<\/p>\n
TEMAS-SUBTEMAS<\/p>\n
Sentencia C-020\/24<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneraci\u00f3n<\/p>\n
(…) el fragmento acusado del art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022 fue incorporado a esta normativa con desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. La tem\u00e1tica de la que se ocupa no fue debatida ni votada por el Senado y tiene el prop\u00f3sito de regular la fijaci\u00f3n de la tarifa causada por el uso del Sicov, materia que solo se introdujo al tr\u00e1mite en el primer debate ante la C\u00e1mara de Representantes (tercero del procedimiento legislativo). El contenido del fragmento acusado no tiene una relaci\u00f3n espec\u00edfica, clara y evidente con los temas de la iniciativa legislativa que llev\u00f3 a promulgar la Ley 2251 de 2022. Su adici\u00f3n implic\u00f3 la inserci\u00f3n de un nuevo tema al proyecto legislativo discutido y aprobado en el Senado, cuyo objeto central era implementar una pol\u00edtica de seguridad vial a partir de un enfoque de sistema seguro. Contrariamente, el aparte demandado (i) alude al sostenimiento de una herramienta tecnol\u00f3gica que facilita el ejercicio de las funciones de la Superintendencia de Transporte, (ii) define elementos para fijar la tarifa de un tributo y (iii) pudo plasmarse en una ley independiente.<\/p>\n
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneraci\u00f3n produce inexequibilidad<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
PROYECTO DE LEY-Aplicaci\u00f3n del principio de consecutividad no implica que deba hacerse de manera r\u00edgida y literal<\/p>\n
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Conexidad material entre proyecto de ley y modificaciones<\/p>\n
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios para determinar en qu\u00e9 casos se est\u00e1 ante la inclusi\u00f3n de un tema nuevo<\/p>\n
(i) la inclusi\u00f3n de un nuevo art\u00edculo no siempre corresponde a la introducci\u00f3n de un asunto nuevo, pues puede referirse a un tema debatido previamente; (ii) no es nueva la adici\u00f3n que desarrolla o precisa aspectos de la materia central del proyecto, siempre que aquella est\u00e9 dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad se identifica a partir de la apreciaci\u00f3n del proyecto de ley en su conjunto, no de uno de sus art\u00edculos en particular; y (iv) no es un asunto nuevo la proposici\u00f3n que se realiza en sede de una comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n para superar las diferencias de las c\u00e1maras sobre un tema.<\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Aplicaci\u00f3n en materia tributaria<\/p>\n
(…) la armonizaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible, en materia tributaria, (i) implican que los temas, asuntos o materias de un proyecto de ley sean aprobados en los cuatro debates previstos en el art\u00edculo 157 de la C.P. o, en casos extraordinarios, en la sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de cada C\u00e1mara y las sesiones plenarias de ambas c\u00e9lulas legislativas. (ii) En consecuencia, las modificaciones incluidas en segundo debate a los proyectos de ley deben guardar una relaci\u00f3n sustantiva con las materias debatidas y aprobadas en primer debate. (iii) Correlativamente, si pese a existir alguna relaci\u00f3n, la nueva norma comporta una materia aut\u00f3noma, independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate, hasta el punto que podr\u00eda plasmarse en un proyecto independiente, en realidad se ha eludido la deliberaci\u00f3n y la manifestaci\u00f3n de la voluntad pol\u00edtica sobre la iniciativa. (iv) En estos casos, la regla nueva exige una espec\u00edfica deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n sobre su contenido, de modo que si no se lleva a cabo, se vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible.<\/p>\n
SISTEMA INTEGRADO DE CONTROL Y VIGILANCIA-Objeto y alcance<\/p>\n
TRIBUTO-Concepto<\/p>\n
DETERMINACION DE LOS ELEMENTOS DEL TRIBUTO-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Delegaci\u00f3n de fijaci\u00f3n<\/p>\n
SISTEMA Y METODO PARA FIJAR TARIFA DE TASA O CONTRIBUCION YA SEA ESTA FISCAL O PARAFISCAL EN CASO DE DELEGACION A LA ADMINISTRACION-Par\u00e1metros jurisprudenciales<\/p>\n
(…) en los casos en que se delega la definici\u00f3n de la tarifa de las tasas y las contribuciones a las autoridades administrativas, el legislador debe establecer un m\u00e9todo y un sistema para este fin. El m\u00e9todo es el procedimiento a seguir para determinar el monto de la obligaci\u00f3n tributaria. A su vez, el sistema comprende las directrices que asisten obligatoriamente al encargado de definir la tarifa y que indican la forma en que deben valorarse y relacionarse entre s\u00ed los factores que convergen para determinarla.<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Plena<\/p>\n
SENTENCIA C-020 DE 2024<\/p>\n
Referencia: Expediente D-15230<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 15 (parcial) de la Ley 2251 de 2022 \u201c[p]or la cual se dictan normas para el dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de la pol\u00edtica de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Juli\u00e1n Esteban\u201d<\/p>\n
Demandante: Luis Alejandro Ram\u00edrez \u00c1lvarez<\/p>\n
Magistrado ponente:<\/p>\n
Juan Carlos Cort\u00e9s Gonz\u00e1lez<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., primero (1) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4.\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
La Corte analiz\u00f3 una demanda contra el art\u00edculo 15 (parcial) de la Ley 2251 de 2022 que establece algunos par\u00e1metros que debe seguir el Ministerio de Transporte para la definici\u00f3n de la tarifa a cobrar por la utilizaci\u00f3n del Sicov. El accionante formul\u00f3 cuatro cargos por el presunto desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, unidad de materia, legalidad tributaria y de los l\u00edmites sustantivos para la fijaci\u00f3n de una tasa.<\/p>\n
Con este prop\u00f3sito, formul\u00f3 cuatro problemas jur\u00eddicos a partir de los cargos planteados: (i) \u00bfel Congreso de la Rep\u00fablica desconoci\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los art\u00edculos 157 y 160 superiores, al introducir las expresiones acusadas del art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022 en el tercer debate ante la C\u00e1mara de Representantes (primero en esta corporaci\u00f3n) y sin que tales expresiones hubieran sido discutidas en la Comisi\u00f3n Sexta y en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica? (ii) \u00bfel Congreso de la Rep\u00fablica desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, al insertar el fragmento demandado en el art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022?, (iii) \u00bfel aparte accionado es contrario al principio de legalidad tributaria contenido en el art\u00edculo 338 de la Carta? Y, finalmente, (iv) \u00bfla expresi\u00f3n reprochada excede los l\u00edmites establecidos por el art\u00edculo 338 superior para la fijaci\u00f3n de tasas?<\/p>\n
Para adelantar el juicio de control abstracto, la Sala defini\u00f3 que realizar\u00eda inicialmente el estudio del primer cargo por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. \u00danicamente en caso de que este no prosperara, asumir\u00eda el an\u00e1lisis de las tres acusaciones restantes. Por lo tanto, reiter\u00f3 la jurisprudencia sobre los principios de consecutividad e identidad flexible y sus especiales exigencias en materia tributaria. Tambi\u00e9n delimit\u00f3 el objeto y alcance del Sicov, sobre el cual trata el aparte censurado, y estableci\u00f3 que este \u00faltimo tiene en efecto una naturaleza tributaria. Con estos elementos, procedi\u00f3 inmediatamente al estudio de aquel cargo.<\/p>\n
Con el fin de responder al problema jur\u00eddico correspondiente analiz\u00f3: (i) el desarrollo del contenido normativo demandado dentro del tr\u00e1mite legislativo mediante el cual fue proferida la Ley 2251 de 2022 y (ii) si el tema del que trata el aparte objeto de demanda introdujo un tema nuevo al proyecto de ley. En relaci\u00f3n con el primer punto, la Sala estableci\u00f3 que la materia de la que se ocupa la norma parcialmente acusada no fue analizada ni discutida en el Senado. El contenido normativo fue incorporado a la iniciativa legislativa en la ponencia sometida para primer debate en la C\u00e1mara de Representantes (tercero de los cuatro debates requeridos), ante su Comisi\u00f3n Sexta Constitucional Permanente. Por estos motivos, se concluy\u00f3 que fue adicionado con omisi\u00f3n del deber de deliberaci\u00f3n a cargo del legislador.<\/p>\n
A su vez, la Corte verific\u00f3 que su inserci\u00f3n introdujo un tema nuevo dentro del proyecto de ley. La iniciativa que llev\u00f3 a proferir la Ley 2251 de 2022 se ocupaba de la implementaci\u00f3n de una pol\u00edtica de seguridad vial con enfoque de sistema seguro. En cambio, el fragmento acusado regula la fijaci\u00f3n de la tarifa del tributo recaudado para el financiamiento del Sicov, una herramienta tecnol\u00f3gica que facilita el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la Superintendencia de Transporte. Esta materia no guarda conexidad con el contenido del proyecto de ley discutido y votado en el debate ante el Senado, pues no es claro que contribuya espec\u00edficamente a generar un sistema de tr\u00e1nsito terrestre seguro.<\/p>\n
Ser\u00eda admisible una posible relaci\u00f3n entre tales asuntos, en la medida en que el ejercicio de las funciones de la Superintendencia podr\u00eda contribuir indirectamente a lograr un sistema vial m\u00e1s seguro. Sin embargo, este no es un v\u00ednculo evidente, pues el contenido normativo del fragmento podr\u00eda plasmarse en un proyecto de ley independiente. El aparte analizado contiene una disposici\u00f3n encaminada a garantizar, mediante el recaudo de una tarifa, la sostenibilidad de un instrumento tecnol\u00f3gico para la aludida Superintendencia. La jurisprudencia constitucional sobre el principio de consecutividad e identidad flexible establece que incluso si existe una posible relaci\u00f3n tem\u00e1tica entre la norma tributaria acusada y la ley que la contiene, si aquella puede pertenecer a una normativa aut\u00f3noma, se debe concluir la elusi\u00f3n de la deliberaci\u00f3n.<\/p>\n
En consecuencia, la Sala resolvi\u00f3 declarar la inexequibilidad del aparte acusado del art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022, dado que fue proferido con desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Finalmente, se abstuvo de analizar los tres cargos restantes por sustracci\u00f3n de materia.<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Alejandro Ram\u00edrez \u00c1lvarez demand\u00f3 el art\u00edculo 15 (parcial) de la Ley 2251 de 2022 \u201c[p]or la cual se dictan normas para el dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de la pol\u00edtica de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Juli\u00e1n Esteban\u201d. El accionante argument\u00f3 que la expresi\u00f3n demandada quebranta los art\u00edculos 157, 158 y 338 de la Constituci\u00f3n, porque: (i) fue proferida con desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, su contenido (ii) es contrario a los principios de unidad de materia, (iii) legalidad tributaria y (iv) a los l\u00edmites sustantivos para la fijaci\u00f3n de una tasa. Este \u00faltimo cargo se soport\u00f3 en dos argumentos: el primero, que el fin de la tasa es financiar costos ajenos a los servicios prestados a los usuarios. El segundo, que la tasa no est\u00e1 destinada a recuperar los costos de un servicio prestado por el Estado, sino a remunerar a un particular.<\/p>\n
2. Mediante Auto del 18 de abril de 2023, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 los cuatro cargos propuestos en la demanda. En relaci\u00f3n con el cuarto reproche, precis\u00f3 que solo el primer argumento superaba el examen de procedibilidad, por lo que fue admitido con ese alcance. Asimismo, orden\u00f3: (a) a los secretarios generales del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes que remitieran a esta Corte, con destino al proceso de la referencia, copia del expediente legislativo correspondiente; (b) fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervenci\u00f3n ciudadana y (c) correr traslado a la procuradora general de la Naci\u00f3n, para lo de su competencia. En atenci\u00f3n a lo dispuesto en los art\u00edculos 244 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 11.2 del Decreto 2067 de 1991, dispuso comunicar el inicio del proceso a los presidentes de la Rep\u00fablica y del Congreso, al Ministerio de Transporte y a la Superintendencia de Transporte.<\/p>\n
3. Por \u00faltimo, en virtud del art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991, invit\u00f3 a otras organizaciones, entidades y personas expertas para que emitieran concepto sobre la condici\u00f3n de las tasas y su aplicaci\u00f3n a servicios como los aludidos por la norma censurada. Lo anterior, sin perjuicio de que se pronunciaran sobre cualquier otro aspecto que consideraran esencial para la decisi\u00f3n de la Corte.<\/p>\n
. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA<\/p>\n
4. A continuaci\u00f3n, se transcribe la disposici\u00f3n acusada y se subraya el aparte demandado:<\/p>\n
\u201cLey 2251 de 2022<\/p>\n
(julio 14)<\/p>\n
Diario Oficial No. 52.095 de 14 de julio de 2022<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
Por la cual se dictan normas para el dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de la pol\u00edtica de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Juli\u00e1n Esteban.<\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
ART\u00cdCULO 15. El sistema de control y vigilancia que adopte la Superintendencia de Transporte para los Organismos de Apoyo a las autoridades de tr\u00e1nsito de conformidad con la Ley 2050 de 2020, asegurar\u00e1 y auditar\u00e1 el recaudo y traslado de los recursos a favor del Fondo Nacional de Seguridad Vial y del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 30 de la Ley 1753 de 2015, para la disminuci\u00f3n de accidentes de tr\u00e1nsito. Para el c\u00e1lculo de la tarifa facturada al usuario por concepto del Uso del Sistema de Control y Vigilancia, anualmente el Ministerio de Transporte tendr\u00e1 en cuenta los costos de inversi\u00f3n, ampliaci\u00f3n de cobertura, operacionales, de mantenimiento, y los dem\u00e1s relacionados y necesarios para la operaci\u00f3n del sistema, as\u00ed como la cantidad de tr\u00e1mites que se realicen. Para el primer a\u00f1o la tasa se calcular\u00e1 de acuerdo al hist\u00f3rico de tr\u00e1mites registrados en el RUNT\u201d.<\/p>\n
. \u00a0LA DEMANDA<\/p>\n
5. El accionante present\u00f3 la acci\u00f3n \u00fanicamente en contra del fragmento acusado, contenido en el art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022. A partir del texto de la demanda y de acuerdo con el Auto admisorio del 18 de abril de 2023, formul\u00f3 cuatro cargos de inconstitucionalidad, cuyo alcance se resume a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
Cargo por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible (art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n)<\/p>\n
6. Seg\u00fan la demanda, el art\u00edculo 15, que contiene el fragmento demandado, es de naturaleza tributaria, porque pretendi\u00f3 crear una tasa, por lo que su inclusi\u00f3n debe superar est\u00e1ndares m\u00e1s exigentes de los principios de consecutividad e identidad flexible. Sin embargo, fue introducido en la ponencia presentada para el primer debate dentro de la C\u00e1mara de Representantes (tercero de los cuatro que deben surtirse). El accionante descart\u00f3 que el tema del que trata se hubiese discutido en las anteriores sesiones y puntualiz\u00f3 los asuntos que s\u00ed fueron debatidos con anterioridad.<\/p>\n
7. En atenci\u00f3n al examen riguroso de estos principios en asuntos tributarios, se\u00f1al\u00f3 que el tr\u00e1mite del aparte acusado desconoci\u00f3 esta exigencia, porque el tema del que trata no fue mencionado ni discutido en alguno de los debates surtidos en el Senado. En su concepto, la jurisprudencia constitucional determina que el vicio de falta de consecutividad es insubsanable cuando el tema haya sido introducido solo para el primer debate de una c\u00e1mara, como ocurri\u00f3 en este caso. La norma parcialmente demandada (i) fue a\u00f1adida \u201csubrepticiamente\u201d al proyecto de ley en esta etapa, (ii) tuvo un \u201cd\u00e9ficit de deliberaci\u00f3n\u201d, (iii) las actas demuestran que sobre el proyecto en general no hubo intervenciones sustanciales y (iv) fue tramitado mediante \u201cr\u00e1pidas votaciones en bloque de todo el articulado\u201d, de manera que aumentan las sospechas sobre la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n acusada. A su juicio, debe ser declarado inexequible por violar el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia (art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n)<\/p>\n
Cargo por desconocimiento del principio de legalidad tributaria (art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n)<\/p>\n
9. El demandante reiter\u00f3 que el apartado cuestionado dispone expresamente que la tarifa a la que se refiere corresponde al cobro de una tasa, es decir, que se encuentra sometida al principio de legalidad tributaria contenido en el art\u00edculo 338 superior.<\/p>\n
10. Explic\u00f3 que el fragmento acusado no define los siguientes elementos esenciales de los tributos: (i) el hecho generador, pues no es claro si la tarifa debe ser cobrada al realizar uno o varios tr\u00e1mites ante los organismos de apoyo, o respecto de cu\u00e1les servicios, por lo que el Ministerio de Transporte tiene un rango de discrecionalidad incompatible con el principio de certeza tributaria; (ii) el sujeto activo, debido a que la norma no establece a qui\u00e9nes estar\u00e1n destinados los recursos correspondientes a la tarifa; el actor admiti\u00f3 que puede ser interpretada de manera sistem\u00e1tica con el art\u00edculo 22 de la Ley 2050 de 2020 que establece que el servicio del Sicov ser\u00e1 \u201cfacturado como pago a terceros\u201d, pero replic\u00f3 que la norma no aclara qui\u00e9nes ser\u00edan esos terceros; (iii) la base gravable, dado que \u00fanicamente se\u00f1ala algunos elementos que el ministerio deber\u00e1 \u201ctener en cuenta\u201d para fijar la tarifa, sin establecer un par\u00e1metro para ese fin, ni limitar la consideraci\u00f3n de otros adicionales. Agreg\u00f3 que la lista de elementos enunciados por el fragmento acusado finaliza con dos categor\u00edas abiertas que conceden una muy amplia discrecionalidad al ministerio: las atinentes a los dem\u00e1s costos \u201crelacionados\u201d y \u201cnecesarios\u201d para la operaci\u00f3n del Sicov; (iv) el sistema tampoco se encuentra definido, porque el aparte alude de manera gen\u00e9rica a distintos costos que constituyen un conjunto desordenado de elementos, sin precisar c\u00f3mo se articulan o deben ser ponderados por el ministerio; y, finalmente, (v) la expresi\u00f3n acusada guarda silencio respecto del m\u00e9todo para determinar el monto de la obligaci\u00f3n tributaria.<\/p>\n
11. Con fundamento en estos argumentos, el ciudadano afirm\u00f3 que la expresi\u00f3n accionada quebranta el principio de legalidad tributaria. Recalc\u00f3 que la ley debe establecer el sistema y el m\u00e9todo con la claridad suficiente para garantizar el cumplimiento del art\u00edculo 338 superior. Adem\u00e1s, la Constituci\u00f3n otorg\u00f3 flexibilidad para la fijaci\u00f3n de la tarifa, pero no para la definici\u00f3n de los dem\u00e1s elementos de la tasa, que s\u00ed deben ser establecidos por el legislador.<\/p>\n
Cargo por desconocimiento de los l\u00edmites sustantivos para la fijaci\u00f3n de una tasa (art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n)<\/p>\n
12. Finalmente, el accionante indic\u00f3 que la expresi\u00f3n demandada no se limita a recuperar los costos del servicio prestado al usuario. Explic\u00f3 que el aparte atacado, para fijar la tarifa, permite considerar todos los costos relacionados y necesarios para el funcionamiento del Sicov, as\u00ed como otros ajenos al servicio prestado al ciudadano que realiza un tr\u00e1mite, como los de \u201cinversi\u00f3n\u201d y \u201campliaci\u00f3n de cobertura\u201d. En su concepto, la norma permite financiar a trav\u00e9s de una tasa \u201cuna herramienta tecnol\u00f3gica dise\u00f1ada para que una Superintendencia pueda cumplir sus funciones\u201d. Es decir, que cubre costos distintos a un servicio prestado a los usuarios.<\/p>\n
. PRUEBAS<\/p>\n
1. Secretar\u00eda General del Senado<\/p>\n
13. El secretario general del Senado remiti\u00f3 el expediente legislativo del tr\u00e1mite que surti\u00f3 la Ley 2251 de 2022 en esa corporaci\u00f3n. Asimismo, envi\u00f3 parte de las gacetas y actas correspondientes al procedimiento desarrollado en la C\u00e1mara de Representantes.<\/p>\n
2. Secretar\u00eda General de la C\u00e1mara de Representantes<\/p>\n
14. El 17 de agosto de 2023, el secretario general de la C\u00e1mara de Representantes alleg\u00f3 el expediente legislativo correspondiente.<\/p>\n
. CONCEPTOS E INTERVENCIONES<\/p>\n
Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)<\/p>\n
15. El ICDT solicit\u00f3 que se declare la inexequibilidad del art\u00edculo 15 de la Ley 2155 de 2022 porque, en su criterio, desconoce los principios constitucionales de consecutividad, unidad de materia y legalidad tributaria, as\u00ed como los l\u00edmites sustantivos a la fijaci\u00f3n de tasas (arts. 157, 158 y 338 superiores). Sostuvo que se desconoci\u00f3 el principio de consecutividad, porque \u201cni en la exposici\u00f3n de motivos, ni en el articulado inicial del proyecto se trat\u00f3 [el] tema relacionado con los organismos de apoyo a las autoridades de tr\u00e1nsito, ni mucho menos con el tema que hoy se demanda\u201d. El examen en este caso, seg\u00fan afirm\u00f3, debe ser m\u00e1s estricto debido al contenido tributario de la norma. Coincidi\u00f3 con la demanda en que la disposici\u00f3n solo fue discutida desde el tercer debate (primero en C\u00e1mara de Representantes). Por su car\u00e1cter fiscal, se trata de un vicio insubsanable y que no encaja en la \u201cexcepci\u00f3n de la identidad flexible\u201d.<\/p>\n
16. El ICDT se\u00f1al\u00f3 que el precepto desconoce el principio de unidad de materia, pues es una norma tributaria dentro de una ley de seguridad vial. Ninguno de los criterios de conexidad (causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica) permite \u201c[convalidar] la existencia leg\u00edtima de esta norma en la [Ley 2155 de 2022]\u201d.<\/p>\n
17. Tambi\u00e9n indic\u00f3 que la disposici\u00f3n desconoce el principio de legalidad tributaria, porque crea una tasa que no re\u00fane los elementos que exige la Constituci\u00f3n para el establecimiento de tributos. La norma solo identifica al sujeto pasivo (el usuario), pero no \u201cdefine el sujeto activo, ni el hecho generador, ni la base gravable y, para la tarifa, no [establece] un sistema ni un m\u00e9todo [para] tasarla\u201d. Admiti\u00f3, con fundamento en la doctrina, que ser\u00eda posible considerar que el art\u00edculo demandado crea una \u201c[c]ontribuci\u00f3n por servicios impuestos\u201d. Este es un tributo que reconoce la existencia de una afectaci\u00f3n del Estado, en atenci\u00f3n a que debe regular o ejercer control sobre ciertos actores para garantizar que se desempe\u00f1en de manera \u00f3ptima. Sin embargo, el ICDT reiter\u00f3 que todo tributo, independientemente de su clase, debe cumplir el principio de legalidad tributaria.<\/p>\n
18. Por \u00faltimo, concord\u00f3 con el accionante en que la tasa acusada quebranta los l\u00edmites sustantivos establecidos por la Carta. En su criterio, excede la recuperaci\u00f3n de los costos de un servicio, pues le imputa al usuario los gastos operativos del sistema. Adem\u00e1s, permite contemplar para su c\u00e1lculo otros rubros \u201cde naturaleza incierta\u201d, seg\u00fan se considere que pueden estar asociados.<\/p>\n
Mauricio Pi\u00f1eros Perdomo<\/p>\n
19. Solicit\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad del aparte censurado. Anunci\u00f3 que su intervenci\u00f3n se centrar\u00eda en los dos \u00faltimos cargos, de acuerdo con lo dispuesto en el auto admisorio, pero afirm\u00f3 que considera que la disposici\u00f3n desconoci\u00f3 el principio de consecutividad por las razones expuestas por el demandante (art. 157 de la Carta) .<\/p>\n
20. A su juicio, la demanda no presenta un an\u00e1lisis del tipo de tributo del que trata la norma y pasa por alto que esta s\u00ed identifica algunos de los elementos que el accionante echa de menos. La Superintendencia de Transporte es el sujeto activo, porque la causa del tributo es el uso del Sicov, que fue adoptado por esa entidad para ejercer sus funciones sobre los organismos de apoyo a las autoridades de tr\u00e1nsito. De all\u00ed se desprende que el hecho generador es el uso de este sistema para ejercer las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. No obstante, la identificaci\u00f3n de estos dos elementos del tributo no se deriva expl\u00edcitamente del art\u00edculo 15 parcialmente reprochado, \u201csino de la integraci\u00f3n de varias disposiciones sobre la materia\u201d. Rebati\u00f3 la interpretaci\u00f3n del demandante, quien se\u00f1al\u00f3 que los sujetos activos son los organismos de apoyo. En su concepto, si el hecho generador es el uso del Sicov, los mencionados organismos son los sujetos pasivos, dado que son los usuarios del sistema.<\/p>\n
21. Con fundamento en este razonamiento, concluy\u00f3 que el tributo del que trata el art\u00edculo 15 de la referencia es una contribuci\u00f3n por servicios impuestos y no una tasa. Esta afecta a los organismos de apoyo a las autoridades de tr\u00e1nsito, pues la Superintendencia de Transporte cre\u00f3 el Sicov para garantizar que estos desempe\u00f1en sus tareas de manera \u00f3ptima.<\/p>\n
22. Con todo, el interviniente concluy\u00f3 que la norma desconoce el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. Aquella aplica una referencia gen\u00e9rica a los costos posibles del sistema, pero no define un m\u00e9todo para repartirlos entre los sujetos que afecta. Este es un elemento necesario, en su criterio, debido a que los distintos organismos de apoyo realizan diferentes usos del Sicov, seg\u00fan la naturaleza de la actividad a su cargo.<\/p>\n
. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
23. La procuradora general de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 la declaratoria de inexequibilidad. Afirm\u00f3 que la norma acusada fue expedida con desconocimiento de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. Argument\u00f3 que fue agregada al proyecto de ley en el tercer debate (primero de la C\u00e1mara de Representantes) y no guarda conexidad razonable con el mismo.<\/p>\n
24. La disposici\u00f3n no se encontraba en la iniciativa inicial y, por esa raz\u00f3n, la exposici\u00f3n de motivos no se refiri\u00f3 a ella. Las ponencias del proyecto de ley en el Senado no la incluyeron y tampoco fue propuesta en los debates ante esa c\u00e1mara legislativa. Fue insertada por primera vez en la ponencia para el debate en la Comisi\u00f3n Sexta de la C\u00e1mara de Representantes (tercero del tr\u00e1mite legislativo). Sin embargo, el pliego de modificaciones no justific\u00f3 el establecimiento de un nuevo tributo en esa etapa del procedimiento legislativo. Seg\u00fan indic\u00f3 la procuradora, durante los debates surtidos en la C\u00e1mara de Representantes y en la fase de conciliaci\u00f3n \u201cno se realiz\u00f3 reflexi\u00f3n alguna sobre la referida norma tributaria\u201d.<\/p>\n
25. A su vez, la procuradora sostuvo que no existe conexidad razonable entre el precepto acusado y la Ley 2251 de 2022. Descart\u00f3 la conexidad causal y teleol\u00f3gica, pues consider\u00f3 que: (i) esta ley actualiza la pol\u00edtica de seguridad vial para que responda a un \u201cenfoque de \u2018seguro\u2019\u201d y, en cambio, (ii) la disposici\u00f3n accionada proviene de la recomendaci\u00f3n de un consultor externo de la Superintendencia de Transporte, quien sugiri\u00f3 establecer un tributo para la financiaci\u00f3n del Sicov. Tambi\u00e9n concluy\u00f3 que no existe conexidad tem\u00e1tica y sist\u00e9mica entre ambas, dado que no advirti\u00f3 una relaci\u00f3n intr\u00ednseca entre la modificaci\u00f3n de las medidas para incrementar la seguridad vial y la creaci\u00f3n de una tasa para financiar el mencionado sistema. En su concepto, el art\u00edculo y la ley est\u00e1n asociados al sector transporte, pero son diferenciables porque la primera tiene el fin de prevenir accidentes y la segunda de cubrir los costos de la supervisi\u00f3n estatal.<\/p>\n
26. La procuradora se\u00f1al\u00f3 igualmente que el legislador no identific\u00f3 expresamente todos los elementos del tributo y que la lectura textual del precepto no permite individualizarlos. Por lo tanto, desconoce los \u201cprincipio[s] de legalidad y certeza\u201d. En su criterio, la norma hace referencia al \u201cusuario\u201d del Sicov como sujeto pasivo, pero no aclara qui\u00e9n ostenta esa calidad, si el ciudadano que utiliza los servicios de los organismos de apoyo o estas \u00faltimas entidades. El sujeto activo no es mencionado de forma expl\u00edcita, pero se podr\u00eda inferir que se trata de la Superintendencia de Transporte. El hecho generador, de acuerdo con la norma, es el uso del Sicov. No obstante, no es claro a qu\u00e9 tipo de uso se refiere y si, por ejemplo, la realizaci\u00f3n de una consulta en el sistema causar\u00eda la obligaci\u00f3n. El art\u00edculo no menciona la base gravable, que queda entonces a discreci\u00f3n de la administraci\u00f3n. Finalmente, asigna al Ministerio de Transporte la fijaci\u00f3n de la tarifa, pero no define ning\u00fan sistema o m\u00e9todo para ese fin. Al respecto, seg\u00fan afirm\u00f3, se limita a enunciar \u201cconceptos gen\u00e9ricos\u201d.<\/p>\n
27. La indeterminaci\u00f3n de los elementos de la tasa, en su concepto, impide examinar si permite recuperar los costos de un servicio prestado al usuario o si le imputan rubros adicionales. Concluy\u00f3 que la disposici\u00f3n no fue expedida en un ejercicio leg\u00edtimo de la libertad de configuraci\u00f3n legislativa, pues no respeta los par\u00e1metros formales y sustanciales previstos en la Carta para el establecimiento de tributos.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
28. En virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4.\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusaci\u00f3n de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
Cuesti\u00f3n previa: cumplimiento del t\u00e9rmino para instaurar acciones de constitucionalidad por vicios de forma<\/p>\n
29. El art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n contiene disposiciones que regulan los procesos adelantados ante la Corte Constitucional. El numeral 3.\u00ba de esta norma establece que \u201c[l]as acciones por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto\u201d. En el asunto bajo examen, el accionante formul\u00f3 un cargo por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, cuyo quebrantamiento constituye un vicio en el tr\u00e1mite legislativo. Por lo tanto, corresponde examinar si la demanda, en lo que respecta a este cargo, cumple con el t\u00e9rmino de caducidad previsto en el numeral 3.\u00ba del art\u00edculo 242 superior.<\/p>\n
30. La Ley 2251 de 2022, que contiene la norma parcialmente acusada, fue proferida el 14 de julio de aquel mismo a\u00f1o. La normativa fue publicada en el Diario Oficial No. 52.095 de igual fecha y la demanda de la referencia fue presentada el 17 de marzo de 2023. En consecuencia, se concluye que fue interpuesta oportunamente, antes del cumplimiento del mencionado t\u00e9rmino de caducidad.<\/p>\n
Planteamiento de los problemas jur\u00eddicos y metodolog\u00eda de resoluci\u00f3n<\/p>\n
32. En casos como este, en el que se discuten tanto vicios procedimentales como de fondo, la jurisprudencia constitucional ha optado por analizar inicialmente los cargos relacionados con irregularidades procedimentales. Una vez estos son examinados, y solo en el caso de ser desestimados, la Corte procede al estudio de los cargos de fondo. Esta metodolog\u00eda tiene la finalidad de permitir un an\u00e1lisis eficiente y evitar pronunciamientos inocuos.<\/p>\n
33. En las Sentencias C-487 de 2020, C-415 de 2020 y C-133 de 2021, la Corte examin\u00f3 demandas en las que se planteaban contra la norma acusada un cargo por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible y otro por el quebrantamiento del principio de unidad de materia. Esta corporaci\u00f3n se abstuvo de examinar el cargo relacionado con la unidad de materia luego de establecer el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. La Corte ha optado por esta metodolog\u00eda en otros escenarios similares y ha argumentado que, una vez prospera un cargo, en principio, no es necesario realizar el estudio de los siguientes por sustracci\u00f3n de materia.<\/p>\n
34. De acuerdo con los antecedentes descritos, el primer problema jur\u00eddico que debe resolver la Corte es el siguiente: (i) \u00bfel Congreso de la Rep\u00fablica desconoci\u00f3 los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los art\u00edculos 157 y 160 superiores, al introducir las expresiones acusadas del art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022 en el primer debate de la C\u00e1mara de Representantes (tercero de los cuatro debates requeridos) y sin que tales expresiones hubieran sido discutidas en la Comisi\u00f3n Sexta y en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica?<\/p>\n
35. De evidenciarse que no fueron desconocidos los principios de consecutividad e identidad flexible, la Sala Plena responder\u00e1 los siguientes problemas jur\u00eddicos: (ii) \u00bfel Congreso de la Rep\u00fablica desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, al insertar el fragmento demandado en el art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022?, (iii) \u00bfel aparte accionado es contrario al principio de legalidad tributaria contenido en el art\u00edculo 338 de la Carta? Y, finalmente, (iv) \u00bfla expresi\u00f3n reprochada excede los l\u00edmites establecidos por el art\u00edculo 338 superior para la fijaci\u00f3n de tasas?<\/p>\n
36. Para resolver los problemas anunciados, la Corte (a) reiterar\u00e1 las reglas jurisprudenciales relacionadas con los principios de consecutividad e identidad flexible (b) precisar\u00e1 el objeto y alcance del Sicov, (c) analizar\u00e1 la naturaleza tributaria del aparte accionado y, seguidamente, (d) resolver\u00e1 el primer problema jur\u00eddico. \u00danicamente de concluir que no se desconocieron aquellos principios, expondr\u00e1 la jurisprudencia acerca de los principios de (e) unidad de materia, (f) legalidad tributaria y (g) los l\u00edmites constitucionales aplicables a la imposici\u00f3n de tasas. Finalmente, (h) analizar\u00e1 los tres \u00faltimos cargos propuestos.<\/p>\n
Los principios de consecutividad e identidad flexible. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
37. La jurisprudencia constitucional ha indicado, con fundamento en los art\u00edculos 157 y 160 superiores, que el principio de consecutividad exige que, por regla general, un proyecto de ley sea discutido en dos debates sucesivos primero en las comisiones constitucionales permanentes y luego, en las plenarias del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes (regla de los dos debates por c\u00e1mara legislativa). Esto significa que todos los temas propuestos durante el tr\u00e1mite legislativo deben ser igualmente estudiados y debatidos por las comisiones y las plenarias. Ninguna c\u00e9lula legislativa puede delegar el estudio de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso. La totalidad del articulado propuesto para primer y segundo debate, as\u00ed como las proposiciones modificatorias o aditivas, deben ser discutidos en la instancia legislativa en la que se presentan.<\/p>\n
38. El principio de consecutividad no puede ser aplicado de manera r\u00edgida, pues no debe impedir que se introduzcan modificaciones durante el tr\u00e1mite legislativo. Con todo, la potestad de ajustar el articulado se encuentra limitada por el principio de identidad flexible. Este exige que los cambios, adiciones o supresiones tengan relaci\u00f3n con las materias discutidas en el primer debate, y en los debates surtidos previamente ante la otra c\u00e1mara, con el fin de conservar el n\u00facleo tem\u00e1tico de la iniciativa legislativa a lo largo de todo el procedimiento.<\/p>\n
39. Para resolver la aparente tensi\u00f3n entre los principios de consecutividad e identidad flexible, la Corte ha aclarado que el Congreso de la Rep\u00fablica debe estudiar y aprobar cada materia, tema o asunto del proyecto de ley y no como tal sus art\u00edculos, los cuales pueden variar durante el tr\u00e1mite. La Sentencia C-487 de 2020 analiz\u00f3 una demanda contra el numeral 3.\u00ba del art\u00edculo 8 de la Ley 1917 de 2018, que defin\u00eda que los excedentes del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protecci\u00f3n al Cesante (Fosfec) podr\u00edan ser destinados a la financiaci\u00f3n del Sistema de Residencias M\u00e9dicas. El demandante cuestion\u00f3 el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible porque el proyecto de ley no preve\u00eda normas tributarias, el numeral acusado modific\u00f3 la destinaci\u00f3n de recursos parafiscales y fue introducido sin surtir los cuatro debates.<\/p>\n
40. La Sala Plena identific\u00f3, a partir de una revisi\u00f3n del precedente, dos reglas jurisprudenciales para examinar el cumplimiento de estos principios: (i) las modificaciones incorporadas en el articulado deben referirse a temas analizados y aprobados en el primer debate y (ii) deben guardar un v\u00ednculo tem\u00e1tico estrecho con el contenido del proyecto. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la conexidad entre la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n y el contenido general de la iniciativa debe ser espec\u00edfica, clara y evidente.<\/p>\n
41. Por su parte, aunque no examin\u00f3 una norma de naturaleza tributaria, la Sentencia C-590 de 2019 reiter\u00f3 un conjunto de criterios para identificar si un tema introducido al proyecto legislativo es nuevo: (i) la inclusi\u00f3n de un nuevo art\u00edculo no siempre corresponde a la introducci\u00f3n de un asunto nuevo, pues puede referirse a un tema debatido previamente; (ii) no es nueva la adici\u00f3n que desarrolla o precisa aspectos de la materia central del proyecto, siempre que aquella est\u00e9 dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad se identifica a partir de la apreciaci\u00f3n del proyecto de ley en su conjunto, no de uno de sus art\u00edculos en particular; y (iv) no es un asunto nuevo la proposici\u00f3n que se realiza en sede de una comisi\u00f3n de conciliaci\u00f3n para superar las diferencias de las c\u00e1maras sobre un tema. Estos criterios son relevantes, pues permiten analizar el cumplimiento de la primera regla jurisprudencial a la que se refiri\u00f3 la Sentencia C-487 de 2020: la relaci\u00f3n entre las modificaciones introducidas y las materias discutidas y aprobadas en el primer debate.<\/p>\n
42. En materia tributaria, los principios de consecutividad e identidad flexible tienen una aplicaci\u00f3n m\u00e1s estricta. As\u00ed, la Sentencia C-084 de 2019 decidi\u00f3 sobre la compatibilidad con los referidos mandatos superiores del art\u00edculo 364 de la Ley 1819 de 2016, que creaba una contribuci\u00f3n parafiscal para laudos arbitrales. A partir de la jurisprudencia constitucional, la Sala Plena identific\u00f3 que en los casos en que se evidencia que la adici\u00f3n o modificaci\u00f3n tiene relaci\u00f3n con el tema de un art\u00edculo en particular que fue debatido en primer debate, pero no con todo el proyecto, se debe valorar si en lo fundamental introduce un contenido normativo aut\u00f3nomo e independiente.<\/p>\n
43. Si en realidad se refiere a una materia de regulaci\u00f3n sustancialmente distinta, al punto que su tem\u00e1tica le da tal autonom\u00eda que podr\u00eda plasmarse en un proyecto independiente, se debe concluir que desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible. Esta conclusi\u00f3n se sustenta en el hecho de que, en este escenario, las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias no han cumplido su deber de manifestar su voluntad de negar o aprobar el referido contenido normativo. En relaci\u00f3n con la armonizaci\u00f3n de estos principios en materia tributaria, la mencionada sentencia se\u00f1al\u00f3 que a\u00fan si la modificaci\u00f3n tiene alguna relaci\u00f3n, en el caso que sea introducida en segundo debate y pueda plasmarse en un proyecto independiente, debe entenderse que se ha eludido la deliberaci\u00f3n.<\/p>\n
44. En esta decisi\u00f3n, la Corte hizo referencia a la Sentencia C-726 de 2015, en la que se examin\u00f3 los art\u00edculos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014 que establecieron una contribuci\u00f3n parafiscal al combustible. El legislador hab\u00eda deliberado sobre el impuesto nacional a la gasolina en el primer debate, por lo que exist\u00eda una posible conexi\u00f3n entre la contribuci\u00f3n parafiscal y lo all\u00ed discutido. No obstante, esta corporaci\u00f3n consider\u00f3 que la contribuci\u00f3n parafiscal era un tributo aut\u00f3nomo, distinto del impuesto. Adem\u00e1s, aunque la exposici\u00f3n de motivos de la iniciativa legislativa aludi\u00f3 a la disminuci\u00f3n de las rentas provenientes del petr\u00f3leo, esta motivaci\u00f3n sustentaba la obtenci\u00f3n de ingresos presupuestales adicionales, pero no alud\u00eda a la necesidad de la contribuci\u00f3n parafiscal al combustible. En otras palabras, se advirti\u00f3 la posible relaci\u00f3n entre la disposici\u00f3n y lo debatido, pero se constat\u00f3 que era temas separables y aut\u00f3nomos.<\/p>\n
45. Al analizar el caso concreto, la Sentencia C-084 de 2019 advirti\u00f3 que la contribuci\u00f3n parafiscal a laudos arbitrales fue mencionada en el primer debate, por medio de proposiciones que quedaron como constancias. Sin embargo, la Corte consider\u00f3 que las constancias no eran suficientes para entender acreditada la exigencia de deliberaci\u00f3n. En particular, porque el \u201cprincipio de consecutividad implica que las comisiones y las plenarias de las c\u00e1maras legislativas tienen el deber de debatir y expresar su voluntad pol\u00edtica sobre todos los temas puestos a su consideraci\u00f3n\u201d. Este tribunal llam\u00f3 la atenci\u00f3n sobre la intensificaci\u00f3n de las exigencias del principio democr\u00e1tico en el \u00e1mbito tributario, que solo permite la introducci\u00f3n de modificaciones que no conlleven una materia de regulaci\u00f3n separable, aut\u00f3noma o independiente. Al respecto, defini\u00f3 las siguientes reglas:<\/p>\n
\u201cla armonizaci\u00f3n de los principios de consecutividad e identidad flexible, en materia tributaria,\u00a0(i)\u00a0implican que los temas, asuntos o materias de un proyecto de ley sean aprobados en los cuatro debates previstos en el art\u00edculo 157 de al C.P. o, en casos extraordinarios, en la sesi\u00f3n conjunta de las comisiones permanentes de cada C\u00e1mara y las sesiones plenarias de ambas c\u00e9lulas legislativas.\u00a0(ii)\u00a0En consecuencia, las modificaciones\u00a0incluidas en segundo debate a los proyectos de ley deben guardar una relaci\u00f3n sustantiva con las materias debatidas y aprobadas\u00a0en primer debate.\u00a0(iii)\u00a0Correlativamente, si pese a existir alguna relaci\u00f3n, la nueva norma comporta una materia aut\u00f3noma, independiente o separable respecto de los temas discutidos en primer debate, hasta el punto que podr\u00eda plasmarse en un proyecto independiente, en realidad se ha eludido la deliberaci\u00f3n y la manifestaci\u00f3n de la voluntad pol\u00edtica sobre la iniciativa. (iv) En estos casos, la regla nueva exige una espec\u00edfica deliberaci\u00f3n y votaci\u00f3n sobre su contenido, de modo que si no se lleva a cabo, se vulneran los principios de consecutividad e identidad flexible\u201d.<\/p>\n
Objeto y alcance del Sistema Integrado de Control y Vigilancia (Sicov)<\/p>\n
46. De acuerdo con el art\u00edculo 2.\u00ba la Resoluci\u00f3n 7034 de 2012, el Sistema de Control y Vigilancia es una infraestructura tecnol\u00f3gica que debe ser operada por el ente p\u00fablico o privado homologado por la Superintendencia de Transporte. Esta normativa asigna al sistema la funci\u00f3n de garantizar el cumplimiento de los par\u00e1metros t\u00e9cnicos previstos para el funcionamiento de los Centros de Reconocimiento de Conductores. Sin embargo, el art\u00edculo 22 de la Ley 2050 de 2020 ampli\u00f3 el alcance del Sicov, al establecer que la Superintendencia de Transporte debe realizar visitas peri\u00f3dicas a los organismos de apoyo a las autoridades de tr\u00e1nsito por medio de esta plataforma, con el fin de verificar el cumplimiento de la regulaci\u00f3n aplicable. Esto con el fin de cumplir con su funci\u00f3n de vigilar y controlar su funcionamiento, seg\u00fan lo dispuesto en el par\u00e1grafo 3.\u00ba del art\u00edculo 3.\u00ba de la Ley 769 de 2002<\/p>\n
47. As\u00ed, en la actualidad, el Sicov es una herramienta tecnol\u00f3gica que facilita el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia que la Superintendencia de Transporte desarrolla sobre los organismos de apoyo. Seg\u00fan los describe el par\u00e1grafo 1.\u00ba del art\u00edculo 3.\u00ba de la Ley 769 de 2002, estos son entidades p\u00fablicas o privadas a las que, mediante delegaci\u00f3n o convenio, les son asignadas determinadas funciones de tr\u00e1nsito. Entre ellas se encuentran los centros integrales de atenci\u00f3n, de ense\u00f1anza automovil\u00edstica, de apoyo log\u00edstico de evaluaci\u00f3n, de reconocimiento de conductores y de diagn\u00f3stico automotor. Los operadores del Sicov reportan el funcionamiento operativo, financiero y administrativo de los organismos de apoyo. A su vez, la recepci\u00f3n de esta informaci\u00f3n permite al mencionado ente de supervisi\u00f3n tomar las decisiones necesarias para procurar la mejor prestaci\u00f3n de los servicios de los que aquellos se ocupan.<\/p>\n
48. El par\u00e1grafo del art\u00edculo 22 de la Ley 2050 de 2020 indica que la Superintendencia de Transporte tiene a su cargo adjudicar la instalaci\u00f3n, implementaci\u00f3n, operaci\u00f3n y mantenimiento del sistema. El servicio prestado por el Sicov debe ser \u201cfacturado como pago a terceros, de acuerdo con las tarifas que se fijen para estos efectos\u201d.<\/p>\n
Naturaleza tributaria del aparte censurado del art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022<\/p>\n
49. La Corte Constitucional ha reconocido que el concepto de tributo es amplio y gen\u00e9rico, debido a que incluye los impuestos, tasas y contribuciones. Aun as\u00ed, ha definido los tributos con sustento en la Constituci\u00f3n como \u201cun ingreso p\u00fablico destinado al financiamiento del Estado para la satisfacci\u00f3n de las necesidades, a trav\u00e9s del gasto\u201d. Estos tienen origen en la ley, al ser manifestaciones del principio de representaci\u00f3n popular y de la potestad tributaria, y su naturaleza es coactiva.<\/p>\n
50. El art\u00edculo 338 superior establece los elementos esenciales de las obligaciones tributarias, definidos por la jurisprudencia de la siguiente manera: (i) el sujeto pasivo: se trata de la persona natural o jur\u00eddica sobre quien recae la obligaci\u00f3n tributaria; (ii) sujeto activo: la entidad estatal que tiene la facultad del exigir el pago del tributo; (iii) hecho generador: es la situaci\u00f3n de hecho, indicadora de capacidad contributiva, que ha sido establecida de manera abstracta por la ley como susceptible de generar la obligaci\u00f3n tributaria; (iv) base gravable: alude a la magnitud del hecho gravado a la que se aplica la tarifa para liquidar la obligaci\u00f3n tributaria; y (v) tarifa: es la magnitud que se aplica a la base gravable para definir el valor del tributo que debe pagar le contribuyente.<\/p>\n
51. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, en los casos en que se delega la definici\u00f3n de la tarifa de las tasas y las contribuciones a las autoridades administrativas, el legislador debe establecer un m\u00e9todo y un sistema para este fin. El m\u00e9todo es el procedimiento a seguir para determinar el monto de la obligaci\u00f3n tributaria. A su vez, el sistema comprende las directrices que asisten obligatoriamente al encargado de definir la tarifa y que indican la forma en que deben valorarse y relacionarse entre s\u00ed los factores que convergen para determinarla.<\/p>\n
52. La Sala advierte que el contenido del aparte accionado es de car\u00e1cter tributario, como lo indica el accionante. Primero, porque establece un ingreso p\u00fablico destinado al financiamiento de esta herramienta. El aparte define la tarifa por la utilizaci\u00f3n de la plataforma tecnol\u00f3gica, a la que se refiere el par\u00e1grafo del art\u00edculo 22 de la Ley 2050 de 2020. Aunque esta \u00faltima norma define que el servicio ser\u00e1 facturado como pago a terceros, su prop\u00f3sito es permitir la operaci\u00f3n del Sicov. A su vez, el sistema tiene la finalidad de contribuir al ejercicio de las funciones del Estado, m\u00e1s espec\u00edficamente, aquellas de la Superintendencia de Transporte. En suma, se trata de un ingreso p\u00fablico destinado al financiamiento de una herramienta prevista para el cumplimiento de la funci\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n
53. Segundo, se trata de una norma legal que grava la utilizaci\u00f3n del servicio prestado por el Sicov. Para ello, dispone el cobro de una tarifa a cargo de los usuarios del sistema, quienes ser\u00edan sus sujetos pasivos, as\u00ed el accionante, los intervinientes y la procuradora general de la Naci\u00f3n hayan planteado interpretaciones diferentes sobre qui\u00e9nes ostentan esta calidad. La disposici\u00f3n tambi\u00e9n menciona ciertos elementos que deben ser tenidos en cuenta por la administraci\u00f3n para la definici\u00f3n de la tarifa que debe ser aplicada. Estos supuestos son caracter\u00edsticos de los preceptos de naturaleza tributaria.<\/p>\n
An\u00e1lisis del primer cargo por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible<\/p>\n
54. La revisi\u00f3n del expediente legislativo del proyecto que culmin\u00f3 con la Ley 2251 de 2022, indica que el cargo por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible debe prosperar. Como lo sostuvieron el demandante y quienes conceptuaron dentro de este proceso, el art\u00edculo que contiene la norma parcialmente demandada fue introducido para el tercer debate (primero en la C\u00e1mara de Representantes), luego de que la iniciativa hubiese sido aprobada por la Comisi\u00f3n Sexta y la Plenaria del Senado. Con todo, el precedente ha sido claro en se\u00f1alar que el estudio de los principios de consecutividad e identidad flexible no recae sobre art\u00edculos individualmente considerados, sino sobre su contenido. Por lo tanto, para verificar el quebrantamiento de los referidos mandatos superiores, la Sala (i) identificar\u00e1 el curso que surti\u00f3 el contenido del art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022 durante el tr\u00e1mite del proyecto legislativo para establecer si no fue discutido en el debate en Senado, y (ii) explicar\u00e1 las razones por las que la incorporaci\u00f3n del aparte acusado implic\u00f3 la introducci\u00f3n de un tema nuevo al proyecto de ley.<\/p>\n
El contenido de la disposici\u00f3n parcialmente demandada fue introducido a la iniciativa legislativa para el primer debate ante la C\u00e1mara de Representantes (tercero del procedimiento legislativo) y no fue debatido en el Senado de la Rep\u00fablica<\/p>\n
55. La siguiente tabla resume el desarrollo del tema durante el tr\u00e1mite legislativo:<\/p>\n
Tabla 1. Desarrollo del contenido demandado durante el tr\u00e1mite legislativo<\/p>\n
Debate \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Texto del art\u00edculo 15 propuesto para discusi\u00f3n en cada debate<\/p>\n
Exposici\u00f3n de motivos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El aparte demandado no se encontraba dentro de la iniciativa legislativa<\/p>\n
Primer debate ante el Senado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El aparte demandado no se encontraba en el debate de la iniciativa legislativa<\/p>\n
Segundo debate ante el Senado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El aparte demandado no se encontraba en el debate de la iniciativa legislativa<\/p>\n
Primer debate ante la C\u00e1mara de Representantes \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 17. El sistema de control y vigilancia que adopte la Superintendencia de Transporte para los Organismos de Apoyo a las autoridades de tr\u00e1nsito de conformidad con la Ley 2050 de 2020, asegurar\u00e1 y auditar\u00e1 el recaudo y traslado de los recursos a favor del Fondo Nacional de Seguridad Vial y del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 30 de la Ley 1753 de 2015, para la disminuci\u00f3n de accidentes de tr\u00e1nsito. Para el c\u00e1lculo de la tarifa facturada al usuario por concepto del Uso del Sistema de Control y Vigilancia, anualmente la Superintendencia tendr\u00e1 en cuenta los costos de inversi\u00f3n, ampliaci\u00f3n de cobertura, operacionales, de mantenimiento, y los dem\u00e1s relacionados y necesarios para la operaci\u00f3n del sistema, as\u00ed como la cantidad de tr\u00e1mites que se realicen. Para el primer a\u00f1o la tasa se calcular\u00e1 de acuerdo al hist\u00f3rico de tr\u00e1mites registrados en el RUNT.<\/p>\n
Segundo debate ante la C\u00e1mara de Representantes \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 16. El sistema de control y vigilancia que adopte la Superintendencia de Transporte para los Organismos de Apoyo a las autoridades de tr\u00e1nsito de conformidad con la Ley 2050 de 2020, asegurar\u00e1 y auditar\u00e1 el recaudo y traslado de los recursos a favor del Fondo Nacional de Seguridad Vial y del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 30 de la Ley 1753 de 2015, para la disminuci\u00f3n de accidentes de tr\u00e1nsito. Para el c\u00e1lculo de la tarifa facturada al usuario por concepto del Uso del Sistema de Control y Vigilancia, anualmente el Ministerio de Transporte tendr\u00e1 en cuenta los costos de inversi\u00f3n, ampliaci\u00f3n de cobertura, operacionales, de mantenimiento, y los dem\u00e1s relacionados y necesarios para la operaci\u00f3n del sistema, as\u00ed como la cantidad de tr\u00e1mites que se realicen. Para el primer a\u00f1o la tasa se calcular\u00e1 de acuerdo al hist\u00f3rico de tr\u00e1mites registrados en el RUNT.<\/p>\n
[\u00e9nfasis a\u00f1adido para resaltar la modificaci\u00f3n en relaci\u00f3n con el texto del primer debate en la C\u00e1mara de Representantes]<\/p>\n
Texto final aprobado en la etapa de conciliaci\u00f3n e incluido en la Ley 2251 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 15. El sistema de control y vigilancia que adopte la Superintendencia de Transporte para los Organismos de Apoyo a las autoridades de tr\u00e1nsito de conformidad con la Ley 2050 de 2020, asegurar\u00e1 y auditar\u00e1 el recaudo y traslado de los recursos a favor del Fondo Nacional de Seguridad Vial y del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 30 de la Ley 1753 de 2015, para la disminuci\u00f3n de accidentes de tr\u00e1nsito. Para el c\u00e1lculo de la tarifa facturada al usuario por concepto del Uso del Sistema de Control y Vigilancia, anualmente el Ministerio de Transporte tendr\u00e1 en cuenta los costos de inversi\u00f3n, ampliaci\u00f3n de cobertura, operacionales, de mantenimiento, y los dem\u00e1s relacionados y necesarios para la operaci\u00f3n del sistema, as\u00ed como la cantidad de tr\u00e1mites que se realicen. Para el primer a\u00f1o la tasa se calcular\u00e1 de acuerdo al hist\u00f3rico de tr\u00e1mites registrados en el RUNT.<\/p>\n
[se mantiene el texto aprobado en el segundo debate dentro de la C\u00e1mara de Representantes]<\/p>\n
56. La norma parcialmente acusada, cuya tem\u00e1tica tampoco estaba incluida en el proyecto de ley, no fue analizada ni aprobada en el primer debate ante la Comisi\u00f3n Sexta del Senado, ni fue introducida en la ponencia para este. Durante la sesi\u00f3n realizada el 16 de junio de 2021, la senadora ponente Ana Mar\u00eda Casta\u00f1eda G\u00f3mez se refiri\u00f3 a los argumentos contenidos en la exposici\u00f3n de motivos. Plante\u00f3 el proyecto como una iniciativa para proteger la vida, la integridad y la salud de las personas en el sistema de tr\u00e1nsito terrestre.<\/p>\n
58. La revisi\u00f3n del texto resultante del primer debate, surtido ante la Comisi\u00f3n Sexta del Senado, refuerza esta conclusi\u00f3n, por las siguientes razones: (i) el primer cap\u00edtulo conten\u00eda el objeto y los principios generales de la normativa, ambos orientados al establecimiento del enfoque de sistema seguro; (ii) el segundo cap\u00edtulo reun\u00eda disposiciones sobre la obligatoriedad de la regulaci\u00f3n de veh\u00edculos automotores de las Naciones Unidas y especificaciones para el dise\u00f1o de infraestructura vial; (iii) el tercero establec\u00eda normas relacionadas con los requisitos, el otorgamiento y el sistema de puntos para la licencia de conducci\u00f3n; (iv) el cuarto cap\u00edtulo estaba relacionado con las obligaciones a cargo de los ciclistas y motociclistas; (v) el cap\u00edtulo quinto conten\u00eda una regulaci\u00f3n para la creaci\u00f3n de un registro de lesiones corporales y defin\u00eda la vigencia de estas normas. Las disposiciones aprobadas en el primer debate no se refer\u00edan al Sicov, a su funcionamiento, ni a las funciones de la Superintendencia de Transporte en relaci\u00f3n con los organismos de apoyo a las autoridades de tr\u00e1nsito.<\/p>\n
59. El precepto parcialmente acusado tampoco fue estudiado ni discutido en el segundo debate ante la Plenaria del Senado, que tuvo lugar el 19 de abril de 2022, ni se incorpor\u00f3 en la ponencia estructurada para este. La senadora ponente Ana Mar\u00eda Casta\u00f1eda G\u00f3mez reiter\u00f3, en t\u00e9rminos generales, los fundamentos de la iniciativa consignados en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto. Adem\u00e1s de algunas modificaciones sobre los textos ya existentes, la ponencia sometida al debate incorpor\u00f3 cuatro art\u00edculos nuevos, los cuales: (i) modificaban algunas normas espec\u00edficas para motociclistas contenidas en el C\u00f3digo de Tr\u00e1nsito; (ii) los l\u00edmites de velocidad en zonas urbanas y carreteras municipales; (iii) los mismos topes en carreteras nacionales y departamentales y (iv) dispon\u00edan la implementaci\u00f3n de planes de gesti\u00f3n de la velocidad. Luego de hacer una referencia general a estas proposiciones, la Plenaria del Senado omiti\u00f3 la lectura del articulado y lo aprob\u00f3 en bloque. Finalmente, se vot\u00f3 de manera afirmativa la modificaci\u00f3n del t\u00edtulo de la ley, que desde entonces fue bautizada en honor a Juli\u00e1n Esteban G\u00f3mez, y se aprob\u00f3 de manera un\u00e1nime el tr\u00e1nsito de la iniciativa a la C\u00e1mara de Representantes.<\/p>\n
60. La Comisi\u00f3n Sexta de la C\u00e1mara de Representantes estudi\u00f3 el proyecto de ley con varias proposiciones, entre ellas, la adici\u00f3n de la totalidad del texto que conforma actualmente el art\u00edculo 15 que contiene el fragmento reprochado. La ponencia sometida a debate agreg\u00f3 al entonces art\u00edculo 9.\u00ba (art\u00edculo 8.\u00ba de la ley promulgada), un par\u00e1grafo que permite a la Superintendencia de Tr\u00e1nsito imponer sanciones, cuando mediante el Sicov detecte fraudes en la realizaci\u00f3n de los cursos sobre normas de tr\u00e1nsito. Propuso tambi\u00e9n la adici\u00f3n del cap\u00edtulo de \u201cotras disposiciones\u201d, que contiene la norma parcialmente acusada (art\u00edculo 17 originalmente, que termin\u00f3 siendo el 15 en la Ley 2251 de 2022). En un inicio, se asignaba a la Superintendencia de Transporte la competencia para establecer la tarifa. Sobre la incorporaci\u00f3n del art\u00edculo \u00fanicamente se indic\u00f3 que la norma servir\u00eda para generar mayor control y auditor\u00eda sobre el traslado de recursos al Fondo Nacional de Seguridad Vial y al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Es menester resaltar que esta justificaci\u00f3n se refiere exclusivamente a la primera parte de la disposici\u00f3n que, como se explicar\u00e1 al delimitar su alcance, se refiere a un asunto distinto y no fue demandada por el accionante.<\/p>\n
61. El primer debate ante la mencionada Comisi\u00f3n Sexta de la C\u00e1mara de Representantes tuvo lugar el 5 de mayo de 2022 e inici\u00f3 con la aprobaci\u00f3n por unanimidad de la proposici\u00f3n positiva sobre el proyecto de ley. Inmediatamente fueron le\u00eddas las dos proposiciones modificativas presentadas y avaladas por el coordinador ponente Emeterio Jos\u00e9 Montes de Castro, en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 7.\u00ba, sobre el otorgamiento de licencias de conducci\u00f3n (art\u00edculo 6.\u00ba de la Ley 2251 de 2022), y 20, acerca de la vigencia de la ley (art\u00edculo 24 de la misma ley). Las dem\u00e1s proposiciones, incluso las aditivas, fueron dejadas como constancias por solicitud del representante coordinador de la ponencia. La Comisi\u00f3n Sexta de aquella corporaci\u00f3n aprob\u00f3 en bloque el articulado, al igual que el t\u00edtulo de la iniciativa y manifest\u00f3 de manera un\u00e1nime su voluntad de que aquel pasara a segundo debate en Plenaria.<\/p>\n
62. La ponencia propuesta para el segundo debate ante la Plenaria de la C\u00e1mara de Representantes incluy\u00f3 algunas modificaciones. En lo que respecta al art\u00edculo que contiene el aparte demandado, se propuso que fuera el Ministerio de Transporte, y no la Superintendencia, el encargado de establecer la tarifa. Al respecto, los ponentes se limitaron a indicar que el cambio se deb\u00eda a que el Ministerio ten\u00eda una facultad residual.<\/p>\n
63. El 18 de mayo de 2022, la Plenaria de la C\u00e1mara inici\u00f3 el segundo debate de la iniciativa mediante la lectura y aprobaci\u00f3n de la proposici\u00f3n positiva presentada por los ponentes. La presidenta de la corporaci\u00f3n abri\u00f3 la discusi\u00f3n sobre el informe de la ponencia y la cerr\u00f3 inmediatamente, sin intervenciones, por lo que se entendi\u00f3 aprobado. Luego indic\u00f3 que el art\u00edculo 15 parcialmente acusado, entre otros, ser\u00eda votado como fue incluido en la respectiva ponencia. Fueron le\u00eddas las proposiciones avaladas sobre los art\u00edculos 1.\u00b0, 3.\u00b0, 4.\u00b0, 6.\u00b0, 7.\u00b0, 9.\u00b0, 11, 17, 19, 22 y 23. Las y los representantes debatieron la eliminaci\u00f3n del art\u00edculo 9.\u00ba, que precisaba que las bicicletas deb\u00edan transitar \u00fanicamente por los bicicarriles. Se explic\u00f3 que la proposici\u00f3n de suprimirlo hab\u00eda sido propuesta por los biciusuarios y que desconoc\u00eda las modificaciones realizadas por la Ley 1811 de 2006. Asimismo, se anunci\u00f3 un ajuste al par\u00e1grafo del art\u00edculo 6.\u00ba, relativo a la utilizaci\u00f3n de los sistemas de informaci\u00f3n para cumplir la obligaci\u00f3n de presentar ciertos documentos a las autoridades de tr\u00e1nsito. Durante el debate no se aludi\u00f3 a la disposici\u00f3n parcialmente reprochada, al Sicov ni a las funciones de la Superintendencia.<\/p>\n
64. La normativa fue aprobada en bloque con las proposiciones avaladas y los dem\u00e1s art\u00edculos, entre estos el que contiene el aparte demandado, como ven\u00edan definidos en la ponencia. Luego se anunci\u00f3 la adici\u00f3n de un art\u00edculo nuevo que establec\u00eda un t\u00e9rmino de dos a\u00f1os para que el Ministerio de Transporte emitiera una reglamentaci\u00f3n t\u00e9cnica sobre infraestructura vial. La adici\u00f3n fue aprobada y, seguidamente, se vot\u00f3 en sentido positivo el t\u00edtulo del proyecto y su promulgaci\u00f3n como ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
65. En la comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n se acogi\u00f3 el texto aprobado en segundo debate por la C\u00e1mara de Representantes, el que finalmente fue aprobado con el texto integral del proyecto en sesiones del 8 de junio de 2022 desarrolladas respectivamente en el Senado y en la C\u00e1mara de Representantes. El informe de conciliaci\u00f3n aprobado realiza un parag\u00f3n de las modificaciones realizadas al articulado durante todo el tr\u00e1mite legislativo. En el caso del art\u00edculo parcialmente censurado, se deja constancia de que el contenido normativo no fue analizado ni aprobado en el Senado.<\/p>\n
66. La Sala advierte a partir de esta revisi\u00f3n que la norma parcialmente acusada no fue debatida en el Senado, ni guarda relaci\u00f3n con los art\u00edculos considerados y aprobados por aquel. En efecto, la materia de la que trata solo hizo parte de la iniciativa durante su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes, a partir de la ponencia para primer debate en esta (tercero de los cuatro debates requeridos). Resulta por ello evidente la omisi\u00f3n de la deliberaci\u00f3n sobre el contenido normativo reprochado.<\/p>\n
67. Ciertamente, la expresi\u00f3n acusada fue acogida por la comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n, integrada por miembros del Senado y de la C\u00e1mara de Representantes, y el texto final conciliado fue aprobado por la Plenaria del Senado. Sin embargo, esta circunstancia no resulta suficiente para suplir la ausencia de deliberaci\u00f3n del tema del que trata el aparte accionado. Al respecto se debe considerar que las comisiones accidentales de conciliaci\u00f3n no est\u00e1n facultadas para introducir temas nuevos al proyecto, pues su misi\u00f3n se concreta en considerar proposiciones y ajustes orientados a superar las diferencias entre los textos aprobados por ambas c\u00e1maras. En este caso, sin embargo, la actuaci\u00f3n de la referida comisi\u00f3n no consisti\u00f3 en armonizar los textos aprobados en la C\u00e1mara de Representantes y en el Senado respectivamente. Se trat\u00f3 de avalar un texto incorporado durante el tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes, que no fue deliberado ni votado en el Senado. Por lo tanto, la participaci\u00f3n de algunos senadores en la comisi\u00f3n accidental de conciliaci\u00f3n no permite sanear el vicio por el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible.<\/p>\n
68. Esta conclusi\u00f3n se sostiene, incluso si se admitiera que el aparte bajo examen regula el financiamiento del Sicov y que esta plataforma, a su vez, permite a la Superintendencia de Transporte ejercer sus funciones de control sobre los organismos de apoyo a las autoridades de tr\u00e1nsito cuya actividad contribuye a la seguridad del sistema de tr\u00e1nsito terrestre. A continuaci\u00f3n, se desarrollan los motivos por los que no es posible considerar que esta potencial relaci\u00f3n sea espec\u00edfica, clara y evidente, pues contrariamente, constituye la adici\u00f3n de un tema nuevo, de car\u00e1cter tributario, al proyecto de ley discutido y votado en el debate legislativo ante el Senado.<\/p>\n
La inclusi\u00f3n del fragmento normativo objeto de control introdujo, durante el primer debate de la C\u00e1mara de Representantes, un tema nuevo al proyecto de ley que llev\u00f3 a proferir la Ley 2251 de 2022<\/p>\n
69. Para descartar la conexidad tem\u00e1tica espec\u00edfica, clara y evidente entre la expresi\u00f3n bajo estudio y el proyecto de ley discutido y votado en los debates ante el Senado, la Sala (i) precisar\u00e1 la materia a la que este se refer\u00eda, (ii) identificar\u00e1 el alcance de la expresi\u00f3n demandada y (iii) presentar\u00e1 las razones por las que la adici\u00f3n del fragmento acusado implic\u00f3 la introducci\u00f3n de un tema nuevo al proyecto de ley.<\/p>\n
71. El art\u00edculo 15 parcialmente acusado se encarga de regular algunas funciones del Sicov y la tarifa destinada a financiar su funcionamiento. Aunque el art\u00edculo contiene un \u00fanico inciso, la Sala advierte que trata dos tem\u00e1ticas diferentes que debe distinguirse para delimitar el objeto de esta decisi\u00f3n. La primera parte de la norma, que no fue demandada por el accionante, define que el Sicov est\u00e1 encargado de auditar y garantizar el recaudo y traslado de los recursos a los que se refiere el art\u00edculo 30 de la Ley 1753 de 2015. Esta \u00faltima disposici\u00f3n se ocupa de la \u201c[d]eterminaci\u00f3n de [las] tarifas y [la] tasa por servicios que presten [los] organismos de apoyo\u201d. Para tal efecto, define que el Ministerio de Transporte deb\u00eda establecer, en los 90 d\u00edas siguientes a la entrada en vigencia de la ley, las condiciones, caracter\u00edsticas de seguridad y rango de precios al usuario por concepto de los servicios prestados por los mencionados organismos. Adem\u00e1s, establece que el ministerio deb\u00eda definir los valores que por cada servicio de estas entidades se deben transferir al Fondo Nacional de Seguridad Vial. Los recursos que debe auditar el Sicov, de acuerdo con la primera parte del art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022, son entonces aquellos que deben pagar los usuarios junto con la tarifa de los servicios prestados por los organismos de apoyo y que, en virtud de la mencionada ley de 2015, deben ser transferidos al Fondo Nacional de Seguridad Vial.<\/p>\n
72. La segunda parte de la disposici\u00f3n, cuya constitucionalidad es cuestionada, establece algunos par\u00e1metros que debe seguir el Ministerio de Transporte para la definici\u00f3n de la tarifa cobrada a los usuarios por la utilizaci\u00f3n del Sicov. M\u00e1s espec\u00edficamente, su c\u00e1lculo anual debe \u201c[tener] en cuenta los costos de inversi\u00f3n, ampliaci\u00f3n de cobertura, operacionales, de mantenimiento, y los dem\u00e1s relacionados y necesarios para la operaci\u00f3n del sistema, as\u00ed como la cantidad de tr\u00e1mites que se realicen\u201d. As\u00ed, a pesar de encontrarse en un mismo inciso, este fragmento se refiere a una materia distinta relacionada con el cobro por el uso del servicio prestado por el Sicov.<\/p>\n
73. Cada una de los fragmentos se\u00f1alados contiene normas distintas. La primera se refiere a la funci\u00f3n que tiene el Sicov, en virtud del art\u00edculo 15 parcialmente demandado, de auditar el recaudo y la transferencia al Fondo Nacional de Seguridad Vial de la suma que legalmente le corresponde y que los usuarios de los organismos de apoyo al tr\u00e1nsito pagan junto con la tarifa del servicio que reciben. La segunda, en cambio, alude al c\u00e1lculo de la tarifa destinada a la financiaci\u00f3n del Sicov. Es decir, se trata de sumas que son cobradas por su utilizaci\u00f3n como herramienta para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, que la Superintendencia de Transporte ejerce sobre los organismos de apoyo a las autoridades de tr\u00e1nsito.<\/p>\n
74. Dado que solo esta \u00faltima parte del art\u00edculo 15 fue demandada, el an\u00e1lisis del cargo se centrar\u00e1 exclusivamente en el contenido normativo de este fragmento del art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022, atendiendo el car\u00e1cter rogado propio del juicio de constitucionalidad. En consecuencia, esta decisi\u00f3n no implica pronunciamiento alguno sobre la primera parte de la mencionada norma que, pese a hallarse en el mismo inciso, se refiere a una materia completamente distinta; los recursos auditados por el Sicov y transferidos al aludido fondo.<\/p>\n
75. La introducci\u00f3n del contenido normativo reprochado implic\u00f3 la adici\u00f3n de un tema nuevo al proyecto de ley que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Ley 2251 de 2022. Los criterios desarrollados por la Corte conducen a establecer que la materia de la expresi\u00f3n bajo estudio no guarda un v\u00ednculo tem\u00e1tico espec\u00edfico, claro y evidente con la iniciativa legislativa estudiada y votada en el Senado. Como se evidenci\u00f3, el contenido del proyecto de ley estuvo desde el principio encaminado al establecimiento de una pol\u00edtica de seguridad vial con enfoque de sistema seguro. Para ello, se dispon\u00edan medidas para la reducci\u00f3n de los accidentes de tr\u00e1nsito, mediante la provisi\u00f3n de condiciones que tornen seguro todo el sistema (infraestructura vial, veh\u00edculos, requisitos para las licencias de conducci\u00f3n, etc.). La iniciativa legislativa parti\u00f3 del reconocimiento de que los errores humanos en el transporte terrestre son inevitables, por lo que opt\u00f3 por fortalecer la seguridad del sistema de tr\u00e1nsito en su conjunto, con el fin de reducir el riesgo de accidentalidad que generan las fallas humanas.<\/p>\n
76. En cambio, el aparte objeto de control constitucional se refiere a la definici\u00f3n de la tarifa cobrada a los usuarios del Sicov. Como atr\u00e1s se advirti\u00f3, este sistema es una herramienta que tiene por objetivo facilitar a la Superintendencia de Transporte el ejercicio de sus funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre los organismos de apoyo a las autoridades de tr\u00e1nsito. La definici\u00f3n del medio de financiamiento del Sicov no es una medida que clara y espec\u00edficamente contribuya a reducir los riesgos de accidentes viales y lograr un sistema de transporte terrestre seguro.<\/p>\n
77. Se podr\u00eda sostener que de manera indirecta la medida aportar\u00eda a la finalidad de la iniciativa legislativa, seg\u00fan fue estudiada desde el primer debate en el Senado, en cuanto tiene el prop\u00f3sito de hacer sostenible una herramienta utilizada por la Superintendencia para velar por el buen funcionamiento de los organismos de apoyo. La informaci\u00f3n que el Sicov reporta a esta entidad, permite la adopci\u00f3n de las decisiones necesarias para procurar el buen funcionamiento de los referidos organismos encargados. Es decir que conduce a un mejor funcionamiento de las funciones de tr\u00e1nsito desarrolladas por estos \u00faltimos. A su vez, esto contribuye a lograr un sistema vial m\u00e1s seguro, pues estos organismos se encargan, entre otros, de capacitar a las personas que aspiran a conducir veh\u00edculos automotores y motocicletas, verificar la aptitud de los conductores y realizar la revisi\u00f3n t\u00e9cnico-mec\u00e1nica de los veh\u00edculos.<\/p>\n
78. No obstante, la Sala evidencia que esta no es una conexi\u00f3n evidente y clara, en especial si se considera la exigencia particular de los principios de consecutividad e identidad flexible en materia tributaria. El precedente aplicable ha definido que no es suficiente que exista alguna relaci\u00f3n entre el contenido normativo revisado y el proyecto en que se inserta, pues los referidos mandatos superiores son quebrantados si aquel es separable de los temas discutidos en el debate legislativo previo. En el asunto bajo estudio, resulta di\u00e1fano que, incluso si se admite una posible relaci\u00f3n entre el fragmento acusado y el texto votado en el Senado, los medios de financiaci\u00f3n de la herramienta no fueron una materia discutida en esa corporaci\u00f3n. Ni la Comisi\u00f3n Sexta ni la Plenaria del Senado manifestaron su voluntad de aprobar o excluir de la iniciativa legislativa asuntos relacionados con el cobro por el servicio prestado por el Sicov ni con los recursos que requiere para su funcionamiento.<\/p>\n
79. Adem\u00e1s, la tem\u00e1tica podr\u00eda incorporarse en una iniciativa legislativa aut\u00f3noma. En particular, porque el aparte no establece medidas que contribuyan directamente a mejorar la seguridad vial, sino que se refiere a la sostenibilidad de un instrumento tecnol\u00f3gico \u00fatil para el ejercicio de las funciones de la Superintendencia de Transporte e incluye una definici\u00f3n de car\u00e1cter tributario, ajena por principio a la materia de la ley.<\/p>\n
80. Las consideraciones desarrolladas permiten concluir a la Sala que el fragmento acusado del art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022 fue incorporado a esta normativa con desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. La tem\u00e1tica de la que se ocupa no fue debatida ni votada por el Senado y tiene el prop\u00f3sito de regular la fijaci\u00f3n de la tarifa causada por el uso del Sicov, materia que solo se introdujo al tr\u00e1mite en el primer debate ante la C\u00e1mara de Representantes (tercero del procedimiento legislativo).<\/p>\n
81. El contenido del fragmento acusado no tiene una relaci\u00f3n espec\u00edfica, clara y evidente con los temas de la iniciativa legislativa que llev\u00f3 a promulgar la Ley 2251 de 2022. Su adici\u00f3n implic\u00f3 la inserci\u00f3n de un nuevo tema al proyecto legislativo discutido y aprobado en el Senado, cuyo objeto central era implementar una pol\u00edtica de seguridad vial a partir de un enfoque de sistema seguro. Contrariamente, el aparte demandado (i) alude al sostenimiento de una herramienta tecnol\u00f3gica que facilita el ejercicio de las funciones de la Superintendencia de Transporte, (ii) define elementos para fijar la tarifa de un tributo y (iii) pudo plasmarse en una ley independiente. El precedente sobre los principios de consecutividad e identidad flexible en materia tributaria define que, incluso si la norma tiene alguna posible relaci\u00f3n con el proyecto en el que se inserta, estas circunstancias confirman la elusi\u00f3n de la deliberaci\u00f3n por parte del legislador.<\/p>\n
82. En consecuencia, la Sala declarar\u00e1 la inexequibilidad del fragmento acusado del art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022, por el quebrantamiento de los principios superiores de consecutividad e identidad flexible. En consecuencia, se abstendr\u00e1 de analizar los cargos restantes por sustracci\u00f3n de materia.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE, por el cargo relacionado con el desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, el aparte del art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022 seg\u00fan el cual \u201c[p]ara el c\u00e1lculo de la tarifa facturada al usuario por concepto del Uso del Sistema de Control y Vigilancia, anualmente el Ministerio de Transporte tendr\u00e1 en cuenta los costos de inversi\u00f3n, ampliaci\u00f3n de cobertura, operacionales, de mantenimiento, y los dem\u00e1s relacionados y necesarios para la operaci\u00f3n del sistema, as\u00ed como la cantidad de tr\u00e1mites que se realicen. Para el primer a\u00f1o la tasa se calcular\u00e1 de acuerdo al hist\u00f3rico de tr\u00e1mites registrados en el RUNT\u201d.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Presidenta<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
VLADIMIR FERN\u00c1NDEZ ANDRADE<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-020\/24 PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneraci\u00f3n (…) el fragmento acusado del art\u00edculo 15 de la Ley 2251 de 2022 fue incorporado a esta normativa con desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. La tem\u00e1tica de la que se ocupa no fue debatida ni votada por el Senado […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[144],"tags":[],"class_list":["post-29221","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2024"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29221","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=29221"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29221\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=29221"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=29221"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=29221"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}