<\/p>\n
P\u00e1gina \u00a0de 21<\/p>\n
Expediente D-15373<\/p>\n
Mag. Pon. Natalia \u00c1ngel Cabo<\/p>\n
______________________________________<\/p>\n
<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
Corte Constitucional<\/p>\n
-Sala Plena-<\/p>\n
SENTENCIA C-147 de 2024<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, \u201c[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 \u2013 2026 \u2018Colombia Potencia Mundial de la Vida\u2019\u201d.<\/p>\n
Demandante: Kerly Mireya Tatiana Vivas Buitrago<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
Natalia \u00c1ngel Cabo<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., dos (02) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales contenidas en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n y de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA.<\/p>\n
S\u00cdNTESIS<\/p>\n
1. 1. \u00a0En esta ocasi\u00f3n, la Sala Plena estudi\u00f3 la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad que present\u00f3 la ciudadana Kerly Mireya Tatiana Vivas Buitrago contra el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, \u201c[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 \u2013 2026 \u2018Colombia Potencia Mundial de la Vida\u201d. En la demanda, la ciudadana solicit\u00f3 a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma acusada por ser contraria a los art\u00edculos 158 y 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
2. Tras reiterar su jurisprudencia sobre la cosa juzgada constitucional, la Sala destac\u00f3 que en la Sentencia C-537 de 2023, la Corte declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 97 objeto de demanda. Por lo tanto, tras confirmar la existencia de una cosa juzgada formal y absoluta y la supresi\u00f3n de dicho art\u00edculo del ordenamiento jur\u00eddico, la Sala decidi\u00f3 estarse a lo resuelto en la mencionada Sentencia C-537 de 2023.<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
3. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, consagrada en los art\u00edculos 40.6, 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, la ciudadana Kerly Mireya Tatiana Vivas Buitrago present\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad con solicitud de suspensi\u00f3n provisional contra el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, \u201c[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 \u2013 2026 \u2018Colombia Potencia Mundial de la Vida\u2019\u201d.<\/p>\n
4. Mediante auto del 12 de julio de 2023, el entonces magistrado sustanciador decidi\u00f3: (i) admitir la demanda; (ii) negar la solicitud de suspensi\u00f3n provisional de la norma demandada; (iii) correr traslado del expediente a la procuradora general de la Naci\u00f3n a fin de que emitiera el concepto correspondiente; (iv) fijar en lista el proceso para efectos de permitir la intervenci\u00f3n ciudadana a que se refiere el art\u00edculo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991; (v) comunicar de la admisi\u00f3n de la demanda al presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, al presidente de la Rep\u00fablica, al ministro de Justicia y del Derecho, a la ministra del Trabajo, al superintendente Financiero, al director del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y a la directora de la Agencia de Defensa Jur\u00eddica del Estado, para que, si a bien lo ten\u00edan, intervinieran en el proceso de la referencia; e (vi) invitar a diferentes organizaciones, a que, de considerarlo pertinente, emitieran concepto t\u00e9cnico especializado sobre la norma acusada y la materia objeto de impugnaci\u00f3n.<\/p>\n
5. El proceso se fij\u00f3 en lista para permitir las intervenciones ciudadanas, de conformidad con los numerales 1 y 2 del art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
6. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales, una vez recibido el concepto de la procuradora general de la Naci\u00f3n, la Sala procede a decidir el asunto.<\/p>\n
A. A. \u00a0NORMA DEMANDADA<\/p>\n
7. A continuaci\u00f3n, se transcribe la disposici\u00f3n demandada, tal como se public\u00f3 en el Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023:<\/p>\n
Ley 2294 de 2023<\/p>\n
(19 de mayo)<\/p>\n
Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023<\/p>\n
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 \u2013 2026 \u2018Colombia Potencia mundial de la vida\u2019<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Art\u00edculo 97. Afiliaci\u00f3n de las Entidades P\u00fablicas al Sistema General de Riesgos Laborales. Con el fin de fortalecer el Sistema de aseguramiento p\u00fablico, de cara a la incorporaci\u00f3n de nuevas poblaciones de la comunidad en general, a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, todas las entidades y corporaciones p\u00fablicas se afiliar\u00e1n a la administradora de riesgos laborales de car\u00e1cter p\u00fablico, Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A., o quien haga sus veces.<\/p>\n
<\/p>\n
Las entidades y corporaciones p\u00fablicas que se encuentran actualmente afiliadas a administradoras de riesgos laborales de car\u00e1cter privado podr\u00e1n mantener la afiliaci\u00f3n hasta tanto se complete el plazo de los contratos celebrados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Vencido el plazo contractual, todas las entidades y corporaciones p\u00fablicas deber\u00e1n afiliarse a la administradora de riesgos laborales p\u00fablica.<\/p>\n
B. LA DEMANDA<\/p>\n
8. La demandante manifest\u00f3 que la norma acusada resultaba contraria a los art\u00edculos 158 y 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia, que se refieren, respectivamente, al principio de unidad de materia y a la libre competencia econ\u00f3mica. Por lo tanto, la ciudadana solicit\u00f3 a la Corte declarar su inexequibilidad. En sustento de su pretensi\u00f3n, la demandante present\u00f3 los siguientes cargos.<\/p>\n
9. Primer cargo: el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 viol\u00f3 el principio de unidad de materia establecido en el art\u00edculo 158 de la Carta. En primer t\u00e9rmino, la demandante record\u00f3 que el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, y ser\u00e1n inadmisibles todas aquellas disposiciones que no se relacionen con ella. Al efecto, la actora puso de presente que la Corte Constitucional, en la sentencia C-095 de 2020, determin\u00f3 que el principio de unidad de materia se ve satisfecho cuando las disposiciones de una ley de la Rep\u00fablica \u201cguardan una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante\u201d de dicha ley. En sentido contrario, el principio de unidad de materia se ve vulnerado, por regla general, cuando no es posible \u201cencontrar alguna relaci\u00f3n entre el tema tratado en un art\u00edculo y la materia de la ley\u201d.<\/p>\n
10. La demandante manifest\u00f3 que, al evaluar la satisfacci\u00f3n del principio de unidad de materia en las disposiciones de la ley del Plan Nacional de Desarrollo (PND), la Corte opt\u00f3 por recurrir a un est\u00e1ndar m\u00e1s exigente, que va m\u00e1s all\u00e1 de la constataci\u00f3n de la existencia de una simple relaci\u00f3n de conexidad entre la disposici\u00f3n evaluada y la materia predominante de que trata la ley a la que pertenece la aludida disposici\u00f3n. Esto pues, trat\u00e1ndose del PND, es imposible hablar de una materia predominante, dado que la ley del PND contiene prop\u00f3sitos y objetivos de car\u00e1cter general y de largo plazo, cubre variados asuntos y resulta, necesariamente, multitem\u00e1tica.<\/p>\n
11. Por las caracter\u00edsticas propias de la ley del PND, la actora record\u00f3 que la Corte estableci\u00f3 criterios espec\u00edficos para determinar si el principio de unidad de materia se ve -o no- satisfecho. As\u00ed, los mecanismos de ejecuci\u00f3n del PND deben: (i) referirse a uno de los objetivos o programas de la parte general de la ley del PND; (ii) tener una finalidad planificadora clara; (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley del PND; y (iv) guardar una relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata con los objetivos o programas de la parte general de la ley del PND.<\/p>\n
12. Seg\u00fan la demandante, el est\u00e1ndar establecido por la Corte es preciso y estricto: \u201cse infringe el principio de unidad de materia cuando las normas acusadas del PND, correspondientes a los [mecanismos de ejecuci\u00f3n del PND], no contienen medidas que inequ\u00edvocamente operen como instrumentos para el logro de los contenidos de la parte general de la ley del plan\u201d.<\/p>\n
13. La actora manifest\u00f3 que el objetivo de la Ley 2294 de 2023 puede hallarse en los art\u00edculos 1, 3 y 4 de la Ley del Plan y, esencialmente, consiste en convertir a Colombia en un pa\u00eds \u201cl\u00edder de la protecci\u00f3n de la vida a partir de la construcci\u00f3n de un nuevo contrato social\u201d. Para ello, la Ley propone cinco instrumentos principales (ejes de transformaci\u00f3n): (i) el ordenamiento del territorio alrededor del agua; (ii) la seguridad humana y la justicia social; (iii) el derecho humano a la alimentaci\u00f3n; (iv) la transformaci\u00f3n productiva, la internacionalizaci\u00f3n y la acci\u00f3n clim\u00e1tica; y (v) la convergencia regional. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 4 de la Ley 2294 de 2023 propone tambi\u00e9n cuatro instrumentos complementarios (ejes transversales) con los que se pretende contribuir al cumplimiento del objetivo del PND; estos son: (i) la paz total; (ii) los actores diferenciales para el cambio; (iii) la estabilidad macroecon\u00f3mica y (iv) la pol\u00edtica exterior con enfoque de g\u00e9nero.<\/p>\n
14. La ciudadana expuso entonces, tres motivos principales por los cuales la norma acusada, presuntamente, resultaba contraria al art\u00edculo 158 Superior (principio de unidad de materia). En primer lugar, la ciudadana manifest\u00f3 que el t\u00edtulo de la Ley 2294 de 2023 no ten\u00eda ninguna \u201crelaci\u00f3n o correspondencia directa e inmediata con su art\u00edculo 97\u201d, pues la expedici\u00f3n de un Plan de Desarrollo nada tiene que ver con la afiliaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas \u201cal sistema general de riesgos laborales\u201d. As\u00ed, a juicio de la actora, el art\u00edculo demandado no guarda relaci\u00f3n alguna con la materia de la ley.<\/p>\n
15. En segundo lugar, la demandante se\u00f1al\u00f3 que la norma cuestionada no guardaba relaci\u00f3n directa o indirecta ni con el objetivo ni con los ejes de la Ley 2294 de 2023, plasmados en la Parte General de la Ley del Plan. La ciudadana indic\u00f3 que resultaba imposible comprender c\u00f3mo una disposici\u00f3n que establece que Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A. es la \u00fanica entidad que puede ofrecer el servicio de afiliaci\u00f3n al sistema general de riesgos laborales a las entidades p\u00fablicas, resultaba propicia para convertir a Colombia en un l\u00edder de la protecci\u00f3n de la vida, con base en los cinco ejes de transformaci\u00f3n y los cuatro ejes transversales anteriormente mencionados.<\/p>\n
16. En tercer lugar, la actora indic\u00f3 que la norma acusada era de car\u00e1cter instrumental y que, en vez de propender por la paz, la eliminaci\u00f3n de las injusticias y exclusiones hist\u00f3ricas y evitar el conflicto armado -objetivos estos de la Ley del Plan a la que la norma pertenece-, \u201cpromueve la exclusi\u00f3n y niega la participaci\u00f3n como quiera que impide que empresas del sector privado compitan en igualdad de condiciones en el mercado [\u2026] a efectos de ofrecer el servicio de afiliaci\u00f3n al [S]istema [G]eneral de [R]iesgos [L]aborales\u201d.<\/p>\n
17. Segundo cargo: el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 vulner\u00f3 la libre competencia econ\u00f3mica establecida en el art\u00edculo 333 de la Carta. La demandante record\u00f3 que el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 establece que la libre competencia econ\u00f3mica y la iniciativa privada \u201cson libres dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan\u201d, as\u00ed como que le corresponde al Estado colombiano estimular el desarrollo empresarial.<\/p>\n
18. La ciudadana se\u00f1al\u00f3 que exist\u00edan empresas pertenecientes al sector privado que ofrec\u00edan el servicio de afiliaci\u00f3n al Sistema General de Riesgos Laborales a favor de entidades p\u00fablicas. Adem\u00e1s, para la se\u00f1ora Kerly Mireya Tatiana Vivas Buitrago, esta actividad se realiza en el marco de la libre competencia econ\u00f3mica consagrada en el art\u00edculo 333 Superior, y siempre con sujeci\u00f3n a la legislaci\u00f3n que regula la contrataci\u00f3n estatal. Sin embargo, la actora argument\u00f3 que, con la expedici\u00f3n de la norma demandada, el Estado opt\u00f3 por monopolizar el servicio de afiliaci\u00f3n al Sistema General de Riesgos Laborales, al impedir que empresas diferentes a Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A. presten dicho servicio a las entidades p\u00fablicas.<\/p>\n
19. Por \u00faltimo, la se\u00f1ora Kerly Mireya Tatiana Vivas Buitrago propuso que la norma acusada desconoc\u00eda particularmente el inciso 4 del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n, toda vez que este establece que \u201cel Estado, por mandato de la ley, impedir\u00e1 que se obstruya o se restrinja la libertad econ\u00f3mica\u201d. La actora manifest\u00f3 que, adem\u00e1s, esa presunta vulneraci\u00f3n del art\u00edculo 333 de la Carta se ve\u00eda agravada por el hecho de que el Plan Nacional de Desarrollo no \u201cprevi\u00f3 recursos econ\u00f3micos para que Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros pueda llevar a cabo el proceso de afiliaci\u00f3n de todas las entidades p\u00fablicas del pa\u00eds\u201d, lo cual pon\u00eda en riesgo a los trabajadores del sector p\u00fablico colombiano, pues quedar\u00e1n, supuestamente, expuestos a la improvisaci\u00f3n de Positiva, entidad que, seg\u00fan la demandante, no cuenta con la capacidad operativa para asumir el monopolio de la afiliaci\u00f3n a riesgos laborales de la totalidad del sector estatal.<\/p>\n
20. En suma, los cargos de inconstitucionalidad formulados por la demandante se pueden sintetizar de la siguiente manera:<\/p>\n
Tabla 1 \u2013 S\u00edntesis de los cargos<\/p>\n
Cargo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Norma constitucional invocada como violada \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Razones de la violaci\u00f3n<\/p>\n
Violaci\u00f3n del principio de unidad de materia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
* El t\u00edtulo de la Ley 2294 de 2023 no tiene ninguna relaci\u00f3n o correspondencia directa e inmediata con su art\u00edculo 97 pues la expedici\u00f3n de un Plan de Desarrollo nada tiene que ver con la afiliaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas al Sistema General de Riesgos Laborales. El art\u00edculo demandado no guarda relaci\u00f3n alguna con la materia de la ley.<\/p>\n
– La norma cuestionada no guarda relaci\u00f3n directa o indirecta ni con el objetivo ni con los ejes de la Ley 2294 de 2023, plasmados en la Parte General de la Ley del Plan.<\/p>\n
– La norma acusada no propende por la paz, la eliminaci\u00f3n de las injusticias y exclusiones hist\u00f3ricas y tampoco evitar el conflicto armado -objetivos estos de la Ley del Plan a la que la norma pertenece-. Por el contrario, la norma \u201cpromueve la exclusi\u00f3n y niega la participaci\u00f3n como quiera que impide que empresas del sector privado compitan en igualdad de condiciones en el mercado [\u2026] a efectos de ofrecer el servicio de afiliaci\u00f3n al [S]istema [G]eneral de [R]iesgos [L]aborales\u201d.<\/p>\n
Violaci\u00f3n de la libre competencia econ\u00f3mica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El Estado opt\u00f3 por monopolizar el servicio de afiliaci\u00f3n al Sistema General de Riesgos Laborales, al impedir que empresas diferentes a Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A. presten dicho servicio a las entidades p\u00fablicas.<\/p>\n
– El PND no otorg\u00f3 recursos econ\u00f3micos para que Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros lleve a cabo el proceso de afiliaci\u00f3n de todas las entidades p\u00fablicas del pa\u00eds. Se pone en riesgo a los trabajadores del sector p\u00fablico colombiano ya que la entidad no cuenta con la capacidad operativa para asumir el monopolio de la afiliaci\u00f3n a riesgos laborales de la totalidad del sector estatal.<\/p>\n
C. INTERVENCIONES<\/p>\n
21. Durante el t\u00e9rmino para intervenir se recibieron tres (3) escritos, provenientes de Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A., el ciudadano Diego Escall\u00f3n Arango y Colmena Riesgos Laborales S.A. de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991. Adem\u00e1s, durante el t\u00e9rmino otorgado en el auto del 12 de julio de 2023 se recibieron las intervenciones del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991. Finalmente, en cumplimiento de lo establecido en el art\u00edculo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991 y durante el t\u00e9rmino otorgado en el auto de admisi\u00f3n, la Federaci\u00f3n de Aseguradores Colombianos alleg\u00f3 un concepto t\u00e9cnico, mientras que el Semillero de Derecho Laboral de la Pontificia Universidad Javeriana envi\u00f3 su concepto por fuera del t\u00e9rmino otorgado. A continuaci\u00f3n, se relacionan las intervenciones.<\/p>\n
Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A.<\/p>\n
22. La compa\u00f1\u00eda de seguros solicit\u00f3 que se declare la exequibilidad de la norma demandada. En lo referente al primer cargo, el interviniente indic\u00f3 que el art\u00edculo cuestionado respeta el principio de unidad de materia, comoquiera que guarda una relaci\u00f3n \u201creal y estrecha\u201d con el contenido del PND, tanto en su parte general como en su parte espec\u00edfica. En este sentido, la norma demandada tiene un v\u00ednculo muy fuerte con el eje de transformaci\u00f3n del PND correspondiente a la \u201cSeguridad Humana y Justicia Social\u201d. Este eje hace \u00e9nfasis en que el pa\u00eds requiere un redise\u00f1o de su sistema de protecci\u00f3n social, as\u00ed como una reforma a la seguridad social, que logre garantizar una protecci\u00f3n universal frente a riesgos laborales, de salud, de desempleo y de vejez. Entonces, para la entidad resultaba v\u00e1lido modificar el r\u00e9gimen de aseguramiento de riesgos laborales de los trabajadores de todas las entidades p\u00fablicas del pa\u00eds.<\/p>\n
23. Adem\u00e1s, la compa\u00f1\u00eda de seguros argument\u00f3 que la estabilidad macroecon\u00f3mica constituye uno de los ejes transversales del PND. As\u00ed, el fortalecimiento de una sociedad de econom\u00eda mixta, cual es Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A., hace posible la ejecuci\u00f3n de los planes, programas y metas que aqu\u00e9l se propone.<\/p>\n
24. Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A. a\u00f1adi\u00f3 que la norma demandada se adaptaba al juicio de unidad de materia propuesto por la jurisprudencia constitucional, toda vez que: (i) es de car\u00e1cter instrumental y constituye un medio para lograr fines espec\u00edficos del PND; (ii) se relaciona con los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general de la Ley del Plan, \u201ctoda vez que mediante la afiliaci\u00f3n de los trabajadores del sector p\u00fablico a la ARL p\u00fablica, se generan varias consecuencias, dentro de las que se destaca la garant\u00eda de la seguridad en el trabajo por parte del aseguramiento p\u00fablico y el aumento de recursos para la financiaci\u00f3n de los programas que buscan incluir e incorporar a nuevas poblaciones de la comunidad al sistema de riesgos laborales\u201d; y (iii) est\u00e1 estrecha, directa e inmediatamente relacionada con los objetivos y metas de la Ley del Plan.<\/p>\n
25. Frente al segundo cargo, la interviniente manifest\u00f3 que, efectivamente, se trata de una restricci\u00f3n a la libre competencia econ\u00f3mica consagrada en el art\u00edculo 333 Superior pero que dicha restricci\u00f3n obedece a una finalidad constitucional, cual es la de garantizar la prestaci\u00f3n de servicios de seguridad social por parte de entidades p\u00fablicas. Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A se\u00f1al\u00f3 que la restricci\u00f3n se ve\u00eda justificada por el intento de garantizar los principios de universalidad y de progresividad en materia de seguridad social, lo cual puede lograrse mediante el fortalecimiento del sistema de aseguramiento p\u00fablico de riesgos laborales.<\/p>\n
26. Adicionalmente, la interviniente indic\u00f3 que la norma no afecta el n\u00facleo esencial de la libre competencia, pues \u00e9ste est\u00e1 constituido por la posibilidad de que los oferentes puedan acceder al mercado sin barreras injustificadas. En el caso bajo examen, seg\u00fan el interviniente, la barrera de acceso al mercado est\u00e1 plenamente justificada, pero, adem\u00e1s, las empresas privadas no fueron excluidas completamente del mercado asegurador, \u201cpues mantiene intacta su actividad en el aseguramiento de riesgos laborales del sector privado\u201d que, adem\u00e1s, es m\u00e1s extenso que el sector p\u00fablico.<\/p>\n
Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n (DNP)<\/p>\n
27. El DNP solicit\u00f3 que se declare la exequibilidad de la norma demandada. Frente al primer cargo (violaci\u00f3n del principio de unidad de materia establecido en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica), el DNP se\u00f1al\u00f3 que resulta necesario demostrar el cumplimiento de los presupuestos definidos por la jurisprudencia constitucional a efectos de determinar si una norma del Plan Nacional de Desarrollo respeta o no el principio de unidad de materia.<\/p>\n
28. As\u00ed, el DNP indic\u00f3 que se trataba de una disposici\u00f3n instrumental, que pertenece al T\u00edtulo III de la Ley 2294 de 2023, \u201cMecanismos de ejecuci\u00f3n del Plan\u201d, \u201cde lo cual se desprende que la norma acusada fue concebida por el legislador como un medio para ejecutar el Plan\u201d. Adem\u00e1s, en concepto del interviniente, la norma puede relacionarse con diversos objetivos, metas, planes o estrategias contenidos en la Ley del Plan, como el eje de transformaci\u00f3n denominado \u201cSeguridad Humana y Justicia Social\u201d, que tiene, entre otros objetivos, el de fortalecer el aseguramiento p\u00fablico en materia de riesgos laborales. Finalmente, el DNP adujo que exist\u00eda una conexidad estrecha, directa e inmediata entre la norma acusada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del PND. Como fundamento de esta afirmaci\u00f3n, la entidad se\u00f1al\u00f3 que \u201cla designaci\u00f3n de ARL Positiva como el administrador de riesgos laborales para los servidores p\u00fablicos constituye un mecanismo id\u00f3neo para fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico en materia de riesgos laborales, pues en la medida en que se incrementa el n\u00famero de afiliados de la aseguradora p\u00fablica, se aumenta el monto de las cotizaciones o primas que esta recauda, y por consiguiente su capacidad financiera para atender el acaecimiento de los riesgos cubiertos para la poblaci\u00f3n asegurada\u201d.<\/p>\n
29. Con relaci\u00f3n al segundo cargo de inconstitucionalidad, el interviniente manifest\u00f3 que la norma acusada no vulneraba la libre competencia econ\u00f3mica consagrada en el art\u00edculo 333 de la Carta, porque la restricci\u00f3n impuesta mediante el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 obedece a la libertad contractual de que goza el Estado, en virtud de la cual puede \u201cescoger de manera discrecional la entidad aseguradora mediante la cual vincular\u00e1 a sus trabajadores al sistema de riesgos laborales\u201d. Adem\u00e1s, el DNP manifest\u00f3 que la norma: (i) est\u00e1 debidamente justificada, pues la afiliaci\u00f3n obligatoria de las entidades p\u00fablicas a Positiva ARL persigue un objetivo no prohibido constitucionalmente, cual es garantizar la sostenibilidad financiera de dicha entidad y, as\u00ed, fortalecer el sistema de aseguramiento p\u00fablico de riesgos laborales; (ii) respeta el n\u00facleo esencial de la libre competencia econ\u00f3mica, pues permite que empresas del sector privado aseguren los riesgos laborales de trabajadores del sector privado, que representan la mayor parte del mercado laboral; y (iii) responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica (DAPRE)<\/p>\n
30. El DAPRE solicit\u00f3 a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo y que, subsidiariamente, declare la exequibilidad de la norma demandada. Con respecto a la primera petici\u00f3n, en concepto del interviniente la demanda no satisfizo los requisitos de pertinencia, claridad y suficiencia, toda vez que no confront\u00f3 al texto acusado con las normas constitucionales presuntamente vulneradas, sino que se limit\u00f3 a \u201cexpresar puntos de vista subjetivos\u201d, en vez de esgrimir argumentos de car\u00e1cter constitucional.<\/p>\n
31. Frente al cargo de inconstitucionalidad por la presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia, el interviniente manifest\u00f3 que la norma acusada guardaba conexidad directa con los objetivos, metas, planes y estrategias de la parte general del PND, y adem\u00e1s se trataba de una disposici\u00f3n de car\u00e1cter instrumental que pretend\u00eda cumplir con lo dispuesto en su parte general. Por lo tanto, consider\u00f3 que la demanda no deber\u00eda prosperar.<\/p>\n
32. As\u00ed, el interviniente record\u00f3 que uno de los ejes de transformaci\u00f3n del PND es aquel denominado \u201cSeguridad Humana y Justicia Social\u201d y que uno de sus componentes es precisamente la creaci\u00f3n de una \u201cpol\u00edtica p\u00fablica del trabajo digno y decente\u201d. El DAPRE agreg\u00f3 que, en aras de lograr la materializaci\u00f3n de dicha pol\u00edtica p\u00fablica, resulta necesario empezar por fortalecer el sistema p\u00fablico de aseguramiento de riesgos laborales. Concluy\u00f3 que la norma tiene un car\u00e1cter instrumental, se puede relacionar con objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del PND y que la conexidad entre tales objetivos, metas, planes o estrategias y la norma demandada es directa, inmediata y estrecha.<\/p>\n
33. Frente al segundo cargo, el interviniente propuso que la norma demandada no vulneraba la libre competencia econ\u00f3mica consagrada en el art\u00edculo 333 constitucional. Esencialmente, el DAPRE fundament\u00f3 su argumentaci\u00f3n en el hecho de que el Estado, en su condici\u00f3n de empleador, puede elegir libremente con qu\u00e9 entidad asegurar los riesgos laborales de los trabajadores del sector p\u00fablico colombiano. Adicionalmente, la entidad indic\u00f3 que la norma acusada no vulneraba el n\u00facleo esencial de la libre competencia econ\u00f3mica, pues no obligaba a empresas privadas dedicadas al aseguramiento de riesgos laborales a retirarse del mercado. Al contrario, para el interviniente, la norma les permit\u00eda seguir concurriendo al mismo con el fin de asegurar los riesgos laborales de los trabajadores del sector privado. Por \u00faltimo, la entidad indic\u00f3 que la norma estaba debidamente justificada, pues obedec\u00eda a la necesidad de: (i) superar inequidades sociales; (ii) preservar y garantizar la continuidad del aseguramiento p\u00fablico de los riesgos laborales en el mercado; y (iii) proteger la seguridad social en materia de riesgos laborales como servicio p\u00fablico esencial y derecho fundamental \u201cque le [sic] asiste a los trabajadores\u201d.<\/p>\n
Colmena Riesgos Laborales S.A.<\/p>\n
34. La aseguradora solicit\u00f3 que se declare la inexequibilidad con efectos retroactivos de la norma demandada. El interviniente solo se refiri\u00f3 al segundo cargo, referente a la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En la misma l\u00ednea de la demanda, la empresa argument\u00f3 que la libre competencia econ\u00f3mica s\u00ed se ve\u00eda vulnerada por el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023. A juicio de la interviniente, la norma acusada implicaba que una empresa del Estado, que ven\u00eda compitiendo y prestando sus servicios en t\u00e9rminos similares a los privados, \u201creciba unos afiliados por virtud de la ley, sin siquiera mantener o generar valores agregados a su oferta\u201d, en detrimento de empresas privadas que ofrecen los mismos servicios, con las mismas capacidades t\u00e9cnicas y operativas. Colmena Riesgos Laborales S.A. tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 que \u201cla implementaci\u00f3n del art\u00edculo 97 del PND terminar\u00e1 debilitando a las ARL privadas y puede implicar que se est\u00e9 abonando el terreno para que en el futuro se imponga un sistema de \u00fanica ARL, lo que generar\u00eda un monopolio a espaldas de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d.<\/p>\n
35. Adem\u00e1s, la empresa indic\u00f3 que el cambio en las reglas que gobernaban el sistema de riesgos laborales pon\u00eda en riesgo el principio de progresividad de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales, pues los usuarios del servicio perd\u00edan la posibilidad de elegir la mejor opci\u00f3n de aseguramiento, con lo cual la seguridad social de los trabajadores del sector p\u00fablico se ve\u00eda potencialmente expuesta a una reducci\u00f3n de calidad.<\/p>\n
36. Por \u00faltimo, la interviniente solicit\u00f3 a la Corte que modulara los efectos del fallo en el tiempo y declarara la retroactividad de la decisi\u00f3n para \u201crestablecer los eventos al estado en que se encontraban antes de la entrada en vigencia de la norma demandada y, por tanto, dispon[ga] que la ARL Positiva de [sic] por terminados los contratos que suscribi\u00f3 con las entidades y corporaciones p\u00fablicas con ocasi\u00f3n de dicha norma, o en su defecto permit[a] a las entidades p\u00fablicas que procedan libremente a contratar con la ARL que m\u00e1s se ajuste a sus necesidades y las de sus empleados, trabajadores y contratistas, sin tener en cuenta un plazo m\u00ednimo de permanencia o un t\u00e9rmino de vigencia de los contratos que se hayan suscrito\u201d.<\/p>\n
37. En desarrollo de su argumentaci\u00f3n, la interviniente manifest\u00f3 que, de no declararse la inexequibilidad de la norma con efectos retroactivos, al momento del pronunciamiento de la Corte la Constituci\u00f3n ya se ver\u00eda afectada la libre competencia. A juicio de la empresa, las entidades p\u00fablicas habr\u00e1n aprovechado para contratar con ARL Positiva, lo que generar\u00eda una exclusi\u00f3n de las ARL privadas y este efecto que se prolongar\u00eda hasta que vencieran los contratos reci\u00e9n suscritos entre aqu\u00e9lla y las entidades p\u00fablicas.<\/p>\n
Federaci\u00f3n de Aseguradores Colombianos (FASECOLDA)<\/p>\n
38. La Federaci\u00f3n solicit\u00f3 que se declare la inexequibilidad de la norma demandada. FASECOLDA manifest\u00f3, en primer lugar, que la norma demandada efectivamente desconoc\u00eda el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n. La Federaci\u00f3n indic\u00f3, al efecto, que el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 es de car\u00e1cter instrumental y cumple, entonces, con el primero de los requisitos que ha establecido la Corte Constitucional para evaluar si una norma de la Ley del PND respeta o no el principio de unidad de materia. Sin embargo, seg\u00fan la interviniente, la norma no se relaciona con ninguno de los programas o proyectos del PND ni guarda conexidad directa o inmediata con sus metas, objetivos, planes o estrategias. En efecto, seg\u00fan FASECOLDA de la ejecuci\u00f3n de la norma demandada no se desprende una contribuci\u00f3n al cumplimiento de los logros propuestos por la Ley del Plan.<\/p>\n
39. Adem\u00e1s, la interviniente resalt\u00f3 que podr\u00eda argumentarse que el art\u00edculo cuestionado se relaciona con la \u201cpol\u00edtica p\u00fablica y de trabajo digno y decente\u201d, contenida en el PND. Sin embargo, el legislador no explic\u00f3 la relaci\u00f3n de conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y dicho objetivo del Plan, motivo por el cual resultar\u00eda forzada cualquier interpretaci\u00f3n que pretenda establecer dicho v\u00ednculo.<\/p>\n
40. Frente al cargo por presunta vulneraci\u00f3n de la libre competencia econ\u00f3mica consagrada en el art\u00edculo 333 Superior, FASECOLDA adujo que, no se trataba de una restricci\u00f3n absoluta de dicha libertad econ\u00f3mica. No obstante \u201cla medida restrictiva carece de una justificaci\u00f3n adecuada y suficiente puesto que, revisadas las gacetas del proyecto de ley, no obran las razones por las cuales el Legislador decidi\u00f3 excluir a las ARL de naturaleza privada de la prestaci\u00f3n de sus servicios a las entidades p\u00fablicas\u201d. FASECOLDA se\u00f1al\u00f3 que, adicionalmente, esa ausencia de justificaci\u00f3n adecuada y suficiente conllevaba un desconocimiento de los criterios de razonabilidad y de proporcionalidad en la limitaci\u00f3n de libertades econ\u00f3micas.<\/p>\n
41. Por \u00faltimo, la interviniente indic\u00f3 que la disposici\u00f3n impugnada violaba el n\u00facleo esencial del derecho a la libre competencia. Con base en las sentencias C-516 de 2004 y C-289 de 2008, la interviniente argument\u00f3 que dicho n\u00facleo se vulnera cuando \u201cse le impide a las ARL privadas contratar con el Estado y s[e] le[s] impone a los empleadores la obligaci\u00f3n de afiliarse a determinada aseguradora, que es justo lo que hace el art\u00edculo [\u2026] cuestionado\u201d.<\/p>\n
Semillero de Derecho Laboral de la Pontificia Universidad Javeriana<\/p>\n
42. El Semillero solicit\u00f3 que se declare la inexequibilidad de la norma demandada. El interviniente se\u00f1al\u00f3 que existe una vulneraci\u00f3n del principio constitucional de unidad de materia, consagrado en el art\u00edculo 158 Superior, toda vez que, en su concepto, resultaba imposible encontrar un v\u00ednculo de conexidad o directo o inmediato entre la disposici\u00f3n acusada y el contenido general -planes, metas, objetivos o estrategias- del PND. Al efecto, el Semillero indic\u00f3 que nada tiene que ver una norma que obliga a todas las entidades p\u00fablicas a contratar el aseguramiento de riesgos laborales con Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A. con el liderazgo en la protecci\u00f3n de la vida, la superaci\u00f3n de injusticias y exclusiones hist\u00f3ricas, la no repetici\u00f3n del conflicto y la transformaci\u00f3n productiva, que son los ejes de transformaci\u00f3n propuestos en la parte general de la Ley del Plan.<\/p>\n
43. Respecto al segundo cargo, el interviniente estuvo de acuerdo con la demandante al considerar que s\u00ed se vulner\u00f3 la libre competencia econ\u00f3mica al impedir que las ARL privadas puedan prestar sus servicios a entidades del sector p\u00fablico. El Semillero record\u00f3 que, seg\u00fan la propia Corte Constitucional, la libre competencia econ\u00f3mica implicaba la facultad de participaci\u00f3n en el mercado, que se ve injustificadamente restringida al prohibir a las entidades p\u00fablicas que opten por aseguradoras del mercado diferentes a la ARL Positiva, aseguradora \u00e9sta de car\u00e1cter p\u00fablico.<\/p>\n
Diego Escall\u00f3n Arango<\/p>\n
44. El ciudadano solicit\u00f3 que se declare la inexequibilidad de la norma demandada. En primer lugar, el se\u00f1or Escall\u00f3n Arango argument\u00f3 que la norma acusada \u201cno tiene conexi\u00f3n alguna con los ejes de transformaci\u00f3n y transversales del Plan Nacional de Desarrollo ni puede sostenerse la existencia de una relaci\u00f3n hipot\u00e9tica o eventual\u201d. El ciudadano reconoci\u00f3 que, quiz\u00e1s, podr\u00eda pensarse que existe alguna relaci\u00f3n entre la norma acusada y el eje de transformaci\u00f3n de \u201cSeguridad Humana y Justicia Social\u201d. Sin embargo, el interviniente adujo que el alcance de dicho eje de transformaci\u00f3n est\u00e1 planteado para propender a la universalizaci\u00f3n de la afiliaci\u00f3n al sistema de salud y de la seguridad social, pero no tiene el objetivo de incidir directamente sobre el sistema de riesgos laborales. El ciudadano manifest\u00f3 que se trataba de una medida que no ten\u00eda un car\u00e1cter instrumental, pues no pretend\u00eda servir en la ejecuci\u00f3n de los prop\u00f3sitos y las bases contenidas en la parte general de la Ley del PND.<\/p>\n
45. El se\u00f1or Escall\u00f3n Arango se\u00f1al\u00f3, adicionalmente, que el debate de la norma acusada careci\u00f3 de an\u00e1lisis sustantivo, responsable y democr\u00e1tico y, por consiguiente, omiti\u00f3 justificar de manera adecuada tanto: (i) la conexidad entre dicha disposici\u00f3n y la parte general del PND; como (ii) la necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de la restricci\u00f3n de la libre competencia que implica la norma bajo examen. Adem\u00e1s, el ciudadano indic\u00f3 que el art\u00edculo demandado ten\u00eda un car\u00e1cter permanente y no transitorio por un periodo de gobierno, de lo cual se desprend\u00eda que se trataba de una norma ordinaria y no de una norma propia de un PND.<\/p>\n
46. Frente al segundo cargo, el ciudadano manifest\u00f3 que efectivamente la norma demandada contrariaba la libre competencia econ\u00f3mica consagrada en el art\u00edculo 333 de la Carta. El se\u00f1or Diego Escall\u00f3n Arango se\u00f1al\u00f3 que tanto ARL Positiva como las ARL privadas cumplen con el mismo objeto social y cuentan con las mismas capacidades jur\u00eddicas para el desempe\u00f1o de sus labores, de manera que les deben aplicar las mismas reglas y limitaciones en igualdad de condiciones. Finalmente, el ciudadano enfatiz\u00f3 en que \u201cotorgarle una prerrogativa a un competidor sin ninguna justificaci\u00f3n objetiva y sin el debate meritorio para esto vulnera la Constituci\u00f3n [\u2026] y supone en la pr\u00e1ctica establecer un abuso de la posici\u00f3n dominante del actor estatal dentro de un mercado en libre competencia\u201d.<\/p>\n
47. A continuaci\u00f3n, se rese\u00f1an las intervenciones recibidas durante el tr\u00e1mite:<\/p>\n
Tabla 2 \u2013 S\u00edntesis de los escritos de intervenci\u00f3n<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud<\/p>\n
Positiva Compa\u00f1\u00eda de Seguros S.A.<\/p>\n
Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n (DNP)<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad<\/p>\n
Colmena Riesgos Laborales S.A.<\/p>\n
Federaci\u00f3n de Aseguradores Colombianos (FASECOLDA)<\/p>\n
Semillero de Derecho Laboral de la Pontificia Universidad Javeriana<\/p>\n
Diego Escall\u00f3n Arango \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad<\/p>\n
D. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
48. La procuradora general de la Naci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que los reproches de constitucionalidad formulados en la demanda guardaban identidad con algunos de los cargos presentados en el Expediente D-15.370, proceso en el cual la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a la Corte que declarara la inexequibilidad de la norma demandada. Dicho esto, la Procuradur\u00eda solicit\u00f3 que, en el proceso de la referencia, la Corte dispusiera estarse a lo resuelto en la sentencia que se adoptara en el proceso D-15.370, sin perjuicio de plantear nuevamente los argumentos en virtud de los cuales considera que el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 resulta contrario a la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
50. La Procuradur\u00eda argument\u00f3 que la norma acusada no desarrollaba de forma estrecha las metas y prop\u00f3sitos del PND y que, adem\u00e1s, modificaba t\u00e1citamente el precepto ordinario que dispone que el empleador puede, libre y voluntariamente, seleccionar a las entidades que administrar\u00e1n el sistema de riesgos laborales. Para la procuradora, la modificaci\u00f3n mencionada no le corresponde a una norma perteneciente a un PND. En efecto, a juicio de la procuradora debi\u00f3 realizarse mediante ley ordinaria, a fin de garantizar un debate abierto y democr\u00e1tico acerca de las implicaciones de la norma acusada.<\/p>\n
51. Por \u00faltimo, la procuradora record\u00f3 la sentencia C-289 de 2008 y se\u00f1al\u00f3 que, en virtud de dicho precedente constitucional, no resultaba v\u00e1lido ni constitucional impedir que los particulares contraten con las entidades p\u00fablicas, aunque s\u00ed es leg\u00edtimo que el Estado promueva la contrataci\u00f3n con las ARL p\u00fablicas.<\/p>\n
E. ACTUACIONES DURANTE EL DESARROLLO DEL PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD<\/p>\n
52. Con escrito del 11 de enero de 2024, el magistrado Vladimir Fern\u00e1ndez Andrade manifest\u00f3 su impedimento para conocer y tramitar el asunto de referencia de conformidad con lo previsto en los art\u00edculos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 del 4 de septiembre de 1991, por la causal de haber intervenido en la expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada cuando se desempe\u00f1aba como secretario jur\u00eddico de la Presidencia de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
53. En la sesi\u00f3n virtual del 14 de febrero de 2024, la Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 fundado el impedimento manifestado por el magistrado Vladimir Fern\u00e1ndez Andrade. En consecuencia, se realiz\u00f3 el sorteo del expediente entre los magistrados y las magistradas restantes, en virtud del cual result\u00f3 designada como ponente la magistrada Natalia \u00c1ngel Cabo.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
A. A. \u00a0COMPETENCIA<\/p>\n
54. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, dado que se trata de una norma contenida en una ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
B. CUESTI\u00d3N PREVIA: AN\u00c1LISIS DE LA COSA JUZGADA<\/p>\n
55. La Sala Plena encuentra que es necesario pronunciarse sobre la eventual configuraci\u00f3n de la cosa juzgada respecto de la disposici\u00f3n acusada por la ciudadana Kerly Mireya Tatiana Vivas Buitrago. En efecto, la Corte Constitucional analiz\u00f3 la norma demandada en la sentencia C-537 de 2023.<\/p>\n
56. Durante el tr\u00e1mite del presente proceso de constitucionalidad, el pasado 5 de diciembre esta Corporaci\u00f3n profiri\u00f3 la sentencia C-537 de 2023 dentro del expediente D-15370, mediante la cual resolvi\u00f3 otra demanda formulada contra el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 \u2018Colombia Potencia Mundial de la Vida\u201d. En esa providencia se declar\u00f3 la inexequibilidad de la norma por los cargos all\u00ed estudiados.<\/p>\n
57. Para el an\u00e1lisis de la cosa juzgada en el caso bajo examen, la Sala har\u00e1 primero una breve alusi\u00f3n a este fen\u00f3meno y sus tipolog\u00edas, y luego explicar\u00e1 los fundamentos de la sentencia C-537 de 2023. Finalmente, la Sala Plena definir\u00e1 si frente a la disposici\u00f3n demandada, esto es, el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, oper\u00f3 o no en este caso el fen\u00f3meno de la cosa juzgada.<\/p>\n
La instituci\u00f3n de la cosa juzgada constitucional. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
58. La cosa juzgada constitucional encuentra sustento en el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n que dispone que las sentencias que la Corte dicta \u201cen ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional\u201d, raz\u00f3n por la cual \u201c[n]inguna autoridad podr\u00e1 reproducir el contenido material del acto jur\u00eddico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontaci\u00f3n entre la norma ordinaria y la Constituci\u00f3n\u201d. Por su parte, los art\u00edculos 46 y 48 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 y 22 del Decreto Ley 2067 de 1991 se\u00f1alan que todas las sentencias que profiera la Corte en ejercicio de sus competencias de control abstracto \u201cson definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos [generales]\u201d. Por esas razones, en principio, la Sala Plena no puede pronunciarse sobre un asunto debatido y fallado con anterioridad.<\/p>\n
59. En las sentencias C-101 de 2022 y C-227 de 2023, la Sala reiter\u00f3 que, para determinar si se configura la cosa juzgada, existen tres par\u00e1metros que deben concurrir en cada caso concreto. Primero, que la demanda proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposici\u00f3n jur\u00eddica ya estudiada en una sentencia anterior. Segundo, que se presenten los mismos argumentos o cuestionamientos en el fallo antecedente. Sin embargo, en este criterio se debe precisar que en el caso del control autom\u00e1tico e integral no se tienen en cuenta los argumentos planteados, dado que, en general, la decisi\u00f3n que all\u00ed se toma hace tr\u00e1nsito a cosa juzgada absoluta. Tercero, que no haya variado el par\u00e1metro normativo de control.<\/p>\n
60. La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n desarroll\u00f3 una tipolog\u00eda de esta figura con el fin de identificar su configuraci\u00f3n en casos concretos, as\u00ed como su alcance. En la sentencia C-039 de 2021, la Corte hizo un recuento de los diferentes tipos de cosa juzgada constitucional. En primer lugar, existe la cosa juzgada formal que opera cuando la Sala Plena ya se pronunci\u00f3 sobre la disposici\u00f3n demandada y que trae como consecuencia que la Corte Constitucional deba estarse a lo resuelto en la sentencia previa. En segundo lugar, existe la cosa juzgada material que se presenta cuando se acusa una disposici\u00f3n que es formalmente distinta, pero que tiene un contenido normativo id\u00e9ntico al de otra que ya fue controlada por esta Corporaci\u00f3n en sede de control de constitucionalidad. Desde esa perspectiva, para definir si en un caso concreto se genera la cosa juzgada material, hay que evaluar si existe una decisi\u00f3n de constitucionalidad anterior sobre una regla de derecho id\u00e9ntica, pero contenida en distintas disposiciones jur\u00eddicas y, luego, determinar cu\u00e1l es el nivel de \u201csimilitud entre los cargos del pasado y del presente y el an\u00e1lisis constitucional de fondo sobre la proposici\u00f3n jur\u00eddica\u201d.<\/p>\n
61. En tercer lugar, la Sala distingue la cosa juzgada absoluta de la relativa y de la aparente. La absoluta se presenta cuando, en la sentencia previa, la Sala Plena no limit\u00f3 el pronunciamiento de constitucionalidad sobre el enunciado normativo analizado a unos cargos determinados, de manera que esa disposici\u00f3n no puede ser examinada nuevamente, pues se entiende que el control de constitucionalidad se ejerci\u00f3 respecto a la integralidad de la Constituci\u00f3n. La cosa juzgada absoluta tambi\u00e9n se presenta cuando la Corte declara la inexequibilidad de una norma jur\u00eddica. Por el contrario, la cosa juzgada relativa opera cuando, de forma expl\u00edcita o impl\u00edcita, la Sala Plena restringi\u00f3 los efectos de su decisi\u00f3n a los cargos analizados, raz\u00f3n por la cual es posible un nuevo pronunciamiento sobre la disposici\u00f3n en caso de que la misma sea acusada por cargos nuevos, distintos a los ya examinados. Por su lado, la cosa juzgada aparente se configura cuando, a pesar de haberse proferido \u201cuna decisi\u00f3n en la parte resolutiva declarando la exequibilidad, en realidad no se efectu\u00f3 an\u00e1lisis alguno de constitucionalidad\u201d de forma que la Corte puede pronunciarse de fondo sobre la disposici\u00f3n respectiva.<\/p>\n
62. De otra parte, la Corte diferencia los efectos de la cosa juzgada constitucional material dependiendo de si su decisi\u00f3n es de exequibilidad o inexequibilidad. En el caso de que la norma sea declarada conforme a la Constituci\u00f3n, se presentan varias situaciones: (i) la intangibilidad del fallo puede limitarse de manera expresa o impl\u00edcita por la Corte, como se indic\u00f3 mediante la cosa juzgada relativa; (ii) su declaratoria brinda seguridad jur\u00eddica a los operadores jur\u00eddicos para que contin\u00faen aplicando la disposici\u00f3n; y (iii) la competencia de la Corte para estudiar una nueva demanda contra ese mismo precepto por razones similares podr\u00eda llevarse a cabo \u00fanicamente ante el debilitamiento de la cosa juzgada, lo que ocurre con la modificaci\u00f3n de la norma constitucional en la que se apoyaba, el cambio en la significaci\u00f3n material de la Constituci\u00f3n y la variaci\u00f3n del contexto jur\u00eddico, social o econ\u00f3mico en el que fue objeto del control de constitucionalidad.<\/p>\n
63. Por el contrario, en situaciones en las que el enunciado legal queda suprimido del ordenamiento jur\u00eddico, la cosa juzgada siempre ser\u00e1 absoluta. Estos efectos ocurren con independencia del par\u00e1metro de constitucionalidad que desconoci\u00f3 la norma invalidada, pues ya no forma parte del sistema jur\u00eddico. En otras palabras \u201cno existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corporaci\u00f3n\u201d, y las autoridades tienen prohibido reproducir esa proposici\u00f3n jur\u00eddica. Como la Sentencia C-537 de 2023 declar\u00f3 inexequible el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, norma demandada en esta ocasi\u00f3n, la Sala Plena se detendr\u00e1 a rese\u00f1ar las reglas jurisprudenciales en este tipo de efectos.<\/p>\n
64. En las Sentencias C-383 de 2022 y C-200 de 2019, se reiteraron y sintetizaron las reglas aplicables en casos que involucran el conocimiento de demandas que cuestionan normas previamente declaradas inexequibles. Si se detecta esta situaci\u00f3n en la etapa de admisibilidad, el magistrado sustanciador debe rechazar la demanda. Si pese a ello la demanda se admite y se da curso al proceso de constitucionalidad, la Corte deber\u00e1 proferir un fallo inhibitorio en el que disponga estarse a lo resuelto en el fallo anterior de inexequibilidad.<\/p>\n
65. En la Sentencia C-383 de 2022, tambi\u00e9n se refrend\u00f3 la regla de que la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de una disposici\u00f3n legal genera cosa juzgada absoluta formal con respecto al mismo texto normativo en caso de que sea demandado o estudiado posteriormente. Por lo tanto, la sentencia de esta Corporaci\u00f3n que suprime del ordenamiento jur\u00eddico un precepto constituye cosa juzgada frente a posteriores demandas contra esa misma norma, y a este Tribunal solo le corresponde estarse a lo resuelto en la decisi\u00f3n anterior. Esto se debe a que la norma ya no pertenece al ordenamiento jur\u00eddico, por lo que es imposible efectuar control alguno sobre ella. As\u00ed las cosas, \u201cno tendr\u00eda ning\u00fan sentido declarar nuevamente su disconformidad, sino tambi\u00e9n si se tiene presente que no es posible volver sobre una norma que ya no existe.\u201d<\/p>\n
66. Es importante precisar que en algunos casos es relevante identificar el fundamento de la inexequibilidad de la decisi\u00f3n previa, ya sea por razones de fondo o de procedimiento, para determinar el alcance de los efectos de esa declaraci\u00f3n. En el evento en que la declaratoria de inexequibilidad obedezca a un defecto de forma en la expedici\u00f3n de la norma, el legislador est\u00e1 facultado para reproducir su contenido en una disposici\u00f3n posterior. En cambio, si el Congreso replica un contenido normativo previamente declarado inexequible por vicios de fondo, la cosa juzgada material exige estarse a lo resuelto en el pronunciamiento anterior y en consecuencia declarar la inexequibilidad del nuevo precepto, a menos que se configure alguno de los supuestos que debilitan la cosa juzgada.<\/p>\n
67. En este contexto, se rese\u00f1ar\u00e1n algunos ejemplos en los que se estudiaron demandas contra normas que fueron declaradas inexequibles. En la Sentencia C-383 de 2022, la Sala declar\u00f3 estarse a lo resuelto en la Sentencia C-155 de 2022 en relaci\u00f3n con la demanda formulada contra las disposiciones de la Ley 2098 de 2021. Esta decisi\u00f3n se fundament\u00f3 en que las normas cuestionadas en el proceso que concluy\u00f3 con la Sentencia C-383 de 2022 fueron declaradas inexequibles en la Sentencia C-155 de 2022 con efecto retroactivo. Para la Corte, los enunciados legales fueron expulsados del ordenamiento jur\u00eddico y no proced\u00eda una decisi\u00f3n de fondo.<\/p>\n
69. En consecuencia, la Corte sintetiz\u00f3 que la cosa juzgada constitucional es una instituci\u00f3n que otorga el car\u00e1cter inmutable a una decisi\u00f3n e impide volver a estudiar la norma o reproducirla de nuevo. En el caso de los fallos de inexequibilidad, la cosa juzgada es absoluta debido a que elimina la norma del ordenamiento jur\u00eddico. Por lo tanto, no procede el estudio de fondo de las demandas que se encuentran en curso o de otras nuevas, y la decisi\u00f3n que debe dictar esta Corporaci\u00f3n corresponde a estarse a lo resuelto en la anterior sentencia que declar\u00f3 la inexequibilidad de la norma.<\/p>\n
70. En suma, a continuaci\u00f3n, se resumen las clases de cosa juzgada constitucional identificadas por la Corte, los supuestos en los que se configuran, y sus consecuencias:<\/p>\n
Tabla 3 \u2013 Tipolog\u00edas de la cosa juzgada constitucional<\/p>\n
Tipolog\u00eda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto<\/p>\n
Cosa juzgada formal \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se presenta cuando la Sala Plena de la Corte Constitucional ya se pronunci\u00f3 sobre la disposici\u00f3n demandada y trae como consecuencia que la Corte deba estarse a lo resuelto en la sentencia previa. Esta tipolog\u00eda recae sobre los textos normativos sometidos a control.<\/p>\n
Cosa juzgada material \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se presenta cuando se acusa una disposici\u00f3n que es formalmente distinta, pero que tiene un contenido normativo id\u00e9ntico al de otra que ya fue controlada por esta Corporaci\u00f3n en sede de control de constitucionalidad. El juez debe evaluar: (i) si existe una decisi\u00f3n de constitucionalidad anterior sobre una regla de derecho id\u00e9ntica, pero contenida en distintas disposiciones jur\u00eddicas; y luego (ii) determinar cu\u00e1l es el nivel de similitud entre los cargos del pasado y del presente y el an\u00e1lisis constitucional de fondo sobre la proposici\u00f3n jur\u00eddica. Este estudio no recae sobre la disposici\u00f3n, sino sobre los contenidos normativos.<\/p>\n
Cosa juzgada absoluta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se presenta en dos casos: primero, cuando la Corte declara la inexequibilidad de una norma y, por lo tanto, la expulsa del ordenamiento. Segundo, cuando el control de constitucionalidad se ejerci\u00f3 respecto a la integralidad de la Carta. En estos casos, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia previa.<\/p>\n
Cosa juzgada relativa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se presenta cuando la Corte Constitucional restringi\u00f3 los efectos de su decisi\u00f3n a los cargos analizados. En consecuencia, es posible un nuevo pronunciamiento sobre la disposici\u00f3n \u00fanicamente por cargos nuevos.<\/p>\n
Cosa juzgada aparente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se presenta cuando la Corte Constitucional formalmente declara la exequibilidad de una disposici\u00f3n, pero en realidad no hay un estudio de constitucionalidad en la decisi\u00f3n. En consecuencia, es posible un nuevo pronunciamiento sobre la disposici\u00f3n.<\/p>\n
La sentencia C-537 de 2023<\/p>\n
71. En la Sentencia C-537 del 5 de diciembre de 2023, la Sala Plena analiz\u00f3 una demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expidi\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo \u201cColombia Potencia Mundial de la Vida\u201d. El demandante plante\u00f3 que la norma acusada era contraria a los art\u00edculos 13, 158 y 333 de la Carta, que consagran, respectivamente, los principios de igualdad, unidad de materia en la expedici\u00f3n de leyes, y libre competencia econ\u00f3mica.<\/p>\n
72. En la soluci\u00f3n de la demanda, la Corte Constitucional encontr\u00f3 probados los cargos alegados. As\u00ed, la Sala Plena concluy\u00f3 que la norma desconoc\u00eda el principio de unidad de materia por cuanto no ten\u00eda relaci\u00f3n con el objetivo general del PND 2022-2026 denominado\u00a0\u201cSeguridad humana y justicia social\u201d\u00a0ni con ninguno de sus proyectos. En este punto, la Sala Plena verific\u00f3 que algunos de los proyectos establecidos en el PND hac\u00edan referencia al fortalecimiento del\u00a0sistema de protecci\u00f3n social universal y adaptativo, y que sus pol\u00edticas estaban encaminadas a la creaci\u00f3n de empleos dignos en el sector de la econom\u00eda popular y rural, as\u00ed como su aseguramiento en riesgos laborales. Sin embargo, la Corte no encontr\u00f3 que la norma demandada, al obligar la afiliaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas a la ARL Positiva S.A., condujera inequ\u00edvocamente al logro de las metas establecidas en la Ley 2294 de 2023.<\/p>\n
73. Por otro lado, la Corte Constitucional evidenci\u00f3 que la disposici\u00f3n demandada constitu\u00eda una modificaci\u00f3n permanente del Sistema General de Riesgos Laborales hecha a trav\u00e9s de una ley especial en la que el principio democr\u00e1tico est\u00e1 restringido. Por tanto, la Sala precis\u00f3 que esta clase de ajustes al sistema de seguridad social deb\u00eda hacerse mediante ley ordinaria, ya que el tr\u00e1mite legislativo correspondiente permitir\u00eda que se adelantara un debate profundo con el rigor que es requerido.<\/p>\n
<\/p>\n
74. En relaci\u00f3n con la vulneraci\u00f3n del principio de libertad de competencia, la Corte encontr\u00f3 que, la disposici\u00f3n acusada desconoc\u00eda su n\u00facleo esencial. Para la Corte, la norma imped\u00eda, sin justificaci\u00f3n v\u00e1lida, la concurrencia de las ARL privadas al mercado de aseguramiento de las entidades p\u00fablicas. La prohibici\u00f3n establecida para las ARL privadas ten\u00eda como consecuencia que las entidades p\u00fablicas tuvieran coartada la liberta de seleccionar a la aseguradora que ofreciera mejores servicios. Adem\u00e1s, la Sala Plena concluy\u00f3 que la entidad beneficiaria de la medida, esto es la ARL Positiva S.A. no estaba en una condici\u00f3n financiera precaria que hiciera necesaria la intervenci\u00f3n estatal para asegurarle una parte fija del mercado de protecci\u00f3n de riesgos laborales. En efecto, de conformidad con las pruebas e informaci\u00f3n aportada al expediente, la Sala Plena constat\u00f3 que la referida aseguradora de riesgos profesionales desempe\u00f1aba un papel destacado en desarrollo de su actividad econ\u00f3mica.<\/p>\n
75. En \u00faltimo lugar, la Sala consider\u00f3 que la medida comportaba un tratamiento desigual para las ARL privadas porque las exclu\u00eda de una parte del mercado sin justificaci\u00f3n alguna.<\/p>\n
La verificaci\u00f3n de la cosa juzgada en el caso concreto<\/p>\n
77. En el asunto bajo examen la actora demand\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023 por violaci\u00f3n de los principios de unidad de materia y libre competencia econ\u00f3mica, consagrados, respectivamente, en los art\u00edculos 158 y 333 superiores. En la reciente Sentencia C-537 de 2023, la Corte declar\u00f3 inexequible dicha norma debido a que desconoc\u00eda los principios de unidad de materia, libre competencia e igualdad.<\/p>\n
<\/p>\n
78. La Sentencia C-537 de 2023 constituye cosa juzgada formal y absoluta frente a la demanda que ahora se examina. Existe identidad entre la norma acusada y la declarada inexequible. Adem\u00e1s, la norma acusada recae sobre el mismo texto normativo sometido a control en la Sentencia C-537 de 2023. En consecuencia, la \u00fanica opci\u00f3n v\u00e1lida es estarse a lo resuelto en dicha providencia, pues la norma demandada en esta ocasi\u00f3n fue excluida del ordenamiento jur\u00eddico. Por lo tanto, la Corte no puede emitir un pronunciamiento distinto al ya proferido.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
\u00danico. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-537 de 2023, que declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, \u201c[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 \u2013 2026 \u2018Colombia Potencia Mundial de la Vida\u201d, de acuerdo con los t\u00e9rminos establecidos en dicha providencia.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
VLADIMIR FERN\u00c1NDEZ ANDRADE<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
P\u00e1gina \u00a0de 21<\/p>\n
Expediente D-15373<\/p>\n
Mag. Pon. Natalia \u00c1ngel Cabo<\/p>\n
______________________________________<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
P\u00e1gina \u00a0de 21 Expediente D-15373 Mag. Pon. Natalia \u00c1ngel Cabo ______________________________________ REP\u00daBLICA DE COLOMBIA Corte Constitucional -Sala Plena- SENTENCIA C-147 de 2024 Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 97 de la Ley 2294 de 2023, \u201c[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 \u2013 2026 \u2018Colombia Potencia Mundial de la Vida\u2019\u201d. Demandante: […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[144],"tags":[],"class_list":["post-29248","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2024"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29248","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=29248"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29248\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=29248"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=29248"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=29248"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}