C-373-97<\/p>\n
Sentencia C-373\/97 <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD NACIONAL-Descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda <\/p>\n
Es evidente que los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda s\u00f3lo pueden ser entendidos en su pr\u00edstino sentido al ser relacionados con el de unidad, ya que a falta de la delimitaci\u00f3n que \u00e9ste les proporciona, la afirmaci\u00f3n de los intereses locales, seccionales y regionales conducir\u00eda a la configuraci\u00f3n de un modelo organizativo distinto al propugnado por las normas constitucionales vigentes. Descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda se desenvuelven en perfecta compatibilidad con la unidad nacional, de modo que no resulta jur\u00eddicamente atendible que, en raz\u00f3n de una interpretaci\u00f3n separada de las normas que consagran estos principios, cada uno de ellos sea tomado en t\u00e9rminos absolutos, porque al proceder de esa manera se priva de todo contenido al principio que no es tenido en cuenta y, adem\u00e1s, se propicia una errada comprensi\u00f3n del que es considerado, por cuanto su adecuado y cabal sentido no proviene de su entendimiento aislado, sino de su ineludible compenetraci\u00f3n sistem\u00e1tica con los restantes. <\/p>\n
<\/p>\n
Cuando el legislador conf\u00eda a las contralor\u00edas departamentales la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en los municipios en los que no haya Contralor\u00eda, y dispone la supresi\u00f3n de las contralor\u00edas distritales o municipales bajo el supuesto de la desaparici\u00f3n de los requisitos exigidos para su creaci\u00f3n, no quebranta la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica porque no es obligatorio que en todos los municipios y distritos deban funcionar contralor\u00edas y adem\u00e1s, debido a que la autonom\u00eda predicable de los organismos que adelantan la vigilancia de gesti\u00f3n fiscal “se encuentra limitada y debe ser ejercida dentro de la concepci\u00f3n unitaria de nuestro Estado”. <\/p>\n
NORMA CONSTITUCIONAL-Conciliaci\u00f3n de contenidos en caso de incongruencia <\/p>\n
PRINCIPIOS DE DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA Y AUTONOMIA TERRITORIAL <\/p>\n
CATEGORIAS DE MUNICIPIOS-Creaci\u00f3n de contralor\u00edas <\/p>\n
Los criterios que sirven de sustento a la diferencia entre municipios, en lo atinente a la creaci\u00f3n de contralor\u00edas no son caprichosos o arbitrarios, puesto que cuentan con respaldo constitucional, en la medida en que la propia Carta Pol\u00edtica proh\u00edja una desigualdad que surge de la verificaci\u00f3n de los factores contemplados en el art\u00edculo 320 superior. A\u00fan cuando la estructura b\u00e1sica de los municipios, las principales competencias de sus autoridades y los derechos que se les confieren obedezcan a id\u00e9nticos postulados, en la pr\u00e1ctica, el establecimiento de las diversas categor\u00edas en las que por decisi\u00f3n constitucional, han de ubicarse, es susceptible de generar regulaciones divergentes, siendo ello evidente en cuanto toca con las contralor\u00edas, respecto de las cuales el Constituyente estim\u00f3 que era procedente eliminarlas “en los municipios que no tengan un volumen de operaciones lo suficientemente importantes que amerite la existencia de ellas”. Conviene destacar que la falta de la contralor\u00eda en los municipios que no re\u00fanan los requisitos para tenerlas no se traduce en ausencia de control fiscal, ya que en aplicaci\u00f3n del principio de subsidiariedad la Contralor\u00eda departamental realiza la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal. No en todos los municipios debe existir contralor\u00eda, sino tan s\u00f3lo en aquellos que acrediten los requisitos indispensables para contar con un organismo de control fiscal propio, lo que se desprende de los contenidos de los art\u00edculos 272 y 320 constitucionales. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1544 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 156 (parcial) de la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios\u201d. <\/p>\n
Actor: Domingo Rafael Garcia Perez <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., agosto trece (13) de mil novecientos noventa y siete (1997) <\/p>\n
<\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano DOMINGO RAFAEL GARCIA PEREZ, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, establecida en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, solicit\u00f3 a la Corte la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de los incisos segundo y tercero del art\u00edculo 156 de la ley 136 de 1994. <\/p>\n
Admitida la demanda, se fij\u00f3 en lista el negocio y, simult\u00e1neamente, se corri\u00f3 traslado al despacho del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para efectos de obtener el concepto de su competencia. As\u00ed mismo, se comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del proceso al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y a los se\u00f1ores ministros del Interior y de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
Cumplidos como est\u00e1n los tr\u00e1mites propios de esta clase de actuaciones, la Corte Constitucional procede a adoptar su decisi\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
I. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El texto del art\u00edculo 156 de la ley 136 de 1994, en el que se subrayan las partes acusadas, es del siguiente tenor: <\/p>\n
\u201cLey 136 de 1994 <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
“Art\u00edculo 156. CREACION DE CONTRALORIAS. Los municipios clasificados en categor\u00eda especial, primera, segunda y tercera, podr\u00e1n crear y organizar sus propias contralor\u00edas, con arreglo a los par\u00e1metros se\u00f1alados por la ley. <\/p>\n
Las contralor\u00edas Distritales y Municipales s\u00f3lo podr\u00e1n suprimirse, cuando desaparezcan los requisitos exigidos para su creaci\u00f3n, previa demostraci\u00f3n de la incapacidad econ\u00f3mica refrendada por la oficina de planeaci\u00f3n departamental y\/o municipal seg\u00fan el caso. <\/p>\n
Par\u00e1grafo transitorio. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia de la presente Ley, las contralor\u00edas municipales y distritales, que a\u00fan no lo hayan hecho, deber\u00e1n adecuar su estructura organizacional a las nuevas orientaciones que sobre control fiscal establecen la Constituci\u00f3n y la Ley. <\/p>\n
En los municipios en los cuales no haya contralor\u00eda, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal corresponder\u00e1 a la respectiva contralor\u00eda departamental\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
I. LA DEMANDA <\/p>\n
El demandante estima que la preceptiva acusada quebranta el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que consagra los principios de autonom\u00eda de las entidades territoriales y de descentralizaci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
Sostiene el actor que los incisos segundo y tercero del art\u00edculo 156 de la ley 136 de 1994 desconocen el principio de descentralizaci\u00f3n administrativa, porque cuando se suprime una contralor\u00eda municipal el control fiscal se centraliza en la entidad departamental, torn\u00e1ndose laxo e ineficaz y \u201cconvirti\u00e9ndose entonces en un comod\u00edn aprovechable por los pol\u00edticos de alto vuelo, dado que se les presenta la oportunidad para satisfacer sus cuotas burocr\u00e1ticas\u201d, envi\u00e1ndolas a los municipios en donde hayan sido suprimidas las contralor\u00edas. <\/p>\n
A juicio del ciudadano demandante las disposiciones cuya constitucionalidad cuestiona quebrantan, adem\u00e1s, el principio de autonom\u00eda, debido a que en la nominaci\u00f3n del funcionario que ejercer\u00e1 las funciones propias del control fiscal, \u201cno tiene ninguna participaci\u00f3n o injerencia autoridad municipal alguna\u201d, fuera de lo cual la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal, de ordinario, se conf\u00eda a los auditores fiscales delegados, quienes, \u201dgeneralmente, son personas inexpertas en estas materias, pues casi siempre es un palaciego o cuota burocr\u00e1tica\u201d y un desconocido para las autoridades y gentes del municipio. <\/p>\n
Plantea el actor un conflicto entre los art\u00edculos 1\u00ba y 272 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ya que la \u00faltima norma citada indica que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de los municipios incumbe a las contralor\u00edas departamentales, conflicto que, en su criterio, tiene soluci\u00f3n, debido a que el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta \u201chace inaplicable\u201d el art\u00edculo 272 en la parte comentada. <\/p>\n
Estima el demandante que \u201clas normas constitucionales que van del art\u00edculo 1\u00ba al 10\u00ba constituyen la espina dorsal y el fundamento filos\u00f3fico constitucional de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica del 91. De manera que, toda norma, constitucional o legal, que ri\u00f1a con ellas est\u00e1 llamada al fracaso y, si es inaplicable la parte del art\u00edculo 272 transcrito, lo ser\u00e1n tambi\u00e9n los incisos segundo y tercero del art\u00edculo 156 de la ley 136 de 1994\u2026\u201d. <\/p>\n
La demanda fue coadyuvada por el ciudadano Leopoldo Fidel Mena Fern\u00e1ndez, quien comparte los argumentos esbozados por el demandante. <\/p>\n
<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES OFICIALES <\/p>\n
<\/p>\n
A. Del Ministro del Interior <\/p>\n
El doctor Horacio Serpa Uribe, en su calidad de Ministro del Interior, intervino para defender la constitucionalidad de los apartes acusados del art\u00edculo 156 de le ley 136 de 1994. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, afirma el se\u00f1or ministro que no existe conflicto de normas constitucionales, pues la Carta debe interpretarse de forma sistem\u00e1tica, y el art\u00edculo 272 y las dem\u00e1s disposiciones sobre ordenamiento territorial concretan los principios de autonom\u00eda y descentralizaci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
Considera el interviniente que la autonom\u00eda no es absoluta, ya que est\u00e1 subordinada a los postulados constitucionales y a sus correspondientes desarrollos legales, as\u00ed como a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad, seg\u00fan se desprende de los art\u00edculos 287 y 288 superiores. <\/p>\n
Tambi\u00e9n se refiere el se\u00f1or ministro al art\u00edculo 320 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica que autoriza a la ley para establecer categor\u00edas de municipios y, en cuanto al ejercicio del control fiscal, apunta que las diferencias tienen justificaciones objetivas y razonables, \u201cque son precisamente aquellas a las que alude el art\u00edculo 320 de la Carta -poblaci\u00f3n, recursos fiscales, importancia econ\u00f3mica y situaci\u00f3n geogr\u00e1fica-\u201c, con base en las cuales es viable \u201csustentar la decisi\u00f3n de autorizar, como lo hace la ley 136 de 1994, la creaci\u00f3n de contralor\u00edas en los municipios clasificados en categor\u00eda especial, primera, segunda y tercera\u201d. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, se\u00f1ala el interviniente que \u201csi la Carta reconoce las diferencias entre los diferentes municipios existentes en el pa\u00eds y por tal raz\u00f3n faculta al legislador a autorizar la creaci\u00f3n de contralor\u00edas distritales y municipales como una excepci\u00f3n a la regla que ella misma sienta acerca del ejercicio del control fiscal en los municipios, con mayor raz\u00f3n le est\u00e1 permitido al legislador prever el evento de la necesidad de suprimir tales \u00f3rganos, cuando no se re\u00fanan las condiciones que \u00e9l mismo ha establecido por autorizar su creaci\u00f3n, las que a su vez est\u00e1n expresamente consagradas en la Constituci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
A. Del Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
El ciudadano Manuel Avila Olarte, actuando como apoderado del se\u00f1or Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y en su propio nombre, interviene para defender la constitucionalidad de las disposiciones demandadas. <\/p>\n
Considera el interviniente que los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda no se oponen a que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en algunos municipios sea ejercida por las contralor\u00edas departamentales, ya que se impone una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de la Carta y que sea acorde con el esp\u00edritu del constituyente que encomend\u00f3 a las contralor\u00edas departamentales la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en los municipios y, s\u00f3lo por excepci\u00f3n previ\u00f3 la existencia de contralor\u00edas municipales y distritales, \u201cen las hip\u00f3tesis definidas por el legislador\u201d <\/p>\n
A\u00f1ade el apoderado del se\u00f1or ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico que en relaci\u00f3n con las razones de conveniencia que aduce el actor y en particular, las supuestas pr\u00e1cticas clientelistas, es necesario tener en cuenta que las contralor\u00edas departamentales est\u00e1n sujetas a los principios constitucionales y legales que orientan la funci\u00f3n p\u00fablica, \u201cpor lo que toda pr\u00e1ctica que se oponga a los mismos debe ser castigada\u201d y apunta que en todo caso, de las mencionadas razones no se deriva la inconstitucionalidad de la preceptiva demandada, por cuanto se trata de \u201csupuestos f\u00e1cticos que en unos casos pueden tener ocurrencia y en otros no, lo que obligar\u00eda a que el control abstracto de constitucionalidad tuviera que realizarse de manera independiente para cada uno de los casos que hipot\u00e9ticamente se puedan presentar\u201d. <\/p>\n
V. EL CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n (e) rindi\u00f3 en t\u00e9rmino el concepto de su competencia y en \u00e9l solicita a la Corte Constitucional \u201cdeclarar la exequibilidad de los apartes demandados, correspondientes al art\u00edculo 156 de la ley 136 de 1994\u201d. <\/p>\n
Argumenta el se\u00f1or Procurador que, en contra de lo que cree el actor, el texto demandado contribuye a desarrollar el principio de autonom\u00eda consagrado en el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, principio que se encuentra limitado por la propia Carta que somete \u201cel ejercicio de las potestades p\u00fablicas al cumplimiento de las condiciones requeridas para mantener la forma unitaria del Estado\u201d. <\/p>\n
Seg\u00fan el Jefe del Ministerio P\u00fablico, el art\u00edculo 1\u00ba superior est\u00e1 directamente vinculado con el t\u00edtulo XI que trata de la organizaci\u00f3n territorial, y el art\u00edculo 288 que de \u00e9l hace parte precept\u00faa que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales se ejercer\u00e1n de conformidad con los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidiariedad en los t\u00e9rminos que establezca la ley. <\/p>\n
Para el se\u00f1or Procurador los apartes normativos cuestionados desarrollan el principio de subsidiariedad, \u201cen cuanto partiendo de las distintas categor\u00edas de municipios, regulan la creaci\u00f3n y organizaci\u00f3n de las contralor\u00edas a nivel local\u201d y autorizan la creaci\u00f3n de entidades de control fiscal en los municipios que cumplan con determinadas condiciones, \u201cal paso que la supresi\u00f3n de las mismas queda condicionada a la desaparici\u00f3n de las condiciones previstas en la ley\u201d. <\/p>\n
As\u00ed mismo, recuerda el se\u00f1or Procurador que el art\u00edculo 320 de la Carta prev\u00e9 el establecimiento por el legislador de diversas categor\u00edas de municipios, teniendo en cuenta su poblaci\u00f3n, recursos fiscales, importancia econ\u00f3mica y situaci\u00f3n geogr\u00e1fica y concluye su concepto indicando que los incisos demandados constituyen desarrollo y aplicaci\u00f3n de normas superiores y, en concreto, de lo dispuesto por el art\u00edculo 272 de la Carta Fundamental, de acuerdo con cuyas voces el control fiscal de los municipios incumbe a las contralor\u00edas departamentales, salvo que la ley determine otra cosa. <\/p>\n
<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
Primera. La Competencia. <\/p>\n
Es competente la Corte Constitucional para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ya que los incisos acusados hacen parte de una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Segunda. La materia <\/p>\n
Establece el art\u00edculo 156 de la ley 136 de 1994, en los apartes que son objeto de tacha, que las contralor\u00edas municipales y distritales s\u00f3lo podr\u00e1n suprimirse cuando desaparezcan los requisitos exigidos para su creaci\u00f3n y que en los municipios que carezcan de contralor\u00eda la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal corresponde a la respectiva contralor\u00eda departamental. <\/p>\n
Entiende el actor que los contenidos normativos a los que se acaba de hacer referencia contradicen los principios de descentralizaci\u00f3n administrativa y de autonom\u00eda de las entidades territoriales, plasmados en el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta Pol\u00edtica, que, a juicio del demandante, tambi\u00e9n resulta desconocido por el art\u00edculo 272 superior al disponer que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de los municipios incumbe a las contralor\u00edas departamentales, “salvo lo que la ley determine respecto de contralor\u00edas municipales”. <\/p>\n
Obligada consecuencia de la inaplicaci\u00f3n del referido segmento del art\u00edculo 272 superior es, seg\u00fan lo sostenido en la demanda, la inconstitucionalidad de la preceptiva acusada. <\/p>\n
1. Los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda <\/p>\n
Resumida la cuesti\u00f3n en los anteriores t\u00e9rminos, cabe apuntar que la descentralizaci\u00f3n administrativa y la autonom\u00eda de las entidades territoriales son principios estructurales que contribuyen a definir la modalidad de Estado adoptada por el Constituyente y que, por ende, comportan espec\u00edficas formas de organizaci\u00f3n para el ejercicio del poder p\u00fablico. <\/p>\n
Seg\u00fan reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, la descentralizaci\u00f3n tiene un sentido gen\u00e9rico que designa el proceso por cuya virtud se trasladan asuntos de variada \u00edndole -fiscal, econ\u00f3mica o industrial-, de la capital del Estado a las entidades seccionales o locales, y una acepci\u00f3n t\u00e9cnica de conformidad con la cual, en procura de una mayor eficiencia en el manejo de los asuntos p\u00fablicos, se trasladan competencias de car\u00e1cter administrativo a las autoridades seccionales que gozan de un determinado margen de acci\u00f3n para la toma de decisiones.1 <\/p>\n
Bajo el imperio de la Constituci\u00f3n de 1886 el pa\u00eds asisti\u00f3 a una ampliaci\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n que progresivamente se proyect\u00f3 en los \u00e1mbitos pol\u00edtico y administrativo, dentro de un proceso del que surgieron diferentes poderes y competencias en favor de las entidades territoriales y, a la par, nuevas y m\u00e1s exigentes responsabilidades. <\/p>\n
El Constituyente de 1991 no abandon\u00f3 el prop\u00f3sito de avanzar en el camino de la descentralizaci\u00f3n, pero introdujo la noci\u00f3n de autonom\u00eda que, siendo novedosa en la historia del constitucionalismo colombiano, complementa los mecanismos propios de la descentralizaci\u00f3n aunque no se confunde con ella, puesto que la autonom\u00eda comporta la capacidad de los entes territoriales para manejar sus propios asuntos, afirmando su independencia respecto del centro, merced a un conjunto de derechos que, entre otros aspectos, les permiten darse normas propias, escoger sus autoridades, gestionar sus intereses y manejar sus recursos; procesos a los que, en correspondencia con las ideas de soberan\u00eda popular y de democracia representativa, debe estar vinculada la comunidad, pues el prop\u00f3sito de la autonom\u00eda es buscar “cada vez mayor y mejor autodeterminaci\u00f3n de los habitantes del territorio para la definici\u00f3n y control de los propios intereses y el logro del bienestar general…”.2 <\/p>\n
2. El principio de unidad y los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda <\/p>\n
M\u00e1s arriba se apunt\u00f3 que la descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda son principios de organizaci\u00f3n que ayudan a perfilar el tipo de Estado que la Constituci\u00f3n de 1991 introdujo, sin embargo, es preciso acotar que no lo definen en su complejidad, ya que una visi\u00f3n total del dise\u00f1o constitucional de la estructura estatal debe tomar en consideraci\u00f3n el elemento que les sirve de marco y que es el principio de unidad, tambi\u00e9n contemplado en el art\u00edculo 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
La Corte Constitucional ha reconocido que la unidad es anterior a la descentralizaci\u00f3n y a la autonom\u00eda y, m\u00e1s a\u00fan, que cuando se hace referencia a la descentralizaci\u00f3n, tal noci\u00f3n lleva impl\u00edcita la idea de un centro que es el origen y sede del poder. As\u00ed mismo, al aludir a la autonom\u00eda, la Corporaci\u00f3n ha enfatizado que se trata de un concepto nuevo, vinculado con el de unidad “en cuanto coexiste con \u00e9l y en cierta medida lo presupone”.3 <\/p>\n
Es evidente que los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda s\u00f3lo pueden ser entendidos en su pr\u00edstino sentido al ser relacionados con el de unidad, ya que a falta de la delimitaci\u00f3n que \u00e9ste les proporciona, la afirmaci\u00f3n de los intereses locales, seccionales y regionales conducir\u00eda a la configuraci\u00f3n de un modelo organizativo distinto al propugnado por las normas constitucionales vigentes. <\/p>\n
Empero, es de inter\u00e9s destacar que el principio de unidad resulta, a su turno, influido por la consagraci\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n y de la autonom\u00eda y que a la luz de la Constituci\u00f3n de 1991 no es posible concebirlo como un sin\u00f3nimo de centralismo, pues de lo que se trata es de “fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biol\u00f3gica, pol\u00edtica, jur\u00eddica, territorial, religiosa. Es la concepci\u00f3n de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como bloque monol\u00edtico”.4 <\/p>\n
Surge de lo expuesto que los principios de descentralizaci\u00f3n y de autonom\u00eda no anulan el principio de unidad, sino que existe entre ellos una mutua implicaci\u00f3n, que hace indispensable lograr una pauta de armonizaci\u00f3n de los distintos intereses en juego ya que, seg\u00fan lo planteado por la Corte, no se trata “simplemente de delimitarlos o separarlos”.5 <\/p>\n
En otras palabras, descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda se desenvuelven en perfecta compatibilidad con la unidad nacional, de modo que no resulta jur\u00eddicamente atendible que, en raz\u00f3n de una interpretaci\u00f3n separada de las normas que consagran estos principios, cada uno de ellos sea tomado en t\u00e9rminos absolutos, porque al proceder de esa manera se priva de todo contenido al principio que no es tenido en cuenta y, adem\u00e1s, se propicia una errada comprensi\u00f3n del que es considerado, por cuanto su adecuado y cabal sentido no proviene de su entendimiento aislado, sino de su ineludible compenetraci\u00f3n sistem\u00e1tica con los restantes. <\/p>\n
<\/p>\n
En armon\u00eda con lo hasta aqu\u00ed considerado, la Corte ha dicho que “tanto la unidad de la Rep\u00fablica, como la autonom\u00eda de las entidades que la integran constituyen principios fundamentales del ordenamiento constitucional, que necesariamente han de ser observados al decidir cualquier materia que involucre al mismo tiempo intereses Nacionales e intereses Regionales, Departamentales o Municipales”.6 <\/p>\n
3. Los principios de descentralizaci\u00f3n, autonom\u00eda y unidad y la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en los municipios <\/p>\n
El actor, en la demanda que ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, presenta una argumentaci\u00f3n exclusivamente fincada en los principios de descentralizaci\u00f3n administrativa y de autonom\u00eda de las entidades territoriales, con notorio olvido del principio de unidad nacional que, al igual que los primeramente mencionados, se encuentra contemplado en el art\u00edculo 1\u00ba superior y hace parte de lo que el ciudadano demandante denomina “el fundamento filos\u00f3fico – constitucional” de la Carta Pol\u00edtica de 1991. <\/p>\n
Es importante destacar que la interpretaci\u00f3n sesgada que propone el actor en su libelo le imprime a la descentralizaci\u00f3n y a la autonom\u00eda un alcance hipertr\u00f3fico que desvirt\u00faa el modelo de organizaci\u00f3n estatal que la Carta establece, en la medida en que socava los fundamentos propios del Estado unitario, que, seg\u00fan lo anotado, tampoco pueden extenderse en detrimento de los intereses seccionales, regionales o locales. <\/p>\n
No desconoce la Corte la importancia de la funci\u00f3n p\u00fablica de vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal que se cumple por organismos aut\u00f3nomos “en los distintos niveles administrativos, esto es, en la administraci\u00f3n nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios”, en forma tal que “cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales”7 y tampoco ignora esta Corporaci\u00f3n que a partir de la Constituci\u00f3n de 1991 el municipio es la piedra angular del ordenamiento territorial del Estado, entre otras razones, por la cercan\u00eda que las autoridades locales tienen con la comunidad y con sus problemas y necesidades. <\/p>\n
Sin embargo, la trascendencia de las actividades ligadas al ejercicio del control fiscal y la posici\u00f3n axial del municipio no avalan una conclusi\u00f3n aprior\u00edstica, conforme a la cual, con independencia de las condiciones en que se hallen los municipios, los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda hagan exigible e impostergable que en cada uno de ellos deba reproducirse la estructura org\u00e1nica dise\u00f1ada para el cumplimiento de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en los niveles superiores, a tal punto que necesariamente la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica o las contralor\u00edas departamentales tengan su equivalente en todos los municipios. <\/p>\n
Ya la Corte Constitucional ha puesto de presente que la articulaci\u00f3n de los intereses nacionales y de los intereses de las entidades territoriales puede “dar lugar a la coexistencia de competencias paralelas, que ser\u00e1n ejercidas independientemente en sus propios campos, o a un sistema de competencias compartidas, que se ejercer\u00e1n de manera arm\u00f3nica”8, y tambi\u00e9n ha hecho \u00e9nfasis la Corporaci\u00f3n en que las normas constitucionales que se refieren a la descentralizaci\u00f3n y a la autonom\u00eda “marcan una pauta, un grado, una tendencia, que debe ser respetada al momento de interpretar las relaciones entre el Estado central y sus entidades y que no excluye la posibilidad de que existan, en tales relaciones, algunos \u00e1mbitos normativos de mayor dependencia y otros de mayor autonom\u00eda”.9 <\/p>\n
<\/p>\n
1. Los l\u00edmites de los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda. Los art\u00edculos 1\u00ba y 272 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica <\/p>\n
<\/p>\n
Ahora bien, es claro que la armon\u00eda y el equilibrio que debe existir entre los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda y el principio de unidad se construye mediante limitaciones;11 en efecto, si en aras de preservar las prerrogativas locales, regionales o seccionales el nivel central no ejerce la totalidad de las competencias inherentes al poder p\u00fablico, ello se debe a que est\u00e1 limitado por el espacio reservado a las entidades territoriales, cuya autodeterminaci\u00f3n en los asuntos que les corresponden se despliega hasta los l\u00edmites que, en beneficio del principio unitario, vienen fijados por la materia misma, por la Constituci\u00f3n o por la ley. <\/p>\n
Trat\u00e1ndose de la autonom\u00eda, el art\u00edculo 287 de la Carta Pol\u00edtica indica que de ella gozan las entidades territoriales “dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley”, y precisamente la Constituci\u00f3n en materia de control fiscal establece, en su art\u00edculo 272, que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de los municipios “incumbe a las contralor\u00edas departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralor\u00eda municipales”. <\/p>\n
El demandante plantea un conflicto entre los art\u00edculos 1\u00ba y 272 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, aduciendo que los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda, por hacer parte del fundamento filos\u00f3fico del nuevo orden superior, prevalecen sobre cualquiera otra norma constitucional o legal. <\/p>\n
Al respecto, conviene recordar que, con suficiente nitidez, ha quedado establecido que el demandante hace una lectura apenas parcial del art\u00edculo 1\u00ba de la Carta, pues priva de todo alcance al principio unitario, exacerbando el \u00e1mbito de la descentralizaci\u00f3n y de la autonom\u00eda que, llamadas a coexistir con aquel, seg\u00fan lo expuesto, necesariamente tienen l\u00edmites y uno de ellos es el contemplado en el art\u00edculo 272 de la Constituci\u00f3n que prev\u00e9 la existencia de contralor\u00edas en algunos municipios y hace depender su creaci\u00f3n de las condiciones y requisitos que fije la ley. <\/p>\n
El art\u00edculo 272, entonces, lejos de contradecir los principios que sobre la organizaci\u00f3n territorial contempla el art\u00edculo 1\u00ba de la Carta, introduce entre ellos una pauta de coexistencia y contribuye a armonizar los intereses que en un campo de tan se\u00f1alada importancia como el control fiscal, se encuentran latentes en los distintos niveles de la administraci\u00f3n territorial y, particularmente, en los municipios. <\/p>\n
Por lo anotado, la Corte descarta la contradicci\u00f3n que advierte el demandante entre las dos normas de rango constitucional y estima que, conforme a las explicaciones que anteceden, sus contenidos se revelan coherentes y arm\u00f3nicos, no pudiendo siquiera afirmarse la presencia de una incongruencia en que hubiere podido incurrir el Constituyente. <\/p>\n
M\u00e1s a\u00fan, si en gracia de discusi\u00f3n se admitiera la existencia de una incongruencia, la soluci\u00f3n no comporta, como lo sugiere el actor, el sacrificio de una de las normas constitucionales en conflicto, sino que en tales casos, la tarea de la Corte, en tanto int\u00e9rprete autorizado de la Carta y guardiana de su integridad, no ser\u00eda otra distinta a la de procurar conciliar los contenidos y hacerlos congruentes, en aplicaci\u00f3n del principio de armonizaci\u00f3n que, con base en una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, busca preservar la unidad de la Constituci\u00f3n, asumida como un todo dotado de coherencia.12 <\/p>\n
La argumentaci\u00f3n del actor se orienta en direcci\u00f3n contraria, pues conduce a una aplicaci\u00f3n parcial de la Constituci\u00f3n, en aras de la cual pretende que se prive de efectos al art\u00edculo 272 en la parte concerniente a la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en los municipios, por un entendimiento absoluto de los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda, plasmados en el art\u00edculo 1\u00ba superior. <\/p>\n
Ese entendimiento absoluto de los aludidos principios, con prescindencia de cualesquiera otras normas constitucionales y legales que los desarrollen, resulta a todas luces grave e inconveniente, pues, a m\u00e1s de fraccionar la Constituci\u00f3n, propicia la incertidumbre, ya que habi\u00e9ndole otorgado el Constituyente a los conceptos de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda \u201csentidos mult\u00edvocos\u201d,13 quedar\u00eda librado al capricho del int\u00e9rprete desentra\u00f1ar en cada caso en qu\u00e9 sentido los entiende y cual norma se acomoda a ellos o cual los contradice, de acuerdo con su particular comprensi\u00f3n. <\/p>\n
La dificultad para precisar cu\u00e1l es el contenido de los conceptos de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda en determinada materia, exige que se los concrete y en esa tarea de concreci\u00f3n cumplen un papel de singular importancia las normas constitucionales y legales que se ocupan de ellos trazando las espec\u00edficas coordenadas dentro de las que deben ser entendidos e identificando los sectores o actividades en los que tales nociones tienen cabida, as\u00ed como el contexto normativo en el que se las emplea. <\/p>\n
Fuera de las normas de la parte org\u00e1nica de la Constituci\u00f3n es la ley la llamada a concretar los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda en relaci\u00f3n con cada tipo de entes, tarea en la cual se le impone al legislador el respeto del n\u00facleo esencial de estas garant\u00edas institucionales. <\/p>\n
5. Las contralor\u00edas municipales y los requisitos para su creaci\u00f3n y mantenimiento <\/p>\n
Precisamente, trat\u00e1ndose de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal en los municipios, el art\u00edculo 272 de la Carta establece como regla general que esa tarea se encomienda a las contralor\u00edas departamentales, al paso que defiere al legislador lo relativo a las contralor\u00edas en los municipios que, por excepci\u00f3n, pueden contar con ellas, en las condiciones y con el cumplimiento de los requisitos fijados en la ley, evento en el cual al respectivo concejo se conf\u00eda su organizaci\u00f3n. <\/p>\n
La ley 136 de 1994, en su art\u00edculo 156 se\u00f1ala que los municipios de categor\u00eda especial y los de primera, segunda y tercera categor\u00eda pueden crear sus propias contralor\u00edas. A su vez, el establecimiento de distintas categor\u00edas de municipios tiene soporte constitucional, pues el art\u00edculo 320 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica faculta al legislador para efectuar dicha clasificaci\u00f3n atendiendo a factores tales como la densidad poblacional, los recursos fiscales, la importancia econ\u00f3mica y la situaci\u00f3n geogr\u00e1fica. <\/p>\n
Quiere decir lo anterior que los criterios que sirven de sustento a la diferencia entre municipios, en lo atinente a la creaci\u00f3n de contralor\u00edas no son caprichosos o arbitrarios, puesto que cuentan con respaldo constitucional, en la medida en que la propia Carta Pol\u00edtica proh\u00edja una desigualdad que surge de la verificaci\u00f3n de los factores contemplados en el art\u00edculo 320 superior. <\/p>\n
As\u00ed pues, a\u00fan cuando la estructura b\u00e1sica de los municipios, las principales competencias de sus autoridades y los derechos que se les confieren obedezcan a id\u00e9nticos postulados, en la pr\u00e1ctica, el establecimiento de las diversas categor\u00edas en las que por decisi\u00f3n constitucional, han de ubicarse, es susceptible de generar regulaciones divergentes, siendo ello evidente en cuanto toca con las contralor\u00edas, respecto de las cuales el Constituyente estim\u00f3 que era procedente eliminarlas “en los municipios que no tengan un volumen de operaciones lo suficientemente importantes que amerite la existencia de ellas”.14 <\/p>\n
Conviene destacar que la falta de la contralor\u00eda en los municipios que no re\u00fanan los requisitos para tenerlas no se traduce en ausencia de control fiscal, ya que en aplicaci\u00f3n del principio de subsidiariedad (art. 288 C.P.) la Contralor\u00eda departamental realiza la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal. <\/p>\n
La actuaci\u00f3n del legislador, entonces, tiene, en los supuestos examinados, claro origen en la Constituci\u00f3n y, en consecuencia, se impone declarar la exequibilidad de los incisos segundo y tercero del art\u00edculo 156 de la ley 134 de 1994, sin que a ello se opongan las “razones de conveniencia” planteadas por el demandante, dado que la exequibilidad o la inexequibilidad de una norma legal dependen de su confrontaci\u00f3n con el texto de la Carta Pol\u00edtica y no de que lo regulado en la norma acusada resulte conveniente o inconveniente, seg\u00fan algunas inferencias que el demandante extrae del texto impugnado y que, por lo mismo, son extra\u00f1as a \u00e9l. <\/p>\n
VII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES los incisos 2\u00ba y 3\u00ba del art\u00edculo 156 de la ley 136 de 1994. <\/p>\n
“Las contralor\u00edas Distritales y Municipales s\u00f3lo podr\u00e1n suprimirse, cuando desaparezcan los requisitos exigidos para su creaci\u00f3n, previa demostraci\u00f3n de la incapacidad econ\u00f3mica refrendada por la oficina de planeaci\u00f3n departamental y\/o municipal seg\u00fan el caso. <\/p>\n
“… <\/p>\n
“En los municipios en los cuales no haya contralor\u00eda, la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal corresponder\u00e1 a la respectiva contralor\u00eda departamental”. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-216 de 1994. M. P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
2 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-004 de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n <\/p>\n
3 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
4 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
5 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-004 de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
6 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
7 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-374 de 1995. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
8 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
9 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-517 de 1992. M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
11 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-535 de 1996. M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
12 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-444 de 1995. M.P. Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
13 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-517 de 1992. M.P. Dr. Ciro Angarita Bar\u00f3n. <\/p>\n
14 Cf. Asamblea nacional Constituyente. Gaceta Constitucional No. 53 del 18 de abril de 1991.Informe – Ponencia sobre Control Fiscal presentada por los delegatarios Alvaro Cala Hederich, Helena Herr\u00e1n de Montoya, Mariano Ospina Hern\u00e1ndez, Germ\u00e1n Rojas, Jes\u00fas P\u00e9rez Gonz\u00e1lez Rubio y Carlos Rodado Noriega. P\u00e1gina 22. <\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-373-97 Sentencia C-373\/97 PRINCIPIO DE UNIDAD NACIONAL-Descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda Es evidente que los principios de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda s\u00f3lo pueden ser entendidos en su pr\u00edstino sentido al ser relacionados con el de unidad, ya que a falta de la delimitaci\u00f3n que \u00e9ste les proporciona, la afirmaci\u00f3n de los intereses locales, seccionales […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[25],"tags":[],"class_list":["post-2916","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1997"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2916","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2916"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2916\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2916"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2916"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2916"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}