<\/p>\n
Expediente D-15125<\/p>\n
<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Plena<\/p>\n
Sentencia C-113 de 2024<\/p>\n
Expediente: D-15125<\/p>\n
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020<\/p>\n
Demandante:<\/p>\n
Juan Manuel L\u00f3pez Molina<\/p>\n
Magistrada Ponente:<\/p>\n
Natalia \u00c1ngel Cabo<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C. 11 de abril de 2024<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por las magistradas y los magistrados Jos\u00e9 Fernando Reyes, quien la preside, Natalia \u00c1ngel Cabo, Juan Carlos Cort\u00e9s Gonz\u00e1lez, Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar, Vladimir Fern\u00e1ndez Andrade, Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo, Paola Andrea Meneses Mosquera y Cristina Pardo Schlesinger en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4\u00ba del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:<\/p>\n
SENTENCIAS<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunci\u00f3 sobre la demanda presentada por Juan Manuel L\u00f3pez Molina contra los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020, relacionada con el principio de unidad de materia. Despu\u00e9s de reiterar la jurisprudencia correspondiente a este principio, la Corte concluy\u00f3 que las normas cuestionadas no vulneraron el art\u00edculo 158 y 169 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 70, la Sala verific\u00f3 que el art\u00edculo 70 de la Ley 2069 de 2020 mantiene una conexidad tem\u00e1tica con la Ley 2069 de 2020 ya que al reasignar funciones regulatorias a la Superintendencia de Sociedades, optimiza los procedimientos de supervisi\u00f3n y reduce la burocracia, lo que facilita un entorno m\u00e1s \u00e1gil para las peque\u00f1as y medianas empresas. Adem\u00e1s, esta medida permite una supervisi\u00f3n m\u00e1s eficaz y alineada con las necesidades del ecosistema empresarial, reforzando el apoyo a los empresarios.<\/p>\n
Por otra parte, el Tribunal encontr\u00f3 que existe una conexidad causal entre la disposici\u00f3n y la ley. Esto, pues el Congreso identific\u00f3 la necesidad de fortalecer la supervisi\u00f3n para adecuarla a las necesidades empresariales del pa\u00eds. Por otra parte, la Sala concluy\u00f3 que existe una relaci\u00f3n teleol\u00f3gica, toda vez que el art\u00edculo se alinea con la intenci\u00f3n de simplificar el marco regulatorio para hacerlo m\u00e1s eficiente y menos oneroso, lo que contribuye directamente a los fines legislativos de fomentar un entorno favorable para el desarrollo empresarial.<\/p>\n
Por \u00faltimo, la Corporaci\u00f3n encontr\u00f3 que el art\u00edculo 70 tambi\u00e9n presenta una conexidad sistem\u00e1tica con la ley, ya que se integra dentro del “Marco Institucional” de la Ley 2069 de 2020. Este t\u00edtulo engloba normas que buscan consolidar un entorno propicio para el emprendimiento y el desarrollo empresarial, asegurando que el art\u00edculo juegue un papel fundamental en mejorar la competitividad y productividad de las empresas en Colombia.<\/p>\n
Por otro lado, la Corte tambi\u00e9n concluy\u00f3 que el art\u00edculo 73 guarda una relaci\u00f3n tem\u00e1tica con la referida ley en raz\u00f3n a que promueve la eficiencia y la modernizaci\u00f3n de los procedimientos administrativos tributarios mediante la implementaci\u00f3n de la virtualidad en los procesos de inspecci\u00f3n contables. Esta medida alinea el art\u00edculo con el esp\u00edritu de la Ley 2069 de 2020, que busca fomentar un ambiente empresarial competitivo y adaptado a las exigencias tecnol\u00f3gicas actuales.<\/p>\n
A su vez, la Sala concluy\u00f3 que la causalidad entre el art\u00edculo 73 y la ley se manifiesta en la respuesta directa a las barreras identificadas durante el tr\u00e1mite legislativo, que obstaculizaban el emprendimiento debido a procedimientos administrativos complejos y lentos. Para la Corte, el art\u00edculo aborda estas dificultades al simplificar y digitalizar los procesos tributarios y aduaneros, ofreciendo una soluci\u00f3n que mejora directamente la interacci\u00f3n con la administraci\u00f3n tributaria.<\/p>\n
En relaci\u00f3n con la conexidad teleol\u00f3gica, el Tribunal advirti\u00f3 que el prop\u00f3sito del art\u00edculo 73 es asegurar un manejo m\u00e1s eficiente y accesible de los tr\u00e1mites tributarios, lo cual se alinea con la finalidad de la ley de promover el emprendimiento sostenible y la estabilidad econ\u00f3mica. Esto, ya que, al facilitar una interacci\u00f3n m\u00e1s fluida y menos burocr\u00e1tica con las entidades estatales, beneficia especialmente a los emprendedores.<\/p>\n
Finalmente, la mayor\u00eda dispuso que existe conexidad sistem\u00e1tica pues se observa el art\u00edculo 73, al igual que el art\u00edculo 70, se encuentra ubicado dentro del t\u00edtulo de la Ley 2069 de 2020 dedicado al marco institucional del emprendimiento. Por ello, para la Corte el art\u00edculo forma parte integral de un conjunto de disposiciones cuyo prop\u00f3sito es mejorar la eficiencia y simplificar los tr\u00e1mites empresariales.<\/p>\n
<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
1. 1. \u00a0El ciudadano Juan Manuel L\u00f3pez Molina, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, prevista en los art\u00edculos 40, 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 el contenido integral de los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 por considerar que dichas normas vulneran los art\u00edculos 158, 169 y 338 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
2. Por medio del auto del 16 de febrero de 2023, la magistrada sustanciadora admiti\u00f3 el cargo de inconstitucionalidad formulado por el demandante contra los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 por la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, contenido en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n. En la misma decisi\u00f3n, la magistrada inadmiti\u00f3 el cargo presentado por el se\u00f1or L\u00f3pez Molina contra el art\u00edculo 70 (parcial) de la Ley 2069 de 2020 por la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
3. El 23 de febrero siguiente, el actor present\u00f3 un escrito de correcci\u00f3n frente al cargo inadmitido. En un auto del 14 de marzo de 2023, la magistrada sustanciadora encontr\u00f3 que no se hab\u00edan corregido los problemas de la demanda, y resolvi\u00f3 rechazar el cargo incialmente inadmitido.<\/p>\n
II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se transcriben las normas demandadas de acuerdo con el auto parcial de admisi\u00f3n proferido el 16 de febrero de 2023:<\/p>\n
\u201cLey 2069 de 2020<\/p>\n
(diciembre 31)<\/p>\n
Diario Oficial No. 51.544 del 31 de diciembre de 2020<\/p>\n
Por medio de la cual se impulsa el emprendimiento en Colombia<\/p>\n
Art\u00edculo 70. Facilidades para el emprendimiento. Con el fin de generar sinergias, facilidades y alivios a los emprendedores, a partir del 1 de enero de 2022, la Superintendencia de Sociedades ejercer\u00e1 las competencias asignadas por la Ley a la Superintendencia de Industria y Comercio para la inspecci\u00f3n, vigilancia y control de las c\u00e1maras de comercio, as\u00ed como las previstas en los art\u00edculos 27, 37 y 94 del C\u00f3digo de Comercio respecto del registro mercantil, el ejercicio profesional del comercio y la apelaci\u00f3n de los actos de registro. Desde dicha fecha, la menci\u00f3n realizada en cualquier norma jur\u00eddica a esta \u00faltima superintendencia como autoridad de supervisi\u00f3n o superior jer\u00e1rquico de las c\u00e1maras de comercio se entender\u00e1 referida a la Superintendencia de Sociedades.<\/p>\n
El Gobierno nacional garantizar\u00e1 los recursos t\u00e9cnicos, administrativos, financieros y humanos para el traslado de tales funciones y establecer\u00e1 la tarifa o contribuci\u00f3n que por concepto del servicio administrativo de supervisi\u00f3n deber\u00e1n pagar, las c\u00e1maras de comercio a la Superintendencia de Sociedades, de conformidad con los recursos necesarias para tal fin y su presupuesto, la cual ser\u00e1 recaudada por la Superintendencia de Sociedades.<\/p>\n
Art\u00edculo 73. Medios virtuales de prueba en materia tributaria y de control cambiario. Una vez pierda vigencia el Decreto 807 de 4 de junio de 2020, lo dispuesto en sus art\u00edculos 5, 6, 7 y 8, que prev\u00e9n la inspecci\u00f3n tributaria virtual, la inspecci\u00f3n contable virtual, las visitas administrativas virtuales de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, e materia tributaria y las visitas administrativas virtuales de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, en materia de control cambiario, respectivamente, quedar\u00e1 incluido de manera permanente en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano.<\/p>\n
III. LA DEMANDA<\/p>\n
4. 4. \u00a0El se\u00f1or L\u00f3pez Molina dividi\u00f3 su demanda en dos partes. En la primera parte formul\u00f3 dos cargos contra el art\u00edculo 70 de la Ley 2069 de 2020. Un \u201ccargo principal\u201d contra todo el contenido de la mencionada norma seg\u00fan el cual se vulnera el art\u00edculo 158 y 169 de la Constituci\u00f3n pues \u201cla norma no guarda una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia dominante en la Ley 2069 de 2020, la cual se refiere al impulso del emprendimiento\u201d. Otro \u201ccargo subsidiario\u201d dirigido contra el segundo inciso del art\u00edculo. Para el demandante, este apartado desconoce el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n al contrariar los principios de legalidad y certeza del tributo, pues \u201ccontiene una indeterminaci\u00f3n absoluta en la base gravable y en el sistema y m\u00e9todo para que la administraci\u00f3n pueda definir la tarifa de la contribuci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
5. En la segunda parte de su demanda, referida al art\u00edculo 73 de la Ley 2069 de 2020, el demandante elev\u00f3 un cargo \u00fanico por la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n. En su criterio, dicho art\u00edculo que se refiere a la virtualidad en algunos tr\u00e1mites de inspecci\u00f3n contable, tributaria y de control cambiario \u201cno tienen absolutamente nada que ver con la promoci\u00f3n del emprendimiento\u201d, sino que se trata de \u201cuna regulaci\u00f3n directamente relacionada con el derecho procesal tributario y el procedimiento cambiario\u201d. En consecuencia, considera el demandante que la norma no tiene una relaci\u00f3n tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica o sistem\u00e1tica con la materia dominante en la Ley 2069 de 2020.<\/p>\n
4. Como arriba se indic\u00f3, en un auto del 16 de febrero del 2023 la magistrada sustanciadora decidi\u00f3 admitir la demanda contra los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 202, \u00fanicamente en relaci\u00f3n con el cargo relativo a la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, contenido en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n. Por su parte, la magistrada sustanciadora rechaz\u00f3 el cargo dirigido a cuestionar la constitucionalidad del segundo inciso del art\u00edculo 70 de la Ley 2069 por violaci\u00f3n del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n. Para la magistrada sustanciadora, mientras el cargo por la presunta violaci\u00f3n de la unidad de materia cumpli\u00f3 con los requisitos de claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiente, lo mismo no sucedi\u00f3 con el cargo en contra del segundo inciso del art\u00edculo 70 referido, por la presunta violaci\u00f3n del principio de legalidad tributaria. La magistrada encontr\u00f3 que frente a este cargo no se super\u00f3 la carga m\u00ednima argumentativa, pues el demandante no proporcion\u00f3 argumentos precisos tendientes a demostrar c\u00f3mo el mencionado apartado normativo viol\u00f3 la Constituci\u00f3n. Su argumentaci\u00f3n se bas\u00f3 simplemente en argumentos legales y doctrinales.<\/p>\n
IV. INTERVENCIONES<\/p>\n
Durante el proceso se recibieron diferentes intervenciones, las cuales se rese\u00f1an a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia<\/p>\n
5. 5. \u00a0La Universidad Externado propone que la Corte declare la constitucionalidad de las normas impugnadas. En particular, concentra su an\u00e1lisis en el art\u00edculo 70 demandado. As\u00ed, la instituci\u00f3n educativa sostiene que, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, la Superintendencia de Sociedades, adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, posee autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio y que sus funciones incluyen tanto labores administrativas de inspecci\u00f3n, vigilancia y control como facultades jurisdiccionales.<\/p>\n
6. Para la Universidad Externado, existe unidad de materia entre la tem\u00e1tica de la Ley 2069 de 2020 y la norma cuestionada, pues la Superintendencia de Sociedades tiene a su cargo funciones administrativas y jurisdiccionales relacionadas con el desarrollo empresarial de sociedades comerciales, como lo son la de llevar el registro mercantil y la apelaci\u00f3n de actos de registro. Por ende, considera la instituci\u00f3n educativa que el art\u00edculo 70 de la Ley 2069 de 2020 est\u00e1 intr\u00ednsecamente vinculado con el emprendimiento al facilitar la gesti\u00f3n de tr\u00e1mites y resolver posibles controversias de manera m\u00e1s eficiente. En criterio de la universidad existe una unidad de materia funcional que permite que una sola entidad resuelva diversas controversias y tr\u00e1mites relacionados con sociedades comerciales, favoreciendo as\u00ed la simplificaci\u00f3n de los procedimientos para los administrados.<\/p>\n
7. A\u00f1ade la instituci\u00f3n educativa, que hay muchas decisiones de la Superintendencia de Sociedades que deben ser inscritas en el registro mercantil de las C\u00e1maras de Comercio, como la admisi\u00f3n a procesos concursales o las medidas cautelares sobre participaciones en el capital de sociedades. En este sentido, considera que la ley acusada respeta la unidad de materia al asignar funciones al Gobierno nacional para garantizar los recursos necesarios para el ejercicio efectivo de las labores de la mencionada superintendencia. Por lo tanto, fijar las contribuciones que deben pagar las c\u00e1maras de comercio a la Superintendencia de Sociedades, como antes se hac\u00eda frente a la Superintendencia de Industria y Comercio, no contraviene la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Superintendencia de Sociedades<\/p>\n
8. La Superintendencia de Sociedades solicita que la Corte declare la constitucionalidad del art\u00edculo 70 demandado. En primer lugar, la entidad hace un repaso del tr\u00e1mite legislativo que concluy\u00f3 con la expedici\u00f3n del art\u00edculo 70 ahora demandado. Despu\u00e9s de transcribir algunos extractos de la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley y de hacer referencia a los textos definitivos aprobados en la C\u00e1mara y en el Senado, dicha superintendencia concluye que la disposici\u00f3n acusada fue ampliamente debatida y aprobada en ambas c\u00e1maras del Congreso, con pleno entendimiento de su prop\u00f3sito, especialmente en lo relacionado con el fomento del emprendimiento. La entidad se\u00f1ala que el traslado de supervisi\u00f3n de las c\u00e1maras de comercio de la Superintendencia de Industria y Comercio a la Superintendencia de Sociedades fue una decisi\u00f3n fundamentada en la naturaleza de las funciones y la necesidad de claridad y coherencia en el \u00e1mbito societario. Explica la entidad en su intervenci\u00f3n que, con la norma acusada, se elimin\u00f3 la duplicidad de pronunciamientos entre las superintendencias de Industria y Comercio y de Sociedades y se proporcion\u00f3 un enfoque m\u00e1s directo y especializado para los emprendedores. En definitiva, para la mencionada superintendencia, la supervisi\u00f3n de las c\u00e1maras de comercio es esencial para el ecosistema del emprendimiento y esta relaci\u00f3n se explica de forma clara en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto que dio paso a la expedici\u00f3n de la ley. As\u00ed, concluye la entidad, existe una conexi\u00f3n tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica, causal y funcional con la ley de emprendimiento demandada.<\/p>\n
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo<\/p>\n
9. El ministerio limit\u00f3 su intervenci\u00f3n a solicitar la exequibilidad del art\u00edculo 70 cuestionado. As\u00ed, para la entidad la disposici\u00f3n acusada busc\u00f3 establecer un contexto legal para el fomento del emprendimiento y el crecimiento empresarial en Colombia, que consiste en facilitar la interacci\u00f3n entre el Estado y los emprendedores, simplificar los tr\u00e1mites y procesos burocr\u00e1ticos y, as\u00ed, mejorar la informaci\u00f3n empresarial, optimizar los recursos y promover la equidad econ\u00f3mica.<\/p>\n
10. Ahora bien, sobre el art\u00edculo 70 de la Ley 2069 de 2020, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo se\u00f1ala que la norma busca mejorar el marco institucional en materia de emprendimiento, al establecer una conexi\u00f3n entre las competencias de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la Superintendencia de Sociedades y las funciones de las c\u00e1maras de comercio. As\u00ed, esta entidad argumenta que la Superintendencia de Sociedades est\u00e1 mejor equipada que la Superintendencia de Industria y Comercio para supervisar la correcta ejecuci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos que se destinan al emprendimiento por las siguientes razones: (i) la Superintendencia de Sociedades tiene competencias m\u00e1s afines y cercanas al funcionamiento de las sociedades, que son veh\u00edculos jur\u00eddicos a trav\u00e9s de los cuales se materializa el emprendimiento; (ii) la asignaci\u00f3n a la Superintendencia de Sociedades de funciones asociadas al registro mercantil contribuye a mejorar el marco institucional para el emprendimiento, ya que crea sinergias y alivios para los emprendedores; (iii) a diferencia de la Superintendencia de Industria y Comercio, cuyas competencias se enfocan principalmente en la protecci\u00f3n del mercado y los derechos de los consumidores, la Superintendencia de Sociedades ejerce un control m\u00e1s amplio que abarca todas las actividades empresariales y comerciales; y (iv) las c\u00e1maras de comercio se benefician de una supervisi\u00f3n especializada y t\u00e9cnica, \u00a0como la de la Superintendencia de Sociedades, que tiene un marcado enfoque societario y comercial.<\/p>\n
11. En conclusi\u00f3n, para el Ministerio de Industria y Comercio la disposici\u00f3n acusada guarda una estrecha relaci\u00f3n con los objetivos y principios establecidos en la Ley 2069 de 2020, al buscar mejorar el entorno institucional para el desarrollo empresarial en Colombia. Por ello, para la entidad, la asignaci\u00f3n de competencias a la Superintendencia de Sociedades es coherente con el prop\u00f3sito de fortalecer el ecosistema de emprendimiento y garantizar una correcta ejecuci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos destinados a promover la actividad empresarial.<\/p>\n
Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)<\/p>\n
12. La direcci\u00f3n de impuestos se pronunci\u00f3 \u00fanicamente sobre el art\u00edculo 73 demandado. Para la DIAN, este art\u00edculo respeta el principio de unidad de materia, por las siguientes razones. En primer lugar, porque la norma impugnada est\u00e1 tem\u00e1ticamente relacionada con el objetivo de la ley, el cual es fomentar el emprendimiento en Colombia y facilitar la gesti\u00f3n empresarial mediante la simplificaci\u00f3n de los tr\u00e1mites administrativos relacionados con la inspecci\u00f3n tributaria virtual para los emprendimientos. En segundo lugar, porque la finalidad del art\u00edculo 73 est\u00e1 en l\u00ednea con el objetivo general de la Ley 2069. Esto es, fortalecer el contexto empresarial y modernizar los procedimientos administrativos.<\/p>\n
13. Adicionalmente, la DIAN resalta que la implementaci\u00f3n de inspecciones virtuales representa el desarrollo del principio de eficiencia tributaria y progresividad en el acceso a la justicia. En criterio de la entidad, la virtualizaci\u00f3n de inspecciones tributarias contribuye a estos principios al reducir costos, simplificar tr\u00e1mites y modernizar la interacci\u00f3n entre la administraci\u00f3n y los contribuyentes.<\/p>\n
Universidad del Norte<\/p>\n
14. La Universidad del Norte considera que los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 son exequibles. Aunque la instituci\u00f3n solicit\u00f3 la declaratoria de constitucionalidad de las dos normas demandadas, la argumentaci\u00f3n presentada en su memorial se concentr\u00f3 en el art\u00edculo 70. Sobre este art\u00edculo indica la instituci\u00f3n educativa, que delegar funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia a la Superintendencia de Sociedades evita duplicaciones y mejora la eficiencia en el apoyo a emprendedores y Mipymes, lo que fortalece la creaci\u00f3n de empresas s\u00f3lidas y el desarrollo tecnol\u00f3gico.<\/p>\n
15. La universidad explic\u00f3 que la Superintendencia de Sociedades, como entidad administrativa de la Rama Ejecutiva y del sector descentralizado, ejerce, seg\u00fan el Decreto 1736 de 2020, la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre sociedades mercantiles y otras entidades, bajo la adscripci\u00f3n del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Este organismo posee autonom\u00eda y patrimonio propios y cumple, en criterio de la universidad, una funci\u00f3n clave en el \u00e1mbito empresarial colombiano. A su vez, la instituci\u00f3n educativa explic\u00f3 que las c\u00e1maras de comercio son entidades privadas con funciones p\u00fablicas delegadas, por lo que colaboran estrechamente con el sector p\u00fablico, en especial en asuntos centrales a la gesti\u00f3n empresarial.<\/p>\n
16. Con base en estas consideraciones, la universidad sostiene que la ley busca mejorar la coordinaci\u00f3n y eficacia en las pol\u00edticas de emprendimiento al eliminar la duplicidad de programas y recursos, as\u00ed como corregir la falta de focalizaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n entre entidades gubernamentales y privadas. Esto, por cuanto la especializaci\u00f3n de la Superintendencia de Sociedades en el \u00e1mbito societario la hace id\u00f3nea para supervisar las actividades de las c\u00e1maras de comercio, promoviendo sinergias y facilitando el trabajo empresarial.<\/p>\n
Superintendencia de Industria y Comercio (SIC)<\/p>\n
17. En primer lugar, la SIC solicita que la Corte se declare inhibida para proferir un fallo de fondo. Para la entidad, el an\u00e1lisis de constitucionalidad presentado por el se\u00f1or L\u00f3pez Molina no super\u00f3 el requisito de claridad. En su concepto el demandante se limit\u00f3 a se\u00f1alar de manera gen\u00e9rica que el art\u00edculo 70 de la Ley 2069 de 2020 vulnera el principio de unidad de materia, con el argumento de que el Legislador no detall\u00f3 en el prop\u00f3sito de la norma c\u00f3mo el traslado de competencias de la Superintendencia de Industria y Comercio a la Superintendencia de Sociedades facilita y beneficia a los emprendedores. Para el interviniente, este argumento no es suficiente para suscitar un pronunciamiento de fondo.<\/p>\n
19. En este sentido, para la mencionada superintendencia la Ley 2069 de 2020, aunque diversa en sus aspectos, mantiene la cohesi\u00f3n alrededor del impulso al emprendimiento. La justificaci\u00f3n del proyecto y los objetivos del art\u00edculo 70 refuerzan esta idea al enfocarse en la simplificaci\u00f3n administrativa, el apoyo a emprendedores y la promoci\u00f3n de oportunidades comerciales.<\/p>\n
Universidad Javeriana y la Corporaci\u00f3n Excelencia en la Justicia (CEJ)<\/p>\n
20. En un concepto conjunto, la Universidad Javeriana y la CEJ solicitan que la Corte declare la exequibilidad de los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 salvo los incisos segundos y tercero del art\u00edculo 70 que, en su opini\u00f3n, deber\u00edan ser declarados inexequibles por violar el principio de unidad de materia.<\/p>\n
21. En primer lugar, los intervinientes se\u00f1alan que las c\u00e1maras de comercio, como entidades privadas con funciones p\u00fablicas, desempe\u00f1an un papel fundamental en la regulaci\u00f3n y promoci\u00f3n del comercio en Colombia. Entre sus responsabilidades se encuentra el registro mercantil, una funci\u00f3n p\u00fablica que garantiza la transparencia y seguridad jur\u00eddica en las actividades comerciales. La disponibilidad p\u00fablica de esta informaci\u00f3n es esencial para la participaci\u00f3n econ\u00f3mica y el intercambio comercial en la sociedad. As\u00ed, la universidad y la CEJ destacan que la jurisprudencia constitucional establece que, a pesar de ser entidades privadas, las c\u00e1maras de comercio est\u00e1n sujetas a los principios de la funci\u00f3n administrativa en el ejercicio de sus funciones p\u00fablicas.<\/p>\n
22. Por ello, en su criterio, se debe entender que la Ley 2069 de 2020, orientada a impulsar el emprendimiento en Colombia, busca fortalecer el marco institucional para el desarrollo econ\u00f3mico y la equidad en el pa\u00eds, a trav\u00e9s de la promoci\u00f3n de estrategias para mejorar la productividad y formalidad de las peque\u00f1as y medianas empresas. Adem\u00e1s, para los intervinientes las normas demandadas, en general, promueven la transformaci\u00f3n digital del Estado, lo que permite la realizaci\u00f3n de inspecciones tributarias y de control de manera virtual. Las medidas contenidas en los art\u00edculos demandados, contin\u00faan los intervinientes, buscan mejorar la eficiencia administrativa y reducir la carga econ\u00f3mica para los contribuyentes. En su conjunto, la Ley 2069 de 2020 busca fortalecer el entorno empresarial, fomentar la formalizaci\u00f3n de las empresas, promover el desarrollo econ\u00f3mico a trav\u00e9s de la innovaci\u00f3n y la eficiencia administrativa y promover la transformaci\u00f3n digital del Estado. Esta circunstancia permite concluir que existe una relaci\u00f3n directa entre los objetivos de la ley y los cambios introducidos por los art\u00edculos 70 y 73.<\/p>\n
23. Sin embargo, para los intervinientes, los incisos segundo y tercero del art\u00edculo 70 analizado, en particular el aparte que establece que el Gobierno nacional garantizar\u00e1 los recursos para el traslado de funciones y establecer\u00e1 la tarifa que las c\u00e1maras de comercio pagar\u00e1n por supervisi\u00f3n a la Superintendencia de Sociedades, no se ajusta al principio de unidad de materia. Esto, por cuanto en su opini\u00f3n la inclusi\u00f3n de esta disposici\u00f3n en el proyecto de ley se dio sin un debate transparente pues fue sorpresiva y contraria a los principios democr\u00e1ticos. Adem\u00e1s, estas instituciones sostienen que la implementaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n deber\u00eda apegarse a los principios de reserva legal establecidos en el art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, el cual otorga al Congreso la autoridad para establecer contribuciones y definir el sistema y m\u00e9todo para determinar las tarifas que el Estado aplicar\u00e1 para recuperar los costos de los servicios prestados o para participar en los beneficios obtenidos a trav\u00e9s de sus acciones.<\/p>\n
V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
24. La Procuradora General de la Naci\u00f3n considera que debe declararse la exequibilidad de las normas demandadas. A juicio del Ministerio P\u00fablico las normas demandadas guardan conexidad, en los t\u00e9rminos exigidos por la jurisprudencia, con el tema objeto de la ley. Al respecto, la Procuradora explic\u00f3 que en este caso existe conexidad tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica por dos razones. Primero, porque la materia dominante de la Ley 2069 de 2020 es el impulso del emprendimiento y el fortalecimiento empresarial del pa\u00eds por medio de un conjunto de medidas orientadas, entre otras cosas, a la racionalizaci\u00f3n de procesos y al mejoramiento en la prestaci\u00f3n de servicios institucionales. Segundo, porque los art\u00edculos demandados incorporan medidas que buscan mayor eficiencia en el ejercicio de la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia y el uso de tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n para agilizar los tr\u00e1mites ante el Estado.<\/p>\n
25. Por otro lado, la Procuradur\u00eda considera que se configura la conexidad causal y teleol\u00f3gica en este caso puesto que la ley tiene como objeto codificar un marco regulatorio que propicia el emprendimiento y el crecimiento empresarial, a partir de unas necesidades espec\u00edficas identificadas por estudios t\u00e9cnicos que fueron parte del debate legislativo y que dieron cuenta de asimetr\u00edas legales que afectan a los emprendedores. En ese sentido, para la entidad, las disposiciones se promulgaron con la finalidad de resolver estos problemas, en particular la desarticulaci\u00f3n en los procesos de inspecci\u00f3n y vigilancia y la reducci\u00f3n de tr\u00e1mites tributarios, cambiarios y contables.<\/p>\n
26. En la siguiente table se resumen las posiciones de los intervinientes y de la Procuradur\u00eda:<\/p>\n
Tabla 1<\/p>\n
-Resumen del an\u00e1lisis de las intervenciones-<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Justificaci\u00f3n<\/p>\n
Universidad Externado de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Superintendencia de Sociedades posee autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio. Existe una unidad de materia funcional que permite que una sola entidad resuelva diversas controversias y tr\u00e1mites relacionados con sociedades comerciales.<\/p>\n
Superintendencia de Sociedades \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La transferencia de supervisi\u00f3n de las c\u00e1maras de comercio de la Superintendencia de Industria y Comercio a la Superintendencia de Sociedades mejora la eficacia y especializaci\u00f3n en el \u00e1mbito societario.<\/p>\n
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La norma busca fomentar el emprendimiento y el crecimiento empresarial en Colombia. La Superintendencia de Sociedades est\u00e1 mejor equipada para supervisar las actividades relacionadas con el emprendimiento.<\/p>\n
Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las inspecciones tributarias virtuales mejoran la eficiencia administrativa y reducen la carga econ\u00f3mica para los contribuyentes. La Ley 2069 de 2020 promueve el desarrollo econ\u00f3mico y la participaci\u00f3n en el mercado.<\/p>\n
Universidad del Norte \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ley busca mejorar la coordinaci\u00f3n y eficacia en las pol\u00edticas de emprendimiento. Delegar funciones de inspecci\u00f3n a la Superintendencia de Sociedades evita duplicaciones y mejora la eficiencia en el apoyo a emprendedores y Mipymes.<\/p>\n
Superintendencia de Industria y Comercio \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibida \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La demanda no cumple con el requisito de claridad. Por otra parte, la Ley 2069 de 2020 tiene como eje principal el impulso al emprendimiento en Colombia. La normativa refleja una unidad de materia al dirigirse hacia la mejora del entorno empresarial colombiano.<\/p>\n
Universidad Javeriana y la Corporaci\u00f3n Excelencia en la Justicia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inxequibilidad parcial \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Ley 2069 de 2020 busca fortalecer el marco institucional para el desarrollo econ\u00f3mico y la equidad en el pa\u00eds. Existe una relaci\u00f3n directa entre los objetivos de la ley y los cambios introducidos por los art\u00edculos 70 y 73. Sin embargo los incisos dos y tres del art\u00edculo 70 vulneran el principio de certeza tributaria contenido en el art\u00edculo 338 de la Carta y el de consecutividad desarrollado en el art\u00edculo 157 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
Procuradora General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ley tiene como objeto codificar un marco regulatorio que propicia el emprendimiento y el crecimiento empresarial. Las disposiciones se promulgaron con la finalidad de resolver problemas identificados por estudios t\u00e9cnicos.<\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
27. La Corte es competente para resolver la presente acci\u00f3n de inconstitucionalidad ,en virtud del art\u00edculo 241.4 de la Carta Pol\u00edtica.<\/p>\n
Cuestiones previas<\/p>\n
28. Antes de abordar la cuesti\u00f3n de fondo, la Corte estima pertinente pronunciarse sobre dos cuestiones planteadas por algunos de los intervinientes: (i) el cumplimiento de requisitos de aptitud de la demanda y (ii) la posibilidad de estudiar, como lo solicita la CEJ y la Universidad Javeriana, la presunta inexequibilidad de los incisos dos y tres del art\u00edculo 70 de la Ley 2069 de 2020, con base en los cargos de certeza tributaria y principio de consecutividad.<\/p>\n
<\/p>\n
29. En relaci\u00f3n con la aptitud de la demanda se debe analizar si la misma, cumple con los requisitos m\u00ednimos de carga argumentativa. En primer lugar, es preciso reiterar que el art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas p\u00fablicas de inconstitucionalidad deben cumplir con las siguientes exigencias: (i) se\u00f1alar las normas acusadas como inconstitucionales a trav\u00e9s de su transcripci\u00f3n literal o adjuntando un ejemplar de la publicaci\u00f3n oficial; (ii) indicar las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) explicar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando sea aplicable, se\u00f1alar el tr\u00e1mite impuesto por la Constituci\u00f3n para la expedici\u00f3n del acto demandado y la forma en la que fue quebrantado; y (v) esbozar los motivos por los cuales la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda.<\/p>\n
30. En relaci\u00f3n con el tercer requisito expuesto, la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n ha indicado en varias oportunidades que solo se pueden fallar de fondo aquellas demandas que permiten \u201ciniciar un di\u00e1logo p\u00fablico y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y la Corte Constitucional\u201d. As\u00ed, la jurisprudencia exige que las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad respeten cinco condiciones argumentativas m\u00ednimas que fueron sistematizadas en las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005. Los cargos deben ser claros, ciertos, espec\u00edficos, pertinentes y suficientes.<\/p>\n
31. En esas sentencias, la Corte precis\u00f3 el alcance de estos m\u00ednimos argumentativos. En dichas providencias se se\u00f1al\u00f3 que la claridad se refiere a que exista un hilo conductor en la argumentaci\u00f3n que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta. Sobre el requisito de certeza, la Corte indic\u00f3 que este se cumple cuando la demanda recae sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente y no en una deducida por el actor de manera subjetiva. Por su parte, el requisito especificidad exige que el actor indique c\u00f3mo la norma demandada vulnera la Carta Pol\u00edtica, y el de pertinencia implica que se empleen argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Finalmente, el requisito de suficiencia se satisface cuando la demanda tiene la capacidad de despertar por lo menos una duda m\u00ednima sobre la inexequibilidad de la norma acusada.<\/p>\n
32. Por otro lado, en virtud del principio pro actione, el estudio de la aptitud de la demanda no puede convertirse en un m\u00e9todo de apreciaci\u00f3n excesivamente estricto que anule el derecho del actor a presentar acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad. Adem\u00e1s, seg\u00fan ese principio, en caso de duda sobre el cumplimiento cabal de los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia, la Corte Constitucional tiene que admitir y fallar de fondo la demanda. Asimismo, con independencia de lo se\u00f1alado en el auto admisorio, la Sala Plena es la competente para determinar si es dable o no y de qu\u00e9 manera un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de las demandas, pues ella es la autoridad que tiene asignada la funci\u00f3n de decidir sobre las acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes.<\/p>\n
33. En este caso, y contrario a lo sostenido por la Superintendencia de Industria y Comercio, la Sala Plena considera que el cargo admitido contra los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 cumple con las condiciones argumentativas m\u00ednimas necesarias para pronunciarse de fondo. Como se indic\u00f3 en los antecedentes, el se\u00f1or<\/p>\n
L\u00f3pez Molina, argumenta que los art\u00edculos 70 y 73 acusados no guardan una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sistem\u00e1tica con la materia dominante en la Ley 2069 de 2020, la cual se refiere al impulso del emprendimiento.<\/p>\n
34. La demanda presentada contra los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 argumenta que estas disposiciones no mantienen una conexi\u00f3n adecuada con el objetivo primordial de la ley, que es impulsar el emprendimiento en Colombia. La cr\u00edtica central del demandante se centra en que, aunque estas normas puedan parecer pertinentes a primera vista, en realidad no contribuyen directamente al fomento del emprendimiento, sino que se enfocan en aspectos regulatorios y administrativos que, aunque relacionados, no fortalecen directamente el ecosistema emprendedor. Por lo tanto, es esencial profundizar en c\u00f3mo estas disposiciones espec\u00edficas desv\u00edan el enfoque de la ley de su prop\u00f3sito original, que debe ser incentivar y facilitar la actividad emprendedora en el pa\u00eds.<\/p>\n
35. El an\u00e1lisis del demandante sugiere que hay una falta de conexidad causal y teleol\u00f3gica en los art\u00edculos cuestionados. En el caso del art\u00edculo 70, que transfiere competencias de vigilancia de la Superintendencia de Industria y Comercio a la Superintendencia de Sociedades, el argumento podr\u00eda reforzarse se\u00f1alando que este cambio estructural no necesariamente se traduce en un beneficio directo para los emprendedores, sino que responde m\u00e1s bien a una l\u00f3gica de eficiencia administrativa interna. Similarmente, el art\u00edculo 73, al hacer permanentes ciertos procedimientos virtuales en la inspecci\u00f3n tributaria y de control cambiario, aunque moderniza la administraci\u00f3n, no incide directamente en la reducci\u00f3n de barreras para la creaci\u00f3n o el desarrollo de nuevas empresas.<\/p>\n
37. Por ello, para la Corte, la demanda es clara, pues deja entrever cu\u00e1l es el reproche constitucional relacionado con la violaci\u00f3n de la unidad de materia. El cargo es cierto dado que el elemento normativo que cuestiona el demandante puede ser identificado a partir de una interpretaci\u00f3n literal de los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020. El cargo es, adem\u00e1s, espec\u00edfico porque el actor explic\u00f3 las razones por las cuales, a su juicio, existe una contradicci\u00f3n entre el contenido de los art\u00edculos demandados y el objeto general de la ley. En particular, el se\u00f1or L\u00f3pez Molina estim\u00f3 que: (i) la transferencia de competencias de inspecci\u00f3n y vigilancia de la Superintendencia de Industria y Comercio a la Superintendencia de Sociedades, en relaci\u00f3n con el registro mercantil y otros actos de comercio, y (ii) la determinaci\u00f3n de volver permanentes unas normas relacionadas con la virtualidad en los procesos contables y tributarios, no guarda conexidad con el incentivo del emprendimiento.<\/p>\n
38. En igual sentido, para la Corte el cargo es pertinente si se tiene en cuenta que las razones que fundamentan la presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia son de naturaleza constitucional. Con base en varias sentencias de la Corte Constitucional, en la demanda se explica c\u00f3mo dicho principio gu\u00eda la labor legislativa y se deriva expresamente de los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n. De manera similar, el argumento expuesto por el ciudadano Molina L\u00f3pez es suficiente debido a que contiene los elementos argumentativos y probatorios m\u00ednimos indispensables para iniciar el juicio de validez sobre la norma atacada. En conclusi\u00f3n, para la Corte no hay duda que el cargo por unidad de materia es apto y procede un pronunciamiento de fondo a ese respecto.<\/p>\n
39. Ahora bien, en relaci\u00f3n con la solicitud de la CEJ y la Universidad Javeriana de que se declare parcialmente inexequible el inciso segundo y tercero del art\u00edculo 70 de la Ley 2069 de 2020 por violar el principio de consecutividad y certeza tributaria, no sucede lo mismo. Al respecto, debe recordarse que el demandante no present\u00f3 un cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 157.2 de la Constituci\u00f3n, y aquel relacionado con la presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n fue rechazado por auto del 14 de marzo de 2023.<\/p>\n
40. Como lo ha indicado esta Corporaci\u00f3n con anterioridad, por regla general, a trav\u00e9s de intervenciones ciudadanas no se puede presentar una nueva demanda o formular cargos nuevos o adicionales a los planteados por los demandantes. La Corte est\u00e1 facultada para examinar cargos que a pesar de no haber sido formulados por los demandantes fueron advertidos por los intervinientes solo en los casos en los que la norma es \u201cevidentemente inconstitucional\u201d. Como lo indic\u00f3 esta corporaci\u00f3n en la sentencia C-110 de 2023:<\/p>\n
\u201cEsto es as\u00ed, pues la demanda ciudadana demarca el problema jur\u00eddico sobre el que se pueden pronunciar los intervinientes y debe hacerlo el Ministerio P\u00fablico. De esta manera, los nuevos cargos aducidos por uno o algunos de los intervinientes limitan el derecho de otras intervenciones ciudadanas que no alcanzar\u00edan a conocer los nuevos cargos formulados\u201d.<\/p>\n
41. \u00a0 \u00a0Obviamente, esta circunstancia no ri\u00f1e con la posibilidad de intervenci\u00f3n en defensa o ataque de las normas impugnadas y con los aportes que los ciudadanos puedan brindar para fortalecer el proceso constitucional.<\/p>\n
42. En conclusi\u00f3n, frente a las dos cuestiones previas analizadas la Corte Constitucional estima que, por un lado, contrario a lo sostenido por la Superintendencia de Industria y Comercio, el cargo admitido es apto y, por el otro, no es posible analizar de fondo los reproches elevados por los intervinientes relacionados con la certeza tributaria y el principio de consecutividad, en tanto el primero fue rechazado en la etapa de admisi\u00f3n y, el segundo, no fue elevado por el demandante.<\/p>\n
43. Pasa entonces la Sala a analizar de fondo la acci\u00f3n de la referencia, exclusivamente en relaci\u00f3n con la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia.<\/p>\n
Problema jur\u00eddico y esquema de resoluci\u00f3n<\/p>\n
44. De acuerdo con la demanda presentada por el se\u00f1or Juan Manuel L\u00f3pez Molina, le corresponde a la Sala Plena resolver los siguientes problemas jur\u00eddicos:<\/p>\n
i. (i) \u00a0\u00bfVulnera el art\u00edculo 70 de la Ley 2069 de 2020 el principio de unidad de materia consagrado en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al otorgarle a la Superintendencia de Sociedades las actividades de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre las c\u00e1maras de comercio \u2013 funci\u00f3n que antes ejerc\u00eda la Superintendencia de Industria y Comercio?<\/p>\n
() \u00bfVulnera el art\u00edculo 73 de la Ley 2069 de 2020 el principio de unidad de materia consagrado en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al establecer la virtualidad en los medios de prueba de inspecci\u00f3n tributaria y contable y las visitas administrativas en materia tributaria y cambiaria en una ley por la cual se impulsa el emprendimiento en Colombia?<\/p>\n
45. Para resolver estos problemas jur\u00eddicos, la Corte reiterar\u00e1 su jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia y examinar\u00e1 el n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 2069 de 2020. A partir de all\u00ed, se analizar\u00e1 si los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 respetan o no la unidad de materia.<\/p>\n
El principio de unidad de materia. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
46. Los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica contienen el principio de unidad de materia. El art\u00edculo 158 superior establece que todo proyecto de ley debe \u201creferirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d. El art\u00edculo 169 establece que \u201c[e]l t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u201d. En l\u00ednea con estas dos disposiciones constitucionales, el art\u00edculo 148 de la Ley 5 de 1992 establece que en las Comisiones Permanentes el presidente deber\u00e1 rechazar las disposiciones \u201cque no se relacionen con una misma materia\u201d.<\/p>\n
47. Seg\u00fan la jurisprudencia de la Corte, el principio de unidad de materia exige que \u201clas disposiciones de una ley guarden conexidad tem\u00e1tica entre s\u00ed y con la materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto, o incluso a una pluralidad de ellos relacionados entre s\u00ed (\u2026) siempre que los temas a tratar tengan una \u201cconexidad objetiva y razonable\u201d .<\/p>\n
48. El principio de unidad de materia tiene como objetivo enfocar el trabajo legislativo en una materia espec\u00edfica, lo que asegura la transparencia y coherencia en el proceso de elaboraci\u00f3n de leyes y facilita el seguimiento y control por parte de la ciudadan\u00eda de la actuaci\u00f3n del legislador. Sin embargo, la Corte ha se\u00f1alado que este principio se debe aplicar bajo el entendido de que los procesos legislativos por naturaleza son din\u00e1micos y deliberativos. Por lo tanto, no debe ser usado de una manera que impida la transformaci\u00f3n de un proyecto de ley de acuerdo con las observaciones y adiciones propuestas por los congresistas.<\/p>\n
49. La Corte ha reiterado que al analizar un cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia se debe respetar el margen de apreciaci\u00f3n y configuraci\u00f3n del legislador, de manera que este cargo solo prosperar\u00e1 \u201ccuando desde ning\u00fan punto de vista razonable pueda sostenerse que la materia que trata la norma demandada se relaciona con la materia regulada por la ley a la cual pertenece\u201d. As\u00ed, solo los apartes, segmentos o proposiciones de una ley con los que no sea posible establecer razonablemente una \u201crelaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante\u201d podr\u00e1n expulsarse del ordenamiento jur\u00eddico.<\/p>\n
50. Como explica la sentencia C-212 de 2022:<\/p>\n
\u201c(i)\u00a0el criterio de conexidad causal, se refiere a la identidad que debe existir entre la ley y cada una de sus disposiciones, en lo que ata\u00f1e a su origen. En concreto, \u201clo que se espera es que las razones por las cuales se expidi\u00f3 la ley sean las mismas que dieron lugar a la consagraci\u00f3n de cada uno de los art\u00edculos en particular\u201d. (ii) El\u00a0criterio de conexidad tem\u00e1tica, que alude a la vinculaci\u00f3n objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o tem\u00e1tica sobre la que recae una disposici\u00f3n en particular, \u201csin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos\u201d. (iii) El\u00a0criterio de conexidad teleol\u00f3gica, que se define a partir de la identidad de los objetivos y fines que se persiguen tanto por la ley en general como por cada una de sus normas en particular. Y, (iv) el\u00a0criterio de conexidad sistem\u00e1tica, que se entiende como la relaci\u00f3n que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, a fin de que constituyan un cuerpo organizado[]\u201d .<\/p>\n
51. Como expresi\u00f3n del criterio de conexidad sistem\u00e1tica, la jurisprudencia de la Corte ha incluido un v\u00ednculo de car\u00e1cter metodol\u00f3gico que se manifiesta en que el Congreso, de acuerdo con su autonom\u00eda legislativa, encuentre justificado la incorporaci\u00f3n de una determinada disposici\u00f3n en una ley. Lo mismo ocurre con el criterio de conexidad teleol\u00f3gica en el cual se analiza el v\u00ednculo de car\u00e1cter consecuencial \u201cpor virtud del cual cabe verificar si los efectos de la norma demandada se relacionan con los fines y con las consecuencias que se esperan de una ley\u201d.<\/p>\n
52. Finalmente, en este examen para juzgar el principio de unidad de materia, la Corte le ha dado un peso importante al an\u00e1lisis del tr\u00e1mite legislativo. En ese sentido, la Sala Plena ha se\u00f1alado que el requerimiento de unidad de materia puede ser menos exigente siempre y cuando una disposici\u00f3n \u201cfue objeto de discusi\u00f3n y votaci\u00f3n a lo largo de todo el tr\u00e1mite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarroll\u00f3 un \u00f3ptimo y evidente proceso de deliberaci\u00f3n\u201d. As\u00ed, indica la Corte, hay una especie de control de los riesgos que pretenden garantizarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia\u201d. Esto no quiere decir que solo basta con que una determinada disposici\u00f3n haya sido sometida a una deliberaci\u00f3n, sino que la discusi\u00f3n debe ser amplia, suficiente e informada y que el texto se enmarque en el objeto general del proyecto de ley sometido a consideraci\u00f3n de los congresistas.<\/p>\n
Caso concreto<\/p>\n
53. El accionante sostuvo en su demanda que se vulnera el principio de unidad de materia porque las normas acusadas no guardan relaci\u00f3n con el tema de la Ley 2069 de 2020. En particular, sostiene que los art\u00edculos 70 y 73 atacados transfieren competencias entre superintendencias e introducen la virtualidad en los medios de prueba para ciertos procesos de inspecci\u00f3n tributaria y contable, lo que no tiene relaci\u00f3n con la materia de la mencionada ley. Por otro lado, cinco intervinientes y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las dos disposiciones demandadas al considerar que guardan conexidad con la materia general de la Ley 2069 de 2020. Por su parte, un interviniente acompa\u00f1\u00f3 la solicitud de inexequibilidad en relaci\u00f3n con el segundo inciso del art\u00edculo 70 por desconocimiento del art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n, cargo que, como arriba se indic\u00f3 no fue admitido.<\/p>\n
54. Para determinar, entonces, si los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 respetan el principio de unidad de materia, de conformidad con la metodolog\u00eda de an\u00e1lisis establecida por la jurisprudencia de esta Corte, se partir\u00e1 por determinar el n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 2069 de 2020. A partir de all\u00ed, se verificar\u00e1 si en atenci\u00f3n a los criterios de conexidad causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica existe un v\u00ednculo objetivo y coherente entre los art\u00edculos 70 y 73 demandados y el n\u00facleo tem\u00e1tico de la ley que los contiene.<\/p>\n
N\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 2069 de 2020<\/p>\n
55. La Ley 2069 de 2020, \u201cpor medio de la cual se impulsa el emprendimiento en Colombia\u201d tiene por objeto, seg\u00fan lo dispuesto en su art\u00edculo 1, \u201cestablecer un marco regulatorio que propicie el emprendimiento y el crecimiento, consolidaci\u00f3n y sostenibilidad de las empresas, con el fin de aumentar el bienestar social y generar equidad\u201d.<\/p>\n
56. La exposici\u00f3n de motivos del proyecto que se convirti\u00f3 luego en la ley de emprendimiento establec\u00eda cuatro objetivos, a saber: (i) impulsar el emprendimiento y generar las condiciones para su desarrollo; (ii) mejorar la relaci\u00f3n entre estructura de costos, capital humano, productividad, formalizaci\u00f3n y mercado para las medianas y peque\u00f1as empresas; (iii) mejorar el acceso a financiamiento; e (iv) impulsar alternativas para que los emprendedores pudieran crecer y competir en el mercado nacional y global.<\/p>\n
57. Frente al primer objetivo de impulso al emprendimiento, la exposici\u00f3n de motivos del proyecto se\u00f1al\u00f3 que para el a\u00f1o 2016, el 53% de la poblaci\u00f3n colombiana expres\u00f3 su intenci\u00f3n de crear una empresa en los pr\u00f3ximos 3 a\u00f1os. Sin embargo, seg\u00fan dicho documento, el pa\u00eds experimentaba un desbalance cr\u00edtico pues solo el 15% de quienes manifestaron su inter\u00e9s de fundar una empresa lo lograron. Por ello, de acuerdo con las razones legislativas esgrimidas, era necesario consolidar un contexto normativo propicio para el desarrollo empresarial de los emprendimientos, promoviendo su crecimiento y consolidaci\u00f3n.<\/p>\n
58. En relaci\u00f3n con el segundo objetivo relativo al mejoramiento de la estructura de costos, la exposici\u00f3n de motivos se\u00f1al\u00f3 que en las micro, peque\u00f1as y medianas empresas, la falta de identificaci\u00f3n clara de oportunidades de mercado y la reticencia a invertir en ausencia de resultados financieros positivos a corto plazo son factores que limitan su crecimiento. Esto es especialmente relevante en las empresas m\u00e1s peque\u00f1as, con crecimiento org\u00e1nico y recursos financieros limitados. Por ello, las disposiciones propuestas buscaron mejorar sustancialmente la relaci\u00f3n entre capital humano, productividad, formalizaci\u00f3n y mercado.<\/p>\n
59. Con respecto al tercer objetivo de mejoramiento al acceso a financiamiento, la exposici\u00f3n describi\u00f3 que los emprendedores enfrentan problemas de liquidez que limitan la aplicaci\u00f3n de una gesti\u00f3n financiera efectiva. As\u00ed, el 39% de estas empresas recurren al cr\u00e9dito como medida para consolidar su pasivo, lo que revela las dificultades que experimentan al cumplir con sus obligaciones financieras. Adem\u00e1s, se ven obligadas a emplear recursos propios o a recurrir a la deuda para cubrir el pago del IVA, debido a los desajustes en el calendario de pago de sus facturas. Por \u00faltimo, m\u00e1s del 50% de estas empresas utilizan recursos crediticios para financiar su capital de trabajo, mientras que menos del 30% de los microempresarios optan por el cr\u00e9dito como medio para expandir su capacidad productiva. Por eso, el proyecto de ley busc\u00f3 promover mecanismos para aumentar el nivel de acceso a productos financieros flexibles que se adecuen a los ciclos de desarrollo de este tipo de empresas.<\/p>\n
60. Por \u00faltimo, en relaci\u00f3n con el objetivo de impulsar alternativas para el crecimiento de los emprendimientos y la competencia, la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley advirti\u00f3 que las peque\u00f1as y medianas empresas tienen grandes limitaciones en negociaci\u00f3n, producci\u00f3n y calidad, lo que dificulta su crecimiento en el mercado formal. Por ello, la normatividad propuesta buscaba generar incentivos regulatorios y normativos para generar oportunidades en una diversidad de mercados p\u00fablicos y privados, como una alternativa viable para que este tipo de empresas puedan mejorar su productividad y desarrollar la econom\u00eda del pa\u00eds.<\/p>\n
61. Con fundamento en las consideraciones descritas, se expidi\u00f3 la Ley 2069 de 2020. Esta ley est\u00e1 integrada por varias secciones que regulan los siguientes aspectos: (i) la racionalizaci\u00f3n y simplificaci\u00f3n de tr\u00e1mites y tarifas; (ii) el fortalecimiento de las iniciativas productivas de poblaciones vulnerables; (iii) el encadenamiento de los emprendimientos a los esquemas de compras p\u00fablicas del pa\u00eds; (iv) el fomento al acceso al financiamiento de estas empresas; y (v) la consolidaci\u00f3n de un marco institucional flexible y especializado que se adecue a las necesidades y realidades de las actividades econ\u00f3micas de las peque\u00f1as y medianas empresas. N\u00f3tese que los art\u00edculos 70 y 73 demandados se encuentran en este \u00faltimo t\u00edtulo.<\/p>\n
62. En conclusi\u00f3n, el n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley 2069 de 2020 es el fomento del emprendimiento a trav\u00e9s de la consolidaci\u00f3n de una multiplicidad de acciones y mecanismos financieros, educativos, de escala de costos y de regulaci\u00f3n institucional.<\/p>\n
Alcance y contenido de los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020<\/p>\n
63. El art\u00edculo 70 de la Ley 2069 de 2020 establece una serie de medidas que seg\u00fan su encabezado tienen la finalidad \u201cde generar sinergias, facilidades y alivios a los emprendedores\u201d. En particular, se\u00f1ala que, a partir del 1 de enero de 2022, la Superintendencia de Sociedades asumir\u00e1 las responsabilidades que anteriormente estaban asignadas a la Superintendencia de Industria y Comercio en lo que respecta a la supervisi\u00f3n de las c\u00e1maras de comercio, as\u00ed como otras funciones relacionadas con el registro mercantil y el ejercicio del comercio. Esto significa que la Superintendencia de Sociedades tendr\u00e1 la autoridad para inspeccionar, vigilar y controlar las actividades de las c\u00e1maras de comercio, adem\u00e1s de manejar aspectos como el registro mercantil y la apelaci\u00f3n de actos relacionados con este registro.<\/p>\n
64. Por otro lado, seg\u00fan lo dispuesto en ese art\u00edculo, el Gobierno nacional se compromete a proporcionar los recursos necesarios, t\u00e9cnicos, administrativos, financieros y humano para asegurar la transici\u00f3n efectiva de las mencionadas funciones a la Superintendencia de Sociedades. As\u00ed mismo, dispone el art\u00edculo en menci\u00f3n que se establecer\u00e1 una tarifa o contribuci\u00f3n que las c\u00e1maras de comercio deber\u00e1n pagar por los servicios de supervisi\u00f3n administrativa prestados por la Superintendencia de Sociedades. Finalmente, la norma le otorga al gobierno nacional la potestad de regular todos los aspectos relacionados con este art\u00edculo, lo que incluye la implementaci\u00f3n y seguimiento de estas medidas para garantizar su eficacia en la promoci\u00f3n del emprendimiento y el desarrollo empresarial en el pa\u00eds.<\/p>\n
65. Por su parte, el art\u00edculo 73 establece que una vez que el Decreto 807 del 4 de junio de 2020 pierda su vigencia, las disposiciones contenidas en los art\u00edculos 5, 6, 7 y 8 de dicho decreto se incorporar\u00e1n de forma permanente en la legislaci\u00f3n colombiana. Estos art\u00edculos se refieren a la inspecci\u00f3n tributaria virtual, la inspecci\u00f3n contable virtual, las visitas administrativas virtuales de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en materia tributaria, y las visitas administrativas virtuales de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en materia de control cambiario, respectivamente.<\/p>\n
Tr\u00e1mite legislativo de la Ley 2069 de 2020 en relaci\u00f3n con los art\u00edculos 70 y 73<\/p>\n
66. En primer lugar, como se expuso en el aparte considerativo de esta sentencia, resulta oportuno analizar el tr\u00e1mite legislativo para examinar si los art\u00edculos impugnados vulneraron el principio de unidad de materia. Como se explic\u00f3 en el an\u00e1lisis del n\u00facleo tem\u00e1tico del proyecto de ley que dio paso a la norma ahora cuestionada, desde la exposici\u00f3n de motivos es claro que la disposici\u00f3n ten\u00eda como objetivo impulsar el emprendimiento a trav\u00e9s de diversas estrategias de formalizaci\u00f3n empresarial, acceso al cr\u00e9dito, mejorar las escalas productivas y ajustar el marco institucional para acercarlo a los ciclos de desarrollo de los emprendedores. Lo mismo ocurri\u00f3 en el informe positivo de ponencia para primer debate conjunto en las Comisiones Terceras Permanentes del Senado y C\u00e1mara de Representantes. En dicho documento se destac\u00f3 que el prop\u00f3sito de este proyecto de ley, seg\u00fan lo estipulado en su art\u00edculo inicial, es crear un conjunto de regulaciones que fomenten el emprendimiento y su desarrollo, as\u00ed como la consolidaci\u00f3n y estabilidad de las peque\u00f1as y medianas empresas con el objetivo de mejorar el bienestar social y promover la equidad.<\/p>\n
67. Frente a la necesidad de simplificar tr\u00e1mites, el informe de ponencia se\u00f1ala que, en el a\u00f1o 2018, la Asociaci\u00f3n Colombiana de las Micro, Peque\u00f1as y Medianas Empresas (ACOPI) llev\u00f3 a cabo una encuesta nacional con 247 empresas para identificar las principales regulaciones que afectan a los emprendimientos en los \u00e1mbitos tributario, laboral y otros relacionados con su funcionamiento, as\u00ed como el nivel de costo asociado a su cumplimiento. As\u00ed, los ponentes describieron que los resultados de la encuesta se\u00f1alan que las regulaciones que m\u00e1s afectan a las PYMES se dividen en cinco \u00e1reas: tributaria, laboral, operativa, ambiental, comercio exterior y sectorial. En particular, los ponentes se\u00f1alaron que entre las principales barreras regulatorias que los encuestados describieron se encuentran los tr\u00e1mites antes las c\u00e1maras de comercio y tr\u00e1mites aduaneras para exportaciones e importaciones.<\/p>\n
68. A su vez, en los informes para segundo debate en las plenarias de Senado y C\u00e1mara de Representantes los respectivos ponentes destacaron que el cap\u00edtulo que contiene los art\u00edculos demandados tiene como objetivo fomentar un orden institucional en torno al emprendimiento y desarrollo empresarial que optimice la gesti\u00f3n de recursos y se adapte a las realidades de desarrollo econ\u00f3mico de los emprendimientos.<\/p>\n
69. Por otra parte, el art\u00edculo 70 fue incluido y aprobado como un art\u00edculo nuevo en el segundo debate en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. Como justificaci\u00f3n de dicha proposici\u00f3n aditiva, se se\u00f1al\u00f3 que la Superintendencia de Sociedades acumula una experiencia en la inspecci\u00f3n y vigilancia de actividades comerciales y su gobierno corporativo que la hace la entidad m\u00e1s id\u00f3nea, en t\u00e9rminos de eficiencia y armon\u00eda regulatoria, para acompa\u00f1ar los procesos de actividad mercantil de los emprendedores, en especial aquellos que impliquen una interacci\u00f3n con las C\u00e1maras de Comercio como quiera que estas entidades privadas, por mandato legal, cumplen una importante funci\u00f3n p\u00fablica como lo es la administraci\u00f3n del registro mercantil. A su vez, el art\u00edculo 73 fue incluido y aprobado como un art\u00edculo nuevo en el segundo debate en la plenaria del Senado. Como justificaci\u00f3n a dicha proposici\u00f3n, se se\u00f1al\u00f3 que la norma busca modernizar los procedimientos de la DIAN, adecuar el Estatuto Tributario a las nuevas realidades empresariales y promover la eficiencia en la administraci\u00f3n p\u00fablica. Finalmente, en el informe de conciliaci\u00f3n los dos art\u00edculos fueron incluidos de manera definitiva.<\/p>\n
70. Hechas estas precisiones sobre el procedimiento legislativo, la Corte pasa ahora a analizar de forma individual si los art\u00edculos demandados observan o no el principio de unidad de materia.<\/p>\n
An\u00e1lisis de unidad de materia del art\u00edculo 70<\/p>\n
71. En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 70, la Sala verifica que en este caso se cumplen todos los criterios que ha usado la Corte para juzgar el cumplimiento de este principio por las siguientes razones. Primero, existe conexidad tem\u00e1tica pues la reasignaci\u00f3n de funciones regulatorias a la Superintendencia de Sociedades no solo optimiza los procedimientos de supervisi\u00f3n, sino que tambi\u00e9n implica un paso significativo hacia la reducci\u00f3n de la burocracia que frecuentemente obstaculiza la actividad empresarial. Al centralizar la supervisi\u00f3n y el control de las c\u00e1maras de comercio en una entidad con vasta experiencia y competencia t\u00e9cnica, se facilita un proceso m\u00e1s \u00e1gil y menos oneroso para los empresarios, especialmente beneficioso para las peque\u00f1as y medianas empresas.<\/p>\n
72. La Superintendencia de Sociedades, con su amplio conocimiento en el \u00e1mbito del derecho comercial y la supervisi\u00f3n empresarial, se posiciona como una entidad clave para la vigilancia de las pr\u00e1cticas empresariales, especialmente de las peque\u00f1as y medianas empresas. Este enfoque en el art\u00edculo busca no solo especializar sino tambi\u00e9n tecnificar el marco institucional regulatorio, con el objetivo de hacerlo m\u00e1s eficiente y alineado con las necesidades espec\u00edficas de los emprendedores. Esta transformaci\u00f3n se orienta a proporcionar un entorno regulatorio m\u00e1s intuitivo y accesible, que facilite la gesti\u00f3n empresarial y promueva un desarrollo m\u00e1s \u00e1gil y sostenible de nuevas empresas en el pa\u00eds.<\/p>\n
73. Durante sus intervenciones en el proceso, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad del Norte, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y la Superintendencia de Industria y Comercio destacaron que la Superintendencia de Sociedades tiene una comprensi\u00f3n detallada de las din\u00e1micas del desarrollo empresarial en Colombia. Esta familiaridad se sustenta legal y org\u00e1nicamente en \u00a0disposiciones como la Ley 222 de 1995 y el Decreto \u00danico Reglamentario 1074 de 2015 del Sector de Comercio, Industria y Comercio.<\/p>\n
74. Por otra parte, el car\u00e1cter especializado de la Superintendencia de Sociedad se manifiesta en las funciones cr\u00edticas que desempe\u00f1a, conforme a lo establecido en los art\u00edculos 115, 116, 150 y 211 de la Constituci\u00f3n. Esta entidad est\u00e1 profundamente involucrada en la inspecci\u00f3n, vigilancia y control en materia de derecho societario, contabilidad y buenas pr\u00e1cticas de gobierno corporativo. Estas competencias garantizan que la Superintendencia no solo regula, sino que tambi\u00e9n proporciona un marco de apoyo integral que comprende las realidades y desaf\u00edos del ecosistema emprendedor en Colombia.<\/p>\n
75. Adicionalmente, la experiencia de la Superintendencia en resolver conflictos corporativos y manejar procesos de insolvencia y reorganizaci\u00f3n empresarial es especialmente valiosa. Esta especializaci\u00f3n permite a la entidad administrar de manera efectiva situaciones complejas que involucran la reestructuraci\u00f3n y liquidaci\u00f3n de empresas en apuros financieros, adapt\u00e1ndose a las necesidades y ciclos espec\u00edficos de cada proyecto de emprendimiento. Tal como lo destacaron los intervinientes, la Superintendencia act\u00faa activamente en el acompa\u00f1amiento de las empresas no solo para fomentar su crecimiento y estabilidad, sino tambi\u00e9n para gestionar ordenadamente su cierre si es necesario, lo que demuestra una experticia acumulada en la aplicaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n empresarial del pa\u00eds.<\/p>\n
76. Por estas razones, adem\u00e1s, no son de recibo los argumentos presentados por el se\u00f1or L\u00f3pez Molina seg\u00fan la cual el segundo y tercer inciso de la norma, que se refieren a que el Gobierno Nacional proporcionar\u00e1 los recursos para la transici\u00f3n de funciones y establecer\u00e1 la tarifa o contribuci\u00f3n que deber\u00e1n pagar las C\u00e1maras de Comercio a la Superintendencia de Sociedades, no tienen una relaci\u00f3n tem\u00e1tica con el emprendimiento. Estos incisos son fundamentales para asegurar que la transferencia de competencias se realice de manera efectiva y sin afectar la supervisi\u00f3n continua a las c\u00e1maras de comercio, lo cual es crucial para crear un entorno regulatorio estable y predecible que beneficie a los emprendedores. La provisi\u00f3n de recursos y la estructuraci\u00f3n de tarifas garantizan que la Superintendencia de Sociedades pueda asumir estas nuevas funciones sin interrupciones, lo que facilita un ambiente favorable para el emprendimiento al mantener un sistema de registro mercantil y supervisi\u00f3n eficiente y confiable. Por ello, a diferencia de lo argumentado por el demandante, la Corte s\u00ed encuentra que existe una conexidad tem\u00e1tica entre estos incisos y la tem\u00e1tica de la norma. Adem\u00e1s, la Sala precisa que esta consideraci\u00f3n no guarda relaci\u00f3n con el cargo inadmitido que, como se explic\u00f3 al inicio de esta providencia, se refiere a la supuesta vulneraci\u00f3n del principio de certeza y legalidad tributaria.<\/p>\n
77. Segundo, existe conexidad causal entre el art\u00edculo 70 y la Ley 2069 de 2020 pues, como se explic\u00f3 en el ac\u00e1pite anterior, durante el proceso legislativo previo a la expedici\u00f3n de dicha norma el Congreso identific\u00f3 la necesidad de fortalecer la supervisi\u00f3n de las c\u00e1maras de comercio y otros entes reguladores para que estos se adaptaran mejor a las necesidades del ecosistema empresarial colombiano. As\u00ed, el Congreso, a partir de un an\u00e1lisis de los retos que enfrentaban los emprendedores y peque\u00f1os empresarios en el pa\u00eds, quienes frecuentemente se ve\u00edan obstaculizados por procedimientos regulatorios ineficientes o desactualizados, encontr\u00f3 que la transferencia de competencias de la Superintendencia de Industrial y Comerio a la Superintendencia de Sociedades era una medida razonable y conducente para fortalecer el emprendimiento. La respuesta legislativa, articulada a trav\u00e9s del art\u00edculo 70, fue dise\u00f1ada para abordar estos desaf\u00edos directamente, al buscar una integraci\u00f3n m\u00e1s eficaz y din\u00e1mica de las c\u00e1maras de comercio en el soporte al emprendimiento.<\/p>\n
78. Por lo tanto, existe una conexidad causal entre el art\u00edculo 70 y la Ley 2069 toda vez que el cambio introducido por la norma fue concebido como una herramienta para aprovechar la capacidad t\u00e9cnica y la experiencia de la Superintendencia de Sociedades en supervisi\u00f3n y regulaci\u00f3n empresarial. Al hacer esto, el Legislador no solo buscaba mejorar la calidad y la respuesta de la supervisi\u00f3n, sino tambi\u00e9n asegurar que las c\u00e1maras de comercio pudieran funcionar como catalizadores efectivos del desarrollo empresarial, ofreciendo servicios que realmente respalden las iniciativas de emprendimiento y la creaci\u00f3n de nuevas empresas.<\/p>\n
79. Tercero, existe una conexi\u00f3n teleol\u00f3gica entre el art\u00edculo 70 y la Ley 2069 de 2020. La Corte considera que esa disposici\u00f3n y la ley est\u00e1n intr\u00ednsecamente ligados por una finalidad teleol\u00f3gica que busca no solo cumplir con objetivos espec\u00edficos dentro del marco normativo, sino tambi\u00e9n contribuir a la creaci\u00f3n de un entorno empresarial m\u00e1s \u00e1gil y moderno. Esta ley fue dise\u00f1ada para modificar el marco institucional con el fin de fomentar el emprendimiento, un esfuerzo legislativo que implica acortar procedimientos y eliminar redundancias en las gestiones administrativas del Estado. Al reorganizar las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia y asignarlas a una entidad con conocimiento profundo del panorama empresarial y comercial del pa\u00eds, la ley facilita que los emprendedores operen en un ambiente regulado m\u00e1s eficiente y adaptado a las din\u00e1micas modernas del mercado.<\/p>\n
80. Este enfoque legislativo representa una adaptaci\u00f3n estrat\u00e9gica a las necesidades del sector empresarial, permitiendo que la supervisi\u00f3n y regulaci\u00f3n de las actividades comerciales sea realizada por funcionarios que no solo entienden la l\u00f3gica empresarial, sino que tambi\u00e9n poseen las competencias t\u00e9cnicas necesarias para evaluar y orientar adecuadamente el desarrollo empresarial. La transferencia de funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia a un \u00f3rgano especializado en el ecosistema empresarial es un paso significativo hacia la simplificaci\u00f3n de procesos administrativos, lo que a su vez se alinea con el objetivo general de la ley de propiciar un marco propicio para el crecimiento y la innovaci\u00f3n en el sector empresarial.<\/p>\n
81. Por \u00faltimo, para la Corte la conexi\u00f3n sistem\u00e1tica del art\u00edculo 70 se materializa en la integraci\u00f3n de su contenido dentro del T\u00edtulo IV de la Ley 2069 de 2020, que se denomina “Marco Institucional”. Esta secci\u00f3n engloba una serie de disposiciones que construyen un entorno regulatorio coherente y propicio para el emprendimiento y el desarrollo empresarial en Colombia. La inserci\u00f3n del art\u00edculo en este t\u00edtulo no es aleatoria; se ubica de manera sistem\u00e1tica y ordenada junto con otras normas que siguen la misma visi\u00f3n legislativa y se orientan hacia el mismo conjunto de objetivos. As\u00ed, el art\u00edculo 70 se convierte en una pieza clave dentro de la estructura legislativa que busca mejorar la competitividad y la productividad de las empresas en el pa\u00eds.<\/p>\n
82. En dicha secci\u00f3n, el Legislador previ\u00f3 varias disposiciones que abordan una variedad de temas centrados en el fomento del emprendimiento y el desarrollo empresarial en Colombia. En primer lugar, se establece un marco institucional para promover un entorno propicio para el emprendimiento y la competitividad empresarial. Esto incluye medidas para optimizar la gesti\u00f3n de recursos e incentivar una visi\u00f3n integral del ecosistema empresarial. En segundo lugar, se fortalece el rol de iNNpulsa Colombia como entidad l\u00edder en la identificaci\u00f3n, acompa\u00f1amiento y promoci\u00f3n de emprendedores. Se busca potenciar su capacidad para facilitar el desarrollo, la competitividad y la productividad de las empresas colombianas, brindando apoyo integral a trav\u00e9s de programas y recursos espec\u00edficos. Por \u00faltimo, en tercer lugar, se enfatiza la importancia de la coordinaci\u00f3n entre todas las instancias de discusi\u00f3n y apoyo a las micro, peque\u00f1as y medianas empresas en el Sistema Nacional de Competitividad e Innovaci\u00f3n.<\/p>\n
83. En otras palabras, el t\u00edtulo busca optimizar los recursos y esfuerzos para impulsar el crecimiento y la sostenibilidad de las empresas con el fin de promover un ambiente favorable para el emprendimiento y la innovaci\u00f3n en el pa\u00eds. En ese sentido, resulta razonable que el Legislador opte por transferir ciertas competencias a una entidad especializada en el mundo societario, como lo es la Superintendencia de Sociedades.<\/p>\n
84. En conclusi\u00f3n, el art\u00edculo 70 de la Ley 2069 de 2020 tiene una conexidad tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica con los objetivos generales de la ley. Esta disposici\u00f3n, al reasignar funciones regulatorias a la Superintendencia de Sociedades, se alinea tem\u00e1ticamente con el prop\u00f3sito de la ley de optimizar la estructura de supervisi\u00f3n empresarial, facilitando un entorno m\u00e1s \u00e1gil para las peque\u00f1as y medianas empresas. Causalmente, responde a la necesidad identificada por el Congreso de fortalecer la supervisi\u00f3n para adaptarse mejor a las din\u00e1micas del ecosistema empresarial colombiano. Teleol\u00f3gicamente, apunta a simplificar el marco regulatorio, haci\u00e9ndolo m\u00e1s eficiente y menos oneroso, lo que a su vez contribuye directamente a los fines legislativos de fomentar un entorno favorable para el emprendimiento y desarrollo empresarial. Finalmente, su inclusi\u00f3n es sistem\u00e1tica y coherente dentro del marco legislativo de la Ley 2069, insert\u00e1ndose adecuadamente en un t\u00edtulo que busca consolidar y mejorar las condiciones para el crecimiento empresarial en Colombia.<\/p>\n
An\u00e1lisis de unidad de materia del art\u00edculo 73<\/p>\n
85. De la misma manera que el art\u00edculo 70 previamente analizado, el art\u00edculo 73 cumple con los est\u00e1ndares de conexidad por lo que, a diferencia de lo sostenido por el actor, su contenido no vulnera el principio de unidad de materia. En primer lugar, el art\u00edculo tiene conexidad tem\u00e1tica con la Ley 2069 de 2020. Esto, pues promueve la modernizaci\u00f3n y la eficiencia en los procedimientos administrativos tributarios al introducir la virtualidad como una regla permanente en los procesos de inspecci\u00f3n fiscal.<\/p>\n
86. As\u00ed, para la Corte, el art\u00edculo 73 apunta a simplificar las interacciones de las empresas con la DIAN, una medida esencial para un entorno empresarial competitivo. Para el Tribunal, la virtualizaci\u00f3n de procedimientos administrativos es un pilar dentro de la ley, ya que refleja la necesidad de actualizar y adaptar las estructuras gubernamentales a las exigencias del mercado y a las tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n, factores determinantes para el \u00e9xito de los emprendimientos.<\/p>\n
87. En ese sentido, aunque el alcance de la norma es amplio, pues no solo cobija a las peque\u00f1as y medianas empresas sino en general a todos los contribuyentes, esta circunstancia no desconoce per se la unidad de materia pues es claro que genera un beneficio identificable y directo para los emprendedores quienes, por su actividad econ\u00f3mica, tienen un contacto frecuente y regular con la administraci\u00f3n tributaria. Esta circunstancia hace que se respeten las reglas jurisprudenciales sobre conexidad tem\u00e1tica pues se constata una relaci\u00f3n directa y concreta entre las mejoras de los procesos administrativos de la DIAN con un ambiente que propicie la consolidaci\u00f3n de los esfuerzos emprendedores de las personas naturales o jur\u00eddicas.<\/p>\n
88. La Sala no desconoce que se trata de una medida sobre inclusiva ya que no solo afecta al entorno emprendedor sino a los contribuyentes en general. Sin embargo, dicha sobre inclusividad no desconoce el principio de unidad de materia por tres razones. Esto, pues en lugar de limitar los beneficios solo a un segmento del mercado, la norma extiende sus ventajas a todos los contribuyentes, lo cual es particularmente valioso en un contexto econ\u00f3mico donde todos los actores requieren eficiencia y simplificaci\u00f3n administrativa para prosperar. Es importante se\u00f1alar que, por la naturaleza del emprendimiento, cualquier contribuyente tiene el potencial de crear una peque\u00f1a o mediana empresa por lo que dicha universalidad hace que sea razonable no solo volver permanente una norma que ten\u00eda una vocaci\u00f3n transitoria sino extenderla a un universo general de ciudadanos.<\/p>\n
89. As\u00ed las cosas, la generalidad de la norma asegura que los beneficios de modernizaci\u00f3n y eficiencia en los procedimientos administrativos tributarios sean accesibles universalmente, lo cual contribuye a la creaci\u00f3n de un entorno empresarial m\u00e1s equitativo y competitivo. Esto es especialmente importante en una econom\u00eda diversa donde distintos tipos de emprendimientos enfrentan retos comunes relacionados con la fiscalidad y la contabilidad. Al incluir a todos los contribuyentes, la norma promueve un campo de juego nivelado donde todos los actores econ\u00f3micos pueden beneficiarse de las mejoras en la administraci\u00f3n tributaria, sin importar el tipo de actividad emprendedora.<\/p>\n
90. Como lo advirti\u00f3 la DIAN en su intervenci\u00f3n, la virtualidad en los medios de prueba de inspecci\u00f3n tributario y contable y las visitas administrativas tributarias y cambiarias permiten una mayor eficiencia en la actividad de la direcci\u00f3n lo que redunda en un mayor beneficio para los contribuyentes, especialmente aquellos que, por su actividad econ\u00f3mica y empresarial, tienen una relaci\u00f3n m\u00e1s habitual y permanentes con la entidad. Al incluir una norma que vuelve permanente la disposici\u00f3n que habilit\u00f3 las actuaciones virtuales es indudable que se garantiza estabilidad en una medida que ha beneficiado la eficacia en la administraci\u00f3n p\u00fablica y ha hecho m\u00e1s accesible la interacci\u00f3n de los ciudadanos en general, y los emprendedores en particular, con el Estado.<\/p>\n
91. En su intervenci\u00f3n, la direcci\u00f3n de impuestos explic\u00f3 de forma general como la implementaci\u00f3n de procesos virtuales al interior de la entidad, en particular a partir de las medidas de emergencia adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la pandemia de la COVID 19, ha transformado significativamente la manera en que tanto los ciudadanos como las empresas interact\u00faan con la entidad, lo que ha presentado una mejora en la eficiencia y accesibilidad de los servicios tributarios y aduaneros en el pa\u00eds. Esta digitalizaci\u00f3n ha facilitado la gesti\u00f3n de obligaciones fiscales lo que redunda en una mayor transparencia. La disponibilidad de servicios en l\u00ednea ha eliminado las barreras f\u00edsicas y temporales, lo que optimiza el tiempo de los contribuyentes y las capacidades institucionales de la DIAN.<\/p>\n
92. Una medida como la incluida en el art\u00edculo demandado, adem\u00e1s, permite que la direcci\u00f3n de impuestos pueda tener informaci\u00f3n precisa y actual sobre los emprendimientos en Colombia, lo que mejora su proceso de toma de decisiones. La capacidad para recolectar y procesar grandes vol\u00famenes de datos de manera eficiente permite mejorar la fiscalizaci\u00f3n, y el control contable y aduanero. Esto, sin duda es pertinente para la promoci\u00f3n empresarial del pa\u00eds, un ejercicio din\u00e1mico y cambiante que requiere de ciertos incentivos para su consolidaci\u00f3n<\/p>\n
93. A su vez, el art\u00edculo 73 guarda conexidad causal con la Ley 2069 de 2020 ya que, al igual que en el art\u00edculo 70, el Congreso identific\u00f3 de forma oportuna las barreras para el emprendimiento derivadas de los procesos administrativos ante el Estado. As\u00ed, como se explic\u00f3 en el cap\u00edtulo de tr\u00e1mite legislativo, el Legislador identific\u00f3 los tr\u00e1mites ante el Estado como un impedimentos significativo para el desarrollo empresarial. Por ello, la Ley 2069 de 2020 se expidi\u00f3 con el prop\u00f3sito de superar estos obst\u00e1culos al agilizar y modernizar los procedimientos tributarios y aduaneros, lo que se traduce en la virtualizaci\u00f3n de estos. As\u00ed, para la Sala Plena, el art\u00edculo 73 atiende a la causa directa de la lentitud y complejidad en los procesos administrativos, y ofrece una soluci\u00f3n digital que se alinea con las pr\u00e1cticas modernas de gesti\u00f3n empresarial.<\/p>\n
94. Con todo, para el Tribunal el art\u00edculo 73 de la Ley 2069 de 2020 es una respuesta legislativa conducente para atender los desaf\u00edos identificados en los tr\u00e1mites administrativos estatales que afectan al sector empresarial colombiano. Durante el proceso de tr\u00e1mite legislativo, se reconoci\u00f3 que los procedimientos administrativos tradicionales ante el Estado representaban un obst\u00e1culo considerable para el crecimiento y la eficiencia empresarial, particularmente para los nuevos emprendimientos y las peque\u00f1as empresas que a menudo carecen de los recursos necesarios para navegar por estos sistemas complejos y lentos. Al implementar soluciones que simplifican y modernizan estos procesos, el art\u00edculo 73 facilita directamente la operaci\u00f3n y expansi\u00f3n de las empresas dentro del mercado colombiano.<\/p>\n
96. Adem\u00e1s, la digitalizaci\u00f3n establecida por el art\u00edculo 73 se alinea con las tendencias globales de gesti\u00f3n empresarial, donde la eficiencia y la agilidad son primordiales. En un mundo cada vez m\u00e1s digital, la capacidad de una econom\u00eda para adaptar sus estructuras administrativas y hacerlas accesibles electr\u00f3nicamente no es solo una cuesti\u00f3n de conveniencia, sino una necesidad competitiva. Al estar en sinton\u00eda con estas pr\u00e1cticas modernas, Colombia no solo facilita un entorno m\u00e1s amigable para los negocios locales, sino que tambi\u00e9n se posiciona como un destino atractivo para la inversi\u00f3n extranjera y las empresas internacionales que valoran la eficiencia y la modernizaci\u00f3n administrativa.<\/p>\n
97. La Sala Plena tambi\u00e9n encuentre que se configura en este caso una conexidad teleol\u00f3gica entre el art\u00edculo 73 y la Ley 2069 de 2020. El Tribunal resalta que el art\u00edculo en cuesti\u00f3n exhibe un fin coherente con los objetivos de la Ley 2069 de 2020. Esto, pues la finalidad de dicha disposici\u00f3n no es otra que la de asegurar un manejo m\u00e1s eficiente y accesible de los procesos tributarios, una meta que se alinea con el prop\u00f3sito global de la ley de fomentar el emprendimiento sostenible y la estabilidad econ\u00f3mica. La implementaci\u00f3n de procesos virtuales busca beneficiar a los contribuyentes y, en particular, a los emprendedores, quienes se favorecen de una interacci\u00f3n m\u00e1s fluida y menos burocr\u00e1tica con las entidades estatales.<\/p>\n
98. Al hacer estos procesos m\u00e1s accesibles y evitar su ralentizaci\u00f3n, el art\u00edculo permite a los empresarios concentrar m\u00e1s recursos en innovar y expandir sus negocios en lugar de navegar por complejidades burocr\u00e1ticas. Esta mejora en la infraestructura administrativa no solo acelera las transacciones y reduce los costos operativos, sino que tambi\u00e9n establece un precedente positivo para futuras reformas legislativas orientadas a fortalecer el ecosistema emprendedor en Colombia. En conjunto, estos elementos demuestran c\u00f3mo el art\u00edculo 73 contribuye de manera concreta y significativa a los objetivos de la Ley 2069 de 2020, haciendo eco de su prop\u00f3sito de facilitar un entorno m\u00e1s propicio para la estabilidad y el crecimiento econ\u00f3mico a largo plazo.<\/p>\n
99. Por \u00faltimo, la Corte concluye que tambi\u00e9n se materializa una conexidad sistem\u00e1tica. Esto, por cuanto que, al igual que el art\u00edculo 70, esta disposici\u00f3n se encuentra dentro del t\u00edtulo que aborda el marco institucional del emprendimiento, en consonancia con las otras disposiciones de la ley. La ubicaci\u00f3n sistem\u00e1tica del art\u00edculo refuerza la intenci\u00f3n legislativa de ofrecer un conjunto cohesivo de normas que abogan por la eficiencia, la tecnificaci\u00f3n y la simplificaci\u00f3n de los tr\u00e1mites para los emprendedores, respaldando el crecimiento econ\u00f3mico y la innovaci\u00f3n en el pa\u00eds.<\/p>\n
100. En resumen, el art\u00edculo 73 de la Ley 2069 de 2020 cumple con los criterios de conexidad establecidos por la jurisprudencia por lo que no vulnera el principio de unidad de materia. Dicha norma, al introducir la virtualizaci\u00f3n permanente en los procesos de inspecci\u00f3n fiscal, no solo promueve la modernizaci\u00f3n y eficiencia necesarias dentro de los procedimientos administrativos tributarios, sino que tambi\u00e9n apunta a simplificar significativamente las interacciones de las empresas con la DIAN. Esta simplificaci\u00f3n facilita un entorno empresarial m\u00e1s competitivo y menos burocr\u00e1tico, lo que a su vez fomenta el emprendimiento.<\/p>\n
V. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
\u00danico. DECLARAR EXEQUIBLES los art\u00edculos 70 y 73 de la Ley 2069 de 2020 por el cargo de desconocimiento del principio de unidad de materia contenido en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con salvamento parcial de voto<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con salvamento Parcial de Voto<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
Expediente D-15125<\/p>\n
<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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