C-073-93<\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificaci\u00f3n\/CONMOCION INTERIOR <\/p>\n
Nada obsta, a la luz de los preceptos constitucionales, para que en tiempos de perturbaci\u00f3n del orden econ\u00f3mico y social, con el objeto de hacer frente a las necesidades propias de \u00e9sta, sea el Presidente de la Rep\u00fablica con la firma de todos sus ministros, quien, revestido de poderes extraordinarios, modifique o incremente tanto el presupuesto de rentas como el de gastos, siempre y cuando ello se haga con el \u00fanico objeto de conjurar la crisis. El Gobierno Nacional goza de un margen de discrecionalidad, que debe ser ejercido en forma razonable y no arbitraria, para determinar la forma en que se abrir\u00e1n los cr\u00e9ditos adicionales necesarios para financiar las actividades estatales destinadas a superar las causas que condujeron a decretar el estado de conmoci\u00f3n interior. <\/p>\n
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO <\/p>\n
El art\u00edculo 345 no es otra cosa que la concreci\u00f3n en el campo fiscal del principio de legalidad de la actuaci\u00f3n p\u00fablica en general, que es la piedra de toque del Estado de derecho, el cual encuentra sus bases constitucionales en los art\u00edculos 1\u00b0, 3\u00b0, 121 y 122 de la Carta Pol\u00edtica.El Decreto 2094 de 1992 no hace otra cosa que desarrollar este precepto, como quiera que legaliza mediante una norma con fuerza de ley una adici\u00f3n y una erogaci\u00f3n presupuestal. <\/p>\n
REF: Expediente N\u00b0 RE-027 <\/p>\n
Revisi\u00f3n constitucional del Decreto 2094 de 1992, “Por medio del cual se modifica el presupuesto general de la naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1992 y se dictan otras disposiciones”. <\/p>\n
Magistrado Sustanciador: <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, febrero veinticinco (25) de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
En el proceso de revisi\u00f3n oficiosa de constitucionalidad del Decreto 2094 de 1992. <\/p>\n
I.ANTECEDENTES <\/p>\n
El Gobierno Nacional remiti\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n, al d\u00eda siguiente a su expedici\u00f3n, copia oficial del Decreto 2094 de 1992. <\/p>\n
1. De la norma objeto de revisi\u00f3n <\/p>\n
El siguiente es el texto integral del Decreto 2094 del 29 de diciembre de 1992: <\/p>\n
DECRETO NUMERO 2094 DE 1992 <\/p>\n
29 DIC. 1992 <\/p>\n
Por medio del cual se modifica el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1992 y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA <\/p>\n
En ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica y en desarrollo de lo previsto por el decreto 1793 de 1992, y <\/p>\n
C O N S I D E R A N D O: <\/p>\n
Que por decreto 1793 de 1992, se declaro el Estado de Conmoci\u00f3n interior, en todo el territorio Nacional por el t\u00e9rmino de 90 d\u00edas calendario; <\/p>\n
Que de acuerdo con las motivaciones del mencionado decreto, es indispensable establecer medidas para aumentar la eficacia de la fuerza p\u00fablica tales como las referentes a la disponibilidad de recursos, soldados, oficiales, y suboficiales, la movilizaci\u00f3n de tropas, la adquisici\u00f3n de suministros y el fortalecimiento de los mecanismos de inteligencia; <\/p>\n
Que igualmente es esencial modificar el Presupuesto General, a fin de complementar gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escala terrorista; <\/p>\n
Que como consecuencia de lo indicado anteriormente, se hace necesario adicionar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para 1992 – Polic\u00eda Nacional con el fin de atender los gastos ocasionados por el estado de excepci\u00f3n por el Gobierno Nacional; <\/p>\n
Que es necesario precisar el valor de algunos de los recursos con los cuales se financiaran los gastos ocasionados por el estado de conmoci\u00f3n interno para la vigencia fiscal de 1993; <\/p>\n
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
INGRESOS DE LA NACION <\/p>\n
2. RECURSOS DE CAPITAL DE LA NACION <\/p>\n
2.7. RECURSOS DE CAPITAL <\/p>\n
NUMERAL 0022 Rendimientos Financieros <\/p>\n
y Reintegros (Certificado <\/p>\n
de disponibilidad N\u00ba 060 <\/p>\n
de diciembre de 1992 por <\/p>\n
valor de 2,719.000.000 <\/p>\n
TOTAL INGRESOS DE LA NACION 2,719.000.000 <\/p>\n
ARTICULO 2\u00ba. Modif\u00edcase el Decreto Ley de Aprobaciones de la vigencia fiscal de 1992 para atender los gastos de Inversi\u00f3n en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n por la suma de DOS MIL SETECIENTOS DIEZ Y NUEVE MILLONES DE PESOS M\/CTE. ($2,719.000.000) seg\u00fan el siguiente detalle. <\/p>\n
SECCION 1601 <\/p>\n
POLICIA NACIONAL <\/p>\n
UNIDAD 1601 01 <\/p>\n
SERVICIO POLICIALES <\/p>\n
PROGRAMA 1301 DEFENSA Y SEGURIDAD <\/p>\n
SUBPROGRAMA 001 COMPRA DE TERRENOS, CONSTRUCCION, <\/p>\n
ADQUISICION, REMODELACION, <\/p>\n
MANTENIMIENTO Y DOTACION DE <\/p>\n
CARTELES Y OTRAS INSTALACIONES <\/p>\n
PROYECTO 050 Construcci\u00f3n, Reconstrucci\u00f3n, <\/p>\n
Remodelaci\u00f3n, Adecuaci\u00f3n, <\/p>\n
dotaci\u00f3n y mantenimiento de <\/p>\n
Cuarteles de Polic\u00eda. <\/p>\n
RECURSO 01 Recursos Ordinarios 2,719.000.000 <\/p>\n
TOTAL ADICION POLICIA NACIONAL 2,719.000.000 <\/p>\n
ARTICULO 3 las partidas provenientes de aportes para el Fomento de Empresas Utiles y Ben\u00e9ficas de Desarrollo Nacional que a la fecha se encuentren en la Pagadur\u00eda General del Fondo de Desarrollo Regional que a la fecha se encuentren en la Pagadur\u00eda general del Fondo de Desarrollo Comunal del Ministerio de Gobierno y\/o en sus Pagadur\u00edas Seccionales se destinar\u00e1n a atender, durante la vigencia de 1993, los gastos ocasionado por el Estado de Conmoci\u00f3n Interna decretado por el Gobierno Nacional para lo cual, los respectivos pagadores proceder\u00e1n de inmediato a reintegrar los dineros. <\/p>\n
El Gobierno Nacional adicionar\u00e1 \u00e9stos recursos al Presupuesto General de la Naci\u00f3n para el a\u00f1o 1993, previo certificado de disponibilidad expedido por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y dem\u00e1s tr\u00e1mites legales. <\/p>\n
ARTICULO 4\u00ba El presente Decreto rige a partir de su publicaci\u00f3n <\/p>\n
2. De la intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico confiri\u00f3 poder al Abogado ANTONIO JOSE NU\u00d1EZ TRUJILLO con el fin de defender la constitucionalidad del Decreto objeto de revisi\u00f3n. <\/p>\n
El doctor N\u00fa\u00f1ez esquematiza su discurso en dos partes, una formal y una sustancial. <\/p>\n
En la formal, constata el cumplimiento de los requisitos de firmas, temporalidad y conexidad del Decreto en estudio para llegar a la conclusi\u00f3n de que es constitucional. <\/p>\n
En la sustancial, se\u00f1ala cuatro argumentos que sirven de sustrato a la declaratoria de constitucionalidad de la norma en comento, a saber: <\/p>\n
El Decreto en comento consiste en un par de operaciones presupuestales. La primera es la apertura de un cr\u00e9dito adicional especial o extraordinario dictado en Estado de Conmoci\u00f3n Interior para la vigencia fiscal de 1992; y la segunda, la cancelaci\u00f3n de operaciones de ejecuci\u00f3n presupuestal, con el fin de desafectar la aplicaci\u00f3n de una parte del gasto p\u00fablico dej\u00e1ndolo como disponible para ser adicionado en la vigencia fiscal siguiente, esto es, en 1993. <\/p>\n
b-. La primera operaci\u00f3n… es un desarrollo de varias normas de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia espec\u00edficamente el inciso primero del art\u00edculo 345, el inciso segundo del art\u00edculo 346 y el art\u00edculo 352. <\/p>\n
En el primero los preceptos indicados… se plasma el principio de la legalidad del gasto p\u00fablico, es decir, que no se podr\u00e1 hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle inclu\u00edda en el Presupuesto de Gastos;… en el segundo precepto… se establecen las fuentes de gasto p\u00fablico, que permiten su incorporaci\u00f3n al presupuesto, en las cuales esta adici\u00f3n presupuestal encuentra asidero en la debida atenci\u00f3n del funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 352 le da una posici\u00f3n privilegiada a la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, para que sea ella la que regule entre otros aspectos la modificaciones al Presupuesto de la Naci\u00f3n. As\u00ed, la Ley 38 de 1989, Org\u00e1nica del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, ha regulado la materia en su art\u00edculo 69, consagrando un poder de discrecionalidad en el Ejecutivo para adicionar el presupuesto en los Estados de excepci\u00f3n consagrados en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como lo es este caso. <\/p>\n
c-. La segunda operaci\u00f3n presupuestal, la cancelaci\u00f3n de operaciones presupuestales, se explica en virtud de la remisi\u00f3n general que hace el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica a la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto para regular, entre otras cosas, la ejecuci\u00f3n del presupuesto de la Naci\u00f3n y m\u00e1s concretamente lo referente a la ejecuci\u00f3n del gasto y su giro. La Ley Org\u00e1nica tiene prevista la manera de ejecutar el gasto ‘acuerdos de gasto’ en los t\u00e9rminos de los art\u00edculo 56 y 58 de dicha Ley Org\u00e1nica, del giro de \u00e9stos lo coloca en cabeza de la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional seg\u00fan lo previsto en el art\u00edculo 62 de la Ley 38 de 1989, Org\u00e1nica del Presupuesto. <\/p>\n
Lo que se hace en el art\u00edculo 3o del Decreto Legislativo 2094 de 1992 no es m\u00e1s que cancelar algunos actos administrativos, documentos de giro, que tienen menor jerarqu\u00eda que las leyes y en consecuencia pueden ser suspendidos en virtud del Estado de Conmoci\u00f3n Interior. Esta operaci\u00f3n no implica modificaci\u00f3n presupuestal alguna, ni aun al Acuerdo de Gastos, ya que estos recursos reintegrados en la forma se\u00f1alada entrar\u00e1n a la Direcci\u00f3n del Tesoro Nacional, para lo cual hab\u00eda dos caminos: o se reduc\u00eda el acuerdo de gastos en concordancia con lo ejecutado, cuesti\u00f3n \u00e9sta que se podr\u00eda entender efectuada por la expedici\u00f3n de este Decreto Legislativo 2094 de 1992, ya que se le d\u00e1 una destinaci\u00f3n al recurso para el Presupuesto del a\u00f1o 1993; o se esperaba su fenecimiento autom\u00e1tico en virtud del principio de la anualidad contemplado en el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
De esta forma, el Decreto Legislativo 2094 de 1992 trae un procedimiento especial para liberar algunos recursos de la Naci\u00f3n en el a\u00f1o de 1992 de su afectaci\u00f3n inicial, creando su disponibilidad para que formen parte del Presupuesto de 1993. <\/p>\n
d-. En el segundo inciso del art\u00edculo 3o del Decreto motivo de revisi\u00f3n de constitucionalidad, se establece la autorizaci\u00f3n para que este recurso as\u00ed retenido pueda formar parte de la anualidad siguiente de acuerdo con los tr\u00e1mites legales , lo que equivale al cumplimiento de lo ordenado por el inciso 2 del art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica sobre fuentes de incorporaci\u00f3n de gasto p\u00fablico en el Presupuesto de la Naci\u00f3n… <\/p>\n
Mientras los art\u00edculos 1o y 2o del Decreto Legislativo 2094 de 1992, efect\u00faan una adici\u00f3n al Presupuesto de 1992, de acuerdo con todas las normas constitucionales, el art\u00edculo 3o de este mismo decreto suspende un acto administrativo originado en el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, orientado a crear una nueva disponibilidad para un gasto espec\u00edfico en el presupuesto del a\u00f1o siguiente. <\/p>\n
<\/p>\n
3. Del concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
La Vista Fiscal solicit\u00f3 a la Corte Constitucional en su concepto de rigor declarar EXEQUIBLE la norma revisada, con fundamento en el siguiente argumento: <\/p>\n
Primeramente el Procurador, realiza un examen formal en cual encuentra perfecta concordancia entre la Constituci\u00f3n y el Decreto Legislativo 2094 de 1992, para luego pasar al examen material. <\/p>\n
En la cuesti\u00f3n de fondo, el Ministerio P\u00fablico explica que la cuesti\u00f3n que se plantea, es la posibilidad que tiene el Ejecutivo de adicionar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n a trav\u00e9s de Decretos Legislativos. <\/p>\n
La Vista Fiscal cita los art\u00edculos 345 inciso primero, 352 de la Carta y el art\u00edculo 69 de la Ley 38 de 1989, Org\u00e1nica del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, y expresa sobre los art\u00edculos 1o y 2o de la norma en estudio que “del conjunto de disposiciones tra\u00eddas a colaci\u00f3n puede concluirse que el Gobierno Nacional durante los Estados de Excepci\u00f3n, para el caso, en el Estado de conmoci\u00f3n Interior, puede realizar adiciones al Presupuesto General, para lo cual as\u00ed lo desea puede sujetarse a las previsiones que en materia de modificaci\u00f3n del mismo trae la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, o bien adoptar con el Consejo de Ministros, las decisiones del caso. Como lo anota el Ministerio de Hacienda en el escrito atr\u00e1s rese\u00f1ado, se trata de una discrecionalidad de la cual goza el Gobierno en esas especiales circunstancias”. <\/p>\n
Estima el Procurador General de la Naci\u00f3n, respecto del art\u00edculo 3o del Decreto 2094 de 1992 que “si en virtud de las normas constitucionales y legales citadas al comienzo de este ac\u00e1pite, el Gobierno puede adicionar el Presupuesto General durante los Estados de Excepci\u00f3n, con mayor raz\u00f3n se encuentra habilitado para llevar a cabo la operaci\u00f3n presupuestal que consigna la norma en comento. Pero adem\u00e1s, se advierte que el procedimiento regulado en el mencionado art\u00edculo 3o del Decreto en revisi\u00f3n, se aviene a la Carta Pol\u00edtica en tanto involucra recursos que estaban destinados al fomento de empresas \u00fatiles y ben\u00e9ficas de desarrollo regional, pero que perdieron su afectaci\u00f3n en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 335 superior, quedando disponibles para ser agregados al Presupuesto de 1993, con la destinaci\u00f3n ya enunciada: sufragar los gastos que demande en el presente a\u00f1o el Estado de Conmoci\u00f3n Exterior”. <\/p>\n
Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II- FUNDAMENTO JURIDICO <\/p>\n
A. Competencia <\/p>\n
Es competente la Corte Constitucional para conocer de la revisi\u00f3n del Decreto 2094 de 1992, de conformidad con el art\u00edculo 241 de la Carta, que dice: <\/p>\n
A la Corte Constitucional se le conf\u00eda la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, en los estrictos y precisos t\u00e9rminos de este art\u00edculo. Con tal fin, cumplir\u00e1 las siguientes funciones: <\/p>\n
… 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los art\u00edculos 212, 213 y 215 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Y el Decreto 2094 fue ciertamente dictado “en ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en desarrollo del Decreto 1793 de 1992”. La primera de dichas normas consagra constitucionalmente el Estado de Conmoci\u00f3n Interior y la segunda fu\u00e9 el Decreto que declar\u00f3 tal Estado. <\/p>\n
El art\u00edculo 214 numeral 6\u00b0 reitera la competencia de la Corte en el negocio de la referencia. <\/p>\n
B. Requisitos de forma <\/p>\n
Los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le confiere la Constituci\u00f3n durante los estados de excepci\u00f3n constitucional deben reunir tres requisitos de forma, de conformidad con los art\u00edculos 213 y 214 de la Carta, que dicen: <\/p>\n
ARTICULO 213.- En caso de grave perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de polic\u00eda, el presidente de la rep\u00fablica, con la firma de todos los ministros, podr\u00e1 declarar el estado de conmoci\u00f3n interior, en toda la rep\u00fablica o parte de ella, por t\u00e9rmino no mayor de noventa d\u00edas, prorrogable hasta por dos per\u00edodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo favorable del senado de la rep\u00fablica. <\/p>\n
Mediante tal declaraci\u00f3n, el gobierno tendr\u00e1 las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos… <\/p>\n
ARTICULO 214.- Los estados de excepci\u00f3n a que se refieren los art\u00edculos anteriores se someter\u00e1n a las siguientes disposiciones: <\/p>\n
1. Los decretos legislativos llevar\u00e1n la firma del presidente de la rep\u00fablica y todos sus ministros y solamente podr\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con la situaci\u00f3n que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepci\u00f3n… <\/p>\n
La norma que nos ocupa reune a satisfacci\u00f3n los requerimientos formales, como se demuestra a continuaci\u00f3n, raz\u00f3n por la cual la Corte encuentra que desde el punto de vista formal el Decreto 2094 de 1992 es conforme con la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
a) Firmas: el Decreto 2094 de 1992 est\u00e1 firmado por el se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, por trece Ministros Titulares y por un Viceministro encargado de funciones ministeriales. <\/p>\n
b) Tiempo: El Decreto 2094 fue expedido el d\u00eda 14 de diciembre de 1992, esto es, dentro del t\u00e9rmino de 90 d\u00edas despu\u00e9s de haberse proferido el Decreto 1793 de 1992, que declar\u00f3 el Estado de Conmoci\u00f3n Interior en todo el territorio nacional, de suerte que desde el punto de vista temporal el Decreto objeto de revisi\u00f3n fu\u00e9 l\u00f3gicamente expedido dentro del t\u00e9rmino de los noventa d\u00edas que establece la Carta. <\/p>\n
c) Conexidad: el Decreto objeto de revisi\u00f3n debe guardar una doble relaci\u00f3n de causalidad entre las causas que generaron la declaratoria del Estado de Conmoci\u00f3n Interior y su finalidad y entre las causas de su expedici\u00f3n y la materia regulada. <\/p>\n
En cuanto a lo primero, en el Decreto 1793 de 1992 se declar\u00f3 el Estado de Conmoci\u00f3n Interior porque, entre otras razones, “en las \u00faltimas semanas la situaci\u00f3n de orden p\u00fablico en el pa\u00eds, que ven\u00eda perturbada de tiempo atr\u00e1s, se ha agravado significativamente en raz\u00f3n de las acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada”. <\/p>\n
En el Decreto objeto de revisi\u00f3n, por su parte, se dice lo siguiente: <\/p>\n
Que de acuerdo con las motivaciones del mencionado decreto, es indispensable establecer medidas para aumentar la eficacia de la fuerza p\u00fablica tales como las referentes a la disponibilidad de recursos, soldados, oficiales y suboficiales, la movilizaci\u00f3n de tropas, la adquisici\u00f3n de suministros y el fortalecimiento de los mecanismos de inteligencia; <\/p>\n
Que igualmente es esencial verificar el Presupuesto General, a fin de complementar gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista; <\/p>\n
En consecuencia la Corte Constitucional estima que existe conexidad entre los Decretos 1793 y 2094 de 1992, pues este \u00faltimo est\u00e1 destinado exclusivamente a realizar los ajustes fiscales tendientes al financiamiento de la actividad estatal, enderezada a “conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos” (art. 213 CP), lo cual motiv\u00f3 la expedici\u00f3n del primero de ellos. En otras palabras, la materia del Decreto 2094 guarda “relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con la situaci\u00f3n que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepci\u00f3n” (art. 214.1 CP). <\/p>\n
Y en cuanto a lo segundo, la Corporaci\u00f3n estima de nuevo que existe conexidad entre los considerandos y el articulado del Decreto revisado, pues mientras en aqu\u00e9llos se afirma que es “esencial modificar el Presupuesto General, a fin de complementar gastos y adicionar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista”, en \u00e9ste se realizan efectivamente tales modificaciones presupuestales. <\/p>\n
En consecuencia, desde el punto de vista de la forma, la Corte encuentra ajustado a la Carta Pol\u00edtica el Decreto objeto de revisi\u00f3n. <\/p>\n
C. An\u00e1lisis de fondo <\/p>\n
Luego de ocuparse de la competencia y de los requisitos de forma, entra ahora la Corte a ocuparse del estudio de fondo de la norma revisada. <\/p>\n
1. De las facultades del Gobierno durante el estado de conmoci\u00f3n interior para modificar el presupuesto general de la Naci\u00f3n <\/p>\n
La materia que nos ocupa hace relaci\u00f3n a la facultad del Gobierno Nacional para introducir modificaciones al presupuesto general de la Naci\u00f3n durante la vigencia de un estado de excepci\u00f3n constitucional. <\/p>\n
En realidad no es la primera vez que esta Corporaci\u00f3n se ocupa de este tema. En efecto, en la sentencia C-448 de 1992, en la que se revisada una norma de excepci\u00f3n sobre esta misma materia, la Sala Plena sostuvo lo siguiente: <\/p>\n
Compete al Congreso, como sucede con varias de las funciones consideradas, la expedici\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. Esa facultad ha de ejercerse ordinariamente previa la presentaci\u00f3n del proyecto correspondiente por el Gobierno y con aplicaci\u00f3n de los principios y tr\u00e1mites que establece el Cap\u00edtulo 3 del T\u00edtulo XII de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
En condiciones normales, toda modificaci\u00f3n a la ley anual de presupuesto de rentas es tambi\u00e9n propia de la actividad legislativa ordinaria, con iniciativa del Gobierno, seg\u00fan resulta de las disposiciones consagradas en los art\u00edculos 150, numeral 11, y 154, inciso 2o., de la Carta. En cuanto al presupuesto de gastos, de conformidad con el art\u00edculo 347 constitucional, no es susceptible de ser incrementado durante el a\u00f1o fiscal por encima del tope fijado por la ley anual de presupuesto. Sin embargo, nada obsta, a la luz de los preceptos constitucionales, para que en tiempos de perturbaci\u00f3n del orden econ\u00f3mico y social, con el objeto de hacer frente a las necesidades propias de \u00e9sta, sea el Presidente de la Rep\u00fablica con la firma de todos sus ministros, quien, revestido de poderes extraordinarios, modifique o incremente tanto el presupuesto de rentas como el de gastos, siempre y cuando ello se haga con el \u00fanico objeto de conjurar la crisis. <\/p>\n
As\u00ed se deduce no solamente del sentido y los fines de una instituci\u00f3n como la del estado de emergencia econ\u00f3mica, sino de la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las normas constitucionales que hoy estructuran los estados de excepci\u00f3n en su conjunto (art\u00edculos 212 a 215) en armon\u00eda con los art\u00edculos 345 y <\/p>\n
siguientes, que est\u00e1n concebidos sobre el supuesto de que la distribuci\u00f3n de competencias en materia presupuestal debe tener desarrollo “en tiempo de paz”, por cuanto los apremios de una situaci\u00f3n tan urgente que ha hecho necesaria la apelaci\u00f3n a facultades extraordinarias como las que invoca el decreto examinado, a partir de una declaratoria ya hallada exequible por esta Corte, no son compatibles con la aplicaci\u00f3n de aquellas previsiones si de lo que se trata es de arbitrar recursos en forma inmediata y de aplicarlos efectivamente a los fines de contrarrestar los hechos perturbatorios y la extensi\u00f3n de sus efectos, como ocurre en el presente caso. <\/p>\n
Esto no acontece \u00fanicamente en la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, sino que pod\u00eda tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia, plasmada especialmente en las sentencias del 25 de noviembre de 1976 (Magistrado Ponente: Dr. Guillermo Gonz\u00e1lez Charry) y del 13 de marzo de 1986 (Magistrado Ponente: Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), mediante las cuales se admiti\u00f3 expresamente que tanto en los casos del art\u00edculo 121 como en los del 122 de dicha Constituci\u00f3n, la obtenci\u00f3n de recursos fiscales para atender las necesidades de orden p\u00fablico pod\u00eda hacerse por medio de decretos legislativos. As\u00ed lo preve\u00eda de manera espec\u00edfica el art\u00edculo 104 del anterior estatuto org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 294 de 1973) y lo prev\u00e9 en similares t\u00e9rminos el art\u00edculo 69 de la ley org\u00e1nica de Presupuesto hoy en vigor (Ley 38 de 1989), cuando se\u00f1ala que los cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante los estados de excepci\u00f3n, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese inclu\u00eddo apropiaci\u00f3n en el Presupuesto ser\u00e1n abiertos en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan. <\/p>\n
No ignora esta Corporaci\u00f3n que el 15 de abril de 1986 fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia el Decreto Legislativo 3518 de 1985, expedido al amparo de las atribuciones excepcionales del entonces art\u00edculo 122 de la Constituci\u00f3n, mediante el cual se introduc\u00edan modificaciones al Presupuesto Nacional para la vigencia fiscal de ese a\u00f1o con el objeto de atender las necesidades propiciadas por la erupci\u00f3n del volc\u00e1n Nevado del Ru\u00edz, pero debe observarse que esa oposici\u00f3n con la Carta Pol\u00edtica fue deducida no de una imposibilidad constitucional de asunci\u00f3n de dicha facultad por el Ejecutivo en tiempos de crisis, sino de la existencia de figuras ordinarias alternativas, tales como la del art\u00edculo 212 de la Constituci\u00f3n derogada, que permit\u00eda la apertura de cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios en el Presupuesto aun en tiempo de paz, no hall\u00e1ndose reunido el Congreso y siendo urgente la realizaci\u00f3n de gastos, previo concepto del Consejo de Estado, pues entendi\u00f3 entonces la Corte Suprema que el Gobierno contaba con una v\u00eda expedita que hac\u00eda innecesaria la utilizaci\u00f3n de atribuciones extraordinarias. <\/p>\n
Es claro que hoy, no existiendo la instituci\u00f3n de los cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios que preve\u00eda el antiguo art\u00edculo 212 de la Carta, las emergencias como la que ahora se afronta no tienen para el Gobierno, en materia presupuestal, salida distinta a la del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, debe anotarse que las normas presupuestales inclu\u00eddas en el decreto analizado se aplican \u00fanicamente a la vigencia fiscal de 1992 y, por tanto, dejan intacta la capacidad del Congreso para disponer en la materia por lo que ata\u00f1e a las futuras vigencias, no existiendo por ello retenci\u00f3n de facultades legislativas por el Ejecutivo. A lo dicho se a\u00f1ade la posibilidad que de todos modos se otorga a las C\u00e1maras en el sentido de derogar, modificar o adicionar, dentro del a\u00f1o siguiente, las normas dictadas, tal como lo estipula el art\u00edculo 215, inciso 6o., de la Constituci\u00f3n.1 <\/p>\n
La Corte comparte y reitera esta jurisprudencia en el negocio que nos ocupa, de conformidad con las siguientes consideraciones: <\/p>\n
a) Principio de Legalidad del Gasto P\u00fablico: <\/p>\n
Dice as\u00ed el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
El tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle en el de gastos. <\/p>\n
Tampoco podr\u00e1 hacerse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. <\/p>\n
Se consagra aqu\u00ed el principio de la legalidad del gasto p\u00fablico. Tal precepto no es otra cosa que la concreci\u00f3n en el campo fiscal del principio de legalidad de la actuaci\u00f3n p\u00fablica en general, que es la piedra de toque del Estado de derecho, el cual encuentra sus bases constitucionales en los art\u00edculos 1\u00b0, 3\u00b0, 121 y 122 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
El Decreto 2094 de 1992 no hace otra cosa que desarrollar este precepto, como quiera que legaliza mediante una norma con fuerza de ley una adici\u00f3n y una erogaci\u00f3n presupuestal, como bien lo anota el apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
b) Fuentes del gasto p\u00fablico: <\/p>\n
El art\u00edculo 346 de la Carta Pol\u00edtica prescribe lo siguiente: <\/p>\n
El Gobierno formular\u00e1 anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones que deber\u00e1 corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentar\u00e1 al Congreso, dentro de los primeros diez d\u00edas de cada legislatura. <\/p>\n
En la Ley de Apropiaciones no podr\u00e1 incluirse partida alguna que no corresponda a un cr\u00e9dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. <\/p>\n
Las comisiones de asuntos econ\u00f3micos de las dos c\u00e1maras deliberar\u00e1n en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones. <\/p>\n
En el inciso segundo de esta disposici\u00f3n se consagran las cinco fuentes de gasto p\u00fablico, a saber: cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos, gasto decretado por ley anterior, gasto de funcionamiento del Estado, servicio de la deuda y ejecuci\u00f3n del plan de desarrollo. <\/p>\n
Se observa entonces que el gasto de funcionamiento de la polic\u00eda nacional encaja dentro del rubro destinado a la financiaci\u00f3n “de las ramas del poder p\u00fablico”, concretamente a la financiaci\u00f3n de la rama Ejecutiva. <\/p>\n
c) Remisi\u00f3n Constitucional a la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto: <\/p>\n
Adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n, la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. <\/p>\n
El constituyente remiti\u00f3 al legislador la regulaci\u00f3n del presupuesto nacional -central y descentralizado- y de los presupuestos territoriales. Esta norma es concordante con el art\u00edculo 151 de la Carta, que reitera la atribuci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica para dictar el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto. <\/p>\n
Fue en virtud de una disposici\u00f3n semejante a \u00e9sta que bajo la \u00e9gida de la Carta de 1886 se profiri\u00f3 la Ley 38 de 1989, actual Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto. <\/p>\n
El art\u00edculo 69 de la Ley 38 de 1989 dice: <\/p>\n
Los cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante Estado de Sitio o Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluido apropiaci\u00f3n en el Presupuesto, ser\u00e1n abiertos conforme a las normas de los art\u00edculos anteriores, o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan. <\/p>\n
Por “estado de sitio” debe entenderse hoy “estado de guerra exterior” o de “conmoci\u00f3n interior” -que es el caso que nos ocupa-. <\/p>\n
En consecuencia, el Gobierno Nacional goza de un margen de discrecionalidad, que debe ser ejercido en forma razonable y no arbitraria, para determinar la forma en que se abrir\u00e1n los cr\u00e9ditos adicionales necesarios para financiar las actividades estatales destinadas a superar las causas que condujeron a decretar el estado de conmoci\u00f3n interior. Es lo que hizo en este caso el Decreto 2094 de 1992. <\/p>\n
2. Del caso concreto <\/p>\n
De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional estima que el Decreto 2094 de 1992 es conforme con la Carta Pol\u00edtica, motivo por el cual lo declarar\u00e1 exequible en la parte resolutiva de esta sentencia, acogiendo as\u00ed las tesis de la vista fiscal y del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
La anterior afirmaci\u00f3n se fundamenta en los siguientes argumentos: <\/p>\n
a) El art\u00edculo primero: se adiciona aqu\u00ed el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Tesoro de la Naci\u00f3n. De conformidad con lo arriba dicho, la norma objeto de revisi\u00f3n tiene las siguientes caracter\u00edsticas: <\/p>\n
– Es un decreto con fuerza de ley que garantiza el principio de la legalidad del gasto. <\/p>\n
– Est\u00e1 dirigido a la financiaci\u00f3n de la rama Ejecutiva del poder p\u00fablico. <\/p>\n
– Se encuentra dentro de las atribuciones fiscales gubernamentales previstas durante los estados de excepci\u00f3n constitucional. <\/p>\n
Por lo anterior la Corte Constitucional encuentra conforme con la Carta Pol\u00edtica este primer art\u00edculo. <\/p>\n
b) El art\u00edculo segundo: se modifica el Decreto Ley de Apropiaciones de la vigencia fiscal de 1992. Por los mismos tres motivos anteriores esta disposici\u00f3n tambi\u00e9n se adec\u00faa a la preceptiva constitucional. <\/p>\n
c) El art\u00edculo tercero: consagra un procedimiento especial para cancelar operaciones presupuestales materializadas en actos administrativos -denominados documentos de giro-, con el fin de liberar recursos de la Naci\u00f3n de 1992 de su afectaci\u00f3n inicial y dejarlos disponibles para que ingresen al presupuesto de 1993. En el inciso segundo de este art\u00edculo se autoriza el ingreso de estos recursos as\u00ed liberados a la anualidad de 1993. Sin perjuicio del comentario que en el ac\u00e1pite siguiente se realiza a prop\u00f3sito del gasto social, la Corte Constitucional encuentra que esta norma es conforme con la Carta Pol\u00edtica con fundamento en las siguientes razones: <\/p>\n
– La Constituci\u00f3n remite la regulaci\u00f3n de la ejecuci\u00f3n presupuestal a la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto. <\/p>\n
– La Ley Org\u00e1nica de Presupuesto establece en efecto el procedimiento para la ejecuci\u00f3n del gasto y su giro, el cual se realiza mediante actos administrativos proferidos por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
– La norma revisada es un decreto con fuerza de ley que faculta cancelar actos administrativos. <\/p>\n
Por tanto el Decreto 2094 de 1992 es conforme con la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
d) el art\u00edculo cuarto: Se especifica la vigencia de la norma, lo cual obviamente no contradice precepto constitucional alguno. <\/p>\n
3. De las consideraciones finales sobre el gasto social <\/p>\n
No obstante lo anterior, esta Corporaci\u00f3n desea realizar unas consideraciones finales sobre el gasto p\u00fablico social, que surgen a partir de la norma revisada. <\/p>\n
En este sentido, el art\u00edculo 3\u00b0 del Decreto 2094 de 1992 libera algunos recursos mediante el recorte de un gasto social. <\/p>\n
Pues bien, en los art\u00edculos 350 y 366 de la Constituci\u00f3n se afirma que “el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n”, salvo, dice el primero de ellos, en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional. <\/p>\n
De conformidad con las anteriores disposiciones, puede afirmarse que constitucionalmente existe una jerarqu\u00eda en el gasto p\u00fablico, as\u00ed: en orden descendente, primero est\u00e1 el gasto por guerra exterior; segundo el gasto por razones de seguridad nacional; tercero el gasto social; por \u00faltimo, los dem\u00e1s gastos, definidos por exclusi\u00f3n. <\/p>\n
III- DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el Decreto 2094 de 1992, por las razones expuestas en esta sentencia. <\/p>\n
C\u00famplase, c\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese y arch\u00edvese. <\/p>\n
Dada en Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., a los veinticinco (25) d\u00edas del mes de febrero de mil novecientos noventa y tres (1.993). <\/p>\n
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ JAIME SANIN GREFFEINSTEIN <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
1 Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia N\u00b0 C-448. Julio 9 de 1992. Magistrado Ponente Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
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