C-074-93<\/p>\n
Sentencia C-074\/93 <\/p>\n
TRANSITO CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Los vicios de forma predicados contra actos sujetos a control constitucional deben ser estudiados a la luz de los preceptos vigentes al momento de la expedici\u00f3n del acto. Esto es as\u00ed, por que mal podr\u00eda exigirse determinadas formalidades y procedimientos en la expedici\u00f3n de un acto, si estos no se encontraban vigentes al momento en que el dicho acto fu\u00e9 tramitado y expedido. La demanda formula una serie de cargos contra el contenido material del decreto y sus efectos bajo la nueva Constituci\u00f3n. El estudio de ellos como tambi\u00e9n lo ha se\u00f1alado esta Corte, debe hacerse a la luz de la Constituci\u00f3n vigente al momento de proferir el fallo, pues lo que se juzga es el contenido de la norma, el cual debe ser coherente, ya no con la Carta vigente al momento de su expedici\u00f3n, sino con el Estatuto Fundamental que rija al momento de su aplicaci\u00f3n. Por estas razones el an\u00e1lisis de constitucionalidad respecto de los cargos que se\u00f1alen vicios en el contenido material de la ley, ha de hacerse frente a la Constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisi\u00f3n\/CAJA AGRARIA-Reestructuraci\u00f3n <\/p>\n
En materia de facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que el concepto “precisi\u00f3n” se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitaci\u00f3n de la materia a la que se refiere. Cuando las facultades otorgadas al Ejecutivo sean claras tanto en el t\u00e9rmino de vigencia como en el \u00e1mbito material de aplicaci\u00f3n y establezcan las funciones que en virtud de la investidura legislativa extraordinaria aquel puede ejercer, no son imprecisas. Basta con que los l\u00edmites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean generales. Lo que exige la Carta es que la ley determine inequ\u00edvocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar, a trav\u00e9s de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas. La competencia para la reestructuraci\u00f3n de una entidad como la Caja Agraria que implique intervenci\u00f3n en las \u00f3rbitas se\u00f1aladas, es en primera instancia, exclusiva del Congreso, pero en virtud de una atribuci\u00f3n extraordinarias, el Presidente de la Rep\u00fablica puede leg\u00edtimamente adelantar tal tarea. <\/p>\n
CAJA AGRARIA-Naturaleza\/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad de intervenci\u00f3n <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica estaba expresamente facultado para intervenir en la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y Minero, que es una sociedad de econom\u00eda mixta, vigilada por la Superintendencia Bancaria y sometida al r\u00e9gimen legal de las empresas industriales y comerciales del Estado. Al redimensionar la planta f\u00edsica y de personal, la entidad debe respetar los derechos constitucionales fundamentales y particularmente el derecho al trabajo, pero dado que esta tarea se desarrolla a trav\u00e9s de normas de car\u00e1cter administrativo, tal y como lo dispone la Constituci\u00f3n, no es esta Corte la encargada de juzgar su adecuaci\u00f3n a ella. <\/p>\n
PRINCIPIO DE EFICACIA <\/p>\n
La eficacia est\u00e1 contenida en varios preceptos constitucionales como perentoria exigencia de la actividad p\u00fablica: en el art\u00edculo 2o, al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constituci\u00f3n; en el 209 como principio de obligatorio cumplimiento por quienes ejercen la funci\u00f3n administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos; en los art\u00edculos 256 numeral 4o., 268 numeral 2o, 277 numeral 5o y 343, relativos al control de gesti\u00f3n y resultado y a la eficiencia como principio rector de la gesti\u00f3n p\u00fablica, aluden preceptos constitucionales como los contenidos en los art\u00edculos 48, 49, y 268, numerales 2 y 6, de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica. Las pol\u00edticas p\u00fablicas, administrativas o econ\u00f3micas del Estado, no son atentatorias del orden constitucional, por el mero hecho de basarse en determinadas concepciones pol\u00edticas o econ\u00f3micas. As\u00ed, por ejemplo, las pol\u00edticas de privatizaci\u00f3n, reconversi\u00f3n industrial y en general modernizaci\u00f3n del Estado encuentran respaldo constitucional en los principios de eficiencia y eficacia de la administraci\u00f3n, siempre, eso si, que se realicen dentro de l\u00edmites. <\/p>\n
MODERNIZACION DEL ESTADO-L\u00edmites\/DERECHOS FUNDAMENTALES\/DERECHO AL TRABAJO\/CAJA AGRARIA-Reestructuraci\u00f3n <\/p>\n
El proceso de modernizaci\u00f3n del Estado no puede vulnerar los derechos constitucionales, los principios rectores del comportamiento econ\u00f3mico y social del Estado o los valores protegidos en el mismo texto. Se trata de hacer compatible la pol\u00edtica de modernizaci\u00f3n del Estado, con los derechos fundamentales de los ciudadanos y en particular con el derecho al trabajo de los servidores p\u00fablicos. Deber\u00e1 entenderse la autorizaci\u00f3n a la Caja Agraria para que adec\u00fae su planta f\u00edsica y de personal a las nuevas funciones asignadas, es constitucional s\u00f3lo si tiene como l\u00edmite esencial el respeto a los derechos fundamentales de los servidores de la instituci\u00f3n. De ah\u00ed que en su reestructuraci\u00f3n la autoridad competente debera respetar el derecho al trabajo y los que de \u00e9l se desprenden, el principio de igualdad de oportunidades para los trabajadores y el derecho a la estabilidad laboral con sujeci\u00f3n a una carrera administrativa <\/p>\n
ADMINISTRACION PUBLICA-Estructura <\/p>\n
La estructura de la administraci\u00f3n publica no es intangible. La Carta de 1886 y la de 1991, autorizan expresamente al \u00f3rgano legislativo, -y en el art\u00edculo 20 transitorio de esta \u00faltima al Gobierno-, para reformar, acorde a los mandatos del texto fundamental las entidades que forman parte de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico y una restructuraci\u00f3n en las funciones de una entidad tiene como efecto la readecuaci\u00f3n necesaria de la planta f\u00edsica y de personal. <\/p>\n
PROPIEDAD SOLIDARIA <\/p>\n
Lo que si impone la Carta es la obligaci\u00f3n de dar prioridad, en cualquier caso de injerencia leg\u00edtima del Estado, -privatizaci\u00f3n, venta de activos de sus empresas, participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n empresarial etc- a estos tipos de propiedad que por su car\u00e1cter democr\u00e1tico y participativo, contribuyen a realizar el Estado social de derecho. Cuando se enajenen activos de empresas en las cuales el Estado tenga participaci\u00f3n debe promoverse tambi\u00e9n el acceso de las organizaciones solidarias y de trabajadores a dichas propiedades como forma de satisfacer a plenitud el prop\u00f3sito consagrado en la Carta vigente. <\/p>\n
ALIMENTOS-Protecci\u00f3n\/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA <\/p>\n
La reestructuraci\u00f3n de la Caja Agraria realizada en la forma prevista en la ley acusada ante este Corporaci\u00f3n, podr\u00eda eventualmente, lesionar la protecci\u00f3n constitucional de la producci\u00f3n dom\u00e9stica de alimentos en la medida que dicha reestructuraci\u00f3n se tradujera en una restricci\u00f3n del cr\u00e9dito agr\u00edcola tal que desistimulara la actividad productiva, en curso o proyectos de inversi\u00f3n futura. Esta Corte advierte que la ley es constitucional s\u00f3lo en la medida que no afecte negativamente, de manera directa o indirecta, el principio constitucional de protecci\u00f3n especial de alimentos, con los alcances antes se\u00f1alados y en virtud de la muy relevante participaci\u00f3n en el mercado del cr\u00e9dito agr\u00edcola que en su momento llev\u00f3 al Estado colombiano a crear y consolidar la Caja Agraria. Con el transcurso del tiempo tal participaci\u00f3n se ha constitu\u00eddo en su raz\u00f3n de ser en virtud de las exigencias del inter\u00e9s general. Ellas se manifiestan en el est\u00edmulo permanente a la actividad agr\u00edcola, a fin de propiciar la realizaci\u00f3n de la loable finalidad social plasmada en el art\u00edculo 65 de la Carta vigente. <\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD\/PRINCIPIOS RECTORES DEL ESTADO <\/p>\n
Los principios rectores de la pol\u00edtica social y econ\u00f3mica del Estado que se encuentran consignados en la Carta pol\u00edtica tienen un especial valor normativo, pues aunque no constituyen derechos subjetivos directamente aplicables, por ser normas constitucionales vinculan en su acci\u00f3n al poder p\u00fablico. As\u00ed, una de las garant\u00edas m\u00e1s importantes para la protecci\u00f3n de estos derechos es el control de constitucionalidad de las leyes que establezcan las pol\u00edticas sociales y econ\u00f3micas. Para que una ley atente contra los principios rectores de la pol\u00edtica social y econ\u00f3mica, su impacto negativo sobre los sectores protegidos tiene que ser evidente y determinante. De otra parte, si la ley lesiona uno de tales sectores, solo sera inconstitucional si no encuentra fundamento en un derecho o bien constitucionalmente protegido, pues si esto es as\u00ed, la Corte tendr\u00e1 que hacer una evaluaci\u00f3n sobre el conflicto creado y deber\u00e1 dar prioridad a la protecci\u00f3n de aquel bien que de mejor manera encarne los valores, principios y derechos de la Carta Constitucional. En el caso sub-lite el decreto limita las actividades de la Caja Agraria, muy importante entidad de fomento a nivel nacional. Pero con ello busca una mayor eficiencia y el fortalecimiento y protecci\u00f3n de la actividad agraria en ciertas zonas del pa\u00eds. <\/p>\n
REF: Proceso D-119 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el decreto ley 1755 de 1991 “Por el se dictan disposiciones sobre la Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero” <\/p>\n
TEMAS: <\/p>\n
– Tr\u00e1nsito constitucional <\/p>\n
– Pol\u00edticas macroecon\u00f3micas <\/p>\n
– Modernizaci\u00f3n del Estado colombiano <\/p>\n
– Derecho al trabajo y a la estabilidad <\/p>\n
– Modernizaci\u00f3n de la Caja Agraria <\/p>\n
– Democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria <\/p>\n
– Protecci\u00f3n alimentaria y agricultura. <\/p>\n
Actores: <\/p>\n
Jorge Enrique Romero P\u00e9rez, Rafael Conde y otros. <\/p>\n
MAGISTRADO PONENTE: <\/p>\n
Doctor. CIRO ANGARITA BARON <\/p>\n
Aprobada mediante Acta No. 16. En Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., a los veinticinco (25) d\u00edas del mes de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El treinta de abril de 1992, los ciudadanos Jorge Enrique Romero Perez, Rafael Conde Santos, Pedro J\u00f3se Jim\u00e9nez Pedroza, Argemiro Calder\u00f3n Mu\u00f1oz, Julio Mart\u00edn Rios Sanabria, Jorge Enrique Bossa Arias, Luis Dario G\u00f3mez G\u00f3mez, Edilberto Ramos Ramos, Orlando de Jes\u00fas Osorio y Jes\u00fas Bernal Amorocho, presentaron ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad contra todo el decreto-ley 1755 del 4 de julio de 1991 “por el cual se dictan disposiciones sobre la Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero”. <\/p>\n
El veintisiete de julio de 1992, la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n envi\u00f3 el expediente al despacho del Magistrado Ponente, el cual admiti\u00f3 la demanda el diez de agosto del mismo a\u00f1o. <\/p>\n
<\/p>\n
En el auto admisorio resolvi\u00f3 oficiar a las Secretar\u00edas Generales del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes para que enviaran los antecedentes legislativos de la ley 45 de 1990, por la cual se concedieron unas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica; orden\u00f3 asimismo que, una vez vencido el t\u00e9rmino probatorio, se fijara en lista el negocio por el t\u00e9rmino de 10 d\u00edas para asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana dispuesta por la Constituci\u00f3n y la ley. Igualmente, dispuso el env\u00edo del negocio al despacho del Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor, como en efecto lo hizo. <\/p>\n
Por \u00faltimo, orden\u00f3 la comunicaci\u00f3n sobre la iniciaci\u00f3n del proceso al Se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al se\u00f1or Presidente del Congreso, al Ministro de Agricultura, al Gerente de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero, al Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al Superintendente Bancario y al Sindicato de trabajadores de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero, para que, si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas. <\/p>\n
Cumplidos como est\u00e1n los tr\u00e1mites constitucionales y legales, es oportuno decidir. <\/p>\n
II. NORMA ACUSADA <\/p>\n
El texto del decreto-ley 1755 de 1991, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No. 39888 del cuatro de Julio del mismo a\u00f1o, es el siguiente: <\/p>\n
DECRETO NUMERO 1755 DE 1991 <\/p>\n
(Julio 4) <\/p>\n
por el cual se dictan disposiciones sobre la Caja de Credito Agrario, Industrial y Minero <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el art\u00edculo 19 de la Ley 45 de 1990, y o\u00edda la Comisi\u00f3n Asesora, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
ARTICULO 1o. Adici\u00f3nase el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero con el siguiente art\u00edculo 2.4.1.1.2 <\/p>\n
“VIABILIDAD DE LA CAJA AGRARIA. Es finalidad de estas disposiciones procurar la viabilidad financiera y operativa de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero, como entidad de apoyo al sector agropecuario y al desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds”. <\/p>\n
ARTICULO 2o. El art\u00edculo 2.4.1.3.1 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“OPERACIONES PERMANENTES: La Caja Agraria, como sociedad an\u00f3nima de econom\u00eda mixta, del orden nacional, perteneciente al sector agropecuario y vinculada al Ministerio de Agricultura, cumplir\u00e1 las siguientes actividades: <\/p>\n
1o. Las propias de un establecimiento bancario con sujeci\u00f3n a lo dispuesto en el presente Estatuto. <\/p>\n
2o. Las que correspondan a una compa\u00f1ia aseguradora, de conformidad con las disposiciones legales sobre la materia. <\/p>\n
3o. La administraci\u00f3n del subsidio familiar del sector primario, con todas sus prestaciones y servicios, de acuerdo con las normas pertinentes de la Ley 21 de 1982 y normas que la complementan o sustituyan”. <\/p>\n
PARAGRAFO 1o. Las actividades se\u00f1aladas en los numerales 2o y 3o del presente art\u00edculo, podr\u00e1n constituir el objeto social de empresas distintas de la Caja Agraria, si as\u00ed lo decide la Asamblea General de Accionistas mediante la modalidad de la escisi\u00f3n, con sujeci\u00f3n a lo dispuesto en los art\u00edculos 11 y 15 de la Ley 45 de 1990 y normas complementarias. <\/p>\n
PARAGRAFO 2o. Las unidades de negocios a que se refieren los numerales 2o y 3o de este art\u00edculo tendr\u00e1n contabilidad de costos. <\/p>\n
ARTICULO 3o. El art\u00edculo 2.4.1.3.3 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“ACTIVIDADES TRANSITORIAS: La Caja Agraria continuar\u00e1 desarrollando, con car\u00e1cter transitorio y hasta su eliminaci\u00f3n total, aquellas actividades distintas de las previstas en el art\u00edculo 2.4.1.3.1 que ha venido cumpliendo por asignaci\u00f3n legal, tales como la comercializaci\u00f3n y elaboraci\u00f3n de insumos agropecuarios, la compraventa de bienes, asistencia t\u00e9cnica y manejo de granjas de fomento. Con posterioridad al 30 de diciembre de 1992 la Caja Agraria se abstendr\u00e1 de realizar nuevas operaciones vinculadas a esas actividades. <\/p>\n
PARAGRAFO. Tales actividades solo se mantendr\u00e1n en la medida en que el Gobierno Nacional o las entidades territoriales asuman el costo de las mismas, sin p\u00e9rdida para la Caja.” <\/p>\n
ARTICULO 4o. El art\u00edculo 2.4.1.3.4. del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“LIQUIDACION DE ACTIVOS: Para los fines del desmonte a que se refiere el art\u00edculo anterior, la Caja Agraria proceder\u00e1 a realizar los activos vinculados a las citadas actividades, dentro de un plazo que no exceder\u00e1 del 30 de diciembre de 1992, a trav\u00e9s de mecanismos de amplia publicidad y concurrencia. <\/p>\n
El producto de la realizaci\u00f3n de los activos se destinar\u00e1 en primer t\u00e9rmino a la satisfacci\u00f3n de los pasivos originados en aquellas actividades, en cuanto fueren exigibles. El remanente constituir\u00e1 recursos para el desarrollo de las actividades bancarias y de seguros, seg\u00fan lo determine la Junta Directiva de la Caja Agraria”. <\/p>\n
ARTICULO 5o El art\u00edculo 2.4.1.3.5 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“AJUSTES LABORALES. La Caja Agraria en ejercicio de su autonom\u00eda administrativa, tomar\u00e1 las medidas conducentes a la reducci\u00f3n de sus actividades actuales, adecuando su planta f\u00edsica y de personal solo para los requerimientos de las funciones a que se refiere el art\u00edculo 2o. del presente decreto” <\/p>\n
ARTICULO 6o El art\u00edculo 2.4.1.2.2 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“JUNTA DIRECTIVA. Por tratarse de una sociedad de econom\u00eda mixta en la cual el aporte estatal supera el 90% de su capital, y mientras dicha situaci\u00f3n se mantenga, la Junta Directiva de la Caja Agraria cumplir\u00e1 las funciones de la Asamblea General de Accionistas. <\/p>\n
La Junta Directiva estar\u00e1 integrada as\u00ed: <\/p>\n
a) El Ministro de Agricultura o su delegado, quien la presidir\u00e1. <\/p>\n
b) El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico o su delegado. <\/p>\n
c) Dos representantes, con sus suplentes, designados por el Presidente de la Rep\u00fablica, entre personas de amplia y conocida trayectoria. <\/p>\n
d) Un representante designado por la Comisi\u00f3n Nacional de Cr\u00e9dito Agropecuario”. <\/p>\n
ARTICULO 7o. Adicionase el art\u00edculo 2.4.1.4.1 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero con el siguiente par\u00e1grafo: <\/p>\n
“A f\u00edn de democratizar el capital, la Junta Directiva de la Caja Agraria podr\u00e1 autorizar la emisi\u00f3n de acciones de la Clase ‘D’ a fin de colocarlas entre los usuarios del cr\u00e9dito, los empleados de la entidad u otros accionistas privados”. <\/p>\n
ARTICULO 8o. El presente decreto deroga los art\u00edculos 2.4.1.3.6, 2.4.1.3.7, 2.4.1.3.8, 2.4.1.3.9 y 2.4.1.3.10 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero y rige desde la fecha de su publicaci\u00f3n. <\/p>\n
Publ\u00edquese y c\u00famplase. <\/p>\n
Dado en Bogot\u00e1, D.E., a 4 de julio de 1991. <\/p>\n
CESAR GAVIRIA TRUJILLO <\/p>\n
El Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, <\/p>\n
Rudolf Hommes Rodriguez. <\/p>\n
La Ministra de Agricultura, <\/p>\n
Mar\u00eda del Rosario Sintes Ulloa. <\/p>\n
III. NORMAS CONSTITUCIONALES SUPUESTAMENTE INFRINGIDAS. <\/p>\n
Los demandantes consideran que el decreto-ley 1755 de 1991 viola los art\u00edculos 16, 17, 30, 32, 39, 76-12 y 122 de la Constituci\u00f3n de 1886 (bajo la cual se surti\u00f3 el tr\u00e1mite del mismo) y los art\u00edculos 1, 2, 4, 5, 6, 22, 25, 39, 53, 54, 55, 56, 60, 64, 65, 66, 93, 150-7 y 150-19 de la Constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
IV. CONCEPTO DE LA INFRACCION. <\/p>\n
La demanda comienza por destacar el hecho de que el decreto-ley demandado se hubiera tramitado bajo la vigencia de la Constituci\u00f3n anterior, en virtud de facultades extraordinarias conferidas por la ley 45 de 1990, y expedido, firmado y publicado justamente el mismo d\u00eda en el que se clausuraba la Asamblea Nacional Constituyente y se reemplazaba la Constituci\u00f3n de 1886 por la de 1991. Por lo tanto, en cuanto al tr\u00e1mite la constitucionalidad del decreto debe juzgarse a la luz de la Constituci\u00f3n anterior, pero es tambi\u00e9n necesario confrontarlo con la nueva Carta, para saber si su desarrollo se ajusta a los par\u00e1metros del nuevo orden jur\u00eddico del pa\u00eds. <\/p>\n
2.- El segundo cargo consiste en que la Caja Agraria, qued\u00f3 expresamente exclu\u00edda de las facultades conferidas por la ley 45 de 1990, pues el mismo Congreso de la Rep\u00fablica le di\u00f3 el car\u00e1cter de sociedad an\u00f3nima vitalicia. En efecto, los actores citan una ley de la \u00e9poca del gobierno del Doctor Julio C\u00e9sar Turbay Ayala, en la que se defini\u00f3 a la Caja Agraria como sociedad an\u00f3nima de econom\u00eda mixta, del orden nacional, perteneciente al sector agropecuario y vinculada al Ministerio de Agricultura y se estableci\u00f3 que tendr\u00eda una vigencia indefinida salvo que hubiese una causa legal para su disoluci\u00f3n y liquidaci\u00f3n. <\/p>\n
3.- En tercer lugar, los demandantes afirman que la reestructuraci\u00f3n de la Caja Agraria es funci\u00f3n privativa del Congreso. La facultad que se otorga en el art\u00edculo 5o del decreto -reestructurar la planta f\u00edsica y de personal de la Caja-, para adecuarla a las nuevas funciones, entre otras, -mediante un plan de est\u00edmulos para el retiro voluntario- viola la Constituci\u00f3n por cuanto solo al Congreso, le compete determinar la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional, creando, suprimiendo o fusionando las entidades del orden nacional (Art. 150-7o). <\/p>\n
Igualmente, el Congreso es el \u00fanico facultado para regular la actividad financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados al p\u00fablico (Art. 150-19, literal d). De tal manera que realizar estas funciones a trav\u00e9s de un decreto-ley viola la Constituci\u00f3n. Para reforzar este cargo, los actores se refieren al Plan de Est\u00edmulos Voluntarios, emanado de la Gerencia de la Caja Agraria, que, al parecer, viola la Constituci\u00f3n en la medida en que solo el Congreso est\u00e1 facultado para fijar el r\u00e9gimen prestacional de los trabajadores oficiales (art. 150-19, literal f), cuyo m\u00ednimo est\u00e1 contemplado en la Convenci\u00f3n Colectiva y que no puede ser disminu\u00eddo. <\/p>\n
4.- El cuarto cargo tiene que ver con la pol\u00edtica de pleno empleo. Consideran los demandantes que el decreto viola diversas normas de la Constituci\u00f3n de 1886, entre ellas, el art\u00edculo 16 que ordenaba a las autoridades proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes, de esta manera, la estabilidad laboral considerada como un bien de la clase trabajadora se desconoci\u00f3 por el decreto acusado. El art\u00edculo 17 que consagraba la protecci\u00f3n especial al trabajo. El art\u00edculo 32, que ordenaba la intervenci\u00f3n de Estado en las relaciones empleador y trabajador, en defensa especial de estos \u00faltimos. <\/p>\n
Agregan, por \u00faltimo, que la Constituci\u00f3n anterior prohib\u00eda expresamente desmejorar derechos de los trabajadores a\u00fan en el Estado de emergencia econ\u00f3mica. El desconocimiento de estos derechos por parte del decreto acusado lo hace inconstitucional. <\/p>\n
Frente a la nueva Constituci\u00f3n, los conceptos de violaci\u00f3n se pueden resumir de la siguiente manera: <\/p>\n
5.- Los principios tutelares que le daban un car\u00e1cter protector al derecho del trabajo y que estaban consignados en los primeros art\u00edculos del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, fueron elevados a can\u00f3n constitucional. No s\u00f3lo se estableci\u00f3 al trabajo como un valor fundamental del nuevo Estado social de derecho (art. 1), sino que el art\u00edculo 25 le otorg\u00f3 la categor\u00eda de derecho fundamental gozando en todas sus modalidades de la especial protecci\u00f3n del Estado. <\/p>\n
Estiman los actores que el decreto acusado est\u00e1 enmarcado dentro de la pol\u00edtica de apertura econ\u00f3mica y reconversi\u00f3n industrial, lo que sustentan citando apartes del discurso de posesi\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica y de intervenciones del Ministro de Trabajo y Seguridad Social ante el Congreso. Figuras tales como la “insubsistencia con indemnizaci\u00f3n” rompen la estabilidad laboral y por tanto, violan los principios laborales consagrados en la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Para probar que las disposiciones acusadas violan completamente la estabilidad laboral, ilustran con estad\u00edsticas el n\u00famero de personas que han perdido el empleo debido a su aplicaci\u00f3n. Por ejemplo, en la Caja Agraria, seg\u00fan los demandantes, m\u00e1s de 4,500 personas han quedado sin trabajo en virtud del decreto. Todo lo cual desconoce las garant\u00edas m\u00ednimas para los trabajadores, consagradas en los art\u00edculos 53, 54, 55 y 56 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
Los demandantes destacan la contradicci\u00f3n abierta en que incurre el Presidente Gaviria, quien, al tiempo que impuls\u00f3 una reforma constitucional protectora de los derechos de los trabajadores, hizo otro tanto con normas que desconocen dicho esp\u00edritu protector. <\/p>\n
6.- Consideran tambi\u00e9n que el decreto acusado -al establecer una reestructuraci\u00f3n de la Caja Agraria mediante los mecanismos de escisi\u00f3n y creaci\u00f3n de unidades de negocios, de manera unilateral y aislada-, viola el principio de funci\u00f3n social de la empresa (art. 333, inciso 2o) y los principios de solidaridad, democratizaci\u00f3n de la propiedad, preferencia para los trabajadores, etc. Es al Congreso a quien corresponde regular la constituci\u00f3n de la propiedad accionaria. Luego, una medida como la del decreto no puede tomarse sin ley previa, emanada del Congreso. <\/p>\n
7.- Seguidamente, estudian el problema de la protecci\u00f3n alimentaria y de la intervenci\u00f3n del Estado frente a los servicios p\u00fablicos con finalidad social. La Constituci\u00f3n establece que la producci\u00f3n de alimentos gozar\u00e1 de la especial protecci\u00f3n del Estado y que por tanto debe otorgarse prioridad al desarrollo integral de las actividades agr\u00edcolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, as\u00ed como a la construcci\u00f3n de obras de infraestructura f\u00edsica y adecuaci\u00f3n de tierras. Si la Caja Agraria, por mandato legal, cumple una funci\u00f3n de fomento para los sectores menos favorecidos del agro, no pod\u00eda el Ejecutivo usurpar esas funciones del Congreso. En efecto, la Constituci\u00f3n establece que los servicios p\u00fablicos ser\u00e1n sometidos a un r\u00e9gimen establecido en la ley (art. 365). Raz\u00f3n de m\u00e1s para afirmar que mediante un decreto el ejecutivo no pod\u00eda regular esa actividad o renunciar a su claro deber de proteger la producci\u00f3n alimentaria (C. P., art. 65). <\/p>\n
8.- Consideran los demandantes, de otra parte, que la Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero no puede enmarcarse en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero. Repugna con la l\u00f3gica jur\u00eddica y a la justicia social que una entidad esencialmente de servicio, sea regulada de la misma manera que todos los demas intermediarios financieros, que, enmarcados dentro del concepto de libre empresa, tienen \u00e1nimo lucrativo. La reforma al sistema financiero realizada en desarrollo de la apertura econ\u00f3mica, no puede incluir, por su naturaleza, a la Caja Agraria que tiene un car\u00e1cter esencialmente de servicio. <\/p>\n
Desde este punto de vista, el decreto viola el art\u00edculo 64 de la Carta que establece el deber del Estado de promover progresivamente el acceso a la propiedad de la tierra, a la educaci\u00f3n, la salud, la vivienda, la seguridad social, la recreaci\u00f3n, el cr\u00e9dito, las comunicaciones, la comercializaci\u00f3n de los productos y la asistencia t\u00e9cnica y empresarial de los trabajadores agrarios. Al reducirse o suprimirse la Caja Agraria, se incumplir\u00eda esta obligaci\u00f3n estatal. Por lo dem\u00e1s, una decisi\u00f3n de estas no puede tomarse unilateralmente, sin consultar a los usuarios de la Caja: eso violar\u00eda el principio de democracia participativa del art\u00edculo 2 de la Carta. <\/p>\n
En s\u00edntesis, concluyen los demandantes, el decreto viola el art\u00edculo 4 que establece que la Constituci\u00f3n es norma de normas; el 5 sobre la primac\u00eda de los derechos inalienables de la persona y el amparo a la familia como instituci\u00f3n b\u00e1sica de la sociedad; las reglas sobre facultades extraordinarias, por extralimitaci\u00f3n del Presidente en su ejercicio y el derecho al trabajo de los empleados de la Caja, por amparar figuras tales como el Plan de estimulos para retiro voluntario. <\/p>\n
Por ello solicitan que se declare la inconstitucionalidad de la norma acusada en todas sus partes. <\/p>\n
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS. <\/p>\n
1.- Coadyuvancia. El ciudadano Jorge Enrique Romero Perez, firmante de la demanda principal, present\u00f3 escrito de coadyuvancia a la misma, a t\u00edtulo, ya no de particular, sino de presidente y representante legal del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Caja Agraria. <\/p>\n
2.- Impugnaci\u00f3n. Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista los apoderados de los Ministerios de Hacienda y Agricultura Doctores Antonio Jos\u00e9 N\u00fa\u00f1ez Trujillo y Maria del Carmen Arias Garz\u00f3n, respectivamente, consideraron que las disposiciones legales contenidas en el decreto demandado, son constitucionales. <\/p>\n
La impugnaci\u00f3n a la demanda empieza por anotar que no hay una correspondencia muy precisa entre las normas constitucionales que se dicen violadas y las mencionadas en el desarrollo de los argumentos de inconstitucionalidad. Afirma, en consecuencia, que la Corte debe limitarse al estudio de estas \u00faltimas, pues no puede examinar demandas “no puntualizadas o gen\u00e9ricas”. (Fl 78). <\/p>\n
Hecha esta precisi\u00f3n, los apoderados del Ministerio proceden a examinar la posible violaci\u00f3n del antiguo art\u00edculo 76-12, en relaci\u00f3n con la carencia de una precisa facultad para reformar la Caja Agraria. Al respecto, afirman que era competencia del Congreso expedir los estatutos b\u00e1sicos de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta, esto es, la ley de su creaci\u00f3n, o de autorizaci\u00f3n para crearlas. Puesto que es esta una facultad delegable en virtud del art. 76- 12, nada imped\u00eda que as\u00ed se hiciera, pues las “entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria” comprenden la empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta que se dedican a actividades financieras. El t\u00e9rmino “entidades vigiladas…” del sector p\u00fablico es suficientemente preciso. <\/p>\n
No es cierto, como pretende afirmarlo la demanda, que la ley haya otorgado a la Caja Agraria car\u00e1cter vitalicio. Lo que hizo la ley 27 de 1981 fue darle una vigencia indefinida, pues, por esa \u00e9poca se venc\u00eda el t\u00e9rmino de vigencia de la entidad, establecido en la ley que la cre\u00f3. <\/p>\n
Igualmente, de la lectura del texto de la ley 45 de 1990, se deduce que no hubo la “exclusi\u00f3n expresa” a que hacen referencia los demandantes. En ninguna parte de dicha ley se menciona la raz\u00f3n social de la entidad. Muy por el contrario, dicen los impugnantes, el texto del art\u00edculo 19 y los antecedentes legislativos son claros en el sentido de que la intenci\u00f3n era otorgar facultades para reordenar las instituciones financieras del sector p\u00fablico. Lo cual incluye, por supuesto, la posibilidad de fusionar, escindir, convertir, etc. <\/p>\n
En cuanto a las normas supuestamente violadas de la Carta de 1991, la impugnaci\u00f3n considera lo siguiente: <\/p>\n
El decreto demandado, desarrolla una facultad otorgada por ley del Congreso y se\u00f1ala la composici\u00f3n y funciones de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y de administraci\u00f3n y las actividades que puede desempe\u00f1ar la Caja Agraria. No se trata, propiamente, de una reestructuraci\u00f3n de la Caja Agraria. Pero si lo fuera, en todo caso lo podr\u00eda hacer, porque esa facultad del Congreso es perfectamente delegable, ya que no est\u00e1 dentro de las prohibiciones que, con relaci\u00f3n a la figura de las facultades extraordinarias, contempla la Constituci\u00f3n. El decreto no regula nada en relaci\u00f3n con la actividad financiera: se trata de un reordenamiento operativo y humano. Tampoco es cierto que regule lo relativo a las prestaciones sociales. Por lo tanto, ninguno de los ataques relativos a estos temas debe prosperar. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el derecho al trabajo, la impugnaci\u00f3n afirma que en ninguno de sus art\u00edculos el decreto establece u ordena despidos de trabajadores o adopci\u00f3n de planes de retiro colectivo obligatorio. Simplemente, ordena un redimensionamiento para pr\u00f3positos de adecuar la entidad a las funciones que se le asignan en el mismo decreto. Que esa pol\u00edtica este enmarcada dentro de la apertura econ\u00f3mica del presidente Gaviria, en ning\u00fan momento puede constitu\u00edrse en un cargo de inconstitucionalidad. <\/p>\n
Tampoco puede estudiar la Corte la legalidad de un plan de est\u00edmulos para el retiro voluntario emanado de la gerencia de la Caja, pues dicho plan no ha vulnerado el derecho al trabajo, y la Corte no es competente para conocer del mismo. En \u00faltimas, dicen los impugnantes, los demandantes ponen a decir al decreto lo que realmente no dice. <\/p>\n
No hay violaci\u00f3n del art\u00edculo 333 que busca, entre otras cosas, aglutinar o agrupar el esfuerzo y la capacidad individuales, mediante la figura de la empresa sin que ello signifique intangibilidad absoluta de la dimensi\u00f3n y estructura de las empresas existentes. <\/p>\n
Tampoco es clara la raz\u00f3n por la cual el decreto viola el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, pero, en todo caso, nada en \u00e9l atenta contra la funci\u00f3n social de la propiedad consagrada en dicho art\u00edculo. Y mucho menos, se trata de una privatizaci\u00f3n, pues lo que el decreto ordena es una venta de activos, no una transferencia de la propiedad. Por lo tanto, nada tiene que ver el art\u00edculo 60 de la Carta. <\/p>\n
En cuanto a la posible violaci\u00f3n de los art\u00edculos 65 y 365, los impugnantes responden que la Caja Agraria no es la \u00fanica entidad -ni podr\u00eda serlo- destinada a facilitar el desarrollo integral de las actividades agr\u00edcolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. De otro lado, el concepto de seguridad en la producci\u00f3n alimentaria no ha tenido desarrollo legal, y no siendo un derecho de aplicaci\u00f3n inmediata, debe entenderse que se trata de un derecho de desarrollo progresivo. Por \u00faltimo, la Constituci\u00f3n establece que los servicios p\u00fablicos, si bien deben ser regulados por ley, pueden ser prestados tambi\u00e9n por particulares o por comunidades organizadas, todo lo cual desvirt\u00faa el cargo a este respecto. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, lo ordenado en el art\u00edculo 64 de la Carta en relaci\u00f3n con la obligaci\u00f3n del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios y los servicios de educaci\u00f3n, salud, vivienda, seguridad social, etc. no es ni puede ser funci\u00f3n exclusiva de la Caja Agraria, cuya funci\u00f3n principal es y ha sido, otorgar el cr\u00e9dito. Por otro lado, el redimensionamiento operativo que dispone el decreto en nada ri\u00f1e con lo establecido en el art\u00edculo 66 en relaci\u00f3n con el tratamiento diferenciado que debe darsele al cr\u00e9dito agrario. Desde su creaci\u00f3n, la Caja ha sido un establecimiento bancario, que desempe\u00f1a una actividad esencialmente lucrativa, aunque con \u00e9nfasis en el fomento de determinado sector. <\/p>\n
Por todas estas razones, los Ministerios de Hacienda y Agricultura solicitan que se declare exequible el decreto. <\/p>\n
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
Para el Procurador General de la Naci\u00f3n, Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, lo primero es dilucidar cual es el r\u00e9gimen constitucional aplicable para dirimir las acusaciones que por violaci\u00f3n -formal o material- de ambas constituciones (1886- 1991) presentan los actores. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con acusaciones por presuntas transgresiones a normas de la Carta de 1886, el Procurador, cita conceptos suyos anteriores y jurisprudencia tanto de la Corte Suprema como de la Corte Constitucional y concluye que el estudio a los primeros cargos en punto a las facultades extraordinarias se debe hacer bajo la preceptiva constitucional anterior, mientras que lo relacionado con las cuestiones de fondo, se debe examinar teniendo en cuenta los c\u00e1nones superiores vigentes al momento de proferir el fallo, es decir, la Constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
En cuanto a las facultades extraordinarias, se acusa a la ley que las confirio de falta de precisi\u00f3n y al Ejecutivo por excederse en las mismas. <\/p>\n
<\/p>\n
En cuanto a la imprecisi\u00f3n de la norma habilitante, el Procurador analiza la finalidad, el mecanismo, el t\u00e9rmino, los objetivos y las alternativas, para concluir que dentro de la habilitaci\u00f3n se encontraba precisa y expresamente la autorizaci\u00f3n para reestructurar la Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero, pues al hacer referencia a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, sobraba la remisi\u00f3n expresa a la Caja Agraria. La norma cumple pues, los requisitos exigidos por la jurisprudencia relativos a amplitud con claridad y generalidad con nitidez. <\/p>\n
El hecho de que una ley previa hubiera se\u00f1alado el car\u00e1cter vitalicio de la Caja Agraria no puede servir de argumento para afirmar que la ley de facultades deb\u00eda referirse expresamente a esta entidad. Dado que esta entidad pertenece, por su naturaleza a las indicadas en la ley, solo puede decirse que estaba exclu\u00edda de ella si la ley habilitante lo hubiera hecho de manera textual. <\/p>\n
En cuanto al exceso por parte del Ejecutivo en el ejercicio de las facultades, el Procurador enf\u00e1ticamente afirma que la competencia para reestructurar la Caja Agraria no es privativa del Congreso. A este le correspond\u00eda, seg\u00fan la Constituci\u00f3n anterior, expedir los estatutos b\u00e1sicos de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales y otros establecimientos p\u00fablicos, de las sociedades de econom\u00eda mixta y de las empresas industriales y comerciales del Estado. El Congreso pod\u00eda delegar esta atribuci\u00f3n -art\u00edculo 76-10- al Ejecutivo, en los t\u00e9rminos del n\u00fameral 12 del mismo art\u00edculo 76. Por ello, estos cargos no deben prosperar. <\/p>\n
Al abordar el estudio material, esto es, la virtual violaci\u00f3n a la Constituci\u00f3n de 1991, el jefe del Ministerio P\u00fablico empieza por ubicar a la Caja Agraria en el contexto de su formaci\u00f3n, objetivos y funciones, con fundamento en la ley que la crea -ley 57 de 1931- y en las varias normas que la han modificado y reestructurado. <\/p>\n
Seguidamente procede a estudiar los cargos de la demanda, no sin antes afirmar que estos no son claros ni concretos y que la gran mayor\u00eda resultan ajenos al decreto acusado. <\/p>\n
A prop\u00f3sito del cargo de la demanda seg\u00fan el cual, el decreto desprotege al trabajador porque est\u00e1 enmarcado dentro de la denominada “apertura econ\u00f3mica y reconversi\u00f3n industrial”, afirma que las pol\u00edticas del gobierno no tienen la virtualidad de constitu\u00edr ninguno de los extremos que se deben confrontar dentro del juicio constitucional. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo seg\u00fan el cual el decreto ordena el despido de los trabajadores y la adopci\u00f3n de planes de retiro colectivo obligatorio, afirma que \u00e9l se sustenta sobre hip\u00f3tesis que no existen y que ni siquiera se intuyen en el decreto. Deduce el Procurador que la Caja Agraria hizo uso del plan de est\u00edmulos para retiro voluntario y dem\u00e1s eventos que contemplaba el inexequible decreto 1660 de 1990 y que los demandantes vieron en esa circunstancia una oportunidad para inferir una inconstitucionalidad del decreto 1755 de 1991. El argumento, por tanto, carece de sentido, pues este decreto solo ordena un redimensionamiento de la entidad, sin que sea dable suponer qu\u00e9 tipo de medidas se van a utilizar para ello. <\/p>\n
En cuanto a la supuesta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 60, 58-3 y 333-3, el Agente Fiscal no ve c\u00f3mo el establecimiento de la posibilidad de que la junta directiva de la Caja Agraria autorice la emisi\u00f3n de acciones de la clase “D”, a fin de colocarlas entre los usuarios del cr\u00e9dito, los empleados de la entidad u otros accionistas privados, pueda vulnerar dichos art\u00edculos, pues aqu\u00ed no se trata de una enajenaci\u00f3n de la propiedad. <\/p>\n
Termina el Procurador afirmando: <\/p>\n
“Finalmente, los restantes cargos, ajenos unos, incoherentes otros y con sesgos de conveniencia en su gran mayor\u00eda, relevan a este Despacho de un an\u00e1lisis particular, por lo que procede solicitar, con fundamento en lo expuesto, la exequibilidad de todo el Decreto 1755 de 1991” <\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
A. Competencia. <\/p>\n
En raz\u00f3n a lo dispuesto en el art\u00edculo 241-5 de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica, esta Corporaci\u00f3n es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno en virtud de una ley de facultades. Tal es el caso del decreto objeto de esta demanda. <\/p>\n
B. Norma constitucional aplicable. <\/p>\n
Lo primero que tiene que determinar esta Corte es el texto constitucional a la luz del cual estudiar\u00e1 la exequibilidad del decreto demandado. <\/p>\n
Como lo ha reiterado la jurisprudencia los vicios de forma predicados contra actos sujetos a control constitucional deben ser estudiados a la luz de los preceptos vigentes al momento de la expedici\u00f3n del mencionado acto. Esto es as\u00ed, por que mal podr\u00eda exigirse determinadas formalidades y procedimientos en la expedici\u00f3n de un acto, si estos no se encontraban vigentes al momento en que el dicho acto fue tramitado y expedido. <\/p>\n
Es por eso que esta Corte ha dicho que: <\/p>\n
“…en lo que respecta a la determinaci\u00f3n sobre si fueron atendidas o desconocidas las formalidades a las que estaba sujeta la expedici\u00f3n de las normas en controversia, mal podr\u00eda efectuarse la comparaci\u00f3n con los requerimientos que establezca el nuevo r\u00e9gimen constitucional ya que \u00e9ste \u00fanicamente gobierna las situaciones que tengan lugar despu\u00e9s de iniciada su vigencia y, por ende, la constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como referencia el ordenamiento que reg\u00eda cuando nacieron los preceptos en estudio”1 <\/p>\n
Diversas providencias, tanto de la Corte Suprema de Justicia2 , como de esta Corporaci\u00f3n, han coincidido en aceptar esta tesis, la \u00fanica posible dado que le Constituci\u00f3n de 1886 fue la fuente de validez de la norma acusada. <\/p>\n
Por lo tanto, el examen sobre si el decreto que aqu\u00ed se acusa est\u00e1 viciado de inconstitucionalidad por vicios de forma, se har\u00e1 a la luz de la Constituci\u00f3n vigente al momento en que se expidi\u00f3, esto es, bajo la Carta de 1886. <\/p>\n
Ahora bien, la demanda formula una serie de cargos contra el contenido material del decreto y sus efectos bajo la nueva Constituci\u00f3n. El estudio de ellos como tambi\u00e9n lo ha se\u00f1alado esta Corte, debe hacerse a la luz de la Constituci\u00f3n vigente al momento de proferir el fallo, pues lo que se juzga es el contenido de la norma, el cual debe ser coherente, ya no con la Carta vigente al momento de su expedici\u00f3n, sino con el Estatuto Fundamental que rija al momento de su aplicaci\u00f3n. <\/p>\n
Juzgar la aplicaci\u00f3n de una norma respecto de una Constituci\u00f3n derogada, ser\u00eda no solo un ejercicio inocuo, sino carente de toda l\u00f3gica jur\u00eddica. Por estas razones el an\u00e1lisis de constitucionalidad respecto de los cargos que se\u00f1alen vicios en el contenido material de la ley, ha de hacerse frente a la Constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
C. Los cargos de inconstitucionalidad frente a la Carta de 1886. <\/p>\n
Como se advirti\u00f3 en el literal que antecede, la Corte se limitar\u00e1 a conocer los cargos fundamentados en la Carta de 1886, s\u00f3lo en aquellos aspectos que tengan relaci\u00f3n con presuntos vicios de forma en la expedici\u00f3n del decreto acusado. En consecuencia, no se considerar\u00e1n por improcedentes, los cargos de forma que tengan fundamento en la Constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
De los cargos de la demanda se deducen presuntas vulneraciones a los art\u00edculos 76-10, 76-12 y 118-8 de la Constituci\u00f3n de 1886. Los demandantes se\u00f1alan en primer lugar, que las facultades otorgadas al Presidente no eran precisas; en segundo lugar que la Caja Agraria estaba expresamente exclu\u00edda de las entidades que pod\u00edan ser objeto de regulaci\u00f3n en virtud de la ley de atribuciones y por \u00faltimo, en que la reestructuraci\u00f3n de las instituciones de la naturaleza de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero, es funci\u00f3n privativa del Congreso y por lo tanto, el Presidente se excedi\u00f3 en el ejercicio de las facultades otorgadas. <\/p>\n
1. El grado de precisi\u00f3n de las facultades conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Ante todo es importante aclarar que el primer cargo de inconstitucionalidad se predica, no del decreto ley 1755 sino de la ley de facultades que autoriz\u00f3 al Gobierno para dictarlo -art. 19 de la ley 45 de 1990-, disposici\u00f3n que no es objeto de esta demanda. <\/p>\n
Ahora bien, como el segundo cargo de la demanda se funda en la virtual extralimitaci\u00f3n del Ejecutivo en el uso de las facultades otorgadas, considera esta Corte de especial importancia determinar el grado de precisi\u00f3n de la ley de facultades, para esclarecer las atribuciones que fueron otorgadas al Ejecutivo por su conducto. <\/p>\n
El art\u00edculo 19 de la ley 45 de 1990 se\u00f1ala: <\/p>\n
“Art\u00edculo 19: Reordenamiento de la operaci\u00f3n de algunas instituciones financieras: De conformidad con el numeral 12 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, revistese de facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para que dentro del t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado a partir de la vigencia de la presente ley, determine la fusi\u00f3n, absorci\u00f3n, escisi\u00f3n, transformaci\u00f3n, conversi\u00f3n, modificaci\u00f3n de la naturaleza jur\u00eddica, liquidaci\u00f3n y cesi\u00f3n de activos, pasivos y contratos de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria con r\u00e9gimen de empresas industriales y comerciales del Estado o sujetas a este r\u00e9gimen. En desarrollo de tales facultades, el Presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 se\u00f1alar la composici\u00f3n y funciones de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y de administraci\u00f3n, y determinar las actividades especiales que podr\u00e1n cumplir las mencionadas instituciones”. <\/p>\n
En materia de facultades extraordinarias, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que el concepto “precisi\u00f3n” se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitaci\u00f3n de la materia a la que se refiere. La Corte Suprema de Justicia, estableci\u00f3 nitidamente el alcance y significado del concepto que aqu\u00ed se estudia, al se\u00f1alar: <\/p>\n
“la exigencia constitucional del art\u00edculo 76-12 sobre la precisi\u00f3n en las facultades legales otorgadas no significa que \u00e9stas tengan que ser necesariamente, ni siempre, detalladas, minuciosas o taxativas, sino que, sin adolecer de imprecisi\u00f3n, puedan v\u00e1lidamente contener mandatos indicativos, orientadores, sin que por ello dejen de ser claros, n\u00edtidos e inequ\u00edvocos. <\/p>\n
Es as\u00ed como la Corte en diversas ocasiones ha dado paso de exequibilidad a las leyes de facultades extraordinarias relativas a las expediciones de los actuales C\u00f3digos de Procedimiento Civil, de Comercio, de Polic\u00eda y Penal, entre otros, las cuales, aunque por la extensa y compleja materia a que se refer\u00edan, conten\u00edan formulaciones amplias y gen\u00e9ricas de habilitaci\u00f3n legislativa al Gobierno, fueron sin embargo, catalogadas como precisas.” <\/p>\n
Contin\u00faa la Corte: <\/p>\n
“Una ley de facultades en la que para evitar el cargo de imprecisi\u00f3n hubiere que detallar en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas, como condici\u00f3n de su validez constitucional, perder\u00eda su esencial raz\u00f3n de ser, o sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y devendr\u00eda ley ordinaria y har\u00eda in\u00fatil o nugatorio el decreto extraordinario. Lo que exige la Constituci\u00f3n es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa expresi\u00f3n normativa, pero no su total expresividad.”3 <\/p>\n
De acuerdo a lo anterior, cuando las facultades otorgadas al Ejecutivo sean claras tanto en el t\u00e9rmino de vigencia como en el \u00e1mbito material de aplicaci\u00f3n y establezcan las funciones que en virtud de la investidura legislativa extraordinaria aquel puede ejercer, no son imprecisas. <\/p>\n
Por otra parte, el hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a trav\u00e9s de una formulaci\u00f3n general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades carezcan de precisi\u00f3n. Como se se\u00f1al\u00f3, basta con que los l\u00edmites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean generales. El ordenamiento jur\u00eddico colombiano permite a cualquier operador del derecho saber cu\u00e1les son las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria con r\u00e9gimen de empresas industriales y comerciales del Estado o sujetas a este r\u00e9gimen y por lo tanto, cual es el \u00e1mbito material de intervenci\u00f3n presidencial. <\/p>\n
No es cierto, como dice el demandante, que las facultades deban se\u00f1alar taxativamente cada una de las cuestiones particulares. Basta con indicar de manera clara y sin lugar a error las facultades que se otorgan, sin importar que estas se expresen en forma amplia o general. <\/p>\n
Lo que exige la Carta es que la ley determine inequ\u00edvocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar, a trav\u00e9s de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas. Por otra parte, si se otorgan a trav\u00e9s de una f\u00f3rmula general cuyo contenido puede ser indudablemente determinado y delimitado, no puede alegarse vulneraci\u00f3n del requisito de precisi\u00f3n. As\u00ed lo estableci\u00f3 la Corte Suprema de Justicia cuando afirm\u00f3: <\/p>\n
<\/p>\n
” lo amplio y lo preciso son compatibles y lo contrario de lo amplio es lo restringido; lo contrapuesto a lo delimitado no es lo minucioso sino lo indeterminable o ilimitado, y lo opuesto a lo claro no es lo impl\u00edcito, sino lo oscuro. Razones por las cuales una ley de aquellas no deja de ser precisa por ser amplia y no minuciosa, con tal de que sea clara y delimitable y no ambigua”4 <\/p>\n
Desde esta perspectiva, es indudable que la ley otorg\u00f3 precisas facultades al Presidente, para que en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, a partir de su vigencia, determinara la fusi\u00f3n, absorci\u00f3n, transformaci\u00f3n, conversi\u00f3n, modificaci\u00f3n, de la naturaleza jur\u00eddica, liquidaci\u00f3n, y cesi\u00f3n de activos pasivos, y contratos de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria con r\u00e9gimen de empresas industriales y comerciales del Estado o sujetas a este r\u00e9gimen. <\/p>\n
Por lo tanto, esta Corte considera que el Presidente de la Rep\u00fablica estaba expresamente facultado para intervenir en la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y Minero, que, como se explicar\u00e1 es una sociedad de econom\u00eda mixta, vigilada por la Superintendencia Bancaria y sometida al r\u00e9gimen legal de las empresas industriales y comerciales del Estado. <\/p>\n
2. La virtual extralimitaci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica en el ejercicio de las facultades otorgadas. <\/p>\n
2.1 Las normas5 que crearon y desarrollaron la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y Minero, especialmente la ley 57 de 1931, la definieron como una sociedad an\u00f3nima de econom\u00eda mixta, de naturaleza bancaria o financiera, con funciones de fomento para el sector agrario, industrial y minero; del orden nacional, perteneciente al sector agropecuario, vinculada al Ministerio de Agricultura, vigilada por la Superintendencia Bancaria y sometida al r\u00e9gimen legal de las empresas industriales y comerciales del Estado ..(Subraya la Corte). <\/p>\n
Dada la naturaleza jur\u00eddica de la Caja Agraria, forzozo es concluir que se encuentra comprendida dentro de las instituciones que pod\u00edan ser objeto del ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s del art\u00edculo 19 de la ley 45 de 1990. Si el legislador hubiera querido exclu\u00edr a esta instituci\u00f3n del \u00e1mbito material objeto de regulaci\u00f3n extraordinaria, ha debido hacerlo de manera clara, precisa y textual. <\/p>\n
Ahora bien, los demandantes afirman que la Caja Agraria estaba excluida del \u00e1mbito material de regulaci\u00f3n cedido al Presidente, dado que una ley previa le hab\u00eda atribuido a esta instituci\u00f3n el car\u00e1cter de “vitalicia”. <\/p>\n
La ley a la que se refiere la demanda, sin citarla en forma expresa, es la 27 de 1981, que ampli\u00f3 de manera indefinida el t\u00e9rmino de existencia de la Caja Agraria, reformando el art\u00edculo 21 de la ley 57 de 1931 que le se\u00f1alaba un t\u00e9rmino de vigencia de 50 a\u00f1os. <\/p>\n
Lo que hizo el legislador entonces no fue declarar el car\u00e1cter vitalicio, inmodificable y perpetuo de la Caja Agraria, sino establecer un t\u00e9rmino indefinido para su vigencia. Esta interpretaci\u00f3n es la que indudablemente se deduce de la ley 27 y la \u00fanica que de otra parte es coherente con la actividad legislativa, pues es claro que una ley ordinaria no puede crear a perpetuidad una instituci\u00f3n, cerrando el paso a futuras leyes que decidan la modificaci\u00f3n, liquidaci\u00f3n y disoluci\u00f3n de la misma. <\/p>\n
2.2. La demanda se\u00f1ala que el decreto acusado es inconstitucional en la medida en que las facultades para reestructurar las empresas industriales y comerciales del Estado as\u00ed como las sociedades de econom\u00eda mixta, son privativas del Congreso. <\/p>\n
En este punto, la Corte advierte que los numerales 9 y 10 del art\u00edculo 76 de la Carta de 1886 atribu\u00edan al Congreso, entre otras, la funci\u00f3n de regular los aspectos del servicio p\u00fablico y de expedir los estatutos b\u00e1sicos de las sociedades de econom\u00eda mixta y de las empresas industriales o comerciales del Estado. Es pues, al \u00f3rgano legislativo a quien compete en primera instancia expedir la ley que determine el r\u00e9gimen legal de existencia de las entidades antes mencionadas. <\/p>\n
Ahora bien, el n\u00fameral 12 del citado art\u00edculo 76, permit\u00eda que el Congreso revistiera- durante un tiempo limitado- al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades legislativas, en ciertas y determinadas circunstancias. La Carta permit\u00eda entonces una excepci\u00f3n temporal y precisa al r\u00e9gimen de competencias de las distintas ramas del poder p\u00fablico, otorgando al Congreso la facultad de ceder algunas de sus funciones al ejecutivo en cabeza del Presidente. A trav\u00e9s de estas facultades el gobierno quedaba autorizado para ejercer algunas de las funciones -aquellas delegables- que competen al legislativo, dentro de las cuales sin duda, se encontraban las consignadas en el numeral 10 ya mencionado. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, la ley 45 de 1990 pod\u00eda-, tal y como lo hizo, dentro del marco constitucional vigente hasta 1886-, delegar en el Presidente la funci\u00f3n de modificar el r\u00e9gimen legal de existencia de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y Minero y por lo tanto al expedir el decreto estudiado, que tiene por objeto el reordenamiento de algunas de las operaciones de la sociedad mencionada, el Presidente no extralimit\u00f3 en ning\u00fan sentido las facultades otorgadas. <\/p>\n
Se se\u00f1ala en la demanda que el art\u00edculo 5 del decreto acusado faculta a la Caja Agraria para que en ejercicio de su autonom\u00eda administrativa tome las medidas conducentes para la reducci\u00f3n de las actividades actuales, adecuando su planta f\u00edsica y de personal s\u00f3lo para los requerimientos de las funciones que debe cumplir a partir de la expedici\u00f3n del mismo. Se\u00f1alan los demandantes que la reestructuraci\u00f3n de la planta f\u00edsica y de personal de una entidad de la naturaleza de la Caja agraria es funci\u00f3n privativa del Congreso. <\/p>\n
Como se dijo antes, al expedir el decreto estudiado el Presidente ejerci\u00f3 las facultades atribuidas, de se\u00f1alar la composici\u00f3n y funciones de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de la Caja agraria y determinar las actividades especiales que esta entidad puede cumplir. En desarrollo de tales atribuciones, el decreto consagra la facultad de la Caja Agraria para redimensionar su planta f\u00edsica y de personal, acorde a sus nuevas actividades. <\/p>\n
Es claro, que, cuando una norma de jerarqu\u00eda legal se\u00f1ala las actividades que puede cumplir una determinada instituci\u00f3n, puede, al mismo tiempo facultarla para que en ejercicio de su autonom\u00eda administrativa adec\u00fae su planta f\u00edsica y de personal a las nuevas funciones a ella atribuidas. Dicha facultad no quebrant\u00f3 las normas existentes en la Carta de 1886, ni violenta tampoco las prescripciones de la Constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
Valga simplemente hacer enfasis en el hecho de que la norma fundamental de funcionamiento interno de una sociedad de economia mixta son sus estatutos. Que si bien el Congreso es quien autoriza su creaci\u00f3n, hay cosas que son del resorte de la sociedad, como ejecutar los cambios necesarios en la planta f\u00edsica y de personal para adecuarla a las nuevas actividades. <\/p>\n
Asi se desprende de los numerales 9 y 10 del art\u00edculo 76 de la Carta de 1886, que atribu\u00edan al Congreso la facultad de expedir los estatutos b\u00e1sicos de las sociedades de econom\u00eda mixta. No puede entenderse que la reestructuraci\u00f3n de la planta f\u00edsica y de personal este inclu\u00edda en los estatutos b\u00e1sicos de la entidad. Al Congreso toca pues lo macro, lo general, y al \u00f3rgano competente seg\u00fan los estatutos de cada entidad, le corresponde ejecutar las leyes adecuando la planta f\u00edsica y de personal a las funciones que estas le atribuyan, reformen o supriman. <\/p>\n
Ahora bien, al redimensionar la planta f\u00edsica y de personal, la entidad debe respetar los derechos constitucionales fundamentales y particularmente el derecho al trabajo, pero dado que esta tarea se desarrolla a trav\u00e9s de normas de car\u00e1cter administrativo, tal y como lo dispone la Constituci\u00f3n, no es esta Corte la encargada de juzgar su adecuaci\u00f3n a ella. <\/p>\n
2.3 Se\u00f1ala la demanda que es tarea exclusiva del Congreso regular la actividad financiera, burs\u00e1til, aseguradora, y cualquier otra relacionada con el manejo aprovechamiento e inversi\u00f3n de los recursos captados del p\u00fablico y que por tal raz\u00f3n el decreto que se estudia se encuentra viciado de inconstitucionalidad. <\/p>\n
No cree esta Corte pertinente entrar en la pol\u00e9mica sobre si las medidas adoptadas en el decreto que se estudia son ciertamente medidas de car\u00e1cter financiero, burs\u00e1til, asegurador, etc, pues basta, para resolver el cargo que aqu\u00ed se plantea, aplicar el razonamiento utilizado en el punto inmediatamente anterior. <\/p>\n
El art\u00edculo 76 de la Carta de 1886, facultaba al Congreso para intervenir en la \u00f3rbita financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquiera otra que se relacionare con el manejo, aprovechamiento e inversi\u00f3n del ahorro privado. Tales facultades pod\u00edan ser delegadas al Presidente de la Rep\u00fablica, en virtud de lo dispuesto en el numeral 12 del mismo art\u00edculo. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, la competencia para la reestructuraci\u00f3n de una entidad como la Caja Agraria que implique intervenci\u00f3n en las \u00f3rbitas se\u00f1aladas, es en primera instancia, exclusiva del Congreso, pero en virtud de una atribuci\u00f3n extraordinarias, el Presidente de la Rep\u00fablica puede leg\u00edtimamente adelantar tal tarea. <\/p>\n
Se trata del cumplimiento de funciones que la propia Constituci\u00f3n adscrib\u00eda originariamente al Congreso, pero que en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 76-12, pod\u00edan ser objeto de delegaci\u00f3n a trav\u00e9s de una ley de facultades al Presidente de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
D. Los cargos de inconstitucionalidad frente a la Carta de 1991. <\/p>\n
Por las razones se\u00f1aladas en el ac\u00e1pite B, la Corte al estudiar la constitucionalidad del decreto demandado frente a la Carta de 1991, se limitar\u00e1 a conocer de los cargos que hagan referencia al contenido de los preceptos cuestionados y no a los presuntos vicios de forma, tr\u00e1mite o competencia. Esto es as\u00ed, por cuanto mal podr\u00eda juzgarse el cumplimiento de requisitos formales que no estaban vigentes al momento de expedir la norma acusada. <\/p>\n
Los argumentos de la demanda se fundan especialmente en el hecho de que el decreto se encuentra enmarcado en la pol\u00edtica de apertura econ\u00f3mica y reconversi\u00f3n industrial que implica de una parte una flexibilizaci\u00f3n del r\u00e9gimen laboral, a partir de la cual se han dise\u00f1ado planes de “retiro voluntario”, que no solo cambian la estabilidad laboral por dinero, sino que vulneran los derechos m\u00ednimos de los trabajadores, pactados en las convenciones colectivas; y de otra un desconocimiento de los fines propios del Estado social, particularmente en lo que se refiere a la intervenci\u00f3n en la econom\u00eda para el logro real y efectivo de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales. <\/p>\n
Por lo anter\u00edor, a juicio de esta Corte el estudio de los cargos que adelante se hace exige analizar antes un aspecto general que en este momento se torna de vital importancia: la relevancia constitucional de las pol\u00edticas macroecon\u00f3micas de modernizaci\u00f3n del Estado y apertura econ\u00f3mica y la importancia de los derechos fundamentales como objeto y l\u00edmite de tales pol\u00edticas. No puede la Corte pasar de largo sobre este aspecto, que es, en \u00faltimas, el que determinar\u00e1 el contenido del juicio de constitucionalidad sobre el decreto estudiado. <\/p>\n
1. Pol\u00edticas macroecon\u00f3micas: relevancia constitucional <\/p>\n
1.1. Consideraciones preliminares <\/p>\n
Como lo ha dicho reiteredamene esta Corporaci\u00f3n. la Constituci\u00f3n nacional de corte finalista o teleol\u00f3gico recoge la doctrina constitucional contempor\u00e1nea y consagra un Estado interventor a trav\u00e9s de un conjunto sistem\u00e1tico de disposiciones jur\u00eddicas destinadas a la realizaci\u00f3n de un orden econ\u00f3mico y social justo, dentro del marco del Estado social de derecho. <\/p>\n
La Carta no se limita entonces, a regular la organizaci\u00f3n supra estructural del poder p\u00fablico. No. El constituyente recogi\u00f3 la tradici\u00f3n occidental de postguerra y con ella una nueva visi\u00f3n del derecho constitucional, de la cual deben destacarse cuando al menos tres elementos esenciales. <\/p>\n
En primer lugar, el nuevo derecho constitucional dise\u00f1a un marco econ\u00f3mico ontologicamente cualificado, que parte del reconocimiento de la desigualdad social existente (art. 13), de la consagraci\u00f3n de ciertos y determinados valores como la justicia y la paz social, principios como la igualdad y la solidaridad, y derechos y libertades civiles, sociales, econ\u00f3micos y culturales que conforman la raz\u00f3n de ser y los limites del quehacer estatal. No se trata entonces de un texto neutro que permita la aplicaci\u00f3n de cualquier modelo econ\u00f3mico, pues las instancias de decisi\u00f3n pol\u00edtica deben de una parte respetar los limites impuestos por el conjunto de derechos, y de otra operar conforme a los valores y principios rectores que la Carta consagra, as\u00ed como procurar la plena realizaci\u00f3n de los derechos fundamentales. <\/p>\n
En segundo lugar, la Constituci\u00f3n dota al Estado de una serie de instrumentos de intervenci\u00f3n en la esfera privada, en el mundo social y econ\u00f3mico, con el fin de que a partir de la acci\u00f3n p\u00fablica se corrijan los desequilibrios y desigualdades que la propia Carta reconoce y se pueda buscar, de manera real y efectiva, el fin ontol\u00f3gicamente cualificado que da sentido a todo el ordenamiento. <\/p>\n
En tercer lugar, la Carta otorga a los agentes sociales, individuales y colectivos, mayores instrumentos de gesti\u00f3n, fiscalizaci\u00f3n, control y decisi\u00f3n sobre la cosa p\u00fablica. <\/p>\n
No se trata entonces, como ya lo ha manifestado esta Corporaci\u00f3n, de un texto indiferente frente al comportamiento econ\u00f3mico del Estado o de los particulares. Las reglas fundamentales introducidas por la Constituci\u00f3n se convierten, a la vez, en raz\u00f3n de ser y en l\u00edmite de las acciones p\u00fablicas y privadas. <\/p>\n
Ahora bien, es cierto que la Carta crea un marco general de regulaci\u00f3n econ\u00f3mica, pero mal podr\u00eda un texto -que pregona como fundamental el principio de la democracia-, constitucionalizar un modelo econ\u00f3mico restringido, r\u00edgido, inamovible, que tuviera como efecto legitimar exclusivamente una ideologia o partido y vetar todas aquellas que le fueren contrarias. <\/p>\n
El principio democr\u00e1tico supone la idea de alternaci\u00f3n y esta solo se cumple si es posible que se debata en el panorama pol\u00edtico con ideas y doctrinas diferentes a partir de las cuales la voluntad popular, representada en las urnas elija la que a su juicio desarrolle de mejor manera los conceptos de justicia que encierra la Carta pol\u00edtica. <\/p>\n
Es importante se\u00f1alar entonces que el marco constitucional otorga a los actores pol\u00edticos un amplio margen de libertad, al interior del cual es posible dise\u00f1ar modelos econ\u00f3micos alternativos. Pero dichos modelos deben, en todo caso, estar encaminados a la realizaci\u00f3n de los valores que consagra la Carta, a hacer operantes los principios rectores de la actividad econ\u00f3mica y social del Estado y velar por la efectividad de los derechos constitucionales. Existe entonces entre las instituciones constitu\u00eddas de representaci\u00f3n popular y el texto constitucional una doble relaci\u00f3n de libertad y subordinaci\u00f3n. <\/p>\n
No caben, pues, en el sistema jur\u00eddico colombiano, proyectos o normas discriminatorias o que vulneren la igualdad de oportunidades, o tiendan a desproteger la libertad de empresa dentro del marco de una econom\u00eda social de mercado, o a menoscabar el derecho al trabajo y los otros derechos fundamentales que, como ya lo ha dicho esta Corte, forman parte del orden p\u00fablico constitucional. <\/p>\n
Lo anterior permite afirmar que las pol\u00edticas p\u00fablicas, administrativas o econ\u00f3micas del Estado, no son atentatorias del orden constitucional, por el mero hecho de basarse en determinadas concepciones pol\u00edticas o econ\u00f3micas. As\u00ed, por ejemplo, las pol\u00edticas de privatizaci\u00f3n, reconversi\u00f3n industrial y en general modernizaci\u00f3n del Estado encuentran respaldo constitucional en los principios de eficiencia y eficacia de la administraci\u00f3n, siempre, eso si, que se realicen dentro de los limites expresos arriba enunciados. <\/p>\n
Como lo ha dicho esta Corte, la eficiencia y eficacia son tambi\u00e9n principios rectores del comportamiento del Estado social de derecho: <\/p>\n
“la eficacia est\u00e1 contenida en varios preceptos constitucionales como perentoria exigencia de la actividad p\u00fablica: en el art\u00edculo 2o, al prever como uno de los fines esenciales del Estado el de garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constituci\u00f3n; en el 209 como principio de obligatorio cumplimiento por quienes ejercen la funci\u00f3n administrativa; en el 365 como uno de los objetivos en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos; en los art\u00edculos 256 numeral 4o., 268 numeral 2o, 277 numeral 5o y 343, relativos al control de gesti\u00f3n y resultado y a la eficiencia como principio rector de la gesti\u00f3n p\u00fablica, aluden preceptos constitucionales como los contenidos en los art\u00edculos 48, 49, y 268, numerales 2 y 6, de la Constituci\u00f3n pol\u00edtica”6 . <\/p>\n
Ahora bien, es cierto que las pol\u00edticas mencionadas encuentran un respaldo constitucional solo en la medida en que tiendan a la protecci\u00f3n de los bienes y derechos consagrados en la Carta. <\/p>\n
1.2 La modernizaci\u00f3n del Estado colombiano. <\/p>\n
Por su contenido, objetivos y alcance, es claro que el decreto acusado se enmarca dentro de ese proceso declarado y consciente de “modernizar” el Estado a trav\u00e9s de reestructuraciones m\u00e1s o menos profundas de algunos de sus entes a trav\u00e9s de los cuales ha venido haciendo sentir su presencia en la sociedad colombiana. Por eso no son impertinentes algunas consideraciones acerca de la modernizaci\u00f3n en general y la modernizaci\u00f3n del Estado colombiano en particular, proceso este que a nivel de una instituci\u00f3n como la Caja Agraria ha de desarrollarse en perfecta consonancia con los valores, principios y normas de la Constituci\u00f3n de 1991, en la forma que esta Corte ha tenido ya ocasi\u00f3n de se\u00f1alarlo, lo cual se reiterar\u00e1 m\u00e1s adelante. <\/p>\n
En el lenguaje actual “modernizaci\u00f3n” y “modernidad” son expresiones que se utilizan para denominar fen\u00f3menos sociales distintos. El primero se refiere a procesos econ\u00f3micos, tecnol\u00f3gicos y pol\u00edticos ocurridos principalmente a partir de la revoluci\u00f3n industrial. El segundo cobija particularmente las transformaciones ocurridas en los \u00e1mbitos del arte, la cultura y la sensibilidad de Occidente a partir del Renacimiento7 . <\/p>\n
En un intento por superar el subjetivismo y las connotaciones ideol\u00f3gicas de la idea ochocentista de “progreso” se ha definido la modernizaci\u00f3n como un proceso cont\u00ednuo de cambio social consistente en: <\/p>\n
“La r\u00e1pida y masiva aplicaci\u00f3n de ciencia y tecnolog\u00eda basada en la fuerza motriz de las m\u00e1quinas a esferas (total o parcialmente) de la vida social (econ\u00f3mica, administrativa, educacional, defensiva), implementada o puesta en pr\u00e1ctica por la Intelligentsia ind\u00edgena de una sociedad8 . <\/p>\n
Pero por su propia naturaleza la modernizaci\u00f3n trasciende y se manifiesta tambi\u00e9n en niveles distintos del estrictamente sociol\u00f3gico, tales como el literario e hist\u00f3rico. <\/p>\n
Conscientes de que la poes\u00eda se enamora del instante que se hace poema, sus cultores han ido en pos de la modernidad -figura que consideran magn\u00e9tica y elusiva a la vez- con resultados sorprendentes y hasta desconsoladores si hemos de reparar en la experiencia de seres tan vitales, actuales y cercanos como Octavio Paz, cuando escribe: <\/p>\n
(. . . .) <\/p>\n
Simultaneidad de tiempos y de presencias: la modernidad rompe con el pasado inmediato s\u00f3lo para rescatar el pasado milenario y convertir la figurilla de fertilidad del neol\u00edtico en nuestra contempor\u00e1nea. Perseguimos a la modernidad en sus incesantes metamorfosis y nunca logramos asirla. Se escapa siempre: cada encuentro es una fuga, La abrazamos y al punto se disipa: s\u00f3lo era un poco de aire. Es el instante, ese p\u00e1jaro que est\u00e1 en todas partes y en ninguna. Queremos asirlo vivo pero abre las alas y se desvanece, vuelto un pu\u00f1ado de s\u00edlabas. Nos quedamos con las manos vac\u00edas9 . <\/p>\n
M\u00e1s all\u00e1 de estas dudas y profundas observaciones po\u00e9ticas acerca de la naturaleza y realidad de la modernidad, serios analistas de nuestro acontecer hist\u00f3rico observan que: <\/p>\n
“Hace apenas 30 o 40 a\u00f1os el proceso hist\u00f3rico del pa\u00eds dejaba todav\u00eda en duda el ingreso a la modernidad, incluso en su forma m\u00e1s restringida de desarrollo econ\u00f3mico (muchos analistas de los 60, como Arrubla, mostraron que a\u00fan esto ser\u00eda imposible) para no hablar de la firmeza de sus formas de autoritarismo cultural y pol\u00edtico. Hoy tras un proceso de una velocidad que no tuvo pares en los pa\u00edses cl\u00e1sicos, Colombia est\u00e1 claramente en el mundo moderno, as\u00ed sus sectores modernos se apoyen en las instituciones tradicionales, convivan con ellas y las reconstruyan permanentemente10 . <\/p>\n
En sus consideraciones finales el profesor Melo sugiere que la modernidad no es un beneficio inequ\u00edvoco y que los costos de su triunfo han sido tal vez excesivos y se pregunta por \u00faltimo: <\/p>\n
“Si ser\u00e1 posible reconstru\u00edr el delgado tejido de nuestra civilizaci\u00f3n sin proponer nuevas utop\u00edas de convivencia social y de ordenamiento econ\u00f3mico en un pa\u00eds que se resigna cada vez m\u00e1s al caos y a la violencia, con la casi \u00fanica condici\u00f3n de que contin\u00fae el desarrollo econ\u00f3mico11 . <\/p>\n
A nivel del Estado, particularmente en cuanto respecta a sus relaciones con la sociedad civil, el ideal o supremo desideratum en lo administrativo se traduce en la dominaci\u00f3n racional legal -burocr\u00e1tica seg\u00fan la concepci\u00f3n de Max Weber vale decir, como: <\/p>\n
“La administraci\u00f3n burocr\u00e1tica pura, o sea, la administraci\u00f3n burocr\u00e1tico-monocr\u00e1tica, atendida al expediente es a tenor de toda la experiencia la forma m\u00e1s racional de ejercerse una dominaci\u00f3n; y lo es en los sentidos siguientes: en precisi\u00f3n, continuidad, disciplina, rigor y confianza; calculabilidad, por tanto, para el soberano y los interesados; intensidad y extensi\u00f3n en los servicios, aplicabilidad formalmente, universal a toda suerte de tareas; y susceptibilidad t\u00e9cnica de perfecci\u00f3n para alcanzar el \u00f3ptimo de sus resultados12 . <\/p>\n
La legitimaci\u00f3n de este ejercicio burocr\u00e1tico en lo pol\u00edtico y en lo administrativo descansa por entero en el sistema legal. <\/p>\n
En opini\u00f3n del se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, uno de los grandes males de Colombia es su deficiente administraci\u00f3n pues el Estado ha incursionado en actividades que no le correspond\u00edan o que hubieran podido ser realizadas en mejor forma por los particulares. Por eso, <\/p>\n
Queremos insertar a Colombia en la corriente del desarrollo, pero debemos admitir que ser\u00e1 dif\u00edcil hacerlo mientras no comprometamos todos nuestros esfuerzos. El Estado ha dilapidado, en m\u00e1s de una ocasi\u00f3n, los limitados recursos de que dispone. En muchos casos, se han destinado a fines que no son prioritarios. Hay exceso de regulaciones y tr\u00e1mites que obviamente encarecen los costos de la gesti\u00f3n administrativa y son el mejor caldo de cultivo para la correcci\u00f3n. <\/p>\n
Un pa\u00eds que como el nuestro vive en una constante de cambio y evoluci\u00f3n, no puede moverse dentro de un r\u00e9gimen administrativo asfixiante y r\u00edgido. La excesiva centralizaci\u00f3n del poder y de las decisiones as\u00ed como la falta de compromiso de algunos funcionarios con su pa\u00eds y con las instituciones que representan, son algunos de los grandes impedimentos para llevar a Colombia por los caminos de la modernizaci\u00f3n y situarla con posici\u00f3n ventajosa a las puertas del siglo XXI13 . <\/p>\n
Algunos funcionarios encargados del programa de modernizaci\u00f3n que actualmente se realiza en el pa\u00eds se han propuesto lograr que \u00e9l pa\u00eds ocupe una posici\u00f3n ventajosa en el concierto internacional, lo cual supone, entre otras cosas, hacer parte de lo que Toffler denomina los Estados r\u00e1pidos. <\/p>\n
“Para avanzar hacia la realizaci\u00f3n de este prop\u00f3sito, durante los \u00faltimos a\u00f1os, se ha adoptado una serie de reformas que buscan crear condiciones favorables para la internacionalizaci\u00f3n de nuestra econom\u00eda. Entre ellas conviene mencionar las modificaciones al r\u00e9gimen de comercio exterior, laboral, financiero, tributario, de Aduanas, de Puertos, ferrocarriles y carreteras. <\/p>\n
En materia laboral, se tomaron decisiones en \u00e1reas como la retroactividad de las cesant\u00edas y el car\u00e1cter subjetivo del proceso laboral con el fin de eliminar las distorsiones existentes en el mercado, que adem\u00e1s de elevar los costos, se constitu\u00edan en un obst\u00e1culo para la generaci\u00f3n de empleo14 . <\/p>\n
Con agudeza y precisi\u00f3n el profesor V\u00edctor Manuel Moncayo describe las tendencias contempor\u00e1neas dominantes en materia de reorganizaci\u00f3n funcional del aparato estatal como sigue: <\/p>\n
“En los \u00faltimos tiempos, la reorganizaci\u00f3n del funcionamiento de los Estados, se\u00f1ala como tendencias principales la intervenci\u00f3n del Estado exclusivamente a solicitud o por demanda de los particulares; el sometimiento de la acci\u00f3n p\u00fablica a la aprobaci\u00f3n y avaluaci\u00f3n permanente de la ciudadan\u00eda; la realizaci\u00f3n de las tareas de decisi\u00f3n, ejecuci\u00f3n, control y evaluaci\u00f3n conjuntamente con el sector privado; el inter\u00e9s estatal por las decisiones privadas de inversi\u00f3n que tienen relaci\u00f3n con su gesti\u00f3n y, sobre todo, la sujeci\u00f3n de las decisiones p\u00fablicas de asignaci\u00f3n de recursos a la validaci\u00f3n directa o indirecta por la comunidad. <\/p>\n
En este contexto general, los nuevos prop\u00f3sitos de b\u00fasqueda de eficiencia y de respeto al criterio de participaci\u00f3n de la comunidad ciudadana pueden plasmarse en innumerables formas y v\u00edas institucionales de intervenci\u00f3n p\u00fablica y de relaci\u00f3n entre los sectores p\u00fablico y privado. Por esta raz\u00f3n, tales formas de intervenci\u00f3n y de interrelaci\u00f3n deben tener la potencialidad de cambiar \u00e1gilmente, seg\u00fan se modifiquen las circunstancias de producci\u00f3n y circulaci\u00f3n de mercanc\u00edas y las condiciones de vida de la poblaci\u00f3n. Las orientaciones m\u00e1s recientes exigen, en consecuencia, desde el punto de vista de las \u00f3rbitas funcionales de las ramas del poder: <\/p>\n
– La restricci\u00f3n de las competencias del \u00f3rganos legislativo al campo de se\u00f1alamiento de las orientaciones y directrices esenciales y m\u00e1s generales de la acci\u00f3n del Estado y, en particular, de los dem\u00e1s \u00f3rganos. <\/p>\n
– La capacidad del Ejecutivo para adoptar decisiones \u00e1giles, flexibles y oportunas. <\/p>\n
El actual proceso de modernizaci\u00f3n del Estado colombiano se est\u00e1 llevando a cabo mediante instrumentos jur\u00eddicos de diversa \u00edndole. Unos como es el caso de la preceptiva acusada, provienen de leyes de facultades extraordinarias y decretos. Otros. tienen su origen directamente en el ejercicio de facultades transitorias de raigambre constitucional. <\/p>\n
Todos estos instrumentos sin embargo se enmarcan dentro del denominador com\u00fan de servir en mayor o menor grado los prop\u00f3sitos expl\u00edcitos e impl\u00edcitos de la modernizaci\u00f3n. <\/p>\n
Por la circunstancia antes mencionada, el an\u00e1lisis de las normas acusadas debe hacerse dentro del contexto global de la modernizaci\u00f3n y en cuanto la restructuraci\u00f3n del Estado prevista por el Constituyente corresponda realmente a los fines propios de la forma de Estado que nos rige. <\/p>\n
Consciente de lo anterior, la Corte estima necesario hacer aqu\u00ed una muy somera referencia tambi\u00e9n a lo que ha venido ocurriendo con restructuraciones de entidades estatales realizadas, como antes se se\u00f1al\u00f3, con instrumentos diferentes lo cual ha originado divergencias entre quienes consideran que las atribuciones para reestructurar entidades y organismos que conforman la rama ejecutiva del poder p\u00fablico no tiene el alcance de permitirle al gobierno tal modificaci\u00f3n y quienes, por el contrario, estiman que las facultades otorgadas poseen un alcance m\u00e1s amplio que es precisamente el que justifica su otorgamiento para ejercer facultades que de ordinario le competen al gobierno. <\/p>\n
Algunos miembros de la Comisi\u00f3n creada por el art\u00edculo transitorio 20 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica han hecho conocer su pensamiento acerca del alcance de las facultades que dicho precepto confiere al gobierno nacional. Su interpretaci\u00f3n ha sido en buena parte de car\u00e1cter ling\u00fc\u00edstico y literal. Pero tambi\u00e9n han tenido en cuenta que la historia del art\u00edculo 20 constitucional transitorio indica que: <\/p>\n
“Se expidi\u00f3 para que la administraci\u00f3n, las entidades descentralizadas y las sociedades de econom\u00eda mixta de car\u00e1cter nacional est\u00e9n “en consonancia” con la nueva Constituci\u00f3n, particularmente “con la redistribuci\u00f3n de competencias y recursos que ella establece” entre la administraci\u00f3n nacional, departamental y municipal16 . <\/p>\n
En documento posterior, tales miembros examinaron los antecedentes del precepto constitucional a fin de estimular una mayor comprensi\u00f3n de sus prop\u00f3sitos y luego determinaron su contenido y alcance a partir de las caracter\u00edsticas espec\u00edficas de la norma, su titular, las atribuciones que confiere, el plazo para su ejercicio y las acciones que ella demanda. <\/p>\n
Analizado el alcance de la expresi\u00f3n “ponerlos en consonancia” contenida en el mandato constitucional afirman que: <\/p>\n
“Para el caso de que nos ocupa implica que las entidades del orden nacional que se mencionan en el art. transitorio 20 de la Constituci\u00f3n, deben adecuarse en su estructura y forma de actuar a los nuevos mandatos constitucionales. Los autores del documento tienen buen cuidado de comentar brevemente algunos de dichos mandatos17 “. <\/p>\n
Luego se ocupan de establecer el alcance de las atribuciones conferidas al gobierno para suprimir, fusionar o reestructurar entidades. <\/p>\n
Concluyen que la acci\u00f3n que otorga mayor amplitud al gobierno es la de reestructurar por cuanto permite la reforma de la generalidad de las entidades del orden nacional. <\/p>\n
En ejercicio de ella el gobierno podr\u00e1 tomar medidas como las siguientes: <\/p>\n
-Suprimir -fusionar o crear dependencias dentro de una misma entidad u organismo. <\/p>\n
– Suprimir, modificar o adicionar funciones dentro de una misma entidad. <\/p>\n
– Suprimir, modificar o dise\u00f1ar procedimientos atinentes a una misma entidad. <\/p>\n
– Trasladar dependencias de una entidad a otra. <\/p>\n
– Trasladar funciones de una entidad a otra. <\/p>\n
– Modificar la naturaleza jur\u00eddica de una entidad. <\/p>\n
– Escindir entidades, separando sus funciones de acuerdo con sus caracter\u00edsticas y naturaleza18 . <\/p>\n
Luego de la expedici\u00f3n de numerosos decretos, un serio estudioso del tema pone de presente que el actual proceso tal vez no puede denominarse con justicia modernizaci\u00f3n del Estado, comoquiera que: <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha tenido ya oportunidad de fijar su criterio en cuanto concierne a la modernizaci\u00f3n del Estado en t\u00e9rminos en los cuales prevalece una honda preocupaci\u00f3n por el hombre, a saber: <\/p>\n
“La Corte Constitucional encuentra deseable y, m\u00e1s a\u00fan, imperativo, a la luz de los retos y responsabilidades que impone el Estado Social de Derecho, que se prevean mecanismos institucionales aptos para alcanzar la modernizaci\u00f3n y eficiencia de los entes p\u00fablicos, capacitando a sus trabajadores, estructurando adecuadamente el conjunto de funciones que les corresponde cumplir, reduciendo las plantas de personal a dimensiones razonables y separando de sus cargos a los empleados cuya ineptitud o inmoralidad sean debidamente comprobadas. <\/p>\n
Pero, claro est\u00e1, ello \u00fanicamente puede hacerse partiendo de la plena observancia de los principios y disposiciones constitucionales, en especial de aquellos que reconocen los derechos fundamentales de la persona y los que correspondan de manera espec\u00edfica a los trabajadores. <\/p>\n
Esa perspectiva de modernizaci\u00f3n del aparato estatal no puede perder de vista el postulado acogido desde la Enc\u00edclica Rerum Novarum de Leon XIII y por las declaraciones internacionales de derechos humanos, que constituye elemento medular en la concepci\u00f3n del Estado Social de Derecho y que en Colombia se deriva de claras disposiciones constitucionales (art\u00edculos 1, 2, 5, 93 y 94, entre otros), seg\u00fan el cual el Estado y las instituciones pol\u00edticas y jur\u00eddicas que se fundan en su estructura tienen por objetivo y raz\u00f3n de ser a la persona y no a la inversa, de donde se concluye que ning\u00fan proyecto de desarrollo econ\u00f3mico ni esquema alguno de organizaci\u00f3n social pueden constitu\u00edrse l\u00edcitamente si olvidan al hombre como medida y destino final de su establecimiento.”20 <\/p>\n
1.3. La modernizaci\u00f3n del Estado y el derecho al trabajo <\/p>\n
Como queda dicho, el proceso de modernizaci\u00f3n del Estado no puede vulnerar los derechos constitucionales, los principios rectores del comportamiento econ\u00f3mico y social del Estado o los valores protegidos en el mismo texto. <\/p>\n
Como se desprende de la propia Carta, el derecho al trabajo forma parte integral del orden p\u00fablico constitucional. De contenido complejo, es garantizado en el texto constitucional en su doble dimensi\u00f3n objetiva y subjetiva. En su dimensi\u00f3n objetiva, el derecho al trabajo vincula de manera prioritaria al poder p\u00fablico, puesto que debe garantizarlo en todo momento y propiciar una pol\u00edtica de pleno empleo (art. 54). <\/p>\n
En su dimensi\u00f3n subjetiva el derecho al trabajo es no solo la libertad de trabajar, sino la garant\u00eda de igualdad en las condiciones de acceso y ejecuci\u00f3n de empleo, as\u00ed como la garant\u00eda de la estabilidad laboral, salvo justa causa de despido. <\/p>\n
Se trata entonces de hacer compatible la pol\u00edtica de modernizaci\u00f3n del Estado, con los derechos fundamentales de los ciudadanos y en particular con el derecho al trabajo de los servidores p\u00fablicos. Ellos no tienen por qu\u00e9 asumir una carga mayor que el resto de la sociedad, en la ejecuci\u00f3n de pol\u00edticas que se consideran de inter\u00e9s general. <\/p>\n
La sentencia C-479 desarrolla una serie de par\u00e1metros necesarios a este respecto. En ella se se\u00f1ala que el proceso de modernizaci\u00f3n debe respetar al menos dos componentes esenciales del derecho al trabajo: la garant\u00eda de estabilidad y el principio de igualdad: <\/p>\n
” el principio general en materia laboral para los trabajadores p\u00fablicos es la estabilidad, entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por la ley en relaci\u00f3n con su desempe\u00f1o, no ser\u00e1 removido del empleo. <\/p>\n
La estabilidad, claro est\u00e1, no significa que el empleado sea inamovible (…) en nada ri\u00f1en con el principio de estabilidad laboral la previsi\u00f3n de sanciones estrictas, incluida la separaci\u00f3n o destituci\u00f3n del empleado, para aquellos eventos en los cuales se compruebe su inoperancia, su venalidad o su bajo rendimiento. Pero esto no se puede confundir con el otorgamiento de atribuciones omn\u00edmodas al nominador para prescindir del trabajador sin relaci\u00f3n alguna de causalidad entre esa consecuencia y el m\u00e9rito por \u00e9l demostrado en la actividad que desempe\u00f1a”. <\/p>\n
Frente al tema de la igualdad, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que no solo el art\u00edculo 13 de la Carta sino el art\u00edculo 53, especialmente aplicable a las relaciones de trabajo, ordenan a los poderes p\u00fablicos a regular las relaciones laborales con estricta sujeci\u00f3n al principio de “igualdad de oportunidades para los trabajadores”, que como se dijo en la sentencia citada “debe extenderse a todos los aspectos de la protecci\u00f3n que ellas merecen, en aspectos tales como la estabilidad en el empleo, la remuneraci\u00f3n m\u00ednima vital y m\u00f3vil, la proporcionalidad de ella a la cantidad y calidad del trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios m\u00ednimos establecidos en normas laborales y la situaci\u00f3n de favorabilidad en la aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de las fuentes formales del derecho.” <\/p>\n
Por \u00faltimo, la Corte se\u00f1alo que : <\/p>\n
” … el empleado p\u00fablico de carrera administrativa es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protecci\u00f3n constitucional, al igual que ocurre con la propiedad privada seg\u00fan el art\u00edculo 58 de la Carta. Por lo tanto, esos derechos no son inmunes al inter\u00e9s p\u00fablico pues el trabajo, como el resto del tr\u00edptico econ\u00f3mico -del cual forman parte tambi\u00e9n la propiedad y la empresa- est\u00e1 afectado por una funci\u00f3n social, lo cual no implica que la privaci\u00f3n de tales derechos pueda llevarse al efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su titular en aras del inter\u00e9s p\u00fablico. De all\u00ed que, fuese necesario que el Estado, por razones de esa \u00edndole, elimine el empleo que ejerc\u00eda el trabajador inscrito en carrera, como podr\u00eda acontecer con la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo transitorio 20 de la Carta, ser\u00eda tambi\u00e9n indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad en relaci\u00f3n con las cargas p\u00fablicas, en cuanto aqu\u00e9l no tendr\u00eda obligaci\u00f3n de soportar el perjuicio, tal como sucede tambi\u00e9n con el due\u00f1o del bien expropiado por razones de utilidad p\u00fablica… . <\/p>\n
La Corte Constitucional encuentra deseable y, m\u00e1s a\u00fan, imperativo, a la luz de los retos y responsabilidades que impone el Estado Social de Derecho, que se prevean mecanismos institucionales aptos para alcanzar la modernizaci\u00f3n y eficiencia de los entes p\u00fablicos, capacitando a sus trabajadores, estructurando adecuadamente el conjunto de funciones que le corresponde cumplir, reduciendo las plantas de personal a dimensiones razonables y separando de sus cargos a los empleados cuya ineptitud o inmoralidad sean debidamente comprobadas. <\/p>\n
Pero claro est\u00e1, ello \u00fanicamente puede hacerse partiendo de la plena observancia de los principios y disposiciones constitucionales, en especial de aquellos que reconocen los derechos fundamentales de la persona y los que corresponden de manera espec\u00edfica a los trabajadores. <\/p>\n
“… de donde se concluye que ning\u00fan proyecto de desarrollo econ\u00f3mico ni esquema alguno de organizaci\u00f3n social pueden constituirse l\u00edcitamente si olvidan al hombre como medida y destino de su establecimiento. <\/p>\n
“… <\/p>\n
“… en desarrollo de estos principios, el art\u00edculo 53, inciso final de la Constituci\u00f3n establece: <\/p>\n
De tal manera que, siendo loables los fines perseguidos por una pol\u00edtica gubernamental enderezada a la mayor eficiencia de la funci\u00f3n p\u00fablica, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se convierte en barrera insalvable para su ejecuci\u00f3n si aquella desconoce o quebranta derechos fundamentales inherentes a la persona, o si vulnera garant\u00edas ya adquiridas por los trabajadores o derechos reconocidos a su favor de conformidad con los mandatos que la preceptiva funadamental consagra. Y, desde luego, para asegurar que as\u00ed sea, se ha dispuesto precisamente el sistema de control constitucional que a esta Corte corresponde ejercer y ejercer\u00e1 con decidido empe\u00f1o respecto de los actos que enuncia el art\u00edculo 241 de la Carta, con la honda convicci\u00f3n de que la estricta observancia y exigencia de los principios y normas constitucionales har\u00e1 que el Estado no olvide que su raz\u00f3n de ser consiste, adem\u00e1s del logro del bien com\u00fan, en la protecci\u00f3n y promoci\u00f3n de la persona humana.”21 <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la Corte ha establecido que en el proceso de modernizar deben respetarse tanto el principio de democracia participativa establecido en el art\u00edculo 2o. de la Carta, como los derechos laborales constitucionalizados, los derechos adquiridos y los principios b\u00e1sicos de la carrera administrativa. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, las pol\u00edticas de modernizaci\u00f3n del Estado, ser\u00e1n constitucionales s\u00f3lo si se encaminan a un mejor cumplimiento de las labores que la Carta otorga al poder p\u00fablico y siempre que no lesionen los derechos fundamentales de los habitantes del territorio, especialmente los derechos econ\u00f3micos y sociales de los trabajadores p\u00fablicos. <\/p>\n
. <\/p>\n
1.3. La modernizaci\u00f3n de la Caja Agraria. <\/p>\n
Desde su fundaci\u00f3n, la Caja Agraria fue concebida como el instrumento por excelencia mediante el cual el Estado hace acto de presencia para colaborar a la satisfacci\u00f3n de apremiantes necesidades de peque\u00f1os y medianos agricultores y campesinos, particularmente en materia de cr\u00e9dito. Igualmente, ha venido prestando el servicio de asistencia t\u00e9cnica y manejo de granjas de fomento, elaboraci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de insumos agropecuarios y de almacenes de provisi\u00f3n agr\u00edcola. Este apoyo estatal incide en los costos que el consumidor paga por los productos de la agricultura y ha contribuido en forma decisiva al proyecto global de industrializaci\u00f3n del pa\u00eds, como han reconocido justamente autorizados analistas de nuestra historia econ\u00f3mica. <\/p>\n
Con el transcurso del tiempo, la instituci\u00f3n se convirti\u00f3 en una de las m\u00e1s importantes entidades financieras del pa\u00eds en virtud de la amplia cobertura de sus servicios. Pese a las dificultades de diversa \u00edndole que ha venido padeciendo en los \u00faltimos a\u00f1os, su presencia es a\u00fan visible en las m\u00e1s apartadas regiones de Colombia. <\/p>\n
Por las especiales caracter\u00edsticas de su labor y los destinatarios de la misma, no es aventurado esperar que la Caja Agraria -sometida a las modificaciones estrictamente indispensables para incrementar el radio de su acci\u00f3n a sectores necesitados de la poblaci\u00f3n colombiana- continuar\u00e1 siendo un instrumento indispensable al servicio de las metas promocionales del Estado social de derecho. <\/p>\n
Por tanto, su modernizaci\u00f3n se concibe como un proceso enderezado a estimular una mayor eficacia en la prestaci\u00f3n de sus servicios a los agricultores, campesinos y habitantes de regiones en las cuales la Caja representa la m\u00e1s cierta y, en ocasiones, \u00fanica posibilidad a servicios financieros en condiciones razonables. <\/p>\n
Puede decirse tambi\u00e9n sin ambajes que sus pasadas y presentes ejecutorias han convertido a la Caja en instrumento vital para los sectores populares, necesario para cualquier proceso de paz construido sobre bases sociales firmes. <\/p>\n
De otra parte, en ausencia de la Caja Agraria, se convertir\u00eda en letra muerta el art\u00edculo 65 del Estatuto Superior en materia de protecci\u00f3n especial del Estado para la producci\u00f3n de alimentos. No en vano ella ha demostrado ser el instrumento financiero indispensable para garantizar la efectividad del principio de la seguridad alimentaria, de tan honda raigambre constitucional. <\/p>\n
A lo anterior debe agregarse que la Caja ha demostrado ser tambi\u00e9n en la pr\u00e1ctica un instrumento adecuado para el otorgamiento de cr\u00e9dito agropecuario en las especiales condiciones previstas en la Constituci\u00f3n vitgente, vale decir, “teniendo en cuenta los ciclos de las cosechas y de los precios, como tambi\u00e9n los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades ambientales” (C. P. Art. 66). <\/p>\n
La Corte considera necesaria la modernizaci\u00f3n de la Caja Agraria siempre que ella se traduzca en un real mejoramiento de sus servicios para sus usuarios y que el proceso se realice sin menoscabo de las conquistas sociales de sus trabajadores y en consonancia con las pautas se\u00f1aladas en la sentencia C-479 de 1992 brevemente recordadas antes. <\/p>\n
Pero es claro asimismo que para que lo anterior sea posible el Gobierno habr\u00e1 seguramente de darle a la Caja Agraria un apoyo permanente que permita su real capitalizaci\u00f3n institucional, el cumplimiento de sus compromisos externos, afrontar los riesgos inherentes a la actividad crediticia del sector y segmento del mercado que atiende y la intermediaci\u00f3n con margen financiero negativo, as\u00ed como la realizaci\u00f3n de programas especiales de pol\u00edtica social. Igualmente, es de esperar que se encuentren a la brevedad posible formas de pago de deudas oficiales y de dudoso recaudo. <\/p>\n
Finalmente, puesto que la Caja Agraria es tambi\u00e9n la entidad financiera que en mayor grado realiza la actividad de fomento en Colombia y la columna vertebral del Estado para sus pol\u00edticas de desarrollo socioecon\u00f3mico -mediante planes tales como el DRI y el PNR en los cuales favorece primordialmente los sectores rurales m\u00e1s necesitados- es claro que su actividad no se inspira en los mismos prop\u00f3sitos de la banca comercial sino en los propios de un servicio social y financiero, llamado por esto mismo a persistir en condiciones de productividad, eficiencia, rendimiento y manejo eficaz y racional de sus recursos que el Estado debe deparar a la producci\u00f3n de alimentos por voluntad expresa del Constituyente de 1991. <\/p>\n
2. An\u00e1lisis de los cargos. <\/p>\n
2.1 El derecho al trabajo y el decreto acusado. <\/p>\n
Los actores consideran que el decreto acusado vulnera el derecho fundamental al trabajo y los derechos y garant\u00edas que de \u00e9l se derivan, consagrados en los art\u00edculos 1, 2, 5, 25, 39, 53, 54, 55, 56 y 58 de la Carta de 1991. <\/p>\n
Ahora bien, es claro que el \u00fanico art\u00edculo que podr\u00eda talvez suscitar el cargo de inconstitucionalidad que aqu\u00ed se estudia es el 5o, que a la letra dice: <\/p>\n
Art\u00edculo 5o. El art\u00edculo 2.4.1.3.5 del Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero, quedar\u00e1 as\u00ed: <\/p>\n
“AJUSTES LABORALES. La Caja Agraria en ejercicio de su autonom\u00eda administrativa, tomar\u00e1 las medidas conducentes a la reducci\u00f3n de sus actividades actuales, adecuando su planta f\u00edsica y de personal s\u00f3lo para los requerimientos de las funciones a que se refiere el art\u00edculo 2o. del presente decreto” <\/p>\n
La lectura del texto transcrito permite afirmar que lo que hace el decreto es autorizar a las autoridades competentes de la Caja Agraria para que adec\u00faen su planta f\u00edsica y de personal a las nuevas funciones asignadas. El decreto no consagra criterios o mecanismos para llevarla a cabo. Lo \u00fanico que se deduce de la norma demandada es la autorizaci\u00f3n para una readecuaci\u00f3n futura de los requerimientos de unas funciones previstas. <\/p>\n
La estructura de la administraci\u00f3n publica no es intangible. La Carta de 1886 y la de 1991, autorizan expresamente al \u00f3rgano legislativo, -y en el art\u00edculo 20 transitorio de esta \u00faltima al Gobierno-, para reformar, acorde a los mandatos del texto fundamental las entidades que forman parte de la rama ejecutiva del poder p\u00fablico y una restructuraci\u00f3n en las funciones de una entidad tiene como efecto la readecuaci\u00f3n necesaria de la planta f\u00edsica y de personal. <\/p>\n
Ahora bien, como se mencion\u00f3, la reforma a la administraci\u00f3n tiene dos limitaciones. La primera es que s\u00f3lo puede hacerse en consonancia con los mandatos de la Carta de 1991, vale decir, que solo ser\u00e1 constitucional si se ajusta a las funciones asignadas a los poderes p\u00fablicos. En segundo lugar, tal reforma no puede hacerse vulnerando los derechos fundamentales de los ciudadanos y, en particular, los derechos laborales de los servidores p\u00fablicos. <\/p>\n
Por tanto, deber\u00e1 entenderse la autorizaci\u00f3n a la Caja Agraria para que adec\u00fae su planta f\u00edsica y de personal a las nuevas funciones asignadas, es constitucional s\u00f3lo si tiene como l\u00edmite esencial el respeto a los derechos fundamentales de los servidores de la instituci\u00f3n. De ah\u00ed que en su reestructuraci\u00f3n la autoridad competente debera respetar el derecho al trabajo y los que de \u00e9l se desprenden, el principio de igualdad de oportunidades para los trabajadores y el derecho a la estabilidad laboral con sujeci\u00f3n a una carrera administrativa acorde con los principios de la Carta, tal y como se se\u00f1al\u00f3 en la sentencia en comento. <\/p>\n
Ahora bien, en cuanto al cargo de inconstitucionalidad formulado por la demanda contra el art\u00edculo 5 y fundado en la idea de que es al Congreso a quien compete, de manera exclusiva restructurar a la administraci\u00f3n p\u00fablica, valga lo dicho ya en el aparte 2.2. del literal C, de la parte motiva de esta sentencia. <\/p>\n
2.2. El virtual desconocimiento de las normas asociativas y solidarias de la propiedad y del principio de la democratizaci\u00f3n de la propiedad accionaria. <\/p>\n
Tambi\u00e9n estiman los demandantes que el decreto especialmente en el art\u00edculo 4 y en los par\u00e1grafos 1 y 2 del art\u00edculo 2o, vulnera los art\u00edculos 60, 58 inciso 3 y 333 inciso 3 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. <\/p>\n
El cargo de inconstitucionalidad se funda en el hecho de que mientras el decreto ley “pretende aplicar la reestructuraci\u00f3n de la entidad de manera unilateral y aislada… y generar formas organizacionales provenientes de la ley de reforma financiera en sus modalidades de privatizaci\u00f3n, fusi\u00f3n, escisi\u00f3n”, la Carta establece que el Estado promover\u00e1 el acceso democr\u00e1tico a la propiedad, ofreciendo a los trabajadores condiciones especiales y preferentes para acceder a las acciones de empresas p\u00fablicas; consagra igualmente el deber del Estado de promover las formas asociativas y solidarias de propiedad y de fortalecer las organizaciones solidarias. <\/p>\n
En opini\u00f3n de los actores, existe una importante contradicci\u00f3n entre el decreto y los postulados de la Carta, en la medida en que al reestructurar la entidad hace caso omiso de los principios descritos. <\/p>\n
Antes de entrar al estudio concreto del cargo que se formula, esta Corte considera pertinente hacer algunas consideraciones preliminares sobre algunos aspectos te\u00f3ricos fundamentales para la debida comprensi\u00f3n del problema que aqu\u00ed se plantea. <\/p>\n
La Carta del 1991 consagra, como lo se\u00f1alan los demandantes, la garant\u00eda de nuevas formas de propiedad: la propiedad colectiva y solidaria. <\/p>\n
As\u00ed, el art\u00edculo 58 se\u00f1ala de manera imperativa que el Estado proteger\u00e1 y promover\u00e1 las formas asociativas y solidarias de propiedad. <\/p>\n
En el mismo sentido se manifiesta la Carta en su art\u00edculo 60, al establecer como principio rector de la actividad p\u00fablica que el Estado “promover\u00e1, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad”. Se trata, pues, de un mandato constitucional al legislador para que adopte las medidas que considere oportunas en desarrollo de esta norma fundamental. <\/p>\n
En su segundo inciso, al regular la privatizaci\u00f3n de las empresas del Estado, el mismo art\u00edculo se\u00f1ala que se debe ofrecer a los trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a la propiedad accionaria. <\/p>\n
Tambi\u00e9n el art\u00edculo 333, inciso tercero, consagra como obligaci\u00f3n imperativa del Estado, fortalecer las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial. <\/p>\n
No cabe duda entonces que fue voluntad del Constituyente la de garantizar de manera especial estos tipos de propiedad, tal como se desprende de las normas arriba se\u00f1aladas. <\/p>\n
De otra parte, una lectura de los antecedentes constitucionales de tales normas demuestra tambi\u00e9n su especial preocupaci\u00f3n del constituyente por la protecci\u00f3n y est\u00edmulo de la propiedad asociativa y solidaria. As\u00ed, por ejemplo, en el Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, sobre r\u00e9gimen econ\u00f3mico, se lee: <\/p>\n
” EMPRESA PRIVADA, SOLIDARIA Y ESTATAL <\/p>\n
Las formas de econom\u00eda solidaria son consideradas como un eficaz alternativa para satisfacer necesidades colectivas apremiantes mediante una distribuci\u00f3n dem\u00f3cratica de los excedentes, que excluye el af\u00e1n indiscriminado de lucro, sino tambi\u00e9n, lo que no es menos valioso, como una pedagog\u00eda contra los excesos del individualismo. <\/p>\n
Por esa raz\u00f3n, desde hace varios a\u00f1os las m\u00e1s variadas iniciativas han propuesto otorgar garant\u00edas constitucionales a las formas de propiedad y econom\u00eda solidaria. <\/p>\n
Estas propuestas encontraron amplia resonancia no s\u00f3lo en sectores comprometidos tradicionalmente con el movimiento cooperativo sino tambi\u00e9n en otros, como el de los ind\u00edgenas, cuya presencia en la vida pol\u00edtica del pa\u00eds ha sido vista con especial complacencia, como quiera que constituye el car\u00e1cter pluricultural y pluri\u00e9tnico de la Naci\u00f3n colombiana y valioso aporte en el enriquecimiento de nuestro ordenamiento jur\u00eddico. <\/p>\n
Igualmente se ha sugerido que la solidaridad se constituya en elemento propio y caracter\u00edstico de algunas formas de propiedad, lo cual, en verdad, no es nada distinto a reconocer la existencia de este fruto natural de su funci\u00f3n social” <\/p>\n
De otra parte, es pertinente observar que las instituciones de nuestro derecho agrario, como las empresas comunitarias, son buena muestra de que la econom\u00eda solidaria tiene actualmente alg\u00fan asidero en la legislaci\u00f3n vigente. <\/p>\n
En virtud de todo lo anterior, lo que ahora se busca, es pues, darle carta de ciudadan\u00eda en la nueva Constituci\u00f3n, al menos en igualdad de condiciones con otras formas de organizaci\u00f3n econ\u00f3mica destinadas tambi\u00e9n a satisfacer necesidades sociales. <\/p>\n
M\u00e1s a\u00fan, varios proyectos proponen que el texto constitucional ordene que se promueva o estimule la propiedad o econom\u00eda solidaria. La propuesta se fundamenta en que no basta con reconocer su igualdad formal, sino que necesita del apoyo estatal para superar la condici\u00f3n de debilidad en que, con frecuencia, concurre al mercado frente al vigoroso desarrollo de la empresa privada y estatal, en raz\u00f3n de que esta forma de organizaci\u00f3n ha sido objeto de discriminaci\u00f3n y abandono por parte del Estado”22 . <\/p>\n
La lectura de los antecedentes y de los respectivos textos constitucionales, evidencian que el Constituyente consagr\u00f3 como una obligaci\u00f3n especial de los poderes p\u00fablicos fomentar, fortalecer y proteger estos tipos de propiedad. El legislador no puede entonces descindir la garant\u00eda especial que la Carta otorga a la propiedad solidaria y asociativa; tampoco puede la administraci\u00f3n pasar por alto la prioridad en su fomento y protecci\u00f3n. Igualmente, los jueces y especialmente la jurisdicci\u00f3n constitucional, encargada de velar por la integridad de la Carta deben en cumplimiento de sus funciones contribuir dentro de su \u00f3rbita al logro de tales prop\u00f3sitos. <\/p>\n
Ahora bien, lo anterior no significa que el Estado deba en todo caso buscar la transformaci\u00f3n de la propiedad p\u00fablica o privada en propiedad asociativa o solidaria. Lo que si impone la Carta es la obligaci\u00f3n de dar prioridad, en cualquier caso de injerencia leg\u00edtima del Estado, -privatizaci\u00f3n, venta de activos de sus empresas, participaci\u00f3n en la gesti\u00f3n empresarial etc- a estos tipos de propiedad que por su car\u00e1cter democr\u00e1tico y participativo, contribuyen a realizar el Estado social de derecho. <\/p>\n
Ahora bien, iniciando el estudio del decreto demandado, la Corte advierte que son dos los art\u00edculos que podr\u00edan estudiarse bajo el prisma del cargo se\u00f1alado en la demanda. Se trata de los art\u00edculos 4 y 7. <\/p>\n
El art\u00edculo 7 establece que: <\/p>\n
” a fin de democratizar el capital, la Junta Directiva de la Caja Agraria podr\u00e1 autorizar la emisi\u00f3n de acciones de la clase “D” a fin de colocarlas entre los usuarios del cr\u00e9dito, los empleados de la entidad u otros accionistas privados”. <\/p>\n
Seg\u00fan los estatutos vigentes, las acciones de la Caja Agraria est\u00e1n divididas en cuatro clases, as\u00ed: Clase “A” que corresponde a las acciones del Gobierno; clase “B” a las de los bancos suscriptores; clase “C” a las de la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros y clase “D” a las del p\u00fablico en general (Decreto No. 1073 del 26 de junio de 1992, art\u00edculo 7, inciso 1\u00b0). <\/p>\n
Para los efectos de dar aplicaci\u00f3n estricta a lo dispuesto por el art\u00edculo 60 de la Carta vigente es claro que las acciones de clase “D” no pertenecen al Estado sino a los particulares y como tal no se configura aqu\u00ed una enajenaci\u00f3n de participaci\u00f3n estatal en una empresa, con todas las consecuencias previstas en el aludido precepto constitucional. Entre ellas se destaca la de ofrecer a sus trabajadores y a las organizaciones solidarias y de trabajadores “condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria”. <\/p>\n
Con todo, fiel al prop\u00f3sito de democratizar el capital expl\u00edcito en el Art\u00edculo 7\u00b0 de la disposici\u00f3n acusada, es de esperar que los usuarios del cr\u00e9dito y los empleados de la Caja gocen de condiciones que les permitan beneficiarse realmente de la emisi\u00f3n y colocaci\u00f3n de acciones de clase “D”. <\/p>\n
Por tratarse de una enajenaci\u00f3n enmarcada en los principios de la autonom\u00eda privada y no, como pudiera pensarse, de una venta de participaciones estatales en una empresa, el art\u00edculo 7\u00b0 del decreto acusado -incorporado luego como par\u00e1grafo \u00fanico del 7\u00b0 de los estatutos de la Caja Agraria vigentes- no adolece de vicio de inconstitucionalidad. <\/p>\n
Por cuanto respecta al art\u00edculo 4\u00b0 del decreto demandado -preceto que ordena la liquidaci\u00f3n de los activos vinculados a actividades que la Caja Agraria decidi\u00f3 eliminar a partir del 30 de diciembre de 1992- la Corte estima oportuno formular algunos comentarios previos a su decisi\u00f3n en materia de constitucionalidad. <\/p>\n
Ciertamente no cabe confundir la enajenaci\u00f3n de propiedad accionaria con la liquidaci\u00f3n de activos de una empresa por cuanto su naturaleza y efectos jur\u00eddicos son bien diversos. Pero la distinci\u00f3n debe ser interpretada y aplicada con m\u00e1xima prudencia a fin de no vulnerar el esp\u00edritu del art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n. En efecto, bien puede suceder que mediante la liquidaci\u00f3n de activos se produzca el efecto -querido o no- de desconocer el mandato constitucional sobre propiedad solidaria o asociativa y, en particular, las condiciones favorables de que son titulares tanto los trabajadores como las organizaciones solidarias para acceder a la propiedad en caso de enajenaci\u00f3n de participaciones estatales en empresas. <\/p>\n
Es bien sabido que, en aras de satisfacer las exigencias del inter\u00e9s general en el marco del Estado social de derecho, el Constituyente quiso promover el acceso a la propiedad de ciertos grupos. Por eso, en consonancia con este prop\u00f3sito, cuando se enajenen activos de empresas en las cuales el Estado tenga participaci\u00f3n debe promoverse tambi\u00e9n el acceso de las organizaciones solidarias y de trabajadores a dichas propiedades como forma de satisfacer a plenitud el prop\u00f3sito consagrado en la Carta vigente. <\/p>\n
Bajo estos supuestos, el art\u00edculo 4\u00b0 del decreto se ajusta a los mandatos de la Constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
Respecto de la acusaci\u00f3n por el mismo cargo contra los par\u00e1grafos 1 y 2 del art\u00edculo 2\u00b0 del aludido decreto, esa Corte advierte que ellos no vulneran los preceptos constitucionales en materia de fomento, desarrollo y protecci\u00f3n de la propiedad solidaria y asociativa. Esto es as\u00ed por cuanto en ninguno se transfiere u ordena transferir propiedad. Simplemente autorizan una eventual escisi\u00f3n con plena observancia de lo dispuesto en el ordenamiento vigente. <\/p>\n
2.3. Especial protecci\u00f3n de la producci\u00f3n de alimentos y de la agricultura en general. <\/p>\n
Los actores consideran que los art\u00edculos 2, 3 y 4 del decreto acusado vulneran la especial protecci\u00f3n alimentaria y de apoyo las actividades agr\u00edcolas. <\/p>\n
Ciertamente el art\u00edculo 65 de la Constituci\u00f3n de 1991 consagra en forma expresa un tratamiento prioritario para las personas o entidades dedicadas a la producci\u00f3n de alimentos. <\/p>\n
Comentaristas autorizados abrigan dudas sobre si la disposici\u00f3n establece derecho para todas las personas o grupos sociales distintos de los productores, pero a la vez son muy enf\u00e1ticos al afirmar: <\/p>\n
“No, es descabellado suponer que esta norma faculta a los particulares para oponerse a cualquier acci\u00f3n del Estado que lesione la protecci\u00f3n constitucional de la producci\u00f3n dom\u00e9stica de alimentos y la agroindustria, como podr\u00edan ser las medidas de apertura econ\u00f3mica que ha emprendido el pa\u00eds.”23 . <\/p>\n
De otra parte, es evidente que el texto del mencionado precepto permite afirmar tambi\u00e9n que ante las diversas alternativas presentadas en la Asamblea Nacional Constituyente en materia de protecci\u00f3n especial de la actividad agr\u00edcola el Constituyente de 1991 opt\u00f3 por una que hace eco de las preocupaciones en torno a la seguridad alimentaria expresadas por organismos comprometidos activamente con el proceso de integraci\u00f3n econ\u00f3mica que ha venido realizando el denominado Grupo Andino. <\/p>\n
En efecto, en un documento presentado a la Junta del Acuerdo de Cartagena a la reuni\u00f3n de Ministros de Agricultura de dicho grupo -celebrada en la Paz, los d\u00edas 19 y 20 de Noviembre de 1991, con base en el cual acordaron proponer la adopci\u00f3n de una pol\u00edtica agopecuaria com\u00fan para la subregi\u00f3n cuyos lineamientos se incorporaron en el Acta de la Paz suscrita con ocasi\u00f3n del IV Consejo Presiedencial Andino ( llevado acabo en la Paz el 29 y 30 de Noviembre de 1990)- se recoge la definici\u00f3n de seguridad alimentaria adoptada por la reuni\u00f3n T\u00e9cnica Subregional sobre prioridades de los sistemas nacionales de seguridad alimentaria en los pa\u00edses andinos, a saber: <\/p>\n
” Seguridad alimentaria es el grado de garant\u00eda que debe tener toda poblaci\u00f3n, de poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideraci\u00f3n la conservaci\u00f3n y equilibrio del ecosistema para beneficio de las generaciones futuras.” <\/p>\n
Como se desprende del mismo documento, son precisamente los estratos sociales m\u00e1s pobres de los pa\u00edses en desarrollo los que viven permanentemente en situaci\u00f3n de inseguridad alimentaria, lo cual indica a las claras que el problema se relaciona tambi\u00e9n con la distribuci\u00f3n de ingreso no s\u00f3lo entre naciones sino entre sectores de poblaci\u00f3n. En consecuencia, es claro que desde esta perspectiva entre las condiciones que el Estado Social de Derecho debe promover para que la igualdad sea real y efectiva y las medidas en favor de grupos discriminados o marginados no puede estar ausente un razonable grado de garant\u00eda de que toda la poblaci\u00f3n colombiana pueda disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que satisfagan sus requerimientos nuticionales. <\/p>\n
En virtud de todo anterior, en el caso sublite la reestructuraci\u00f3n de la Caja Agraria realizada en la forma prevista en la ley acusada ante este Corporaci\u00f3n, podr\u00eda eventualmente, lesionar la protecci\u00f3n constitucional de la producci\u00f3n dom\u00e9stica de alimentos en la medida que dicha reestructuraci\u00f3n se tradujera en una restricci\u00f3n del cr\u00e9dito agr\u00edcola tal que desistimulara la actividad productiva, en curso o proyectos de inversi\u00f3n futura. <\/p>\n
Por eso, esta Corte advierte que la ley es constitucional s\u00f3lo en la medida que no afecte negativamente, de manera directa o indirecta, el principio constitucional de protecci\u00f3n especial de alimentos, con los alcances antes se\u00f1alados y en virtud de la muy relevante participaci\u00f3n en el mercado del cr\u00e9dito agr\u00edcola que en su momento llev\u00f3 al Estado colombiano a crear y consolidar la Caja Agraria. Con el transcurso del tiempo tal participaci\u00f3n se ha constitu\u00eddo en su raz\u00f3n de ser en virtud de las exigencias del inter\u00e9s general. Ellas se manifiestan en el est\u00edmulo permanente a la actividad agr\u00edcola, a fin de propiciar la realizaci\u00f3n de la loable finalidad social plasmada en el art\u00edculo 65 de la Carta vigente. <\/p>\n
Los principios rectores de la pol\u00edtica social y econ\u00f3mica del Estado que se encuentran consignados en la Carta pol\u00edtica tienen un especial valor normativo, pues aunque no constituyen derechos subjetivos directamente aplicables, por ser normas constitucionales vinculan en su acci\u00f3n al poder p\u00fablico. As\u00ed, una de las garant\u00edas m\u00e1s importantes para la protecci\u00f3n de estos derechos es el control de constitucionalidad de las leyes que establezcan las pol\u00edticas sociales y econ\u00f3micas. <\/p>\n
Ahora bien, en el dise\u00f1o de estas pol\u00edticas el legislador cuenta con un amplio margen de acci\u00f3n. El Congreso que es el \u00f3rgano del poder p\u00fablico que representa directamente la voluntad popular manifestada a trav\u00e9s de las urnas, no se limita a desarrollar la Carta, sino que a partir del marco general que esta establece, crea, con toda libertad las reglas que han de regir las relaciones econ\u00f3micas, pol\u00edticas y sociales. <\/p>\n
Para que una ley atente contra los principios rectores de la pol\u00edtica social y econ\u00f3mica, su impacto negativo sobre los sectores protegidos tiene que ser evidente y determinante. De otra parte, si la ley lesiona uno de tales sectores, solo sera inconstitucional si no encuentra fundamento en un derecho o bien constitucionalmente protegido, pues si esto es as\u00ed, la Corte tendr\u00e1 que hacer una evaluaci\u00f3n sobre el conflicto creado y deber\u00e1 dar prioridad a la protecci\u00f3n de aquel bien que de mejor manera encarne los valores, principios y derechos de la Carta Constitucional. <\/p>\n
En el caso sub-lite el decreto limita las actividades de la Caja Agraria, muy importante entidad de fomento a nivel nacional. Pero con ello busca una mayor eficiencia y el fortalecimiento y protecci\u00f3n de la actividad agraria en ciertas zonas del pa\u00eds. De otra parte, la Caja Agraria no es el \u00fanico instrumento a trav\u00e9s del cual el Estado puede cumplir con la obligaci\u00f3n impuesta en el art\u00edculo 65 de la Carta. <\/p>\n
VIII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, previos los tramites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
En los t\u00e9rminos expuestos en la parte motiva de esta providencia, declarar EXEQUIBLE el decreto ley 1755 de 4 de julio de 1991, “por el cual se dictan disposiciones sobre la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y Minero”. <\/p>\n
<\/p>\n
NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE, COPIESE E INSERTESE EN LA GACETA CONSTITUCIONAL <\/p>\n
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
1 Cfr.Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-416. Magistrado Ponente: Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
2 Cfr. por ejemplo, Sentencia de la Corte Suprema de Justicia- Sala plena. No 87 de julio 25 de 1991. Magistrado Ponente: Pedro Escobar Trujillo. <\/p>\n
3 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena Sentencia No 83 de agosto 24 de 1983. Mag Pon: Dr. Manuel Gaona Cruz. <\/p>\n
4 Corte Suprema de Justicia, Sentencia de septiembre 19 de 1985. Mag Pon: Dr. Manuel Gaona Cruz. <\/p>\n
5 Ley 57 de 1931 art\u00edculo 21, ley 33 de 1933, decreto 1742 de 1955, ley 33 de 1971, decreto 133 de 1976, ley 27 de 1981, ley 16 de 1982, decreto 301 de 1982, decreto 1786 de 1988. <\/p>\n
6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia de Sala Plena C-479. Mag Pon: Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
7 Cfr. Parra Lis\u00edmaco. Modernidad y ciencia. En: “Estructura cient\u00edfica, desarrollo, tecnol\u00f3gico y entorno social, Misi\u00f3n de Ciencia y Tecnolog\u00eda. Tomo II. n\u00famero 2 p. 562. <\/p>\n
8 Cfr. Sol\u00e9 Carlota. Modernizaci\u00f3n: un an\u00e1lisis sociol\u00f3gico. Ediciones Pen\u00ednsula, Barcelona. Septiembre de 1976 p. 212. <\/p>\n
9 Cfr. Paz Octavio. La b\u00fasqueda del presente. En: Viviescas Fernando, Giraldo Isaza Fabio (compiladores). En: Colombia: El despertar de la modernidad. Foro Nacional por Colombia. 1991. pp. 117, 122. <\/p>\n
10 Cfr. Orlando Melo Jorge. Consideraciones sobre modernidad y modernizaci\u00f3n. En: Colombia: el despertar de la modernidad. p. 224. <\/p>\n
11 Ib\u00eddem. p. 245. <\/p>\n
12 Cfr. Weber Max. Econom\u00eda y Sociedad. Editorial Fondo de Cultura Econ\u00f3mica. M\u00e9xico 1979. Tomo I. p. 178. <\/p>\n
13 Cfr. Palabras del Se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica C\u00e9sar Gaviria Trujillo durante el acto de presentaci\u00f3n del Programa de Modernizaci\u00f3n de las entidades del Estado. Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C. Septiembre 8 de 1992. <\/p>\n
14 Cfr. Garc\u00eda Gonz\u00e1lez Jorge. El proceso de Modernizaci\u00f3n del Estado en Colombia. Vol. II N\u00b0. 31.992 p. 58. <\/p>\n
15 Cfr. Moncayo V\u00edctor Manuel, El r\u00e9gimen territorial en la Constituci\u00f3n de 1991 frente a las tendencias contempor\u00e1neas del Estado. Politeia. Revista de la Facultad de Derecho, Ciencias Pol\u00edticas y Sociales de la Universidad Nacional, N. 8, p. 17. <\/p>\n
16 Cfr. Mora Osejo Humberto, Betancourt Cuartas Jaime, Younes Moreno Diego. Memorando sobre el alcance de las facultades otorgadas al gobierno nacional por el Art. 20 transitorio de la Constituci\u00f3n de 1991 y otros aspectos relativos a su ejercicio. <\/p>\n
17 Ib\u00eddem. <\/p>\n
18 Ib\u00eddem. <\/p>\n
19 Cfr. Vidal Perdomo Jaime. El alcance de la reforma administrativa. En: El Espectador, lunes 8 de Febrero de 1993, p. 3A. <\/p>\n
20 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-479 de 1992. <\/p>\n
21 Idem, p\u00e1g 51 a 54. <\/p>\n
22 Cfr. Gaceta Constitucional N\u00b0. 80. Informe ponencia para Primer Debate en plenaria: R\u00e9gimen econ\u00f3mico. Ponentes: Marulanda Iv\u00e1n, Perry Guillermo, Ben\u00edtez Jaime, Cuevas Tulio, Garz\u00f3n Angelino, Guerrero Guillermo, p. 20. <\/p>\n
23 Cfr. Lleras de la Fuente, Carlos y Otros. Interpretaci\u00f3n y G\u00e9nesis de la Constituci\u00f3n de Colombia. C\u00e1mara de Comercio de Bogot\u00e1, 1992, p. 168. <\/p>\n
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C-074-93 Sentencia C-074\/93 TRANSITO CONSTITUCIONAL Los vicios de forma predicados contra actos sujetos a control constitucional deben ser estudiados a la luz de los preceptos vigentes al momento de la expedici\u00f3n del acto. Esto es as\u00ed, por que mal podr\u00eda exigirse determinadas formalidades y procedimientos en la expedici\u00f3n de un acto, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[8],"tags":[],"class_list":["post-290","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1993"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/290","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=290"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/290\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=290"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=290"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=290"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}