C-386-97<\/p>\n
Sentencia C-386\/97 <\/p>\n
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Principios que la inspiran\/FONDO PENSIONAL-Prestaci\u00f3n de trabajo respecto a un mismo patrono o varios <\/p>\n
El sistema general de pensiones que consagra la ley 100\/93 contiene una serie de previsiones que obedecen a los principios que la inspiran como son los de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participaci\u00f3n, destinadas a garantizar a la poblaci\u00f3n, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que en ella se determinan, as\u00ed como la de propender la ampliaci\u00f3n progresiva de su cobertura a los segmentos de poblaci\u00f3n no cubiertos con un sistema de pensiones, bajo las caracter\u00edsticas que se\u00f1ala el art. 13 de aqu\u00e9lla, que tienen como sustrato b\u00e1sico los aportes que hagan los afiliados a dicho sistema. De este modo, poco interesa que los servicios que en desarrollo de una relaci\u00f3n de trabajo subordinada, se presten a un mismo patrono o a diferentes patronos, pues lo que cuenta es la contribuci\u00f3n a trav\u00e9s de los aportes que el trabajador hace al fondo pensional respectivo, pues el principio de unidad obedece a la idea de la “articulaci\u00f3n de pol\u00edticas, instituciones, reg\u00edmenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines de la seguridad social”. <\/p>\n
DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION DEL AVIADOR CIVIL-Prestaci\u00f3n del servicio a uno o varios empleadores\/REGIMEN PENSIONAL DE TRANSICION DEL AVIADOR CIVIL-Desconocimiento l\u00edmites se\u00f1alados por legislador <\/p>\n
Al establecer la norma acusada como requisito para que los aviadores civiles pudieran obtener su derecho a la pensi\u00f3n que el tiempo de servicio se prestara a una misma empresa, desconoci\u00f3, en forma flagrante, la precisi\u00f3n y el l\u00edmite se\u00f1alado por el legislador para que el Gobierno pudiera, al regular el r\u00e9gimen pensional de transici\u00f3n de los aviadores civiles, armonizarlo y ajustarlo con las normas de la ley 100 de 1993 que prev\u00e9n la pensi\u00f3n por el sistema de aportes de los trabajadores vinculados laboralmente a uno o varios empleadores. Por lo tanto, es evidente que la norma resulta incongruente o desentona con las caracter\u00edsticas del r\u00e9gimen general de pensiones que establece la referida ley, aparte de que desatendi\u00f3 el mandato de la ley habilitante en el sentido de proteger y mantener la situaci\u00f3n favorable de los aviadores civiles y no crear condiciones mas gravosas que les impidieran la obtenci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n. <\/p>\n
REGIMEN PENSIONAL DE AVIADOR CIVIL-Vulneraci\u00f3n de igualdad <\/p>\n
La norma acusada desconoce el principio de igualdad, porque no se justifica objetivamente que a los trabajadores afiliados al sistema general de pensiones que con sus aportes contribuyen a la creaci\u00f3n de un fondo pensional, se les d\u00e9 un trato esencialmente diferente, al que corresponde a los aviadores civiles que a trav\u00e9s de las empresas de aviaci\u00f3n igualmente han hecho aportes a CAXDAC para la integraci\u00f3n de un fondo de igual naturaleza. Ante una situaci\u00f3n igual desde el punto de vista f\u00e1ctico y jur\u00eddico necesariamente deb\u00eda corresponder un tratamiento tambi\u00e9n igual, que no se aprecia en la norma acusada. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1547 <\/p>\n
Norma Acusada: <\/p>\n
Art\u00edculo 4\u00b0 (parcial) del Decreto 1282 de 1994, “Por el cual se establece el R\u00e9gimen Pensional de los Aviadores Civiles”. <\/p>\n
Demandante: Jos\u00e9 Miguel Alvarado Bestene <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., agosto diecinueve (19) de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir de m\u00e9rito sobre la demanda formulada por el ciudadano Jos\u00e9 Miguel Alvarado Bestene, contra un aparte del art\u00edculo 4 del Decreto 1282 de 1994, “Por el cual se establece el R\u00e9gimen Pensional de los Aviadores Civiles”, con fundamento en la competencia que le otorga el art\u00edculo 241-5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
<\/p>\n
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. <\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto de la norma del art. 4o. del decreto 1282 de 1994, y se subraya el aparte impugnado. <\/p>\n
DECRETO NUMERO 1282 DE 1994 <\/p>\n
“Por el cual se establece el r\u00e9gimen pensional de los aviadores civiles” <\/p>\n
EL MINISTRO DE GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA <\/p>\n
DELEGATARIO DE LAS FUNCIONES PRESIDENCIALES <\/p>\n
En uso de sus facultades constitucionales y legales, de conformidad con el Decreto 1266 de 1994 y en especial de las conferidas en el numeral 2\u00b0 del art\u00edculo 139 de la Ley 100 de 1993, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
“Art\u00edculo 4\u00b0. Beneficios del r\u00e9gimen de transici\u00f3n. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
Seg\u00fan el actor, la norma impugnada resulta violatoria de los art\u00edculos 13, 25, 48, 53 y 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El concepto de la violaci\u00f3n lo expone de la siguiente manera: <\/p>\n
La seguridad social que es un servicio p\u00fablico y al mismo tiempo un derecho de car\u00e1cter irrenunciable, por su dimensi\u00f3n social posee una garant\u00eda de naturaleza expansiva que debe desarrollarse bajo los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participaci\u00f3n. Es adem\u00e1s, un derecho directamente asociado con la protecci\u00f3n al trabajo el cual es garantizado como principio fundante del Estado Social y como un derecho fundamental de las personas. <\/p>\n
“El principio legal de la unidad (art. 2 ley 100) hace referencia a la concurrencia de esfuerzos, instituciones, entidades, fondos o entidades encargadas de la prestaci\u00f3n del servicio para garantizar su eficiencia y la universalidad, es decir, la posibilidad de su extensi\u00f3n a personas, grupos y sectores excluidos de los beneficios”. <\/p>\n
Desarrollo de los aludidos principios lo constituye la posibilidad de sumar semanas cotizadas o el tiempo de servicios registrados en el ISS o en cualquier caja, fondo o entidad de previsi\u00f3n social del sector p\u00fablico o privado. <\/p>\n
Dado que la seguridad social, nace ligada a una relaci\u00f3n laboral, el derecho a la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n se origina cuando la persona cumple los requisitos de modo, tiempo de cotizaci\u00f3n y edad. Por lo tanto, estando inspirado el derecho a la seguridad social en principios como el de la unidad y el del pago oportuno y reajuste peri\u00f3dico de las pensiones y en el derecho a la igualdad, no son de recibo las regulaciones que generen injustificada y arbitrariamente situaciones que afecten negativamente a grupos de trabajadores o personas. <\/p>\n
En el caso que se examina, la exigencia de que el tiempo requerido para que los aviadores puedan tener derecho al reconocimiento de una pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n sea en una misma empresa, configura un trato adverso, discriminatorio, injustificado y no razonable. <\/p>\n
Tanto la ley 71 de 1988 como la ley 100 de 1993 consagraron la posibilidad de acumular tiempo de servicios en distintas empresas de previsi\u00f3n para el reconocimiento de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n, pero la norma acusada, sin justificaci\u00f3n v\u00e1lida, la niega. <\/p>\n
La norma atacada desconoci\u00f3 el art\u00edculo 150-10 de la Constituci\u00f3n, pues en los t\u00e9rminos de la autorizaci\u00f3n contenida en el art\u00edculo 139-2 de la Ley 100, no era posible establecer la limitaci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 4\u00ba que se estudia. La funci\u00f3n del legislador delegado se limitaba a armonizar y ajustar las normas sobre pensiones y no comprend\u00eda la atribuci\u00f3n de modificar requisitos o condiciones, en forma regresiva, para el reconocimiento de las pensiones del sistema que ampara a los beneficiarios de aqu\u00e9l. <\/p>\n
Adem\u00e1s, dicha norma vulnera la libertad de trabajo, pues la condici\u00f3n de permanecer en una misma empresa para acceder a la pensi\u00f3n ata al trabajador a aqu\u00e9lla, sin poder aspirar a otras opciones de trabajo. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. <\/p>\n
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1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
El ciudadano Juan Fernando Romero Tob\u00f3n, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino en el proceso y sin pronunciarse en pro o en contra de la constitucionalidad del segmento normativo acusado, luego de rese\u00f1ar la evoluci\u00f3n hist\u00f3rica del r\u00e9gimen de seguridad social y de analizar los antecedentes del sistema pensional, expuso su opini\u00f3n en torno al problema planteado en la demanda de la siguiente manera: <\/p>\n
“….en el caso que se estudia las obligaciones pensionales no dejaron de estar de cargo del patrono pues, en momento alguno, fueron asumidas por el entonces Instituto Colombiano de Seguros Sociales (hoy Instituto de Seguros Sociales). De esta manera, con anterioridad a la asunci\u00f3n de dichos riesgos y prestaciones por la mencionada entidad p\u00fablica, el legislador prodig\u00f3 un tratamiento sectorial, especial y exclusivo, a los empleados de la aviaci\u00f3n. Para el reconocimiento de sus pensiones, la Ley 32 de 1961 determin\u00f3 que las diferentes empresas de aviaci\u00f3n nacional constituir\u00edan una Caja mediante la cual se ir\u00edan cancelando las mismas”. <\/p>\n
“Una vez asumido el sistema asociativo para los aviadores en los aportes a la mencionada Caja, es necesario precisar que, dada esta situaci\u00f3n, las pensiones a las cuales tienen derecho nunca han estado a cargo del Instituto ni de ninguna entidad p\u00fablica de seguridad social que de alguna manera tuviera que responder por ellas”. Tal r\u00e9gimen, no ha guardado relaci\u00f3n alguna con el sistema consagrado en la Ley 100, toda vez que en ning\u00fan momento se acordaron prestaciones mutuas, ni hubo conexiones entre s\u00ed, en virtud de las cuales se pudiera afirmar, en gracia de discusi\u00f3n, la existencia de una interdependencia entre ellas. <\/p>\n
El sistema general administrado por el Instituto de Seguros Sociales, asum\u00eda sus cargas como lo hac\u00edan los diferentes sistemas pensionales de car\u00e1cter especial tales como Caxdac. La integraci\u00f3n de recursos y prestaciones era fragmentaria por lo que ciertos sectores de la poblaci\u00f3n se beneficiaban de la existencia de una entidad p\u00fablica (Instituto de Seguros Sociales o Caja Nacional de Previsi\u00f3n), siempre y cuando tales entidades hubiesen asumido dicho riesgo y por el contrario, ser\u00eda del resorte de la respectiva empresa cuando \u00e9sta no hubiese sido suplantada en su obligaci\u00f3n por la mencionada entidad. <\/p>\n
Al sistema que se encuentra gobernado por la Ley 100 de 1993, s\u00f3lo es posible imputarle lo que se ha consolidado bajo sus disposiciones, pero en manera alguna puede asumir las cargas que se ven\u00edan gestando con base en disposiciones anteriores. <\/p>\n
La Caja especial creada con fundamento en la Ley 32 sigue siendo de naturaleza privada y su financiaci\u00f3n se realiza por particulares. Lo anterior ha sido afirmado por la C.S.J. en varios fallos en los cuales se ha ocupado del tema, haciendo \u00e9nfasis en la asunci\u00f3n de la obligaci\u00f3n pensional por parte de Caxdac. <\/p>\n
“En este orden de ideas, al analizar la especial situaci\u00f3n que cobija a los aviadores, el tr\u00e1nsito legislativo y el particular evento que aqu\u00ed nos convoca, \u00e9ste no debe hacerse a expensas de toda la poblaci\u00f3n pues ella tampoco se benefici\u00f3 de los aportes de CAXDAC ni sobre la base de otros fondos particulares ni con los rendimientos de los mismos como tampoco de los fondos del Estado al cual no aportaron. Al respecto, debe aclararse que la mencionada Caja se nutre de los denominados fondos propios, los fondos legales y los fondos extralegales. El sistema, desde un inicio, fue administrado por una entidad de car\u00e1cter privado (como lo aclara la propia ley que la cre\u00f3) y es ella, con todos sus recursos, la que debe garantizar las pensiones a sus afiliados. Si por alguna raz\u00f3n su situaci\u00f3n financiera lo impide la responsabilidad sobre las mismas, como establec\u00eda el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, radicar\u00eda en el patrono (empleador), siguiendo, en consecuencia, la filosof\u00eda que gravita en el sistema especial que gobernaba a los aviadores civiles”. <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Aviadores Civiles -Caxdac-. <\/p>\n
La ciudadana M\u00f3nica Romero Guerrero, intervino en representaci\u00f3n de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Aviadores Civiles (Caxdac), para solicitar la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del aparte acusado, con base en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
La posibilidad de que se pudieran computar para efectos de la pensi\u00f3n de vejez tiempos de servicios de trabajadores p\u00fablicos y privados, prestados a distintos empleadores, fue regulada por la Ley 71 de 1988, que cre\u00f3 la llamada pensi\u00f3n por aportes. <\/p>\n
Con la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991 y la posterior creaci\u00f3n del Sistema de Seguridad Social Integral, se permiti\u00f3 a los trabajadores esa misma posibilidad para efectos de la obtenci\u00f3n de la pensi\u00f3n de vejez, sin importar el tipo de empleador al que se hubiere prestado los servicios y efectuado las cotizaciones. <\/p>\n
Al establecer el art\u00edculo 4\u00ba del decreto 1228 de 1994 que, para el reconocimiento de la pensi\u00f3n de los aviadores del r\u00e9gimen de transici\u00f3n, los servicios deben haber sido prestados en la misma empresa de aviaci\u00f3n, se violan en forma flagrante los art\u00edculos 48, 25 y 13 de la Constituci\u00f3n, porque se obliga al trabajador a servir a un mismo empleador por el tiempo requerido. Esto, aunado al hecho de que el acceso a la pensi\u00f3n depender\u00eda de la voluntad del empleador, lo cual coloca a esta clase de trabajadores en una situaci\u00f3n de evidente desigualdad frente a los dem\u00e1s trabajadores en similares condiciones de riesgo. <\/p>\n
V. CONCEPTO DE LA PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
En la oportunidad legal, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n se pronunci\u00f3 sobre la demanda presentada por el actor y solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad del aparte normativo acusado, con fundamento en los argumentos que se resumen as\u00ed: <\/p>\n
El Sistema General de Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, por la cual se cre\u00f3 el Sistema de Seguridad Social Integral, extiende su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n a todos los habitantes del territorio nacional, en desarrollo de lo ordenado por el inciso segundo del articulo 48 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Se except\u00faan de dicho r\u00e9gimen, entre otros, los miembros de la Fuerza P\u00fablica, el personal al servicio del Estado regido por el Decreto 1214 de 1990 -salvo aqu\u00e9l vinculado a partir de la vigencia de la ley; los miembros no remunerados de las Corporaciones P\u00fablicas y los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. <\/p>\n
Igualmente, en atenci\u00f3n a las caracter\u00edsticas de ciertas labores en particular, tales como el alto riesgo que su desempe\u00f1o entra\u00f1a para la salud o la integridad del trabajador, la ley ha previsto la posibilidad de que se establezcan reg\u00edmenes especiales; garant\u00eda la cual excluye la aplicaci\u00f3n de la Ley 100 para los trabajadores por ellos protegidos. <\/p>\n
Mediante lo reglado por el art\u00edculo 139, numeral 2\u00ba de la Ley 100, el legislador autoriz\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica para determinar, atendiendo a criterios t\u00e9cnico-cient\u00edficos y de salud ocupacional, las actividades que ameriten una modificaci\u00f3n en relaci\u00f3n con el n\u00famero de semanas de cotizaci\u00f3n para alcanzar el beneficio pensional, o en torno al monto del mismo. Es este el supuesto que da origen a la expedici\u00f3n del R\u00e9gimen Pensional de los Aviadores Civiles, contenido en el Decreto 1282 de 1994, el cual establece que la normatividad aplicable a este grupo de trabajadores en materia de pensiones es la consagrada en el r\u00e9gimen general de la ley 100 de 1993, salvo lo dispuesto en relaci\u00f3n con quienes se encuentren cobijados por el r\u00e9gimen de transici\u00f3n, o por las normas especiales que en el citado decreto se incluyen. <\/p>\n
La existencia de reg\u00edmenes excepcionales o especiales en materia de seguridad social, obedece bien a la necesidad de preservar todos los derechos, beneficios, prerrogativas, garant\u00edas y servicios alcanzados por los trabajadores, o a la de asegurar la prevalencia del principio de igualdad, dadas las especiales condiciones de una actividad espec\u00edfica. Solamente esta circunstancia justifica su permanencia en el ordenamiento jur\u00eddico. <\/p>\n
En esa medida, es pertinente anotar que el r\u00e9gimen general contenido en la Ley 100 derog\u00f3 expresamente el art\u00edculo 260 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, permitiendo a los trabajadores alcanzar el derecho a la pensi\u00f3n una vez cumplidos los requisitos en t\u00e9rminos de edad y semanas de cotizaci\u00f3n, sin que para ello sea \u00f3bice el haber laborado en empresas distintas o ante varios patronos; de modo que la regulaci\u00f3n antecedente, relativa a los aviadores civiles, resulta francamente desfavorable frente al r\u00e9gimen general de pensiones. <\/p>\n
Es de considerar tambi\u00e9n que la posibilidad de desempe\u00f1ar una actividad personal ante diversos empleadores, es expresi\u00f3n pura del principio de la libertad del ser humano, quien debe gozar, sin otras restricciones que las basadas en el orden p\u00fablico y el respeto a los derechos de los dem\u00e1s, de la oportunidad de escoger ante quien presta sus servicios, as\u00ed como la de buscar mejores condiciones de vida, mas altos ingresos o mayor satisfacci\u00f3n personal. <\/p>\n
De manera que la constricci\u00f3n que representa la obligaci\u00f3n de laborar ante una misma empresa por el t\u00e9rmino de veinte a\u00f1os, para poder acceder a los servicios derivados de la seguridad social, resulta a todas luces contraria a la Carta, y opera en desmedro del principio de igualdad real propugnado desde el art\u00edculo 13 de la misma. <\/p>\n
De otra parte, y de acuerdo con lo reglado por la ley 32 de 1961, las empresas de aviaci\u00f3n civil deben efectuar los aportes correspondientes a las prestaciones sociales de sus trabajadores a la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Aviadores Civiles-CAXDAC-, entidad la cual asume el pago de las mismas, quedando las empresas exentas de pagar a los aviadores y navegantes civiles la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n y dem\u00e1s beneficios de orden laboral. Lo cual hace, adem\u00e1s, irrazonable la exigencia del requisito de pertenecer a una misma empresa para poder gozar de la pensi\u00f3n. <\/p>\n
Por lo anterior, cabe concluir \u201cque en virtud de la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 1282 de 1994, efectivamente se impone a los aviadores civiles un trato diferente, desprovisto de justificaci\u00f3n y claramente lesivo de sus intereses y, por lo mismo, opuesto a la Constituci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Consideraciones previas. <\/p>\n
La norma acusada, esto es, el art\u00edculo 4\u00b0 del decreto ley 1282 de 1994, hab\u00eda sido modificada por el art\u00edculo 1\u00b0 del decreto ley 1302 de 1994. <\/p>\n
La Corte mediante sentencia C-610\/961 declar\u00f3 inexequible esta norma, por considerar que el Gobierno agot\u00f3 su competencia para hacer uso de las facultades conferidas por el art. 139 de la ley 100\/93, cuando expidi\u00f3 la disposici\u00f3n primeramente citada y, por consiguiente, no le era dable volver a regular la materia atinente al r\u00e9gimen pensional de los aviadores civiles que han prestado sus servicios en empresas aportantes de la Caja de Auxilios y Prestaciones Sociales de ACDAC -CAXDAC. <\/p>\n
En virtud de dicha decisi\u00f3n, recobr\u00f3 vigencia la norma del art. 4\u00b0 del decreto 1282\/94, contra la cual se dirige la demanda. <\/p>\n
2. Alcance del pronunciamiento de la Corte. <\/p>\n
Aun cuando en el presente caso la demanda se dirige solamente contra la expresi\u00f3n “en la misma empresa”, contenida en el art\u00edculo 4\u00ba. del decreto 1282 de 1994, la Corte entiende que lo demandado es el siguiente aparte de dicha norma: \u201cen la misma empresa, siempre que \u00e9sta haya efectuado aportes a CAXDAC\u201d, en virtud de que considera que la referida expresi\u00f3n configura una unidad normativa que es inescindible. <\/p>\n
3. El problema jur\u00eddico planteado. <\/p>\n
3.1. Seg\u00fan el demandante, la norma acusada al consagrar los beneficios del r\u00e9gimen pensional de transici\u00f3n en favor de los aviadores civiles que han prestado sus servicios a CAXDAC, conforme al cual, \u00e9stos adquieren a cualquier edad el derecho a la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n cuando hayan cumplido 20 a\u00f1os de servicios continuos o discontinuos en una misma empresa, es violatoria de las normas constitucionales que invoca, porque desconoce el principio de igualdad al otorgar un trato discriminatorio a dichos trabajadores en materia pensional, sin justificaci\u00f3n alguna, diferente al que se dispensa a los trabajadores a quienes se les aplica la ley 100\/93, atenta contra la libertad de trabajo al obligar al trabajador a permanecer al servicio de un solo patrono para poder tener derecho a la pensi\u00f3n y desatiende el mandato del legislador contenido en la ley de facultades, en el sentido de que ellas estaban dirigidas a “armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles….” y no para establecer un r\u00e9gimen totalmente regresivo. <\/p>\n
Tanto la ciudadana interviniente en favor de Caxdac como el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n consideran, en acuerdo con los planteamientos de la demanda que el segmento normativo acusado debe ser declarado inexequible. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Debe la Corte, en consecuencia, analizar los siguientes aspectos: el alcance de las atribuciones otorgadas al Gobierno en virtud del art. 139 de la ley 100\/93; si al ejercer dichas atribuciones el Gobierno se ajust\u00f3 a las normas habilitantes de su competencia y s\u00ed la norma acusada se ajusta o no a las normas de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
4. La soluci\u00f3n al problema planteado. <\/p>\n
4.1. Mediante al art. 139 de la ley 100\/93 se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica, entre otros fines, para lo siguiente: <\/p>\n
“2. Determinar, atendiendo a criterios t\u00e9cnico-cient\u00edficos y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran modificaci\u00f3n en el n\u00famero de semanas de cotizaci\u00f3n y el monto de la pensi\u00f3n. Las dem\u00e1s condiciones y requisitos para acceder a la pensi\u00f3n, se regir\u00e1n por las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso ser\u00e1n menos exigentes. Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta profesional”. <\/p>\n
(….) <\/p>\n
“4. Establecer la manera como las Cajas, fondos o entidades del sector privado que subsistan, deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la presente ley, se\u00f1alando las funciones adicionales a la Superintendencia Bancaria, y a la de Salud, a fin de que dichas entidades adopten sus estatutos y reglas de funcionamiento”. <\/p>\n
4.2. Inicialmente el Gobierno, cuando hizo uso de las facultades extraordinarias y expidi\u00f3 la norma acusada, que establece los beneficios del r\u00e9gimen de transici\u00f3n para los aviadores civiles que prestaron sus servicios en empresas aportantes a CAXDAC estableci\u00f3 el requisito de que dichos servicios fueran prestados en forma continua o discontinua a una misma empresa. <\/p>\n
Sin embargo, bien pronto se dio cuenta el Gobierno del error cometido al expedir dicha norma y fue asi como pretendi\u00f3 corregirlo mediante el art. 1\u00b0 del decreto 1302\/94, el cual no preve\u00eda la exigencia de que los servicios se prestaran en una misma empresa. Pero como esta norma fue declarada inexequible por la Corte, como se dijo antes, y recobr\u00f3 vigencia el art. 4\u00b0 del decreto 1282\/94, es preciso adelantar el examen de su constitucionalidad. <\/p>\n
La determinaci\u00f3n, seg\u00fan criterios t\u00e9cnico cient\u00edficos y de salud ocupacional, de las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que justifiquen una modificaci\u00f3n en el n\u00famero de semanas de cotizaci\u00f3n y el monto de la pensi\u00f3n. Y aun cuando se conservan las dem\u00e1s condiciones y requisitos para acceder a la pensi\u00f3n, previstas en la ley 100\/93, se prohibe al Gobierno hacerlos mas exigentes y desconocer los derechos adquiridos por los trabajadores con sujeci\u00f3n a las regulaciones anteriores sobre la materia. <\/p>\n
La revisi\u00f3n del r\u00e9gimen de pensiones vigente para los aviadores y periodistas con tarjeta profesional, lo cual debe ser el resultado de armonizar y ajustar dicho r\u00e9gimen a las regulaciones establecidas sobre la materia por la propia ley 100\/93. <\/p>\n
El establecimiento de las reglas conforme a las cuales las entidades de previsi\u00f3n social del sector privado que subsistan deben adaptarse a las disposiciones de la ley 100\/93. <\/p>\n
4.4. Seg\u00fan las previsiones de la ley habilitadora de la competencia asignada al Gobierno, el ejercicio de las facultades deber\u00eda estar dirigido a crear normas destinadas a asegurar la transici\u00f3n entre el antiguo y nuevo r\u00e9gimen pensional para los aviadores civiles, de modo que las respectivas regulaciones deb\u00edan responder a la necesidad de conciliar y ajustar las normas que sobre pensiones ven\u00edan rigiendo para los aviadores civiles con las disposiciones de la ley 100\/93. Es decir, que las nuevas disposiciones que deb\u00edan dictarse en materia pensional en relaci\u00f3n con los aviadores civiles, deb\u00edan conformarse y adecuarse y guardar la necesaria correspondencia, como las partes de un todo, con respecto a los principios que en materia pensional se establecen en la ley 100\/93. <\/p>\n
El sistema general de pensiones que consagra la ley 100\/93 contiene una serie de previsiones que obedecen a los principios que la inspiran como son los de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participaci\u00f3n, destinadas a garantizar a la poblaci\u00f3n, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que en ella se determinan, as\u00ed como la de propender la ampliaci\u00f3n progresiva de su cobertura a los segmentos de poblaci\u00f3n no cubiertos con un sistema de pensiones, bajo las caracter\u00edsticas que se\u00f1ala el art. 13 de aqu\u00e9lla, que tienen como sustrato b\u00e1sico los aportes que hagan los afiliados a dicho sistema. <\/p>\n
De este modo, poco interesa que los servicios que en desarrollo de una relaci\u00f3n de trabajo subordinada, se presten a un mismo patrono o a diferentes patronos, pues lo que cuenta es la contribuci\u00f3n a trav\u00e9s de los aportes que el trabajador hace al fondo pensional respectivo, pues el principio de unidad (art. 2\u00b0) obedece a la idea de la “articulaci\u00f3n de pol\u00edticas, instituciones, reg\u00edmenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines de la seguridad social”. <\/p>\n
Ya la Corte en la sentencia C-012\/942, al referirse a las pensiones a trav\u00e9s de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias entidades de previsi\u00f3n social oficial y en el Instituto de los Seguros Sociales hab\u00eda sostenido que “la filosof\u00eda de la acumulaci\u00f3n de aportes, prevista en el art. 7\u00b0 de las ley 71 de 1988, es la de que la parte de ingresos de empleado oficial o trabajador que se destina a la formaci\u00f3n de los fondos de pensiones en las entidades de previsi\u00f3n social, permitan a \u00e9stas cumplir con el pago de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n, en cuant\u00eda proporcional al tiempo aportado a cada una de ellas”. <\/p>\n
Al establecer la norma acusada como requisito para que los aviadores civiles pudieran obtener su derecho a la pensi\u00f3n que el tiempo de servicio se prestara a una misma empresa, desconoci\u00f3, en forma flagrante, la precisi\u00f3n y el l\u00edmite se\u00f1alado por el legislador para que el Gobierno pudiera, al regular el r\u00e9gimen pensional de transici\u00f3n de los aviadores civiles, armonizarlo y ajustarlo con las normas de la ley 100 de 1993 que prev\u00e9n la pensi\u00f3n por el sistema de aportes de los trabajadores vinculados laboralmente a uno o varios empleadores. Por lo tanto, es evidente que la norma resulta incongruente o desentona con las caracter\u00edsticas del r\u00e9gimen general de pensiones que establece la referida ley, aparte de que desatendi\u00f3 el mandato de la ley habilitante en el sentido de proteger y mantener la situaci\u00f3n favorable de los aviadores civiles y no crear condiciones mas gravosas que les impidieran la obtenci\u00f3n de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n. <\/p>\n
Tambi\u00e9n la norma acusada desconoce el principio de igualdad, porque no se justifica objetivamente que a los trabajadores afiliados al sistema general de pensiones que con sus aportes contribuyen a la creaci\u00f3n de un fondo pensional, seg\u00fan la ley 100\/93, se les d\u00e9 un trato esencialmente diferente, al que corresponde a los aviadores civiles que a trav\u00e9s de las empresas de aviaci\u00f3n igualmente han hecho aportes a CAXDAC para la integraci\u00f3n de un fondo de igual naturaleza. Ante una situaci\u00f3n igual desde el punto de vista f\u00e1ctico y jur\u00eddico necesariamente deb\u00eda corresponder un tratamiento tambi\u00e9n igual, que no se aprecia en la norma acusada. <\/p>\n
Es significativo que el legislador al otorgar las facultades extraordinarias hubiera determinado que el Gobierno deb\u00eda armonizar y ajustar el r\u00e9gimen pensional de los aviadores civiles con el previsto en la ley 100\/93, porque ello guarda congruencia con lo dispuesto en el art. 289 de dicha ley, que derog\u00f3 los arts. 269, 270 y 271 del C.S.T., que regulaba el derecho a la pensi\u00f3n de los aviadores civiles bajo la idea de que los servicios se prestaran a una misma empresa. Es decir, que si el sistema pensional para los aviadores civiles ya no ten\u00eda como punto de referencia las disposiciones especiales para ellos establecidas en el C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, por efecto de la mencionada derogatoria, mucho menos pod\u00eda la norma acusada revivir la vigencia de unas normas que part\u00edan del supuesto de la generaci\u00f3n del derecho pensional en raz\u00f3n de los servicios prestados a una misma empresa. <\/p>\n
No obstante lo dicho anteriormente, para la Sala resulta claro que a\u00fan con anterioridad a la ley 100\/93 y a ra\u00edz de la creaci\u00f3n de la Caja de Auxilios y Prestaciones de ACDAC -CAXDAC que asumi\u00f3 el pago de las pensiones de los aviadores civiles, no se requer\u00eda que el tiempo de servicios por el t\u00e9rmino de 20 a\u00f1os que daba lugar a la pensi\u00f3n se prestara en una sola empresa, con fundamento en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
– El Decreto Legislativo 1015 del 3 de mayo de 1956 (art. 8o.), expedido por el Gobierno con fundamento en el art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n, autoriz\u00f3 la creaci\u00f3n por la Asociaci\u00f3n Colombiana de Aviadores Civiles de una Caja, sin \u00e1nimo de lucro, de car\u00e1cter privado y mediante el aporte de sus afiliados, “para atender el mejoramiento econ\u00f3mico, cultural y t\u00e9cnico de los aviadores civiles”, y dispuso, adem\u00e1s, que “las prestaciones sociales que por ley corresponden a los Aviadores Civiles dejaran de estar a cargo de los patronos o empresas de aviaci\u00f3n civil, cuando la Caja, de que trata el art\u00edculo anterior, vaya asumiendo el riesgo de ellas de acuerdo con sus propios reglamentos y con las normas especiales que al efecto fije el Gobierno”, (art. 9o). <\/p>\n
– En virtud de la ley 32\/61, se impuso a las empresas nacionales de aviaci\u00f3n civil que tengan a su servicio miembros del escalaf\u00f3n de reserva de segunda clase de la fuerza a\u00e9rea, la obligaci\u00f3n de contribuir con sus aportes a la financiaci\u00f3n de CAXDAC, en la cuant\u00eda y con las condiciones que determine el Gobierno, con base en los estudios actuariales que esta entidad elaborase, con el fin de que esta entidad, asumiera “el pago de las prestaciones sociales que corresponden a las empresas nacionales de aviaci\u00f3n de acuerdo con sus propios reglamentos y con las normas especiales que al efecto fije el Gobierno”, quedando de este modo las empresas que cubran los referidos aportes exentas de pagar a los aviadores y navegantes civiles la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n establecida en el C.S.T. <\/p>\n
– El Decreto No. 60 de 1973, reglamentario de la ley 32, reiter\u00f3, como era natural, la naturaleza jur\u00eddica de CAXDAC, como una caja de previsi\u00f3n de car\u00e1cter privado y sin \u00e1nimo de lucro, encargada de asumir el pago de las prestaciones sociales que por ley corresponden a las empresas aportantes en favor de los pilotos, copilotos y nevegantes civiles (art. 6o). <\/p>\n
El art\u00edculo 11 del referido decreto, hab\u00eda establecido en favor de dichos trabajadores el derecho “al reconocimiento y pago de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n, cumplidos veinte (20) a\u00f1os de servicios aunque estos se hayan prestado a empresas aportantes diferentes”, pero esta norma fue declarada nula por el Consejo de Estado mediante sentencia de fecha 24 de octubre de 1983, por considerar que se hab\u00eda excedido por el Gobierno la potestad reglamentaria. <\/p>\n
En efecto, seg\u00fan dicha jurisprudencia se sostuvo reiteradamente que CAXDAC en virtud de la ley y sus estatutos, sustituy\u00f3 a las empresas de aviaci\u00f3n en la obligaci\u00f3n de pagar la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n a los mencionados trabajadores, a trav\u00e9s de la creaci\u00f3n de un fondo com\u00fan que se nutre con los aportes de las empresas, sus rendimientos y los recursos o fondos propios de dicha entidad, y que el derecho a la pensi\u00f3n se causaba cuando los servicios se prestaban a uno o a varios patronos. Dijo asi la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 11 de octubre de 1984, con ponencia del Magistrado Fernando Uribe Restrepo: <\/p>\n
“El art\u00edculo 2\u00ba de la Ley 32 de 1961 dispone que la Caja ir\u00e1 asumiendo el pago de las prestaciones sociales de los afiliados de acuerdo con sus propios reglamentos y con las normas especiales que al efecto fije el Gobierno. Consecuentemente, el art\u00edculo 3\u00ba ib\u00eddem establece que las empresas de aviaci\u00f3n que cubran los aportes fijados por el Gobierno, quedan exentas de pagar la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n establecida por el CST”. <\/p>\n
“Se trata por tanto de una entidad de seguridad social que tiene por objeto asumir el pago de prestaciones, para lo cual debe formar necesariamente un fondo com\u00fan, seg\u00fan el principio de la solidaridad, y en el cual las compensaciones ocurren de modo autom\u00e1tico, ante la absoluta imposibilidad de determinar con absoluta precisi\u00f3n los ingresos y los egresos futuros. No se trata pues de una simple entidad pagadora, que lleva cuentas corrientes individuales (de hacerlo deber\u00eda reconocer intereses), como lo sostiene el censor: No debe olvidarse que dentro de los mecanismos de previsi\u00f3n o de seguridad social, incluso el llamado de capitalizaci\u00f3n individual, se requiere una gran acumulaci\u00f3n de capital en un fondo com\u00fan o fondo de reserva\u201d. <\/p>\n
Si como se ha visto, ni siquiera con anterioridad a la expedici\u00f3n de la ley 100\/93 era admisible la idea de que la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n de los aviadores civiles a cargo de CAXDAC, por virtud de las disposiciones antes mencionadas y de sus propios estatutos, s\u00f3lo se causara por el tiempo de servicio a una misma empresa, mucho menos puede tener cabida la restauraci\u00f3n de un r\u00e9gimen, como el desueto del C.S.T. que se implant\u00f3 a trav\u00e9s de la norma acusada, con absoluto desconocimiento de los l\u00edmites se\u00f1alados por el legislador al otorgar las mencionadas facultades. <\/p>\n
4.5. En relaci\u00f3n con el condicionamiento que contiene la norma en el sentido de que la pensi\u00f3n s\u00f3lo se causa cuando se presten servicios a una empresa que haya efectuado aportes a CAXDAC, la Corte igualmente considera que dicha exigencia es violatoria de la Constituci\u00f3n. En efecto: <\/p>\n
En la aludida sentencia C-179\/97, se lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que los aportes que las empresas de aviaci\u00f3n hacen a CAXDAC constituyen verdaderas contribuciones parafiscales y que desde el momento de la creaci\u00f3n de CAXDAC esta entidad entr\u00f3 a administrar un r\u00e9gimen especial de reservas para un grupo de trabajadores, los aviadores civiles, de manera similar al del Instituto de Seguros Sociales, donde no existe una cuenta de ahorro individual por cada cotizante sino un fondo com\u00fan integrado por todos los aportes recaudados, el cual le permite garantizar el pago de las prestaciones sociales, en especial las pensiones de los aviadores civiles, raz\u00f3n por la cual dichos recursos tienen una naturaleza comunitaria. <\/p>\n
En concordancia con lo anterior, igualmente en la referida sentencia se advirti\u00f3 por la Corte que para garantizar el principio de igualdad era necesario dar similar tratamiento tanto a los aviadores civiles cuyas empresas han cumplido con el pago de aportes a CAXDAC, como aqu\u00e9llos aviadores cuyas empresas han incumplido con dicho pago, para efectos del reconocimiento y goce de la pensi\u00f3n de jubilaci\u00f3n. Dijo asi la Corte: <\/p>\n
“…. no ser\u00eda entendible que, habiendo cumplido los requisitos para acceder a la pensi\u00f3n, algunos trabajadores se vieran privados de esa prestaci\u00f3n debido a circunstancias que, por ajenas a su voluntad, no est\u00e1n obligados a soportar, como para el caso lo ser\u00edan la actitud renuente de las empresas a pagar el d\u00e9ficit y la no utilizaci\u00f3n, por Caxdac, de las v\u00edas jur\u00eddicas de las que se le ha dotado con la finalidad de obtener esos pagos”. <\/p>\n
\u201cEn reiterada jurisprudencia la Corte ha indicado que las diferencias que se establezcan entre sujetos ubicados en id\u00e9ntica situaci\u00f3n deben tener fundamento adecuado y razonable y en verdad, bajo ning\u00fan punto de vista es razonable que las consecuencias de la desatenci\u00f3n de las obligaciones correspondientes a las empresas o a la Caja sean trasladadas al trabajador que ha cumplido y acreditado los requisitos para obtener su pensi\u00f3n y, en lugar de adecuado, es altamente desproporcionado que el peso de esos incumplimientos recaiga de manera tan abrupta sobre el trabajador, priv\u00e1ndolo, en la pr\u00e1ctica, de su leg\u00edtimo derecho. Ese sacrificio desmedido, lejos de contribuir a consolidar los fines de la seguridad social los desatiende”. <\/p>\n
\u201cEl criterio de la cancelaci\u00f3n efectiva de los aportes por las empresas no resulta atendible como fundamento de una distinci\u00f3n semejante que, en \u00faltimas, deviene en sanci\u00f3n aplicable a quienes no han concurrido con su conducta al incumplimiento de las empresas aportantes o a la desidia de la Caja, dotada de instrumentos para lograr la cancelaci\u00f3n de las sumas adeudadas\u201d4. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, observa la Corte que mediante el decreto 675 de 1995 el Gobierno fij\u00f3 al 31 de diciembre de 1992 la cuant\u00eda y forma de pago del d\u00e9ficit actuarial a cargo de las empresas de servicios a\u00e9reos comerciales y a favor de CAXDAC. En tal virtud, le corresponde a esta entidad adelantar las gestiones y acciones pertinentes para lograr el pago efectivo de dicho d\u00e9ficit, sin que su falta de pago, como se anot\u00f3 antes, pueda tener una consecuencia negativa en el pago de las pensiones de los aviadores civiles a que alude la norma objeto del control de constitucionalidad. <\/p>\n
En raz\u00f3n de las consideraciones precedentes, la Corte declarar\u00e1 inexequible la expresi\u00f3n “en la misma empresa, siempre que \u00e9sta haya efectuado aportes a CAXDAC”. <\/p>\n
VII. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n “en la misma empresa, siempre que \u00e9sta haya efectuado aportes a CAXDAC”, contenida en el art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto N\u00famero 1282 del 22 de junio de 1994, “por el cual se establece el R\u00e9gimen Pensional de los Aviadores Civiles”. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 M.P. Antonio Barrera Carbonell <\/p>\n
2 M.P.Antonio Barrera Carbonell <\/p>\n
3 Entre otras sentencias: Sentencia del 17 de febrero de 1986 M.P. Rafael Baquero Herrera. Sentencia del 25 de julio de 1991 M.P. Rafael Baquero Herrera. Sentencia del 21 de enero de 1993 M.P. Ram\u00f3n Zu\u00f1iga Valverde. Sala de Casaci\u00f3n Laboral. Corte Suprema de Justicia. <\/p>\n
4 Sentencia C-179\/97 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
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