C-283-97<\/p>\n
Sentencia C-283\/97 <\/p>\n
LEY ORGANICA-Sujeci\u00f3n ejercicio de actividad legislativa\/LEY ORGANICA-Sujeci\u00f3n de ley ordinaria a la Constituci\u00f3n <\/p>\n
La Corte considera que el art\u00edculo 151 de la Carta, al establecer que “el Congreso expedir\u00e1 leyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”, no determina que las normas de naturaleza org\u00e1nica adquieran, por ese hecho, rango constitucional. La regla que se deriva de la citada disposici\u00f3n s\u00f3lo establece que toda norma legal que, por virtud de la Carta Pol\u00edtica, deba sujetarse a una espec\u00edfica ley org\u00e1nica y no lo haga es inexequible no porque viole las disposiciones de la ley org\u00e1nica sino en raz\u00f3n de que viola el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En consecuencia, siempre que una ley ordinaria vulnere normas de naturaleza org\u00e1nica, a las cuales, por virtud de la Constituci\u00f3n, deba sujetarse, quebranta el Estatuto Superior. Sin embargo, no es posible sostener que, en todos los casos en que una ley ordinaria se ajuste a los postulados de la ley org\u00e1nica, queda excluida la posibilidad de que vulnere las normas constitucionales. <\/p>\n
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Sujeci\u00f3n de ley ordinaria a la Constituci\u00f3n <\/p>\n
El hecho de que una ley ordinaria se ajuste, prima facie, a las disposiciones del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, no es un argumento definitivo a favor de la exequibilidad de aquella. En caso de que el juez de la Carta llegare a encontrar que la ley ordinaria quebranta las normas superiores deber\u00e1 declarar su inexequibilidad, as\u00ed ella se ci\u00f1a a la ley org\u00e1nica. <\/p>\n
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Supremo director del Ministerio P\u00fablico <\/p>\n
De la calidad de “supremo director” se deriva la facultad de coordinar, orientar y controlar a los servidores p\u00fablicos que act\u00faen bajo su direcci\u00f3n, as\u00ed como la de revisar sus actuaciones. En estas circunstancias, un funcionario excluido del poder de direcci\u00f3n que ostenta el Procurador General no puede, sin que con ello se comprometan los art\u00edculos 275 y 277 de la Carta, ser titular de aquellas funciones que, por orden de la Constituci\u00f3n, le compete cumplir a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. La condici\u00f3n de supremo director del Ministerio P\u00fablico implica el cumplimiento de una serie de funciones indelegables. En consecuencia, vulnerar\u00e1, no s\u00f3lo el art\u00edculo 278 sino incluso el art\u00edculo 275, la norma que adscriba a un servidor distinto, algunas de tales funciones. Afecta la condici\u00f3n de supremo director del Ministerio P\u00fablico que cumple el Procurador y, por lo tanto, viola el art\u00edculo 275 de la Carta, la disposici\u00f3n legal que (1) desconozca la supremac\u00eda del Procurador General estableciendo, en asuntos que constitucionalmente le competen al Ministerio P\u00fablico, una prevalencia funcional o jer\u00e1rquica distinta; (2) asigne a un servidor p\u00fablico excluido del poder de direcci\u00f3n del Procurador General alguna de las funciones propias de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n; (3) atribuya a un funcionario distinto alguna de las facultades que le compete ejercer en forma exclusiva al Procurador, seg\u00fan el art\u00edculo 278 de la C.P. <\/p>\n
ORDENACION DEL GASTO-Alcance <\/p>\n
La ordenaci\u00f3n del gasto es aquella facultad de los \u00f3rganos estatales que disponen de autonom\u00eda presupuestal, para ejecutar el presupuesto de gastos asignado por la respectiva Ley Anual del Presupuesto, lo que genera un \u00e1mbito de decisi\u00f3n propio en punto a la contrataci\u00f3n y a la disposici\u00f3n de los recursos adjudicados. As\u00ed mismo, la conformaci\u00f3n y modulaci\u00f3n de la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto, en el caso de cada \u00f3rgano del presupuesto en particular, es un asunto que la Constituci\u00f3n ha deferido al Legislador. En este sentido, la ley est\u00e1 facultada para fijar el alcance y forma de ejercicio de la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto, siempre y cuando no se vulnere el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda presupuestal. <\/p>\n
AUTONOMIA DE ORDENACION DEL GASTO DE ORGANOS DE CONTROL <\/p>\n
La facultad aut\u00f3noma de ordenaci\u00f3n del gasto es fundamental para mantener la independencia de una determinada entidad. Si las decisiones sobre la contrataci\u00f3n y, en fin, el compromiso de los recursos, corresponde a un \u00f3rgano ajeno a la entidad, no habr\u00e1, como qued\u00f3 mencionado, autonom\u00eda presupuestal y, en ultimas, se estar\u00e1 limitando su capacidad de acci\u00f3n. Por ello, para garantizar la autonom\u00eda de los \u00f3rganos de control, se requiere, como lo ha indicado la Corte, que tengan autonom\u00eda presupuestal y, en consecuencia, que las decisiones sobre ordenaci\u00f3n del gasto puedan ser adoptadas de manera independiente. Por supuesto, lo anterior no obsta para que en el proceso de asignaci\u00f3n se deban respetar integralmente las normas sobre presupuesto que sean aplicables. <\/p>\n
ORDENACION DEL GASTO-Funci\u00f3n de control interno <\/p>\n
Correlativa a la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto, se encuentra la funci\u00f3n de control interno de dicha ordenaci\u00f3n. Se trata, de una funci\u00f3n de control fiscal que recae sobre el manejo de los recursos propios de la entidad. <\/p>\n
ORDENACION DEL GASTO Y CONTROL FISCAL INTERNO DE LA PROCURADURIA GENERAL-Delegable\/SECRETARIO GENERAL DE PROCURADURIA GENERAL Y DEFENSORIA DEL PUEBLO-Calidad de agente o delegado <\/p>\n
La funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n del gasto y de control fiscal interno no es de aquellas que la Constituci\u00f3n adjudica de manera exclusiva al Procurador General de la Naci\u00f3n. En efecto, entre las atribuciones de que trata el art\u00edculo 278 de la Carta, \u00e9stas no se enuncian, ni siquiera en forma impl\u00edcita. Por estos motivos, es menester concluir que, por virtud de la propia Carta Pol\u00edtica, la funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n del gasto y de control fiscal interno, es delegable en aquellos funcionarios se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n. Ahora bien, resulta claro que el Secretario General act\u00faa en calidad de agente o delegado del Procurador General de la Naci\u00f3n. En consecuencia, puede afirmarse que se encuentra bajo la direcci\u00f3n y vigilancia de este servidor p\u00fablico. En esta medida, el jefe del Ministerio P\u00fablico siempre podr\u00e1 ejercer un control directo sobre las actuaciones de Secretario General y, en consecuencia, podr\u00e1 reformar o revocar los actos que \u00e9ste expida. Incluso, en cuanto se refiere a la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto, no sobra reiterar que, conforme lo dispuesto en la Ley 201 estudiada, el Secretario General de la Procuradur\u00eda s\u00f3lo tendr\u00e1 las funciones que le delegue el propio Procurador, conservando este \u00faltimo la facultad de retomar integralmente la funci\u00f3n delegada. <\/p>\n
SECRETARIO GENERAL DE PROCURADURIA GENERAL Y DEFENSORIA DEL PUEBLO-Inscripci\u00f3n en escalaf\u00f3n de servidores\/PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Delegaci\u00f3n inscripci\u00f3n en escalaf\u00f3n de servidores <\/p>\n
La funci\u00f3n de inscribir en el escalaf\u00f3n a los funcionarios de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n o de la Defensor\u00eda del Pueblo, no es una atribuci\u00f3n indelegable del jefe del Ministerio P\u00fablico, toda vez que no se halla expl\u00edcitamente establecida en el art\u00edculo 278 de la Carta ni puede deducirse de esta disposici\u00f3n en forma razonable. La inscripci\u00f3n en el escalaf\u00f3n de los empleados de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y de la Defensor\u00eda del Pueblo con derecho a ello es una funci\u00f3n que puede ser delegada en los secretarios generales de los anotados organismos. El mero hecho de que la ley adscriba a los delegados o agentes del Procurador algunas de las funciones de este servidor p\u00fablico, no viola la Constituci\u00f3n, siempre que no se trate de tareas que la propia Carta le asigna de manera directa y exclusiva. Adicionalmente, cabe indicar que tal adscripci\u00f3n de funciones no obsta para que el Procurador ejerza todos los controles derivados de su calidad de supremo director del Ministerio P\u00fablico. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1480 <\/p>\n
Actor: Carlos Navia Palacios <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 115, literal h (parcial) y 147 (parcial) de la Ley 201 de 1995, “Por la cual se establece la estructura y organizaci\u00f3n de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y se dictan otras disposiciones” <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., cinco (5) de junio de mil novecientos noventa y siete (1997). Aprobada por acta N\u00b0 22 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad contra los art\u00edculos 115, literal h (parcial), y 147 (parcial) de la Ley 201 de 1995, “Por la cual se establece la estructura y organizaci\u00f3n de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y se dictan otras disposiciones” <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA REVISADA <\/p>\n
LEY 201 DE 1995 <\/p>\n
(Julio 28) <\/p>\n
“Por la cual se establece la estructura y organizaci\u00f3n de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y se dictan otras disposiciones” <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 115.- La secretar\u00eda general tendr\u00e1 las siguientes funciones: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
h) Ordenar los gastos y celebrar contratos de acuerdo con las atribuciones que se le deleguen y ejercer el control de dicha ordenaci\u00f3n a trav\u00e9s de la divisi\u00f3n financiera; <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 147.- Concepto. El escalafonamiento es la inscripci\u00f3n del servidor p\u00fablico en la carrera de la Procuradur\u00eda o de la Defensor\u00eda del Pueblo que le otorga la plenitud de los derechos inherentes a ella y proceder\u00e1 cuando se haya obtenido calificaci\u00f3n satisfactoria de servicios. <\/p>\n
Compete a los secretarios generales de la Procuradur\u00eda o de la Defensor\u00eda del Pueblo, inscribir en el escalaf\u00f3n a los servidores que tengan derecho a ello y registrar las novedades que se produzcan durante su permanencia en carrera. <\/p>\n
(se subraya lo demandado) <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 201 de 1995, “Por la cual se establece la estructura y organizaci\u00f3n de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y se dictan otras disposiciones”, la cual fue publicada en el Diario Oficial N\u00ba 41.950 de agosto 2 de 1995. <\/p>\n
2. El ciudadano Carlos Navia Palacios demand\u00f3, en forma parcial, los art\u00edculos 115 y 147 de la Ley 201 de 1995, por considerarlos violatorios de los art\u00edculos 275 y 278-6 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
3. La apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, a trav\u00e9s de memorial fechado el 4 de diciembre de 1996, defendi\u00f3 la exequibilidad del literal h), del art\u00edculo 115 de la Ley 201 de 1995. <\/p>\n
4. Mediante escrito fechado el 9 de diciembre de 1996, el representante judicial del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica expuso una serie de argumentos dirigidos a sustentar la constitucionalidad de las normas acusadas. <\/p>\n
5. El Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante concepto calendado el 22 de enero de 1997, solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar la exequibilidad de las normas demandadas. <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
A juicio del demandante, el aparte acusado del literal h) del art\u00edculo 115 de la Ley 201 de 1995 vulnera el art\u00edculo 275 de la Constituci\u00f3n que establece que “el Procurador General de la Naci\u00f3n es el supremo director del Ministerio P\u00fablico”. El actor considera que la funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n del gasto en la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n es responsabilidad exclusiva del Procurador, en su calidad de supremo director de ese organismo de control. Agrega que, “el gasto no puede ordenarlo y menos ejecutarlo funcionario distinto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, porque la Carta no lo precis\u00f3 de esa manera; y no pod\u00eda preverlo as\u00ed, porque en el caso que nos ocupa, el se\u00f1or Secretario General del ente fiscalizador, es un funcionario administrativo cuyas responsabilidades son meramente administrativas y de ninguna manera de car\u00e1cter fiscal, como s\u00ed se le reconocen y deducen al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n”. <\/p>\n
De otro lado, el actor estima que el inciso segundo del art\u00edculo 147 de la Ley 201 de 1995 tambi\u00e9n viola el art\u00edculo 275 de la Carta, como quiera que si el Procurador es “quien nombra y remueve el personal del ente fiscalizador, es a \u00e9l a quien corresponde dirigir en forma directa el tr\u00e1mite consecuencial del escalafonamiento de los servidores con derecho a \u00e9ste”. Igualmente, considera que la norma legal antes mencionada conculca el numeral 6\u00b0 del art\u00edculo 278 de la Carta, en el cual se establece que corresponde al Procurador General de la Naci\u00f3n el nombramiento y remoci\u00f3n de los funcionarios y empleados de su dependencia. A su juicio, el Procurador es el \u00fanico funcionario con competencia para crear, modificar o concluir las situaciones administrativas del personal a su cargo. Por consiguiente, no es viable que el Secretario General sea quien determine el ingreso a la carrera administrativa de los servidores vinculados a la Procuradur\u00eda. Seg\u00fan el libelista, “el secretario cumple la funci\u00f3n refrendadora de lo que sobre el personal de la Procuradur\u00eda disponga el se\u00f1or Procurador, para que ejercido por el Secretario ese control interno, los actos que as\u00ed se produzcan tengan el control jurisdiccional de la justicia contencioso-administrativa”. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
La representante judicial de la Naci\u00f3n manifiesta en su intervenci\u00f3n que el art\u00edculo 110 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) establece que la funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n del gasto asignada a los \u00f3rganos que componen una secci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, podr\u00e1 ser delegada por el jefe del respectivo \u00f3rgano en los funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces. A\u00f1ade que el citado art\u00edculo, seg\u00fan reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, presenta caracter\u00edsticas que le otorgan un car\u00e1cter superior al de las leyes ordinarias y cuyas normas ampl\u00edan el n\u00facleo rector de la materia presupuestal incluido en la Carta Pol\u00edtica (art\u00edculos 345 a 353). <\/p>\n
En este sentido, la interviniente pone de presente que el art\u00edculo 11, literal b), del Decreto 111 de 1996, determina que la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n es uno de los \u00f3rganos incluidos en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Por otra parte, se\u00f1ala que el art\u00edculo 1\u00b0 del Decreto 2025 de 1995, “Por el cual se establece la nomenclatura, clasificaci\u00f3n y r\u00e9gimen salarial de los empleos de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n”, establece que el Secretario General de ese \u00f3rgano de control es un funcionario del nivel directivo. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico manifiesta que, a la luz de las normas antes anotadas, la delegaci\u00f3n de la ordenaci\u00f3n del gasto en el Secretario General de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n por parte del Procurador General, contemplada en el literal h) del art\u00edculo 115 de la Ley 201 de 1995, se ajusta a las disposiciones constitucionales en materia presupuestal. <\/p>\n
Intervenci\u00f3n del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica <\/p>\n
En opini\u00f3n del apoderado del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, el art\u00edculo 115, literal h), de la Ley 201 de 1995, que otorga al Secretario General de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n las facultades de ordenaci\u00f3n del gasto y de celebraci\u00f3n de contratos, constituye un desarrollo leg\u00edtimo de lo dispuesto en el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 277 de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual es funci\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n, por s\u00ed o por intermedio de sus delegados o agentes, la vigilancia del cumplimiento de las leyes. <\/p>\n
El interviniente indica que, seg\u00fan lo estipulado por el art\u00edculo 211 de la Constituci\u00f3n, corresponde a la ley la fijaci\u00f3n de las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar sus funciones en sus subalternos u otras autoridades. Alega que, en el presente caso, fue la propia ley, a trav\u00e9s de la norma acusada, la que deleg\u00f3 en el Secretario General de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto y, por ello, esta delegaci\u00f3n se aviene a lo prescrito por el art\u00edculo 211 del Estatuto Superior. Igualmente, indica que el Secretario General de la Procuradur\u00eda tiene responsabilidad fiscal en raz\u00f3n de la delegaci\u00f3n antes mencionada, seg\u00fan se desprende de lo establecido en los art\u00edculos 124 y 211 de la Carta. De esta forma, “la ordenaci\u00f3n del gasto en la Procuradur\u00eda no solamente tiene responsable fiscal sino que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejercer\u00e1 sus funciones en los t\u00e9rminos de la ley y de la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
El apoderado del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica considera ajustado a las disposiciones constitucionales el aparte demandado del art\u00edculo 147 de Ley 201 de 1995. Al respecto se\u00f1ala que los art\u00edculos 125 y 130 del Estatuto Superior determinan que existen carreras administrativas especiales, cuyo r\u00e9gimen ser\u00e1 determinado por la ley. Por otra parte, indica que corresponde a la ley la fijaci\u00f3n de los aspectos atinentes “al ingreso, concurso de m\u00e9ritos y al retiro del servicio de los funcionarios vinculados a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n” (C.P., art\u00edculo 279), de lo cual se infiere que, “tales funcionarios disponen de un r\u00e9gimen especial de ingreso a la carrera, distinto al consagrado en el art\u00edculo 130 de la misma Carta”. Por \u00faltimo, el interviniente pone de presente que corresponde al Procurador General, por s\u00ed o por intermedio de sus delegados o agentes, el cumplimiento de las dem\u00e1s funciones que le se\u00f1ale la ley (C.P., art\u00edculo 277-10). <\/p>\n
V. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
El representante del Ministerio P\u00fablico se\u00f1ala que las normas constitucionales cuya violaci\u00f3n se alega no establecen directamente las atribuciones del Procurador General de la Naci\u00f3n como supremo director del Ministerio P\u00fablico, como quiera que la Carta determina que corresponde a la ley la fijaci\u00f3n de tales atribuciones (C.P., art\u00edculos 279 y 283). Por esta raz\u00f3n, el Legislador pod\u00eda autorizar al Procurador, a trav\u00e9s de la Ley 201 de 1995, “para que delegara en su Secretario General la ordenaci\u00f3n del gasto y para que el control en la materia delegada se ejerciera a trav\u00e9s de la Divisi\u00f3n Financiera, en atenci\u00f3n a su naturaleza eminentemente administrativa, y al c\u00famulo de tareas que debe desempe\u00f1ar el Titular del Ministerio P\u00fablico, (…)”. En este mismo sentido, las normas acusadas adscriben a los secretarios generales de la Procuradur\u00eda y de la Defensor\u00eda del Pueblo la funci\u00f3n de escalafonar a los servidores p\u00fablicos de estos organismos. <\/p>\n
De otro lado, el concepto fiscal considera que los art\u00edculos demandados de la Ley 201 de 1995 encuentran sustento en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, toda vez que “la delegaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n de atribuciones, son mecanismos con arreglo a los cuales se busca que la funci\u00f3n administrativa cumpla con el derrotero trazado por el Constituyente, en el sentido de estar al servicio de los intereses generales y de desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad”. En efecto, el Ministerio P\u00fablico no constituye una excepci\u00f3n en cuanto a la aplicaci\u00f3n de los anotados mecanismos de gesti\u00f3n administrativa que buscan “descongestionar los entes oficiales a partir de un reparto razonable y equilibrado de las tareas y negocios p\u00fablicos asignados”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto, la vista fiscal anota que el art\u00edculo 110 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) autoriza a los jefes de los \u00f3rganos que constituyan secciones del presupuesto nacional, entre los cuales se encuentra la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, a delegar dicha facultad en funcionarios del nivel directivo, entre quienes se encuentran los secretarios generales. Igualmente, los art\u00edculos 112 y 113 del Decreto 111 de 1996 regulan en forma detallada las distintas situaciones que comprometen la responsabilidad fiscal de los ordenadores del gasto. <\/p>\n
Por \u00faltimo, el jefe del Ministerio P\u00fablico manifiesta que la delegaci\u00f3n del control de la ordenaci\u00f3n del gasto en el Secretario General de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, determinada por el literal h) del art\u00edculo 115 de la Ley 201 de 1995, no obsta para que el Procurador General ejerza la funci\u00f3n que le asigna el literal k) del art\u00edculo 8\u00b0 de la misma ley, seg\u00fan el cual este funcionario tiene la facultad de administrar los bienes y recursos de la entidad y de velar por su correcta asignaci\u00f3n y utilizaci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
VI. FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
1. La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia de acuerdo con lo estipulado en el numeral 4\u00b0 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Estudio del art\u00edculo 115, literal h), de la Ley 201 de 1995 <\/p>\n
2. Seg\u00fan el literal h) del art\u00edculo 115 de la Ley 201 de 1995, el Secretario General de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n tendr\u00e1, entre otras, la funci\u00f3n de ordenar los gastos y celebrar contratos, conforme a las atribuciones que se le deleguen, y la de ejercer el control sobre la ordenaci\u00f3n, a trav\u00e9s de la Divisi\u00f3n Financiera de dicho organismo. <\/p>\n
A juicio del demandante la norma acusada, vulnera el art\u00edculo 275 de la Carta, seg\u00fan el cual el Procurador General de la Naci\u00f3n es el supremo director del Ministerio P\u00fablico, toda vez que concede al Secretario General de la Procuradur\u00eda la atribuci\u00f3n de ordenar el gasto de la entidad y de controlar dicha ordenaci\u00f3n, funciones que, en su criterio, corresponden, en forma exclusiva, al Procurador como supremo director de la entidad. <\/p>\n
A su turno los intervinientes defienden la exequibilidad de la disposici\u00f3n cuestionada, alegando: (1) que no se trata de una funci\u00f3n propia e indelegable del Procurador General de la Naci\u00f3n y, por lo tanto, compete al legislador definir si la cumple directamente o a trav\u00e9s de sus delegados o agentes; (2) que la norma acusada encuentra sustento en los principios rectores de la funci\u00f3n administrativa, consagrados en el art\u00edculo 209 del Estatuto Superior, dentro de los cuales se enmarcan la delegaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n, como mecanismos apropiados para el logro de una mayor eficiencia en la gesti\u00f3n estatal; (3) que la delegaci\u00f3n en el Secretario General de la funci\u00f3n de ordenar el gasto y vigilar dicha ordenaci\u00f3n, se ajusta a lo dispuesto en el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) y, en consecuencia, es constitucional. <\/p>\n
Se pregunta la Corte si el literal h) del art\u00edculo 115 de la Ley 201 de 1995, que atribuye la funci\u00f3n de ordenar los gastos, celebrar contratos y ejercer el control de dicha ordenaci\u00f3n en la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n a un funcionario distinto del Procurador General, desnaturaliza la condici\u00f3n de supremo director del Ministerio P\u00fablico que \u00e9ste ostenta y, en consecuencia, viola el art\u00edculo 275 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Para resolver el problema indicado, es necesario realizar algunas consideraciones previas sobre los alegatos presentados por las partes. <\/p>\n
3. En primer lugar resulta importante definir si en verdad, como lo afirman algunos de los intervinientes, el hecho de que la norma demandada se ajuste a lo dispuesto en una disposici\u00f3n de naturaleza org\u00e1nica, constituye un argumento que milita a favor de exequibilidad de aquella, hasta el punto de que quede relevada de control constitucional. <\/p>\n
En concepto de la apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y del Procurador General de la Naci\u00f3n, el literal h) del art\u00edculo 115 de la Ley 201 de 1995 es exequible puesto que el art\u00edculo 110 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) autoriza a los jefes de los \u00f3rganos que constituyan secciones del presupuesto nacional, entre los que se encuentra la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, a delegar la funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n del gasto en funcionarios del nivel directivo, dentro de los cuales se encuentra el Secretario General. De esta tesis se desprende el aserto seg\u00fan el cual si una ley ordinaria se aviene a lo dispuesto en una norma de naturaleza org\u00e1nica, ello implica, de manera autom\u00e1tica, que la primera se ajusta a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
La Corte considera que el art\u00edculo 151 de la Carta, al establecer que “el Congreso expedir\u00e1 leyes org\u00e1nicas a las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”, no determina que las normas de naturaleza org\u00e1nica adquieran, por ese hecho, rango constitucional. La regla que se deriva de la citada disposici\u00f3n s\u00f3lo establece que toda norma legal que, por virtud de la Carta Pol\u00edtica, deba sujetarse a una espec\u00edfica ley org\u00e1nica y no lo haga es inexequible no porque viole las disposiciones de la ley org\u00e1nica sino en raz\u00f3n de que viola el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En consecuencia, siempre que una ley ordinaria vulnere normas de naturaleza org\u00e1nica, a las cuales, por virtud de la Constituci\u00f3n, deba sujetarse, quebranta el Estatuto Superior. Sin embargo, no es posible sostener que, en todos los casos en que una ley ordinaria se ajuste a los postulados de la ley org\u00e1nica, queda excluida la posibilidad de que vulnere las normas constitucionales. <\/p>\n
El hecho de que una ley ordinaria se ajuste, prima facie, a las disposiciones del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, no es un argumento definitivo a favor de la exequibilidad de aquella. En caso de que el juez de la Carta llegare a encontrar que la ley ordinaria quebranta las normas superiores deber\u00e1 declarar su inexequibilidad, as\u00ed ella se ci\u00f1a a la ley org\u00e1nica. <\/p>\n
Ahora bien, resuelto el primer problema planteado por las intervenciones, la Corte entra a definir la cuesti\u00f3n central que no es otra que la de determinar si la norma demandada se ajusta a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
4. Tal y como lo dispone el art\u00edculo 275 de la Carta, el Procurador General de la Naci\u00f3n es el supremo director del ministerio p\u00fablico. En consecuencia, resultar\u00e1 inadmisible, como lo ha indicado la Corte1, la disposici\u00f3n legal que menoscabe la calidad que ostenta o que desnaturalice su funci\u00f3n principal\u00edsima, someti\u00e9ndolo a una ajena direcci\u00f3n funcional o jer\u00e1rquica. Sin embargo, lo anterior no significa que la integridad de las competencias atribuidas al ministerio p\u00fablico, deban estar radicadas en cabeza del Procurador General. Si ello fuera as\u00ed, se estar\u00eda impidiendo que, en la pr\u00e1ctica, este funcionario y la instituci\u00f3n que orienta pudieran cumplir con las importantes tareas de control que le son propias. <\/p>\n
Adicionalmente, es importante se\u00f1alar que la condici\u00f3n de supremo director del Ministerio P\u00fablico implica el cumplimiento de una serie de funciones indelegables, consagradas en el art\u00edculo 278 de la Carta. En consecuencia, vulnerar\u00e1, no s\u00f3lo el mencionado art\u00edculo 278 sino incluso el art\u00edculo 275, la norma que adscriba a un servidor distinto, algunas de tales funciones. <\/p>\n
En suma, puede afirmarse que afecta la condici\u00f3n de supremo director del Ministerio P\u00fablico que cumple el Procurador y, por lo tanto, viola el art\u00edculo 275 de la Carta, la disposici\u00f3n legal que (1) desconozca la supremac\u00eda del Procurador General estableciendo, en asuntos que constitucionalmente le competen al Ministerio P\u00fablico, una prevalencia funcional o jer\u00e1rquica distinta; (2) asigne a un servidor p\u00fablico excluido del poder de direcci\u00f3n del Procurador General alguna de las funciones propias de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n; (3) atribuya a un funcionario distinto alguna de las facultades que le compete ejercer en forma exclusiva al Procurador, seg\u00fan el art\u00edculo 278 de la C.P. <\/p>\n
Corresponder\u00e1 a la Corte establecer si la disposici\u00f3n demandada incurre en alguna de las mencionadas causales de inexequibilidad. <\/p>\n
5. Esta Corporaci\u00f3n ha tenido oportunidad de definir el concepto de ordenaci\u00f3n del gasto y los elementos que este comporta. De igual forma, ha determinado que la funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n del gasto configura, junto con las atribuciones de contrataci\u00f3n y de disposici\u00f3n de los recursos previamente apropiados, el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda presupuestal que caracteriza a determinados \u00f3rganos estatales, a los cuales la Constituci\u00f3n o la ley les otorga esta prerrogativa2. <\/p>\n
Puede concluirse que la ordenaci\u00f3n del gasto es aquella facultad de los \u00f3rganos estatales que disponen de autonom\u00eda presupuestal, para ejecutar el presupuesto de gastos asignado por la respectiva Ley Anual del Presupuesto, lo que genera un \u00e1mbito de decisi\u00f3n propio en punto a la contrataci\u00f3n y a la disposici\u00f3n de los recursos adjudicados. As\u00ed mismo, la conformaci\u00f3n y modulaci\u00f3n de la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto, en el caso de cada \u00f3rgano del presupuesto en particular, es un asunto que la Constituci\u00f3n ha deferido al Legislador. En este sentido, la ley est\u00e1 facultada para fijar el alcance y forma de ejercicio de la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto, siempre y cuando no se vulnere el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda presupuestal. <\/p>\n
La facultad aut\u00f3noma de ordenaci\u00f3n del gasto es fundamental para mantener la independencia de una determinada entidad. En efecto, si las decisiones sobre la contrataci\u00f3n y, en fin, el compromiso de los recursos, corresponde a un \u00f3rgano ajeno a la entidad, no habr\u00e1, como qued\u00f3 mencionado, autonom\u00eda presupuestal y, en ultimas, se estar\u00e1 limitando su capacidad de acci\u00f3n. Por ello, para garantizar la autonom\u00eda de los \u00f3rganos de control, se requiere, como lo ha indicado la Corte3, que tengan autonom\u00eda presupuestal y, en consecuencia, que las decisiones sobre ordenaci\u00f3n del gasto puedan ser adoptadas de manera independiente. Por supuesto, lo anterior no obsta para que en el proceso de asignaci\u00f3n se deban respetar integralmente las normas sobre presupuesto que sean aplicables. <\/p>\n
Correlativa a la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto, se encuentra la funci\u00f3n de control interno de dicha ordenaci\u00f3n. Se trata, de una funci\u00f3n de control fiscal que recae sobre el manejo de los recursos propios de la entidad. A tenor de la norma demandada, la funci\u00f3n de control sobre la ordenaci\u00f3n del gasto, adscrita al Secretario General de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n se realiza, b\u00e1sicamente, a trav\u00e9s de las competencias que el art\u00edculo 127 de la Ley 201 de 1995, otorga a la Divisi\u00f3n Financiera de dicha entidad. <\/p>\n
6. La Ley 201 de 1995 atribuye al Procurador General la funci\u00f3n de ejercer la ordenaci\u00f3n del gasto de la Procuradur\u00eda, la cual podr\u00e1 delegar en el Secretario General o en los procuradores Territoriales (art. 8 lit. i). Adicionalmente, se conf\u00eda a dicho funcionario la tarea de administrar los bienes y recursos destinados al funcionamiento de la entidad, lo mismo que la de supervisar su correcta asignaci\u00f3n y utilizaci\u00f3n (ib\u00eddem lit. k). De otra parte, la norma le asigna al Procurador la funci\u00f3n de revisar directamente sus propios actos y los expedidos por los dem\u00e1s funcionarios de la Procuradur\u00eda General (ibid. Lit g ). A estas facultades, cabe a\u00f1adir la de declarar la insubsistencia del nombramiento de los empleados de la Procuradur\u00eda sometidos al r\u00e9gimen de libre nombramiento y remoci\u00f3n, entre los cuales se incluye el Secretario General. <\/p>\n
Sin embargo, pese a las normas anteriores, el actor considera que la disposici\u00f3n demandada, que admite la posibilidad de que el Secretario General de la Procuradur\u00eda ejerza, por delegaci\u00f3n del Procurador, funciones de ordenaci\u00f3n del gasto y, a trav\u00e9s de la Divisi\u00f3n Financiera, el control de dicha ordenaci\u00f3n, viola la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
7. No hace falta un esfuerzo especial para advertir que la funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n del gasto y de control fiscal interno no es de aquellas que la Constituci\u00f3n adjudica de manera exclusiva al Procurador General de la Naci\u00f3n. En efecto, entre las atribuciones de que trata el art\u00edculo 278 de la Carta, \u00e9stas no se enuncian, ni siquiera en forma impl\u00edcita. Por estos motivos, es menester concluir que, por virtud de la propia Carta Pol\u00edtica, la funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n del gasto y de control fiscal interno, es delegable en aquellos funcionarios se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 277. <\/p>\n
Ahora bien, resulta claro que el Secretario General act\u00faa en calidad de agente o delegado del Procurador General de la Naci\u00f3n4. En consecuencia, puede afirmarse que se encuentra bajo la direcci\u00f3n y vigilancia de este servidor p\u00fablico. Lo anterior, no s\u00f3lo porque se trata de un funcionario sujeto al r\u00e9gimen de libre nombramiento y remoci\u00f3n, sino en raz\u00f3n de que sus actos pueden ser revisados e, incluso, revocados por el propio Procurador. En esta medida, el jefe del Ministerio P\u00fablico siempre podr\u00e1 ejercer un control directo sobre las actuaciones de Secretario General y, en consecuencia, podr\u00e1 reformar o revocar los actos que \u00e9ste expida. Incluso, en cuanto se refiere a la facultad de ordenaci\u00f3n del gasto, no sobra reiterar que, conforme lo dispuesto en el literal i) del art\u00edculo 8\u00ba de la Ley 201 estudiada, el Secretario General de la Procuradur\u00eda s\u00f3lo tendr\u00e1 las funciones que le delegue el propio Procurador, conservando este \u00faltimo la facultad de retomar integralmente la funci\u00f3n delegada. <\/p>\n
En estas condiciones, mal puede asegurarse que la disposici\u00f3n estudiada afecte la calidad de supremo director del Ministerio P\u00fablico de que goza el Procurador General en virtud de lo dispuesto por el art\u00edculo 275 de la Constituci\u00f3n. En efecto, el citado precepto no adscribi\u00f3 al Secretario General funciones espec\u00edficas propias del Procurador, ni le impuso a este \u00faltimo un deber de obediencia jer\u00e1rquica o funcional que desvirt\u00fae su condici\u00f3n, ni le asigno tareas de la Procuradur\u00eda a un servidor p\u00fablico ajeno al radio de acci\u00f3n del Procurador. En consecuencia, la disposici\u00f3n demandada deber\u00e1 ser declarada exequible. <\/p>\n
Estudio del inciso segundo del art\u00edculo 147 de la Ley 201 de 1995 <\/p>\n
8. El inciso segundo del art\u00edculo 147 de la Ley 201 de 1995 establece que es competencia de los secretarios generales de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y de la Defensor\u00eda del Pueblo (1) la inscripci\u00f3n en el escalaf\u00f3n de los servidores p\u00fablicos de esas entidades que tengan derecho a ello; (2) el registro de las novedades que se produzcan durante su permanencia en la carrera. <\/p>\n
A juicio del actor la disposici\u00f3n demandada viola la Constituci\u00f3n en la medida en que la funci\u00f3n en ella contemplada corresponde exclusivamente al Procurador, como quiera que es \u00e9ste quien nombra y remueve a los funcionarios del \u00f3rgano de control (C.P., art\u00edculo 278-6). En su criterio, este funcionario es el \u00fanico facultado para crear, modificar o concluir las situaciones administrativas del personal a su cargo. <\/p>\n
9. El escalaf\u00f3n es un sistema de clasificaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos pertenecientes a la carrera administrativa o a carreras especiales de acuerdo con su nivel de capacitaci\u00f3n, el tiempo de servicio y los m\u00e9ritos reconocidos. El inciso primero de la norma demandada, establece que “El escalafonamiento es la inscripci\u00f3n del servidor p\u00fablico en la Carrera de la Procuradur\u00eda o de la Defensor\u00eda del Pueblo que le otorga la plenitud de los derechos inherentes a ella y proceder\u00e1 cuando se haya obtenido calificaci\u00f3n satisfactoria de servicios”. No obstante, para aclarar la competencia que contempla la citada disposici\u00f3n, se hace necesario recurrir a las normas generales que regulan la carrera administrativa y, en especial, al Decreto 1430 de 1996 que, en su art\u00edculo 1\u00b0, dispone: <\/p>\n
“Art\u00edculo 1\u00b0. La inscripci\u00f3n o la actualizaci\u00f3n en el escalaf\u00f3n de la carrera administrativa consistir\u00e1 en la anotaci\u00f3n, por parte de las comisiones nacional o seccionales del servicio civil, seg\u00fan el caso, en el registro p\u00fablico de empleados inscritos en el escalaf\u00f3n de la carrera administrativa de que trata el art\u00edculo 14 del Decreto-Ley 1222 de 1993, del nombre del empleado, su documento de identidad, el empleo respecto del cual adquiere el derecho y de la entidad a la cual se encuentre vinculado”. <\/p>\n
Se pregunta la Corte si el hecho de que el inciso segundo del art\u00edculo 147 de la Ley 201 de 1995 haya dispuesto delegar en los secretarios generales de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y de la Defensor\u00eda del Pueblo, la inscripci\u00f3n en el escalaf\u00f3n de los funcionarios con derecho a ello, desconoce las facultades del Procurador General de la Naci\u00f3n como supremo director del Ministerio P\u00fablico (C.P., art\u00edculo 275) y, en particular, su atribuci\u00f3n de “nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia” (C.P., art\u00edculo 278-6). <\/p>\n
10. La funci\u00f3n de inscribir en el escalaf\u00f3n a los funcionarios de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n o de la Defensor\u00eda del Pueblo, no es una atribuci\u00f3n indelegable del jefe del Ministerio P\u00fablico, toda vez que no se halla expl\u00edcitamente establecida en el art\u00edculo 278 de la Carta ni puede deducirse de esta disposici\u00f3n en forma razonable. Si bien el numeral 6\u00b0 de la anotada norma constitucional, determina que la funci\u00f3n de “nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia” s\u00f3lo puede ser ejercida directamente por el Procurador General, ello no significa que la inscripci\u00f3n en el escalaf\u00f3n s\u00f3lo pueda ser llevada a cabo por este funcionario. En efecto, la inscripci\u00f3n en el escalaf\u00f3n es un acto distinto del nombramiento y de la remoci\u00f3n del servidor p\u00fablico de que se trate, y no puede ser confundido con ninguno de \u00e9stos, pese a que se verifique luego de la designaci\u00f3n y pierde su vigencia una vez que el funcionario sea removido de su cargo. No ser\u00eda razonable una interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 278-6 de la Carta que cobijara, adem\u00e1s de los actos de nombramiento y remoci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos adscritos a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, todos aquellos actos relacionados con \u00e9stos en forma mediata o inmediata. <\/p>\n
Por consiguiente, debe considerarse que la inscripci\u00f3n en el escalaf\u00f3n de los empleados de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y de la Defensor\u00eda del Pueblo con derecho a ello es una funci\u00f3n que puede ser delegada en los secretarios generales de los anotados organismos. <\/p>\n
11. Por \u00faltimo, la delegaci\u00f3n llevada a cabo por el inciso segundo del art\u00edculo 147 de la Ley 201 de 1995 no atenta contra la calidad esencial de supremo director del Ministerio P\u00fablico que posee el Procurador General de la Naci\u00f3n. Aqu\u00ed son de recibo las mismas consideraciones efectuadas por esta Corporaci\u00f3n al analizar la constitucionalidad del literal h) del art\u00edculo 115 de la Ley 201 de 1995. En efecto, el mero hecho de que la ley adscriba a los delegados o agentes del Procurador algunas de las funciones de este servidor p\u00fablico, no viola la Constituci\u00f3n, siempre que no se trate de tareas que la propia Carta le asigna de manera directa y exclusiva (C.P. art. 278). Adicionalmente, cabe indicar que tal adscripci\u00f3n de funciones no obsta para que el Procurador ejerza todos los controles derivados de su calidad de supremo director del Ministerio P\u00fablico (revocaci\u00f3n de actos, declaraci\u00f3n de insubsistencia, potestad disciplinaria, etc.). <\/p>\n
<\/p>\n
VII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el segundo inciso del art\u00edculo 147 de la Ley 201 de 1995. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
<\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
2 Corte Constitucional, Sentencia C-101\/96 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
3 Corte Constitucional, Sentencia C-101\/96 MP. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
4 Sobre la diferencia entre delagados y agentes del Procurador General de la Naci\u00f3n, puede consultarse la sentencia C-245\/95. M.P. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
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