00edtica \u201ccontribuir\u00e1 a la generaci\u00f3n, protecci\u00f3n y recuperaci\u00f3n del empleo formal, el emprendimiento, la asociatividad y la formaci\u00f3n para el trabajo\u201d. Asimismo, \u201cse mejorar\u00e1 la protecci\u00f3n en el caso de desempleo, la universalizaci\u00f3n de los beneficios de las cajas de compensaci\u00f3n familiar, de gesti\u00f3n y colocaci\u00f3n de empleo especialmente en las zonas rurales y la protecci\u00f3n frente a los riesgos laborales para lo cual es importante fortalecer el aseguramiento p\u00fablico de estos riesgos\u201d (negrillas propias).<\/p>\n
151. De lo expuesto se puede concluir que la norma acusada puede tener relaci\u00f3n con el eje de transformaci\u00f3n \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d en tanto este hace referencia a un \u201csistema de protecci\u00f3n social universal y adaptativo\u201d dentro de lo que cabe incluir el Sistema General de Riesgos Laborales que, como se indic\u00f3 l\u00edneas atr\u00e1s, pertenece al Sistema de Seguridad Social Integral.<\/p>\n
152. Adem\u00e1s, el referido eje transformador, como meta y objetivo del PND 2022-2026, es desarrollado en las Bases del Plan a trav\u00e9s de tres catalizadores, estando dentro del primero un grupo de acciones que se denominan habilitadores, siendo uno de ellos la implementaci\u00f3n de un sistema de protecci\u00f3n social universal y adaptativo. Este, a su vez, busca materializarse garantizando seguridad y protecci\u00f3n social a los trabajadores de la econom\u00eda popular, abarcando tambi\u00e9n los riesgos laborales. Posteriormente, en el mismo eje transformador, el tercer catalizador pretende expandir las capacidades de la poblaci\u00f3n en general y para ello busca garantizar el trabajo digno y decente, enfocado en zonas rurales, en donde tambi\u00e9n se mejorar\u00e1 la protecci\u00f3n frente a los riesgos laborales, objetivo para el cual se considera importante fortalecer el aseguramiento p\u00fablico de este tipo de riesgos.<\/p>\n
153. As\u00ed mismo, en el documento denominado \u201cPlan Plurianual de Inversiones 2023-2026\u201d, para el eje de transformaci\u00f3n \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d se asocian los siguientes proyectos estrat\u00e9gicos dirigidos a todos los departamentos y Bogot\u00e1 D.C, que pueden estar relacionados con la norma: (i) \u201cDesarrollo de una estrategia territorial de aseguramiento en riesgos laborales para la poblaci\u00f3n perteneciente a la econom\u00eda popular comunitaria, derivado del modelo de protecci\u00f3n en riesgos laborales, definido por el Ministerio del Trabajo\u201d; y (ii) \u201cModelo de aseguramiento y protecci\u00f3n de riesgos laborales para el campo colombiano\u201d. \u00a0Cabe resaltar que el dise\u00f1o de este documento no contiene informaci\u00f3n espec\u00edfica acerca de cu\u00e1l es el presupuesto destinado a cada una de estas estrategias. Simplemente las menciona y relaciona con el eje de transformaci\u00f3n correspondiente.<\/p>\n
154. Establecido que la norma acusada pueda relacionarse con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, as\u00ed como con el documento Bases del Plan, que contiene el Plan Plurianual de Inversiones, ahora corresponde a la Sala determinar si entre una y otra existe una conexidad directa e inmediata.<\/p>\n
() Constataci\u00f3n acerca de si existe conexidad directa e inmediata entre la disposici\u00f3n acusada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan y del Plan Nacional de Inversiones 2023-2026<\/p>\n
155. El art\u00edculo 97 demandado impone el deber a las corporaciones y entidades p\u00fablicas de afiliar a sus trabajadores a Positiva ARL. Lo anterior, con el fin de fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico, de cara a la afiliaci\u00f3n de nuevos usuarios. La obligaci\u00f3n debe cumplirse una vez venzan los contratos vigentes de las entidades p\u00fablicas con otras aseguradoras.<\/p>\n
156. Teniendo en cuenta la materia que aborda el art\u00edculo acusado, la Sala concluye que este no tiene conexi\u00f3n directa e inmediata con el eje de trasformaci\u00f3n \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d previsto en la parte general del PND 2022-2026, ni con las estrategias establecidas en el documento Bases del Plan para desarrollarlo. Tampoco con los proyectos y programas del Plan Nacional de Inversiones P\u00fablicas 2023-2026 que se relacionan con el aseguramiento en riesgos laborales de los trabajadores de la econom\u00eda popular y del campo colombiano.<\/p>\n
157. Los intervinientes que defienden la constitucionalidad de la norma demandada argumentan que existe conexidad directa e inmediata con las pol\u00edticas de trabajo digno y de protecci\u00f3n social universal y adaptativo, porque todas buscan generar empleo formal y garantizar la protecci\u00f3n en riesgos laborales de las personas vulnerables.<\/p>\n
158. Sin embargo, para la Sala, tal argumento no refleja realmente la existencia de una conexidad directa e inmediata, sino una eventual e hipot\u00e9tica, lo cual est\u00e1 proscrito por la jurisprudencia constitucional.<\/p>\n
159. De manera concreta, el \u201csistema de protecci\u00f3n social y adaptativo\u201d descrito en el apartado anterior, pretende garantizar que los trabajadores de la econom\u00eda popular tengan acceso al Sistema de Seguridad Social, incluyendo el aseguramiento en riesgos laborales. En tal sentido, advierte la Corte, no resulta evidente de qu\u00e9 manera el hecho de que la norma acusada obligue a las entidades p\u00fablicas a afiliarse a la administradora de riesgos laborales p\u00fablica pueda contribuir de forma inequ\u00edvoca a que los trabajadores de la econom\u00eda popular tengan acceso al Sistema General de Riesgos Laborales.<\/p>\n
160. Dicho de otro modo, el traslado obligatorio de los trabajadores de las entidades p\u00fablicas a la ARL p\u00fablica no comporta una medida que promueva de manera directa la pol\u00edtica p\u00fablica destinada a lograr el acceso de los trabajadores de la econom\u00eda popular a la protecci\u00f3n de los riesgos laborales. Esto por cuanto la norma acusada est\u00e1 dirigida a los empleados p\u00fablicos y no a otro sector de la poblaci\u00f3n laboral perteneciente a la llamada econom\u00eda popular.<\/p>\n
161. De otro lado, el catalizador llamado \u201cexpansi\u00f3n de capacidades\u201d contiene una pol\u00edtica denominada \u201ctrabajo digno y decente\u201d, que busca que los trabajadores puedan acceder a un empleo en el que se garantice la cobertura de los riesgos laborales \u201cpara lo cual es importante fortalecer el aseguramiento p\u00fablico de estos riesgos\u201d. Esta \u00faltima frase coincide con una en igual sentido contenida en la disposici\u00f3n acusada, pues esta se\u00f1ala que con el fin de fortalecer el aseguramiento p\u00fablico, de cara a la incorporaci\u00f3n de nuevas poblaciones, se hace necesario que las entidades p\u00fablicas se afilien a la aseguradora de riesgos laborales de naturaleza p\u00fablica.<\/p>\n
162. En l\u00ednea con lo anterior y en defensa de la disposici\u00f3n acusada, Positiva SA argumenta que esta s\u00ed tiene conexidad con los objetivos de formalizaci\u00f3n de empleo en condiciones de dignidad y la inclusi\u00f3n laboral de poblaciones vulnerables, toda vez que si no se fortaleciera el sistema de aseguramiento p\u00fablico con la inclusi\u00f3n de nuevos afiliados, la compa\u00f1\u00eda no podr\u00eda cumplir con los par\u00e1metros m\u00ednimos de una compa\u00f1\u00eda de seguros en t\u00e9rminos de rentabilidad, liquidez y solvencia.<\/p>\n
163. Esto podr\u00eda probar que la norma acusada es un instrumento para lograr el eje transformador \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d. Sin embargo, para la Sala esta conclusi\u00f3n no es cierta. Aun cuando es probable que el traslado obligatorio de los empleadores p\u00fablicos a la ARL p\u00fablica pueda significar el aumento de la base de afiliados de Positiva SA, no existe modo de establecer, a partir del documento Bases del Plan, cu\u00e1l es la debilidad de esta entidad que busca fortalecerse y por qu\u00e9 fortalecerla se relaciona con le generaci\u00f3n de empleo formal y el consecuente aseguramiento de los nuevos trabajadores con esa entidad. Esto teniendo presente que no son los trabajadores quienes eligen su administradora de riesgos profesionales, sino sus empleadores y\/o contratantes. Y entre las distintas ARL que operan en el mercado pueden optar por afiliarlos a Positiva SA o cualquier otra.<\/p>\n
164. Sobre el particular, la Sala comparte el cuestionamiento del demandante, quien argumenta que el documento Bases del Plan no explica qu\u00e9 significa o qu\u00e9 implica el fortalecimiento del sistema de aseguramiento p\u00fablico. No es claro si se trata de aumentar la cantidad de usuarios, la eficiencia en la atenci\u00f3n o la calidad en el servicio.<\/p>\n
165. Adem\u00e1s, el fortalecimiento del aseguramiento p\u00fablico de los riesgos laborales mediante la afiliaci\u00f3n obligatoria de las entidades p\u00fablicas a la ARL p\u00fablica no guarda conexidad directa e inmediata con la meta consistente en garantizar la protecci\u00f3n de riesgos laborales para las personas que accedan a empleo formal, ya que esta poblaci\u00f3n puede optar por amparar dicho riesgo con otras aseguradoras, que no necesariamente la p\u00fablica, dado que est\u00e1n en la libertad de elegir. Si son contratistas o independientes lo har\u00e1n seg\u00fan su criterio individual, salvo que sean dependientes, caso en el cual quien elige la aseguradora es el empleador.<\/p>\n
166. Concluye la Sala que la conexidad es meramente eventual e hipot\u00e9tica, dado que la pol\u00edtica dirigida a la creaci\u00f3n de nuevos empleos y la correspondiente garant\u00eda de aseguramiento de riesgos laborales solo podr\u00eda beneficiarse directamente de la norma acusada \u00fanicamente en el evento en que los empleadores de los nuevos trabajadores y\/o contratistas opten por afiliarse a la ARL p\u00fablica, situaci\u00f3n que es incierta.<\/p>\n
167. Por \u00faltimo, el argumento que justifica la norma por considerar que contribuye a mejorar las finanzas de Positiva SA con el fin de que contin\u00fae siendo competitiva, pierde fuerza porque el art\u00edculo 96 del PND 2022-2026 prev\u00e9 una medida que permite lograr ese objetivo de manera directa. La mencionada disposici\u00f3n est\u00e1 referida al \u201cfortalecimiento patrimonial de las empresas del orden nacional\u201d e indica que \u201c[e] el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico podr\u00e1 capitalizar con recursos p\u00fablicos en efectivo o mediante cualquier mecanismo de fortalecimiento patrimonial a las empresas del orden nacional que as\u00ed lo requieran para la continuidad y desarrollo operativo de su negocio, sujeto a la \u00a0debida sustentaci\u00f3n t\u00e9cnica y financiera y a la disponibilidad presupuestal del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u201d.<\/p>\n
() Identificaci\u00f3n del car\u00e1cter planificador de la norma, de modo que no supla inconsistencias presentes en leyes anteriores o desconozca la potestad legislativa reconocida al Congreso de la Rep\u00fablica<\/p>\n
168. De igual modo, la Sala concluye que el art\u00edculo 97 del PND 2022-2026 modifica una norma transversal del Sistema General de Riesgos Laborales, evadiendo con ello la posibilidad de que ese tipo de reformas sea discutida y debatida en el Congreso de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s de una ley ordinaria, sin las limitantes de tiempo y modo que recaen sobre el legislador en el tr\u00e1mite de la ley del plan.<\/p>\n
169. En efecto, el art\u00edculo demandado restringe para los empleadores p\u00fablicos la potestad de elegir libre y voluntariamente la aseguradora en riesgos laborales de su preferencia. Recordemos que de conformidad con el art\u00edculo 4 del Decreto Ley 1295 de 1994, una de las caracter\u00edsticas del Sistema General de Riesgos Laborales es la selecci\u00f3n libre y voluntaria por parte del empleador. Esta disposici\u00f3n constituye un pilar esencial de este sistema y ha permanecido inalterable durante sus posteriores reformas.<\/p>\n
170. As\u00ed, la reforma de un asunto tan relevante para el Sistema General de Riesgos Laborales debe darse en un escenario de debate legislativo en el que se presenten argumentos a favor y en contra en relaci\u00f3n con una medida que implicar\u00eda la afiliaci\u00f3n obligatoria de los servidores del Estado a la ARL p\u00fablica.<\/p>\n
() Temporalidad de la norma acusada<\/p>\n
171. La Sala advierte que la medida incorporada en el art\u00edculo 97 acusada no tiene vocaci\u00f3n de temporalidad, sino que constituye una disposici\u00f3n de car\u00e1cter permanente.<\/p>\n
172. Conclusi\u00f3n: por las anteriores razones, la Sala declarar\u00e1 inexequible el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, por haber desconocido el principio de unidad de materia.<\/p>\n
4.4. Libertades econ\u00f3mica y de competencia en el Sistema de Seguridad Social. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
173. El art\u00edculo 48 superior establece que la seguridad social es un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se presta bajo la direcci\u00f3n del Estado, con sujeci\u00f3n a los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia. El art\u00edculo 49 ibidem se\u00f1ala que \u201cla Seguridad Social podr\u00e1 ser prestada por entidades p\u00fablicas o privadas, de conformidad con la ley (\u2026)\u201d.<\/p>\n
174. A partir de las referidas normas constitucionales, esta Corporaci\u00f3n ha interpretado que la seguridad social y la atenci\u00f3n en salud son servicios p\u00fablicos inherentes a la finalidad social del Estado, y este debe garantizar su prestaci\u00f3n eficiente mediante la organizaci\u00f3n, direcci\u00f3n, regulaci\u00f3n, vigilancia y control del mismo. En desarrollo de esta importante funci\u00f3n, tambi\u00e9n debe establecer las pol\u00edticas para la prestaci\u00f3n de servicios de salud por parte de entidades privadas.<\/p>\n
175. Permitir la entrada de los particulares significa que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no opta por un sistema de salud estrictamente p\u00fablico ni absolutamente privado. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha destacado que la elecci\u00f3n de un determinado modelo corresponde a la \u00f3rbita pol\u00edtica del legislador, quien puede estructurar el sistema siempre que respete el n\u00facleo esencial de las libertades p\u00fablicas y los derechos fundamentales. Asimismo, en ese ejercicio de configuraci\u00f3n legislativa existen l\u00edmites de orden constitucional como los valores y principios en que se funda el Estado social de derecho y las reglas propias del modelo econ\u00f3mico como la intervenci\u00f3n estatal, la planificaci\u00f3n econ\u00f3mica, la propiedad privada, la libertad e iniciativa empresariales y la libre competencia.<\/p>\n
176. No obstante, en lo que tiene que ver con el servicio p\u00fablico de seguridad social, la participaci\u00f3n de la empresa privada no significa que el Estado se \u201cest\u00e1 reservando el ejercicio de esta actividad, sino que est\u00e1 delegando en los particulares su prestaci\u00f3n. Por ello, en este escenario debe existir la libre competencia y el Estado debe velar porque no se presenten obst\u00e1culos o limitaciones a la concurrencia de los sujetos econ\u00f3micos por la conquista del mercado; y si estas existen deben ser iguales para todas las personas naturales o jur\u00eddicas que tengan la capacidad de prestar el servicio\u201d (negrillas propias).<\/p>\n
177. La tarea de garantizar la realizaci\u00f3n de los derechos fundamentales comporta para el Estado la b\u00fasqueda de instrumentos que procuren el mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos, para lo cual requiere de un papel activo en la econom\u00eda. Esto corresponde al modelo de econom\u00eda social de mercado adoptado por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, donde se promueven y protegen los derechos que se desprenden de las libertades econ\u00f3micas como la iniciativa empresarial, a la vez que limita razonablemente estas prorrogativas con el prop\u00f3sito de cumplir fines constitucionalmente valiosos destinados a proteger el inter\u00e9s general.<\/p>\n
178. Sobre el particular, esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que \u201clas garant\u00edas constitucionales propias de la libertad econ\u00f3mica encuentran su verdadero sentido cuando se les comprende, no como prerrogativas sin l\u00edmite y exclusivamente destinadas a la maximizaci\u00f3n del beneficio de los participantes en el mercado, sino cuando son entendidas en el marco de la protecci\u00f3n del inter\u00e9s social\u201d.<\/p>\n
179. Seg\u00fan la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, el modelo econ\u00f3mico previsto en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 se sustenta en dos pilares: (i) \u201cla garant\u00eda y efectividad de los derechos humanos en general y con ellos la garant\u00eda y respeto de los derechos econ\u00f3micos\u201d, como el de propiedad, los derechos de libertad econ\u00f3mica y la iniciativa privada, etc.; y (ii) \u201cla atribuci\u00f3n de competencias, potestades y atribuciones a las diferentes autoridades que integran la organizaci\u00f3n estatal para garantizar la efectividad de todos los derechos\u201d.<\/p>\n
180. Dentro de esas libertades econ\u00f3micas se encuentran la de empresa y la iniciativa privada, que en el marco de la econom\u00eda social de mercado son reconocidas como motores del desarrollo econ\u00f3mico. Pero no se trata de libertades absolutas como en el modelo liberal econ\u00f3mico cl\u00e1sico, donde el Estado no interviene a partir de la idea de que las fuerzas del mercado se autorregulen y generen condiciones de competencia perfecta. No. En la econom\u00eda social de mercado la libertad de empresa no opera bajo una competencia perfecta, lo que conlleva a que su ejercicio se limite razonable y proporcionalmente por el orden constitucional y legal, con el prop\u00f3sito de cumplir fines constitucionalmente valiosos, como la protecci\u00f3n del inter\u00e9s general.<\/p>\n
181. En efecto, como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, la realidad econ\u00f3mica demuestra que \u201cexisten mercados de competencia imperfecta dado que no hay pluralidad suficiente de los agentes del mercado y no todos tienen ni est\u00e1n en las mismas condiciones para participar en tales mercados\u201d. Por tanto, el Estado interviene para \u201cevitar, controlar o corregir esas fallas y lograr: (i) los fines sociales que los mercados por s\u00ed mismos no alcanzar\u00edan y, (ii) los fines econ\u00f3micos para que los mercados funcionen adecuadamente en beneficio de todos\u201d.<\/p>\n
182. Lo anterior se refleja claramente en el modelo de seguridad social adoptado por el legislador a trav\u00e9s de la Ley 100 de 1993, en el cual los particulares concurren en la prestaci\u00f3n del servicio, inclusive en el Sistema General de Riesgos Laborales, con el fin de garantizar a los trabajadores la protecci\u00f3n de los riesgos intr\u00ednsecos a la labor que desempe\u00f1an. Este sistema es definido por el decreto ley que lo regula como \u201cel conjunto de entidades p\u00fablicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasi\u00f3n o como consecuencia del trabajo que desarrollan\u201d.<\/p>\n
183. En un contexto como el de la seguridad social en general y de los riesgos laborales en particular, la Corte ha sostenido que la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico en donde concurren los particulares requiere del Estado garantizar las condiciones propias de la libertad de empresa y libre competencia. Pero sin \u201cque en el \u00e1mbito estrechamente regulado de participaci\u00f3n privada se permitan, o peor a\u00fan, se establezcan, situaciones que impliquen pr\u00e1cticas restrictivas de la competencia o se orienten a obstruir o a restringir la libertad econ\u00f3mica\u201d.<\/p>\n
184. De manera general, la jurisprudencia constitucional ha considerado que, en el \u00e1mbito de los servicios p\u00fablicos, la libre competencia (art\u00edculo 333 superior) \u201cse presenta cuando un conjunto de empresarios (personas naturales o jur\u00eddicas), en un marco normativo, de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la conquista de un determinado mercado de bienes y servicios\u201d. Lo cual \u201csupone la ausencia de obst\u00e1culos entre una pluralidad de empresarios en el ejercicio de una actividad econ\u00f3mica l\u00edcita\u201d (negrillas propias).<\/p>\n
185. Para comprender el alcance de lo que implica garantizar la libre competencia en el servicio de seguridad social, es preciso conocer primero cu\u00e1l es su n\u00facleo esencial. Esta Corporaci\u00f3n ha identificado que esta libertad comprende tres garant\u00edas: \u201c(i) la posibilidad de concurrir al mercado, (ii) la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas, y (iii) la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario\u201d. Esto significa que \u201ctambi\u00e9n es una garant\u00eda para los consumidores, quienes en virtud de ella pueden contratar con quien ofrezca mejores condiciones dentro del marco de la ley y se benefician de las ventajas de la pluralidad de oferentes en t\u00e9rminos de precios y calidad de los bienes y servicios, entre otros\u201d.<\/p>\n
186. Sin embargo, la libre competencia no es absoluta ni en el \u00e1mbito de prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de seguridad social ni en ning\u00fan otro sector de la econom\u00eda. Aunque la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica incorpora este principio econ\u00f3mico, de modo que la acci\u00f3n estatal tienda a implementar medidas que impidan su obstrucci\u00f3n o restricci\u00f3n, esta libertad \u201cse encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del inter\u00e9s colectivo (art\u00edculo 1\u00ba), por las competencias de intervenci\u00f3n y regulaci\u00f3n a cargo del Estado (art\u00edculos 333, 334 y 335 C.P.) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado\u201d.<\/p>\n
187. Por tanto, aunque la Carta Pol\u00edtica garantiza la libre competencia en igualdad de condiciones en el mercado de la seguridad social, ese derecho no es absoluto. Tiene l\u00edmites en los principios que rigen el servicio p\u00fablico de seguridad social. As\u00ed, \u201clos principios de libre competencia y libertad de empresa deben armonizarse con las especiales potestades de intervenci\u00f3n que tiene el Estado y con los principios y reglas propios de los servicios p\u00fablicos, en especial el de seguridad social\u201d.<\/p>\n
188. Para la Corte, \u201clas entidades p\u00fablicas y privadas est\u00e1n habilitadas por el Constituyente para prestar el servicio p\u00fablico de la seguridad social, cuya confluencia debe estar guiada por principios tales como el de libertad econ\u00f3mica, que comprende a su vez la libertad de empresa y libre competencia, pero siempre con un objetivo orientado al cumplimiento de la funci\u00f3n social inherente a la actividad de que se trata\u201d. De all\u00ed que, en el marco de una econom\u00eda social de mercado, la competencia deba orientarse no solo a la defensa del inter\u00e9s particular de los empresarios sino tambi\u00e9n a buscar la protecci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico, \u201cque se materializa en el beneficio obtenido por la comunidad de una mayor calidad y unos mejores precios de los bienes que se derivan como resultado de una sana concurrencia\u201d.<\/p>\n
189. As\u00ed, la intervenci\u00f3n del Estado en la econom\u00eda pretende conciliar los intereses privados con el inter\u00e9s general que se presenta en ciertos casos, como en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de seguridad social, con el fin de satisfacer las necesidades b\u00e1sicas de los ciudadanos. En ese contexto, las normas de intervenci\u00f3n en la econom\u00eda generan una tensi\u00f3n entre la libertad de empresa y la prevalencia del inter\u00e9s general.<\/p>\n
190. En varias oportunidades la jurisprudencia constitucional ha resuelto las tensiones que se presentan entre los principios de libertad de empresa, libertad econ\u00f3mica y la primac\u00eda del inter\u00e9s general en contextos de prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de seguridad social, algunas veces en relaci\u00f3n con el Sistema General de Riesgos Laborales. En estos casos ha concluido que una restricci\u00f3n a esas libertades econ\u00f3micas es constitucional \u201csi (i) se llev\u00f3 a cabo por ministerio de la ley; (ii) respeta del \u2018n\u00facleo esencial\u2019 de la libertad de empresa; (iii) obedece al principio de solidaridad o a alguna de las finalidades expresadamente se\u00f1aladas por la Constituci\u00f3n; y (v) responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad en sentido lato\u201d.<\/p>\n
191. En la Sentencia C-616 de 2001, la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la libertad econ\u00f3mica en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. En aquella oportunidad fueron demandados varios art\u00edculos de la Ley 100 de 1993 por presuntamente desconocer el deber del Estado de intervenir para impedir la obstrucci\u00f3n de la libertad econ\u00f3mica o evitar abusos de la posici\u00f3n dominante. El entonces accionante cuestion\u00f3 las facultades de las EPS para prestar servicios directamente a trav\u00e9s de sus IPS. Consider\u00f3 que esto implicaba que las EPS controlaran el mercado de servicios de salud al privilegiar a sus propias IPS, en detrimento de aquellas independientes.<\/p>\n
192. Al resolver los cargos concretos, la Corte se\u00f1al\u00f3 que no era contrario a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que las EPS prestaran el servicio de salud a trav\u00e9s de sus IPS, pues esto forma parte de su libertad econ\u00f3mica y lo hacen con sujeci\u00f3n a la ley.<\/p>\n
193. Tampoco encontr\u00f3 que esa posibilidad afectara la libre competencia porque esta estaba garantizada dentro del esquema b\u00e1sico dise\u00f1ado por el legislador para la participaci\u00f3n privada en el sistema de seguridad social en salud. As\u00ed, el sistema permite que (i) los agentes privados que decidan participar escojan la modalidad de organizaci\u00f3n que estimen m\u00e1s adecuada, existiendo s\u00ed, diferenciaci\u00f3n y autonom\u00eda entre EPS e IPS, pero sin limitar que las primeras presenten el servicio a trav\u00e9s de sus propias IPS. (ii) Las EPS e IPS pueden fijar condiciones de contrataci\u00f3n y ventajas comerciales que les permitan buscar mejor ubicaci\u00f3n en el mercado. (iii) Y, finalmente, el sistema contempla la libre elecci\u00f3n de los usuarios, tanto de las EPS, como de las IPS. Adem\u00e1s, la Ley 100 de 1993 proh\u00edbe de manera expresa las pr\u00e1cticas restrictivas de la competencia.<\/p>\n
194. En la Sentencia C-516 de 2004, la Corte conoci\u00f3 la demanda presentada contra el art\u00edculo 21 de la Ley 776 de 2002, en tanto modific\u00f3 el Decreto 1295 de 1994, referido al traslado entre entidades administradoras de riesgos profesionales. La norma se\u00f1ala que \u201c[l]os empleadores afiliados al ISS pueden trasladarse voluntariamente despu\u00e9s de dos (2) a\u00f1os, contados desde la afiliaci\u00f3n inicial o en el \u00faltimo traslado; en las dem\u00e1s Administradoras de Riesgos Profesionales, de acuerdo con el Decreto 1295 de 1994 en un (1) a\u00f1o. Los efectos del traslado ser\u00e1n a partir del primer d\u00eda del mes siguiente a aquel en que se produjo el traslado, conservando la empresa que se traslada la clasificaci\u00f3n y el monto de la cotizaci\u00f3n por los siguientes tres (3) meses\u201d. El accionante alegaba que la disposici\u00f3n privilegiaba al ISS al otorgarle la prerrogativa de contar con afiliaciones fijas durante un plazo mayor, mientras que las dem\u00e1s administradoras no ten\u00edan esa posibilidad. Asimismo, argument\u00f3 que vulneraba los art\u00edculos 333 y 334 superiores, por cuanto el legislador benefici\u00f3 injustamente al ISS, situ\u00e1ndolo en una posici\u00f3n dominante frente a las empresas que prestan el mismo servicio.<\/p>\n
195. Al resolver el caso concreto, la Corte consider\u00f3 que la diferenciaci\u00f3n entre el ISS y las ARP privadas estaba justificada. Primero, recalc\u00f3 que todas las administradoras de riesgos profesionales (p\u00fablicas o privadas) desarrollan una misma actividad, \u201cpero, no obstante, existe una circunstancia adicional que merece una especial consideraci\u00f3n y es que una de las entidades -el ISS- es empresa estatal\u201d. Por esta raz\u00f3n advirti\u00f3 que el intervencionismo estatal era intenso por cuanto se trataba de un servicio b\u00e1sico para la sociedad, \u201corientado por el principio seg\u00fan el cual su prestaci\u00f3n debe hacerse bajo la direcci\u00f3n del, coordinaci\u00f3n y control del Estado\u201d. Reiter\u00f3 que es el Estado quien debe prestar el servicio p\u00fablico de seguridad social y el hecho de que los particulares puedan concurrir a prestar el servicio \u201ces una consecuencia directa de una habilitaci\u00f3n expresa por parte del ente estatal\u201d.<\/p>\n
196. Segundo, el t\u00e9rmino diferencial previsto en la norma acusada ten\u00eda una finalidad espec\u00edfica: \u201cproteger al ente estatal, la cual resulta ser leg\u00edtima a la luz de los postulados constitucionales\u201d. Esto por cuanto el t\u00e9rmino m\u00ednimo de permanencia de dos a\u00f1os para un usuario beneficiaba econ\u00f3micamente al Estado, \u201cal contar con plazos m\u00e1s largos a efectos de realizar inversiones en beneficio de la comunidad y ello le da una mejor estabilidad financiera que en \u00faltimas conlleva a una mejor prestaci\u00f3n del servicio, con lo cual el inter\u00e9s p\u00fablico queda garantizado\u201d.<\/p>\n
197. Tercero, advirti\u00f3 que la diferencia establecida en la norma no vulneraba el n\u00facleo esencial de los derechos a la libertad de empresa, libre competencia e igualdad, \u201cpuesto que no est\u00e1 excluyendo a los particulares de la posibilidad de concurrir en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico. Tan solo establece un plazo de permanencia distinto cuyo prop\u00f3sito no es otro que hacer efectivo el mandato constitucional de intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda y en los servicios p\u00fablicos y de asegurar la prevalencia del inter\u00e9s general\u201d. Adem\u00e1s, la Corte reforz\u00f3 esta conclusi\u00f3n al se\u00f1alar que, conforme el art\u00edculo 48 superior, es la ley la que determina las condiciones para que la seguridad social pueda ser prestada por entidades p\u00fablicas o privadas \u201cy en esa medida puede establecer un t\u00e9rmino distinto de permanencia de una determinada ARP\u201d.<\/p>\n
198. Cuarto y \u00faltimo, la Corte se\u00f1al\u00f3 que la medida tampoco restring\u00eda a los empleadores su libertad de escoger a cu\u00e1l entidad han de afiliarse para que sus trabajadores queden cubiertos por los riesgos profesionales que puedan generarse, \u201cpues no les est\u00e1 obligando, imponiendo o se\u00f1alando a cu\u00e1l deben afiliarse, evento este que de ocurrir s\u00ed desconocer\u00eda su libertad de escogencia y atentar\u00eda contra el derecho a la igualdad\u201d. (negrillas propias). \u00a0Por estas razones, esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 exequible la norma acusada.<\/p>\n
199. En la Sentencia C-260 de 2008, se resolvi\u00f3 la demanda presentada contra una disposici\u00f3n de la Ley 1122 de 2007 que establece la forma en que las EPS deben pagar a los prestadores de servicios de salud habilitados. El demandante consider\u00f3 que esta forma de intervenir en la econom\u00eda desconoc\u00eda el art\u00edculo 333 superior, por cuanto desnaturalizaba el esquema de participaci\u00f3n privada, desconociendo la autonom\u00eda de voluntad entre particulares. Esta Corte declar\u00f3 exequible la norma por las siguientes razones:<\/p>\n
200. La Corte record\u00f3 la jurisprudencia constitucional en la cual ha se\u00f1alado las condiciones bajo las cuales procede la limitaci\u00f3n de la libertad econ\u00f3mica por parte del Estado: \u201c(i) necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley; (ii) no puede afectar el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa; (iii) debe obedecer a motivos suficientes que justifiquen la limitaci\u00f3n de la referida garant\u00eda; (iv) debe obedecer al desarrollo de principios constitucionales espec\u00edficos del \u00e1mbito de la salud como la solidaridad, universalidad y la eficiencia; y (v) debe respetar el principio de proporcionalidad que limita el margen de intervenci\u00f3n estatal cuando afecta derechos\u201d.<\/p>\n
201. Al aplicar los referidos criterios, la Corte concluy\u00f3 que la norma (i) estaba prevista en una ley; (ii) preservaba el n\u00facleo de la libertad econ\u00f3mica porque los particulares pod\u00edan acordar las condiciones para regular sus relaciones; (iii) hab\u00eda sido introducida en el marco de una reforma a la salud dirigida a mejorar la prestaci\u00f3n del servicio de los usuarios, lo que se consider\u00f3 un motivo suficiente para que el Estado interviniera; (iv) promov\u00eda la mejora del servicio de salud porque garantizaba el flujo de recursos hacia las IPS, lo cual redundaba en la protecci\u00f3n de los usuarios, por tanto, su finalidad aseguraba el goce efectivo del derecho a la salud; y (v) la medida era proporcional porque proteg\u00eda los derechos de los usuarios sin afectar excesivamente la libertad econ\u00f3mica de las Entidades Promotoras de Salud. En consecuencia, declar\u00f3 exequible la norma acusada.<\/p>\n
202. En un caso similar al presente, la Sentencia C-289 de 2008 resolvi\u00f3 la demanda presentada contra el art\u00edculo 4 de la Ley 1122 de 2007 que autorizaba a las entidades p\u00fablicas del orden nacional, departamental, distrital o municipal a contratar directamente con la ARP del ISS y, en caso contrario, seleccionar su administradora mediante concurso p\u00fablico, al cual deb\u00eda invitarse obligatoriamente por lo menos a una ARP p\u00fablica. Para el demandante, esta \u00faltima frase desconoc\u00eda los derechos a la igualdad y a la libertad econ\u00f3mica porque discriminaba a los competidores privados en beneficio del competidor p\u00fablico.<\/p>\n
203. La Corte advirti\u00f3 que la norma acusada preve\u00eda una facultad de contratar directamente con la ARP del ISS, la cual pod\u00eda ser ejercida o no por las entidades p\u00fablicas, y cuando lo hicieran, deb\u00edan convocar un concurso al que invitaran al menos a una ARP p\u00fablica. As\u00ed, reconoci\u00f3 que exist\u00eda un trato diferenciado porque se permit\u00eda a las entidades p\u00fablicas contratar de manera directa con la ARP p\u00fablica.<\/p>\n
204. Record\u00f3 los postulados de la Sentencia C-516 de 2004 y consider\u00f3 que en este caso tambi\u00e9n se aplicaban, ya que el trato diferenciado (1) respond\u00eda al deber constitucional del Estado de prestar los servicios de seguridad social en el marco del inter\u00e9s p\u00fablico, \u201cbuscando incrementar su participaci\u00f3n en la contrataci\u00f3n de las entidades estatales, lo cual a su vez (2) [mejoraba] las condiciones econ\u00f3micas de estas entidades posibilitando una mejor prestaci\u00f3n del servicio a favor de la comunidad, (3) sin excluir a las ARP del sector privado\u201d, las cuales pod\u00edan seguir participando \u201cen igualdad de condiciones en los concursos de las entidades p\u00fablicas y en la contrataci\u00f3n de servicios de aseguramiento en el sector privado\u201d (negrillas propias).<\/p>\n
205. Igualmente, advirti\u00f3 que \u201clos est\u00edmulos a la contrataci\u00f3n de las ARP p\u00fablicas est\u00e1n dirigidos \u00fanicamente a captar las entidades p\u00fablicas lo que lleva a que se utilicen los recursos del estado para mejorar los servicios de seguridad social prestados tambi\u00e9n por el Estado\u201d. Por tanto, consider\u00f3 que no se vulneraba el derecho a la igualdad.<\/p>\n
206. Adem\u00e1s, la Corte indic\u00f3 que la norma no afectaba el n\u00facleo esencial de la libertad econ\u00f3mica, \u201cya que las ARP particulares pueden seguir contratando con las entidades p\u00fablicas mediante concursos p\u00fablicos a los que concurren en igualdad de condiciones con las ARP p\u00fablicas incluida la del ISS y tanto en la contrataci\u00f3n directa de la ARP del ISS como en los concursos p\u00fablicos se deben cumplir los principios de la contrataci\u00f3n estatal: transparencia, econom\u00eda y responsabilidad, de acuerdo con las necesidades del aseguramiento que defina en cada caso la entidad estatal\u201d.<\/p>\n
207. Precis\u00f3 que esa facultad es proporcional porque protege los derechos de los usuarios, al promover la contrataci\u00f3n de las ARP p\u00fablicas con la finalidad de mejorar el flujo de recursos en estas entidades, \u201csin afectar excesivamente la libertad econ\u00f3mica de las ARP privadas, ya que estas pueden, en todo caso: (a) prestar los servicios de aseguramiento de riesgos profesionales en el sector privado en igualdad de condiciones que las ARP p\u00fablicas y (b) participar en los concursos p\u00fablicos de las entidades p\u00fablicas en igualdad de condiciones que las ARP particulares\u201d.<\/p>\n
208. De la jurisprudencia expuesta pueden extraerse varias conclusiones que ayudan a orientar la soluci\u00f3n del caso concreto. La Corte Constitucional ha considerado ajustadas a la norma superior las medidas legislativas que otorgan una trato favorable a una entidad p\u00fablica en el contexto de la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de seguridad social, sector en el que concurren las entidades privadas bajo supuestos de igualdad y libre competencia. Este tipo de intervenci\u00f3n estatal es v\u00e1lida siempre que persigan fines constitucionalmente relevantes como el inter\u00e9s general, lo que en t\u00e9rminos simples significa que la medida redunde en beneficio de los usuarios del sistema. Por ello, en ejercicio del control constitucional de esas medidas, ha advertido que no se vulnera la libre competencia de manera desproporcionada si la intervenci\u00f3n solo impone a las empresas privadas condiciones para participar en el mismo mercado, pero no las excluye completamente de este.<\/p>\n
1.4.1. Soluci\u00f3n al cargo por presunta vulneraci\u00f3n de la libertad de competencia<\/p>\n
209. La norma acusada, el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, busca fortalecer el aseguramiento p\u00fablico \u201cde cara a la incorporaci\u00f3n de nuevas poblaciones de la comunidad en general\u201d, para lo cual garantiza a Positiva SA una cuota fija del mercado de riesgos laborales correspondiente a todas las entidades p\u00fablicas. Esto implica que una parte del mercado se vuelve exclusivo de la aseguradora de naturaleza p\u00fablica.<\/p>\n
210. El demandante asegura que existe una afectaci\u00f3n de la libre competencia porque mientras que Positiva SA tendr\u00eda de manera exclusiva el mercado de las entidades p\u00fablicas, sigue participando en igualdad de condiciones en el mercado de las empresas privadas. No obstante, las ARL privadas estar\u00edan en desventaja porque no podr\u00edan competir en el mercado de los empleadores p\u00fablicos, sino \u00fanicamente en el de los empleadores privados.<\/p>\n
211. Los que defienden la norma argumentan que la limitaci\u00f3n a la libertad de competencia no es desproporcionada porque \u00fanicamente se le est\u00e1 restringiendo a las ARL privadas acceder \u00fanicamente al 5.3% del mercado, que es el que corresponde al de las entidades p\u00fablicas. Por tanto, pueden seguir operando y ofreciendo sus servicios de aseguramiento en riesgos laborales en el 94.7% restante del mercado en el que est\u00e1n los trabajadores de las empresas privadas. Esto seg\u00fan cifras del DAPRE, ya que seg\u00fan la propia Positiva SA el sector p\u00fablico solo corresponde al 8.8% del mercado laboral. \u00a0Adem\u00e1s, aseguran que no se desconoce el n\u00facleo de la libertad de competencia porque la medida obedece a razones constitucionalmente leg\u00edtimas como lo es fortalecer el aseguramiento p\u00fablico en beneficio de los afiliados.<\/p>\n
212. Para establecer si la disposici\u00f3n acusada desconoce o no la libertad de competencia, es preciso acudir a los criterios que la jurisprudencia constitucional ha aplicado al momento de resolver la tensi\u00f3n entre el inter\u00e9s general y la garant\u00eda de las libertades econ\u00f3micas en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de seguridad social.<\/p>\n
213. En tal sentido, (i) se cumple el criterio relacionado con que la intervenci\u00f3n a la libertad de competencia se encuentre prevista en una ley, esto es la Ley 2294 de 2023, por la cual se adopta el PND 2022-2026.<\/p>\n
214. En cuanto a (ii) si la medida afecta el n\u00facleo esencial de la libre competencia, la Sala recuerda que este principio se compone de (a) la posibilidad de concurrir al mercado; (b) la libertad de ofrecer los servicios comerciales que se consideran oportunos y (c) la opci\u00f3n de contratar con cualquier consumidor o usuario, quien tambi\u00e9n se beneficia en tanto puede elegir a quien ofrezca las mejores condiciones del servicio que requiere.<\/p>\n
215. En este punto es \u00fatil recordar las consideraciones de la Sentencia C-516 de 2004. Esta sentencia se caracteriza por haber abordado un caso an\u00e1logo al presente, desde el punto de vista de los derechos en tensi\u00f3n, y aunque las medidas legislativas analizadas en ese entonces y ahora no sean exactamente iguales, s\u00ed contienen rasgos generales que permiten asemejarlas.<\/p>\n
216. En aquella oportunidad la Corte analiz\u00f3 una medida que garantizaba a la entonces ARL p\u00fablica que sus usuarios solo pudieran trasladarse luego de dos a\u00f1os de afiliaci\u00f3n, mientras que para las ARL privadas ese t\u00e9rmino era de un a\u00f1o. Exist\u00eda una medida diferencial seg\u00fan la pertenencia al sector p\u00fablico o privado del prestador del servicio.<\/p>\n
217. Al resolver el problema jur\u00eddico, la Sentencia C-516 de 2004 consider\u00f3 que un trato diferenciado favorable a la entonces ARL p\u00fablica (ISS) ten\u00eda como fin leg\u00edtimo garantizarle a la entidad estatal m\u00e1s recursos que ser\u00edan usados en beneficio de los usuarios, lo cual ocurr\u00eda porque estos deb\u00edan permanecer al menos dos a\u00f1os all\u00ed afiliados antes de poderse trasladar a otra aseguradora. Y consider\u00f3 que esa ventaja para la aseguradora p\u00fablica tampoco desconoc\u00eda el n\u00facleo esencial de la libertad de empresa, la libertad de competencia y la igualdad porque \u201cno est\u00e1 excluyendo a los particulares de la posibilidad de concurrir en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico\u201d. Igualmente, resalt\u00f3 que no se restring\u00eda la libertad a los empleadores de escoger a cu\u00e1l entidad han de afiliarse, pues si fuera as\u00ed, se \u201cdesconocer\u00eda su libertad de escogencia y atentar\u00eda contra el derecho a la igualdad\u201d.<\/p>\n
218. Asimismo, en otra ocasi\u00f3n, ante la medida legislativa que permite a las entidades p\u00fablicas contratar de manera directa con la ARL p\u00fablicas, pero no con las ARL privadas, a las cuales deb\u00eda contratarse mediante concurso p\u00fablico con invitaci\u00f3n de al menos una ARL p\u00fablica, la Corte tambi\u00e9n la encontr\u00f3 ajustada a la Constituci\u00f3n porque, en todo caso, los prestadores privados no estaban excluidos de afiliar a las entidades p\u00fablicas, sino que lo deb\u00edan hacer mediante otra v\u00eda diferente.<\/p>\n
219. Pero ahora, la Sala advierte que la disposici\u00f3n acusada s\u00ed desconoce el n\u00facleo esencial de la libertad de competencia porque excluye a las ARL privadas de la posibilidad de participar en el aseguramiento de los riesgos laborales de las entidades p\u00fablicas. Es decir, crea un escenario en el que les impide concurrir de manera absoluta a una parte del mercado.<\/p>\n
220. Si bien en el pasado la Corte ha considerado que medidas favorables a las ARL p\u00fablicas estaban justificadas en el inter\u00e9s general, se trataba de diferenciaciones que simplemente otorgaban cierto margen de ventaja al prestador de naturaleza p\u00fablica, sin llegar a excluir de alguna parte del mercado de aseguramiento a las ARL privadas.<\/p>\n
221. En esta caso la norma acusada implica una exclusi\u00f3n que no beneficia el inter\u00e9s general, sino que lo afecta porque promueve la restricci\u00f3n de la libertad de elegir para los empleadores p\u00fablicos y de la libertad de competir para las ARL privadas. El inter\u00e9s general ha sido considerado relevante cuando se trata de una ventaja para el ente p\u00fablico que no implica la eliminaci\u00f3n de la competencia que proviene del sector privado. Como bien lo ha se\u00f1alado la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de seguridad social, la concurrencia del sector privado no est\u00e1 orientada \u00fanicamente al beneficio econ\u00f3mico, sino que todos los actores de este mercado tienen como fin \u00faltimo garantizar y promover el inter\u00e9s general, por cuanto se trata de la protecci\u00f3n de todos los trabajadores, sujetos considerados de especial protecci\u00f3n constitucional. En consecuencia, en tanto menores opciones para los empleadores p\u00fablicos, menor es la posibilidad de que sus trabajadores se vean beneficiados.<\/p>\n
223. Por estas razones, la Sala considera que la medida no (iii) obedece a motivos suficientes que justifiquen la limitaci\u00f3n de la libertad de competencia. El fundamento principal de la norma acusada es la necesidad de fortalecer el aseguramiento p\u00fablico. Sin embargo, no es posible conocer cu\u00e1les son aquellas capacidades de la ARL p\u00fablica que se encuentran debilitadas de modo que necesite asegurarse una porci\u00f3n fija y permanente del mercado de protecci\u00f3n en riesgos laborales. Reitera la Sala que si bien la Corte Constitucional ha reconocido que este tipo de ventajas contribuyen a que la ARL p\u00fablica pueda invertir en sus usuarios, esto ha ocurrido en casos donde las medidas legislativas no implicaban una exclusi\u00f3n de la competencia, sino de condiciones especiales para que las ARL privadas participaran. En cambio, ahora, esta ventaja va en detrimento de los servidores que laboran en las entidades p\u00fablicas, por cuanto sus empleadores ver\u00edan limitada la posibilidad de elegir entre los distintos operadores en b\u00fasqueda de un mejor servicio.<\/p>\n
224. De otro lado, cabe resaltar que el PND 2022-2026 contempla en su art\u00edculo 96 una autorizaci\u00f3n al Ministerio de Hacienda para fortalecer financieramente las empresas de orden nacional, a partir de lo cual Positiva SA podr\u00eda conseguir el fortalecimiento buscado, sin necesidad de que se perjudique la libre competencia en la protecci\u00f3n de riesgos laborales del sector p\u00fablico.<\/p>\n
225. Adem\u00e1s, de la informaci\u00f3n p\u00fablica disponible en la p\u00e1gina del Ministerio de Hacienda es posible concluir que Positiva SA recientemente tuvo un buen desempe\u00f1o en su actividad econ\u00f3mica durante el 2022. Por lo que no resulta admisible argumentar que la disposici\u00f3n demandada buscar\u00eda mejorar su situaci\u00f3n financiera para permitir la cobertura de poblaci\u00f3n vulnerable, pues de hecho esto \u00faltimo ya lo viene haciendo, y con buenos resultados.<\/p>\n
226. Seg\u00fan el Reporte Anual de Empresas de la Naci\u00f3n 2022, elaborado por la Direcci\u00f3n General de Participaciones Estatales del Ministerio de Hacienda, los destacados misionales de ese a\u00f1o para Positiva SA son los siguientes: (i) ventas por $1.5 billones y portafolio de inversiones de $5.5 billones, con rendimientos de $614 mil millones; (ii) creaci\u00f3n del primer observatorio de riesgos laborales del pa\u00eds; (iii) m\u00e1s de 18 millones de reportes de condiciones de salud y bancarizaci\u00f3n del 90% de los beneficiarios BEPS y del 97.5% de los pensionados por riesgos laborales. En cuanto a su gesti\u00f3n financiera, el mismo informe se\u00f1ala que \u201cla entidad gener\u00f3 ingresos con un crecimiento del 19% y mantiene una estructura de gastos con un crecimiento del 24% y un resultado neto del portafolio que pas\u00f3 de $313.014 millones de pesos a $589.109 millones. Igualmente se gener\u00f3 una recuperaci\u00f3n de las utilidades con respecto al a\u00f1o anterior\u201d. Finalmente, respecto de su gesti\u00f3n social, logr\u00f3 la inclusi\u00f3n \u201ca trav\u00e9s del aseguramiento de m\u00e1s de 750.000 trabajadores vulnerables de los sectores econ\u00f3micos de mayor siniestralidad\u201d.<\/p>\n
227. En cuanto a que la medida (iv) responda a principios constitucionales del \u00e1mbito de la salud como la solidaridad, universalidad y la eficiencia, la Sala encuentra que la disposici\u00f3n acusada no promueve directamente ninguno de estos principios. Ahora bien, en este punto del an\u00e1lisis la Sala considera oportuno aclarar que estos no son los \u00fanicos principios que rigen en el contexto de la seguridad social, sino que son los m\u00e1s representativos.<\/p>\n
228. La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que el legislador tiene una amplia potestad de configuraci\u00f3n normativa para regular la seguridad social, para lo cual debe guiarse por los principios que rigen este servicio. No obstante, tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que est\u00e1 sujeto a la observancia de otros valores, principios y derechos constitucionales previstos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y los derechos fundamentales a la igualdad, dignidad humana y m\u00ednimo vital.<\/p>\n
229. En l\u00ednea con lo dicho anteriormente, la Sala encuentra que la medida demandada, adem\u00e1s de desconocer el n\u00facleo esencial de la libre competencia, de paso cercena el derecho a la igualdad.<\/p>\n
230. Una intervenci\u00f3n en la econom\u00eda que afecta injustificadamente la libertad de los empleadores p\u00fablicos de elegir voluntariamente su ARL entre las distintas ofertas que existen en el mercado, tambi\u00e9n repercute negativamente en sus trabajadores. Aunque esta restricci\u00f3n de la libertad de elegir ARL recaiga \u00fanicamente sobre un 5% u 8% de la totalidad de los trabajadores, por ser la cifra que corresponde al sector p\u00fablico, es preciso recordar que en este contexto la competencia permite que la totalidad de los trabajadores se beneficien de una mejor calidad de los servicios como resultado de una sana concurrencia.<\/p>\n
231. Al impedir la norma acusada que las ARL privadas concurran a ofrecer sus servicios de protecci\u00f3n de riesgos laborales en el sector p\u00fablico, pone a esta parte de usuarios en situaci\u00f3n de desventaja respecto de los trabajadores del sector privado, por cuanto solo estos podr\u00edan beneficiarse de las ventajas de la pluralidad de oferentes. Esa desventaja desconoce el derecho de ese porcentaje de trabajadores y empleadores p\u00fablicos a contar con la misma cantidad de oferentes que los trabajadores del sector privado. Por tanto, la Sala no admite el argumento conforme el cual la disposici\u00f3n demandada protege el inter\u00e9s general, cuando lo cierto es que genera situaciones de desigualdad injustificadas.<\/p>\n
232. De igual modo, la norma demandada genera que las ARL privadas no puedan concurrir al aseguramiento de riesgos laborales en igualdad de condiciones, en tanto otorga un privilegio injustificado a la ARL p\u00fablica, consistente en asignarle de manera exclusiva una porci\u00f3n del mercado. Ambos tipos de administradoras deben poder competir en igualdad de condiciones en lo que a riesgos laborales se refiere, salvo que exista una raz\u00f3n constitucionalmente v\u00e1lida que justifique un trato desigual, pero no la hay.<\/p>\n
233. Es preciso recordar que para esta Corporaci\u00f3n \u201cel legislador, al regular lo concerniente al Sistema de Riesgos Profesionales, debe procurar hacer efectiva la igualdad y la libre competencia entre las entidades facultadas para prestar el servicio, as\u00ed como garantizar que los usuarios puedan, en igualdad de condiciones, tener acceso al mismo y recibir la protecci\u00f3n requerida\u201d.<\/p>\n
234. En resumen, la norma acusada tiene un impacto negativo tanto en la libertad de competencia como en el derecho a la igualdad. La libertad de competencia se ve afectada en dos componentes esenciales. El primero, porque proh\u00edbe la concurrencia de un oferente a una parte del mercado, impidi\u00e9ndole tambi\u00e9n la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario, pues no tendr\u00eda acceso al sector p\u00fablico. Esto, sin duda, deja en una franca desventaja a las aseguradoras del sector privado porque desconoce la equidad m\u00ednima que debe gobernar el sector del aseguramiento en riesgos laborales. El segundo, referido a la garant\u00eda que tienen los consumidores de beneficiarse de la competencia y poder elegir entre distintos oferentes seg\u00fan la calidad de los bienes y servicios que ofrezcan.<\/p>\n
235. Finalmente, la Sala analizar\u00e1 (v) si la disposici\u00f3n acusada respeta el principio de proporcionalidad.<\/p>\n
236. En la norma acusada se presenta una tensi\u00f3n entre un principio econ\u00f3mico, como el de la libre competencia, y el inter\u00e9s general, reflejado en el adecuado funcionamiento del Sistema General de Riesgos Laborales. Cuando se trata de leyes de intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda, la jurisprudencia constitucional ha resuelto este tipo de tensi\u00f3n mediante un juicio de proporcionalidad de intensidad d\u00e9bil, en atenci\u00f3n a que la norma superior consagra que la econom\u00eda est\u00e1 bajo la direcci\u00f3n del Estado y, por tanto, el juez constitucional debe actuar de forma prudente porque \u201cdebe respetar las razones de conveniencia invocadas por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n pol\u00edtica\u201d. Sin embargo, excepcionalmente ha aplicado un juicio de intensidad intermedia cuando \u00a0\u201c(i) \u2018existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectaci\u00f3n grave de la libre competencia\u2019 o (ii) la medida objeto de escrutinio \u2018fija reglas bajo las cuales un particular presta un servicio p\u00fablico\u2019 que, en principio, podr\u00edan afectar la prestaci\u00f3n eficiente de dicho servicio y \u2018afectar a personas que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta, a grupos marginados o a sujetos que gozan de especial protecci\u00f3n constitucional\u2019\u201d.<\/p>\n
237. La Sala adelantar\u00e1 un juicio de intensidad intermedia porque de lo hasta aqu\u00ed expuesto advierte un indicio de arbitrariedad que afecta gravemente la libre competencia en tanto la norma acusada impone una barrera de entrada absoluta a las ARL privadas, al impedirles concurrir en el mercado de aseguramiento de los empleadores p\u00fablicos. Y a estos \u00faltimos les coarta la libertad de elegir voluntariamente su ARL entre las distintas ofertas del mercado.<\/p>\n
238. En el nivel intermedio del juicio, el juez constitucional debe constatar que el fin perseguido con la norma sea constitucionalmente importante y que el medio para lograrlo sea efectivamente conducente, adem\u00e1s, que la medida no sea evidentemente desproporcionada.<\/p>\n
239. En tal sentido, la Sala advierte que la disposici\u00f3n acusada persigue un fin constitucionalmente importante porque busca fortalecer la administradora de riesgos laborales de naturaleza p\u00fablica, como una manifestaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n del Estado en la regulaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, lo que, en principio, redundar\u00eda en la mejora del Sistema General de Riesgos Laborales.<\/p>\n
240. Pero el medio usado, consistente en la eliminaci\u00f3n de la concurrencia del sector privado en el mercado de aseguramiento de las entidades p\u00fablicas, no es conducente. Esto se debe a dos razones. Primera, no existe ning\u00fan an\u00e1lisis t\u00e9cnico que demuestre que Positiva SA, entidad beneficiaria de la norma acusada, presente dificultades financieras para el desarrollo de la actividad econ\u00f3mica relacionado con la protecci\u00f3n de riesgos laborales. Como se evidenci\u00f3 de las cifras expuestas p\u00e1rrafos atr\u00e1s, de manera reciente esta compa\u00f1\u00eda ha obtenido buenos resultados econ\u00f3micos en el ramo asegurador del que participa. Segundo, adem\u00e1s de que no est\u00e1 demostrada una crisis econ\u00f3mica, tampoco se evidencia que una intervenci\u00f3n de esta magnitud en el mercado de los riesgos laborales busque corregir una falla del mercado o una posici\u00f3n dominante por parte de alg\u00fan actor econ\u00f3mico que la justifique. \u00a0En este punto cabe recordar que la intervenci\u00f3n estatal en la econom\u00eda se justifica \u201cpara permitir que el mercado funcione, regul\u00e1ndolo en aquellos aspectos en los que no es capaz de maximizar los beneficios para los consumidores, bien por la existencia de fallas estructurales o debido a posiciones dominantes\u201d.<\/p>\n
241. Por todo lo anterior, la norma acusada es evidentemente desproporcionada puesto que (i) desconoce el n\u00facleo esencial de la libre competencia al imponer a las ARL privadas una barrera de entrada absoluta al mercado de riesgos laborales del sector p\u00fablico; (ii) esta barrera genera una exclusi\u00f3n que no est\u00e1 debidamente justificada en ninguna raz\u00f3n t\u00e9cnica sustentada en posibles fallas en el mercado o en el debilitamiento financiero de la entidad que se pretende beneficiar con la medida; y (iii) genera una desventaja para los empleadores p\u00fablicos que ven restringida su libertad para elegir voluntariamente la ARL que oferte mejores servicios, en tanto est\u00e1n obligados a afiliarse de forma permanente a un solo oferente.<\/p>\n
242. Conclusi\u00f3n. En consecuencia, la Sala tambi\u00e9n declarar\u00e1 inexequible el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 por desconocer la libertad de competencia.<\/p>\n
243. Por \u00faltimo, la Sala considera innecesario abordar el \u00faltimo cargo, en el que el actor argumenta que la disposici\u00f3n acusada desconoce el principio de igualdad. Las razones hasta aqu\u00ed expuestas son suficientes para expulsar la norma del ordenamiento jur\u00eddico, y en este ejercicio tambi\u00e9n se ha hecho referencia a la vulneraci\u00f3n del referido principio.<\/p>\n
244. Efectos de la presente decisi\u00f3n: la Corte precisa que las entidades y corporaciones p\u00fablicas que se hayan afiliado a la administradora de riesgos laborales de car\u00e1cter p\u00fablico, Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A., entre la fecha de promulgaci\u00f3n de la Ley 2294 de 2023 (19 de mayo de 2023) y la fecha de aprobaci\u00f3n de la presente sentencia (5 de diciembre de 2023), podr\u00e1n trasladarse a la administradora de riesgos laborales de su elecci\u00f3n. Para esto, y en raz\u00f3n de la inconstitucionalidad de la norma acusada, no deber\u00e1n cumplir los requisitos que establecen las disposiciones que regulan la materia.<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
El art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expidi\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo \u201cColombia Potencia Mundial de la Vida\u201d, consagra que, a partir de la vigencia de la ley, con el fin de fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico, \u201cy de cara a la incorporaci\u00f3n de nuevas poblaciones de la comunidad en general, todas las entidades y corporaciones p\u00fablicas se afiliar\u00e1n a la administradora de riesgos laborales de car\u00e1cter p\u00fablico, Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A., o quien haga sus veces\u201d. Para tales efectos, autoriza a las entidades p\u00fablicas continuar hasta su terminaci\u00f3n los contratos suscritos con otras administradoras y a partir de ese momento proceder al traslado a la ARL p\u00fablica.<\/p>\n
Esta disposici\u00f3n fue demandada por la presunta vulneraci\u00f3n de los principios de unidad de materia, libre competencia e igualdad. En cuanto al primero, el demandante argument\u00f3 que en aquella no exist\u00eda conexidad directa e inmediata con los planes y metas de la parte general del PND 2022-2026. Respecto del segundo, que imped\u00eda la concurrencia de las ARL privadas al mercado de aseguramiento de las entidades p\u00fablicas, limitando la libre competencia. Y en el tercero esgrimi\u00f3 que la medida comportaba un tratamiento desigual para las ARL privadas porque las exclu\u00eda de una parte del mercado sin justificaci\u00f3n alguna.<\/p>\n
En la soluci\u00f3n de la demanda, la Corte Constitucional encontr\u00f3 probados los cargos alegados. As\u00ed, concluy\u00f3 que la norma desconoce el principio de unidad de materia por cuanto no tiene relaci\u00f3n con el objetivo general del PND 2022-2026 denominado \u201cSeguridad humana y justicia social\u201d, ni con ninguno de sus proyectos. Aun cuando verific\u00f3 que algunos de estos hacen referencia al fortalecimiento del sistema de protecci\u00f3n social universal y adaptativo, y que sus pol\u00edticas van encaminadas a la creaci\u00f3n de empleos dignos en el sector de la econom\u00eda popular y rural, as\u00ed como su aseguramiento en riesgos laborales, no encontr\u00f3 que la norma, al obligar la afiliaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas a la Positiva SA, condujera inequ\u00edvocamente al logro de esas metas.<\/p>\n
Asimismo, evidenci\u00f3 que la disposici\u00f3n demandada constituye una modificaci\u00f3n permanente del Sistema General de Riesgos Laborales hecha a trav\u00e9s de una ley especial en la que el principio democr\u00e1tico est\u00e1 restringido. Por tanto, precis\u00f3 que esta clase de ajustes al sistema de seguridad social debe hacerse mediante ley ordinaria en donde pueda adelantarse un debate profundo con el rigor que es requerido.<\/p>\n
En cuanto a la vulneraci\u00f3n del principio de libertad de competencia, la Corte encontr\u00f3 que, en efecto, la disposici\u00f3n acusada desconoce el n\u00facleo esencial del referido principio. Esto por cuanto impide sin justificaci\u00f3n v\u00e1lida la concurrencia de las ARL privadas al mercado de aseguramiento de las entidades p\u00fablicas, generando, a su vez, que las entidades p\u00fablicas tengan coartada la liberta de seleccionar a la aseguradora que ofrezca mejores servicios. Tambi\u00e9n concluy\u00f3 que la entidad beneficiaria de la medida no estaba en una condici\u00f3n financiera precaria que hiciera necesaria la intervenci\u00f3n estatal para asegurarle una parte fija del mercado de protecci\u00f3n de riesgos laborales, toda vez que de la informaci\u00f3n disponible fue posible constatar que viene desempe\u00f1ando un papel destacado en desarrollo de su actividad econ\u00f3mica.<\/p>\n
En consecuencia, declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
DECLARAR INEXEQUIBLE el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo \u2018Colombia, Potencia Mundial de la Vida\u2019\u201d, por los cargos analizados en la presente sentencia.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
Ausente con comisi\u00f3n<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con impedimento aceptado<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con Aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
MIGUEL POLO ROSERO<\/p>\n
Magistrado (E)<\/p>\n
Salvamento de voto<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
Expediente D-15370<\/p>\n
M.P. Cristina Pardo Schlesinger<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Expediente D-15370 REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-537 DE 2023 Ref.: Expediente D-15370 Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 \u2018Colombia Potencia Mundial de la Vida\u2019\u201d Demandante: Gustavo Enrique Morales Cobo Magistrada ponente: CRISTINA […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[140],"tags":[],"class_list":["post-28795","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2023"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28795","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=28795"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/28795\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=28795"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=28795"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=28795"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}