<\/p>\n
Sentencia C-168 de 2024<\/p>\n
M.P. Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
SENTENCIA C-168 DE 2024<\/p>\n
Referencia: expediente D-15440.<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023, \u201c[p]or la cual se adiciona y efect\u00faan unas modificaciones al Presupuesto General de la Naci\u00f3n de la vigencia fiscal de 2023\u201d.<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
La Corte Constitucional asumi\u00f3 el estudio de una demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4 de la Ley 2299 de 2023 por, presuntamente, desconocer el principio de unidad de materia consagrado en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n. El demandante sostuvo que el par\u00e1grafo acusado desconoc\u00eda tales contenidos superiores por cuanto ordenan la modificaci\u00f3n de contratos estatales de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de sistemas integrados de transporte masivo (SITM) y\/o sistemas estrat\u00e9gicos de transporte p\u00fablico (SETP), o su terminaci\u00f3n unilateral, sin que sea una ley de adici\u00f3n presupuestal el mecanismo v\u00e1lido para hacerlo.<\/p>\n
Antes de entrar en el fondo del asunto, y en respuesta a la solicitud de fallo inhibitorio por carencia de objeto formulada por la procuradora general de la Naci\u00f3n, la Sala examin\u00f3 su competencia para pronunciarse sobre la norma acusada. Tras examinar las hip\u00f3tesis en las que la Corte ha admitido ser competente para decidir de fondo sobre normas que han perdido vigencia, la Sala concluy\u00f3 que en el presente caso se verificaban los presupuestos para dar aplicaci\u00f3n al principio de perpetuatio jurisdictionis, por cuanto la norma se encontraba vigente al momento de la presentaci\u00f3n de la demanda y dej\u00f3 de estarlo antes de que se emitiera una decisi\u00f3n. Por tanto, en aplicaci\u00f3n de este principio, la Sala Plena afirm\u00f3 su competencia para pronunciarse sobre la norma acusada.<\/p>\n
Asimismo, en respuesta a una petici\u00f3n de inhibici\u00f3n por ineptitud sustantiva de la demanda, la Sala ratific\u00f3 las razones expuestas en la fase de admisibilidad para concluir que la acusaci\u00f3n planteada cumpl\u00eda con los requisitos de claridad, certeza y especificidad, cuestionados por el interviniente que solicit\u00f3 proferir fallo inhibitorio.<\/p>\n
Resueltas estas cuestiones previas, la Sala a continuaci\u00f3n fij\u00f3 el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfel par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023 desconoce el principio de unidad de materia previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al incorporar, dentro de una ley de adici\u00f3n presupuestal, disposiciones que ordenan a las autoridades territoriales (i) determinar los efectos econ\u00f3micos adversos que hayan afectado de manera grave el equilibrio econ\u00f3mico de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de los sistemas integrados de transporte masivo (SITM) y sistemas estrat\u00e9gicos de transporte p\u00fablico (SETP); (ii) adelantar, hasta el 31 de diciembre de 2023, las renegociaciones de las condiciones econ\u00f3micas y de distribuci\u00f3n de riesgos de esos contratos, a trav\u00e9s de mesas en las que, adem\u00e1s de los operadores y concesionarios privados y las autoridades territoriales que sean parte en dichos contratos, intervendr\u00e1n el Ministerio de Transporte y, eventualmente, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; y, (iii) adelantar las mesas de renegociaci\u00f3n de manera previa al ejercicio de la facultad prevista en el art\u00edculo 17 de la Ley 80 de 1993 (terminaci\u00f3n unilateral de los contratos)?<\/p>\n
Tras reiterar el precedente constitucional relativo a las exigencias que el principio de unidad de materia proyecta sobre las leyes anuales de presupuesto y de adici\u00f3n presupuestal, y definir el alcance de la disposici\u00f3n acusada, la Corte concluy\u00f3 que los contenidos normativos incluidos en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4 de la Ley 2299 de 2003 no desconocen el principio de unidad de materia (arts. 158 y 169, C.P.).<\/p>\n
La Sala sustent\u00f3 esta conclusi\u00f3n en tres premisas centrales. Primera, los tres contenidos normativos incluidos en el par\u00e1grafo acusado guardan un v\u00ednculo instrumental con el tema presupuestal, en tanto est\u00e1n orientados a garantizar la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n, espec\u00edficamente del rubro destinado a financiar el d\u00e9ficit de los SITM y los SETP; esto por cuanto las renegociaciones pueden generar condiciones m\u00e1s favorables para la ejecuci\u00f3n de los contratos, reasignar recursos hacia \u00e1reas prioritarias y obtener mayor flexibilidad financiera, todo lo cual puede contribuir a solucionar las causas del desequilibrio financiero y mejorar la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio de transporte.<\/p>\n
Segunda, el par\u00e1grafo acusado no modifica normas sustantivas, en tanto no establece una nueva causal de terminaci\u00f3n unilateral del contrato estatal, ni ordena a las entidades territoriales acudir a la terminaci\u00f3n de los contratos de concesi\u00f3n de los SITM y SETP; su alcance consiste en ordenar a las entidades territoriales dar aplicaci\u00f3n a los instrumentos normativos previstos en la ley de contrataci\u00f3n estatal para revisar el equilibrio econ\u00f3mico de dichos contratos y restablecerlo cuando se haya afectado de manera grave en perjuicio de las entidades territoriales y los usuarios. Ni de la literalidad del par\u00e1grafo 2\u00ba acusado, ni de los antecedentes legislativos, se infiere el prop\u00f3sito de modificar la normatividad general en materia de contrataci\u00f3n sino, m\u00e1s bien, el de darle cumplimiento.<\/p>\n
Tercera, la norma acusada no tiene vocaci\u00f3n de permanencia, por cuanto expresamente fij\u00f3 su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2023 y no mantuvo sus efectos luego de esta fecha, con lo cual respeta el principio de anualidad que rige en materia de leyes de presupuesto.<\/p>\n
Por las anteriores razones, la Corte declar\u00f3 exequible el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4 de la Ley 2299 de 2023 por el cargo examinado.<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
1. \u00a71. \u00a0 \u00a0El ciudadano Carlos Abraham Jim\u00e9nez L\u00f3pez present\u00f3 acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del par\u00e1grafo 2\u00ba, art\u00edculo 4\u00ba, de la Ley 2299 de 2023, \u201c[p]or la cual se adiciona y efect\u00faan unas modificaciones al Presupuesto General de la Naci\u00f3n de la vigencia fiscal de 2023\u201d, que modific\u00f3 el art\u00edculo 99 de la Ley 2276 de 2022, \u201c[p]or la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023\u201d. El accionante plantea, como cargo \u00fanico, que el par\u00e1grafo acusado vulnera el principio de unidad de materia consagrado en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
\u00a72. \u00a0La demanda fue inadmitida mediante el Auto del 28 de agosto de 2023. Dentro del t\u00e9rmino de ejecutoria de la anterior decisi\u00f3n, el actor present\u00f3 escrito de correcci\u00f3n de la demanda. Una vez efectuado el estudio exigido por el ordenamiento, la demanda fue admitida mediante el Auto del 19 de septiembre de 2023.<\/p>\n
\u00a73. \u00a0En la misma providencia se orden\u00f3 la pr\u00e1ctica de pruebas y se dispuso que, una vez recibidas y calificadas las pruebas solicitadas, se (i) comunicara la iniciaci\u00f3n del proceso al presidente de la rep\u00fablica, al presidente del Congreso y a la Naci\u00f3n – ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y de Transporte; (ii) diera traslado a la procuradora general de la Naci\u00f3n y (iii) fijara en lista la disposici\u00f3n acusada por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas, con el objeto de que cualquier ciudadana o ciudadano la impugne o defienda.<\/p>\n
\u00a74. \u00a0De igual forma, (iv) se invit\u00f3 a las siguientes entidades a emitir concepto sobre la demanda de la referencia: a la Superintendencia de Transporte y a la Agencia Nacional de Contrataci\u00f3n P\u00fablica – Colombia Compra Eficiente; a los distritos de Barranquilla, Bogot\u00e1 D.C. y Santa Marta; a las alcald\u00edas de los municipios de Bucaramanga, Cali, Medell\u00edn, Monter\u00eda, Pereira y Popay\u00e1n; a la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, a la Federaci\u00f3n Nacional de Departamentos, y a las Universidades del Cauca, del Norte, EAFIT, Externado de Colombia e ICESI.<\/p>\n
\u00a75. \u00a0Mediante Auto del 24 de octubre de 2023 la magistrada sustanciadora requiri\u00f3 a las secretar\u00edas del Senado y la C\u00e1mara de Representantes el env\u00edo de la informaci\u00f3n faltante sobre el tr\u00e1mite legislativo, luego de lo cual dispuso, por Auto del 9 de noviembre de 2023, dar cierre al per\u00edodo probatorio y continuar con el tr\u00e1mite constitucional respectivo.<\/p>\n
\u00a76. \u00a0En cumplimiento de lo dispuesto en los autos del 19 de septiembre y 9 de noviembre, el 14 de noviembre de 2023 la secretar\u00eda general de la Corte corri\u00f3 traslado a la procuradora general de la naci\u00f3n por el t\u00e9rmino de treinta (30) d\u00edas. Adem\u00e1s, puso el expediente a disposici\u00f3n del secretario jur\u00eddico de la Presidencia de la Rep\u00fablica y del presidente del Congreso de la Rep\u00fablica, de los ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y Transporte y de las entidades mencionadas en el \u00a74 de esta providencia.<\/p>\n
\u00a77. \u00a0Asimismo, en cumplimiento de las providencias antes mencionadas, la secretar\u00eda general de la Corte Constitucional fij\u00f3 en lista el presente proceso en la p\u00e1gina web de la Corte Constitucional a partir de las 8:00 am del 15 de noviembre de 2023 y por el t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas.<\/p>\n
\u00a78. \u00a0El 15 de enero de 2024, la procuradora general de la naci\u00f3n alleg\u00f3 su concepto y, al d\u00eda siguiente, la secretar\u00eda general de la Corte remiti\u00f3 el expediente digital al despacho de la magistrada sustanciadora e inform\u00f3 sobre los t\u00e9rminos para la elaboraci\u00f3n y estudio del proyecto de fallo en el presente proceso de constitucionalidad.<\/p>\n
\u00a79. \u00a0De esta forma, cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.<\/p>\n
\u00a710. \u00a0A continuaci\u00f3n, se transcribe la disposici\u00f3n demandada:<\/p>\n
\u201cLEY\u00a02299 DE 2023<\/p>\n
(julio\u00a010)<\/p>\n
por la cual se adiciona y efect\u00faan unas modificaciones al Presupuesto General de la Naci\u00f3n de la vigencia fiscal de 2023.<\/p>\n
El Congreso de Colombia<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
DECRETA:\u00a0<\/p>\n
(…)<\/p>\n
Art\u00edculo 4\u00b0.\u00a0Modif\u00edquese el art\u00edculo 99 de la Ley 2276 de 2022, el cual quedar\u00e1 as\u00ed:\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 99. Apoyo a los Sistemas de Transporte P\u00fablico Masivo.\u00a0La Naci\u00f3n destinar\u00e1 recursos del presupuesto nacional para la financiaci\u00f3n de los d\u00e9ficits operacionales en un monto no inferior a un bill\u00f3n de pesos ($1.000.000.000.000), destinado a cubrir el d\u00e9ficit de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y los Sistemas Estrat\u00e9gicos de Transporte P\u00fablico (SETP) del pa\u00eds el cu\u00e1l ser\u00e1 distribuido en partes proporcionales dependiendo del n\u00famero de primeras validaciones realizadas en 2019, que ser\u00e1n certificadas por los entes gestores y verificado por el Ministerio de Transporte.\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1\u00b0.\u00a0Los recursos ser\u00e1n girados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico al ente gestor de cada sistema de transporte masivo con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n. En el entendido que el d\u00e9ficit de los SITM est\u00e1 afectando a la operaci\u00f3n de estos, la Naci\u00f3n realizar\u00e1 las gestiones correspondientes para incorporar en el PAC de esta, el giro de los recursos en un plazo de 2 meses posterior a la sanci\u00f3n de la presente ley.\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2\u00b0.\u00a0Las autoridades territoriales que cuenten con SITM y SETP determinar\u00e1n los efectos econ\u00f3micos adversos derivados de costos actuales, n\u00famero de usuarios, riesgos operacionales y los que se generaron por la pandemia por Covid-19, entre otros, que hayan afectado de manera grave el equilibrio econ\u00f3mico de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n en perjuicio de las entidades territoriales y los usuarios.\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Lo anterior, con el fin de adelantar, hasta el 31 de diciembre de 2023, las renegociaciones de las condiciones econ\u00f3micas y de distribuci\u00f3n de riesgos de esos contratos con los operadores y concesionarios privados y de esa manera garantizar la reducci\u00f3n de los costos, y la continua y eficiente prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte.\u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0<\/p>\n
Las mesas de renegociaci\u00f3n con los operadores y concesionarios privados se dar\u00e1n con el Ministerio de Transporte y las autoridades territoriales que cuenten con SITM y SETP, se llevar\u00e1n a cabo de manera previa al ejercicio de la facultad prevista en el art\u00edculo 17 de la Ley 80 de 1993, y a ellas podr\u00e1 asistir la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica\u201d.<\/p>\n
III. LA DEMANDA<\/p>\n
\u00a711. \u00a0El demandante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023 por desconocer el principio de unidad de materia consagrado en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Sostiene que estas normas superiores son vulneradas \u201cpuesto que mediante una ley de adici\u00f3n presupuestal se pretende ordenar la modificaci\u00f3n de contratos estatales de concesi\u00f3n de operaci\u00f3n de Sistemas Integrados de Transporte P\u00fablico (SITP) y\/o Sistemas Estrat\u00e9gicos de Transporte P\u00fablico (SETP), o su terminaci\u00f3n unilateral sin que sea una ley de adici\u00f3n presupuestal el mecanismo legal para hacerlo\u201d.<\/p>\n
\u00a712. \u00a0Para fundamentar su cargo, el promotor de la acci\u00f3n se\u00f1ala que la unidad de materia alude a (i) la relaci\u00f3n entre el t\u00edtulo de la ley y su contenido y (ii) que exista coherencia tem\u00e1tica y se logre determinar una relaci\u00f3n de conexidad interna a partir de los criterios causal, teleol\u00f3gico, tem\u00e1tico, y sistem\u00e1tico.<\/p>\n
\u00a713. \u00a0El ciudadano considera que no se satisface la primera de las condiciones que, en virtud del art\u00edculo 169 superior, impone el principio de unidad de materia. Tras analizar el sentido literal de cada una de las palabras relevantes que integran el t\u00edtulo de la Ley 2299 de 2023, concluye que dicha ley busca \u201cagregar y hacer cambios en las cantidades de dinero destinados a los rubros que integran el presupuesto general de la naci\u00f3n para el periodo fiscal del a\u00f1o 2023\u201d. Se\u00f1ala que el par\u00e1grafo acusado nada tiene que ver con el objeto definido en el t\u00edtulo de la Ley 2299, por cuanto esta \u201cno pretende ser un instrumento de revisi\u00f3n de contratos estatales, ni de determinaciones sobre la configuraci\u00f3n o no de desequilibrios econ\u00f3micos, ni un instrumento para modificar matrices de riesgos\u201d.<\/p>\n
\u00a714. \u00a0Se\u00f1ala que tampoco existe una relaci\u00f3n de conexidad interna entre el contenido acusado y la ley en la que se inserta. Al respecto, descarta que exista conexidad causal entre la norma acusada y los motivos que llevaron a la expedici\u00f3n de la Ley 2299 de 2023, con la cual se buscaba, seg\u00fan lo plantea la exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley, adicionar presupuesto a diferentes sectores para facilitar su recuperaci\u00f3n frente a los riesgos derivados del complejo escenario geopol\u00edtico y econ\u00f3mico mundial. El demandante considera que \u201cno hay conexidad entre la b\u00fasqueda de evitar y prever riesgos haciendo uso de la herramienta legal de adici\u00f3n de presupuesto a los sistemas y la disposici\u00f3n que establece que, de no lograr una renegociaci\u00f3n y declaraci\u00f3n de desequilibrio econ\u00f3mico en perjuicio de las entidades territoriales, se da por terminado el contrato\u201d. A\u00f1ade que la norma demandada resulta incluso contraria a la motivaci\u00f3n del legislador, por cuanto con ella se afecta a los concesionarios de operaci\u00f3n, quienes han tenido que soportar las variaciones econ\u00f3micas internacionales y nacionales y ajustarse a ellas para continuar prestando el servicio p\u00fablico; adem\u00e1s, la facultad de terminar unilateralmente los contratos puede llevar a paralizar la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico esencial.<\/p>\n
\u00a715. \u00a0El promotor de la acci\u00f3n sostiene que no se presenta conexidad teleol\u00f3gica, por cuanto en los objetivos planteados en la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley de adici\u00f3n presupuestal no se incluy\u00f3 al sector transporte. \u00a0Se\u00f1ala que el objetivo de la norma demandada \u2013 revisar, renegociar y\/o terminar los contratos de los operadores privados del sector de transporte p\u00fablico masivo o estrat\u00e9gico \u2013 resulta contrario al objetivo de la ley en la que se inserta, con la que se pretende adicionar recursos a los sectores en ella definidos; adem\u00e1s, tiene implicaciones que exceden el marco temporal de la adici\u00f3n presupuestal.<\/p>\n
\u00a716. \u00a0El demandante niega la conexidad tem\u00e1tica entre la materia de la Ley 2299 de 2023 y la disposici\u00f3n acusada. Afirma que el sector transporte se incluy\u00f3 en la adici\u00f3n presupuestal a fin de apoyar la superaci\u00f3n del d\u00e9ficit operacional de los sistemas integrales de transporte masivo. Se\u00f1ala que mientras existe \u201ctotal conexidad\u201d entre dicha tem\u00e1tica y la primera parte del art\u00edculo 4\u00ba, que ordena a la Naci\u00f3n destinar recursos del presupuesto nacional para financiar los d\u00e9ficits operacionales de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y los Sistemas Estrat\u00e9gicos de Transporte P\u00fablico (SETP), no ocurre lo mismo con el par\u00e1grafo 2\u00ba, con el cual se busca \u201crecortar los costos\u201d y, con ello, agravar el d\u00e9ficit y afectar la prestaci\u00f3n del servicio. Precisa que \u201cel reproche constitucional de esta demanda no se centra en la asignaci\u00f3n de recursos a los SITM y\/o SETP\u201d, sino que \u201cse da porque en el par\u00e1grafo segundo se busca una revisi\u00f3n, modificaci\u00f3n o potencialmente terminaci\u00f3n unilateral de unos contratos de concesi\u00f3n que nada tiene que ver con el objeto de la Ley 2299 de 2023\u201d.<\/p>\n
\u00a717. \u00a0Descarta, adem\u00e1s, la conexidad sistem\u00e1tica por cuanto \u201cen la Exposici\u00f3n de Motivos al Proyecto de Ley no se incorpora ni siquiera la idea vaga de renegociar los contratos\u201d, ni se encuentra incluido el art\u00edculo 4\u00ba dentro del texto que se expone como \u201cProyecto de Ley\u201d. Entretanto, el par\u00e1grafo 2\u00ba acusado \u201cno tiene relaci\u00f3n con la totalidad del articulado de la Ley, sali\u00e9ndose del orden y consecuci\u00f3n que de la lectura puede inferirse, e imponiendo nuevas reglas que se encuentran por fuera de la competencia de la Ley en menci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
\u00a718. \u00a0Seguidamente, el demandante plantea que el contenido acusado tampoco satisface los criterios adicionales que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, espec\u00edficamente la Sentencia C-438 de 2019, para examinar el respeto del principio de unidad de materia trat\u00e1ndose de leyes anuales de presupuesto: (i) temporalidad, (ii) tema y (iii) finalidad (presupuestal).<\/p>\n
\u00a719. \u00a0Sostiene que se desconoce el criterio de temporalidad, pues si bien la norma establece el 31 de diciembre de 2023 como l\u00edmite temporal para la renegociaci\u00f3n de los contratos, \u201cno es menos cierto que los efectos bien se d\u00e9 la renegociaci\u00f3n que pretende o de la eventual terminaci\u00f3n unilateral de los contratos exceden ese l\u00edmite temporal\u201d. Plantea que tampoco se cumple el segundo criterio, relacionado con el tema, por cuanto la Ley 2299 de 2023 \u201ctiene como objetivo ser una adici\u00f3n presupuestal, que no contempla en su exposici\u00f3n de motivos ni pretende ser un instrumento jur\u00eddico que regule relaciones contractuales\u201d. Por \u00faltimo, tampoco se satisface el criterio de finalidad, por cuanto el objetivo de la ley es asignar nuevos recursos o modificar los recursos de los rubros asignados en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para el a\u00f1o 2023; no es ni pretende ser un instrumento orientado a la modificaci\u00f3n o terminaci\u00f3n de contratos de concesi\u00f3n de operaci\u00f3n de SITM y\/o SETP.<\/p>\n
IV. PRUEBAS<\/p>\n
\u00a720. \u00a0En atenci\u00f3n a la discusi\u00f3n planteada por el promotor de la acci\u00f3n, mediante Auto del 19 de septiembre de 2023 la Magistrada sustanciadora decret\u00f3 pruebas encaminadas a recaudar evidencia del tr\u00e1mite legislativo que llev\u00f3 a la aprobaci\u00f3n del contenido normativo cuestionado. Para ello dispuso oficiar a los secretarios generales del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes para que remitieran copia del expediente legislativo, en particular de las gacetas que contienen la exposici\u00f3n de motivos, las ponencias y los debates y textos aprobados en las diferentes etapas del proceso de formaci\u00f3n de la ley.<\/p>\n
\u00a721. \u00a0En cumplimiento de esta providencia, en comunicaci\u00f3n recibida en la secretar\u00eda de la Corte el 9 de octubre de 2023, el secretario de la C\u00e1mara de Representantes inform\u00f3 que el expediente integral del proyecto de ley n.\u00ba 342 de 2023 C\u00e1mara – 278 de 2023 Senado, hoy Ley 2299 de 2023, fue enviado a la Presidencia de la Rep\u00fablica, junto con dos ejemplares del texto ley, para su correspondiente sanci\u00f3n presidencial y a la fecha no hab\u00eda sido reintegrado; anunci\u00f3 su env\u00edo en copia digital tan pronto el expediente fuese retornado.<\/p>\n
\u00a722. \u00a0Con la misma comunicaci\u00f3n, el secretario de la C\u00e1mara de Representantes alleg\u00f3 copia de las gacetas del congreso que contienen: (i) la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley, (ii) la publicaci\u00f3n de las ponencias (C\u00e1mara) para primer debate (mayoritaria y minoritaria), (iii) la publicaci\u00f3n de la ponencia para segundo debate en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes y (iv) la gaceta en la que se public\u00f3 el texto definitivo de la ley. Tambi\u00e9n inform\u00f3 que el Acta n.\u00ba 72 de junio 23 de 2023, correspondiente a la sesi\u00f3n plenaria extraordinaria de la C\u00e1mara de Representantes en la que fue tramitada en segundo debate el proyecto de ley a\u00fan se encontraba en proceso de elaboraci\u00f3n y ser\u00eda allegada una vez fuera aprobada y publicada en la Gaceta del Congreso correspondiente. Indic\u00f3 adem\u00e1s que traslad\u00f3 a las comisiones de asuntos econ\u00f3micos de ambas c\u00e1maras la solicitud de informaci\u00f3n sobre el tr\u00e1mite en primer debate del proyecto de ley, por ser de su competencia.<\/p>\n
\u00a723. \u00a0Mediante el Auto del 24 de octubre de 2023, el despacho de la magistrada sustanciadora estudio la informaci\u00f3n allegada por el secretario de la C\u00e1mara de Representantes y requiri\u00f3 nuevamente a dicho funcionario y al secretario del Senado de la Rep\u00fablica para que remitieran la informaci\u00f3n faltante, enfatizando la urgencia de contar con dicha evidencia con el objeto de adelantar el examen de constitucionalidad de la norma enjuiciada. Se solicit\u00f3 que, en el evento de no contar a\u00fan con las gacetas contentivas de los debates legislativos que condujeron a la aprobaci\u00f3n del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023, se indicara el link en el que est\u00e1n disponibles los videos de las sesiones respectivas.<\/p>\n
\u00a724. \u00a0El 24 de octubre de 2023, la secretar\u00eda general de la Corte Constitucional remiti\u00f3 al despacho sustanciador la informaci\u00f3n allegada por la secretaria de la Comisi\u00f3n Cuarta Constitucional Permanente de la C\u00e1mara de Representantes. Esta inclu\u00eda copia de las gacetas que previamente hab\u00edan sido enviadas por el secretario general de la C\u00e1mara de Representantes, as\u00ed como la gaceta en la que se public\u00f3 el texto definitivo del proyecto de ley aprobado en primer debate. La secretaria de la Comisi\u00f3n Cuarta de la C\u00e1mara inform\u00f3, adem\u00e1s, que las actas de las sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales en las que se discuti\u00f3 y aprob\u00f3 el proyecto en primer debate a\u00fan estaban en proceso de elaboraci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a725. \u00a0El 31 de octubre de 2023, la secretar\u00eda general de la Corte remiti\u00f3 al despacho las respuestas de los secretarios generales de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica al requerimiento efectuado en el Auto de 24 de octubre de 2023. El secretario de la C\u00e1mara de Representantes inform\u00f3 que el expediente completo del tr\u00e1mite legislativo a\u00fan no hab\u00eda sido devuelto por la Presidencia de la Rep\u00fablica y que el Acta n.\u00ba 72 de junio 23 de 2023, correspondiente a la sesi\u00f3n plenaria extraordinaria de la C\u00e1mara de Representantes en la que fue tramitada en segundo debate el proyecto de ley, a\u00fan estaba en proceso de elaboraci\u00f3n. Entretanto, el secretario del Senado de la Rep\u00fablica envi\u00f3 copia de las gacetas del congreso en las que se public\u00f3: (i) la ponencia (Senado) para primer debate en comisiones econ\u00f3micas conjuntas, (ii) la ponencia para segundo debate en el Senado de la Rep\u00fablica y (iii) el texto definitivo aprobado en primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones econ\u00f3micas terceras y cuartas del Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes.<\/p>\n
\u00a726. \u00a0El 8 de noviembre de 2023, la secretar\u00eda general de la Corte envi\u00f3 al despacho una segunda comunicaci\u00f3n remitida por el secretario general del Senado de la Rep\u00fablica en la que allega copia de las gacetas del congreso en las que se publicaron las actas: (i) n.\u00ba 62 de la sesi\u00f3n plenaria extraordinaria del Senado de la Rep\u00fablica del 22 de junio de 2023, en la que se anunci\u00f3 el proyecto de ley n\u00famero 278 de 2023 Senado – 342 de 2023 C\u00e1mara; (ii) n.\u00ba 63 de la sesi\u00f3n plenaria extraordinaria del Senado de la Rep\u00fablica del 23 de junio de 2023, en la cual se discuti\u00f3 y aprob\u00f3 en segundo debate el mencionado proyecto de ley.<\/p>\n
\u00a727. \u00a0En el Auto del 9 de noviembre de 2023, la magistrada sustanciadora constat\u00f3 que a\u00fan no se hab\u00edan remitido las gacetas ni informado los enlaces en los que se pueden encontrar (i) la sesi\u00f3n conjunta de las comisiones terceras y cuartas constitucionales permanentes de la C\u00e1mara de Representantes y del Senado de la Rep\u00fablica, y (ii) la sesi\u00f3n plenaria de la C\u00e1mara de Representantes en las que se discuti\u00f3 y aprob\u00f3 el art\u00edculo parcialmente demandado. Sin embargo, a partir de la informaci\u00f3n disponible era posible inferir que dichas sesiones se hab\u00edan efectuado el 14 y el 23 de junio de 2023, respectivamente, lo que permiti\u00f3 localizar los enlaces de transmisi\u00f3n de las respectivas sesiones. Siendo as\u00ed, ante la necesidad de imprimir celeridad al tr\u00e1mite constitucional, en dicho auto se dispuso tener como prueba la informaci\u00f3n allegada al proceso por las secretar\u00edas generales del Senado de la Rep\u00fablica, de la C\u00e1mara de Representantes y de la Comisi\u00f3n Cuarta Constitucional Permanente de la C\u00e1mara de Representantes, as\u00ed como los enlaces de transmisi\u00f3n de las sesiones del 14 y 23 de junio de 2023; asimismo, continuar con el tr\u00e1mite constitucional respectivo.<\/p>\n
V. INTERVENCIONES<\/p>\n
\u00a728. \u00a0Durante el tr\u00e1mite de constitucionalidad se recibieron quince intervenciones, ocho de ellas antes de iniciar el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, seis durante el mismo y una m\u00e1s tras su vencimiento. Una de las intervenciones pide la inhibici\u00f3n o subsidiariamente la exequibilidad, tres solicitan la exequibilidad de la norma acusada y once coadyuvan la solicitud de inexequibilidad planteada en la demanda. A continuaci\u00f3n, se realiza la s\u00edntesis de sus peticiones.<\/p>\n
Solicitud \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervinientes<\/p>\n
Inhibici\u00f3n y, en subsidio, exequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica – DAPRE<\/p>\n
Ministerio de Transporte<\/p>\n
Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios<\/p>\n
Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Nicol\u00e1s Ospina Su\u00e1rez<\/p>\n
Jairo Enrique Angarita Feo<\/p>\n
Emerson Ricardo Ramos Pe\u00f1uela<\/p>\n
Juan Manuel Rojas Cardona<\/p>\n
Nicol\u00e1s Buitrago Burbano<\/p>\n
Miguel Uribe Turbay<\/p>\n
Daniel Murgueitio Escobar (Concesionaria Este Es Mi Bus S.A.S)<\/p>\n
Natalia Morales Rodr\u00edguez<\/p>\n
Angie Nicole Zambrano<\/p>\n
Sandra Milena Troncoso Torres<\/p>\n
Cristian David Ariza Espinosa<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, se presenta una s\u00edntesis de los principales argumentos planteados en las intervenciones, cuyo texto completo puede consultarse en la p\u00e1gina web de la Corte Constitucional, a continuaci\u00f3n se presenta un resumen de sus principales argumentos.<\/p>\n
Intervenci\u00f3n que solicita la inhibici\u00f3n y, en subsidio, la exequibilidad<\/p>\n
\u00a729. \u00a0El Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica – DAPRE solicita que la Corte se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y, subsidiariamente, que declare la exequibilidad de la norma demandada.<\/p>\n
\u00a730. \u00a0En respaldo de la primera pretensi\u00f3n, la apoderada del DAPRE argumenta que la demanda no es clara, toda vez que el accionante se limita a citar las normas que estima vulneradas y jurisprudencia relacionada con el principio de unidad de materia, y a analizar el significado literal del t\u00edtulo de la Ley 2299 de 2023, sin exponer razones de fondo sobre la inconstitucionalidad de la norma. Tampoco cumple con el requisito de especificidad, pues no concreta de qu\u00e9 manera la norma demandada es inconstitucional, planteando \u201cun somero argumento literario para reprochar el texto de la norma acusada\u201d. Asimismo, no supera el requisito de certeza, pues sus argumentos son producto de una valoraci\u00f3n subjetiva, desconociendo la relaci\u00f3n directa y verificable entre las disposiciones generales de la Ley 2276 de 2022 y lo dispuesto en la norma demandada.<\/p>\n
\u00a732. \u00a0Sobre esta base, afirma que existe conexidad tem\u00e1tica, pues la norma demandada guarda una relaci\u00f3n estrecha y verificable con el n\u00facleo tem\u00e1tico de la Ley, que busca modificar el presupuesto de la Naci\u00f3n, en el que se destin\u00f3 un rubro para apoyar a SITM y SEPT durante la vigencia fiscal. Sobre la conexidad teleol\u00f3gica, la norma demandada es un mecanismo instrumental para cumplir con la finalidad de la Ley 2299 de 2023, que busca adicionar y\/o modificar el presupuesto general de la Naci\u00f3n, pues la norma debe contemplar el impacto de la inyecci\u00f3n de presupuesto para apoyar los SITM y los SETP, lo que se relaciona directamente con la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte. Sostiene que se verifica la conexidad causal, porque existe identidad entre la norma impugnada y los motivos que dieron lugar a la expedici\u00f3n de la misma. Finalmente, explica que para el an\u00e1lisis de la conexidad sistem\u00e1tica debe entenderse la relaci\u00f3n entre el art\u00edculo 99 de la Ley 2276 de 2022 y su modificaci\u00f3n por el art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023, a la que pertenece el contenido acusado. Se\u00f1ala que el objeto transversal de esta regulaci\u00f3n es \u201cla financiaci\u00f3n SITP y SETP en d\u00e9ficit con cargo al PGN\u201d, raz\u00f3n por la cual \u201cexiste relaci\u00f3n, conexidad y coherencia entre la norma acusada y el cuerpo normativo del que procede\u201d, por cuanto el objeto del art\u00edculo 4 es la financiaci\u00f3n del d\u00e9ficit de SITM y SETP y el par\u00e1grafo en cuesti\u00f3n establece los mecanismos para determinar esos d\u00e9ficits.<\/p>\n
\u00a733. \u00a0Para concluir, el DAPRE considera que el par\u00e1grafo demandado tiene un precedente legislativo que da cuenta de la necesidad y el origen de su expedici\u00f3n; que el contenido de la norma representa un instrumento para la puesta en marcha de los objetivos de la Ley del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, y que los rubros destinados a solventar el d\u00e9ficit de los SITM y SETP son insignia del plan nacional de desarrollo. Por tanto, la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte y los agentes que giran en torno al mismo guardan una estrecha relaci\u00f3n con todo el contenido de la Ley 2299 de 2023.<\/p>\n
Intervenciones que solicitan la exequibilidad<\/p>\n
\u00a734. \u00a0Ministerio de Transporte. El ministerio solicit\u00f3 a la Corte declarar la exequibilidad del par\u00e1grafo demandado por cuanto no desconoce el principio de unidad de materia. Esta entidad llama a tener en cuenta que el art\u00edculo 99 de la Ley 2276 de 2022, modificado por el art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023, establece que la Naci\u00f3n destinar\u00e1 recursos del presupuesto nacional para la financiaci\u00f3n de los d\u00e9ficits operacionales de los SITM y los SETP. En ese orden de ideas, el par\u00e1grafo 2\u00ba acusado \u201ctiene como objetivo hacer efectivo el apoyo planteado por el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 4 de la Ley 2299 de 2023 a los sistemas de transporte p\u00fablico del pa\u00eds\u201d.<\/p>\n
\u00a735. \u00a0A\u00f1ade la entidad que la norma demandada guarda relaci\u00f3n directa con el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, al permitir que sectores que necesitan mayor ingreso y apoyo econ\u00f3mico puedan cubrir sus gastos mediante estas adiciones. Se\u00f1ala que el contenido normativo acusado no crea situaciones jur\u00eddicas ajenas y diferentes al objeto de la Ley 2299 de 2023, no establece presunciones legales ni plantea modificaciones permanentes a la Ley 80 de 1993, por cuanto est\u00e1 dirigida a apoyar la superaci\u00f3n del d\u00e9ficit operacional de los SITM y los SETP, garantizando la cofinanciaci\u00f3n de los sistemas de transporte p\u00fablico del pa\u00eds, permitiendo su operaci\u00f3n con el fin de prestar un servicio esencial eficiente, seguro y efectivo.<\/p>\n
\u00a736. \u00a0En alcance enviado el 28 de noviembre de 2023, el ministerio considera que, adem\u00e1s de la estimaci\u00f3n de ingresos y autorizaci\u00f3n de gastos, las leyes de presupuesto pueden incluir disposiciones instrumentales necesarias para la ejecuci\u00f3n del presupuesto aprobado. Se\u00f1ala que el art\u00edculo 99 de la Ley 2276 de 2022 dispuso que la Naci\u00f3n, en conjunto con las entidades territoriales, establecer\u00e1n sistemas de cofinanciaci\u00f3n para atender el d\u00e9ficit de los sistemas integrados de transporte masivo y sistemas estrat\u00e9gicos de transporte. El par\u00e1grafo demandado adiciona la norma presupuestal en lo relativo a la financiaci\u00f3n de los d\u00e9ficits econ\u00f3micos de sistemas masivos de transporte.<\/p>\n
\u00a737. \u00a0Tras referirse a los criterios jurisprudenciales para evaluar la observancia del principio de unidad de materia, la apoderada del ministerio examina el tr\u00e1mite legislativo de la norma acusada. Al respecto destaca que ya desde la presentaci\u00f3n de la iniciativa por parte del Gobierno nacional se justific\u00f3 la necesidad de adicionar el presupuesto a fin de apoyar la superaci\u00f3n del d\u00e9ficit operacional de los sistemas integrales de transporte masivo del pa\u00eds, as\u00ed como en lo previsto en el art\u00edculo 174 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo), que prev\u00e9 la cofinanciaci\u00f3n de los sistemas de transporte. Indica que en el informe de primer debate qued\u00f3 constancia de que se abord\u00f3 la problem\u00e1tica derivada de los faltantes para cubrir el d\u00e9ficit operacional de los SITM en las ciudades capitales; asimismo se presentaron tres proposiciones (n.\u00ba 54, 78 y 103) sobre apoyo a los sistemas integrados de transporte masivo. Entretanto, en el informe para segundo debate se indica que los recursos adicionales incorporados en el proyecto de ley se destinar\u00e1n, entre otros fines, a cofinanciar el d\u00e9ficit de los sistemas de transporte masivo y de los sistemas estrat\u00e9gicos de transporte. Para ello, entre los cambios propuestos, se plantea la adici\u00f3n de un art\u00edculo nuevo (que corresponde al art\u00edculo 4\u00ba, parcialmente demandado). Se\u00f1ala que, durante la discusi\u00f3n en plenaria, los senadores Miguel Uribe y David Luna presentaron dos proposiciones para eliminar el par\u00e1grafo 2\u00ba, las cuales fueron votadas negativamente bajo el argumento de que el mismo se requer\u00eda en raz\u00f3n de la pandemia y la necesidad de financiar los sistemas de transporte. De este modo, la apoderada del Ministerio concluye que la disposici\u00f3n demandada se corresponde con el prop\u00f3sito de atender una de las finalidades del proyecto de adici\u00f3n presupuestal, cual es la de apoyar la superaci\u00f3n del d\u00e9ficit operacional de los sistemas integrales de transporte masivo del pa\u00eds.<\/p>\n
\u00a738. \u00a0Por \u00faltimo, en respuesta a los argumentos de la demanda, el ministerio enfatiza que el fragmento normativo acusado establece mecanismos para determinar los d\u00e9ficits de los SITP y los SETP derivados de los efectos econ\u00f3micos de la pandemia. Para ello es preciso verificar las variables que han afectado el equilibrio contractual de los contratos de concesi\u00f3n, lo cual no implica que la norma haga modificaci\u00f3n alguna al r\u00e9gimen de los contratos estatales. El segundo inciso, que faculta la renegociaci\u00f3n de las condiciones econ\u00f3micas y redistribuci\u00f3n del riesgo de los contratos, confiere efecto \u00fatil a la norma, pues con ella se busca resolver la situaci\u00f3n de desequilibrio econ\u00f3mico. En cuanto a las mesas de renegociaci\u00f3n previstas en la norma, se trata de \u201cmecanismos de mediaci\u00f3n\u201d con los cuales se \u201cinsta a la superaci\u00f3n mancomunada de la crisis financiera de los contratos, previas al ejercicio de la facultad de terminaci\u00f3n unilateral de los mismos\u201d en aras de asegurar la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte. De este modo, la norma demandada tiene una relaci\u00f3n objetiva, causal y coherente con la ley de presupuesto.<\/p>\n
\u00a739. \u00a0Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios. La Federaci\u00f3n encuentra contradictorio que el demandante considere que el primer inciso del art\u00edculo cuarto sea respetuoso del principio de unidad tem\u00e1tica pero que no lo sea el segundo. Para la Federaci\u00f3n, existe conexidad tem\u00e1tica en la medida en que, si el primer inciso prev\u00e9 la apropiaci\u00f3n de recursos para apoyar sistemas de transporte p\u00fablico masivo, es coherente que se tenga en cuenta la necesidad de clarificaci\u00f3n en cuanto a los ingresos y costos de esos sistemas. En ese sentido, la medida se considera necesaria para determinar la distribuci\u00f3n de los recursos que se adicionan en el art\u00edculo. Distinto ser\u00eda si el par\u00e1grafo demandado llevara a la conclusi\u00f3n de que existe un desequilibrio en los contratos de concesi\u00f3n y a la renegociaci\u00f3n de los t\u00e9rminos econ\u00f3micos de los contratos de concesi\u00f3n que existan, pues la demanda no formula cargos que cuestionen la constitucionalidad de esas normas fuera de la violaci\u00f3n al principio de unidad de materia.<\/p>\n
\u00a740. \u00a0La Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado – ANDJE. Esta entidad present\u00f3 su intervenci\u00f3n tras el vencimiento del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista y cuando la Procuradora General de la Naci\u00f3n ya hab\u00eda conceptuado, para lo cual invoc\u00f3 su competencia para actuar en calidad de interviniente, ante cualquier jurisdicci\u00f3n, en cualquier estado del proceso, cuando est\u00e9n involucrados los intereses de la Naci\u00f3n. Se\u00f1al\u00f3 que en este proceso de constitucionalidad est\u00e1 en juego el inter\u00e9s fiscal de la Naci\u00f3n por cuanto se cuestiona la validez de una norma que hace parte del presupuesto general de la naci\u00f3n y con la que se busca resolver los problemas de financiaci\u00f3n que presenta el sistema de transporte masivo en el pa\u00eds. Con fundamento en estas consideraciones, pidi\u00f3 que su intervenci\u00f3n no fuera considerada como extempor\u00e1nea.<\/p>\n
\u00a741. \u00a0La entidad defendi\u00f3 la constitucionalidad de la norma acusada. Sobre el principio de unidad de materia, considera la Agencia que no se puede interpretar en sentido r\u00edgido, so pena de convertirse en una camisa de fuerza para el Congreso y terminar anulando el principio democr\u00e1tico. Considera que, trat\u00e1ndose de leyes de presupuesto, el an\u00e1lisis del principio de unidad de materia debe efectuarse teniendo en cuenta lo dispuesto en el art\u00edculo 346 de la Constituci\u00f3n, que establece que el presupuesto anual debe guardar correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo. Destaca que tanto el Plan Nacional de Desarrollo como la ley anual de presupuesto carecen de rigidez pues, como lo establece el art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n, en las leyes anuales de presupuesto se pueden aumentar o disminuir partidas y recursos aprobados en la ley del Plan Nacional de Desarrollo. Esto implica que, contrario a lo que afirma el demandante, las leyes de adiciones no s\u00f3lo han de contener cifras que ajusten el presupuesto, sino que tambi\u00e9n pueden incluir disposiciones de contenido normativo, necesarias para la debida ejecuci\u00f3n de lo aprobado.<\/p>\n
\u00a742. \u00a0Sobre esta base, la intervenci\u00f3n se refiere a los antecedentes de la norma acusada. Se\u00f1ala que el art\u00edculo 172 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo) estableci\u00f3 la cofinanciaci\u00f3n del sistema de transporte. Seguidamente, el art\u00edculo 99 de la Ley 2276 de 2022 determin\u00f3 inicialmente que, durante la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023, las entidades territoriales establecer\u00edan esquemas de cofinanciaci\u00f3n para atender los d\u00e9ficits de los SITM y SETP, se fij\u00f3 el aporte de la Naci\u00f3n y el porcentaje de los montos a cofinanciar, entre otros. \u00a0Finalmente, la Ley 2299 de 2023, de la cual hace parte la norma demandada, adicion\u00f3 el presupuesto anual decretado por medio de la Ley 2276 de 2022, respondiendo a la necesidad de adecuar rubros al escenario de proyecciones macroecon\u00f3micas que no se contemplaban al momento de expedir la ley anual de presupuesto.<\/p>\n
\u00a744. \u00a0Sobre esta base, la Agencia concluye que existe conexidad tem\u00e1tica entre la ley de presupuesto anual, su adici\u00f3n (art\u00edculo 4\u00ba modificatorio del art\u00edculo 99) y el par\u00e1grafo 2\u00ba, en tanto es necesaria la determinaci\u00f3n de los d\u00e9ficits (efectos econ\u00f3micos adversos) para definir la utilizaci\u00f3n del rubro presupuestal. Existe conexidad causal y teleol\u00f3gica entre la ley y la disposici\u00f3n acusada, por cuanto comparten la motivaci\u00f3n relativa a la financiaci\u00f3n de los sistemas de transporte masivo y superar los d\u00e9ficits que ponen en riesgo el servicio p\u00fablico esencial de transporte. Finalmente, la conexidad sistem\u00e1tica se aprecia de forma m\u00e1s clara cuando se observan los antecedentes de la norma, puesto que el sistema de transporte masivo es uno de los ejes en los que se soporta la capacidad productiva del pa\u00eds, lo cual es claro tanto en la reforma tributaria como en el Plan Nacional de Desarrollo, al cual la ley de presupuesto y su adici\u00f3n deben corresponder.<\/p>\n
\u00a745. \u00a0Finalmente, la Agencia considera que determinar los d\u00e9ficits operacionales de los sistemas de transporte requiere verificar las variables que afectan el equilibrio de los contratos de concesi\u00f3n, sin que eso implique que la disposici\u00f3n demandada modifique el r\u00e9gimen de contratos estatales, pues solo se se\u00f1alan los posibles mecanismos de determinaci\u00f3n del d\u00e9ficit, lo que facilita la correcta apropiaci\u00f3n de la partida presupuestal y asegura la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte.<\/p>\n
Intervenciones que solicitan la inexequibilidad<\/p>\n
\u00a746. \u00a0Las intervenciones ciudadanas presentadas por Nicol\u00e1s Ospina Su\u00e1rez, Jairo Enrique Angarita Feo, Emerson Ricardo Ramos Pe\u00f1uela, Juan Manuel Rojas Cardona, Nicol\u00e1s Buitrago Burbano, Natalia Morales Rodr\u00edguez, Angie Nicole Zambrano, Sandra Milena Troncoso Torres y Cristian David Ariza Espinosa coadyuvan la demanda y, en tal sentido, piden a la Corte declarar la inexequibilidad de par\u00e1grafo acusado.<\/p>\n
\u00a747. \u00a0Aunque algunos de estos escritos plantean argumentos adicionales para sustentar la inconstitucionalidad de la norma, en lo relativo a la infracci\u00f3n del principio de unidad de materia, cargo al que se circunscribe el an\u00e1lisis de la Sala, estas intervenciones plantean una l\u00ednea argumentativa similar. Se\u00f1alan que el par\u00e1grafo demandado no cumple con la conexidad causal, pues la exposici\u00f3n de motivos de la norma se refiere a la necesidad de aumentar el presupuesto para atender diferentes sectores. Dicha causa no se relaciona con la renegociaci\u00f3n de contratos, la redistribuci\u00f3n de riesgos ni con el uso de cl\u00e1usulas exorbitantes. No se cumple tampoco con la conexidad teleol\u00f3gica, pues el par\u00e1grafo demandado establece que la renegociaci\u00f3n se da de manera previa a la terminaci\u00f3n unilateral del contrato, lo que tendr\u00eda como consecuencia la no prestaci\u00f3n del servicio de transporte masivo, situaci\u00f3n contraria a la finalidad que se persigue con la norma. Tampoco existe conexidad tem\u00e1tica, por cuanto la especialidad de la ley \u2013relacionada con temas presupuestales\u2013 no permite impulsar actividades contractuales como el an\u00e1lisis del equilibrio econ\u00f3mico del contrato, la distribuci\u00f3n de riesgos, la renegociaci\u00f3n de contrato o su terminaci\u00f3n unilateral. No se cumple con la conexidad sistem\u00e1tica por cuanto, al modificar la remuneraci\u00f3n de contratos de concesi\u00f3n, se estar\u00eda modificando una renta existente, en contrav\u00eda del art\u00edculo 357 superior. El par\u00e1grafo no adelanta un an\u00e1lisis sobre c\u00f3mo esa modificaci\u00f3n afecta en las siguientes vigencias los contratos, transgrediendo el principio de unidad de material al fijar impactos sustantivos con vocaci\u00f3n de permanencia.<\/p>\n
\u00a748. \u00a0De acuerdo con los intervinientes, la norma demandada busca terminar unilateralmente los contratos de sistemas de transporte masivo sin dar cuenta de lo que ocurrir\u00eda a los usuarios ni c\u00f3mo se mitigar\u00eda esa afectaci\u00f3n. La norma entonces generar\u00eda una afectaci\u00f3n al derecho fundamental de las personas a movilizarse, violando el principio de unidad de materia, pues una ley de apropiaciones no puede tratar temas que tengan impacto directo sobre derechos fundamentales. Finalmente, afirman que se vulnera el principio de unidad de materia por cuanto la norma hace part\u00edcipe al Ministerio de Transporte en la renegociaci\u00f3n de contratos de los que no es parte y, en ese sentido, estar\u00eda proponiendo partes contractuales por v\u00eda de ley de apropiaciones.<\/p>\n
\u00a749. \u00a0El senador Miguel Uribe Turbay pide se declare la inexequibilidad de la norma. No encuentra conexidad tem\u00e1tica, por cuanto la disposici\u00f3n demandada se relaciona con actividades contractuales, lo que es ajeno a la adici\u00f3n presupuestal a la que se refiere la norma. No encuentra tampoco conexidad teleol\u00f3gica debido a que el par\u00e1grafo demandado no guarda relaci\u00f3n con el fin de asignar recursos a los SITPM y SETP para cubrir parte de su d\u00e9ficit operacional. Al ordenar la renegociaci\u00f3n y eventual terminaci\u00f3n unilateral de contratos de concesi\u00f3n no se garantiza la continuidad de la prestaci\u00f3n eficiente del servicio de transporte masivo de pasajeros y, por el contrario, se afecta la confianza leg\u00edtima de los concesionarios que optaron por participar de los procesos de selecci\u00f3n bajo las condiciones se\u00f1aladas. Asimismo, la norma indica que el objetivo de la renegociaci\u00f3n es mitigar los efectos del Covid-19 en el d\u00e9ficit operacional, pero esta no tiene en cuenta que algunos de los contratos que la norma abarca entraron en operaci\u00f3n despu\u00e9s de la pandemia o fueron adjudicados durante esta, por lo que no se encuentra sustentada la motivaci\u00f3n del legislador para imponer una obligaci\u00f3n a las autoridades territoriales. Por otra parte, la renegociaci\u00f3n de los contratos con el objetivo de reducir costos traslada al contratista el presunto desequilibrio econ\u00f3mico que alega la parte contratante. \u00a0Asimismo, el efecto negativo que puede causar dicha norma de cara a la eficiente prestaci\u00f3n del servicio puede generar un ambiente de incertidumbre que puede afectar a la ciudadan\u00eda y a los financiadores del sistema. Dicha cl\u00e1usula tambi\u00e9n castiga a quien no negocie con la terminaci\u00f3n unilateral del contrato, lo que desnaturaliza el sustento de las facultades extraordinarias. En resumen, la disposici\u00f3n en cuesti\u00f3n no persigue los mismos fines que la ley y podr\u00eda obstaculizar la prestaci\u00f3n adecuada del servicio del transporte masivo de pasajeros.<\/p>\n
\u00a750. \u00a0En criterio del interviniente, la norma demandada tampoco cumple con la conexidad causal, pues no guarda relaci\u00f3n con los motivos por los que se expidi\u00f3 la Ley 2299 de 2023, que consist\u00eda en aumentar el presupuesto para atender las necesidades de diferentes sectores y dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. \u00a0Finalmente, no cumple con la conexidad sistem\u00e1tica, pues las disposiciones de la Ley son de car\u00e1cter apropiativo, mientras que la norma acusada establece la orden de renegociaci\u00f3n contractual y posterior terminaci\u00f3n unilateral de contratos estatales, por lo que ambas carecen de nexo causal.<\/p>\n
\u00a751. \u00a0Por \u00faltimo, la disposici\u00f3n acusada, adem\u00e1s de carecer de cualquier v\u00ednculo con la ejecuci\u00f3n del presupuesto, establece que la renegociaci\u00f3n debe darse a m\u00e1s tardar el 31 de diciembre de 2023. Sin embargo, no prev\u00e9 el tiempo en el que debe ejercerse la facultad de terminaci\u00f3n unilateral, ni el tiempo para adoptar acuerdos alcanzados en la renegociaci\u00f3n. Ese tiempo podr\u00eda superar la vigencia fiscal, por lo que la disposici\u00f3n acusada transgrede el principio constitucional de unidad de materia.<\/p>\n
\u00a752. \u00a0El ciudadano Daniel Murgueitio Escobar, invocando su calidad de ciudadano y representante legal de la concesionaria Este Es Mi Bus S.A.S, pide a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma. Tras explicar c\u00f3mo opera el sistema integrado de transporte p\u00fablico de Bogot\u00e1 y la naturaleza jur\u00eddica de las entidades que lo conforman, el interviniente plantea dos reproches de inconstitucionalidad. En primer lugar, sostiene que la disposici\u00f3n acusada vulnera el principio constitucional de descentralizaci\u00f3n y autonom\u00eda de las entidades territoriales contenido en el art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n, por cuanto esta dicta una orden directa a las entidades territoriales y a los entes gestores que tienen a su cargo la administraci\u00f3n y operaci\u00f3n del servicio de transporte masivo de pasajeros. Explica que la orden de renegociar los contratos como paso previo a la terminaci\u00f3n unilateral desconoce la autonom\u00eda y competencias con las que cuentan las autoridades territoriales para gestionar los sistemas de transporte masivo de pasajeros que se encuentran a su cargo y desconoce tambi\u00e9n contratos v\u00e1lidamente celebrados.<\/p>\n
\u00a753. \u00a0En segundo lugar, sostiene que la norma vulnera el principio de unidad de materia por cuanto el sistema de transporte tiene el car\u00e1cter de servicio p\u00fablico esencial, y no resulta congruente que el Congreso supedite la asignaci\u00f3n de recursos para estos sistemas a la renegociaci\u00f3n de contratos, toda vez que esa renegociaci\u00f3n no guarda relaci\u00f3n con el presupuesto general de la Naci\u00f3n. Explica que la disposici\u00f3n acusada acarrea consecuencias muy diferentes al prop\u00f3sito inherente a la ley de presupuesto, ya que si bien asigna recursos necesarios para el sistema de transporte, lo hace creando condicionamientos y situaciones jur\u00eddicas extra\u00f1as, como la revisi\u00f3n y renegociaci\u00f3n de los contratos de transporte p\u00fablico masivo de pasajeros, materia que evidentemente escapa a la \u00f3rbita de la ley.<\/p>\n
\u00a754. \u00a0Se\u00f1ala que la norma acusada tambi\u00e9n vulnera el criterio temporal, pues aunque establece como fecha m\u00e1xima para la renegociaci\u00f3n el 31 de diciembre de 2023, no existe claridad sobre si la implementaci\u00f3n de las negociaciones debe quedar en firme para esa fecha, generando una incertidumbre que pone en riesgo la prestaci\u00f3n del servicio. Asimismo, si la administraci\u00f3n resuelve ejercer la facultad excepcional de terminaci\u00f3n unilateral, s\u00f3lo puede hacerlo con posterioridad al 31 de diciembre de 2023, con lo cual no resulta ser claro en la norma el criterio temporal.<\/p>\n
VI. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
\u00a755. \u00a0La procuradora general de la naci\u00f3n solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio porque el proceso de la referencia carece de objeto ante el agotamiento del contenido cuestionado del par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023. Sostiene que la autorizaci\u00f3n que la norma demandada establec\u00eda en favor de las entidades territoriales para examinar el equilibrio econ\u00f3mico y, eventualmente, renegociar o terminar los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y de los Sistemas Estrat\u00e9gicos de Transporte P\u00fablico (SETP) expir\u00f3 el 31 de diciembre de 2023.<\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Competencia de la Corte<\/p>\n
\u00a756. \u00a0De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad, pues la disposici\u00f3n acusada est\u00e1 contenida en una ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
\u00a757. \u00a0En el presente asunto la procuradora general de la Naci\u00f3n pidi\u00f3 proferir un fallo inhibitorio por cuanto la norma demandada ten\u00eda una vigencia temporal que expir\u00f3 el 31 de diciembre de 2023, raz\u00f3n por la cual la Corte Constitucional carece de competencia para pronunciarse de fondo. Entretanto, el 17 de enero de 2024 el demandante solicit\u00f3 a la Corte adoptar una decisi\u00f3n de fondo debido a la necesidad de \u201cestablecer un precedente constitucional en materia de seguridad jur\u00eddica no solo para el Transporte P\u00fablico del pa\u00eds pero para todos los contratos p\u00fablicos a nivel nacional\u201d.<\/p>\n
\u00a758. \u00a0Es preciso, por tanto, establecer si, pese a la p\u00e9rdida de vigencia de la norma demandada, la Corte mantiene competencia para decidir sobre su constitucionalidad. Tal cuesti\u00f3n, en general, no es nueva en la jurisprudencia constitucional. Esta corporaci\u00f3n ha indicado que para que se lleve a cabo un control de constitucionalidad efectivo, las normas objeto de revisi\u00f3n deben estar vigentes o continuar generando efectos jur\u00eddicos. Esto se debe a que una declaraci\u00f3n de inexequibilidad por parte de la Corte implica la expulsi\u00f3n de la norma del orden jur\u00eddico colombiano. Por ello, confirmar que la norma demandada sigue vigente o produciendo efectos es un paso necesario y preliminar en el proceso de control de constitucionalidad, particularmente cuando hay dudas razonables al respecto; so pena de que el pronunciamiento de la Corte corresponda a su inhibici\u00f3n por carencia de objeto o sustracci\u00f3n de materia.<\/p>\n
\u00a759. \u00a0Sin embargo, como se reiter\u00f3 recientemente en la Sentencia C-268 de 2022, el respeto al principio de efectividad de los contenidos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y su supremac\u00eda hace que la regla general de inhibici\u00f3n no sea inflexible. Por ello, jurisprudencialmente se han identificado al menos tres escenarios espec\u00edficos – y distintos entre s\u00ed – en los cuales resultar\u00eda pertinente emitir un fallo de fondo sobre normas que han perdido vigencia: (i) cuando las disposiciones cuestionadas estaban en vigor al momento de admitir la demanda pero perdieron vigencia durante el proceso de revisi\u00f3n, en aplicaci\u00f3n del principio de perpetuatio jurisdictionis, seg\u00fan el cual la p\u00e9rdida de vigencia no impide que el juez constitucional pueda decidir sobre el fondo; (ii) en casos excepcionales donde una norma derogada todav\u00eda contin\u00faa teniendo efectos jur\u00eddicos dentro del ordenamiento; y (iii) cuando existe la posibilidad de que la norma tenga efectos en el futuro. En tales circunstancias, la Corte ha dicho que est\u00e1 justificado pronunciarse sobre la validez jur\u00eddica de disposiciones no vigentes.<\/p>\n
\u00a760. \u00a0El primero de estos escenarios resulta de especial relevancia, por ser en el que se circunscribe espec\u00edficamente el caso objeto de revisi\u00f3n. En efecto, en distintas oportunidades esta Corporaci\u00f3n se ha referido a la activaci\u00f3n de su competencia para evaluar normas que, aunque vigentes al momento de la presentaci\u00f3n de la demanda de inconstitucionalidad, perdieron vigencia antes de que se emitiera una decisi\u00f3n. As\u00ed, la jurisprudencia constitucional ha explicado que en estos casos opera el principio de inmodificabilidad de la competencia judicial o preservaci\u00f3n de la misma (usualmente conocido como perpetuatio jurisdictionis), en virtud del cual la Corte \u201cgoza de plena competencia para adoptar fallos de fondo en casos de acciones p\u00fablicas de inconstitucionalidad incoadas contra normas de car\u00e1cter transitorio, bien sea por vicios materiales o de forma, cuando las demandas sean presentadas durante la vigencia de las mismas, as\u00ed los efectos jur\u00eddicos desplegados por aqu\u00e9llas dejen de producirse en el curso del proceso que surte el juez constitucional\u201d.<\/p>\n
\u00a761. \u00a0La Sala Plena ha reconocido, entonces, que en los casos en los que una demanda de inconstitucionalidad se presenta mientras la disposici\u00f3n acusada a\u00fan est\u00e1 en vigor, la Corte est\u00e1 llamada a seguir adelante con el proceso y resolver sobre el m\u00e9rito de la acci\u00f3n, por virtud del principio de perpetuatio jurisdictionis. F\u00f3rmula que opera si se constata que la norma ha perdido vigencia e incluso no produce efectos al momento de proferirse la sentencia que corresponda. Bajo estas circunstancias, dicho principio act\u00faa como una clara excepci\u00f3n a la regla general que usualmente llevar\u00eda a la Corte a inhibirse.<\/p>\n
\u00a762. \u00a0Esta subregla jurisprudencial ha sido aplicada, por ejemplo, en la Sentencia C-257 de 2022, en la que la Corte asumi\u00f3 su competencia para pronunciarse sobre una demanda de inconstitucionalidad promovida en contra del art\u00edculo 45 de la Ley 2010 de 2019. En ese caso, la Sala estableci\u00f3 que aunque la norma acusada hab\u00eda perdido sus efectos durante el curso de la revisi\u00f3n constitucional, deb\u00eda continuar con el tr\u00e1mite de la demanda, por mandato de la perpetuatio jurisdictionis. Como sustento constitucional de esa decisi\u00f3n, reiter\u00f3 los fundamentos jur\u00eddicos de la Sentencia C-303 de 2010 sobre esta materia, en la que se dijo lo siguiente:<\/p>\n
\u201cEn primer t\u00e9rmino, la necesidad de proteger el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia del demandante, quien acusa la disposici\u00f3n transitoria cuando esta produc\u00eda efectos, lo que implica que no pueda impon\u00e9rsele la carga de asumir las consecuencias del paso del tiempo durante el tr\u00e1mite ante la Corte cuando su acusaci\u00f3n fue oportuna. \u00a0En segundo lugar, el estudio de fondo de normas de esta naturaleza permite que este Tribunal ejerza de forma cierta su funci\u00f3n de guarda de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, potestad que se ver\u00eda alterada si se aceptara la posibilidad de la existencia de normas jur\u00eddicas que, por sus particulares condiciones de vigencia, quedaran materialmente excluidas del control de constitucionalidad. \u00a0Sobre este \u00faltimo respecto, la jurisprudencia ha planteado que \u2018si no se entendiera que la Corte mantiene su competencia cuando las disposiciones transitorias han sido demandadas antes de la expiraci\u00f3n de su t\u00e9rmino, de ordinario una serie de leyes y normas quedar\u00edan por fuera del control constitucional, pues todas aquellas cuya vigencia fuera menor al tiempo que dura el tr\u00e1mite del proceso en la Corte Constitucional, resultar\u00edan ajenas a revisi\u00f3n por tal raz\u00f3n. Posibilidad que repugna a la intenci\u00f3n del constituyente y a la noci\u00f3n misma de Estado de Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental\u2019\u201d.<\/p>\n
\u00a763. \u00a0Todo lo anterior lleva a que la Corte mantenga su competencia para pronunciarse sobre la acci\u00f3n p\u00fablica ejercida por el ciudadano Carlos Abraham Jim\u00e9nez L\u00f3pez. En esta ocasi\u00f3n se constata que, por un lado, la demanda de inconstitucionalidad fue formalmente presentada ante la Secretar\u00eda General de la Corte el 17 de julio de 2023. Por otro lado, la medida cuestionada por el actor, contenida en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023, tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 2023, por mandato expreso de la misma norma. En ese sentido, es claro que la demanda se interpuso cuando la disposici\u00f3n acusada se encontraba plenamente vigente, raz\u00f3n por la cual, a partir de las subreglas jurisprudenciales antes rese\u00f1adas y en aplicaci\u00f3n del principio de perpetuatio jurisdictionis, es necesario preservar la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre la acci\u00f3n p\u00fablica de la referencia.<\/p>\n
Cuesti\u00f3n previa. Aptitud de la demanda<\/p>\n
\u00a764. \u00a0El Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica – DAPRE solicit\u00f3 a la Corte declararse inhibida para decidir de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. En concreto, para la entidad el escrito del actor incumple los requisitos de claridad, especificidad y certeza. Antes de pronunciarse sobre este planteamiento, resulta pertinente recordar que tales postulados se inscriben en el deber del demandante de exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constituci\u00f3n, lo que se traduce, a su vez, en la formulaci\u00f3n de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad.<\/p>\n
\u00a765. \u00a0En ese sentido, la jurisprudencia constitucional reiteradamente ha se\u00f1alado que esta carga de argumentaci\u00f3n exige que la acusaci\u00f3n presentada se apoye en razones (i) claras, esto es, cuando la acusaci\u00f3n formulada es comprensible y de f\u00e1cil entendimiento; (ii) ciertas, cuando la acusaci\u00f3n recae directamente sobre el contenido de la disposici\u00f3n demandada y no sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica inferida o deducida por el actor e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda; (iii) espec\u00edficas, en cuanto se defina o se muestre en forma di\u00e1fana la manera como la norma vulnera la Constituci\u00f3n; (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia, y (v) suficientes, en la medida en que la acusaci\u00f3n contenga todos los elementos f\u00e1cticos y probatorios que devienen necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos una sospecha o duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado.<\/p>\n
\u00a766. \u00a0Contrario a lo manifestado por el DAPRE, la Sala Plena comparte las razones de aptitud de la demanda de inconstitucionalidad, en los t\u00e9rminos en los que fue analizada en la fase de admisibilidad. Espec\u00edficamente sobre los reparos formulados por la entidad, la Corte encuentra que, por un lado, la demanda cumple el requisito de claridad, pues a trav\u00e9s del escrito de correcci\u00f3n el actor logr\u00f3 estructurar el cargo de inconstitucionalidad de una manera precisa y manteniendo un hilo conductor que hace que el reproche sea comprensible para la Corte. En esa medida, esta Corporaci\u00f3n no comparte las manifestaciones de la entidad interviniente, seg\u00fan las cuales el accionante se limit\u00f3 a citar normas presuntamente vulneradas y a citar extractos jurisprudenciales sin concretar razones de inconstitucionalidad. Por el contrario, la Sala observa que el actor fue claro en indicar que el par\u00e1grafo acusado, en su criterio, viola el principio de unidad de materia por no presentar conexidad con el resto de contenido, objeto y t\u00edtulo de la Ley 2299 de 2023. De este modo, se ocup\u00f3 de plantear que, en su concepto, la norma carec\u00eda de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica; y desarroll\u00f3 las razones por las que, desde su perspectiva, la disposici\u00f3n no satisfar\u00eda los presupuestos de temporalidad, tema y finalidad presupuestal de la Ley, siendo estos los postulados jurisprudenciales que ha exigido esta Corporaci\u00f3n en la formulaci\u00f3n del cargo de inconstitucionalidad por unidad de materia.<\/p>\n
\u00a767. \u00a0Asimismo, la demanda no carece de certeza y especificidad. Seg\u00fan el DAPRE, el demandante se limit\u00f3 a plantear un simple argumento literario y a presentar reparos subjetivos en contra de la disposici\u00f3n. Para la Corte, tales apreciaciones no atenden el contenido integral de la demanda. En este caso, el accionante fue preciso en indicar que, en su criterio, a la luz del principio de unidad de materia, no exist\u00eda ninguna relaci\u00f3n entre el par\u00e1grafo demandado y el contenido y t\u00edtulo de la ley en la que est\u00e1 contenido. Para ello, se ocup\u00f3 de defender, a partir de la literalidad del t\u00edtulo de la ley, que el objeto de la misma era la adici\u00f3n y modificaci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2023. Asimismo, desde una lectura literal del par\u00e1grafo acusado, expuso que con este se establecen reglas para la revisi\u00f3n de contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de Sistemas Integrados de Transporte P\u00fablico (SITP) y\/o Sistemas Estrat\u00e9gicos de Transporte P\u00fablico (SETP) lo que, en su criterio, \u201cno se trata de ninguna manera de modificaciones a los rubros presupuestales de la Naci\u00f3n para el a\u00f1o 2023\u201d, por lo que no guardar\u00eda ninguna conexi\u00f3n con la Ley en la que se inserta.<\/p>\n
\u00a768. \u00a0Desde el punto de vista formal, sin que ello comprometa el juicio de constitucionalidad de la medida, para la Corte los planteamientos del actor no se fundan, al menos prima facie, en una interpretaci\u00f3n estrictamente subjetiva de estos contenidos normativos, que impida dar por cumplido el requisito de certeza. Por el contrario, al margen de la posici\u00f3n jur\u00eddica del actor sobre la norma y del an\u00e1lisis de fondo que finalmente aquella merezca, el contenido normativo expresado por el demandante es posible derivarlo razonablemente de la disposici\u00f3n. Por ende, la Sala no comparte este reproche de ineptitud alegado por el DAPRE.<\/p>\n
\u00a769. \u00a0Finalmente, sobre el requisito de especificidad, debe recordarse que el actor, en esencia, sustent\u00f3 la supuesta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia y la consecuente trasgresi\u00f3n de los art\u00edculos 158 y 169 superiores en lo siguiente: (i) ausencia de conexidad causal, porque los motivos de expedici\u00f3n de la Ley 2299 de 2023 no tendr\u00edan relaci\u00f3n con la incorporaci\u00f3n del par\u00e1grafo 2 demandado; (ii) falta de conexidad teleol\u00f3gica, porque para el actor la norma no se circunscribe a los objetivos contemplados en la exposici\u00f3n de motivos de la Ley; (iii) carencia de conexidad tem\u00e1tica, al considerar que dentro del objeto contemplado en el t\u00edtulo de la Ley no tendr\u00eda relaci\u00f3n con la medida dirigida a modificar, revisar o terminar contratos de concesi\u00f3n en el sector transporte; y (iv) ausencia conexidad sistem\u00e1tica, pues para el demandante la norma acusada -sobre renegociaci\u00f3n contractual- no se vincula con el resto de articulado de la ley. Sobre este \u00faltimo punto indic\u00f3 que el par\u00e1grafo demandado, primero, no cumpl\u00eda con el criterio de temporalidad porque, en su criterio, los efectos de la medida ir\u00edan m\u00e1s all\u00e1 del 31 de diciembre de 2023, como l\u00edmite expresamente consagrado en la misma disposici\u00f3n; y segundo, no satisfac\u00eda el presupuesto de finalidad, en perspectiva del objetivo transversal de la ley. \u00a0El demandante, entonces, concret\u00f3 el cargo de inconstitucionalidad en razones que, desde el punto de vista de la aptitud de la demanda, no s\u00f3lo son de contenido constitucional sino que se ci\u00f1en a los postulados formales exigidos por la Corte, raz\u00f3n por la cual se debe dar por acreditado el requisito de especificidad.<\/p>\n
Presentaci\u00f3n del caso, problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n<\/p>\n
\u00a770. \u00a0El demandante acusa al par\u00e1grafo 2\u00ba, art\u00edculo 4\u00ba, de la Ley 2299 de 2023 de infringir el principio de unidad de materia consagrado en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n. Sostiene que estas normas superiores son vulneradas por el par\u00e1grafo acusado, por cuanto este introduce en una ley de adici\u00f3n presupuestal, cuyo objeto se circunscribe a agregar y hacer cambios en los rubros del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 2023, disposiciones con las que se pretende ordenar la modificaci\u00f3n de contratos de concesi\u00f3n de operaci\u00f3n de Sistemas Integrados de Transporte P\u00fablico (SITP) y\/o Sistemas Estrat\u00e9gicos de Transporte P\u00fablico (SETP), o su terminaci\u00f3n unilateral. En su criterio, adem\u00e1s de no existir relaci\u00f3n alguna entre el t\u00edtulo de la Ley 2299 de 2023 y el contenido de la norma acusada, esta no satisface los criterios de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica y sistem\u00e1tica, desarrollados por la jurisprudencia para analizar el respeto al principio de unidad de materia, como tampoco los criterios adicionales de temporalidad, tema y finalidad que se examinan trat\u00e1ndose de leyes anuales de presupuesto. Por tanto, pide a la Corte que declare la inexequibilidad de referido par\u00e1grafo. Esta posici\u00f3n es respaldada por las intervenciones ciudadanas de Miguel Uribe Turbay, Daniel Murgueitio Escobar, Nicol\u00e1s Ospina Su\u00e1rez, Jairo Enrique Angarita Feo, Emerson Ricardo Ramos Pe\u00f1uela, Juan Manuel Rojas Cardona, Nicol\u00e1s Buitrago Burbano, Natalia Morales Rodr\u00edguez, Angie Nicole Zambrano, Sandra Milena Troncoso Torres y Cristian David Ariza Espinosa.<\/p>\n
\u00a771. \u00a0Entretanto, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica – DAPRE, el Ministerio del Transporte, la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios y la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado – ANDJE defendieron la constitucionalidad de la norma. Estas entidades coinciden en se\u00f1alar que el an\u00e1lisis de la observancia del principio de unidad de materia debe tener en cuenta el contexto m\u00e1s amplio en el que se inserta el par\u00e1grafo acusado, ya que adem\u00e1s del art\u00edculo 4\u00ba y dem\u00e1s disposiciones de la Ley 2299 de 2023, es preciso tener en cuenta el art\u00edculo 99 de la Ley 2276 de 2022, esto es, la norma de la Ley Anual de Presupuesto que fue modificada por la disposici\u00f3n en la que se inserta el par\u00e1grafo demandado, as\u00ed como el art\u00edculo 174 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo), relativo a la cofinanciaci\u00f3n de los sistemas de transporte. Sostienen que la norma demandada respeta el principio de unidad de materia, por cuanto contiene herramientas orientadas a superar el d\u00e9ficit operacional de los sistemas integrales de transporte masivo del pa\u00eds, finalidad que estuvo presente tanto en la elaboraci\u00f3n de la Ley Anual de Presupuesto para la vigencia fiscal de 2023 (Ley 2276 de 2022) como en la adici\u00f3n presupuestal efectuada por la Ley 2299 de 2023. Sobre esta base, coinciden en se\u00f1alar que el par\u00e1grafo acusado satisface los criterios de conexidad tem\u00e1tica, teleol\u00f3gica, causal y sistem\u00e1tica y, por tanto, no contraviene el principio constitucional de unidad de materia, por lo que debe ser declarado exequible.<\/p>\n
\u00a772. \u00a0Adicionalmente, uno de los intervinientes sostiene que el par\u00e1grafo acusado, en tanto ordena a las entidades territoriales renegociar los contratos como paso previo a su terminaci\u00f3n unilateral, vulnera el principio constitucional de descentralizaci\u00f3n y la autonom\u00eda de las entidades territoriales, por cuanto desconoce la competencia que ostentan estas \u00faltimas para gestionar los sistemas de transporte masivo de pasajeros que se encuentran a su cargo y desconoce tambi\u00e9n contratos v\u00e1lidamente celebrados. En tanto este cuestionamiento excede el cargo por infracci\u00f3n del principio de unidad de materia planteado en la demanda, la Sala no se pronunciar\u00e1 sobre el mismo, en aplicaci\u00f3n del precedente fijado, entre otras, en las sentencias C-194 de 2013, C-052 de 2016, C-088 de 2020, C-383 de 2022, C-405 de 2023. En estos pronunciamientos, este Tribunal ha se\u00f1alado que el an\u00e1lisis de constitucionalidad de las leyes implica un debate participativo con car\u00e1cter democr\u00e1tico; su punto de partida son los argumentos contenidos en la demanda y, con base en aquellos, los dem\u00e1s participantes presentan su propia postura; en ese sentido, los razonamientos expuestos en la demanda son el eje que articula la discusi\u00f3n, en funci\u00f3n de un problema jur\u00eddico espec\u00edfico, del que ellos dan cuenta. De ah\u00ed que la Corte tenga la facultad y el deber de contraer sus pronunciamientos al control de los cargos aptos presentados por los accionantes, y as\u00ed lo har\u00e1 en este caso.<\/p>\n
\u00a773. \u00a0Planteada la controversia en estos t\u00e9rminos, corresponde a la Sala Plena determinar si el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023 desconoce el principio de unidad de materia previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al incorporar, dentro de una ley de adici\u00f3n presupuestal, disposiciones que ordenan a las autoridades territoriales (i) determinar los efectos econ\u00f3micos adversos que hayan afectado de manera grave el equilibrio econ\u00f3mico de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de los sistemas integrados de transporte masivo (SITM) y sistemas estrat\u00e9gicos de transporte p\u00fablico (SETP); (ii) adelantar, hasta el 31 de diciembre de 2023, las renegociaciones de las condiciones econ\u00f3micas y de distribuci\u00f3n de riesgos de esos contratos, a trav\u00e9s de mesas en las que, adem\u00e1s de los operadores y concesionarios privados y las autoridades territoriales que sean parte en dichos contratos, intervendr\u00e1n el Ministerio de Transporte y, eventualmente, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; y, (iii) adelantar las mesas de renegociaci\u00f3n de manera previa al ejercicio de la facultad prevista en el art\u00edculo 17 de la Ley 80 de 1993 (terminaci\u00f3n unilateral de los contratos).<\/p>\n
\u00a774. \u00a0Metodolog\u00eda de decisi\u00f3n. Para responder a esta cuesti\u00f3n, la Sala: (i) reiterar\u00e1 el precedente constitucional relativo al principio de unidad de materia, aplicado en particular a las leyes anuales de presupuesto y las que la adicionan; y (ii) examinar\u00e1 los antecedentes, contenido y alcance de la disposici\u00f3n demandada; para luego (iii) responder al problema jur\u00eddico.<\/p>\n
Principio de unidad de materia y sus exigencias espec\u00edficas frente a las leyes anuales de presupuesto y de adici\u00f3n de presupuesto. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
\u00a775. \u00a0El principio de unidad de materia se encuentra consagrado en los art\u00edculos 158 y 159 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En el primero de ellos se dispone que \u201ctodo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d, mientras que el segundo, por su parte, establece que \u201cel t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido\u201d.<\/p>\n
\u00a776. \u00a0De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este principio incorpora un instrumento de racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n de la actividad legislativa, que se concreta en la pretensi\u00f3n de que los art\u00edculos que conforman la ley est\u00e9n directamente relacionados con el tema general que les concede cohesi\u00f3n; con el objeto de garantizar una deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica coherente, informada y transparente, que repercuta en la seguridad jur\u00eddica y en la mejor y adecuada eficacia de las normas, al evitar su dispersi\u00f3n. Sin embargo, se ha precisado que su aplicaci\u00f3n no puede ser tan estricta que desconozca el principio democr\u00e1tico, dado que no es sin\u00f3nimo de simplicidad tem\u00e1tica ni puede convertirse en una camisa de fuerza que obstaculice la actividad legislativa hasta el punto de hacerla nugatoria. Sobre la necesidad de lograr un adecuado balance entre las exigencias de racionalidad legislativa que incorpora el principio de unidad de materia y el respeto a principio democr\u00e1tico, la Corte ha se\u00f1alado que:<\/p>\n
\u201c[\u2026] sin desatender el prop\u00f3sito perseguido por el principio de unidad de materia -evitar las incongruencias normativas en las leyes-, la hermen\u00e9utica constitucional ha dejado sentado que el mismo no puede interpretarse en sentido estricto, r\u00edgido o absoluto, al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el dise\u00f1o de la cuesti\u00f3n de fondo del proyecto legal. Seg\u00fan esta Corporaci\u00f3n, una interpretaci\u00f3n restrictiva del citado principio implicar\u00eda desbordar su verdadera finalidad, produciendo un efecto contrario al pretendido, en cuanto terminar\u00eda por anular el principio democr\u00e1tico, convirti\u00e9ndose en una camisa de fuerza para el Congreso que obstaculiza la actividad legislativa hasta el punto de hacerla ca\u00f3tica e incluso nugatoria. \/\/ Bajo ese entendido, frente al contenido del principio de unidad de materia, lo que cabe es una interpretaci\u00f3n razonable y proporcional que permita establecer con claridad si entre las normas y la ley existe conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica, pues lo que de aqu\u00e9l se predica es que exista un n\u00facleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese n\u00facleo tem\u00e1tico y los otros diversos contenidos se presente una relaci\u00f3n de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable\u201d.<\/p>\n
\u00a777. \u00a0Por tanto, para definir el alcance del principio de unidad de materia, la jurisprudencia ha se\u00f1alado que la norma examinada bajo este par\u00e1metro debe resistir criterios de razonabilidad y objetividad, a partir de la valoraci\u00f3n de elementos de conexidad (i) tem\u00e1tica, que se refiere al n\u00facleo tem\u00e1tico de la norma y que puede ser determinado en el an\u00e1lisis de los antecedentes legislativos o el t\u00edtulo de la ley; (ii) causal, que requiere que exista identidad entre la disposici\u00f3n y los motivos que dieron lugar a la expedici\u00f3n de la ley; (iii) teleol\u00f3gica, que se refiere a la identidad en los fines que persigue la ley tanto en su conjunto como en cada una de sus disposiciones, por lo que la ley en general y en cada una de sus disposiciones particulares debe dirigirse a alcanzar un mismo fin dentro de su complejidad tem\u00e1tica; y (iv) sistem\u00e1tica, que atiende a la relaci\u00f3n de racionalidad interna con las dem\u00e1s normas que integran la regulaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a778. \u00a0El desconocimiento del principio de unidad de materia ha sido considerado como un vicio que, si bien se configura en el transcurso del procedimiento legislativo, es de \u00edndole material y, por tanto, no se somete a la regla de caducidad prevista en el art\u00edculo 242 numeral 3\u00ba de la Constituci\u00f3n. Lo anterior por cuanto lo que se analiza no es el cumplimiento de las reglas procedimentales de formaci\u00f3n sino el contenido normativo de la disposici\u00f3n acusada y del resto del articulado con el objetivo de determinar su conexidad a partir de los par\u00e1metros mencionados.<\/p>\n
\u00a779. \u00a0El control constitucional para determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia se cualifica cuando se aplica a leyes cuyo contenido ha sido prefijado por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como ocurre, entre otras, con las leyes anuales de presupuesto. El contenido de este tipo de regulaci\u00f3n se encuentra expresa, clara y principalmente definido en los art\u00edculos 346 a 351 de la Constituci\u00f3n y en la ley org\u00e1nica de que trata el art\u00edculo 151 superior. Conforme a estas disposiciones y, de manera espec\u00edfica, al art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996, la ley anual de presupuesto est\u00e1 integrada por tres componentes estructurales: (i) presupuesto de rentas, (ii) el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, y (iii) las disposiciones generales.<\/p>\n
\u00a780. \u00a0Una de las preguntas que mayor atenci\u00f3n ha suscitado gira alrededor de aquello que es permitido incluir -o no- dentro de las llamadas \u201cdisposiciones generales\u201d, las cuales, de acuerdo con el citado art\u00edculo 11 del Decreto 111 de 1996, tienen por objeto \u201casegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n\u201d y rigen \u00fanicamente durante el a\u00f1o fiscal para el cual se expiden. Estos dos elementos determinan, por un lado, el car\u00e1cter puramente instrumental de estas disposiciones, cuyo contenido normativo ha de estar encaminado al logro de la finalidad antes mencionada, y su vinculaci\u00f3n estricta al principio de anualidad que orienta el sistema presupuestal .<\/p>\n
\u00a781. \u00a0La discusi\u00f3n sobre el contenido que pueden albergar las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto ha estado vinculada a otra m\u00e1s amplia en torno a la naturaleza de la ley de presupuesto. Sobre la naturaleza de la ley anual de presupuesto es posible identificar dos etapas en la jurisprudencia constitucional. Durante la primera, la Corte consider\u00f3 que la ley anual de presupuesto era, ante todo, un ejercicio t\u00e9cnico contable de definici\u00f3n sobre los ingresos y las apropiaciones del Estado en la vigencia fiscal correspondiente; de all\u00ed que no tuviera un car\u00e1cter normativo sino eminentemente t\u00e9cnico. Esta visi\u00f3n fue, sin embargo, reevaluada y de tiempo atr\u00e1s se ha consolidado la tesis que reconoce que las disposiciones de la ley anual de presupuesto tienen un contenido normativo o material en tanto se trata de un instrumento con importantes finalidades pol\u00edticas y econ\u00f3micas y porque constituye una norma que permite y proh\u00edbe determinados cursos de acci\u00f3n a las autoridades, al establecer autorizaciones, l\u00edmites y condiciones para la ejecuci\u00f3n del presupuesto.<\/p>\n
\u00a782. \u00a0El debate sobre la naturaleza de las leyes de presupuesto ha impactado, a su vez, la manera de entender el alcance del principio de unidad de materia en relaci\u00f3n con ellas. Tal y como se sintetiz\u00f3 en la Sentencia C-006 de 2012, el estudio de constitucionalidad por la presunta lesi\u00f3n del principio de unidad de materia en la ley de presupuesto fue abordado de una manera restringida al inicio de la jurisprudencia de la Corte, exigiendo una vinculaci\u00f3n estricta y eminentemente presupuestal; posici\u00f3n que fue matiz\u00e1ndose a una l\u00ednea m\u00e1s ponderada, a partir de la cual se configura una lesi\u00f3n de la Constituci\u00f3n por desconocimiento de este principio cuando se incluya \u201cuna norma cuyo objeto no tenga ninguna conexi\u00f3n con la materia presupuestaria (m\u00ednima conexi\u00f3n tem\u00e1tica), no busque lograr una cabal ejecuci\u00f3n del presupuesto (m\u00ednima conexi\u00f3n teleol\u00f3gica) y que supere la (sic) limitaciones de tiempo de tales normas (m\u00ednima conexi\u00f3n temporal)\u201d.<\/p>\n
\u00a783. \u00a0En el caso de las disposiciones generales, la Corte ha ponderado en su jurisprudencia la necesidad de que, por un lado, estos preceptos tengan un v\u00ednculo verificable con la materia presupuestal, y por el otro, que se preserve la cl\u00e1usula general de competencia legislativa del Congreso, que se traduce en que pueda incluir otros asuntos que, conservando la conexidad, vayan m\u00e1s all\u00e1 de prescripciones eminentemente contables. En ese sentido, el l\u00edmite que impone el principio de unidad de materia a la ley anual de presupuesto, y en particular a las disposiciones generales, es que las normas que integran dicha ley deben tener un \u201cv\u00ednculo presupuestario\u201d, es decir, deben considerarse como instrumentos para la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto.<\/p>\n
\u00a784. \u00a0Asimismo, un segundo l\u00edmite que impone el principio de unidad de materia a la ley anual de presupuesto es el obligatorio car\u00e1cter temporal de sus previsiones. El estatuto org\u00e1nico se\u00f1ala, para el caso de las normas que integran las disposiciones generales, que dichas disposiciones regir\u00e1n exclusivamente durante la vigencia fiscal sobre la que verse la ley anual de presupuesto. Dicha limitaci\u00f3n justifica a su vez que la jurisprudencia constitucional haya concluido que en la ley anual de presupuesto no puedan incluirse modificaciones a normas sustantivas, pues las mismas tendr\u00edan vocaci\u00f3n de permanencia, contrariando la naturaleza temporal expuesta.<\/p>\n
\u00a785. \u00a0En s\u00edntesis, al examinar las implicaciones del principio de unidad de materia frente a las leyes anuales de presupuesto y las que la adicionan o modifican, el precedente constitucional es pac\u00edfico al se\u00f1alar que:<\/p>\n
\u201c[U]na norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relaci\u00f3n de conexidad (i) causal, (ii) teleol\u00f3gica, (iii) tem\u00e1tica o (iv) sist\u00e9mica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal).\u00a0 Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocaci\u00f3n de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes\u201d.\u00a0Dicho de otro modo, para que se tenga por cumplido el principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto\u00a0\u201cdeben acreditarse tres par\u00e1metros espec\u00edficos: el v\u00ednculo con la materia presupuestal, la prohibici\u00f3n de modificar materias sustantivas y el cumplimiento del requisito de temporalidad\u201d.<\/p>\n
\u00a786. \u00a0La jurisprudencia constitucional ha considerado incumplidas estas exigencias, entre otros eventos, cuando la ley anual de presupuesto o las leyes que la adicionan:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Introducen normas que rebasan los l\u00edmites temporales, al modificar otras reglas que hacen parte de leyes de car\u00e1cter permanente, est\u00e9n o no relacionadas con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994, C-177 de 2002, C-704 de 2015, C-438 de 2019 y C-178 de 2021, entre otras).<\/p>\n
() Incluyen normas que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003), o establecen formas de responsabilidad patrimonial fiscal contra funcionarios judiciales que decreten embargos sobre los recursos presupuestales (C-402 de 1997).<\/p>\n
() Prorrogan la vigencia de normas \u201ccuya naturaleza es extra\u00f1a a la ley anual de presupuesto\u201d, incluidas en una ley aut\u00f3noma e independiente, que ya hab\u00edan sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006).<\/p>\n
() Fijan derechos y garant\u00edas de car\u00e1cter sustantivo con vocaci\u00f3n de permanencia \u2013 por ejemplo, en el \u00e1mbito de la seguridad social \u2013 mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006), o a trav\u00e9s de las cuales se disponen recursos presupuestales para la creaci\u00f3n de un Fondo de Seguridad del Congreso de la Rep\u00fablica durante una vigencia fiscal determinada (C-562 de 1998).<\/p>\n
() Regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiaci\u00f3n de las campa\u00f1as pol\u00edticas (C-515 de 2004) o las restricciones a la contrataci\u00f3n p\u00fablica en \u00e9pocas preelectorales (C-153 de 2022).<\/p>\n
() Modifican normas org\u00e1nicas del presupuesto al establecer un procedimiento especial de control de las contribuciones parafiscales (C-052 de 2015) o fijar reglas a futuro para la preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas de las siguientes vigencias fiscales (C-142 de 2015).<\/p>\n
() Modifican normas relativas al plazo y el inter\u00e9s de mora por incumplimiento en el pago de cesant\u00edas de los docentes del magisterio (C-486 de 2016) o al plazo para hacer exigible el pago de condenas por el reconocimiento de prestaciones de la seguridad social (C-167 de 2021).<\/p>\n
() Flexibilizan los requisitos para el reconocimiento de personer\u00edas jur\u00eddicas a cajas de compensaci\u00f3n familiar (C-306 de 2022).<\/p>\n
\u00a787. \u00a0Entretanto, la jurisprudencia ha estimado que no existe infracci\u00f3n del principio de unidad de materia en el contexto de una ley anual de presupuesto en eventos en los cuales la norma acusada:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Ordena un tr\u00e1mite a los funcionarios que reciban una orden de embargo de recursos presupuestales (C-402 de 1997).<\/p>\n
() Establece restricciones a \u00f3rganos de direcci\u00f3n de entes universitarios y entidades descentralizadas por servicios para incrementar salarios y aumentar costos de plantas de personal (C-053 de 1998).<\/p>\n
() Dispone que el presupuesto de funcionamiento de una entidad aut\u00f3noma (en esa oportunidad, la Comisi\u00f3n Nacional de Televisi\u00f3n) no supere su presupuesto de inversi\u00f3n (C-560 de 2001).<\/p>\n
() Excepciona de cualquier tasa, gravamen o contribuci\u00f3n para la vigilancia fiscal a la Auditor\u00eda General de la Naci\u00f3n (C-803 de 2003).<\/p>\n
() Introduce la evaluaci\u00f3n fiscal previa de las modificaciones a contratos de concesi\u00f3n que implicaran mayores aportes estatales y\/o mayores ingresos esperados y\/o ampliaci\u00f3n del plazo inicialmente pactado (C-1124 de 2008).<\/p>\n
() Dispone que cierto tipo de movimientos de los recursos de capital del Estado efectuados por el Gobierno \u2013 las sustituciones en los portafolios de inversi\u00f3n de entidades descentralizadas \u2013 se realicen \u201csin hacer operaci\u00f3n presupuestal alguna\u201d y autoriza al Instituto de Planificaci\u00f3n y Promoci\u00f3n de Soluciones Energ\u00e9ticas – IPSE para adelantar operaciones de canje de activos fijos de su propiedad (C-006 de 2012).<\/p>\n
() Canaliza recursos para la financiaci\u00f3n del sistema de salud al ordenar a las cajas de compensaci\u00f3n girar al FOSYGA los recursos que no hubieren sido utilizados o transferidos para la financiaci\u00f3n del r\u00e9gimen subsidiado (C-665 de 2016).<\/p>\n
\u00a788. \u00a0En estos casos se consider\u00f3 que las normas examinadas no desconoc\u00edan las exigencias que impone el principio de unidad de materia en materia de leyes anuales de presupuesto y las que las modifican o adicionan, por cuanto se trataba de disposiciones meramente instrumentales orientadas a la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto nacional, algunas de las cuales introduc\u00edan medidas que buscaban la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, y, en general, respetaban el principio de anualidad presupuestal.<\/p>\n
\u00a789. \u00a0Entre el amplio cuerpo jurisprudencial que ha dado alcance al principio de unidad de materia en relaci\u00f3n con leyes anuales de presupuesto, s\u00f3lo la Sentencia C-1124 de 2008 se refiere a normas atinentes a contratos de concesi\u00f3n incluidas en leyes de este tipo. En aquella ocasi\u00f3n, la Corte declar\u00f3 exequible, por el cargo de infracci\u00f3n del principio de unidad de materia el art\u00edculo 61 de la Ley 1169 de 2007, por la que se decret\u00f3 el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2008. La norma cuestionada dispon\u00eda que las modificaciones a los contratos de concesi\u00f3n que implicaran mayores aportes estatales y\/o mayores ingresos esperados y\/o ampliaci\u00f3n del plazo pactado contractualmente, requerir\u00edan una evaluaci\u00f3n fiscal previa por parte del Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal (CONFIS).<\/p>\n
\u00a790. \u00a0Para responder al problema jur\u00eddico que planteaba el caso la Sala enfatiz\u00f3 el car\u00e1cter normativo, y no meramente contable, de la ley de presupuesto y las implicaciones de tal concepci\u00f3n para el an\u00e1lisis de la unidad de materia. \u00a0Precis\u00f3 que la norma demanda formaba parte de las llamadas \u201cdisposiciones generales\u201d, cuya finalidad es asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto y, sobre esta base examin\u00f3 el v\u00ednculo entre el tema de la norma (requisitos para la modificaci\u00f3n de los contratos de concesi\u00f3n) y el tema presupuestal. Al respecto se\u00f1al\u00f3 que \u201csi en el presupuesto se apropian sumas para funcionamiento o inversi\u00f3n, la ejecuci\u00f3n presupuestal de por s\u00ed implica un v\u00ednculo con la contrataci\u00f3n p\u00fablica\u201d. Enfatiz\u00f3 la incidencia social del contrato de concesi\u00f3n para \u201cla consecuci\u00f3n de los objetivos esenciales del Estado Social de Derecho, pues \u00a0es un hecho notorio que la satisfacci\u00f3n de las necesidades colectivas, as\u00ed como la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos esenciales, demanda una constante actividad contractual que, las m\u00e1s de las veces, se concreta en la realizaci\u00f3n de importantes proyectos o macroproyectos de infraestructura que son sufragados con cuantiosas sumas de dinero provenientes del tesoro p\u00fablico\u201d.<\/p>\n
\u00a791. \u00a0Con fundamento en estas consideraciones, la Corte afirm\u00f3 la existencia de un v\u00ednculo tem\u00e1tico entre la regulaci\u00f3n del contrato de concesi\u00f3n establecida en la norma demandada y la materia presupuestal, en tanto \u201cla correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto eventualmente podr\u00eda requerir una disposici\u00f3n referente a las vicisitudes de los contratos de concesi\u00f3n\u201d; adem\u00e1s, sostuvo que la evaluaci\u00f3n fiscal encomendada al CONFIS se inscrib\u00eda dentro de las funciones que, de acuerdo con el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, las leyes anuales de presupuesto pod\u00edan asignar a este organismo. Descart\u00f3 la vocaci\u00f3n de permanencia de la norma acusada, se\u00f1alando que, en tanto esta abordaba \u201cla modificaci\u00f3n de los aportes, de los ingresos esperados y la ampliaci\u00f3n del plazo trat\u00e1ndose de los contratos de concesi\u00f3n\u201d, era claro que \u201csu incorporaci\u00f3n como disposici\u00f3n general no tiene prop\u00f3sito distinto a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto en lo referente a las modificaciones de los contratos de concesi\u00f3n que puedan tener lugar durante la vigencia fiscal de 2008\u201d. En el mismo sentido, descart\u00f3 que la norma modificara, derogara o adicionara normas vigentes al momento en que entr\u00f3 a regir la ley anual de presupuesto, en particular, las contenidas en la ley de contrataci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a792. \u00a0En s\u00edntesis, este examen jurisprudencial permite a la Sala concluir que, (i) el principio de unidad de materia consagrado en los art\u00edculos 158 y 169 responde a exigencias de coherencia y racionalidad legislativa, pero su interpretaci\u00f3n no debe ser tan estricta que anule el principio democr\u00e1tico y haga nugatoria la actividad legislativa. (ii) La aplicaci\u00f3n del principio de unidad de materia se cualifica frente a leyes cuyo contenido se encuentra prefijado en la Constituci\u00f3n, como ocurre con las leyes anuales de presupuesto, respecto de las cuales el debate constitucional ha girado en torno a aquello que es permitido incluir – o no – dentro de sus llamadas \u201cdisposiciones generales\u201d. (iii) La respuesta que la Corte ha dado a esta cuesti\u00f3n ha estado vinculada a la discusi\u00f3n sobre la naturaleza de la ley anual de presupuesto; al respecto la jurisprudencia constitucional transit\u00f3 de una visi\u00f3n puramente t\u00e9cnica (un ejercicio contable de definici\u00f3n de ingresos y gastos) al reconocimiento del car\u00e1cter normativo o material de las disposiciones incluidas en la ley anual de presupuesto. (iv) Tal reconocimiento llev\u00f3 a matizar la concepci\u00f3n estricta, sostenida inicialmente, en favor de una l\u00ednea m\u00e1s ponderada que reclama que las disposiciones generales de la ley de presupuesto tengan un v\u00ednculo verificable e instrumental con la materia presupuestal, respeten el l\u00edmite temporal que el principio de anualidad impone a las leyes de presupuesto y, por ende, no incluyan modificaciones a normas sustantivas. (v) En decisiones anteriores (C-1124 de 2008), la jurisprudencia constitucional ha reconocido un v\u00ednculo de conexidad entre la regulaci\u00f3n de contratos de concesi\u00f3n y la materia propia de las leyes anuales de presupuesto. Sin embargo, para afirmar la observancia del principio de unidad de materia, es preciso acreditar que la norma en cuesti\u00f3n satisface tanto los criterios generales de conexidad \u2013 causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica \u2013como los tres par\u00e1metros espec\u00edficos\u2013 v\u00ednculo con la materia presupuestal, prohibici\u00f3n de modificar materias sustantivas y temporalidad\u2013 que se exigen respecto de las leyes anuales de presupuesto y las que las modifican o adicionan.<\/p>\n
Antecedentes, contenido y alcance de la disposici\u00f3n demandada<\/p>\n
\u00a793. \u00a0El contenido normativo acusado se encuentra incluido dentro del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023, a trav\u00e9s del cual se modific\u00f3 el art\u00edculo 99 de la Ley 2276 de 2022 (ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2023).<\/p>\n
\u00a794. \u00a0Este \u00faltimo art\u00edculo pertenece a las disposiciones generales de la Ley 2276 de 2023 y, antes de su modificaci\u00f3n por la norma objeto de an\u00e1lisis, dispon\u00eda lo siguiente:<\/p>\n
\u201cART\u00cdCULO 99. \u00a0Durante el a\u00f1o 2023 la naci\u00f3n en conjunto con las entidades territoriales, establecer\u00e1n esquemas de cofinanciaci\u00f3n para atender el d\u00e9ficit de los sistemas integrados de transporte masivo y sistemas estrat\u00e9gicos de transporte. El aporte total de la naci\u00f3n ser\u00e1 hasta por $300.000 millones.<\/p>\n
El monto m\u00e1ximo a cofinanciar por parte del Gobierno nacional ser\u00e1 del cincuenta por ciento (50%) del d\u00e9ficit de cada sistema para la vigencia 2022, en partes iguales con la entidad territorial. Este monto deber\u00e1 ser certificado por cada ente gestor de los sistemas de transporte masivo, ser aprobado por la entidad territorial y verificado por el Ministerio de Transporte. Los recursos ser\u00e1n girados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico al ente gestor de cada sistema de transporte masivo con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n. En todo caso, el d\u00e9ficit y la distribuci\u00f3n de los recursos deber\u00e1 ser calculado de acuerdo con la metodolog\u00eda que determine el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico para este prop\u00f3sito. Para el c\u00e1lculo del d\u00e9ficit no se tendr\u00e1n en cuenta los aportes o transferencias ya realizados por las entidades territoriales, ni las fuentes de ingresos producto de desembolsos obtenidos por la contrataci\u00f3n de cr\u00e9ditos con el fin de aliviar la caja y lograr la continuidad en la prestaci\u00f3n del servicio\u201d.<\/p>\n
\u00a795. \u00a0La modificaci\u00f3n efectuada por el art\u00edculo 4 de la Ley 2299 de 2023 consisti\u00f3 b\u00e1sicamente en:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Incrementar el monto destinado por la Naci\u00f3n a financiar el d\u00e9ficit de los SITM y los SETP, que pas\u00f3 de un m\u00e1ximo de 300.000 millones a un monto no inferior a un bill\u00f3n de pesos (1.000.000.000.000).<\/p>\n
() Modificar la forma de distribuci\u00f3n de dichos recursos, pues en lugar de definir que el monto m\u00e1ximo a cofinanciar ser\u00eda del cincuenta por ciento (50%) del d\u00e9ficit de cada sistema para la vigencia 2022, ahora se dispone que los aportes de la Naci\u00f3n ser\u00e1n distribuidos en partes proporcionales dependiendo del n\u00famero de primeras validaciones realizadas en 2019, certificadas por los entes gestores y verificadas por el Ministerio de Transporte.<\/p>\n
() \u00a0En el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo reformado se mantiene la previsi\u00f3n de que los recursos ser\u00e1n girados por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico al ente gestor de cada sistema de transporte con cargo al Presupuesto General de la Naci\u00f3n, pero ahora se acompa\u00f1a de una previsi\u00f3n que agiliza el giro de estos recursos pues, en el entendido que el d\u00e9ficit de los SITM est\u00e1 afectando su operaci\u00f3n, se dispone que la Naci\u00f3n incorporar\u00e1 en su programaci\u00f3n anual de caja (PAC) el giro de los recursos dentro de los dos meses siguientes a la sanci\u00f3n de la Ley 2299.<\/p>\n
() \u00a0En lugar de establecer que el d\u00e9ficit y la distribuci\u00f3n de los recursos ser\u00eda calculado de acuerdo con la metodolog\u00eda que los ministerios de Transporte y Hacienda determinaran para el efecto, el art\u00edculo reformado incorpora, en el par\u00e1grafo 2\u00ba, un mecanismo encaminado a: 1) determinar los efectos econ\u00f3micos adversos que hayan afectado de manera grave el equilibrio econ\u00f3mico de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de los SITM y SETP; lo anterior para efectos de 2) adelantar, hasta el 31 de diciembre de 2023, la renegociaci\u00f3n de esos contratos en unas mesas que contar\u00e1n con la participaci\u00f3n de las partes contratantes (operadores y concesionarios privados y entidades territoriales) y el Ministerio de Transporte, y a las que podr\u00e1 asistir la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; 3) dichas mesas de renegociaci\u00f3n se llevar\u00e1n a cabo de manera previa al ejercicio de la facultad prevista en el art\u00edculo 17 de la Ley 80 de 1993 (terminaci\u00f3n unilateral del contrato).<\/p>\n
\u00a796. \u00a0Es precisamente el mecanismo que introdujo el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo reformado el que se acusa de infringir el principio de unidad de materia. A fin de verificar la observancia de los criterios de conexidad que involucra el examen de este cargo, es preciso examinar el contenido de la ley en la que se inserta y el tr\u00e1mite que condujo a su aprobaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a797. \u00a0A partir de las pruebas recaudadas, la Corte constata que el proyecto de ley original que se convirti\u00f3 en la Ley 2299 de 2023 no inclu\u00eda disposici\u00f3n alguna relativa al contenido normativo que ahora es objeto de control. El Proyecto de ley 342 de 2023 C\u00e1mara – 278 de 2023 Senado, publicado en la Gaceta del Congreso n.\u00ba 84 del 23 de febrero de 2023, inclu\u00eda cuatro art\u00edculos.<\/p>\n
\u00a798. \u00a0Los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba y 3\u00ba del proyecto de ley coincid\u00edan con aquellos contenidos en la Ley 2299 de 2023; como se detalla a continuaci\u00f3n, las diferencias est\u00e1n en los montos presupuestales que el Gobierno puso a consideraci\u00f3n del Congreso y que este \u00faltimo finalmente aprob\u00f3. El art\u00edculo 1\u00ba efectuaba una serie de modificaciones al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Naci\u00f3n de la vigencia fiscal de 2023. Su redacci\u00f3n era similar a la del art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 2299 de 2023 que fue finalmente aprobada; los cambios entre una y otra formulaci\u00f3n, realizados durante el tr\u00e1mite legislativo, corresponden al monto total de las adiciones finalmente aprobadas y a los detalles de las rentas respectivas. El art\u00edculo 2\u00ba, tambi\u00e9n en la misma l\u00ednea de aquel de la ley promulgada, establec\u00eda las adiciones al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. El cambio entre esa redacci\u00f3n inicial del proyecto y el de la norma promulgada est\u00e1, de nuevo, en los montos y los detalles aprobados por el Congreso despu\u00e9s de surtido el tr\u00e1mite legislativo. La situaci\u00f3n del art\u00edculo 3\u00ba es la misma. Tambi\u00e9n en su versi\u00f3n inicial preve\u00eda las reducciones al presupuesto; las diferencias radican en los montos presentados inicialmente por el Gobierno nacional y los que el legislativo finalmente aprob\u00f3. Finalmente, el art\u00edculo 4\u00ba del proyecto de ley establec\u00eda la entrada en vigencia de la ley.<\/p>\n
\u00a799. \u00a0En la exposici\u00f3n de motivos del proyecto de ley queda constancia de que, a pesar de no existir una norma espec\u00edfica al respecto en la propuesta, el Gobierno nacional ten\u00eda una preocupaci\u00f3n sobre la operaci\u00f3n de los SITM desde el momento de radicaci\u00f3n del proyecto. El texto mencionado incluye una referencia a los SITM como uno de los m\u00faltiples campos en los que se preve\u00edan ajustes presupuestales. Al explicar las destinaciones de los $23,2 billones adicionales de gasto que se propon\u00edan en el proyecto inicial, el Gobierno mencionaba la finalidad de \u201capoyar la superaci\u00f3n del d\u00e9ficit operacional de los Sistemas Integrales de Transporte Masivo\u201d. Igualmente, al detallar los ajustes presupuestales del sector Hacienda, el Gobierno propon\u00eda adicionar $1,78 billones para, entre otros m\u00faltiples objetivos, \u201capoyar la operaci\u00f3n de los SITM\u201d.<\/p>\n
\u00a7100. \u00a0En la ponencia mayoritaria para primer debate en comisiones econ\u00f3micas conjuntas aparecen tres proposiciones (identificadas con los n\u00fameros 54, 78 y 103) que apuntaban a incorporar un nuevo art\u00edculo en el proyecto que se discut\u00eda. Las proposiciones fueron formuladas por los congresistas Duvalier S\u00e1nchez Arango, Aida Yolanda Avella Esquivel y Elkin Rodolfo Ospina (este \u00faltimo junto con otras firmas), respectivamente. En la proposici\u00f3n n\u00famero 54 el representante S\u00e1nchez Arango plante\u00f3 incorporar un nuevo art\u00edculo, con un solo inciso, cuya redacci\u00f3n incluye, salvo cambios m\u00ednimos, el texto tanto del primer inciso como del par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023, tal y como fue promulgada. Las diferencias con respecto a la versi\u00f3n finalmente promulgada son, en esencia, que esta versi\u00f3n inicial no inclu\u00eda menci\u00f3n alguna a los sistemas estrat\u00e9gicos de transporte p\u00fablico (SETP) y que el plazo que preve\u00eda para que la Naci\u00f3n incorporara el giro de los recursos en el PAC era de tres meses y no de dos. No obstante, el par\u00e1grafo 2\u00ba no exist\u00eda en esta proposici\u00f3n del representante S\u00e1nchez Arango. Los congresistas Avella Esquivel y Ospina (este \u00faltimo junto con otras firmas) presentaron proposiciones en el mismo sentido (proposiciones n\u00fam. 78 y 103), aunque los montos propuestos eran superiores. No obstante, el texto propuesto en este informe de ponencia para el primer debate en las sesiones conjuntas de las comisiones terceras y cuartas no incluy\u00f3 ning\u00fan art\u00edculo al respecto.<\/p>\n
\u00a7101. \u00a0Existi\u00f3 tambi\u00e9n un informe de ponencia alternativa para primer debate que present\u00f3 una minor\u00eda conformada por los senadores Miguel Uribe Turbay, Carlos Manuel Meisel Vergara y Enrique Cabrales, y el representante Carlos Edward Osorio Aguiar. En este informe tambi\u00e9n se plasm\u00f3 la preocupaci\u00f3n sobre los SITM. Los congresistas que firmaron el informe plantearon que aunque el proyecto de adici\u00f3n presupuestal \u201ccontempla una bolsa de 1,9 billones de pesos para el sector Hacienda, en donde se apoyar\u00e1 la operaci\u00f3n de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM)\u201d, la iniciativa dejaba \u201cen duda la cuant\u00eda de los recursos espec\u00edficos para apoyar el d\u00e9ficit de los SITM, que seg\u00fan Asocapitales estar\u00eda alrededor de 3,6 billones en 2023\u201d. El informe, por lo tanto, pidi\u00f3 una asignaci\u00f3n espec\u00edfica, m\u00e1s all\u00e1 de la referencia general que la exposici\u00f3n de motivos hac\u00eda dentro de los ajustes presupuestales para el sector Hacienda, tal y como se sintetiz\u00f3 arriba en la presente providencia. En concreto, el informe solicit\u00f3 que se destinaran $1,3 billones a cubrir el d\u00e9ficit mencionado. Igualmente, propuso la adici\u00f3n de un art\u00edculo nuevo con la misma redacci\u00f3n del contenido en las proposiciones ya mencionadas del informe de ponencia mayoritaria. En este caso, el art\u00edculo qued\u00f3 incluido en el texto propuesto para debate. Sin embargo, esta propuesta tampoco conten\u00eda el par\u00e1grafo 2\u00ba.<\/p>\n
\u00a7102. \u00a0A pesar de estas propuestas de las ponencias, el texto aprobado en primer debate, en sesiones conjuntas de las comisiones terceras y cuartas del Senado y la C\u00e1mara de Representantes, no incluy\u00f3 texto alguno con el contenido normativo del art\u00edculo 4\u00ba de la ley que fue finalmente promulgada.<\/p>\n
\u00a7103. \u00a0El nuevo art\u00edculo, tal y como fue aprobado en la Ley 2299 de 2023, incluido su par\u00e1grafo 2\u00ba, apareci\u00f3 por primera vez en el tr\u00e1mite legislativo en el informe de ponencia para segundo debate en las plenarias del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes. En los textos propuestos para segundo debate en Senado y C\u00e1mara figura como el art\u00edculo 4 modificatorio del art\u00edculo 99 de la Ley 2276 de 2022 y con el texto finalmente aprobado en la Ley 2299 de 2023. No obstante, los informes no ofrecieron mayor justificaci\u00f3n con respecto a la adici\u00f3n del par\u00e1grafo 2\u00ba. Para soportar la adici\u00f3n del art\u00edculo, los informes argumentaron que \u201c[r]especto al art\u00edculo sobre los SITM y los SETP, se consider\u00f3 que el comportamiento de la ejecuci\u00f3n presupuestal del PGN permite realizar traslados presupuestales al interior del sector hacienda [sic] para cofinanciar los d\u00e9ficits operacionales de estos sistemas de transporte, en una suma no inferior a un bill\u00f3n de pesos, sin afectar el monto de la adici\u00f3n prevista en este proyecto de ley\u201d.<\/p>\n
\u00a7104. \u00a0Los dos informes para segundo debate en las plenarias recogieron las proposiciones presentadas hasta ese punto del tr\u00e1mite legislativo, dentro de las cuales existieron varias que plantearon adicionar el art\u00edculo en menci\u00f3n, tal y como se describi\u00f3 antes en esta Sentencia. Al estudiarlas, se constata que el par\u00e1grafo 2\u00ba que ahora estudia esta Corporaci\u00f3n aparece en la proposici\u00f3n n\u00famero 55 suscrita por el representante Hernando Guida Ponce \u201cy otras firmas\u201d.<\/p>\n
\u00a7105. \u00a0El debate en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes tuvo lugar en la sesi\u00f3n extraordinaria del 23 de junio de 2023. A continuaci\u00f3n, se resumen algunas de las intervenciones sobre el asunto objeto de an\u00e1lisis. Durante el debate correspondiente, se vot\u00f3 una proposici\u00f3n del representante Juli\u00e1n David L\u00f3pez Tenorio para eliminar el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba del proyecto de ley. El representante L\u00f3pez Tenorio se\u00f1al\u00f3 que la disposici\u00f3n<\/p>\n
\u201cles da la posibilidad a las entidades territoriales (\u2026) de que puedan de manera sospechosa, casi que a dedo, organizar el desequilibrio econ\u00f3mico de un contrato.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Lo segundo es que le dan seis meses (\u2026) los alcaldes (\u2026) solamente tienen seis meses para que prueben el desequilibrio econ\u00f3mico; eso no ocurre en ning\u00fan lado, adem\u00e1s de todo, y lo m\u00e1s grave (\u2026) es que ustedes quieren con este par\u00e1grafo modificar la Ley 80 del 93, (\u2026) ahora resulta que de manera obligatoria van a sentar a los concesionarios y les tiene que obligar, v\u00eda este par\u00e1grafo, bajar los costos, tienen que bajar los costos cuando aqu\u00ed todo se ha incrementado\u201d.<\/p>\n
\u00a7106. \u00a0El representante \u00d3scar Dar\u00edo P\u00e9rez Pineda defendi\u00f3 la disposici\u00f3n. Se\u00f1al\u00f3 que \u201cla g\u00e9nesis de ese par\u00e1grafo la tiene el Ministerio de Hacienda\u201d. Explic\u00f3 que \u201ccon la pandemia, todos los sistemas de transporte masivo en Colombia, todos perdieron un 15% de los usuarios que ten\u00edan antes de la pandemia\u201d. Esto, sostuvo, \u201cha hecho que esos sistemas tengan un desequilibrio financiero enorme\u201d. Por eso, seg\u00fan el representante P\u00e9rez Pineda, el aporte de un bill\u00f3n de pesos, que no es nuevo porque ya se hab\u00eda aprobado en los dos a\u00f1os anteriores, resulta necesario para que los sistemas puedan seguir funcionando, \u201cporque los sistemas de transporte masivo hoy no tienen capacidad de operar, sino hasta el mes de agosto\u201d .<\/p>\n
<\/p>\n
\u00a7107. \u00a0En relaci\u00f3n con el mecanismo de renegociaci\u00f3n previsto en el par\u00e1grafo 2\u00ba, el representante P\u00e9rez Pineda agreg\u00f3 que las entidades territoriales no estaban obligadas por la norma a renegociar los contratos y que los derechos de los contratistas no ser\u00edan desconocidos. Destac\u00f3 el car\u00e1cter temporal de la norma, el respeto a la seguridad jur\u00eddica y las razones que hacen necesario buscar esa aproximaci\u00f3n con los operadores privados para revisar el equilibrio financiero de los contratos:<\/p>\n
\u201cEl Ministro Bonilla nos dijo que cuando \u00e9l era Secretario de Hacienda renegoci\u00f3 con los operadores privados (\u2026) renegoci\u00f3 esos tipos de contratos, estandariz\u00f3 costos, hizo m\u00e1s eficiente la operaci\u00f3n. Yo creo que eso no es un pecado que lo intenten hacer las entidades territoriales con esos operadores privados.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Que se ganaron esos contratos en licitaciones leg\u00edtimas, ajustadas a la Ley 80, nadie les va a desconocer esos derechos, adem\u00e1s, eso est\u00e1 revestido de la seguridad jur\u00eddica, eso es un proyecto, una ley que va a durar seis meses que si no se ponen de acuerdo, pues yo creo que nada pasar\u00e1.<\/p>\n
Yo quiero, Ministro, respalde esto, porque esto no puede quedar aqu\u00ed con alguna sombra de que fue el Congreso el que sac\u00f3 de la manga esta posible intervenci\u00f3n, este posible acuerdo componedor de buena voluntad. Porque aqu\u00ed tambi\u00e9n hay que decirlo con claridad, porque siempre es el Estado, as\u00ed sea en el nivel territorial el que pierda y el particular el operador est\u00e9 siempre asegurado y anclado y sus utilidades siempre tendr\u00e1n que ser las mismas o crecientes, cuando las circunstancias del negocio var\u00edan.<\/p>\n
Yo tambi\u00e9n creo que en las adjudicaciones aparecen los hechos fortuitos, s\u00fabitos, que tambi\u00e9n desequilibren el contrato desde el punto de vista financiero.<\/p>\n
Es que el desequilibrio, no solamente hay que mirarlo para all\u00e1, tambi\u00e9n hay que mirarlo para ac\u00e1. (\u2026)<\/p>\n
Yo personalmente no tengo dudas, que ah\u00ed no hay ninguna acci\u00f3n indebida ni irregular, buscar esa aproximaci\u00f3n con los operadores privados\u201d.<\/p>\n
\u00a7108. \u00a0La representante Olga Luc\u00eda Vel\u00e1squez Nieto y el representante Jos\u00e9 Eli\u00e9cer Salazar L\u00f3pez defendieron el proyecto y llamaron la atenci\u00f3n sobre el hecho de que en los a\u00f1os anteriores ya se hab\u00edan aprobado giros por un bill\u00f3n de pesos dirigidos a los sistemas de transporte p\u00fablico del pa\u00eds. La representante Vel\u00e1squez Nieto se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
\u201cEntre un 14 y un 16% de disminuci\u00f3n y entonces (\u2026) \u00bfqui\u00e9n tiene que correr con ese, con ese desequilibrio? \u00bfEl Estado \u00fanicamente? Aqu\u00ed lo que propuso el Ministro de Hacienda, porque s\u00ed quiero dejar claro que se acogi\u00f3 a una propuesta del Ministro de Hacienda es, hay una posibilidad de renegociar, \u00bfQu\u00e9 renegociar? Es abrir la puerta, sentar a los operadores y establecer estructuras de costos, hoy hay estructuras de costos estandarizadas en el transporte p\u00fablico y, entonces, aqu\u00ed lo que se est\u00e1 abriendo es una posibilidad de hacer una pol\u00edtica p\u00fablica de transporte, que lo necesitamos\u201d.<\/p>\n
\u00a7109. \u00a0La proposici\u00f3n para eliminar el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba fue negada; obtuvo 5 votos positivos y 136 votos negativos. El presidente de la C\u00e1mara de Representantes, entonces, someti\u00f3 a votaci\u00f3n los art\u00edculos 1\u00ba, 3\u00ba, 4\u00ba, 6\u00ba y 7\u00ba del texto propuesto en la ponencia para segundo debate; es decir, el art\u00edculo 4\u00ba tal como fue finalmente incorporado en la ley aprobada. Los art\u00edculos mencionados fueron aprobados con 139 votos a favor y 4 votos en contra. Al final de la sesi\u00f3n, el presidente someti\u00f3 a votaci\u00f3n el t\u00edtulo del proyecto y la siguiente cuesti\u00f3n: \u201cSe le pregunta a la Plenaria si quiere que este proyecto siga su tr\u00e1mite\u201d. El proyecto fue entonces aprobado con 109 votos a favor y 4 votos en contra. El texto definitivo del art\u00edculo 4\u00ba, incluido el par\u00e1grafo 2\u00ba, aprobado en plenaria de la C\u00e1mara de Representantes coincide exactamente con el texto que finalmente fue promulgado como ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
\u00a7110. \u00a0El debate en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica tuvo lugar en la sesi\u00f3n extraordinaria del 23 de junio de 2023. Al igual que ocurri\u00f3 en la plenaria de la C\u00e1mara, tambi\u00e9n en el Senado el par\u00e1grafo 2\u00ba del hoy art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023 tuvo defensores y detractores. El senador Miguel Uribe Turbay cuestion\u00f3 la incorporaci\u00f3n del par\u00e1grafo 2\u00ba al sostener que \u201cestipula que, [sic] las autoridades territoriales tendr\u00e1n la necesidad, es decir, exige, obliga, a que renegocien los contratos con los operadores, no es una posibilidad, es una obligaci\u00f3n\u201d. Se\u00f1al\u00f3 que, de acuerdo con el Consejo de Estado,<\/p>\n
\u201cel rompimiento del equilibrio econ\u00f3mico de los contratos, solo se puede hacer si se prueba, no se puede presumir (\u2026) nosotros en el Congreso estamos presumiendo que ya hay un desequilibrio econ\u00f3mico, y que es a favor siempre del Estado (\u2026), pero resulta que el Estado de Derecho hay que cuidarlo y resulta que si tenemos contrato de concepci\u00f3n [sic], pues, hay que cumplir la norma, no solo lo que dice la Ley 80, sino lo que el Consejo de Estado ha dicho en su jurisprudencia.<\/p>\n
(\u2026) eso es ponerles una pistola a los operadores, es decirle [sic], o me renegocia o le hago terminaci\u00f3n unilateral del contrato, c\u00f3mo es posible, no eso no es posible, no se puede hacer as\u00ed, el Estado no puede funcionar as\u00ed\u201d.<\/p>\n
\u00a7111. \u00a0El senador Juan Felipe Lemos Uribe contraargument\u00f3 que \u201cel Consejo de Estado ha expresado de manera reiterada, que cuando se configura un hecho del pr\u00edncipe que es, lo que se pudiera configurar en este caso, siempre habr\u00e1 que reconocer el equilibrio econ\u00f3mico del contratista, nunca, nunca del Estado\u201d. Agreg\u00f3 que el par\u00e1grafo 2\u00ba:<\/p>\n
\u201cno establece una obligaci\u00f3n, ese par\u00e1grafo no puede romper lo que se denomina el principio de autonom\u00eda o de voluntad de las partes, ha dicho el Consejo de Estado de manera reiterada, que lo que las partes pactan en el contrato, es la ley para ellos [sic], ni siquiera una ley de la Rep\u00fablica como esta, puede (\u2026) romper ese pacto (\u2026).<\/p>\n
<\/p>\n
\u00a7112. \u00a0En relaci\u00f3n con la referencia que se hace en el par\u00e1grafo 2\u00ba a la terminaci\u00f3n unilateral del contrato, el senador Lemus Uribe se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
\u201cy dice que podr\u00e1 el Estado, Gobierno terminar de manera unilateral esos contratos; por favor, l\u00e9ase el art\u00edculo 17 de la Ley 80, para que verifique, si efectivamente este art\u00edculo podr\u00eda permitir una terminaci\u00f3n unilateral, por parte de las entidades territoriales de esos contratos de concesi\u00f3n. A mi juicio no, y a mi juicio, si ese llegar [sic] a ser el caso, que las entidades mal utilicen ese art\u00edculo para los efectos que usted plantea, ah\u00ed se configura un hecho del pr\u00edncipe, y ha sido reiterativo el Consejo de Estado (\u2026) que cuando se configura un hecho del pr\u00edncipe, que no es responsabilidad del contratista, el Estado no puede permitir, que se desequilibre econ\u00f3micamente ese contrato que se celebr\u00f3, bajo unas condiciones previas iniciales\u201d.<\/p>\n
\u00a7113. \u00a0En el marco de dicha discusi\u00f3n, el senador John Jairo Rold\u00e1n Avenda\u00f1o hizo una defensa de la norma en los siguientes t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201c(\u2026) el art\u00edculo de sistema de transporte, un art\u00edculo que se debati\u00f3 durante 4 horas (\u2026) \u00bfqu\u00e9 quiere este art\u00edculo? el Gobierno manda un mensaje muy claro, durante tres a\u00f1os ayud\u00e9 y no ayud\u00f3 [sic] m\u00e1s, y si\u00e9ntese con los operadores, a renegociar los riesgos y a renegociar la operaci\u00f3n, porque el privado no est\u00e1 poniendo nada, es el Estado el que est\u00e1 poniendo y no es cierto, ahora algunos compa\u00f1eros me dec\u00edan, es que mire, se nombra el art\u00edculo 17 de la Ley 80 de 1993, que tiene un t\u00edtulo que asusta, claro asusta, liquidaci\u00f3n unilateral de contratos y solo aplica en cuatro escenarios, que ninguno de los cuatro, est\u00e1n en los sistemas de transporte masivo, ninguno de los cuatro, quiebra, muerte, incapacidad en los operadores, porque la Ley 80 qu\u00e9 hizo, fren\u00f3 a que los nuevos alcaldes, o los alcaldes que les falta como este caso seis meses, llegar\u00e1n [sic] al libre albedr\u00edo a liquidar los contratos, solo un contrato en Colombia, no a trav\u00e9s de un par\u00e1grafo en la Ley de Adici\u00f3n Presupuestal, solo un contrato en Colombia se puede liquidar en esos cuatro escenarios, qu\u00e9 hace el art\u00edculo, invita, invita a los entes territoriales y a los operadores, a que se sienten y, \u00bfpor qu\u00e9 hasta el 31 de diciembre?, porque es que esta Ley de Adici\u00f3n Presupuestal vence el 31 de diciembre, no puede una ley que vence el 31 de diciembre, decir que establece un art\u00edculo por tres o cuatro a\u00f1os, pero adicional para que usted lo sepan, si un operador decide, no sentarse porque la renegociaci\u00f3n es bilateral, no es unilateral, es un acuerdo entre las partes, si el operador decide no sentarse, est\u00e1 su contrato vigente, y no le va a pasar absolutamente nada.<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Entonces, el mensaje que est\u00e1 mandando el Gobierno nacional es muy claro, ustedes que tienen problemas con su operaci\u00f3n, les ayude 2021, 2022, 2023 con la bobadita \u00a0de 3 billones, no fue menuda ni nada, 3 billones, a partir de 2024 le sugiero que se sienten a renegociar, es m\u00e1s, el art\u00edculo no dice que el que no se siente que le pasa, nada, el que no el que no se sienta no le pasa nada ahora como estos contratos est\u00e1n a tan largo plazo, pues me imagino que a un operador le interese, sentarse con su jefe directo que es el alcalde del municipio, del distrito (\u2026)\u201d.<\/p>\n
\u00a7114. \u00a0El senador Miguel Uribe Turbay insisti\u00f3 en que la renegociaci\u00f3n de los contratos es una obligaci\u00f3n de las entidades territoriales en los t\u00e9rminos del par\u00e1grafo 2\u00ba. De acuerdo con su concepto,<\/p>\n
\u201c[e]l hecho del pr\u00edncipe es exclusivamente para el contratista no para el Estado y es cuando la entidad contratante, como usted bien sabe, modifica las condiciones del contrato en el cumplimiento de las funciones legales (\u2026) [el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba] le est\u00e1 diciendo a las entidades territoriales tiene que ir a renegociar si [sic] o si [sic], eval\u00faen ustedes el costo y tiene que ser solo para favorecer a la entidad territorial, dice par\u00e1grafo dos. Y dicen [sic] par\u00e1grafo tres, si esto no pasa se llevar\u00e1n [sic] a cabo de manera previa el ejercicio de la facultad prevista en el art\u00edculo 17\u201d.<\/p>\n
\u00a7115. \u00a0Una vez aprobada la proposici\u00f3n para someter a segundo debate el proyecto de ley, el senador Carlos Abraham Jim\u00e9nez L\u00f3pez, demandante en el presente proceso de constitucionalidad, intervino y se\u00f1al\u00f3 que \u201cese art\u00edculo no es de gasto es [sic] un art\u00edculo de contrataci\u00f3n que tiene un vicio de inconstitucionalidad\u201d. En una constancia que luego introdujo como proposici\u00f3n de eliminaci\u00f3n, el senador Jim\u00e9nez L\u00f3pez sostuvo que el par\u00e1grafo 2\u00ba \u201cplantea una presunci\u00f3n legal sobre la existencia de \u2018efectos econ\u00f3micos adversos derivados\u2019 de una causa que no ha sido estudiada con suficiencia como lo fue el Covid-19 y que vale la pena recordar es constituyente de fuerza mayor para las partes\u201d. Con respecto al plazo establecido para la renegociaci\u00f3n de los contratos, el senador argument\u00f3 que \u201cseis (6) meses no son suficientes para evaluar y examinar cada una de las situaciones contractuales y determinar si existi\u00f3 o no un desequilibrio econ\u00f3mico\u201d. Finalmente, sostuvo que el contenido normativo relativo a la \u201cvoluntad de revisar los contratos y ponerle [sic] fin a los mismos (\u2026) podr\u00eda considerarse abiertamente inconstitucional\u201d por violar el principio de unidad de materia.<\/p>\n
\u00a7116. \u00a0Como parte del debate en plenaria del Senado, se sometieron a votaci\u00f3n las proposiciones de los senadores David Andr\u00e9s Luna S\u00e1nchez y Miguel Uribe Turbay, tendientes a eliminar el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba. Las proposiciones fueron negadas; recibieron 17 votos positivos y 61 votos negativos. Tras haberse negado estas proposiciones de eliminaci\u00f3n, el art\u00edculo entero fue sometido a votaci\u00f3n en la plenaria del Senado, tal y como fue incluido en la ponencia mayoritaria, es decir, con la redacci\u00f3n final que result\u00f3 en la ley aprobada. El art\u00edculo fue aprobado con 56 votos a favor y 13 votos en contra. Finalmente, la presidencia del Senado abri\u00f3 votaci\u00f3n para omitir la lectura del articulado, el bloque del articulado, el t\u00edtulo y convertir el proyecto de ley en ley de la Rep\u00fablica. El proyecto fue aprobado en segundo debate en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica con 60 votos por el s\u00ed y 12 votos por el no.<\/p>\n
Respuesta al problema jur\u00eddico<\/p>\n
\u00a7117. \u00a0En el presente asunto corresponde a la Corte determinar si el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023 desconoce el principio de unidad de materia previsto en los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al incorporar, dentro de una ley de adici\u00f3n presupuestal, disposiciones que ordenan a las autoridades territoriales (i) determinar los efectos econ\u00f3micos adversos que hayan afectado de manera grave el equilibrio econ\u00f3mico de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de los sistemas integrados de transporte masivo (SITM) y sistemas estrat\u00e9gicos de transporte p\u00fablico (SETP); (ii) adelantar, hasta el 31 de diciembre de 2023, las renegociaciones de las condiciones econ\u00f3micas y de distribuci\u00f3n de riesgos de esos contratos, a trav\u00e9s de mesas en las que, adem\u00e1s de los operadores y concesionarios privados y las autoridades territoriales que sean parte en dichos contratos, intervendr\u00e1n el Ministerio de Transporte y, eventualmente, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; y, (iii) adelantar las mesas de renegociaci\u00f3n de manera previa al ejercicio de la facultad prevista en el art\u00edculo 17 de la Ley 80 de 1993 (terminaci\u00f3n unilateral de los contratos).<\/p>\n
\u00a7118. \u00a0La respuesta de la Sala a esta cuesti\u00f3n es negativa, en tanto ninguno de los contenidos normativos incluidos en el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4 de la Ley 2299 de 2003 desconoce el principio de unidad de materia (arts. 158 y 169, C.P.). Esta conclusi\u00f3n se soporta en las siguientes premisas: Primera, los tres contenidos normativos incluidos en el par\u00e1grafo acusado guardan un v\u00ednculo instrumental con el tema presupuestal, en tanto est\u00e1n orientados a garantizar la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n, espec\u00edficamente del rubro destinado a financiar el d\u00e9ficit de los SITM y los SETP. Segunda, el par\u00e1grafo acusado no modifica normas sustantivas, pues su alcance consiste en ordenar a las entidades territoriales aplicar los instrumentos normativos previstos en la ley de contrataci\u00f3n estatal para revisar el equilibrio econ\u00f3mico de los contratos y restablecerlo cuando se haya afectado de manera grave en perjuicio de las entidades territoriales y los usuarios; ni de la literalidad del par\u00e1grafo 2\u00ba acusado, ni de los antecedentes legislativos, se infiere el prop\u00f3sito de modificar la normatividad general en materia de contrataci\u00f3n sino, m\u00e1s bien, el de darle cumplimiento. Tercera, la norma acusada no tiene vocaci\u00f3n de permanencia, por cuanto expresamente fij\u00f3 su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2023 y no mantuvo sus efectos luego de esta fecha, con lo cual respeta el principio de anualidad que rige en materia de leyes de presupuesto. A continuaci\u00f3n, se desarrollan cada una de estas premisas.<\/p>\n
\u00a7119. \u00a0V\u00ednculo presupuestario. Como quedo expuesto al analizar la Sentencia C-1124 de 2008, los asuntos contractuales y, de manera espec\u00edfica, los referidos al contrato de concesi\u00f3n, no resultan necesariamente ajenos al tema presupuestal. En aquella oportunidad la Corte consider\u00f3 que, dada la incidencia del contrato de concesi\u00f3n como herramienta a trav\u00e9s de la cual se canalizan recursos del tesoro p\u00fablico para la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos esenciales y otras finalidades sociales del Estado, \u201cla correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto eventualmente podr\u00eda requerir una disposici\u00f3n referente a las vicisitudes de los contratos de concesi\u00f3n\u201d. Sobre esa base, concluy\u00f3 que la inclusi\u00f3n en la ley anual de presupuesto de una norma que somet\u00eda las modificaciones de contratos de concesi\u00f3n que implicaran mayores aportes estatales y\/o mayores ingresos esperados y\/o ampliaci\u00f3n del plazo pactado contractualmente a evaluaci\u00f3n fiscal previa por parte del Consejo Superior de Pol\u00edtica Fiscal (CONFIS) guardaba un v\u00ednculo instrumental con la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto.<\/p>\n
\u00a7120. \u00a0Sin embargo, el que en el pasado la jurisprudencia constitucional haya verificado un nexo entre la regulaci\u00f3n del contrato de concesi\u00f3n y la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto no significa que, a priori, la inclusi\u00f3n en una ley de presupuesto cualquier disposici\u00f3n referida a este tipo de contratos satisface el requisito del v\u00ednculo instrumental con el tema presupuestario exigido por el principio de unidad de materia. Dicho v\u00ednculo debe verificarse en cada caso, a partir de los criterios de conexidad \u2013 tem\u00e1tica, causal, teleol\u00f3gica y sistem\u00e1tica \u2013 establecidos por la jurisprudencia.<\/p>\n
\u00a7121. \u00a0Examinar la existencia de tal v\u00ednculo en el presente caso requiere discernir los tres contenidos normativos que acoge el par\u00e1grafo acusado en los tres incisos que lo componen. En ellos se ordena a las autoridades territoriales que cuenten con sistemas integrados de transporte masivo (SITM) y sistemas estrat\u00e9gicos de transporte p\u00fablico (SETP) a (i) determinar los efectos econ\u00f3micos adversos que hayan afectado de manera grave el equilibrio econ\u00f3mico de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de los SITM y los SETP; lo anterior, a fin de (ii) adelantar, hasta el 31 de diciembre de 2023, las renegociaciones de las condiciones econ\u00f3micas y de distribuci\u00f3n de riesgos de esos contratos, a trav\u00e9s de mesas en las que, adem\u00e1s de los operadores y concesionarios privados y las autoridades territoriales que sean parte en dichos contratos, intervendr\u00e1 el Ministerio de Transporte y a las que podr\u00e1 asistir la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica; y, (iii) adelantar las mesas de renegociaci\u00f3n de manera previa al ejercicio de la facultad prevista en el art\u00edculo 17 de la Ley 80 de 1993 (terminaci\u00f3n unilateral de los contratos).<\/p>\n
\u00a7122. \u00a0La Sala encuentra acreditado el v\u00ednculo instrumental con la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto en relaci\u00f3n con cada uno de estos contenidos normativos, por las razones que se exponen a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a7123. \u00a0Del examen de los antecedentes legislativos queda claro que la inclusi\u00f3n del art\u00edculo 4\u00ba del proyecto de adici\u00f3n presupuestal que se convirti\u00f3 en la Ley 2299 de 2023 implic\u00f3 una significativa modificaci\u00f3n de la cuant\u00eda inicialmente destinada a financiar el d\u00e9ficit de los sistemas integrados de transporte masivo y sistemas estrat\u00e9gicos de transporte. De la cifra m\u00e1xima de $300.000 millones de pesos inicialmente prevista en el art\u00edculo 99 de la Ley 2276 de 2022, el aporte de la Naci\u00f3n ascendi\u00f3 a un monto no inferior a un bill\u00f3n de pesos (1.000.000.000.000). Este sustancial incremento de aportes vino acompa\u00f1ado de una previsi\u00f3n encaminada a agilizar el giro de estos recursos, al disponer su inclusi\u00f3n en la programaci\u00f3n anual de caja (PAC) de la Naci\u00f3n, dentro de los dos meses siguientes a la sanci\u00f3n de la Ley 2299, sobre la base de entender urgente la inyecci\u00f3n de esos recursos en tanto el d\u00e9ficit presupuestal ven\u00eda afectando la operaci\u00f3n de estos sistemas de transporte. Asimismo, tras la reforma, se elimin\u00f3 el mecanismo inicialmente previsto en el art\u00edculo 99 para calcular el d\u00e9ficit y la distribuci\u00f3n de los recursos, consistente en delegar a los ministerios de Transporte y Hacienda la determinaci\u00f3n de una metodolog\u00eda para el efecto; en su lugar, se acogi\u00f3 el mecanismo previsto en el par\u00e1grafo acusado.<\/p>\n
\u00a7124. \u00a0Este \u00faltimo no puede interpretarse de manera insular, como lo propone el demandante, como un extra\u00f1o ap\u00e9ndice referido a los contratos de concesi\u00f3n de los SITM y los SETP que nada tiene que hacer en una ley de adici\u00f3n presupuestal, sino que debe leerse en el contexto normativo en el que se inserta. Le\u00eddo en contexto, el par\u00e1grafo acusado guarda una relaci\u00f3n de racionalidad interna con la considerable adici\u00f3n presupuestal para financiar el d\u00e9ficit de los sistemas integrales de transporte masivo y los sistemas estrat\u00e9gicos de transporte p\u00fablico dispuesta en el inciso primero y el par\u00e1grafo 1\u00ba del art\u00edculo 4 de la Ley 2299 de 2023. Siendo as\u00ed, satisface el criterio de conexidad sistem\u00e1tica.<\/p>\n
\u00a7125. \u00a0En efecto, la norma acusada se encamina al logro de los objetivos que dan lugar a la apropiaci\u00f3n destinada a la financiaci\u00f3n de los SITM y los STEP, que no es otra que superar el d\u00e9ficit que presentan los sistemas de transporte masivo. Esto por cuanto las renegociaciones pueden generar condiciones m\u00e1s favorables para la ejecuci\u00f3n de los contratos, reasignar recursos hacia \u00e1reas prioritarias y obtener mayor flexibilidad financiera, todo lo cual puede contribuir a solucionar las causas del desequilibrio financiero y mejorar la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio de transporte. Adem\u00e1s, tal y como se puso de presente al examinar los antecedentes del par\u00e1grafo demandado, en los tres \u00faltimos a\u00f1os la Naci\u00f3n ha asignado recursos para afrontar el d\u00e9ficit que presentan estos sistemas de transporte, pero la crisis econ\u00f3mica en el sector no se ha podido solucionar, de modo que la renegociaci\u00f3n de la operaci\u00f3n se presenta como una salida a esa crisis. As\u00ed se indic\u00f3 en el debate legislativo: \u201c(…) el arti\u0301culo de sistema de transporte, un arti\u0301culo que se debati\u00f3\u0301 durante 4 horas (…) \u00bfque\u0301 quiere este arti\u0301culo? el Gobierno manda un mensaje muy claro, durante tres a\u00f1os ayude\u0301 y no ayudo\u0301 [sic] m\u00e1s, y si\u00e9ntese con los operadores, a renegociar los riesgos y a renegociar la operacio\u0301n, porque el privado no esta\u0301 poniendo nada, es el Estado el que esta\u0301 poniendo (…)\u201d.<\/p>\n
\u00a7126. \u00a0Los argumentos expuestos sustentan, adem\u00e1s, la conexidad tem\u00e1tica entre el par\u00e1grafo acusado y la materia propia de la Ley 2299 de 2023, a trav\u00e9s de la cual se efect\u00faan \u201cadiciones y modificaciones al Presupuesto General de la Naci\u00f3n de la vigencia fiscal de 2023\u201d. A este respecto, y en respuesta al argumento de la demanda sobre la infracci\u00f3n del art\u00edculo 169 superior debido a la falta de relaci\u00f3n entre el contenido acusado y el t\u00edtulo de la ley de la que forma parte, la Sala encuentra acreditada dicha relaci\u00f3n. Como se expuso en las consideraciones generales de esta providencia, el entendimiento de la naturaleza de las leyes de presupuesto ha transitado de una concepci\u00f3n puramente t\u00e9cnico-contable, como la que propone el demandante al se\u00f1alar que el objeto propio de la Ley 2299 es \u201cagregar y hacer cambios en las cantidades de dinero destinados a los rubros que integran el presupuesto general de la naci\u00f3n para el per\u00edodo fiscal del a\u00f1o 2023\u201d, hacia una que reconoce el contenido normativo material de sus disposiciones, en particular de las llamadas \u201cdisposiciones generales\u201d. Tal reconocimiento lleva a entender que las \u201cadiciones y modificaciones al Presupuesto General de la Naci\u00f3n de la vigencia fiscal de 2023\u201d no incluye s\u00f3lo ajustes contables, sino modificaciones en el contenido normativo de las disposiciones generales contenidas en la Ley 2276 de 2022 (ley anual de presupuesto para la vigencia de 2023). Como qued\u00f3 expuesto, el par\u00e1grafo segundo acusado modific\u00f3 contenidos normativos materiales inicialmente incluidos en el art\u00edculo 99 de la Ley 2276. Siendo as\u00ed, puede afirmarse que su contenido se corresponde con el t\u00edtulo de la Ley 2299 de 2023 de la que forma parte. Adicionalmente, el par\u00e1grafo demandado guarda conexidad tem\u00e1tica con la ley en la que se inserta por cuanto complementa la asignaci\u00f3n del bill\u00f3n de pesos para suplir el d\u00e9ficit de los SITM y SETP, en tanto permite determinar el origen del desequilibrio presupuestal de este sector y busca mediante la renegociaci\u00f3n llegar a un acuerdo para superarlo.<\/p>\n
\u00a7127. \u00a0Tambi\u00e9n se verifican relaciones de conexidad causal con los motivos que llevaron a la presentaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n del proyecto de adici\u00f3n presupuestal que, una vez sancionado, se convirti\u00f3 en la Ley 2299 de 2023. Desde la exposici\u00f3n de motivos del proyecto se anunciaba que una de las motivaciones del ajuste presupuestal consist\u00eda en \u201capoyar la superaci\u00f3n del d\u00e9ficit operacional de los Sistemas Integrales de Transporte Masivo\u201d y entre la destinaci\u00f3n de las partidas adicionales de gasto se contemplaba \u201capoyar la operaci\u00f3n de los SITM\u201d. El tr\u00e1mite de la iniciativa en el Congreso deja ver, a su vez, que la propuesta de incrementar sustancialmente los aportes de la Naci\u00f3n destinados a cubrir el d\u00e9ficit de los SITM y los SETP estuvo acompa\u00f1ada por la b\u00fasqueda de mecanismos para racionalizar esta cuantiosa inyecci\u00f3n de recursos, por cuanto era el tercer a\u00f1o consecutivo en el que se aprobaban recursos por un bill\u00f3n de pesos para la financiaci\u00f3n de dichos sistemas de transporte, sin que se advirtieran signos de mejor\u00eda. Fue en ese contexto en el que, en los informes de ponencia para segundo debate en las plenarias del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes se integr\u00f3 el par\u00e1grafo 2\u00ba, hoy cuestionado, al parecer acogiendo una f\u00f3rmula de renegociaci\u00f3n propuesta por el Ministro de Hacienda, que varios congresistas defendieron con el prop\u00f3sito de racionalizar la inversi\u00f3n de recursos p\u00fablicos que estaba a punto de aprobarse a trav\u00e9s de la revisi\u00f3n y ajuste del equilibrio econ\u00f3mico de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de los SITM y los SETP. Los motivos que llevaron a la aprobaci\u00f3n del par\u00e1grafo acusado se alineaban, por tanto, con la preocupaci\u00f3n por el d\u00e9ficit operativo que aqueja a estos sistemas de transporte y la necesidad de optimizar la inversi\u00f3n de recursos p\u00fablicos para su superaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a7128. \u00a0 En el mismo sentido, existe conexidad teleol\u00f3gica entre la finalidad de contribuir a superar el d\u00e9ficit de financiaci\u00f3n de los SITM y los SETP, que persigue la adici\u00f3n presupuestal aprobada en la Ley 2299 de 2023, y la introducci\u00f3n de mecanismos orientados a (i) determinar los efectos econ\u00f3micos adversos que pudieran haber afectado de manera grave el equilibrio econ\u00f3mico de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de estos sistemas de transporte y a (ii) renegociar las condiciones econ\u00f3micas y de distribuci\u00f3n de riesgos de dichos contratos cuando se advierta un desequilibrio grave en perjuicio de las entidades territoriales y los usuarios. Tales mecanismos guardan un v\u00ednculo instrumental con el logro de la finalidad antes se\u00f1alada, por cuanto la renegociaci\u00f3n de los contratos respecto de los cuales se constate un grave desequilibrio se orienta a restablecer la ecuaci\u00f3n contractual y, por esta v\u00eda, a superar el d\u00e9ficit que afrontan los SITM y los SETP, todo lo cual favorece la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto destinado a financiar estos sistemas de transporte.<\/p>\n
\u00a7129. \u00a0Tambi\u00e9n se aprecia conexidad teleol\u00f3gica respecto de la obligaci\u00f3n, incluida en el inciso tercero del par\u00e1grafo acusado, de (iii) adelantar las mesas de renegociaci\u00f3n de manera previa al ejercicio de la facultad prevista en el art\u00edculo 17 de la Ley 80 de 1993. Tanto el accionante como varios de los intervinientes que coadyuvaron la demanda interpretaron este tercer contenido normativo como una orden perentoria dirigida a las entidades territoriales de proceder a la terminaci\u00f3n unilateral de los contratos en caso de no lograr su renegociaci\u00f3n; consecuencia que, a su vez, operar\u00eda como un castigo para el contratista que no renegocie. Sobre esta interpretaci\u00f3n se edificaron las objeciones planteadas por varios congresistas durante el tr\u00e1mite legislativo, en particular la del senador Miguel Uribe Turbay. Sin embargo, no existen elementos de juicio que sugieran que, a trav\u00e9s del inciso final del par\u00e1grafo acusado, el legislador estableciera una orden perentoria de ejercer la potestad exorbitante de terminaci\u00f3n unilateral de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de los SITM y los SETP en caso de que la renegociaci\u00f3n fracasara o pretendiera crear una nueva causal de terminaci\u00f3n unilateral de dichos contratos. La interpretaci\u00f3n literal e hist\u00f3rica de esta disposici\u00f3n permite concluir que el legislador \u00fanicamente quiso aclarar que la renegociaci\u00f3n deb\u00eda llevarse a cabo antes de una eventual terminaci\u00f3n unilateral, la cual s\u00f3lo proceder\u00eda de darse alguna de las hip\u00f3tesis que, seg\u00fan el art\u00edculo 17 de la Ley 80 de 1993, habilitan a la administraci\u00f3n para ejercer esta potestad exorbitante.<\/p>\n
\u00a7130. \u00a0 En efecto, de la literalidad de esta disposici\u00f3n se infiere que el legislador pretend\u00eda fomentar la renegociaci\u00f3n, como v\u00eda para restablecer el equilibrio financiero de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de los SITM y SETP, en lugar de imponer su terminaci\u00f3n unilateral. Asimismo, una revisi\u00f3n de los antecedentes legislativos de la norma demandada permite descartar que la intenci\u00f3n del legislador fuera la de introducir una nueva causal de terminaci\u00f3n unilateral o la forzar dicha terminaci\u00f3n cuando no se lograra la renegociaci\u00f3n. En las sesiones plenarias de Senado y C\u00e1mara, los congresistas discutieron qu\u00e9 ocurrir\u00eda si no se lograba la renegociaci\u00f3n de los contratos. No existe ninguna intervenci\u00f3n que sugiera, siquiera prima facie, que, quienes impulsaron la iniciativa plantearan que, si la renegociaci\u00f3n no se lograba, deb\u00eda procederse con la terminaci\u00f3n unilateral. Por el contrario, varios congresistas coincid\u00edan con el representante Oscar Dar\u00edo P\u00e9rez Pineda en se\u00f1alar que \u201csi no se ponen de acuerdo, pues yo creo que nada pasar\u00e1\u201d. En ese orden de ideas, al priorizar la renegociaci\u00f3n de los contratos, ordenando que esta se lleve a cabo antes de acudir a su eventual terminaci\u00f3n unilateral, este contenido normativo, al igual que los dos anteriormente analizados, tambi\u00e9n establece un v\u00ednculo instrumental con la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto.<\/p>\n
\u00a7131. \u00a0En su conjunto, los tres contenidos incluidos en el par\u00e1grafo acusado guardan un v\u00ednculo instrumental con el tema presupuestal, en tanto est\u00e1n orientados a garantizar la adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n, espec\u00edficamente del rubro destinado a financiar el d\u00e9ficit de los SITM y los SETP; esto por cuanto las renegociaciones pueden generar condiciones m\u00e1s favorables para la ejecuci\u00f3n de los contratos, reasignar recursos hacia \u00e1reas prioritarias y obtener mayor flexibilidad financiera, todo lo cual puede contribuir a solucionar las causas del desequilibrio financiero y mejorar la eficiencia en la prestaci\u00f3n del servicio de transporte.<\/p>\n
\u00a7132. \u00a0No se modifican normas sustantivas. El par\u00e1grafo acusado no modifica normas sustantivas, en tanto no establece una nueva causal de terminaci\u00f3n unilateral del contrato estatal, ni ordena a las entidades territoriales acudir a la terminaci\u00f3n de los contratos de concesi\u00f3n de los SITM y SETP; su alcance consiste en ordenar a las entidades territoriales dar aplicaci\u00f3n a los instrumentos normativos previstos en la ley de contrataci\u00f3n estatal para revisar el equilibrio econ\u00f3mico de dichos contratos y restablecerlo cuando se haya afectado de manera grave en perjuicio de las entidades territoriales y los usuarios. Ni de la literalidad del par\u00e1grafo 2\u00ba acusado, ni de los antecedentes legislativos, se infiere el prop\u00f3sito de modificar el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica sino, m\u00e1s bien, el de ordenar a las entidades territoriales dar aplicaci\u00f3n a algunas de sus normas, espec\u00edficamente aquellas orientadas a garantizar el equilibrio econ\u00f3mico de los contratos estatales, como medio para racionalizar la inversi\u00f3n de recursos p\u00fablicos destinados a amortiguar el d\u00e9ficit que presentan dichos sistemas de transporte.<\/p>\n
\u00a7133. \u00a0En concreto, a trav\u00e9s de estos mandatos se ordena a las entidades territoriales que cuenten con SITM y SETP dar cumplimiento a las disposiciones de la Ley 80 de 1993 que imponen a la administraci\u00f3n el deber de velar por el mantenimiento del equilibrio financiero de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de estos sistemas. En particular, el art\u00edculo 27 de dicho estatuto establece la obligaci\u00f3n para las partes contratantes de verificar que se mantenga la ecuaci\u00f3n contractual, esto es, la igualdad o equivalencia entre los derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar y, en caso de ruptura por causas no imputables a quien resulte afectado, adoptar en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento. El art\u00edculo 4 del mismo estatuto refuerza esta obligaci\u00f3n en cabeza de las entidades estatales, cuando en su numeral tercero dispone que estas \u201csolicitar\u00e1n la actualizaci\u00f3n o la revisi\u00f3n de los precios cuando se produzcan fen\u00f3menos que alteren en su contra el equilibrio econ\u00f3mico o financiero del contrato\u201d. El numeral octavo del mismo art\u00edculo se\u00f1ala, a su vez, que las entidades estatales deber\u00e1n adoptar \u201clas medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecuci\u00f3n del contrato las condiciones t\u00e9cnicas, econ\u00f3micas y financieras existentes al momento de proponer (\u2026) o de contratar\u201d, para lo cual \u201cutilizar\u00e1n los mecanismos de ajuste y revisi\u00f3n de precios, acudir\u00e1n a los procedimientos de revisi\u00f3n y correcci\u00f3n de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hip\u00f3tesis para la ejecuci\u00f3n y pactar\u00e1n intereses moratorios\u201d. En el mismo sentido, el numeral 1 del art\u00edculo 26 de la Ley 80 de 1993, obliga a los servidores p\u00fablicos a \u201cbuscar el cumplimiento de los fines de la contrataci\u00f3n, a vigilar la correcta ejecuci\u00f3n del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecuci\u00f3n del contrato\u201d.<\/p>\n
\u00a7134. \u00a0Como qued\u00f3 expuesto, el estatuto de la contrataci\u00f3n p\u00fablica obliga a la entidad contratante a verificar que se mantenga la ecuaci\u00f3n contractual y, en caso de ruptura, adoptar en el menor tiempo posible las medidas para restablecer el equilibrio econ\u00f3mico y financiero del contrato, la equilibrada distribuci\u00f3n de riesgos y, en general, la igualdad o equivalencia entre los derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer, si hubo licitaci\u00f3n, o de celebrar el contrato en los casos de contrataci\u00f3n directa. Al referirse a las \u201cmedidas necesarias\u201d para restablecer la ecuaci\u00f3n contractual, los art\u00edculos 4 numeral 8\u00ba y 27 de la Ley 80 de 1993 no establecen un cat\u00e1logo cerrado; la primera de estas disposiciones enuncia algunas medidas espec\u00edficas, tales como el ajuste y revisi\u00f3n de precios o la estipulaci\u00f3n de intereses moratorios, pero no excluye la posibilidad de implementar otras medidas que puedan resultar necesarias para restablecer el equilibrio del contrato, siendo una de ellas la renegociaci\u00f3n. As\u00ed lo establece de manera expresa el art\u00edculo 16 de la Ley 80 de 1993, el cual, al regular la modificaci\u00f3n unilateral del contrato, establece que la administraci\u00f3n podr\u00e1 hacer uso de esta potestad exorbitante cuando, para evitar la paralizaci\u00f3n o la afectaci\u00f3n grave del servicio p\u00fablico, \u201cfuere necesario introducir variaciones en el contrato y previamente las partes no llegan al acuerdo respectivo\u201d. Por tanto, la renegociaci\u00f3n de las condiciones econ\u00f3micas y de distribuci\u00f3n de riesgos de los contratos estatales, como v\u00eda para restablecer la ecuaci\u00f3n econ\u00f3mica en caso de ruptura, constituye uno de los mecanismos que para tal fin contempla el estatuto de la contrataci\u00f3n p\u00fablica. En ese orden de ideas, el par\u00e1grafo acusado no modifica normas sustantivas al ordenar hacer uso de esta figura para restablecer el equilibrio econ\u00f3mico de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de los SITM y SETP cuando se haya afectado de manera grave en perjuicio de las entidades territoriales y los usuarios.<\/p>\n
\u00a7135. \u00a0Entretanto, el inciso final del par\u00e1grafo acusado se limita a efectuar una remisi\u00f3n al art\u00edculo 17 de la Ley 80 de 1993, que regula la terminaci\u00f3n unilateral del contrato estatal y prev\u00e9 sus causales taxativas, sin que ello en modo alguno implique la modificaci\u00f3n de las condiciones bajo las cuales procede el ejercicio de esta facultad o la creaci\u00f3n de una causal adicional de terminaci\u00f3n unilateral. Como se expuso, a trav\u00e9s de esta disposici\u00f3n el legislador \u00fanicamente estableci\u00f3 que la renegociaci\u00f3n de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de los SITM y SETP respecto de los que se verificase la ruptura de la ecuaci\u00f3n contractual deb\u00eda llevarse a cabo antes de una eventual terminaci\u00f3n unilateral, la cual s\u00f3lo proceder\u00eda de darse alguna de las hip\u00f3tesis que habilitan a la administraci\u00f3n para ejercer esta potestad exorbitante.<\/p>\n
\u00a7136. \u00a0En cuanto a que la renegociaci\u00f3n de los contratos afectados de grave desequilibrio tenga lugar en mesas en las que, adem\u00e1s de las partes contratantes, participa el Ministerio de Transporte y a las que puede asistir la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la presencia de funcionarios de estas dependencias no comporta la modificaci\u00f3n de normas sustantivas. Del par\u00e1grafo acusado no se infiere que la participaci\u00f3n de estos funcionarios est\u00e9 orientada a interferir en la renegociaci\u00f3n que corresponde adelantar a las partes contratantes, sino que se realiza en el marco de las competencias ordinarias de dichas entidades. En el caso del Ministerio del Transporte, su participaci\u00f3n en las mesas de renegociaci\u00f3n adquiere sentido en funci\u00f3n de determinar, en el marco de sus funciones, la distribuci\u00f3n de los recursos para la financiaci\u00f3n de los SITM y SETP que se adicionan en el art\u00edculo 4\u00ba. La participaci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, entretanto, se realiza en ejercicio de su funci\u00f3n constitucional de ejercer la vigilancia y el control fiscal para garantizar la defensa y protecci\u00f3n del patrimonio p\u00fablico (art. 267, C.P.).<\/p>\n
\u00a7137. \u00a0Temporalidad. La norma acusada no tiene vocaci\u00f3n de permanencia, por cuanto expresamente fij\u00f3 su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2023 y no mantuvo sus efectos luego de esta fecha, con lo cual respeta el principio de anualidad que rige en materia de leyes de presupuesto. Tanto la literalidad del par\u00e1grafo 2\u00ba, como los debates que precedieron su aprobaci\u00f3n, indican claramente la voluntad de legislador de circunscribir sus efectos al t\u00e9rmino de la vigencia fiscal de 2023.<\/p>\n
\u00a7138. \u00a0Incluso de verificarse que, dentro del t\u00e9rmino de su vigencia, tuvo lugar la renegociaci\u00f3n de contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de SITM y SETP en el seno de las mesas dispuestas en el par\u00e1grafo acusado, ello s\u00f3lo pondr\u00eda de manifiesto que las consecuencias pr\u00e1cticas de la aplicaci\u00f3n de la norma a casos concretos podr\u00edan proyectarse luego del fenecimiento de la vigencia fiscal de 2023, pero de ninguna manera ello implicar\u00eda que la norma demandada tenga car\u00e1cter permanente ni efectos ultractivos. En cuanto tal, la norma acusada tuvo una vida breve y solo surti\u00f3 sus efectos entre el 10 de julio (cuando fue promulgada la Ley 2299, a trav\u00e9s de su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial) y el 31 de diciembre de 2023.<\/p>\n
\u00a7139. \u00a0Cosa distinta es que, en cumplimiento de las obligaciones impuestas a la administraci\u00f3n por el Estatuto General de Contrataci\u00f3n, las entidades territoriales que cuenten con SITM y SETP contin\u00faen teniendo el deber de velar por el mantenimiento del equilibrio econ\u00f3mico y financiero de los contratos de concesi\u00f3n y operaci\u00f3n de dichos sistemas de transporte. Pero tal deber encuentra su fundamento en normas distintas a la que se examina en el presente caso; normas de la Ley 80 de 1993, antes analizadas, que reg\u00edan desde antes de que el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4 de la Ley 2299 de 2023 entrara en vigor y normas que subsisten tras la expiraci\u00f3n del t\u00e9rmino de vigencia de la norma acusada.<\/p>\n
VIII. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Declarar\u00a0EXEQUIBLE el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4 de la Ley 2299 de 2023 por el cargo examinado.<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y publ\u00edquese.<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Presidente<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Ausente con permiso<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
VLADIMIR FERN\u00c1NDEZ ANDRADE<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con impedimento aceptado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
Sentencia C-168 de 2024<\/p>\n
M.P. Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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Sentencia C-168 de 2024 M.P. Diana Fajardo Rivera REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-168 DE 2024 Referencia: expediente D-15440. Demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo 2\u00ba del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 2299 de 2023, \u201c[p]or la cual se adiciona y efect\u00faan unas modificaciones al Presupuesto General de la Naci\u00f3n de la vigencia fiscal […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[144],"tags":[],"class_list":["post-29249","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2024"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29249","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=29249"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29249\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=29249"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=29249"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=29249"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}