TEMAS-SUBTEMAS<\/p>\n
Sentencia SU-018\/24<\/p>\n
ACCI\u00d3N DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE UNIFICACI\u00d3N JURISPRUDENCIAL-Inexistencia de defectos en la decisi\u00f3n del Consejo de Estado (revisi\u00f3n eventual de la acci\u00f3n de grupo promovida por las comunidades negras que habitan la cuenca del r\u00edo Anchicay\u00e1)<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales de procedibilidad<\/p>\n
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Consagraci\u00f3n constitucional\/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Da\u00f1o antijur\u00eddico, acci\u00f3n u omisi\u00f3n imputable al Estado y un nexo de causalidad<\/p>\n
REGIMENES DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Falla del servicio, riesgo excepcional y da\u00f1o especial<\/p>\n
REGIMEN DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA POR RIESGO EXCEPCIONAL-Jurisprudencia del Consejo de Estado<\/p>\n
(…), en relaci\u00f3n con da\u00f1os asociados a hidroel\u00e9ctricas la jurisprudencia del Consejo de Estado ha privilegiado el t\u00edtulo de imputaci\u00f3n por riesgo excepcional en el que examina los siguientes elementos: (i) la legitimidad de la actividad o cosa que desarrolla el Estado si es el caso; (ii) la peligrosidad de la actividad o la cosa; (iii) la relaci\u00f3n causal entre el peligro creado por el Estado y el da\u00f1o.<\/p>\n
R\u00c9GIMEN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Teor\u00eda de la imputaci\u00f3n objetiva<\/p>\n
(…), esta teor\u00eda demuestra que hay da\u00f1os que desde la perspectiva naturalista no son causados directamente por el Estado, pero que normativamente s\u00ed pueden ser atribuidos a las entidades estatales.<\/p>\n
R\u00c9GIMEN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-T\u00edtulo de imputaci\u00f3n objetiva<\/p>\n
(…), la imputaci\u00f3n objetiva tiene su fundamento en la idea de que la Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 un tipo de imputaci\u00f3n que es la jur\u00eddica, en la que la responsabilidad del Estado no se limita a circunstancias de causalidad natural. De manera que, bajo este t\u00edtulo lo que se requiere es, primero, determinar la existencia f\u00e1ctica previa de una acci\u00f3n u omisi\u00f3n a partir de la cual se har\u00e1 la imputaci\u00f3n y, segundo, realizar la imputaci\u00f3n jur\u00eddica que consiste en realizar un an\u00e1lisis normativo sobre las obligaciones del Estado y su deber de reparar un da\u00f1o.<\/p>\n
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Elementos normativos del t\u00edtulo de imputaci\u00f3n objetiva<\/p>\n
La imputaci\u00f3n objetiva se determina a partir de los siguientes elementos normativos: \u201c\u20ac\u0153(1) el riesgo permitido; (2) el principio de confianza; (3) la posici\u00f3n de garante; (4) la acci\u00f3n a propio riesgo, (5) la prohibici\u00f3n de regreso y (6) el fin de protecci\u00f3n de la norma\u201d\u20ac\u009d. Cada uno de estos elementos explican cu\u00e1ndo existe desde la perspectiva de los deberes legales, la obligaci\u00f3n de indemnizar.<\/p>\n
ACCION DE GRUPO-Naturaleza y alcance\/ACCION DE GRUPO-Definici\u00f3n y elementos<\/p>\n
ACCION DE GRUPO-Finalidad\/ACCION DE GRUPO-Integraci\u00f3n del grupo\/ACCION DE GRUPO-Caracter\u00edsticas<\/p>\n
ACCION DE GRUPO-Marco procedimental<\/p>\n
REVISI\u00d3N EVENTUAL DE SENTENCIAS EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Antecedentes legislativos<\/p>\n
REVISION EVENTUAL DE SENTENCIAS QUE PONEN FIN A ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO POR PARTE DEL CONSEJO DE ESTADO-Marco normativo<\/p>\n
MECANISMO DE REVISI\u00d3N EVENTUAL EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Alcance de la competencia del Consejo de Estado\/MECANISMO DE REVISI\u00d3N EVENTUAL EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Finalidad de unificaci\u00f3n jurisprudencial<\/p>\n
MECANISMO DE REVISI\u00d3N EVENTUAL EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Criterios que posibilitan la selecci\u00f3n de una decisi\u00f3n (auto o sentencia)<\/p>\n
MECANISMO DE REVISI\u00d3N EVENTUAL EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Par\u00e1metros de las sentencias de unificaci\u00f3n jurisprudencial<\/p>\n
Si bien la finalidad es muy importante al momento de seleccionar el caso y al momento de decidir, pues a trav\u00e9s de este se unifica jurisprudencia, ello no implica que el juez de revisi\u00f3n eventual deba equipararse a un juez de casaci\u00f3n. Por el contrario, el juez de revisi\u00f3n eventual cuenta con una competencia amplia, pues (i) no est\u00e1 condicionado a los l\u00edmites propios de un recurso y (ii) su competencia no se limita a pronunciarse sobre la decisi\u00f3n que revisa, ya que puede ocuparse de las pruebas del proceso, de la eventual existencia de nulidades procesales y, por supuesto, de confirmar o revocar la decisi\u00f3n.<\/p>\n
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Garant\u00eda esencial del debido proceso<\/p>\n
PRINCIPIO DE NON REFORMATIO IN PEJUS-Ambito de aplicaci\u00f3n<\/p>\n
DOBLE CONFORMIDAD JUDICIAL-Garant\u00eda\/DOBLE CONFORMIDAD JUDICIAL-Contenido\/DOBLE CONFORMIDAD JUDICIAL-Alcance<\/p>\n
DOBLE INSTANCIA Y DOBLE CONFORMIDAD JUDICIAL-Diferencias<\/p>\n
MECANISMO DE REVISI\u00d3N EVENTUAL EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Improcedencia de garant\u00edas del debido proceso: doble instancia, non reformatio in peius y doble conformidad<\/p>\n
(…), la doble instancia y la garant\u00eda de non reformatio in peius s\u00ed aplican a las acciones de grupo porque la Ley 472 de 1998 estableci\u00f3 que estas acciones admiten que las partes presenten el recurso de apelaci\u00f3n. No obstante, esas garant\u00edas solo aplican al tr\u00e1mite de la apelaci\u00f3n y no al mecanismo de revisi\u00f3n. Por su parte, la garant\u00eda de la doble conformidad no aplica porque no se trata de un asunto penal ni de una condena que se le asemeje.<\/p>\n
CONSTITUCION ECOLOGICA O VERDE-Reconocimiento del inter\u00e9s superior del medio ambiente\/MEDIO AMBIENTE-Consagraci\u00f3n como principio y como derecho<\/p>\n
CONSTITUCION ECOLOGICA Y MEDIO AMBIENTE SANO-Protecci\u00f3n constitucional<\/p>\n
MEDIO AMBIENTE SANO-Deber de conservaci\u00f3n por el Estado<\/p>\n
PRINCIPIO DE PRECAUCION Y PRINCIPIO DE PREVENCION AMBIENTAL-Elementos centrales y complementarios para asegurar protecci\u00f3n del medio ambiente de manera previa a su afectaci\u00f3n<\/p>\n
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Alcance\/PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Aplicaci\u00f3n<\/p>\n
PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Jurisprudencia constitucional<\/p>\n
(…), el principio de precauci\u00f3n se deriva directamente de la Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica y obliga tanto a particulares como a las autoridades a prevenir da\u00f1os ambientales y a la salud p\u00fablica siempre que sea posible constatar elementos t\u00e9cnicos o cient\u00edficos o indicios sobre la potencialidad de un peligro y la materializaci\u00f3n de un da\u00f1o grave o irreversible. La adopci\u00f3n de medidas de protecci\u00f3n del ambiente bajo el principio de precauci\u00f3n no equivale a una actuaci\u00f3n sancionatoria y debe cumplir criterios de proporcionalidad, contar con una debida motivaci\u00f3n y estar dirigida a impedir la degradaci\u00f3n del ambiente.<\/p>\n
MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE-Organismo rector de la pol\u00edtica p\u00fablica ambiental nacional, gesti\u00f3n del medio ambiente y como ente coordinador del Sistema Nacional Ambiental-SINA<\/p>\n
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Distribuci\u00f3n de competencias<\/p>\n
MINISTERIO DE AMBIENTE-Funciones en materia de evaluaci\u00f3n, seguimiento y control de factores de riesgo ecol\u00f3gico<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos espec\u00edficos de procedibilidad<\/p>\n
ACCI\u00d3N DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE UNIFICACI\u00d3N JURISPRUDENCIAL-Inexistencia del defecto org\u00e1nico en la decisi\u00f3n del Consejo de Estado en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual de una acci\u00f3n de grupo<\/p>\n
La Sala Primera Especial (del Consejo de Estado) al examinar asuntos que superaron los puntos de unificaci\u00f3n de la jurisprudencia: (i) se sustent\u00f3 en una posici\u00f3n uniforme del Consejo de Estado; (ii) asegur\u00f3 principios constitucionales, tales como la finalidad resarcitoria de la acci\u00f3n de grupo, a defensa y protecci\u00f3n de los derechos de las personas y la prevalencia del derecho sustancial; (iii) el ejercicio de la competencia en esos t\u00e9rminos es compatible con el dise\u00f1o de ese mecanismo en el que la unificaci\u00f3n jurisprudencial se hace de cara a la administraci\u00f3n de justicia en un caso concreto; y (iv) se deriv\u00f3 de una interpretaci\u00f3n razonable de la sentencia SU-686 de 2015. La condena del Ministerio de Ambiente en sede de revisi\u00f3n no vulner\u00f3 el derecho a la impugnaci\u00f3n, ni la doble conformidad, ni la garant\u00eda de non reformatio in pejus. La interpretaci\u00f3n de las competencias de la Defensor\u00eda del Pueblo y del Ministerio de Ambiente constituye una actividad propia de la labor judicial y no puede ser entendida como una usurpaci\u00f3n de las competencias del legislador.<\/p>\n
ACCI\u00d3N DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE UNIFICACI\u00d3N JURISPRUDENCIAL-Inexistencia del defecto f\u00e1ctico en la decisi\u00f3n del Consejo de Estado en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual de una acci\u00f3n de grupo<\/p>\n
La Sala Primera Especial (del Consejo de Estado) cont\u00f3 con elementos probatorios para fundamentar la responsabilidad del Ministerio de Ambiente. (…) valor\u00f3 el conocimiento que ten\u00eda la entidad sobre las actividades de mantenimiento de la hidroel\u00e9ctrica antes de que terminaran esas operaciones y su efecto en el medio ambiente, espec\u00edficamente, la comunicaci\u00f3n de la CARVC recibida por el Ministerio de Ambiente 10 de agosto de 2001.<\/p>\n
ACCI\u00d3N DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE UNIFICACI\u00d3N JURISPRUDENCIAL-Inexistencia del defecto sustantivo en la decisi\u00f3n del Consejo de Estado en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual de una acci\u00f3n de grupo<\/p>\n
La Sala Primera Especial (del Consejo de Estado) … aplic\u00f3 en el caso concreto los criterios objeto de unificaci\u00f3n. (…) no interpret\u00f3 ni aplic\u00f3 incorrectamente los numerales 16 y 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 y el principio de precauci\u00f3n ambiental. La interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual de estas disposiciones se derivaba un deber de acci\u00f3n a cargo del ministerio frente al da\u00f1o ambiental ocurrido en el rio Anchicay\u00e1 es razonable, compatible con los mandatos de la Constituci\u00f3n Ecol\u00f3gica y adecuada frente a las circunstancias del caso concreto.<\/p>\n
ACCI\u00d3N DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE UNIFICACI\u00d3N JURISPRUDENCIAL-Inexistencia del defecto por desconocimiento del precedente en la decisi\u00f3n del Consejo de Estado en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual de una acci\u00f3n de grupo<\/p>\n
La Sala Primera Especial (del Consejo de Estado) … interpret\u00f3 razonablemente la sentencia SU-686 de 2015, pues esta providencia reconoci\u00f3 que el mecanismo de revisi\u00f3n eventual pod\u00eda abarcar asuntos diferentes a la definici\u00f3n de los temas anunciados como objeto de unificaci\u00f3n en el auto de selecci\u00f3n. (…) no desconoci\u00f3 el precedente del Consejo de Estado sobre la carga argumentativa que se debe cumplir cuando se decide tasar los perjuicios en equidad. (…) justific\u00f3 de manera adecuada y suficiente la definici\u00f3n de perjuicios en equidad.<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Plena<\/p>\n
Sentencia SU-018 de 2024<\/p>\n
Referencia: Expediente T-9.070.742.<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela instaurada por la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en contra de la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado.<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
Natalia \u00c1ngel Cabo.<\/p>\n
Bogot\u00e1 D. C., primero (01) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial, de las previstas en los art\u00edculos 86 y 241.9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y en los art\u00edculos 32 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:<\/p>\n
SENTENCIA.<\/p>\n
La Sala de Selecci\u00f3n de Tutelas N\u00famero Doce de esta corporaci\u00f3n, mediante auto del 19 de diciembre de 2022, eligi\u00f3 el expediente T-9.070.742 para su revisi\u00f3n y, por sorteo, lo asign\u00f3 a la magistrada Natalia \u00c1ngel Cabo para la elaboraci\u00f3n de la ponencia.<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
La Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentaron acci\u00f3n de tutela contra la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado en la que solicitaron la protecci\u00f3n de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa. Los accionantes indicaron que sus derechos fundamentales se transgredieron como consecuencia de la sentencia proferida el 10 de junio de 2021, en la que la autoridad judicial accionada declar\u00f3 responsable a la Empresa de Energ\u00eda del Pac\u00edfico S.A. E.S.P. (en adelante, EPSA), a la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Valle del Cauca (en adelante, CARVC) y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (en adelante, Ministerio de Ambiente) por los perjuicios causados a las comunidades asentadas alrededor de la ribera del r\u00edo Anchicay\u00e1 como consecuencia de las labores de mantenimiento a la Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1 realizadas entre el 23 de julio y el 26 de agosto de 2001. Dicha sentencia se profiri\u00f3 en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual de una acci\u00f3n de grupo promovida por la Comunidad Negra del r\u00edo Anchicay\u00e1 y otros contra la EPSA, la CARVC, el Ministerio de Ambiente y el municipio de Buenaventura.<\/p>\n
1. Hechos<\/p>\n
1. 1. \u00a0Con el prop\u00f3sito de facilitar la comprensi\u00f3n de los hechos del caso y del tr\u00e1mite, a continuaci\u00f3n, se exponen tres l\u00edneas de tiempo que resumen las circunstancias principales en relaci\u00f3n con: (i) la apertura de las compuertas de la represa y la actuaci\u00f3n administrativa; (ii) la acci\u00f3n de grupo; y (iii) el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela que hoy decide la Sala Plena:<\/p>\n
Imagen 1. L\u00edneas de tiempo de autor\u00eda del despacho sustanciador.<\/p>\n
2. Luego de presentar las l\u00edneas de tiempo, se expondr\u00e1n los hechos de manera detallada y siguiendo un criterio cronol\u00f3gico:<\/p>\n
3. La cuenca hidrogr\u00e1fica del r\u00edo Anchicay\u00e1 se encuentra localizada en la vertiente del Oc\u00e9ano Pac\u00edfico de la Cordillera Occidental, en los municipios de Buenaventura y Dagua (Valle del Cauca). Limita al norte con la l\u00ednea divisoria de aguas de la cuenca del r\u00edo Dagua, al sur con la cuenca hidrogr\u00e1fica del r\u00edo Raposo y al oriente con el Oc\u00e9ano Pac\u00edfico. Tiene un \u00e1rea de 1206 km2, aproximadamente, y un per\u00edmetro de 170 km. A lo largo de su ribera habitan, desde el a\u00f1o 1844, comunidades predominantemente afrocolombianas e ind\u00edgenas.<\/p>\n
4. En los a\u00f1os 1955 y 1974, se construy\u00f3 y entr\u00f3 en operaci\u00f3n la Central Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1 y la Central Hidroel\u00e9ctrica del Alto Anchicay\u00e1, respectivamente. Estos dos embalses hacen parte de la red que suministra energ\u00eda a algunas regiones del departamento del Valle del Cauca y que est\u00e1n administradas por la EPSA, en la que participan como socios, entre otros, la CARVC.<\/p>\n
5. Entre el 23 de julio y el 26 de agosto de 2001, la EPSA llev\u00f3 a cabo labores de mantenimiento de la Central Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1 para asegurar el correcto funcionamiento de la planta. En concreto, el 23 de julio de 2001, la empresa abri\u00f3 las compuertas de descarga de la Central Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1 y verti\u00f3 al r\u00edo 500.000 metros c\u00fabicos de sedimento, aproximadamente. Esta circunstancia caus\u00f3 un desequilibrio al ecosistema y afect\u00f3 la calidad de vida de las comunidades ribere\u00f1as.<\/p>\n
6. El 8 de agosto de 2001, la CARVC envi\u00f3 dos informes al Ministerio de Ambiente, que fueron efectivamente radicados el 10 de agosto de ese a\u00f1o, en los que describi\u00f3 las visitas realizadas el 27 de julio y el 1\u00b0 de agosto de 2001 al embalse y al r\u00edo Anchicay\u00e1. En esos informes la CARVC present\u00f3 las siguientes conclusiones: (i) la EPSA no consult\u00f3 a la autoridad ambiental sobre el mantenimiento que iba a realizar; (ii) desde el 23 de julio de 2001 los pobladores observaron grandes cantidades de peces muertos; (iii) la incorporaci\u00f3n de s\u00f3lidos al r\u00edo como consecuencia de la descarga de sedimentos del embalse afect\u00f3 negativamente todas las formas de vida en el r\u00edo Anchicay\u00e1, y afect\u00f3 aproximadamente a 4000 personas de la comunidad ribere\u00f1a; (iv) describi\u00f3 quejas de la comunidad por problemas de salud asociados con el contacto y consumo del agua del r\u00edo, la dificultad de conseguir agua apta para consumo humano y la disminuci\u00f3n del recurso pesquero. Adem\u00e1s, observ\u00f3 una gran cantidad de sedimentos aun en el embalse que eran empujados hacia el cauce del r\u00edo aguas abajo.<\/p>\n
7. En el informe sobre la visita del 27 de julio de 2001, la CARVC le recomend\u00f3 a la EPSA presentar un informe de las afectaciones al ecosistema, un plan de manejo para la restauraci\u00f3n del ecosistema del r\u00edo Anchicay\u00e1 aguas abajo de la represa, y un plan de actividades de reubicaci\u00f3n de la ictiofauna hacia el embalse del Alto Anchicay\u00e1. Tambi\u00e9n le recomend\u00f3 que, en el futuro, deb\u00eda consultar a la autoridad ambiental sobre la viabilidad t\u00e9cnica de futuros mantenimientos que puedan afectar al ecosistema, as\u00ed como socializar y concertar esas actividades con la comunidad antes de su inicio.<\/p>\n
9. Finalmente, el informe del 12 de septiembre de 2001 dio cuenta del cierre de las compuertas, lo que fren\u00f3 la evacuaci\u00f3n de m\u00e1s sedimentos al lecho del r\u00edo y redujo la turbiedad del agua.<\/p>\n
La acci\u00f3n de grupo<\/p>\n
10. El 1\u00b0 de octubre de 2002, por intermedio de apoderado judicial, integrantes de diferentes comunidades, que para el momento de los hechos resid\u00edan alrededor de la cuenca del r\u00edo Anchicay\u00e1, presentaron acci\u00f3n de grupo en contra de la EPSA, la CARVC, el Ministerio de Ambiente y el municipio de Buenaventura con el fin de obtener la indemnizaci\u00f3n de los perjuicios derivados de las operaciones de mantenimiento de la Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1 realizadas en el a\u00f1o 2001.<\/p>\n
11. Las comunidades indicaron que, como consecuencia de las labores de mantenimiento realizadas entre el 23 de julio y el 26 de agosto de 2001, se aument\u00f3 de forma vertiginosa el caudal del r\u00edo Anchicay\u00e1 y se vertieron sedimentos, acumulados durante los cincuenta a\u00f1os de existencia de la central, que generaron graves impactos en la fauna y flora, y en las actividades agr\u00edcola y pesquera a las que se dedicaban las comunidades ribere\u00f1as. En particular, explicaron que la EPSA era responsable por los perjuicios causados a cada uno de los habitantes de la ribera y, por lo tanto, del pago de una indemnizaci\u00f3n colectiva que incluyera la suma ponderada de las indemnizaciones individuales en las que indemnizara el da\u00f1o emergente, el lucro cesante y los perjuicios morales.<\/p>\n
12. En el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de grupo, se aport\u00f3 como prueba de los da\u00f1os dos dict\u00e1menes periciales, los cuales fueron decretados y practicados ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Buenaventura como prueba anticipada.<\/p>\n
13. La sentencia de primera instancia que resolvi\u00f3 la acci\u00f3n de grupo. En sentencia del 20 de mayo de 2009, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Buenaventura declar\u00f3 responsable a la EPSA y a la CARVC por los perjuicios generados al grupo afectado. En concreto, las conden\u00f3 a pagar, en una proporci\u00f3n del 80% y 20%, respectivamente, una indemnizaci\u00f3n colectiva equivalente a $169.054.678.044. Adicionalmente, el juzgado declar\u00f3 la falta de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva del Ministerio de Ambiente, estableci\u00f3 los requisitos que los miembros ausentes del grupo deb\u00edan acreditar para acceder al reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n y, por \u00faltimo, orden\u00f3 al representante legal de la EPSA presentar excusas p\u00fablicas a la comunidad afectada, y cumplir una orden sobre repoblamiento pisc\u00edcola y dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de un plan de ordenamiento y manejo sostenible, impartida por el Ministerio de Ambiente mediante resoluci\u00f3n No. 556 del 19 de junio de 2002.<\/p>\n
14. Como sustento de su decisi\u00f3n, el juzgado se\u00f1al\u00f3 que el vertimiento de sedimentos gener\u00f3 un da\u00f1o antijur\u00eddico que consisti\u00f3 en la afectaci\u00f3n del equilibrio ecol\u00f3gico del r\u00edo, del cual depend\u00edan las comunidades asentadas a su alrededor. Espec\u00edficamente, consider\u00f3 que se afectaron los cultivos de pancoger, la actividad pesquera, la salud y la econom\u00eda de las poblaciones. Para el juzgado, el da\u00f1o era imputable a la EPSA, pues al realizar la descarga de los sedimentos no adopt\u00f3 medidas encaminadas a mitigar el impacto ambiental y sus efectos en la comunidad ni prob\u00f3 la adopci\u00f3n de un plan de contingencia. Tambi\u00e9n consider\u00f3 que, si bien el mantenimiento era necesario para la generaci\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica, ello no era raz\u00f3n suficiente para afectar los derechos de propiedad y a un ambiente sano ni la subsistencia y calidad de vida de los habitantes de las comunidades ribere\u00f1as.<\/p>\n
15. Respecto a la responsabilidad de la CARVC, el juzgado consider\u00f3 que esta entidad incumpli\u00f3 sus obligaciones constitucionales y legales al no adoptar medidas preventivas y de control sobre la actividad desplegada por la EPSA, pues no realiz\u00f3 gestiones para mitigar y resarcir los da\u00f1os. En contraste, frente al Ministerio de Ambiente, el juzgado estim\u00f3 que no se configur\u00f3 la legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva, ya que no existi\u00f3 un nexo de causalidad entre sus actuaciones y el da\u00f1o. Sobre la actuaci\u00f3n de esta entidad, explic\u00f3 que las obligaciones legales que ten\u00eda a su cargo eran ajenas a los hechos de la demanda, pues seg\u00fan la Ley 99 de 1993, las funciones del Ministerio de Ambiente consist\u00edan, principalmente, en la formulaci\u00f3n de pol\u00edticas y en la direcci\u00f3n de programas a los que deb\u00edan someterse las dem\u00e1s entidades p\u00fablicas. Adem\u00e1s, asegur\u00f3 que la diligencia del ministerio se demostr\u00f3 con el proceso sancionatorio que adelant\u00f3 en contra de la EPSA.<\/p>\n
16. Por \u00faltimo, el juzgado neg\u00f3 el reconocimiento de da\u00f1os morales bajo el argumento de que no exist\u00edan elementos probatorios suficientes que acreditaran su causaci\u00f3n.<\/p>\n
17. El recurso de apelaci\u00f3n. Las entidades condenadas y algunos de los demandantes presentaron recurso de apelaci\u00f3n en contra de la sentencia del 20 de mayo de 2009. Los argumentos de la apelaci\u00f3n fueron los siguientes:<\/p>\n
18. De una parte, los demandantes plantearon errores en la liquidaci\u00f3n de los perjuicios. Tambi\u00e9n reprocharon la decisi\u00f3n de declarar la falta de legitimaci\u00f3n por pasiva del Ministerio de Ambiente porque, a su juicio, la entidad omiti\u00f3 sus deberes de vigilancia y control, lo que se evidencia en las siguientes actuaciones: (i) toler\u00f3 las actividades de la EPSA en vez de ordenar el cierre de las compuertas; (ii) no adopt\u00f3 medidas para mitigar los da\u00f1os causados a la poblaci\u00f3n ribere\u00f1a; y (iii) \u00a0para el momento de la presentaci\u00f3n del recurso de apelaci\u00f3n, la entidad no hab\u00eda hecho cumplir las sanciones de sustituci\u00f3n alimentaria y repoblamiento pisc\u00edcola impuestas a la EPSA. Asimismo, los actores presentaron reparos frente a las decisiones relacionadas con los da\u00f1os morales y la integraci\u00f3n del grupo.<\/p>\n
19. Por otra parte, la CARVC argument\u00f3 que la responsabilidad debe estar a cargo exclusivamente de la EPSA, ya que realiz\u00f3 una actividad riesgosa sin las debidas precauciones. La entidad precis\u00f3 que la responsabilidad no deb\u00eda recaer sobre los accionistas de la EPSA y asegur\u00f3 que no desconoci\u00f3 sus obligaciones constitucionales y legales como autoridad ambiental. Ello, debido a que emiti\u00f3 los informes necesarios para determinar los da\u00f1os ocurridos al ecosistema y envi\u00f3 al Ministerio de Ambiente todos los estudios y conceptos obtenidos en la investigaci\u00f3n y con fundamento en los que impuso la sanci\u00f3n a la empresa. Asimismo, la CARVC resalt\u00f3 que no tuvo participaci\u00f3n en los hechos y que la condena en su contra significa aplicar de manera injusta una doble sanci\u00f3n, pues en condici\u00f3n de accionista de la EPSA tambi\u00e9n debe responder con una parte de su patrimonio all\u00ed representado a trav\u00e9s de las acciones que posee.<\/p>\n
20. Finalmente, la EPSA afirm\u00f3 que el juez tramit\u00f3 err\u00f3neamente en un solo proceso y en ejercicio de una misma acci\u00f3n la indemnizaci\u00f3n de dos tipos de da\u00f1os diferentes: el da\u00f1o ambiental puro -la afectaci\u00f3n directa sobre el medio ambiente- y el da\u00f1o ambiental consecutivo -el da\u00f1o que provoca en los individuos la afectaci\u00f3n ambiental-; \u00a0y, por lo tanto, emiti\u00f3 \u00f3rdenes ajenas a una acci\u00f3n de grupo y propias de una acci\u00f3n popular. Por ejemplo, la orden dirigida al representante legal de la EPSA de presentar excusas a la comunidad afectada o la orden impartida a la EPSA sobre repoblamiento pisc\u00edcola son \u00f3rdenes propias de la acci\u00f3n popular y no de la acci\u00f3n de grupo.<\/p>\n
22. Por \u00faltimo, la EPSA solicit\u00f3 tener en cuenta, para efectos de liquidaci\u00f3n de perjuicios, que dio cumplimiento a la orden sobre el programa de sustituci\u00f3n alimentaria emitida por el Ministerio de Ambiente, que consisti\u00f3 en la entrega peri\u00f3dica e individual a los habitantes de las zonas ribere\u00f1as de diversas especies de pescado escogidas por las mismas comunidades.<\/p>\n
23. La sentencia de segunda instancia en el marco de la acci\u00f3n de grupo. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 7 de septiembre de 2009, redujo el monto de los perjuicios, tas\u00f3 la indemnizaci\u00f3n colectiva en $166.945.944.823, y revoc\u00f3 la orden sobre repoblamiento pisc\u00edcola y el plan de ordenamiento y manejo sostenible a cargo de la EPSA. En lo dem\u00e1s, confirm\u00f3 lo decidido.<\/p>\n
24. El Tribunal comparti\u00f3 y reiter\u00f3 los argumentos presentados por el juez de primera instancia frente a la imputaci\u00f3n del da\u00f1o a la EPSA y a la CARVC, la improcedencia del reconocimiento de da\u00f1os morales y la ausencia de responsabilidad del Ministerio de Ambiente. Sobre la ausencia de responsabilidad del Ministerio de Ambiente, indic\u00f3 que: (i) no existi\u00f3 nexo de causalidad entre el da\u00f1o alegado y alguna acci\u00f3n u omisi\u00f3n de la entidad; (ii) las omisiones de la entidad que expusieron los apelantes eran ajenas a las obligaciones legales en cabeza del ministerio; (iii) cumpli\u00f3 sus funciones legales y constitucionales; y (iv) ejerci\u00f3 debidamente sus potestades, pues adelant\u00f3 una investigaci\u00f3n en contra de la EPSA y la sancion\u00f3.<\/p>\n
El tr\u00e1mite de revisi\u00f3n eventual ante el Consejo de Estado y el pronunciamiento de la Corte Constitucional<\/p>\n
25. Inconformes con la sentencia del 7 de septiembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la CARVC, la EPSA y los apoderados de los demandantes solicitaron dar tr\u00e1mite al mecanismo de revisi\u00f3n eventual ante el Consejo de Estado.<\/p>\n
26. En auto del 28 de marzo de 2012, la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado seleccion\u00f3 el asunto y sustent\u00f3 la procedencia del mecanismo de revisi\u00f3n en la necesidad de unificar la jurisprudencia en cuatro aspectos. El primero, los criterios para determinar el grupo afectado y la individualizaci\u00f3n de sus miembros. El segundo, el tratamiento de la indemnizaci\u00f3n colectiva. El tercero, las competencias y responsabilidades de la Defensor\u00eda del Pueblo, en calidad de administradora del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. El cuarto, los criterios a considerar para el eventual reconocimiento de perjuicios morales a favor de las comunidades que son sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional.<\/p>\n
La acci\u00f3n de tutela de la EPSA en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el tr\u00e1mite ante la Corte Constitucional (sentencia T-274 de 2012, auto 132 de 2015 y sentencia SU-686 de 2015)<\/p>\n
27. El 8 de febrero de 2010, la EPSA promovi\u00f3 acci\u00f3n de tutela en contra de la sentencia del 7 de septiembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. La empresa indic\u00f3 que la sentencia incurri\u00f3 en un defecto f\u00e1ctico porque defini\u00f3 los perjuicios a partir de un dictamen pericial indebidamente aportado como prueba anticipada, que carec\u00eda del rigor cient\u00edfico m\u00ednimo y que no pudo ser controvertido. La Corte Constitucional seleccion\u00f3 para su revisi\u00f3n los fallos de tutela emitidos en el marco de este tr\u00e1mite constitucional.<\/p>\n
28. En la sentencia T-274 de 2012, la Sala Tercera de Revisi\u00f3n concedi\u00f3 el amparo de los derechos fundamentales de la EPSA, al considerar que el fundamento de la condena consisti\u00f3 en un dictamen pericial que se incorpor\u00f3 al proceso como prueba anticipada, a pesar de que fue practicado dos a\u00f1os despu\u00e9s de que se iniciara la acci\u00f3n de grupo. Espec\u00edficamente, el dictamen se decret\u00f3 por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Buenaventura y correspondi\u00f3 al informe realizado, el 24 de agosto de 2004, por un ingeniero agr\u00f3nomo adscrito a la Secretar\u00eda de Pesca y Agricultura del Valle del Cauca, raz\u00f3n por la que se trat\u00f3 de una prueba practicada y decretada por un juez que carec\u00eda de competencia para el efecto. En consecuencia, la sentencia T-274 de 2012 dej\u00f3 sin efectos la sentencia del 7 de septiembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y orden\u00f3 a esa autoridad judicial practicar las pruebas necesarias, a trav\u00e9s de una entidad de reconocida trayectoria t\u00e9cnica y cient\u00edfica, para demostrar el da\u00f1o ponderado ocasionado al grupo demandante y determinar el monto de los perjuicios.<\/p>\n
29. Como consecuencia de la sentencia T-274 de 2012, la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado profiri\u00f3 el auto del 24 de octubre de 2012, en el que archiv\u00f3 el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n eventual al considerar que, por sustracci\u00f3n de materia, era imposible revisar un fallo jur\u00eddicamente inexistente.<\/p>\n
30. En auto 132 de 2015, emitido el 16 de abril de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional declar\u00f3 la nulidad de la sentencia T-274 de 2012 y remiti\u00f3 el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora para que proyectara una nueva decisi\u00f3n que deb\u00eda estar a cargo de la Sala Plena. La Corte sustent\u00f3 la decisi\u00f3n de nulidad en dos razones:<\/p>\n
31. Primero, la sentencia T-274 de 2012 desconoci\u00f3 el precedente en materia de subsidiariedad, seg\u00fan el cual, la idoneidad del medio de defensa judicial principal debe analizarse en el caso concreto. En particular, la Sala encontr\u00f3 que la sentencia T-274 no explic\u00f3 la falta de idoneidad del mecanismo de revisi\u00f3n eventual ante el Consejo de Estado para resolver los cuestionamientos presentados en la acci\u00f3n de tutela presentada por la EPSA.<\/p>\n
32. Segundo, la sentencia T-274 de 2012 viol\u00f3 los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, dado que: (i) dej\u00f3 sin efectos la prueba pericial practicada por la contadora Rita G\u00f3ngora Rosero y los informes rendidos por la Secretar\u00eda de Agricultura y Pesca de la Gobernaci\u00f3n del Valle del Cauca; y (ii) orden\u00f3 una nueva pr\u00e1ctica de pruebas once a\u00f1os despu\u00e9s de ocurridos los hechos. Estas \u00f3rdenes afectaron la posibilidad de las comunidades negras del r\u00edo Anchicay\u00e1 para que se valoren los perjuicios sufridos como consecuencia del vertimiento de sedimentos.<\/p>\n
33. El 5 de noviembre de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional profiri\u00f3 la sentencia SU-686 de 2015, en la que neg\u00f3 la acci\u00f3n de tutela interpuesta por la EPSA en contra de la sentencia proferida el 7 de septiembre de 2009 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar, se orden\u00f3 a la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado anular el auto del 24 de octubre de 2012 y continuar con el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n eventual.<\/p>\n
34. En criterio de la Sala Plena, el mecanismo de revisi\u00f3n eventual ante el Consejo de Estado resultaba id\u00f3neo y eficaz para proteger los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia reclamados por la EPSA. Ello, debido a que en ese mecanismo el \u00f3rgano de cierre de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo:<\/p>\n
\u201ctiene plena competencia para analizar todo lo relacionado con las pruebas aportadas al proceso de la acci\u00f3n de grupo y los argumentos que no pudieron presentar los demandantes (la EPSA) en los alegatos de conclusi\u00f3n en la segunda instancia. Por \u00faltimo, esta Corte consider\u00f3 que no se configur\u00f3 un perjuicio irremediable.\u201d<\/p>\n
La sentencia del 10 de junio de 2021 proferida por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado -la decisi\u00f3n contra la que se presenta la acci\u00f3n de tutela que hoy estudia la Sala Plena-<\/p>\n
35. En sentencia del 10 de junio de 2021, la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado decidi\u00f3 el mecanismo de revisi\u00f3n eventual y se pronunci\u00f3 respecto a los cuatro asuntos de unificaci\u00f3n en los que sustent\u00f3 la selecci\u00f3n (ver hecho 11). Asimismo, explic\u00f3 que, si bien la finalidad del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es la unificaci\u00f3n de jurisprudencia, este no se agota con la fijaci\u00f3n de par\u00e1metros te\u00f3ricos. En ese sentido, indic\u00f3 que la competencia del juez de revisi\u00f3n es amplia, ya que puede examinar tanto la providencia de segunda instancia como la totalidad del proceso y fallar nuevamente el asunto sin limitaci\u00f3n alguna, raz\u00f3n por la que no opera el principio de non reformatio in pejus.<\/p>\n
36. Por tratarse de la sentencia en contra de la que se formul\u00f3 la acci\u00f3n de tutela que hoy estudia la Sala Plena, a continuaci\u00f3n, se describir\u00e1 con mayor detalle los fundamentos relevantes de la decisi\u00f3n en la que: (i) se unific\u00f3 la jurisprudencia; y (ii) se revisaron diferentes elementos de la acci\u00f3n de grupo en el caso concreto.<\/p>\n
La unificaci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
<\/p>\n
37. En primer lugar, en cuanto a los criterios para determinar el grupo afectado y la individualizaci\u00f3n de sus miembros, la Sala unific\u00f3 la jurisprudencia, acogi\u00f3 la postura adoptada en la providencia del 2 de agosto de 2006, y determin\u00f3 que los criterios que permiten establecer el grupo afectado son los siguientes:<\/p>\n
Primero, se debe identificar el hecho o hechos generadores alegados en la demanda y determinar si \u00e9stos son uniformes para todo el grupo; y segundo, mediante el an\u00e1lisis de la teor\u00eda de la causalidad adecuada, que permite un mayor enfoque jur\u00eddico, determinar si estos hechos generadores tienen un mismo nexo de causalidad con los da\u00f1os sufridos por los miembros del grupo.<\/p>\n
El resultado de este an\u00e1lisis debe ser la identidad del grupo, como pluralidad de personas que sufren unos da\u00f1os originados en uno o varios hechos generadores comunes a todos; si se descubre lo contrario, en cualquiera de los dos pasos, debe concluirse la inexistencia del grupo y por consiguiente la improcedencia de la acci\u00f3n.<\/p>\n
38. Adicionalmente, respecto a la determinaci\u00f3n de criterios uniformes para la individualizaci\u00f3n de los miembros de cada grupo, la Sala indic\u00f3 que debido a la multiplicidad de situaciones y da\u00f1os que pueden alegarse en la acci\u00f3n de grupo no era viable precisar todos los criterios para la identificaci\u00f3n de sus miembros. Por consiguiente, dicha cuesti\u00f3n depende, en cada caso particular, de las circunstancias espec\u00edficas en las que se gener\u00f3 el da\u00f1o cuya reparaci\u00f3n se pretende. Sin embargo, la Sala precis\u00f3 que, en aplicaci\u00f3n de la carga de la prueba prevista en el art\u00edculo 167 del C\u00f3digo General del Proceso, cada persona que pretenda integrarse en el respectivo grupo debe acreditar que sufri\u00f3 un da\u00f1o antijur\u00eddico derivado de la misma causa compartida por el grupo, as\u00ed como demostrar su causalidad.<\/p>\n
39. En segundo lugar, sobre el tratamiento de la indemnizaci\u00f3n colectiva prevista en la Ley 472 de 1998, la Sala indic\u00f3 que no era necesario unificar la jurisprudencia, ya que no exist\u00eda disparidad de criterios. La Sala precis\u00f3 que compart\u00eda el criterio adoptado en sentencia del 1\u00b0 de octubre de 2019, seg\u00fan el cual, dicha indemnizaci\u00f3n corresponde a la sumatoria de los perjuicios que individualmente se tasen para cada miembro del grupo, junto con los que se estimen que concurrir\u00e1n luego de haberse proferido el fallo.<\/p>\n
40. Adicionalmente, la Sala destac\u00f3 que la jurisprudencia del Consejo de Estado acept\u00f3 que para tasar el perjuicio individual de los miembros del grupo es viable acudir al criterio de equidad establecido en el art\u00edculo 16 de la Ley 446 de 1998. Ello siempre y cuando la prueba de los perjuicios resulte imposible o se carezca de elementos objetivos para la tasaci\u00f3n de la indemnizaci\u00f3n.<\/p>\n
41. En tercer lugar, en relaci\u00f3n con las competencias y responsabilidades de la Defensor\u00eda del Pueblo, en calidad de administradora del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, la Sala consider\u00f3 necesario establecer un criterio uniforme sobre el contenido m\u00ednimo de toda sentencia condenatoria de acci\u00f3n de grupo, con el prop\u00f3sito de garantizar el efectivo cumplimiento de la funci\u00f3n administrativa ejercida por la Defensor\u00eda del Pueblo.<\/p>\n
42. La Sala decidi\u00f3 unificar la jurisprudencia en el sentido de precisar que la sentencia condenatoria de la acci\u00f3n de grupo deber\u00e1 establecer clara y expl\u00edcitamente todos los elementos de la obligaci\u00f3n indemnizatoria derivados de la condena, es decir: (i) los sujetos, (ii) el objeto y (iii) el v\u00ednculo jur\u00eddico. Para ello, el juez competente, al momento de dictar sentencia, debe determinar la conformaci\u00f3n del grupo, el monto de las indemnizaciones reconocidas y los beneficiarios o, al menos, definir criterios que permitan que estas personas puedan ser identificables con la simple verificaci\u00f3n de ciertos requisitos.<\/p>\n
43. En cuarto lugar, sobre los criterios que permiten el reconocimiento de perjuicios morales a favor de sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional, la Sala indic\u00f3 que en relaci\u00f3n con los tres tipos de da\u00f1os inmateriales existentes: (i) da\u00f1o moral, (ii) da\u00f1o a la salud, y (iii) da\u00f1o a otros bienes y derechos constitucional y convencionalmente protegidos, exist\u00eda una posici\u00f3n consolidada en la sentencia del 28 de agosto de 2014, seg\u00fan la cual, en todos los casos su reconocimiento est\u00e1 sujeto a que se pruebe el da\u00f1o junto con sus caracter\u00edsticas de ser cierto, personal y directo.<\/p>\n
44. Adicionalmente, precis\u00f3 que respecto al da\u00f1o a otros bienes y derechos constitucionales y convencionalmente protegidos la situaci\u00f3n de vulnerabilidad del sujeto de especial protecci\u00f3n constitucional obliga al juez competente a evaluar si se viol\u00f3 un inter\u00e9s jur\u00eddicamente protegido tanto por el ordenamiento jur\u00eddico nacional como por los instrumentos de derecho internacional aplicables al caso. La Sala precis\u00f3 que, en el evento en que se logre probar un da\u00f1o antijur\u00eddico que encaje en esta tipolog\u00eda de da\u00f1o, el juez tiene la posibilidad de ordenar medidas de reparaci\u00f3n no pecuniarias cuando las considere necesarias con el fin de garantizar una reparaci\u00f3n integral frente al derecho vulnerado.<\/p>\n
La decisi\u00f3n del caso concreto<\/p>\n
45. Adem\u00e1s de unificar la jurisprudencia, la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n resolvi\u00f3 condenar a la EPSA, a la CARVC y al Ministerio de Ambiente a pagar, a t\u00edtulo de indemnizaci\u00f3n por da\u00f1o emergente, lucro cesante y da\u00f1o moral, la suma de $203.961.440.748 a los integrantes del grupo que se hayan constituido como parte en el proceso y a los que lo hicieran despu\u00e9s, conforme a los t\u00e9rminos se\u00f1alados en la providencia.<\/p>\n
46. Para sustentar su decisi\u00f3n, el Consejo de Estado afirm\u00f3 que se acreditaron los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado y el reconocimiento de los perjuicios por las siguientes razones:<\/p>\n
47. Primero, la descarga de sedimentos al r\u00edo Anchicay\u00e1 gener\u00f3 un da\u00f1o ambiental consecutivo, es decir, como consecuencia de la afectaci\u00f3n del ambiente se gener\u00f3 un da\u00f1o patrimonial a los individuos. A juicio de la Sala, las operaciones de mantenimiento adelantadas por la EPSA, espec\u00edficamente, la apertura de compuertas con el fin de reducir los niveles del embalse y el vertimiento de sedimentos, generaron un desequilibrio en el ecosistema. Ese desequilibrio afect\u00f3 directamente a las comunidades ribere\u00f1as que al momento de los hechos depend\u00edan econ\u00f3micamente de la actividad pesquera y agr\u00edcola, pues les impidi\u00f3 continuar ejerci\u00e9ndolas.<\/p>\n
48. Segundo, el da\u00f1o causado a los demandantes era imputable a la EPSA, a la CARVC y al Ministerio de Ambiente.<\/p>\n
49. Frente a la responsabilidad atribuida a la EPSA, el Consejo de Estado sostuvo que el da\u00f1o le era imputable bajo un an\u00e1lisis del riesgo creado por la presencia de la hidroel\u00e9ctrica. A su juicio, la sola presencia de la central implicaba un riesgo excepcional para las comunidades que desarrollaban una vida en torno a las condiciones ambientales de la cuenca del r\u00edo, dada la magnitud de la infraestructura de una hidroel\u00e9ctrica como la del Bajo Anchicay\u00e1. Por consiguiente, la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n precis\u00f3 que a pesar de que la generaci\u00f3n de energ\u00eda el\u00e9ctrica era una actividad l\u00edcita y beneficiosa para la sociedad, en caso de generar un da\u00f1o, independientemente de que fuera operada con debida diligencia, el Estado o quien estuviera a cargo de su operaci\u00f3n ten\u00eda el deber de repararlo. Asimismo, determin\u00f3 que no se configur\u00f3 alguna causal eximente de responsabilidad, ya que la EPSA no rompi\u00f3 el nexo causal entre sus acciones -las labores de mantenimiento y el vertimiento de sedimentos al r\u00edo-, el da\u00f1o al ecosistema y la afectaci\u00f3n a la actividad pesquera y agr\u00edcola.<\/p>\n
50. En lo que respecta a la responsabilidad atribuida a la CARVC y al Ministerio de Ambiente, la Sala Primera argument\u00f3 que, si bien estas entidades no fueron las causantes directas del da\u00f1o, s\u00ed toleraron que el vertimiento de sedimentos se prolongara, aproximadamente, por un mes. Por lo tanto, omitieron el cumplimiento de sus funciones de evaluaci\u00f3n, control y seguimiento ambiental al no emitir una orden de suspensi\u00f3n preventiva del mantenimiento de la central hidroel\u00e9ctrica.<\/p>\n
51. Para sustentar su postura, el Consejo de Estado precis\u00f3 que los art\u00edculos 5 y 31 de la Ley 99 de 1993 facultaban al Ministerio de Ambiente y a la CARVC para ordenar la suspensi\u00f3n de las labores de mantenimiento como medida para prevenir el posible da\u00f1o ambiental. Adem\u00e1s, se\u00f1al\u00f3 que ambas entidades incumplieron el deber de actuar en todo momento bajo el principio de precauci\u00f3n, obligaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 99 de 1993. Para demostrar este incumplimiento, el Consejo de Estado afirm\u00f3 que las autoridades ambientales contaban con elementos suficientes que permit\u00edan inferir el cumplimiento de los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para aplicar dicho principio y, por lo tanto, ordenar la suspensi\u00f3n de las labores de mantenimiento, al menos mientras se examinaba la situaci\u00f3n y se tomaba una decisi\u00f3n respecto al estado de la represa.<\/p>\n
52. En particular, la Sala manifest\u00f3 que exist\u00eda un principio de certeza cient\u00edfica respecto a la posible configuraci\u00f3n de un da\u00f1o ambiental grave. Esa certeza se sustent\u00f3 en el informe de la primera visita que realizaron los funcionarios de la CARVC al embalse el 27 de julio de 2001, esto es, transcurridos 4 d\u00edas desde la apertura de las compuertas, el cual registr\u00f3 que al tomarse muestreos a las aguas del r\u00edo no se logr\u00f3 obtener muestras de especies \u00edcticas, macroinvertebrados acu\u00e1ticos o alguna comunidad bent\u00f3nica debido a la alta incorporaci\u00f3n de s\u00f3lidos al r\u00edo.<\/p>\n
54. Por otra parte, la Sala rechaz\u00f3 el argumento del Ministerio de Ambiente, seg\u00fan el cual, esa entidad s\u00ed cumpli\u00f3 sus obligaciones constitucionales y legales, pues adelant\u00f3 un procedimiento administrativo contra la EPSA que culmin\u00f3 con la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n por la contaminaci\u00f3n que gener\u00f3 el vertimiento de lodos. Para el Consejo de Estado, la inactividad de las entidades no es excusable porque: (i) la CARVC tuvo conocimiento sobre el vertimiento y el posible da\u00f1o ambiental desde el 27 de julio de 2001, y (ii) el Ministerio de Ambiente profiri\u00f3 su primer concepto hasta el 27 de agosto de 2001 y adelant\u00f3 un proceso administrativo que culmin\u00f3 con una sanci\u00f3n por contaminaci\u00f3n a cargo de la EPSA, pero el ministerio no tom\u00f3 medidas de prevenci\u00f3n oportunas para reducir el da\u00f1o que sufri\u00f3 el medio ambiente y la comunidad.<\/p>\n
55. De manera espec\u00edfica, la Sala Primera sustent\u00f3 la responsabilidad del Ministerio de Ambiente y de la CARVC as\u00ed:<\/p>\n
De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, que son susceptibles de valoraci\u00f3n, la Sala concluye que, durante el periodo comprendido entre el 23 de julio y el 26 de agosto de 2001, tiempo durante el cual EPSA realiz\u00f3 la descarga de fondo, no se evidencia orden de ninguna autoridad ambiental de suspender esta actividad, a pesar de que la CVC realiz\u00f3 la primera visita a la zona el 27 de julio de 2001 y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible emiti\u00f3 su primer concepto el 27 de agosto de 2001.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
En el caso concreto, se advierte que la primera visita realizada por funcionarios de la CVC al embalse del Bajo Anchicay\u00e1, luego de que se hubieran iniciado las labores de mantenimiento, se realiz\u00f3 el 27 de julio de 2001. En esta visita, se realizaron muestreos a las aguas del r\u00edo, a partir de los cuales qued\u00f3 en evidencia el posible acaecimiento de un da\u00f1o ambiental, debido a que no se pudieron obtener muestras de especies \u00edcticas, macroinvertebrados acu\u00e1ticos o alguna comunidad bent\u00f3nica debido a la alta incorporaci\u00f3n de s\u00f3lidos producto del vertimiento de lodos.<\/p>\n
A partir de este primer informe se puede inferir el cumplimiento de los requisitos fijados por la Corte Constitucional, puesto que exist\u00eda un principio de certeza cient\u00edfica respecto de la posible configuraci\u00f3n de un da\u00f1o ambiental grave, y, la CVC y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contaban con los instrumentos suficientes para ordenar la suspensi\u00f3n de las labores de mantenimiento, al menos mientras se examinaba la situaci\u00f3n y se tomaba una decisi\u00f3n respecto al estado de la represa, y de esta forma, evitar que se agravara el da\u00f1o generado por el vertimiento de lodos.<\/p>\n
56. De otra parte, la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n destac\u00f3 que la competencia para sancionar a la EPSA y la competencia para ordenar la suspensi\u00f3n de las labores de mantenimiento proven\u00edan de dos facultades de naturaleza distinta a cargo de las mismas entidades. La primera competencia correspond\u00eda a la potestad de la administraci\u00f3n p\u00fablica para imponer sanciones a quienes incurren en una conducta se\u00f1alada en la ley como infracci\u00f3n, facultad establecida en el numeral 17 del art\u00edculo 31 de la Ley 99 de 1993. La segunda competencia correspond\u00eda a las funciones de evaluaci\u00f3n, control y seguimiento ambiental, previstas en los numerales 16 y 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993, y en los numerales 2, 10 y 12 del art\u00edculo 31 de la misma normativa.<\/p>\n
57. El Consejo de Estado precis\u00f3 que si bien, ante la inhabilidad de la CARVC para actuar, el Ministerio de Ambiente adelant\u00f3 un procedimiento administrativo que culmin\u00f3 con la imposici\u00f3n de una multa y varias obligaciones de hacer a cargo de la EPSA, lo cierto es que ambas entidades omitieron la suspensi\u00f3n de las labores de mantenimiento, que era una medida capaz de prevenir o mitigar el posible da\u00f1o ambiental causado por el vertimiento de sedimentos en el r\u00edo Anchicay\u00e1.<\/p>\n
58. En virtud de lo expuesto, para la Sala Primera, las autoridades ambientales al omitir la orden de suspensi\u00f3n de las operaciones de mantenimiento de la hidroel\u00e9ctrica avalaron que estas se prolongaran, aproximadamente, durante un mes. Por consiguiente, dicha actitud tolerante frente al da\u00f1o causado contribuy\u00f3 al peligro creado por el vertimiento de lodos y a la extensi\u00f3n del da\u00f1o que se configur\u00f3.<\/p>\n
59. En s\u00edntesis, para el Consejo de Estado ni la CARVC ni el Ministerio de Ambiente causaron directamente el da\u00f1o, pero toleraron que el vertimiento de sedimentos se prolongara por casi un mes incumpliendo sus obligaciones legales. Por lo tanto, las omisiones contribuyeron en la extensi\u00f3n del da\u00f1o y sustentan la atribuci\u00f3n de responsabilidad bajo la modalidad de falla del servicio.<\/p>\n
60. Tercero, la Sala consider\u00f3 que exist\u00eda una relaci\u00f3n causal entre el da\u00f1o ocasionado a las comunidades y (i) las labores de mantenimiento adelantadas por la EPSA; y (ii) la omisi\u00f3n de la CARVC y del Ministerio de Ambiente al no suspender esas labores y permitir la prolongaci\u00f3n del vertimiento indebido de sedimentos en el r\u00edo Anchicay\u00e1. Finalmente, la Sala no encontr\u00f3 configurada alguna causal eximente de responsabilidad.<\/p>\n
61. Respecto al grupo demandante a indemnizar, la Sala Primera indic\u00f3 que eran todas las personas asentadas en la ribera del r\u00edo Anchicay\u00e1 durante los a\u00f1os 2001 y 2002, que demuestren haber sufrido un perjuicio por cuenta del vertimiento de sedimentos realizados por la EPSA.<\/p>\n
62. Al desarrollar el cap\u00edtulo sobre el da\u00f1o, la Sala Primera demostr\u00f3 su configuraci\u00f3n as\u00ed: (i) encontr\u00f3 acreditado que la EPSA, entre el 23 de julio de 2001 y el 26 de agosto de 2001, realiz\u00f3 operaciones de mantenimiento en la Central Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1 con el fin de reducir los niveles del embalse. Dichas operaciones consistieron en la apertura de compuertas y el vertimiento de sedimentos al r\u00edo; (ii) las comunidades ribere\u00f1as, al momento del vertimiento de sedimentos, derivaban su sustento econ\u00f3mico de actividades asociadas al r\u00edo como la pesca y la agricultura; (iii) con base en las pruebas, la Sala concluy\u00f3 que el vertimiento de sedimentos al r\u00edo Anchicay\u00e1 gener\u00f3 un da\u00f1o al ecosistema, pues los niveles de turbiedad del agua no eran aptos para el desarrollo de especies acu\u00edcolas. Adem\u00e1s, muri\u00f3 buena parte de la fauna acu\u00e1tica y se afectaron los cultivos aleda\u00f1os al r\u00edo.<\/p>\n
63. En consecuencia, el Consejo de Estado dio por acreditada la configuraci\u00f3n de un da\u00f1o ambiental consecutivo. Ello, comoquiera que las pruebas daban cuenta de que la apertura de las compuertas y el vertimiento de sedimentos al r\u00edo afect\u00f3 el equilibrio ecol\u00f3gico y, por tanto, qued\u00f3 acreditada la afectaci\u00f3n de la fauna y flora de la zona, lo que impidi\u00f3 a las comunidades ejercer las actividades econ\u00f3micas que tradicionalmente desarrollaban para su manutenci\u00f3n y subsistencia, esto es, las labores pesqueras y agr\u00edcolas. A partir de estos elementos, la Sala Primera consider\u00f3 que el hecho generador del da\u00f1o fue el vertimiento de sedimentos al r\u00edo Anchicay\u00e1, el cual fue uniforme para todo el grupo.<\/p>\n
64. Posteriormente, en el cap\u00edtulo denominado \u201cla imputaci\u00f3n\u201d, la Sala concluy\u00f3 que el da\u00f1o -la afectaci\u00f3n al recurso pesquero y agr\u00edcola- era imputable a la EPSA bajo un an\u00e1lisis del riesgo excepcional creado por la presencia de la hidroel\u00e9ctrica, en el que se comprob\u00f3 el nexo causal entre el da\u00f1o y las labores de mantenimiento, y la inexistencia de alguna causal eximente de responsabilidad. La Sala Primera tambi\u00e9n atribuy\u00f3 responsabilidad a la CARVC y al Ministerio de Ambiente por falla del servicio, debido a que incumplieron sus obligaciones legales de evaluaci\u00f3n, control y seguimiento al omitir la suspensi\u00f3n de las labores de mantenimiento, y el deber de actuar conforme al principio de precauci\u00f3n. Por lo tanto, el hecho generador tuvo un mismo nexo de causalidad con los da\u00f1os sufridos por los miembros del grupo.<\/p>\n
65. En cuanto a la definici\u00f3n de la indemnizaci\u00f3n para el caso concreto, el Consejo de Estado indic\u00f3 que, para lograr la reparaci\u00f3n integral del da\u00f1o, y con fundamento en el art\u00edculo 16 de la Ley 446 de 1998, los perjuicios deb\u00edan ser liquidados en equidad por dos razones. Primero, porque se acredit\u00f3 el perjuicio ocasionado a la comunidad ribere\u00f1a dadas las afectaciones a los recursos pesqueros y agr\u00edcolas, los cuales eran la base de sus principales actividades econ\u00f3micas. Segundo, porque no exist\u00edan pruebas que permitieran determinar con exactitud la cuant\u00eda de los perjuicios sufridos por los afectados, ya que para la Sala los dos dict\u00e1menes periciales en los que se cuantificaron las p\u00e9rdidas que ocasion\u00f3 el vertimiento de sedimentos no ten\u00edan valor probatorio.<\/p>\n
66. En efecto, la Sala indic\u00f3 que a pesar de que obraban los dict\u00e1menes en los que se cuantificaron los perjuicios estos no pod\u00edan ser valorados y deb\u00edan ser excluidos. El primer dictamen pericial se emiti\u00f3 tiempo despu\u00e9s de que se iniciara la acci\u00f3n de grupo, ya que el trabajo probatorio del perito se ejecut\u00f3 despu\u00e9s del 1\u00b0 de octubre de 2002, fecha en la que se interpuso la demanda. Por lo tanto, perdi\u00f3 su car\u00e1cter de prueba anticipada y no pod\u00eda ser incluida en el proceso bajo esa modalidad. El segundo dictamen pericial tambi\u00e9n fue excluido al ser una prueba derivada del primer dictamen. En consecuencia, el Consejo de Estado declar\u00f3 sin valor probatorio los dos dict\u00e1menes periciales, es decir, (i) el practicado en el a\u00f1o 2004 por el ingeniero Manuel Antonio Soto, funcionario de la Secretar\u00eda de Agricultura y Pesca del Valle del Cauca, y (ii) el realizado por la contadora Rita Isabel G\u00f3ngora Rosero en el a\u00f1o 2008. Dichos peritajes constituyeron el principal fundamento para establecer la liquidaci\u00f3n de los perjuicios en las sentencias de primera y segunda instancia.<\/p>\n
67. As\u00ed las cosas, ante la decisi\u00f3n de excluir los dict\u00e1menes periciales que serv\u00edan de sustento para la cuantificaci\u00f3n de los perjuicios individuales, el Consejo de Estado decidi\u00f3 aplicar el criterio jurisprudencial unificado y tasar los perjuicios en equidad. En consecuencia, reconoci\u00f3: (i) el da\u00f1o emergente, que corresponde a un salario m\u00ednimo para el a\u00f1o 2021, esto es, $908.526 para cada integrante del grupo; (ii) el lucro cesante, que se estim\u00f3 por 79 meses contados desde julio de 2001 hasta febrero de 2008, el cual se defini\u00f3 en $64.663.209 para cada integrante del grupo; y (iii) el da\u00f1o moral, que correspondi\u00f3 a un salario m\u00ednimo para el a\u00f1o en que se profiri\u00f3 la sentencia -2021-, es decir, $908.526 para cada integrante del grupo. Por lo expuesto, se fij\u00f3 una indemnizaci\u00f3n individual de $66.480.261.<\/p>\n
68. En relaci\u00f3n con la conformaci\u00f3n del grupo, la sentencia identific\u00f3 a 1.712 personas con su nombre, c\u00e9dula y parentesco acreditado. La Sala encontr\u00f3 que, efectivamente y como lo se\u00f1al\u00f3 la EPSA, se presentaron inconsistencias en los listados de los integrantes del grupo, pues exist\u00edan varias personas con el mismo n\u00famero de c\u00e9dula o una misma persona con varios n\u00fameros de c\u00e9dula. Por consiguiente, la Sala excluy\u00f3 de las listas a las personas cuya identificaci\u00f3n present\u00f3 alguna irregularidad.<\/p>\n
69. Para efectos de determinar la indemnizaci\u00f3n colectiva, la Sala estim\u00f3 que la cantidad aproximada de integrantes del grupo era 3.068 personas. A partir de esta estimaci\u00f3n proyect\u00f3 que, en la etapa administrativa, posiblemente se presentar\u00edan 1.356 personas con el fin de acogerse a los efectos de la sentencia.<\/p>\n
70. En aras de establecer el valor de la indemnizaci\u00f3n colectiva, la Sala Primera, en l\u00ednea con el criterio adoptado en sentencia del 1\u00b0 de octubre de 2019, multiplic\u00f3 el valor total de la indemnizaci\u00f3n individual -$66.480.261- por el n\u00famero estimado de personas que en sede administrativa presentar\u00edan una reclamaci\u00f3n para acogerse a los efectos de la sentencia -1.356 personas-, lo que arroj\u00f3 un total de $90.147.233.916. En consecuencia, fij\u00f3 la indemnizaci\u00f3n colectiva en $203.961.440.778, producto de la suma de lo que corresponde a: (i) las personas debidamente identificadas durante el proceso -$113.814.206.832-, y (ii) el n\u00famero aproximado de personas que solicitar\u00edan hacerse parte del grupo en sede administrativa -$90.147.233.916-.<\/p>\n
71. Por \u00faltimo, la Sala Primera estableci\u00f3 que las personas que elevaran reclamaciones con el fin de hacerse parte del grupo deber\u00edan demostrar ante la Defensor\u00eda del Pueblo, por cualquier medio id\u00f3neo, que durante los a\u00f1os 2001 y 2002 residieron o trabajaron en la zona afectada por el vertimiento de lodos y que se vieron perjudicadas por el mismo. En particular, la Sala indic\u00f3 que esta afectaci\u00f3n se pod\u00eda acreditar, entre otros, mediante facturas de alg\u00fan servicio p\u00fablico domiciliario, contratos que demostraran la condici\u00f3n de arrendatario, permiso de pesca comercial artesanal, permiso de comercializaci\u00f3n de productos pesqueros, certificado de afiliaci\u00f3n o desafiliaci\u00f3n de embarcaciones, t\u00edtulos de propiedad individual o colectiva, facturas de venta de pescado, facturas de adquisici\u00f3n de elementos id\u00f3neos para realizar la actividad pesquera y contratos de alquiler de lancha o alg\u00fan otro medio de transporte fluvial id\u00f3neo para realizar la actividad pesquera.<\/p>\n
2. La acci\u00f3n de tutela<\/p>\n
72. El 22 de abril de 2022, la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y el Ministerio de Ambiente formularon acci\u00f3n de tutela en contra de la sentencia emitida, el 10 de junio de 2021, por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado. En concreto, solicitaron, como medida de protecci\u00f3n de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, dejar sin efectos la providencia reprochada.<\/p>\n
73. Inicialmente, las entidades accionantes se\u00f1alaron que se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales, ya que el asunto tiene relevancia constitucional porque se relaciona con el derecho fundamental al debido proceso, el ejercicio de las funciones de prevenci\u00f3n por parte de las entidades ambientales y la reparaci\u00f3n de eventuales da\u00f1os por el incumplimiento de esas funciones. Igualmente, la acci\u00f3n de tutela hace referencia al alcance de las competencias del Consejo de Estado en la revisi\u00f3n eventual de una acci\u00f3n de grupo, en particular, la posibilidad de pronunciarse sobre todos los aspectos del litigio; la sola existencia de una infraestructura p\u00fablica como causal de responsabilidad del Estado por riesgo excepcional; y el alcance del debido proceso en materia de configuraci\u00f3n de t\u00edtulos de imputaci\u00f3n en la responsabilidad del Estado.<\/p>\n
74. En cuanto al cumplimiento de los dem\u00e1s requisitos generales de procedencia, los accionantes expresaron que: (i) no cuentan con otros mecanismos de defensa judicial para reprochar la decisi\u00f3n censurada, pues se trata de una sentencia dictada en el marco de un proceso de revisi\u00f3n eventual de una acci\u00f3n de grupo, contra la cual no procede recurso alguno; (ii) la tutela se present\u00f3 de manera oportuna, ya que se formul\u00f3 dos meses despu\u00e9s de la ejecutoria de la sentencia cuestionada; (iii) en el escrito de tutela se identificaron los hechos que generaron la violaci\u00f3n de los derechos fundamentales; (iv) la providencia reprochada no es una sentencia de tutela y; (v) los vicios espec\u00edficos de procedibilidad que se alegan tienen incidencia directa en la decisi\u00f3n censurada.<\/p>\n
75. Luego, y frente a las causales espec\u00edficas de procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales, las entidades demandantes argumentaron que la sentencia cuestionada incurri\u00f3 en defecto org\u00e1nico, defecto sustantivo, defecto f\u00e1ctico, desconocimiento del precedente y violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los cuales se resumen en la siguiente tabla con ajustes en su clasificaci\u00f3n. Esto, debido a que algunos argumentos se reiteran en varios defectos y algunos de los cuestionamientos se denominaron en defectos diferentes a la clasificaci\u00f3n de la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, se presentar\u00e1n y analizar\u00e1n los cuestionamientos de la acci\u00f3n de tutela as\u00ed:<\/p>\n
Defecto alegado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fundamentos del defecto<\/p>\n
Defecto org\u00e1nico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n incurri\u00f3 en defecto org\u00e1nico porque conden\u00f3 al Ministerio de Ambiente y esa decisi\u00f3n:<\/p>\n
i. (i) \u00a0no estuvo relacionada con los asuntos unificados en la sentencia;<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0excedi\u00f3 la naturaleza y la finalidad del mecanismo de revisi\u00f3n contempladas en la Ley 1285 de 2009 y, entre otras decisiones, en la sentencia C-713 de 2008, seg\u00fan la cual, su competencia corresponde \u00fanicamente a la unificaci\u00f3n de jurisprudencia;<\/p>\n
iii. (iii) \u00a0hizo una lectura err\u00f3nea de la sentencia SU-686 de 2015, pues esta providencia no le asign\u00f3 a la Sala Primera Especial una competencia panor\u00e1mica para revisar el asunto;<\/p>\n
iv. (iv) \u00a0desconoci\u00f3 algunas decisiones de 2009, 2011 y 2018 \u00a0en las que se indican que la funci\u00f3n del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es la unificaci\u00f3n de jurisprudencia y no servir como una nueva instancia.<\/p>\n
Adicionalmente, la condena al Ministerio de Ambiente en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual transgredi\u00f3: (i) la doble conformidad, (ii) la garant\u00eda de non reformatio in pejus, y (iii) el derecho de impugnaci\u00f3n.<\/p>\n
Finalmente, la Sala Primera Especial usurp\u00f3 las competencias propias del legislador al unificar jurisprudencia sobre las competencias de la Defensor\u00eda del Pueblo y al unificar las obligaciones a cargo de las entidades que ejercen control ambiental contenidas en la Ley 99 de 1993.<\/p>\n
Defecto sustantivo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n incurri\u00f3 en defecto sustantivo, debido a que:<\/p>\n
i. (i) \u00a0aplic\u00f3 de forma err\u00f3nea el art\u00edculo 11 de la Ley 1285 de 2009, que establece que la finalidad del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es la unificaci\u00f3n de jurisprudencia;<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0no aplic\u00f3 los criterios que unific\u00f3 al caso concreto (los accionantes identifican los cuatro asuntos que justificaron la selecci\u00f3n del caso y explicaron que los criterios unificados no se aplicaron al caso concreto);<\/p>\n
iii. (iii) \u00a0interpret\u00f3 y aplic\u00f3 incorrectamente los art\u00edculos 5 y 35 de la Ley 99 de 1993 porque deriv\u00f3 de ellos un deber del Ministerio de Ambiente de suspender las operaciones de la hidroel\u00e9ctrica a pesar de que esos art\u00edculos establecen una competencia facultativa y discrecional.<\/p>\n
Defecto f\u00e1ctico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n incurri\u00f3 en defecto f\u00e1ctico porque conden\u00f3 al Ministerio de Ambiente sin existir suficientes pruebas para acreditar su responsabilidad, es decir, sin acreditar que esa entidad conoci\u00f3 oportunamente la situaci\u00f3n que gener\u00f3 el da\u00f1o ambiental ni la relaci\u00f3n con la generaci\u00f3n del mismo.<\/p>\n
Defecto por desconocimiento del precedente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
i. (i) \u00a0desconocimiento del precedente constitucional, espec\u00edficamente, de la sentencia SU-686 de 2015;<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0desconocimiento del precedente judicial. En concreto, la Sala Primera desconoci\u00f3 (i) la sentencia emitida el 9 de mayo de 2018, por la Secci\u00f3n Segunda del Consejo Estado, que se\u00f1al\u00f3 que el lucro cesante de actividades econ\u00f3micas se debe reconocer por un l\u00edmite de seis meses; y (ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado, seg\u00fan la cual, se debe cumplir una fuerte carga argumentativa cuando se acude al criterio de equidad para la definici\u00f3n de los perjuicios.<\/p>\n
Defecto por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Primera viol\u00f3 el art\u00edculo 90 superior, debido a que conden\u00f3 al Ministerio de Ambiente sin demostrar los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado.<\/p>\n
Adicionalmente, desconoci\u00f3 los pronunciamientos de la CorteIDH que se\u00f1alan que la responsabilidad del Estado por actos de terceros no es autom\u00e1tica y que requiere demostrar el cumplimiento de los deberes de prevenci\u00f3n y protecci\u00f3n a su cargo.<\/p>\n
Tabla 1. Elaboraci\u00f3n del despacho de la magistrada sustanciadora a partir de la acci\u00f3n de tutela.<\/p>\n
3. Actuaci\u00f3n procesal en el tr\u00e1mite de tutela<\/p>\n
76. El tr\u00e1mite de la tutela correspondi\u00f3, por reparto, a la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado. Esta autoridad judicial, mediante auto del 28 de abril de 2022, admiti\u00f3 la acci\u00f3n y vincul\u00f3, como terceros con eventual inter\u00e9s en el tr\u00e1mite constitucional, a las partes de la acci\u00f3n de grupo promovida por las comunidades ribere\u00f1as del r\u00edo Anchicay\u00e1 contra la EPSA y otros, y a las autoridades judiciales que conocieron de dicho proceso en primera y segunda instancia.<\/p>\n
77. Asimismo, orden\u00f3 a la Oficina de Sistemas del Consejo de Estado realizar una publicaci\u00f3n en la p\u00e1gina web de la corporaci\u00f3n, con la informaci\u00f3n de la tutela y as\u00ed poner en conocimiento el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n a los terceros interesados.<\/p>\n
4. Respuesta de la autoridad judicial accionada e intervenciones<\/p>\n
4.1 Consejo de Estado, Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n<\/p>\n
78. En escrito de 5 de mayo de 2022, la magistrada ponente de la providencia cuestionada solicit\u00f3 declarar la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela al considerar que no cumpli\u00f3 el requisito de relevancia constitucional, pues su finalidad es reabrir debates propios de las instancias ordinarias. Asimismo, afirm\u00f3 que no se vulneraron derechos fundamentales y que la providencia demandada no incurri\u00f3 en los defectos alegados por las siguientes razones:<\/p>\n
79. Primero, sostuvo que no se configur\u00f3 un defecto org\u00e1nico, toda vez que la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n explic\u00f3 con claridad y suficiencia los motivos por los que abord\u00f3 la determinaci\u00f3n de la responsabilidad de las entidades demandadas en la acci\u00f3n de grupo y estudi\u00f3 la legitimaci\u00f3n en la causa de dichas entidades.<\/p>\n
80. La magistrada destac\u00f3 que, en la sentencia de 3 de septiembre de 2013, el Consejo de Estado se\u00f1al\u00f3 que en la soluci\u00f3n del mecanismo de revisi\u00f3n es viable estudiar de fondo el asunto siempre y cuando con ello se busque adoptar una decisi\u00f3n que respete los m\u00ednimos de justicia material o se busque aplicar la tesis jurisprudencial unificada en ese fallo. En ese sentido, la magistrada ponente se\u00f1al\u00f3 que la decisi\u00f3n emitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, si bien fue condenatoria, no atendi\u00f3 el postulado de justicia material, pues dej\u00f3 impune a una entidad que concurri\u00f3 en la generaci\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico cuya reparaci\u00f3n integral se pretende, esto es, al Ministerio de Ambiente. Por consiguiente, la magistrada afirm\u00f3 que la imputaci\u00f3n de responsabilidad al ministerio durante el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n fue acertada, pues, a la luz del principio de responsabilidad consagrado en el art\u00edculo 90 superior, la entidad siempre estuvo legitimada por pasiva.<\/p>\n
81. Segundo, la magistrada sostuvo que no se configur\u00f3 un defecto sustantivo derivado de una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea de las competencias sancionatorias del Ministerio de Ambiente, toda vez que de los art\u00edculos 5 y 35 de la Ley 99 de 1993 se desprende la obligaci\u00f3n de la entidad de suspender las labores de mantenimiento. En su criterio, la intenci\u00f3n de la entidad es reabrir un debate ya zanjado sobre la determinaci\u00f3n de los fundamentos de la responsabilidad de las autoridades ambientales. Asimismo, afirm\u00f3 que la sentencia controvertida contiene el fundamento constitucional y legal del deber del Ministerio de Ambiente de actuar preventivamente para evitar los da\u00f1os ambientales.<\/p>\n
82. Tercero, la magistrada ponente manifest\u00f3 que no se configur\u00f3 el defecto de violaci\u00f3n directa del art\u00edculo 90 superior, ya que la Sala Primera Especial imput\u00f3 responsabilidad al Ministerio de Ambiente por omisi\u00f3n en el ejercicio de estrictos controles a la conducta desplegada por la EPSA, circunstancia que implic\u00f3 el desconocimiento de las funciones de evaluaci\u00f3n, control y seguimiento ambiental atribuidas por la Ley 99 de 1993 a las autoridades ambientales, cuya obligatoriedad niega la entidad con el fin de evadir la responsabilidad que se le imput\u00f3.<\/p>\n
83. Cuarto, la magistrada argument\u00f3 que no se configur\u00f3 un defecto por desconocimiento del precedente. A su juicio, el criterio jurisprudencial sobre liquidaci\u00f3n de lucro cesante invocado por las entidades accionantes no resultaba vinculante para el caso concreto. Sobre este punto, explic\u00f3 que el lucro cesante consolidado se caus\u00f3 desde que acaeci\u00f3 el hecho da\u00f1oso y hasta cuando, de acuerdo con los medios de prueba, se pudo establecer que las comunidades ribere\u00f1as pudieron reemplazar las actividades econ\u00f3micas afectadas. En ese sentido, precis\u00f3 que las poblaciones afectadas derivaban todo su sustento del r\u00edo y que el grave da\u00f1o causado al ecosistema no se super\u00f3 en seis meses, sino que la actividad econ\u00f3mica pesquera fue reemplazada, para el 2008, por otras actividades.<\/p>\n
84. Por \u00faltimo, la magistrada ponente destac\u00f3 que los actores no formularon reparos espec\u00edficos frente a la liquidaci\u00f3n de perjuicios en equidad, pues solamente hicieron un recuento jurisprudencial de la figura, sin especificar cu\u00e1l de esos aspectos fue inobservado en la liquidaci\u00f3n correspondiente.<\/p>\n
4.1 Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Buenaventura, Valle del Cauca<\/p>\n
85. El 5 de mayo de 2022, la Jueza Primera Administrativa del Circuito Judicial de Buenaventura solicit\u00f3 desvincular a su despacho y negar el amparo porque, a su juicio, las pretensiones carecen de sustento jur\u00eddico.<\/p>\n
86. Para la jueza, la intenci\u00f3n de los accionantes es reabrir el debate sobre la legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva del Ministerio de Ambiente y ser desvinculado de la condena, pese a que la sentencia reprochada sustent\u00f3 con suficiencia la omisi\u00f3n de la entidad y el incumplimiento de sus funciones. Asimismo, afirm\u00f3 que la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado actu\u00f3 con fundamento en lo ordenado en la sentencia SU-686 de 2015.<\/p>\n
87. El 17 de mayo de 2022, el apoderado judicial de los consejos comunitarios de las comunidades negras del r\u00edo Anchicay\u00e1 de Sabaletas, Limones, Guaimia, San Marcos, Llanobajo y Agua Clara solicit\u00f3 declarar improcedente la acci\u00f3n de tutela, o, en su defecto, negar el amparo, ya que, a su juicio, no satisface el requisito de relevancia constitucional, no existe vulneraci\u00f3n a alg\u00fan derecho fundamental y no se configur\u00f3 alguno de los defectos alegados. El abogado asegur\u00f3 que la tutela pretende reabrir debates propios de las instancias y dilatar el proceso administrativo de ejecuci\u00f3n y pago de las indemnizaciones.<\/p>\n
88. En relaci\u00f3n con el defecto org\u00e1nico, el apoderado afirm\u00f3 que: (i) el Consejo de Estado no desbord\u00f3 los l\u00edmites de su competencia, toda vez que estaba facultado para volver a fallar el asunto y no estaba limitado por el principio de non reformatio in pejus; y (ii) \u00a0la sentencia SU-686 de 2015 se\u00f1al\u00f3 que en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual el Consejo de Estado pod\u00eda examinar la totalidad del expediente, garantizar los derechos fundamentales, hacer la correspondiente valoraci\u00f3n probatoria y proferir una decisi\u00f3n de fondo.<\/p>\n
89. En cuanto al defecto sustantivo por interpretaci\u00f3n err\u00f3nea de los art\u00edculos 5 y 35 de la Ley 99 de 1993, el apoderado se\u00f1al\u00f3 que: (i) si bien la facultad prevista en esas disposiciones es discrecional y selectiva, lo cierto es que autorizaba a las autoridades ambientales a ordenar la suspensi\u00f3n de actividades adelantadas por la EPSA con el fin prevenir la agravaci\u00f3n de la situaci\u00f3n ambiental; (ii) el vertimiento de lodos desde la represa al r\u00edo se extendi\u00f3 durante veintitr\u00e9s d\u00edas y las autoridades ambientales no actuaron; y (iii) la suspensi\u00f3n de las labores o el cierre de las compuertas habr\u00eda disminuido el impacto en el ambiente y la vulneraci\u00f3n de los derechos y bienes de las poblaciones ribere\u00f1as.<\/p>\n
90. El abogado tambi\u00e9n indic\u00f3 que no se configur\u00f3 la violaci\u00f3n del art\u00edculo 90 superior, pues la imputaci\u00f3n que la Sala Primera Especial hizo al Ministerio de Ambiente se fundament\u00f3 en su actuaci\u00f3n omisiva por incumplimiento del deber constitucional y legal de actuar para evitar la extensi\u00f3n del da\u00f1o. Igualmente, argument\u00f3 que no se configur\u00f3 un defecto f\u00e1ctico, toda vez que la Sala hizo una valoraci\u00f3n y razonamiento probatorio suficiente y razonable para sustentar la responsabilidad atribuida al ministerio.<\/p>\n
91. Finalmente, indic\u00f3 que la liquidaci\u00f3n del lucro cesante no desconoci\u00f3 alg\u00fan precedente vinculante para el caso. Por el contrario, afirm\u00f3 que existen pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que tienen criterios diferentes y amplios en relaci\u00f3n con el t\u00e9rmino para el reconocimiento de este tipo de perjuicio.<\/p>\n
4.4 Otros consejos de la Comunidad Negra del r\u00edo Anchicay\u00e1<\/p>\n
92. El 5 de mayo de 2022, los representantes legales de los Consejos Comunitarios Mayor Anchicay\u00e1, Bajo Poted\u00f3, Punta de Soldado, Alto Anchicay\u00e1, Bracito y Amazonas, Taparal Humane y Bella Vista solicitaron dejar sin efectos la providencia cuestionada y anular el auto del 22 de septiembre de 2016, que orden\u00f3 la suspensi\u00f3n del cumplimiento de la sentencia de segunda instancia de la acci\u00f3n de grupo. Afirmaron que la providencia demandada los revictimiza y presenta fallas estructurales.<\/p>\n
93. De manera inicial, los solicitantes pusieron de presente que: (i) en ese momento, se encontraba en curso ante la Corte Constitucional la revisi\u00f3n de una tutela que pretend\u00eda que se declarara al rio Anchicay\u00e1 y sus afluentes sujetos de derecho; (ii) en el a\u00f1o 2006 los trece consejos comunitarios de Anchicay\u00e1, incluidos los de la parte alta y baja, acudieron ante la Comisi\u00f3n Interamericana de Derechos Humanos y ese organismo, en el a\u00f1o 2018, abri\u00f3 de manera formal el caso Anchicay\u00e1 vs. Colombia, el cual se encuentra en etapa de fondo; (iii) pertenecen a la parte baja del r\u00edo Anchicay\u00e1; y (iv) los Consejos Comunitarios de la parte alta, a lo largo de la acci\u00f3n de grupo, se negaron a ser parte de ese proceso, raz\u00f3n por la que presentaron solicitudes, recursos e, incluso, una acci\u00f3n de tutela para ser excluidos del grupo y anular todo lo actuado en el proceso. Debido a ello, el caso se dilat\u00f3 durante cinco a\u00f1os hasta 2008 cuando el Consejo de Estado declar\u00f3 extempor\u00e1nea la solicitud de exclusi\u00f3n y neg\u00f3 la solicitud de nulidad.<\/p>\n
94. A continuaci\u00f3n, se exponen los reparos presentados por los intervinientes en contra de la sentencia contra la que se formul\u00f3 la acci\u00f3n de tutela:<\/p>\n
Defecto alegado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fundamentos del defecto<\/p>\n
Defecto org\u00e1nico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n desbord\u00f3 su competencia en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual porque:<\/p>\n
() el juicio que hizo es propio de una corte de casaci\u00f3n en control de legalidad o de una tercera instancia; y<\/p>\n
() la competencia del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es de las secciones del Consejo de Estado y no de las salas especiales de decisi\u00f3n, conforme al art\u00edculo 11 de la Ley 1285 de 2009.<\/p>\n
Defecto sustantivo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n aplic\u00f3 incorrectamente la ley sustantiva porque:<\/p>\n
i. (i) \u00a0la sentencia se fundament\u00f3 en un auto que es nulo. El Consejo de Estado enmend\u00f3 el auto de selecci\u00f3n a trav\u00e9s del auto del 22 de septiembre de 2016, pese a que la figura de la enmienda no existe en el ordenamiento legal colombiano; y<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0 la decisi\u00f3n de suspender la sentencia de segunda instancia era improcedente, gener\u00f3 mora judicial, desconoci\u00f3 la Ley 1285 de 2009, y viol\u00f3 el debido proceso, pues el ordenamiento no contempla la suspensi\u00f3n de las sentencias de los tribunales en el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n eventual.<\/p>\n
Defecto f\u00e1ctico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Primera Especial incurri\u00f3 en defecto f\u00e1ctico, debido a que:<\/p>\n
i. (i) \u00a0anul\u00f3 pruebas que inclu\u00edan un censo con la identificaci\u00f3n de cada una de las v\u00edctimas, el consejo al que pertenec\u00edan y la valoraci\u00f3n de da\u00f1os individualmente tasados. En consecuencia, la Sala solo reconoci\u00f3 e identific\u00f3 aproximadamente a 1.750 personas, la mayor\u00eda de la parte alta, y solo a 430 personas, aproximadamente, de los consejos de la parte baja; y<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0no tuvo en cuenta otros medios de prueba que obraban en el expediente, tales como, la valoraci\u00f3n de da\u00f1os que present\u00f3 la Universidad del Cauca y los censos que presentaron conjuntamente los consejos comunitarios, su apoderado y la EPSA cuando solicitaron adelantar una conciliaci\u00f3n.<\/p>\n
A juicio de las comunidades, la Sala debi\u00f3 ordenar la pr\u00e1ctica de nuevas pruebas para suplir las anuladas.<\/p>\n
Sobre los perjuicios y su tasaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n reconoci\u00f3 equivocadamente los perjuicios porque:<\/p>\n
i. (i) \u00a0para tasar el perjuicio inmaterial no valor\u00f3 los peritajes y otras pruebas relevantes. Esto llev\u00f3 a que la Sala solo reconociera un monto equivalente a un salario m\u00ednimo.<\/p>\n
Sobre la liquidaci\u00f3n en equidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La liquidaci\u00f3n de perjuicios en equidad aplic\u00f3 un criterio discrecional, debido a que:<\/p>\n
i. (i) \u00a0la sentencia identific\u00f3 una suma individual de indemnizaci\u00f3n, que reconoci\u00f3 un monto espec\u00edfico para cada uno de los miembros del grupo identificados en la sentencia; y<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0la sentencia incluy\u00f3 en la condena un monto que corresponde a la estimaci\u00f3n de las personas que concurrir\u00e1n a hacer parte y reclamar la indemnizaci\u00f3n en la fase administrativa, pero esa estimaci\u00f3n resulta insuficiente si concurre un mayor n\u00famero de sujetos.<\/p>\n
Para los intervinientes, la suma total de la condena debe dividirse en partes iguales entre todas las personas que finalmente conformen el grupo de v\u00edctimas.<\/p>\n
Violaci\u00f3n del debido proceso \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El auto del 31 de mayo de 2018, la Sala Primera Especial neg\u00f3 sin fundamento la solicitud de conciliaci\u00f3n presentada de manera conjunta por las comunidades, sus apoderados y la empresa EPSA.<\/p>\n
Indebida conformaci\u00f3n del grupo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia hizo una indebida conformaci\u00f3n del grupo, debido a que:<\/p>\n
i. (i) \u00a0M\u00e1s de 2.500 personas de los consejos representados por el apoderado German Ospina no fueron identificadas en la sentencia, por tanto, deben presentar pruebas del da\u00f1o ante la Defensor\u00eda del Pueblo; y<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0la sentencia cuestionada solo identific\u00f3 a 1.750 personas, pese a que en el censo que las comunidades presentaron ante el Consejo de Estado, para efectos de la conciliaci\u00f3n, el total de afectados ascend\u00eda a 5.780 personas aproximadamente.<\/p>\n
Inequitativa distribuci\u00f3n de la indemnizaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afectaci\u00f3n a los derechos del abogado coordinador \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La sentencia afect\u00f3 el buen nombre y honra del abogado German Ospina, y redujo arbitrariamente sus honorarios sin que pudiera ejercer su derecho a la contradicci\u00f3n y defensa.<\/p>\n
Tabla 2<\/p>\n
95. Presentados los reproches contra la sentencia cuestionada, los intervinientes se refirieron al cumplimiento de la providencia y a la situaci\u00f3n actual de las comunidades del rio Anchicay\u00e1.<\/p>\n
96. De un lado, se\u00f1alaron que la sentencia contra la que se formula la acci\u00f3n de tutela se encuentra en firme y las entidades condenadas consignaron la suma correspondiente a la Defensor\u00eda del Pueblo. Adicionalmente, se\u00f1alaron que la indebida conformaci\u00f3n e identificaci\u00f3n del grupo por parte de la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado caus\u00f3 dilaciones en la fase administrativa, caos y desorden en las comunidades, pues dej\u00f3 la puerta abierta para que cualquier persona pretenda formar parte del grupo. Resaltaron que los miembros de las comunidades se enfrentan a graves tensiones, ya que hay personas que quieren integrar el grupo e, incluso, han sido v\u00edctimas de amenazas por parte de grupos al margen de la ley que operan en sus territorios, pues pretenden ser incluidos en el censo de la comunidad. Por \u00faltimo, las comunidades afirmaron que dicha situaci\u00f3n ha puesto en grave riesgo a sus l\u00edderes, representantes legales y sus familiares, espec\u00edficamente, al apoderado German Ospina.<\/p>\n
97. En s\u00edntesis, los miembros de las comunidades referidas solicitaron a la Corte Constitucional: (i) proferir sentencia de unificaci\u00f3n que d\u00e9 por terminado de manera definitiva el proceso; (ii) ordenar el cumplimiento inmediato de la sentencia de segunda instancia de la acci\u00f3n de grupo, proferida el 7 de septiembre de 2009 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; (iii) no dilatar el pago de la indemnizaci\u00f3n que les corresponde y; (iv) unificar el estudio de las pretensiones y las tutelas que actualmente cursan en la Corporaci\u00f3n. Ello, por razones de econom\u00eda y eficacia procesal, y con el fin de que la indemnizaci\u00f3n no se postergue m\u00e1s.<\/p>\n
5. Sentencia de tutela de primera instancia<\/p>\n
98. Mediante fallo emitido el 23 de junio de 2022, la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado declar\u00f3 improcedente la acci\u00f3n de tutela, al considerar que no cumpli\u00f3 el requisito de inmediatez, pues, a su juicio, no existe raz\u00f3n v\u00e1lida que justifique la mora de la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y del Ministerio de Ambiente para la formulaci\u00f3n de la solicitud de amparo.<\/p>\n
99. El juez de tutela de primera instancia explic\u00f3 que la sentencia cuestionada se notific\u00f3 a la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado el 16 de junio de 2021 y qued\u00f3 ejecutoriada el 23 de junio de 2021, raz\u00f3n por la que el t\u00e9rmino de seis meses para la formulaci\u00f3n de la tutela venci\u00f3 el 24 de diciembre de 2021. No obstante, la entidad esper\u00f3 hasta el 22 de abril de 2022 para presentar la solicitud de amparo, esto es, transcurridos m\u00e1s de nueve meses desde que conoci\u00f3 la decisi\u00f3n. Por su parte, el Ministerio de Ambiente se notific\u00f3 por conducta concluyente el 11 de agosto de 2021 y present\u00f3 la acci\u00f3n de tutela el 22 de abril de 2022, esto es, transcurridos ocho meses desde que conoci\u00f3 la sentencia.<\/p>\n
100. Por \u00faltimo, el despacho desestim\u00f3 el argumento del Ministerio de Ambiente, seg\u00fan el cual, s\u00ed present\u00f3 la tutela de manera oportuna, ya que la providencia controvertida fue objeto de aclaraci\u00f3n, que se resolvi\u00f3 en auto 19 de enero de 2022 y que se notific\u00f3 el 9 de febrero de 2022. La Secci\u00f3n Quinta argument\u00f3 que la solicitud de aclaraci\u00f3n no afect\u00f3 la ejecutoria de la sentencia, pues no ten\u00eda la entidad suficiente para variar el sentido en que se resolvi\u00f3 el mecanismo de revisi\u00f3n eventual.<\/p>\n
6. Impugnaci\u00f3n<\/p>\n
101. El 1\u00b0 de julio de 2022, la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica, el Ministerio de Ambiente y los representantes legales de los Consejos Comunitarios Mayor Anchicaya\u0301, Bajo Potedo\u0301, Punta de Soldado, Alto Anchicaya\u0301, Bracito y Amazonas, y Taparal Humane solicitaron revocar la sentencia de primera instancia y resolver de fondo la tutela dado que s\u00ed se cumpli\u00f3 el requisito de inmediatez.<\/p>\n
102. Contrario a lo afirmado por el juez de primera instancia, y en aplicaci\u00f3n de lo previsto en el art\u00edculo 302 del C\u00f3digo General del Proceso, los recurrentes afirmaron que el t\u00e9rmino de seis meses para la presentaci\u00f3n de la tutela se debi\u00f3 contabilizar a partir de la fecha en que se resolvi\u00f3 la solicitud de aclaraci\u00f3n de la sentencia de unificaci\u00f3n de 10 de junio de 2021. Por lo tanto, en el presente asunto s\u00ed se satisfizo el presupuesto de inmediatez, ya que la solicitud de aclaraci\u00f3n se resolvi\u00f3 mediante auto del 19 de enero de 2022, notificado el 9 de marzo de 2022, y la tutela se present\u00f3 el 22 de abril de 2022.<\/p>\n
7. Sentencia de tutela de segunda instancia<\/p>\n
103. Mediante sentencia proferida el 19 de agosto de 2022, la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado revoc\u00f3 el fallo de primera instancia al considerar que la tutela s\u00ed cumpli\u00f3 el requisito de inmediatez. En su lugar, neg\u00f3 el amparo solicitado, pues concluy\u00f3 que no se configur\u00f3 ninguno de los defectos planteados por las entidades accionantes.<\/p>\n
104. En relaci\u00f3n con el requisito de inmediatez, la Secci\u00f3n Segunda afirm\u00f3 que los accionantes actuaron dentro de un t\u00e9rmino prudencial, pues la sentencia censurada realmente cobr\u00f3 ejecutoria el 14 de marzo de 2022, d\u00eda en el que qued\u00f3 en firme el auto que resolvi\u00f3 la solicitud de aclaraci\u00f3n, y la tutela se interpuso el 22 de abril de 2022.<\/p>\n
105. Frente a los defectos alegados, el juez de segunda instancia consider\u00f3, de forma inicial, que los argumentos presentados por las accionantes pueden agruparse en tres grandes defectos: defecto org\u00e1nico, violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y desconocimiento del precedente. Luego, examin\u00f3 su configuraci\u00f3n en el caso concreto as\u00ed:<\/p>\n
106. En primer lugar, estim\u00f3 que no se configur\u00f3 el defecto org\u00e1nico, ya que la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n actu\u00f3 en el marco de la competencia prevista en el numeral a) del art\u00edculo 36 de la Ley 270 de 1996. Para el juez de tutela, la Sala Primera Especial estaba facultada para analizar y valorar de nuevo las pruebas aportadas al proceso y para emitir una nueva decisi\u00f3n de fondo en relaci\u00f3n con la responsabilidad del Ministerio de Ambiente. En ese sentido, el juez destac\u00f3 que: (i) el Ministerio de Ambiente integr\u00f3 la parte pasiva durante todo el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de grupo; (ii) si bien los jueces de instancia declararon su falta de legitimaci\u00f3n en la causa y lo absolvieron, ello no imped\u00eda volver a estudiar su responsabilidad; (iii) en sentencia de unificaci\u00f3n del 3 de septiembre de 2013, el Consejo de Estado precis\u00f3 que si bien el \u00fanico criterio que puede tenerse presente al momento de decidir la selecci\u00f3n de una sentencia para su revisi\u00f3n es la unificaci\u00f3n de la jurisprudencia, cuando se decide el mecanismo se puede adelantar un examen integral del asunto.<\/p>\n
107. En segundo lugar, el juez de tutela no encontr\u00f3 configurado el defecto por violaci\u00f3n del art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues, a su juicio, la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n no desconoci\u00f3 la teor\u00eda de la causa adecuada, ya que no imput\u00f3 responsabilidad al Ministerio en condici\u00f3n de agente generador del da\u00f1o, sino por la omisi\u00f3n en el cumplimiento de sus deberes legales. Sobre ello, se\u00f1al\u00f3 que esa postura no fue arbitraria ni caprichosa al estar sustentada en el principio de precauci\u00f3n ambiental reconocido por la jurisprudencia constitucional. Para el juez de tutela, la normatividad y las pruebas recaudadas en la acci\u00f3n de grupo s\u00ed permit\u00edan tener por acreditados los elementos de responsabilidad por omisiones en la prevenci\u00f3n del da\u00f1o ambiental.<\/p>\n
108. En tercer lugar, estim\u00f3 que no se configur\u00f3 defecto por desconocimiento del precedente, pues la sentencia emitida por el Consejo de Estado, el 9 de mayo de 2018, en la que se indic\u00f3 que: \u201cel lucro cesante por la ausencia de producci\u00f3n de la actividad comercial debe reconocerse por un t\u00e9rmino de seis meses\u201d no constitu\u00eda precedente para el caso concreto, pues se emiti\u00f3 en el marco de una acci\u00f3n de tutela y solo gener\u00f3 efectos inter partes. Agreg\u00f3 que no se formul\u00f3 un reparo puntual frente al presunto desconocimiento del precedente judicial en materia de liquidaci\u00f3n de perjuicios en equidad y que la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado accionada justific\u00f3 su reconocimiento.<\/p>\n
Tr\u00e1mite en sede de revisi\u00f3n ante la Corte Constitucional<\/p>\n
109. El expediente T-9.070.742 se seleccion\u00f3 por la Sala de Selecci\u00f3n de Tutelas n\u00famero Doce el 19 de diciembre de 2022. El 23 de enero de 2023, fue remitido al despacho de la magistrada sustanciadora Natalia \u00c1ngel Cabo. Luego, el 22 de marzo de 2023, la Sala Plena asumi\u00f3 el conocimiento del presente asunto.<\/p>\n
110. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el abogado German Ospina solicit\u00f3 que el expediente T-9.070.742 fuera acumulado al expediente T-8.197.319, cuya sustanciaci\u00f3n estaba a cargo del magistrado Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo. En decisi\u00f3n adoptada el 1\u00b0 de junio de 2023, dentro del tr\u00e1mite del expediente T-8.197.319, la Sala Plena decidi\u00f3 no acceder a la solicitud de acumulaci\u00f3n. Posteriormente, el 1\u00b0 de junio de 2013, la Sala Plena adopt\u00f3 la sentencia SU-196 de 2023 en la que resolvi\u00f3 conceder la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales invocados por las comunidades accionantes en el expediente T-8.197.319.<\/p>\n
111. El 7 de junio de 2023, el magistrado Alejandro Linares Cantillo present\u00f3 impedimento por la causal cuarta del art\u00edculo 56 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal. En concreto, el magistrado expuso que en su calidad de socio de la firma de abogados G\u00f3mez-Pinz\u00f3n Zuleta Abogados S.A. fue asesor del proceso a trav\u00e9s del cual se realiz\u00f3 la compraventa del control de la EPSA por la sociedad Colener S.A.S. que incluy\u00f3 la transferencia de la central hidroel\u00e9ctrica que posiblemente ocasion\u00f3 los da\u00f1os objeto de litigio en este proceso. Adicionalmente, el magistrado inform\u00f3 que conceptu\u00f3 sobre los posibles efectos que la acci\u00f3n de grupo objeto de estudio en esta tutela generar\u00eda en el proceso de compraventa del control de la EPSA. En la sesi\u00f3n del 1\u00b0 de febrero de 2024, la Sala Plena decidi\u00f3 declarar la sustracci\u00f3n de materia en este impedimento porque, para el momento en que se decidi\u00f3 el caso, el magistrado Linares hab\u00eda terminado su periodo constitucional.<\/p>\n
112. El 9 de junio de 2023, la magistrada sustanciadora profiri\u00f3 auto de pruebas en el que requiri\u00f3 a la Defensor\u00eda del Pueblo para que informara a la Corte sobre el estado del proceso administrativo y que allegara documentos relevantes sobre ese tr\u00e1mite.<\/p>\n
Respuesta de la Defensor\u00eda del Pueblo<\/p>\n
113. En escrito del 29 de junio de 2023, la Directora Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensor\u00eda del Pueblo se pronunci\u00f3 frente a los requerimientos presentados en el auto del 9 de junio de 2023 y precis\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
114. Primero, indic\u00f3 que el 27 de marzo de 2022 se public\u00f3 el aviso en el peri\u00f3dico El Pa\u00eds de Cali, Valle del Cauca, con el fin de que los interesados presentaran sus reclamaciones ante la Defensor\u00eda del Pueblo dentro de los veinte d\u00edas siguientes para acreditar su pertenencia al grupo afectado. Por consiguiente, afirm\u00f3 que el plazo m\u00e1ximo para la presentaci\u00f3n de las solicitudes de indemnizaci\u00f3n ya estaba vencido para el momento de la respuesta ante esta corporaci\u00f3n.<\/p>\n
115. Segundo, se\u00f1al\u00f3 que el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos se encuentra en el proceso de an\u00e1lisis de la documentaci\u00f3n remitida, definici\u00f3n y contabilizaci\u00f3n de ciudadanos que posiblemente tienen derecho a la indemnizaci\u00f3n como adherentes a la decisi\u00f3n judicial. Asimismo, asegur\u00f3 que no ha emitido resoluciones de reconocimiento de afectados o beneficiarios adherentes. Adicionalmente, precis\u00f3 que la expedici\u00f3n de actos administrativos es el procedimiento a seguir despu\u00e9s de la verificaci\u00f3n documental.<\/p>\n
116. Tercero, manifest\u00f3 que 3.930 personas, pertenecientes a once consejos comunitarios, solicitaron en fase administrativa ser acreditadas como miembros del grupo.<\/p>\n
117. Cuarto, la directora sostuvo que los criterios que emplea para definir si una persona es miembro del grupo corresponden a los establecidos por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n en la sentencia cuestionada.<\/p>\n
118. Por \u00faltimo, la funcionaria se\u00f1al\u00f3 que la EPSA consign\u00f3 por concepto de la condena impuesta $142.773.008.523 al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. Asimismo, precis\u00f3 que ni la CARVC ni el Ministerio han consignado las sumas correspondientes a sus condenas. Por \u00faltimo, la directora precis\u00f3 que es necesario contar con el valor total de la indemnizaci\u00f3n para iniciar el tr\u00e1mite de pago una vez se conformen los grupos a indemnizar.<\/p>\n
Intervenci\u00f3n de la CARVC<\/p>\n
119. El 28 de junio de 2023, la CARVC present\u00f3 un escrito en el que solicit\u00f3 dejar sin efectos la sentencia proferida por el Consejo de Estado. Ello, al considerar que la providencia incurri\u00f3 en: (i) defecto org\u00e1nico; (ii) defecto f\u00e1ctico; (iii) defecto sustantivo por interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n err\u00f3nea de normas, y (iv) defecto por desconocimiento del precedente constitucional.<\/p>\n
Defecto alegado<\/p>\n
Fundamentos del defecto<\/p>\n
Defecto org\u00e1nico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La interviniente se limit\u00f3 a afirmar que este defecto se configur\u00f3.<\/p>\n
Defecto f\u00e1ctico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n incurri\u00f3 en un defecto f\u00e1ctico porque fall\u00f3 en equidad a pesar de que ten\u00eda la competencia para decretar nuevos peritajes que reemplazaran los que fueron anulados.<\/p>\n
Defecto sustantivo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n incurri\u00f3 en un defecto sustantivo porque:<\/p>\n
i. (i) \u00a0atribuy\u00f3 responsabilidad a la CARCV sin fundamento legal o reglamentario, y con argumentos que son contrarios al art\u00edculo 121 de la Constituci\u00f3n sobre funciones de las corporaciones aut\u00f3nomas; e<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0imput\u00f3 a la CARVC una responsabilidad por omisi\u00f3n pese a que esa entidad estaba impedida para actuar por su conflicto de inter\u00e9s y avis\u00f3 oportunamente la situaci\u00f3n al Ministerio de Ambiente para que investigara y adelantara las acciones correspondientes. Por lo tanto, la sala accionada desconoci\u00f3 que los art\u00edculos 11 del CPACA, 40 de la Ley 734 de 2002, 104 de la Ley 1952 de 2019 y 141 de la Ley 1564 de 2012 establecen que la relaci\u00f3n societaria es una causal de conflicto de intereses.<\/p>\n
Desconocimiento del precedente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n desconoci\u00f3 la sentencia T-849 A de 2013, que se\u00f1ala el deber del juez de solicitar a los interesados o decretar de oficio las pruebas que permitan cuantificar la magnitud de los da\u00f1os para determinar el monto de la indemnizaci\u00f3n y las dem\u00e1s medidas de reparaci\u00f3n.<\/p>\n
Tabla 3<\/p>\n
120. El 10 de julio de 2023, los consejos comunitarios de Sabaletas, Limones, San Marcos, Guaimia, Llano Bajo y Agua Clara indicaron que la Defensor\u00eda del Pueblo no respondi\u00f3 adecuadamente la pregunta sobre la notificaci\u00f3n de la sentencia, ya que la publicaci\u00f3n en un peri\u00f3dico no es equivalente a la notificaci\u00f3n. Adicionalmente, se\u00f1alaron que no les constan los avances del proceso administrativo ante la Defensor\u00eda del Pueblo y precisaron que doce consejos comunitarios presentaron la documentaci\u00f3n ante la Defensor\u00eda del Pueblo.<\/p>\n
121. El 11 de julio de 2023, el abogado coordinador de la acci\u00f3n de grupo, German Ospina, en representaci\u00f3n de los consejos comunitarios Taparal Humanes, Bracito Amazonas, Punta Soldado y Bajo Poted\u00f3, solicit\u00f3 que se acceda a las pretensiones de la acci\u00f3n de tutela. En particular, indic\u00f3 que la sentencia cuestionada: (i) no identific\u00f3 correctamente el grupo por falta de material probatorio, raz\u00f3n por la que la Defensor\u00eda del Pueblo termin\u00f3 asumiendo funciones jurisdiccionales; (ii) desconoci\u00f3 el auto A-132 de 2015, debido a que excluy\u00f3 dict\u00e1menes periciales que, seg\u00fan la Corte Constitucional, eran esenciales para que las comunidades pudieran ejercer su derecho a probar. Finalmente, el abogado solicit\u00f3 que las comunidades sean indemnizadas en los t\u00e9rminos definidos en la sentencia de segunda instancia de la acci\u00f3n de grupo.<\/p>\n
122. El 11 de julio de 2023, la empresa Celsia Colombia S.A. E.S.P, actual propietaria de la Central Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1, explic\u00f3 que esa empresa y la CARVC ya pagaron el monto de la condena correspondiente. Sin embargo, el Ministerio de Ambiente ha sido renuente a pagar la suma que le corresponde.<\/p>\n
123. En ese sentido, Celsia argument\u00f3 que el Ministerio de Ambiente ha obstaculizado el pago de la indemnizaci\u00f3n y que pretende, mediante esta tutela, reabrir un debate propio de las instancias de la acci\u00f3n de grupo al cuestionar la decisi\u00f3n del Consejo de Estado. De acuerdo con esa empresa, la respuesta al auto de pruebas que present\u00f3 la Defensor\u00eda del Pueblo deja en evidencia las graves implicaciones que tendr\u00eda reabrir el debate que ya cerr\u00f3 el Consejo de Estado, pues existe un grupo significativo de personas que se consideran afectados por el da\u00f1o ambiental en el r\u00edo Anchicay\u00e1 y que ya presentaron su solicitud de pago a la Defensor\u00eda del Pueblo. Por esa raz\u00f3n, Celsia solicit\u00f3 la protecci\u00f3n de los derechos de las comunidades y de los principios de cosa juzgada y seguridad jur\u00eddica, y, en consecuencia, pidi\u00f3 que se confirme la decisi\u00f3n del Consejo de Estado del 10 de junio de 2021.<\/p>\n
124. El 11 de julio de 2023, la ANDJE inform\u00f3 que, el 21 de junio anterior, el Consejo de Estado resolvi\u00f3 la solicitud de correcci\u00f3n aritm\u00e9tica del valor de la indemnizaci\u00f3n. En esa decisi\u00f3n, el Consejo de Estado decidi\u00f3 modificar el valor estipulado en el numeral d\u00e9cimo del resolutivo de la sentencia del 10 de junio de 2021. El valor corregido corresponde a \u201cciento noventa y ocho mil quinientos cincuenta y cuatro millones seiscientos cuarenta y nueve mil ciento veinticuatro pesos ($198.554.649.124)\u201d.<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES<\/p>\n
1. Competencia<\/p>\n
1. 1. \u00a0La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos dentro del tr\u00e1mite de tutela de la referencia, con fundamento en lo establecido en los art\u00edculos 86 y 241.9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y 61 del Acuerdo 02 de 2015.<\/p>\n
2. Metodolog\u00eda de decisi\u00f3n y problemas jur\u00eddicos a resolver<\/p>\n
2. Definido el objeto sobre el que recae el pronunciamiento de la Sala, esto es, los defectos que el Ministerio de Ambiente y la Agencia de Defensa Jur\u00eddica del Estado le atribuyen a la sentencia de 10 de junio de 2021 proferida por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado -tabla 1-, la Corte primero analizar\u00e1 si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra providencia judicial. Luego, en caso de que se verifique la concurrencia de los requisitos generales de procedencia, abordar\u00e1 los siguientes problemas jur\u00eddicos, los cuales se plantean de acuerdo con los defectos alegados por las entidades accionantes:<\/p>\n
\u00bfIncurri\u00f3 la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado en un defecto org\u00e1nico al resolver el mecanismo de revisi\u00f3n eventual porque: (i) determin\u00f3 la responsabilidad del Ministerio de Ambiente a pesar de que este asunto no estaba directamente relacionado con la unificaci\u00f3n de la jurisprudencia que, de acuerdo con la ley y la jurisprudencia, constituye el objetivo principal del mecanismo de revisi\u00f3n eventual; (ii) se atribuy\u00f3 las facultades del legislador al unificar las competencias de la Defensor\u00eda del Pueblo en ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley 472 de 1998, y al unificar las obligaciones a cargo de las entidades que ejercen control ambiental contenidas en la Ley 99 de 1993?<\/p>\n
\u00bfLa Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado transgredi\u00f3 las garant\u00edas de doble instancia, non reformatio in pejus y doble conformidad del Ministerio de Ambiente como consecuencia de la ampliaci\u00f3n indebida de la competencia que esa Sala ten\u00eda sobre el caso concreto?<\/p>\n
\u00bfIncurri\u00f3 la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado en un defecto sustantivo al resolver el mecanismo de revisi\u00f3n eventual porque: (i) aplic\u00f3 de forma err\u00f3nea el art\u00edculo 11 de la Ley 1285 de 2009, que establece la unificaci\u00f3n de jurisprudencia como finalidad del mecanismo de revisi\u00f3n eventual; (ii) interpret\u00f3 incorrectamente los art\u00edculos 5 y 35 de la Ley 99 de 1993 al derivar de esas disposiciones una obligaci\u00f3n y no una facultad \u00a0a cargo del Ministerio de Ambiente de suspender labores de mantenimiento de la hidroel\u00e9ctrica; y (iii) fall\u00f3 de manera incongruente al no aplicar al caso concreto cada una de las reglas que unific\u00f3 en la sentencia dictada en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual?<\/p>\n
\u00bfIncurri\u00f3 la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado en un defecto f\u00e1ctico al imputar responsabilidad al Ministerio de Ambiente a pesar de que, seg\u00fan las entidades accionantes, no existen elementos de prueba que demostraran el conocimiento del hecho que gener\u00f3 el da\u00f1o?<\/p>\n
\u00bfIncurri\u00f3 la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado en un defecto por desconocimiento del precedente porque: (i) interpret\u00f3 incorrectamente el alcance de la sentencia SU-686 de 2015 en lo relativo a la competencia del Consejo de Estado al resolver el mecanismo de revisi\u00f3n eventual; (ii) desconoci\u00f3 el precedente fijado por la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado, el 9 de mayo de 2018, sobre reconocimiento de lucro cesante en relaci\u00f3n con actividades econ\u00f3micas; y (iii) desconoci\u00f3 el precedente en relaci\u00f3n con la cuantificaci\u00f3n de perjuicios en equidad al no cumplir con la carga argumentativa que para su reconocimiento exige la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia?<\/p>\n
\u00bfIncurri\u00f3 la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado en defecto por violaci\u00f3n directa del art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica al imputar responsabilidad al Ministerio de Ambiente bajo el t\u00edtulo de falla en el servicio por omisi\u00f3n, a pesar de que, seg\u00fan las entidades accionantes, no se demostr\u00f3 una obligaci\u00f3n a cargo de esa entidad y, por ende, su incumplimiento?<\/p>\n
3. Como se indic\u00f3, para resolver los problemas jur\u00eddicos descritos, la Corte inicialmente examinar\u00e1 si en el presente caso se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acci\u00f3n de tutela en contra de providencias judiciales. En caso de que se supere este examen, la Sala Plena se pronunciar\u00e1 sobre los siguientes temas generales:<\/p>\n
4. Primero, har\u00e1 una referencia general a la responsabilidad del Estado con especial \u00e9nfasis en las reglas sobre causalidad e imputaci\u00f3n. En ese aparte se explicar\u00e1 cu\u00e1les es el alcance de las reglas constitucionales en esa materia y la forma en que el Consejo de Estado comprende los t\u00edtulos de imputaci\u00f3n. Del mismo modo, se referenciar\u00e1n las teor\u00edas modernas sobre la responsabilidad que viene empleando el Consejo de Estado.<\/p>\n
5. \u00a0Segundo, describir\u00e1 el marco general de la acci\u00f3n de grupo desde la perspectiva del desarrollo normativo y jurisprudencial, debido a que la sentencia contra la que se formul\u00f3 la tutela se emiti\u00f3 en una acci\u00f3n de este tipo, emprendida para el resarcimiento de los da\u00f1os ocasionados como consecuencia de la apertura de compuertas de la Central Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1 en el a\u00f1o 2001.<\/p>\n
6. Tercero, la Sala Plena describir\u00e1 el procedimiento para el ejercicio de la acci\u00f3n de grupo y la competencia de revisi\u00f3n eventual por parte del Consejo de Estado, debido a que parte de los defectos que se le atribuyen a la sentencia proferida, el 10 de junio de 2021, por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado cuestionan el alcance de la competencia de esta autoridad judicial cuando decide el mecanismo de revisi\u00f3n mencionado.<\/p>\n
7. Cuarto, la Sala har\u00e1 una breve referencia al alcance de los derechos al debido proceso, la garant\u00eda de doble instancia y la doble conformidad, pues se trata de las principales garant\u00edas que, a juicio de las entidades accionantes, fueron transgredidas en la sentencia cuestionada al condenar al Ministerio de Ambiente.<\/p>\n
8. Quinto, la Sala abordar\u00e1 el mandato constitucional de protecci\u00f3n del medio ambiente, el principio de precauci\u00f3n y las funciones del Ministerio de Ambiente ante eventos de da\u00f1o ambiental. Esto, debido a que uno de los principales debates planteados en el marco de la acci\u00f3n de grupo y que se cuestiona a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela corresponde al alcance de las competencias del Ministerio de Ambiente para prevenir la prolongaci\u00f3n del da\u00f1o ambiental causado por la apertura de las compuertas de la Central Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1 y la expulsi\u00f3n de sedimentos al r\u00edo Anchicay\u00e1.<\/p>\n
3. Precisi\u00f3n preliminar sobre otros defectos alegados en el tr\u00e1mite de tutela<\/p>\n
9. El presente asunto corresponde a la acci\u00f3n de tutela formulada por la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y el Ministerio de Ambiente en contra de la sentencia proferida, el 10 de junio de 2021, por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado. En esta decisi\u00f3n se conden\u00f3 a la EPSA, a la CARVC y al Ministerio de Ambiente por los da\u00f1os ocasionados a los pobladores de las comunidades aleda\u00f1as al r\u00edo Anchicay\u00e1 como consecuencia del vertimiento de sedimentos a esa fuente h\u00eddrica en el a\u00f1o 2001.<\/p>\n
10. En efecto, como se explic\u00f3 en los hechos, la acci\u00f3n de tutela que hoy estudia la Sala Plena tiene como antecedente la acci\u00f3n de grupo formulada por habitantes y comunidades \u00e9tnicas presentes en la zona de influencia del r\u00edo Anchicay\u00e1 en contra de la EPSA, la CARVC y el Ministerio de Ambiente, en la que reclamaron la indemnizaci\u00f3n de los da\u00f1os causados a sus derechos por la descarga de sedimentos que se realiz\u00f3 en la Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1 en el a\u00f1o 2001. Durante el tr\u00e1mite de primera y segunda instancia de la acci\u00f3n de grupo, el Ministerio de Ambiente fue exonerado de responsabilidad, pero en sede del mecanismo de revisi\u00f3n eventual la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado, en sentencia de 10 de junio de 2021, incluy\u00f3 al Ministerio de Ambiente como uno de los responsables del da\u00f1o junto con la CARVC y la EPSA. La autoridad judicial accionada consider\u00f3 que el Ministerio de Ambiente incumpli\u00f3 sus deberes de prevenci\u00f3n y protecci\u00f3n del medio ambiente por no adoptar medidas que suspendieran el vertimiento de sedimentos al r\u00edo y, de esta forma, limitar el da\u00f1o.<\/p>\n
11. El Ministerio de Ambiente y la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado presentaron acci\u00f3n de tutela en contra de la sentencia que decidi\u00f3 el mecanismo de revisi\u00f3n eventual y argumentaron que esta decisi\u00f3n incurri\u00f3 en los defectos org\u00e1nico, sustantivo, f\u00e1ctico, desconocimiento del precedente y violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por las razones expuestas en la tabla 1. En el fallo de tutela de primera instancia se declar\u00f3 improcedente la acci\u00f3n por el incumplimiento del requisito de inmediatez y en el fallo de segunda instancia se neg\u00f3 el amparo al no encontrar configurado alguno de los defectos identificados por las entidades accionantes.<\/p>\n
12. Adicionalmente, en el tr\u00e1mite de tutela se recibieron diversas intervenciones de las partes, tanto de los demandantes como de los demandados de la acci\u00f3n de grupo. Algunos de los intervinientes, como los consejos comunitarios del r\u00edo Anchicay\u00e1 de Sabaletas, Limones, Guaimia, San Marcos, Llanobajo y Agua Clara, y la EPSA se opusieron a la acci\u00f3n de tutela, solicitaron dejar en firme la sentencia proferida por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado y resaltaron la mora judicial en la definici\u00f3n de este litigio. Otros de los intervinientes, como los consejos comunitarios Mayor Anchicay\u00e1, Bajo Poted\u00f3, Punta de Soldado, Alto Anchicay\u00e1, Bracito y Amazonas, Taparal Humane y Bella Vista, se adhirieron a la pretensi\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela y argumentaron que la sentencia cuestionada incurri\u00f3 en los defectos identificados en el escrito de tutela y plantearon otros defectos adicionales que se describen en la tabla 2 de los antecedentes. Por su parte, la CARVC le atribuy\u00f3 defectos adicionales a la sentencia, los cuales se describieron en la tabla 3.<\/p>\n
14. Sobre la intervenci\u00f3n de los terceros con inter\u00e9s en el tr\u00e1mite de tutela, la jurisprudencia ha precisado que esta se adelanta en forma de coadyuvancia conforme al art\u00edculo 13 del Decreto 2591 de 1991, esto es, en apoyo de la posici\u00f3n jur\u00eddica de cualquiera de las partes del proceso. Adicionalmente, cuando se trata de acciones de tutela contra providencia judicial, la Corte ha precisado que: (i) la participaci\u00f3n de quien coadyuva debe ser acorde con las pretensiones y posiciones de las partes en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela; (ii) no es admisible que el coadyuvante formule pretensiones propias de amparo a sus derechos; (iii) la coadyuvancia se puede presentar antes de que se expida la sentencia con la que termine el proceso de tutela (esto incluye la sentencia de revisi\u00f3n de la Corte Constitucional); y (iv) cuando un tercero con inter\u00e9s quiere proponer la protecci\u00f3n de sus derechos debe acudir a una nueva acci\u00f3n de tutela y no debe intentar tramitar su reclamo a trav\u00e9s de la acci\u00f3n en la que se presenta como coadyuvante.<\/p>\n
15. Adicionalmente, la Corte ha precisado que el alcance limitado de la intervenci\u00f3n de los terceros con inter\u00e9s en el tr\u00e1mite de tutela, especialmente cuando se trata de tutela contra providencias judiciales, se fundamenta en el respeto por los principios de cosa juzgada, la seguridad jur\u00eddica y la autonom\u00eda judicial, as\u00ed como en la necesidad de preservar la naturaleza de la acci\u00f3n de tutela. La Corte Constitucional ha concluido que esos principios se ver\u00edan especialmente afectados si el juez de tutela examina los defectos planteados por el accionante y, adicionalmente, se pronuncia sobre los nuevos defectos que los intervinientes propongan. Por ende, este tribunal ha expresado y reiterado que esa posibilidad resulta inadmisible, pues convertir\u00eda la acci\u00f3n de tutela en una tercera instancia, lo que desconoce el car\u00e1cter excepcional y subsidiario de la tutela.<\/p>\n
16. As\u00ed, a partir de lo expuesto, la Sala precisa que las intervenciones de los terceros con inter\u00e9s se tomar\u00e1n como coadyuvancias en relaci\u00f3n con la posici\u00f3n de las partes en el presente tr\u00e1mite de tutela y no examinar\u00e1 las pretensiones adicionales presentadas por los terceros en el tr\u00e1mite de la tutela, ni los argumentos y defectos adicionales formulados contra la providencia judicial atacada, esto es, los defectos descritos en las tablas 2 y 3 de esta providencia.<\/p>\n
4. Los requisitos generales de procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
17. Desde sus primeros pronunciamientos, esta Corporaci\u00f3n ha reconocido la procedencia excepcional de la acci\u00f3n de tutela en contra de providencias judiciales. Con fundamento en ese car\u00e1cter excepcional, la sentencia C-590 de 2005 estableci\u00f3 que el an\u00e1lisis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales debe hacerse a la luz de requisitos generales -de naturaleza procesal- y requisitos espec\u00edficos -de naturaleza sustantiva-. Los primeros \u201cson presupuestos cuyo completo cumplimiento es una condici\u00f3n indispensable para que el juez de tutela pueda entrar a valorar de fondo el asunto puesto en su conocimiento\u201d y, los segundos, hacen referencia: \u201ca los vicios o defectos presentes en la decisi\u00f3n judicial y que constituyen la causa de la vulneraci\u00f3n o amenaza de los derechos fundamentales\u201d.<\/p>\n
18. En relaci\u00f3n con las causales generales de procedencia de la acci\u00f3n de tutela en contra de providencias judiciales, esta Corte ha manifestado, reiteradamente, que el juez debe verificar: (i) la legitimaci\u00f3n en la causa, por activa y por pasiva; (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela; (iii) el requisito de inmediatez; (iv) la identificaci\u00f3n clara, detallada y comprensible de los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales y que, si existi\u00f3 la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el tr\u00e1mite procesal; (v) el requisito de subsidiariedad; (vi) la evidente relevancia constitucional del asunto; y (vii) en los casos en los que se plante\u00e9 una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisi\u00f3n judicial cuestionada.<\/p>\n
19. Por su parte, las causales espec\u00edficas de procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales corresponden a defectos graves que hacen que la decisi\u00f3n sea incompatible con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y que genere una transgresi\u00f3n de los derechos fundamentales. Sobre el particular, a partir de la sentencia C-590 de 2005, la Corte precis\u00f3 que la tutela se conceder\u00e1 si se presenta al menos uno de los siguientes defectos:<\/p>\n
i. (i) \u00a0defecto org\u00e1nico, que se genera cuando la sentencia acusada es expedida por un funcionario judicial que carec\u00eda de competencia;<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0defecto procedimental absoluto, que se produce cuando la autoridad judicial actu\u00f3 por fuera del procedimiento establecido para determinado asunto;<\/p>\n
iii. (iii) \u00a0defecto f\u00e1ctico, que se presenta cuando la providencia acusada tiene problemas de \u00edndole probatorio, como la omisi\u00f3n del decreto o pr\u00e1ctica de pruebas, la valoraci\u00f3n de pruebas nulas de pleno derecho o la evaluaci\u00f3n indebida y contraevidente de pruebas existentes en el proceso;<\/p>\n
iv. (iv) \u00a0defecto material o sustantivo, que ocurre cuando la decisi\u00f3n judicial se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o cuando existe una clara contradicci\u00f3n entre los fundamentos de la decisi\u00f3n;<\/p>\n
v. (v) \u00a0error inducido, que se genera cuando la autoridad judicial vulnera los derechos fundamentales del afectado producto de un error al que ha sido inducido por factores externos al proceso, y que tiene la capacidad de influir en la toma de una decisi\u00f3n contraria a derecho o a la realidad f\u00e1ctica probada en el caso;<\/p>\n
vi. (vi) \u00a0decisi\u00f3n sin motivaci\u00f3n, que supone que el juez no cumpli\u00f3 con su deber de expresar los fundamentos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos de su decisi\u00f3n;<\/p>\n
vii. (vii) \u00a0desconocimiento del precedente, que se genera cuando frente a un caso con los mismos hechos una autoridad se aparta de los criterios establecidos por los tribunales de cierre -precedente vertical- o por los dictados por ellos mismos -precedente horizontal-, sin cumplir con la carga de justificar de forma suficiente y razonada por qu\u00e9 se cambia de precedente; y<\/p>\n
viii. (viii) \u00a0violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n, que se genera cuando una providencia judicial desconoce por completo un postulado de la Constituci\u00f3n, le atribuye un alcance insuficiente o lo contradice.<\/p>\n
20. Adicionalmente, dado que las providencias judiciales hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada, el juez de tutela debe limitarse a analizar los defectos puntuales que el accionante plantea como violatorios de sus derechos. Esto quiere decir que al juez de tutela le est\u00e1 prohibido \u201cadelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada\u201d. Solo de manera excepcional la Corte, con fundamento en el principio iura novit curia (el juez conoce el derecho), puede abordar el estudio de causales espec\u00edficas de procedencia de tutela contra providencia judicial distintas a las alegadas por el accionante siempre que el cuestionamiento sea planteado en la acci\u00f3n de tutela. En efecto, es necesario que el juez pueda inferir con claridad de la solicitud de amparo los defectos planteados por el accionante, aunque sean indebidamente denominados. Finalmente, si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que esta sea grave y de una entidad tal que amerite la intervenci\u00f3n urgente del juez de tutela.<\/p>\n
21. Por \u00faltimo, en relaci\u00f3n con los requisitos generales de procedencia de la acci\u00f3n de tutela y espec\u00edficos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales es necesario reiterar, como lo ha se\u00f1alado de manera uniforme esta corporaci\u00f3n, que la procedencia resulta m\u00e1s restrictiva cuando la tutela se dirige contra decisiones proferidas por altas cortes, debido a que: (i) estas corporaciones son los \u00f3rganos de cierre de sus jurisdicciones y, en consecuencia, tienen la misi\u00f3n de establecer la interpretaci\u00f3n jurisprudencial autorizada en esos temas; (ii) ese rol en el ordenamiento jur\u00eddico les confiere a las decisiones de las altas cortes una mayor estabilidad; (iii) restringir la procedencia de la tutela contra las providencias de altas cortes contribuye a la seguridad jur\u00eddica, \u00a0y protege su independencia y autonom\u00eda; (iv) los principios de seguridad jur\u00eddica e igualdad en el caso de tutela contra providencias de altas cortes tienen una estrecha relaci\u00f3n con la necesidad de garantizar el respeto al debido proceso.<\/p>\n
4. El examen de los requisitos generales de procedencia<\/p>\n
22. Con base en las reglas generales establecidas por la Corte en materia de tutela contra providencias judiciales, la Sala pasa a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia en el presente asunto:<\/p>\n
23. Primero, en el caso en concreto se cumple con el requisito de legitimaci\u00f3n en la causa por activa, debido a que la acci\u00f3n de tutela fue ejercida, a trav\u00e9s de apoderado judicial, por la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.<\/p>\n
24. De un lado, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumple con la legitimaci\u00f3n en la causa por activa porque hizo parte del proceso como entidad demandada en la acci\u00f3n de grupo y en la sentencia cuestionada fue condenada, junto con la EPSA y la CARVC, a indemnizar por da\u00f1o emergente, lucro cesante y da\u00f1o moral a los integrantes del grupo que se hayan constituido como parte en el proceso y a los que lo hagan despu\u00e9s. Adicionalmente, esa entidad es la titular de los derechos fundamentales cuya violaci\u00f3n se plantea en la acci\u00f3n de tutela, particularmente, la garant\u00eda del debido proceso.<\/p>\n
25. De otro lado, la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado, de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 610 del C\u00f3digo General del Proceso, est\u00e1 legitimada para presentar la acci\u00f3n de tutela, pues se trata de un conflicto en el que fueron demandadas autoridades p\u00fablicas del orden nacional y en el que se encuentran en debate intereses patrimoniales del Estado.<\/p>\n
26. Segundo, el requisito de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva se satisface, ya que la solicitud de amparo se present\u00f3 en contra de la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado, que es la autoridad judicial que emiti\u00f3 la providencia a la que se le atribuye la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales de las entidades accionantes.<\/p>\n
27. Tercero, en el presente asunto la providencia judicial cuestionada corresponde a la sentencia emitida el 10 de junio de 2021 por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado, que decidi\u00f3 el mecanismo de revisi\u00f3n eventual en el marco de una acci\u00f3n de grupo. De manera que, no es una sentencia de tutela.<\/p>\n
29. De acuerdo con lo anterior, y teniendo en cuenta que, de conformidad con el art\u00edculo 302 del C\u00f3digo General del Proceso, cuando se pide la aclaraci\u00f3n de una providencia, esta solo queda ejecutoriada una vez resuelta la solicitud, se concluye que la presente tutela se interpuso en un t\u00e9rmino razonable y oportuno, pues transcurrieron menos de dos meses entre el momento en el que cobr\u00f3 ejecutoria la sentencia que se considera transgresora de los derechos fundamentales invocados -14 de marzo de 2022- y el momento en que se interpuso la tutela \u00a0-22 de abril de 2022-.<\/p>\n
30. Quinto, la tutela identifica los derechos fundamentales que se consideran vulnerados y describe de manera clara, detallada y comprensible los hechos que llevaron a su presentaci\u00f3n. De igual manera, las entidades accionantes expresaron con suficiencia sus consideraciones sobre la configuraci\u00f3n de los defectos atribuidos a la sentencia emitida por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado el 10 de junio de 2021, los cuales, a su juicio, generaron la violaci\u00f3n de los derechos al debido proceso y defensa. As\u00ed, de la exposici\u00f3n planteada por los demandantes en el escrito de tutela queda claro que, en la sentencia cuestionada, la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n unific\u00f3 cuatro asuntos y conden\u00f3 al Ministerio de Ambiente por falla del servicio, al considerar que haber tolerado que el vertimiento de sedimentos se prolongara por casi un mes configur\u00f3 una omisi\u00f3n en el cumplimiento de sus obligaciones legales como autoridad ambiental, que contribuy\u00f3 a la producci\u00f3n del da\u00f1o. En contraste, los jueces de primera y segunda instancia estimaron que la entidad no intervino en la producci\u00f3n del da\u00f1o, no existi\u00f3 un nexo de causalidad entre sus actuaciones y el da\u00f1o, y cumpli\u00f3 con todas sus funciones constitucionales y legales. Adem\u00e1s, es claro que los demandantes tienen varios reparos contra la providencia, los cuales se desarrollaron en los fundamentos jur\u00eddicos 20 y ss.<\/p>\n
31. Por otra parte, dado que el reproche versa sobre los defectos en los que presuntamente incurri\u00f3 el Consejo de Estado, en sede de revisi\u00f3n eventual, no era posible que los accionantes los alegaran durante el tr\u00e1mite del proceso judicial.<\/p>\n
32. Sexto, el requisito de subsidiariedad se acredita, toda vez que los accionantes no cuentan con otro mecanismo de defensa judicial para cuestionar la decisi\u00f3n contra la que se formul\u00f3 la acci\u00f3n de tutela y obtener la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales que estiman vulnerados. Para la Corte, es claro que los cuestionamientos presentados por las entidades accionantes no pueden ser planteados a trav\u00e9s de recursos ordinarios ni extraordinarios, pues la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado emiti\u00f3 la providencia cuestionada en sede del mecanismo de revisi\u00f3n eventual que adelant\u00f3 respecto de una sentencia que puso fin a un proceso de acci\u00f3n de grupo.<\/p>\n
33. S\u00e9ptimo, la controversia suscitada en la tutela tiene relevancia constitucional dado que involucra la presunta vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa en el marco del ejercicio de la funci\u00f3n jurisdiccional. Espec\u00edficamente, este caso plantea por los menos dos asuntos constitucionales de especial importancia.<\/p>\n
34. El primer asunto hace referencia a que varios de los argumentos de los demandantes cuestionan si el Consejo de Estado desbord\u00f3 su competencia org\u00e1nica que establece la Constituci\u00f3n. Efectivamente varias de las discusiones sobre el alcance de los poderes del Consejo de Estado en el mecanismo de revisi\u00f3n eventual se circunscriben a la delimitaci\u00f3n del alcance del art\u00edculo 237 de la Constituci\u00f3n. Esa norma constitucional indica que el Consejo de Estado act\u00faa como tribunal supremo de lo contencioso administrativo y un eje central de la tutela corresponde a que la actuaci\u00f3n de la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n excedi\u00f3 ese mandato constitucional.<\/p>\n
35. El segundo asunto de relevancia constitucional corresponde a la pregunta sobre el alcance del mandato constitucional de intervenci\u00f3n estatal ante los eventos de crisis o da\u00f1os ambientales. En esta oportunidad, el Ministerio de Ambiente y la ANDJE plantearon que la sala accionada interpret\u00f3 incorrectamente unas normas legales con el fin de establecer un deber de acci\u00f3n en cabeza del Ministerio. Aunque esa es en principio una pregunta legal, lo cierto es que las especiales circunstancias del da\u00f1o ambiental en el r\u00edo y las comunidades de Anchicay\u00e1 hace necesario responder esa pregunta desde los mandatos ecol\u00f3gicos de la Constituci\u00f3n de 1991.<\/p>\n
36. As\u00ed, a partir de los elementos expuestos, la Sala concluye que la acci\u00f3n de tutela formulada en esta oportunidad plantea asuntos de relevancia constitucional, relacionados principalmente con el alcance del mecanismo de revisi\u00f3n eventual a cargo del Consejo de Estado y las garant\u00edas procesales que deben asegurarse en el marco de ese mecanismo.<\/p>\n
37. Por \u00faltimo, en el asunto no se debaten temas relacionados con irregularidades procesales y, por lo tanto, no procede la verificaci\u00f3n del \u00faltimo requisito de procedencia.<\/p>\n
38. Con base en las consideraciones previas, se concluye que la acci\u00f3n de tutela objeto de estudio cumple con los requisitos generales de procedencia y, por lo tanto, se proceder\u00e1 a estudiar si se configuran los defectos planteados por las entidades accionantes. Para el examen y soluci\u00f3n a los problemas jur\u00eddicos, la Sala desarrollar\u00e1 los temas anunciados en los fundamentos jur\u00eddicos del 39 al 183 de esta sentencia.<\/p>\n
La responsabilidad del Estado, los grandes proyectos de infraestructura y las teor\u00edas modernas de la responsabilidad<\/p>\n
39. De forma inicial y como quiera que el centro de la acci\u00f3n de grupo en la que se enmarca est\u00e1 acci\u00f3n de tutela discute la responsabilidad del Estado por omisiones en la actuaci\u00f3n de prevenci\u00f3n y actuaci\u00f3n frente a un da\u00f1o ambiental, la Sala expondr\u00e1 algunas consideraciones generales sobre la cl\u00e1usula constitucional de responsabilidad del Estado y describir\u00e1 brevemente algunas de las metodolog\u00edas de examen de esa responsabilidad.<\/p>\n
40. En Colombia la responsabilidad del Estado tiene fundamento constitucional en el art\u00edculo 90 superior. La jurisprudencia ha definido los elementos constitucionales de la responsabilidad estatal as\u00ed:<\/p>\n
i. i. \u00a0la base de la responsabilidad del Estado es el da\u00f1o antijur\u00eddico.<\/p>\n
. La responsabilidad del Estado es un mandato constitucional imperativo que obliga a responder por los da\u00f1os antijur\u00eddicos y que contiene una obligaci\u00f3n general, pues aplica a todas las autoridades p\u00fablicas y a los diversos \u00e1mbitos de la responsabilidad (contractual, extracontractual y otros).<\/p>\n
. La responsabilidad del Estado es una garant\u00eda para los administrados que tiene estrecha relaci\u00f3n con el acceso a la administraci\u00f3n de justicia y crea el deber de las autoridades de repetir contra sus agentes cuando la administraci\u00f3n es condenada y se demuestra la culpa grave o el dolo en la acci\u00f3n u omisi\u00f3n del agente.<\/p>\n
41. En relaci\u00f3n con los elementos b y c, esto es el t\u00edtulo de imputaci\u00f3n y la causalidad, la Sala har\u00e1 algunas precisiones adicionales que sirven para la comprensi\u00f3n y an\u00e1lisis de la sentencia cuestionada a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela que se decide en esta sentencia, veamos:<\/p>\n
42. De un lado, sobre la causalidad hay que precisar que esta se puede probar a trav\u00e9s de diferentes t\u00e9cnicas y teor\u00edas, pero la Constituci\u00f3n no privilegia una sobre la otra. Dentro de las teor\u00edas y t\u00e9cnicas existentes se encuentra la empleada por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n que corresponde a la teor\u00eda de la causalidad adecuada. Esta teor\u00eda propone que entre todos los hechos posibles que generaron un da\u00f1o la causa la configuran aquellos que resulten m\u00e1s id\u00f3neos para producir ese da\u00f1o seg\u00fan las reglas de la vida, el sentido com\u00fan, la l\u00f3gica de lo razonable, la ciencia y la t\u00e9cnica. Esto exige verifiAU las circunstancias espec\u00edficas del caso y estudiar incluso los elementos azarosos que dadas las particularidades del evento pueden ser causas. Algunas variantes de la causalidad adecuada requieren que se eval\u00fae la probabilidad de que un hecho sea id\u00f3neo para generar el da\u00f1o.<\/p>\n
43. De otro lado, en relaci\u00f3n con el t\u00edtulo de imputaci\u00f3n cabe precisar que la Constituci\u00f3n no se decanta por un t\u00edtulo espec\u00edfico. Sin embargo, el Consejo de Estado, como tribunal especializado y \u00f3rgano de cierre de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, ha desarrollado algunos t\u00edtulos de imputaci\u00f3n para atribuir la responsabilidad del Estado. Como se mencion\u00f3 previamente, estos t\u00edtulos de imputaci\u00f3n no est\u00e1n consagrados ni en la Constituci\u00f3n ni en la ley por lo que son de desarrollo jurisprudencial y el juez tiene el deber de emplear aquellos que son aplicables, aunque las partes no los aleguen. Los t\u00edtulos de imputaci\u00f3n tienen un desarrollo amplio que muchas veces depende de las condiciones concretas en que se dan los hechos del caso. Por lo tanto, los t\u00edtulos de imputaci\u00f3n que se describen a continuaci\u00f3n son generales y buscan representar a grandes rasgos las hip\u00f3tesis de responsabilidad del Estado de acuerdo con la construcci\u00f3n jurisprudencial sobre la materia:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Falla en el servicio o falta o falla de la administraci\u00f3n: este t\u00edtulo de responsabilidad hace referencia a las acciones u omisiones de la administraci\u00f3n que generan da\u00f1os a causa del mal funcionamiento del servicio que prestan. Es por ello que la falla en el servicio requiere que la administraci\u00f3n no atienda o atienda irregularmente sus deberes. De manera que, si la administraci\u00f3n es diligente en el desarrollo de sus tareas no habr\u00e1 responsabilidad. Adicionalmente, este t\u00edtulo de imputaci\u00f3n no se puede derivar de una contribuci\u00f3n hecha a una actividad peligrosa.<\/p>\n
() Da\u00f1o especial: este t\u00edtulo de imputaci\u00f3n busca asegurar la igualdad en las cargas p\u00fablicas de tal manera que ninguna persona tenga que soportar una carga excesiva. El da\u00f1o especial busca explicar la responsabilidad del Estado cuando la acci\u00f3n estatal es leg\u00edtima, pero genera un da\u00f1o que requiere ser reparado para redistribuir las cargas de la sociedad.<\/p>\n
() Riesgo excepcional: el riesgo excepcional surge cuando el Estado o una persona crea un riesgo a trav\u00e9s de sus actividades con el fin de cumplir su misi\u00f3n o de beneficiarse y termina por causar un da\u00f1o. Esa actividad puede ser plenamente leg\u00edtima. En ese caso existe el deber de reparar los da\u00f1os que la actividad cause dado el riesgo que representa.<\/p>\n
44. As\u00ed, identificados los t\u00edtulos de imputaci\u00f3n generales que ha definido la jurisprudencia especializada, se profundizar\u00e1 en los elementos jurisprudenciales sobre los t\u00edtulos de imputaci\u00f3n que fueron invocados por la autoridad judicial accionada en la sentencia de 10 de junio de 2021, esto es en la falla en el servicio, a partir del cual estableci\u00f3 la responsabilidad del Ministerio de Ambiente y la CARVC, y en t\u00edtulo de riesgo excepcional con fundamento en el que estableci\u00f3 la responsabilidad de la EPSA.<\/p>\n
45. Sobre la responsabilidad por falla en el servicio el Consejo de Estado establece que es el t\u00edtulo de imputaci\u00f3n por excelencia en la medida que se deriva del art\u00edculo 2 que establece una finalidad del Estado que se puede resumir como proteger los derechos y los bienes y asegurar la prosperidad general. En ese sentido, el primer elemento de la falla de servicios es que el Estado tenga una obligaci\u00f3n en el caso concreto de haber ejecutado alguna acci\u00f3n u omitido cierto acto. El segundo elemento corresponde a la verificaci\u00f3n de cu\u00e1l era la previsibilidad del da\u00f1o y cu\u00e1les eran los medios que ten\u00eda el Estado para contrarrestar el da\u00f1o.<\/p>\n
46. Es as\u00ed como el Estado tiene el deber de emplear todos los medios necesarios para cumplir con sus finalidades constitucionales en el caso concreto. La obligaci\u00f3n de indemnizar surge entonces si el da\u00f1o se produce a causa de su negligencia. Por el contrario, no hay obligaci\u00f3n indemnizatoria si el da\u00f1o ocurre, pero el Estado fue diligente, esto es, us\u00f3 todos los medios necesarios para contrarrestar el da\u00f1o.<\/p>\n
47. En lo que respecta a la responsabilidad por riesgo excepcional, la jurisprudencia ha explicado que en ciertas ocasiones la administraci\u00f3n realiza actividades l\u00edcitas, pero las ejecuta a trav\u00e9s de objetos, sustancias o instalaciones peligrosas. En esos escenarios, si se causa un da\u00f1o no es relevante si la conducta del Estado fue diligente, pues existe un deber de reparar a las personas afectadas. As\u00ed, por ejemplo, una de las instalaciones que el Consejo de Estado ha considerado como creadoras de riesgo son las hidroel\u00e9ctricas porque generan un beneficio social con la generaci\u00f3n de energ\u00eda, pero exponen a las comunidades circundantes a da\u00f1os ambientales y econ\u00f3micos, tal y como lo precis\u00f3 en el caso de la represa de El Cercado ubicada en el r\u00edo Rancher\u00eda en La Guajira.<\/p>\n
48. En efecto, los proyectos de infraestructura de gran envergadura tambi\u00e9n conocidos como mega proyectos son un centro de discusi\u00f3n social y de redefinici\u00f3n de la relaci\u00f3n ciudadanos-Estado. Como lo muestra la evidencia emp\u00edrica en el Suram\u00e9rica en este tipo de proyectos entran en tensiones varios discursos sobre el Estado. Por un lado, los agentes estatales pueden defender el mega proyecto y su dise\u00f1o espec\u00edfico bajo la idea de progreso. Sin embargo, estas obras de infraestructura suelen poner en tensi\u00f3n los beneficios que el Estado considera obtendr\u00e1 la sociedad con el proyecto y los perjuicios y externalidades negativas que otras comunidades tendr\u00e1n que soportar para obtener ese beneficio. Es por ello que el desarrollo de estos proyectos debe atender las necesidades de modernizaci\u00f3n y desarrollo de infraestructura, y la defensa de los derechos de sus asociados. Al mismo tiempo, estos proyectos desatan una serie de negociaciones entre Estado y ciudadanos en los que un elemento t\u00edpico que se disputa es el concepto de progreso.<\/p>\n
49. La teor\u00eda de la responsabilidad del Estado no es ajena a la realidad de que los mega proyectos de infraestructura implican una tensi\u00f3n entre los beneficios que pueden traer a determinadas poblaciones y los da\u00f1os que generan a otras. La doctrina sobre responsabilidad estatal resalta dos escenarios en los que grupos de personas son expuesta a riesgos extraordinarios con el fin de favorecer a otros grupos. El primero son las redes de energ\u00eda y el segundo son los oleoductos y gaseoductos. En ambos casos, la doctrina propone que el Consejo de Estado reconoce que estas actividades son leg\u00edtimas, pero suelen traer riesgos para las comunidades aleda\u00f1as que en ciertas ocasiones se concretan en da\u00f1os. En ese \u00faltimo caso surge el deber de reparar.<\/p>\n
50. Del mismo modo, el Consejo de Estado reconoce que las represas o hidroel\u00e9ctricas son una fuente de riesgos para las comunidades aleda\u00f1as, quienes son expuestas a peligros para lograr un beneficio social. Las personas que emplean actividades, objetos, instalaciones o sustancias peligrosas tienen el deber de minimizar los riesgos asociados, pero si no lo logran deber\u00e1n indemnizar a las personas afectadas por el elemento peligroso. El riesgo excepcional, afirma el Consejo de Estado est\u00e1 definido porque crea un riesgo previsible y que tiene la significancia necesaria para causar un da\u00f1o, aunque se act\u00fae con diligencia.<\/p>\n
51. En el caso de las hidroel\u00e9ctricas, el Consejo de Estado considera que constituyen un riesgo excepcional porque impulsan la econom\u00eda nacional y permiten el uso de la energ\u00eda, pero tienen impactos en las comunidades ribere\u00f1as que no suelen ser considerados de manera previa. Algunos de los impactos son el cambio en la calidad del agua, el represamiento de aguas, la inundaci\u00f3n de los terrenos, la retenci\u00f3n de sedimentos o la alteraci\u00f3n de ecosistemas. De manera que, en relaci\u00f3n con da\u00f1os asociados a hidroel\u00e9ctricas la jurisprudencia del Consejo de Estado ha privilegiado el t\u00edtulo de imputaci\u00f3n por riesgo excepcional en el que examina los siguientes elementos: (i) la legitimidad de la actividad o cosa que desarrolla el Estado si es el caso; (ii) la peligrosidad de la actividad o la cosa; (iii) la relaci\u00f3n causal entre el peligro creado por el Estado y el da\u00f1o.<\/p>\n
52. Ahora bien, sobre la determinaci\u00f3n de la responsabilidad del Estado en relaci\u00f3n con los da\u00f1os ambientales por el desarrollo de obras de infraestructura y su impacto sobre las comunidades cabe destacar que, adem\u00e1s de los t\u00edtulos de imputaci\u00f3n descritos, tanto la doctrina como la jurisprudencia han destacado la necesidad de implementar nuevas teor\u00edas de la responsabilidad en las que se supere la causalidad natural y, por el contrario, se privilegie la imputaci\u00f3n de responsabilidad al Estado a partir del examen de su posici\u00f3n frente a la prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n del da\u00f1o, y una aproximaci\u00f3n normativa sobre los deberes de conducta. A la par de estas propuestas se ha planteado la necesidad de superar la centralidad de la culpa como criterio para definir la responsabilidad del Estado y pasar a un an\u00e1lisis tambi\u00e9n normativo del deber de indemnizar.<\/p>\n
53. As\u00ed, la imputaci\u00f3n objetiva es una teor\u00eda contempor\u00e1nea que el Consejo de Estado ha venido empleando gradualmente y que busca superar la idea de que los da\u00f1os imputables al Estado son solamente aquellos que mediante las reglas de la relaci\u00f3n causal natural se provocan directamente por el Estado. Por el contrario, esta teor\u00eda demuestra que hay da\u00f1os que desde la perspectiva naturalista no son causados directamente por el Estado, pero que normativamente s\u00ed pueden ser atribuidos a las entidades estatales. En ese sentido, la imputaci\u00f3n objetiva tiene su fundamento en la idea de que la Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 un tipo de imputaci\u00f3n que es la jur\u00eddica, en la que la responsabilidad del Estado no se limita a circunstancias de causalidad natural. De manera que, bajo este t\u00edtulo lo que se requiere es, primero, determinar la existencia f\u00e1ctica previa de una acci\u00f3n u omisi\u00f3n a partir de la cual se har\u00e1 la imputaci\u00f3n y, segundo, realizar la imputaci\u00f3n jur\u00eddica que consiste en realizar un an\u00e1lisis normativo sobre las obligaciones del Estado y su deber de reparar un da\u00f1o.<\/p>\n
54. Como quiera que en la imputaci\u00f3n objetiva la atribuci\u00f3n de responsabilidad se hace a trav\u00e9s de elementos normativos y no consideraciones causales de car\u00e1cter cient\u00edfico se admite la responsabilidad incluso cuando no hay culpa y tambi\u00e9n se permite atribuir la responsabilidad cuando ocurre una omisi\u00f3n. La imputaci\u00f3n objetiva se determina a partir de los siguientes elementos normativos: \u201c(1) el riesgo permitido; (2) el principio de confianza; (3) la posici\u00f3n de garante; (4) la acci\u00f3n a propio riesgo, (5) la prohibici\u00f3n de regreso y (6) el fin de protecci\u00f3n de la norma\u201d. Cada uno de estos elementos explican cu\u00e1ndo existe desde la perspectiva de los deberes legales, la obligaci\u00f3n de indemnizar.<\/p>\n
55. A partir de lo expuesto, se advierte que las teor\u00edas que buscan superar la mera causalidad naturalista y la centralidad de la culpa a la hora de establecer la responsabilidad del Estado son contempor\u00e1neas y han sido usadas por el Consejo de Estado en ciertas ocasiones. En todo caso, la Sala encuentra relevante que el Consejo de Estado en el margen de su independencia y autonom\u00eda busque que la decisi\u00f3n de los casos de responsabilidad del Estado, especialmente cuando involucra da\u00f1os sobre sujetos vulnerables, se haga con base en los criterios m\u00e1s actuales sobre c\u00f3mo atribuir un da\u00f1o y que privilegie la protecci\u00f3n efectiva de las personas, el equilibrio de las cargas p\u00fablicas y asegure est\u00e1ndares de cumplimiento estrictos de los deberes de protecci\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas derivados del mandato del art\u00edculo 2 superior.<\/p>\n
Marco general de la acci\u00f3n de grupo. Desarrollo normativo y jurisprudencial<\/p>\n
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56. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica estableci\u00f3 las acciones populares y las acciones de grupo para la protecci\u00f3n de los intereses o derechos colectivos, y los intereses individuales de un grupo. Dichas acciones buscan superar los esquemas procesales exclusivamente individualistas para la protecci\u00f3n de los derechos. Espec\u00edficamente, en el art\u00edculo 88 superior, el constituyente deleg\u00f3 al legislador: (i) la regulaci\u00f3n de las acciones populares para la protecci\u00f3n de los derechos e intereses colectivos, y (ii) la regulaci\u00f3n de las acciones que se originan en raz\u00f3n a los da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas, que pueden ejercitarse por ese grupo sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. De igual manera, el art\u00edculo 89 superior establece que aparte de las acciones expresamente dise\u00f1adas por la Carta Pol\u00edtica:<\/p>\n
\u201c[L]a ley establecer\u00e1 los dem\u00e1s recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jur\u00eddico, y por la protecci\u00f3n de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas.\u201d<\/p>\n
57. En desarrollo del mandato constitucional descrito, el legislador expidi\u00f3 la Ley 472 de 1998, a trav\u00e9s de la cual regul\u00f3 el ejercicio de las acciones populares y de grupo, en la que fij\u00f3 los principios que rigen las acciones y el procedimiento judicial aplicable. En relaci\u00f3n con las acciones de grupo, la ley indica que son: \u201caquellas interpuestas por un n\u00famero plural o un conjunto de personas que re\u00fanen condiciones uniformes respecto de una misma causa que origin\u00f3 perjuicios individuales para dichas personas\u201d. Asimismo, expresa que el mecanismo tiene como finalidad exclusiva obtener el reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n de los perjuicios, es decir, es una acci\u00f3n de naturaleza indemnizatoria que se configura a partir de la preexistencia de un da\u00f1o que se busca reparar pecuniariamente y en forma individualizada.<\/p>\n
58. La ley establece que el ejercicio de la acci\u00f3n de grupo est\u00e1 sometido a unos requisitos sustanciales espec\u00edficos, que corresponden a: (i) la legitimaci\u00f3n por activa y por pasiva; (ii) la determinaci\u00f3n de la responsabilidad en la causaci\u00f3n del da\u00f1o y; (iii) la oportunidad para ejercerla.<\/p>\n
59. Frente a la legitimaci\u00f3n, el art\u00edculo 48 de la Ley 472 de 1998 precisa que la acci\u00f3n puede ser promovida, a trav\u00e9s de apoderado judicial, por las personas naturales o jur\u00eddicas que hayan sufrido un perjuicio individual, es decir, debe probarse un inter\u00e9s jur\u00eddico determinado por quien la instaure. El grupo debe estar integrado, al menos, por veinte personas. Adem\u00e1s, la ley establece que es posible que un interesado, persona natural o jur\u00eddica, pueda reclamar el resarcimiento de perjuicios por la totalidad de los miembros del grupo afectado. La norma tambi\u00e9n precisa que, en caso de que los miembros del grupo otorguen poder a varios abogados, se debe integrar un comit\u00e9, y el juez a cargo del proceso debe reconocer como abogado coordinador del grupo a quien represente el mayor n\u00famero de v\u00edctimas o, en su defecto, al que el comit\u00e9 nombre.<\/p>\n
60. En relaci\u00f3n con la legitimaci\u00f3n por pasiva, la norma establece que la acci\u00f3n puede dirigirse en contra de personas naturales y jur\u00eddicas, de naturaleza privada o p\u00fablica, por el da\u00f1o que se ocasione a ese n\u00famero plural de personas.<\/p>\n
61. En cuanto a la determinaci\u00f3n de la responsabilidad en la causaci\u00f3n del da\u00f1o, la ley se\u00f1ala que para el ejercicio de esta acci\u00f3n se requiere la existencia de condiciones uniformes en el n\u00famero plural de personas. Ello significa que quienes se han visto afectados en un inter\u00e9s jur\u00eddico deben compartir la misma situaci\u00f3n respecto de la causa que gener\u00f3 los perjuicios individuales y los dem\u00e1s elementos de la responsabilidad, es decir, que: (i) el hecho generador del da\u00f1o sea id\u00e9ntico; (ii) que ese hecho haya sido cometido por el mismo agente, es decir, atribuido a un mismo responsable; y (iii) que exista una relaci\u00f3n de causalidad entre el hecho generador del da\u00f1o y el perjuicio por el cual el grupo emprende la acci\u00f3n dirigida a la reparaci\u00f3n de los perjuicios sufridos.<\/p>\n
62. Finalmente, en cuanto a la oportunidad, la acci\u00f3n de grupo debe ejercerse dentro del t\u00e9rmino de los dos a\u00f1os siguientes a la fecha en que se caus\u00f3 el da\u00f1o o ces\u00f3 la acci\u00f3n causante del mismo.<\/p>\n
63. De otra parte, la jurisprudencia constitucional, desde la expedici\u00f3n de la Ley 472 de 1998, ha emitido diversos pronunciamientos en torno a la acci\u00f3n de grupo, en los que ha destacado que constituye una herramienta fundamental para el desarrollo de los fines esenciales del Estado Social de Derecho. Ello, toda vez que se trata de un mecanismo judicial encaminado a proteger de manera eficaz los derechos e intereses de varios individuos, a trav\u00e9s del cual se ejercen los principios de solidaridad, dignidad humana, acceso a la administraci\u00f3n de justicia, econom\u00eda procesal y seguridad jur\u00eddica.<\/p>\n
64. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que esta corporaci\u00f3n, a trav\u00e9s de sentencias de constitucionalidad, se ha pronunciado sobre el alcance de la acci\u00f3n de grupo, su finalidad, los requisitos para la identificaci\u00f3n del grupo y la posibilidad de que personas que no hicieron parte inicialmente del grupo acrediten su calidad de afectados para recibir la indemnizaci\u00f3n. Igualmente, ha explicado las diferencias entre la acci\u00f3n de grupo y la acci\u00f3n popular.<\/p>\n
65. Sobre la finalidad de la acci\u00f3n de grupo, la Corte destac\u00f3 la naturaleza indemnizatoria de esta acci\u00f3n y el contenido subjetivo o individual de car\u00e1cter econ\u00f3mico que la sustenta. En concreto, precis\u00f3 que la acci\u00f3n de grupo es un mecanismo judicial que persigue una indemnizaci\u00f3n del perjuicio causado por un da\u00f1o infringido a derechos e intereses. Por lo tanto, dichas acciones: \u201cest\u00e1n orientadas a resarcir un perjuicio proveniente del da\u00f1o ya consumado o que se est\u00e1 produciendo, respecto de un n\u00famero plural de personas (cuyo m\u00ednimo fue reglamentado en 20, seg\u00fan el art\u00edculo 46 de esa misma Ley)\u201d. Tambi\u00e9n se indic\u00f3 que la finalidad de la acci\u00f3n es obtener la reparaci\u00f3n por un da\u00f1o subjetivo, individualmente considerado, causado por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de una autoridad p\u00fablica o de los particulares.<\/p>\n
66. Del mismo modo, este Tribunal se\u00f1al\u00f3 que la causa de un da\u00f1o sufrido por un n\u00famero plural de personas puede ser, eventualmente, un acto administrativo, tanto de car\u00e1cter particular como de contenido general, y que una de las medidas de reparaci\u00f3n que adopte el juez puede ser la declaraci\u00f3n de nulidad del acto. Por consiguiente, para la Corte, la finalidad de la acci\u00f3n de grupo es permitir la reparaci\u00f3n de da\u00f1os ocasionados a un n\u00famero plural de personas, sin distinci\u00f3n de la naturaleza de la causa, siempre y cuando sea la misma.<\/p>\n
67. En ese sentido, la acci\u00f3n de grupo es una acci\u00f3n constitucional de especial importancia por, al menos, dos razones. Primero, porque busca proteger a trav\u00e9s de la indemnizaci\u00f3n los derechos constitucionales y legales que hayan sido lesionados por las autoridades o los particulares. Segundo, porque constituye una herramienta para que las personas puedan litigar las afectaciones que han sufrido individualmente, pero cuya reclamaci\u00f3n se facilita al acudir a los jueces de manera grupal. En ese orden, la acci\u00f3n de grupo tiene como vocaci\u00f3n que la integralidad de los da\u00f1os sufridos por un grupo a causa de uno o varios actores p\u00fablicos o privados resulte completamente indemnizada.<\/p>\n
68. Las caracter\u00edsticas de la acci\u00f3n de grupo. Esta acci\u00f3n permite amparar toda clase de derechos constitucionales fundamentales y subjetivos de origen constitucional o legal, as\u00ed como derechos e intereses colectivos. En ese sentido, la acci\u00f3n de grupo se fundamenta en los da\u00f1os ocasionados por las autoridades p\u00fablicas o los particulares a un n\u00famero plural de personas, quienes amparadas en una misma causa y a trav\u00e9s de una acci\u00f3n \u00fanica, reclaman el pago de la respectiva indemnizaci\u00f3n, la cual, a pesar de referirse a intereses comunes, se individualiza y se reconoce a t\u00edtulo de reparaci\u00f3n por los perjuicios sufridos por cada uno de los miembros del grupo.<\/p>\n
69. Por otra parte, la acci\u00f3n de grupo es independiente de la procedencia de otra acci\u00f3n, es decir, que presenta un car\u00e1cter principal y su ejercicio no impide instaurar las correspondientes acciones particulares. Frente a ello, la Corte precis\u00f3 que: \u201clo que sucede es que por econom\u00eda procesal y en aras de la eficacia de la administraci\u00f3n de justicia, la identidad en la pretensi\u00f3n y los hechos, as\u00ed como la unidad en la causa del da\u00f1o y el inter\u00e9s cuya lesi\u00f3n debe ser reparada, las peticiones del n\u00famero plural de personas o del grupo pueden estudiarse y resolverse bajo una misma unidad procesal\u201d.<\/p>\n
70. Ahora, frente a la integraci\u00f3n del grupo y al pago de la indemnizaci\u00f3n, los art\u00edculos 55 y 65 de la Ley 472 de 1998 establecen la posibilidad de que quienes no hayan iniciado o intervenido en el proceso, pero sufrieron un da\u00f1o por la misma acci\u00f3n u omisi\u00f3n, puedan acogerse y beneficiarse de la sentencia condenatoria, y recibir el pago de la respectiva indemnizaci\u00f3n.<\/p>\n
71. En ese sentido, la Corte precis\u00f3 que existen dos formas para que los afectados en un derecho o inter\u00e9s, que sufrieron un perjuicio, puedan ser parte del proceso iniciado en virtud de una acci\u00f3n de grupo. La primera se debe llevar a cabo antes de la apertura a pruebas y se realiza mediante la presentaci\u00f3n de un escrito en el que se indique el da\u00f1o sufrido, su origen y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al grupo. La segunda puede tener lugar dentro de los veinte d\u00edas siguientes a la publicaci\u00f3n de la sentencia, para lo cual el interesado debe proporcionar la misma informaci\u00f3n requerida. Sobre esta \u00faltima posibilidad, la Corte sostuvo que la norma asegura la efectividad del principio del Estado social de derecho.<\/p>\n
73. Para la Corte, esta modalidad es favorable tanto para el particular como para la administraci\u00f3n de justicia, \u201cpues evita que se desgaste con un nuevo proceso por los mismos hechos y contra la misma persona\u201d, y atiende el debido proceso, \u201cpues quien se acoge al fallo, lo hace a sabiendas del contenido del mismo y del respeto y garant\u00eda que al tr\u00e1mite del proceso le dio el juez, siempre avalado con la intervenci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico\u201d. Del mismo modo, la Corte consider\u00f3 que la medida asegura el acceso efectivo de todas las personas a la administraci\u00f3n de justicia, garantiza la pronta resoluci\u00f3n de los conflictos y asegura la efectividad de los derechos reconocidos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
74. Finalmente, la Corte tambi\u00e9n se pronunci\u00f3 sobre la labor de administraci\u00f3n que ejerce el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, y el pago de la indemnizaci\u00f3n a quienes no formaron parte del proceso. Para la Corte, esa tarea es constitucional, ya que se enmarca dentro de las funciones constitucionales atribuidas a la Defensor\u00eda del Pueblo y no afecta el pago de la indemnizaci\u00f3n a los afectados. La Corte precis\u00f3 que la funci\u00f3n de la Defensor\u00eda en este escenario es recibir, dentro de los diez d\u00edas siguientes a la ejecutoria de la sentencia, el valor total de la indemnizaci\u00f3n y pagar, con posterioridad, las indemnizaciones a quienes integraron el grupo y en cuyo favor se profiri\u00f3 la sentencia.<\/p>\n
75. En la sentencia C-215 de 1999, esta corporaci\u00f3n consider\u00f3 que la norma que asigna al fondo el recibo, administraci\u00f3n y pago a los beneficiarios, de las indemnizaciones individuales decretadas por el juez en raz\u00f3n de una acci\u00f3n de grupo -art\u00edculo 65 de la Ley 472 de 1998- no vulnera el ordenamiento constitucional. La Corte estim\u00f3 que el hecho de que el beneficiario deba acudir a la Defensor\u00eda del Pueblo a solicitar el pago en nada le perjudica, por el contrario, resulta m\u00e1s efectivo que una sola entidad dedicada al apoyo de los ciudadanos en la protecci\u00f3n de sus derechos administre el dinero para el pago de las indemnizaciones a los miembros del grupo. Por otra parte, la Corte destac\u00f3 que dicha labor no se trata de una cesi\u00f3n de recursos a una entidad, sino de un encargo que se asigna a la Defensor\u00eda para el control y pago de las indemnizaciones sin afectar los derechos de los miembros del grupo.<\/p>\n
76. En s\u00edntesis, se concluye que la acci\u00f3n de grupo: (i) es una acci\u00f3n de naturaleza eminentemente indemnizatoria, ya que persigue la reparaci\u00f3n de un da\u00f1o ocasionado a un conjunto de personas que re\u00fanen unas condiciones uniformes respecto de la misma causa que les gener\u00f3 perjuicios individuales; (ii) es una acci\u00f3n de car\u00e1cter principal, que procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para obtener la reparaci\u00f3n del da\u00f1o sufrido; (iii) difiere de la acci\u00f3n popular en cuanto al tipo de derechos que protege y la finalidad que persigue; y (iv) contribuye a la materializaci\u00f3n de los principios de solidaridad, dignidad humana, econom\u00eda procesal, seguridad jur\u00eddica y acceso a la administraci\u00f3n de justicia. Asimismo, se concluye que los afectados pueden integrarse al grupo bien sea antes de la apertura a pruebas o dentro de los veinte d\u00edas siguientes a la publicaci\u00f3n de la sentencia; y que corresponde al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos la administraci\u00f3n y el pago de las indemnizaciones de que trata el art\u00edculo 65 de la Ley 472 de 1998.<\/p>\n
El procedimiento para el ejercicio de la acci\u00f3n de grupo y la competencia de revisi\u00f3n eventual por parte del Consejo de Estado<\/p>\n
77. La competencia. En la regulaci\u00f3n procedimental de las acciones de grupo, el art\u00edculo 50 de la Ley 472 de 1998 estableci\u00f3 que la autoridad judicial competente se determina en raz\u00f3n a la naturaleza de la persona, natural o jur\u00eddica, que con su acci\u00f3n u omisi\u00f3n ha vulnerado los derechos o intereses de un grupo. Dicha norma indica que de las acciones de grupo conocer\u00e1 la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo siempre y cuando se originen en la actividad de las entidades p\u00fablicas y de las personas privadas que desempe\u00f1en funciones administrativas. En los dem\u00e1s casos, la competencia recae en los juzgados civiles del circuito y en las salas de los tribunales superiores de distrito judicial de la jurisdicci\u00f3n ordinaria.<\/p>\n
78. Espec\u00edficamente, en la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, los jueces y tribunales administrativos conocen, en primera instancia, de las acciones de grupo. Los jueces administrativos tienen a su cargo las acciones interpuestas en contra de las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local, o en contra de las personas privadas que dentro de ese mismo \u00e1mbito desempe\u00f1en funciones administrativas. Por su parte, los Tribunales Administrativos conocen de la acci\u00f3n en primera instancia cuando se dirige en contra de las autoridades del orden nacional o de las personas privadas que dentro de ese mismo \u00e1mbito desempe\u00f1en funciones administrativas, y act\u00faan como segunda instancia cuando resuelven el recurso de apelaci\u00f3n contra las decisiones de los jueces administrativos. Finalmente, el Consejo de Estado act\u00faa como juez de segunda instancia cuando resuelve el recurso de apelaci\u00f3n contra las sentencias decididas por los Tribunales Administrativos y es el encargado de resolver el mecanismo de revisi\u00f3n eventual de las sentencias proferidas en acciones de grupo.<\/p>\n
79. El procedimiento de la acci\u00f3n de grupo. De acuerdo con los art\u00edculos 53 a 57 de la Ley 472 de 1998, el proceso est\u00e1 conformado por las siguientes etapas: a) presentaci\u00f3n, admisi\u00f3n y contestaci\u00f3n de la demanda, b) petici\u00f3n de exclusi\u00f3n del grupo, c) convocatoria a conciliaci\u00f3n, d) celebraci\u00f3n de la audiencia de conciliaci\u00f3n, e) decreto de pruebas y pr\u00e1ctica de pruebas, e) alegatos de conclusi\u00f3n, f) sentencia, g) apelaci\u00f3n y h) decisi\u00f3n de segunda instancia. Por consiguiente, a partir de las etapas del procedimiento judicial definido para la acci\u00f3n de grupo se garantiza la doble instancia. Igualmente, de forma excepcional, el art\u00edculo 11 de la Ley 1285 de 2005 y, posteriormente, el art\u00edculo 272 de la Ley 1437 de 2011, regularon el mecanismo de revisi\u00f3n eventual que tramita el Consejo de Estado respecto de las providencias judiciales que finalizan o archivan los procesos promovidos para la reparaci\u00f3n de da\u00f1os causados a un grupo emitidas por los tribunales administrativos y frente a las cuales no procede el recurso de apelaci\u00f3n ante el Consejo de Estado.<\/p>\n
El mecanismo de revisi\u00f3n eventual en la acci\u00f3n de grupo y en la acci\u00f3n popular<\/p>\n
80. Ahora bien, descritos a grandes rasgos los aspectos sustanciales y procedimentales sobre la acci\u00f3n de grupo, la Sala se enfocar\u00e1 en las reglas y principios relacionados con el mecanismo de revisi\u00f3n eventual en atenci\u00f3n al objeto de la controversia planteada por las accionantes, dirigida contra una decisi\u00f3n emitida en el marco de ese mecanismo. En consecuencia, primero, se expondr\u00e1 la regla de competencia del mecanismo y su funci\u00f3n legal. Ello, a la luz de lo previsto en la Ley 1285 de 2009, pues esta fue la norma bajo la cual la Sala Primera resolvi\u00f3 el mecanismo en el presente caso. Luego, se presentar\u00e1 el desarrollo jurisprudencial sobre el alcance de la competencia del Consejo de Estado cuando ejerce el mecanismo de revisi\u00f3n eventual.<\/p>\n
81. El mecanismo de revisi\u00f3n eventual de las providencias emitidas por los tribunales administrativos en procesos de acciones populares y de grupo se introdujo al ordenamiento legal en el art\u00edculo 11 de la Ley 1285 de 2009 que reform\u00f3 la Ley Estatutaria de Administraci\u00f3n de Justicia y, posteriormente, fue regulado en los art\u00edculos 272 al 274 de la Ley 1437 del 2011. El art\u00edculo 11 de la Ley 1285 de 2009 estableci\u00f3 que el mecanismo de revisi\u00f3n eventual es conocido por el Consejo de Estado en su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.<\/p>\n
82. Para entender el mecanismo de revisi\u00f3n eventual son relevantes los antecedentes de la Ley 1285 de 2009, es decir, el tr\u00e1mite que surti\u00f3 el Proyecto de Ley 23 de 2006-Senado y Proyecto de Ley 286 de 2007-C\u00e1mara. En concreto, en la exposici\u00f3n de motivos de las enmiendas para segundo debate ante el Senado, el Consejo de Estado present\u00f3 algunas propuestas en relaci\u00f3n con el mecanismo en menci\u00f3n. As\u00ed, sugiri\u00f3 que esa corporaci\u00f3n, en su condici\u00f3n de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a trav\u00e9s de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de sus secciones o subsecciones, pudiera seleccionar las sentencias o las dem\u00e1s providencias que decidan la finalizaci\u00f3n o archivo de los procesos que correspondan a las acciones populares o de grupo cuando sean proferidas por los Tribunales Administrativos. Ello, con el fin de unificar la jurisprudencia, asegurar la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. De otra parte, el Consejo de Estado propuso que al efectuar la revisi\u00f3n se decidiera sin las limitaciones propias de los recursos.<\/p>\n
83. A partir de esa discusi\u00f3n en el Congreso, el proyecto de ley estatutaria que terminar\u00eda en la Ley 1285 de 2009 estableci\u00f3 una regulaci\u00f3n procesal con las siguientes caracter\u00edsticas:<\/p>\n
84. Primero, se asignaba la competencia de este mecanismo a la Sala Plena y subsecciones del Consejo de Estado. No obstante, esos fragmentos del art\u00edculo 11 de la Ley 1285 de 2008 fueron declarados inconstitucionales por la sentencia C-713 de 2008, de tal manera que la norma, luego del juicio de constitucionalidad, termin\u00f3 siendo la siguiente:<\/p>\n
En su condici\u00f3n de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petici\u00f3n de parte o del Ministerio P\u00fablico, el Consejo de Estado, a trav\u00e9s de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podr\u00e1 seleccionar, para su eventual revisi\u00f3n, las sentencias o las dem\u00e1s providencias que determinen la finalizaci\u00f3n o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.<\/p>\n
85. El fundamento de esa decisi\u00f3n en su momento fue que ni la Sala Plena ni las subsecciones pod\u00edan conocer sobre el mecanismo de revisi\u00f3n eventual de acciones populares y de grupo porque esa labor est\u00e1 asignada por la Constituci\u00f3n a las secciones del Consejo de Estado. Para la Corte Constitucional, si los temas relacionados con las acciones populares o de grupo pudieran ser conocidas por la Sala Plena y las subsecciones del Consejo de Estado se desconocer\u00eda la estructura que tiene esa corporaci\u00f3n en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
86. En consecuencia, la competencia del mecanismo de revisi\u00f3n eventual qued\u00f3 a cargo de las secciones del Consejo de Estado. Esta misma regla se defini\u00f3 en el art\u00edculo 274 del CPACA que se\u00f1ala que \u201cde la revisi\u00f3n eventual conocer\u00e1 la secci\u00f3n que el reglamento determine seg\u00fan su especialidad\u201d. Actualmente, el reglamento del Consejo de Estado establece en su art\u00edculo 29 que las Salas Especiales de Decisi\u00f3n conocer\u00e1n del mecanismo de revisi\u00f3n eventual de las acciones populares o de grupo. Las Salas Especiales de Decisi\u00f3n est\u00e1n conformadas por un magistrado de cada secci\u00f3n del Consejo de Estado de conformidad con el art\u00edculo 107 del CPACA.<\/p>\n
87. Segundo, el Consejo de Estado es competente para conocer del mecanismo de revisi\u00f3n eventual sobre las sentencias o autos que dan por terminado el proceso o que deciden archivarlo. Adem\u00e1s, la competencia de esa corporaci\u00f3n solo se activa cuando una de las partes o el Ministerio P\u00fablico se lo soliciten. Esto descarta la posibilidad de que se inicie la revisi\u00f3n de manera oficiosa porque ese escenario fue declarado inconstitucional en la sentencia C-713 de 2008.<\/p>\n
88. Tercero, de acuerdo con el art\u00edculo 274 del CPACA, las fases del mecanismo de revisi\u00f3n eventual son las siguientes: (i) presentaci\u00f3n de la solicitud de revisi\u00f3n dentro de los 8 d\u00edas siguientes a la ejecutoria de la sentencia o auto del tribunal administrativo; (ii) decisi\u00f3n sobre la selecci\u00f3n dentro de los tres meses siguientes a la presentaci\u00f3n de la solicitud de revisi\u00f3n; (iii) presentaci\u00f3n de insistencia dentro de los cinco d\u00edas siguientes a la decisi\u00f3n negativa de selecci\u00f3n; o (iv) fallo de revisi\u00f3n dentro de los seis meses siguientes a la decisi\u00f3n de selecci\u00f3n del caso.<\/p>\n
89. Ahora, esta regulaci\u00f3n procesal no significa que la solicitud de revisi\u00f3n se equipare a la presentaci\u00f3n de un recurso porque prima facie el Consejo de Estado no est\u00e1 obligado a seleccionar el proceso de acci\u00f3n popular o de grupo. Por el contrario, la revisi\u00f3n de este tipo de procesos es eventual, pues responde al hecho de que el Consejo de Estado identifique la necesidad de emplear el mecanismo para unificar la jurisprudencia. Esto \u00faltimo implica que cuando se decide seleccionar una acci\u00f3n popular o de grupo es porque se ha identificado una falta de uniformidad en los criterios judiciales con los que se interpreta la ley que aplican los tribunales o porque la decisi\u00f3n del tribunal se opone a una decisi\u00f3n de unificaci\u00f3n del Consejo de Estado o a su jurisprudencia reiterada. As\u00ed, la finalidad legal del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es que el tribunal supremo de la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa establezca la posici\u00f3n unificada sobre los temas que se tratan en las acciones populares y de grupo.<\/p>\n
90. En l\u00ednea con lo anterior, es claro que la finalidad del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es la de unificar la jurisprudencia. Este asunto fue estudiado por la Corte Constitucional en la sentencia C-713 de 2008, mediante la cual se hizo el juicio de constitucionalidad del proyecto de ley que reform\u00f3 la Ley Estatutaria de Administraci\u00f3n de Justicia. En esa oportunidad, la Corte analiz\u00f3 el art\u00edculo 11 de la Ley 1285 de 2009 y se\u00f1al\u00f3 algunos l\u00edmites sobre el mecanismo de revisi\u00f3n eventual y que corresponden a:<\/p>\n
91. En primer lugar, el texto original del proyecto de ley estatutaria que terminar\u00eda en la Ley 1285 de 2009 conten\u00eda tres finalidades del mecanismo de revisi\u00f3n eventual: (i) unificar jurisprudencia; (ii) asegurar exclusivamente la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales; y (iii) realizar el control de legalidad. Al estudiar la constitucionalidad de esas finalidades, la Corte estableci\u00f3 que la finalidad central del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es la unificaci\u00f3n de jurisprudencia. Para llegar a esa determinaci\u00f3n, la sentencia C-713 de 2008 describi\u00f3 cu\u00e1les son las diferencias entre una corte de casaci\u00f3n y un tribunal supremo de lo contencioso administrativo porque, en su criterio, las funciones que puede asumir el Consejo de Estado solo pueden corresponder a la funci\u00f3n de tribunal supremo que le encomend\u00f3 el art\u00edculo 237.1 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
92. De acuerdo con el an\u00e1lisis de la sentencia C-713 de 2008, una corte de casaci\u00f3n se encarga de resolver un recurso excepcional a trav\u00e9s del cual se protege la legalidad de las decisiones judiciales luego de realizar un an\u00e1lisis t\u00e9cnico jur\u00eddico sobre la posible configuraci\u00f3n de errores de derecho. En Colombia el \u00fanico \u00f3rgano encargado de la casaci\u00f3n es la Corte Suprema de Justicia. Por su parte, un tribunal supremo de lo contencioso administrativo en estricto sentido se encarga de ser el \u00f3rgano de cierre de las controversias en las que est\u00e9 involucrada una entidad de la administraci\u00f3n p\u00fablica. Esa diferencia implica que el mecanismo de revisi\u00f3n eventual no puede usarse para la finalidad exclusiva de proteger derechos fundamentales ni para el control de legalidad porque esas son funciones propias de una corte de casaci\u00f3n. Por el contrario, la funci\u00f3n de unificar jurisprudencia s\u00ed corresponde a aquellas que desarrolla un tribunal supremo.<\/p>\n
93. Adem\u00e1s, la Corte resalt\u00f3 que el mecanismo de revisi\u00f3n eventual no pod\u00eda dedicarse exclusivamente a la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales porque esto excluir\u00eda los derechos e intereses colectivos que son protegidos, por ejemplo, a trav\u00e9s de las acciones populares. De donde no se sigue que la sentencia C-173 de 2008 proh\u00edba al Consejo de Estado salvaguardar derechos fundamentales. Lo que s\u00ed establece dicha providencia es que la raz\u00f3n material por la que el Consejo de Estado puede decidir revisar de manera eventual un proceso de ese tipo es porque exista la necesidad de establecer un criterio jurisprudencial uniforme sobre las acciones populares o de grupo. En ese sentido, la finalidad del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es unificar la jurisprudencia cuando existen contradicciones o divergencias sobre el alcance de la ley o cuando se desconoce una sentencia de unificaci\u00f3n o la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado.<\/p>\n
94. Segundo, a partir de esas consideraciones, y de que el tr\u00e1mite de las acciones populares y de grupo exige legitimaci\u00f3n por activa, tambi\u00e9n se declararon inexequibles los apartes del art\u00edculo 11 de la Ley 1285 de 2009 que establec\u00edan la revisi\u00f3n oficiosa y que permit\u00edan decidir el recurso de revisi\u00f3n sin las limitaciones propias de los recursos. En consecuencia, el mecanismo de revisi\u00f3n eventual requiere la intervenci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico o de las partes, y el Consejo de Estado no puede reemplazarlos en su rol de \u00fanicos sujetos legitimados en la causa por activa para solicitar la selecci\u00f3n del asunto.<\/p>\n
95. Tercero, la Corte estableci\u00f3 que contra las decisiones proferidas en el marco de la revisi\u00f3n eventual s\u00ed proced\u00eda la acci\u00f3n de tutela. Del mismo modo, se defini\u00f3 que estas decisiones estaban cobijadas por el deber de motivaci\u00f3n de las decisiones judiciales. Por lo tanto, la determinaci\u00f3n que tome el Consejo de Estado sobre la selecci\u00f3n o no de una acci\u00f3n popular o de grupo deb\u00eda estar debidamente justificada.<\/p>\n
96. En s\u00edntesis, a partir del dise\u00f1o legal del mecanismo de revisi\u00f3n eventual se concluye que: (i) el Consejo de Estado es competente para conocer del mecanismo de revisi\u00f3n eventual de las sentencias o autos, proferidos por tribunales administrativos, que ordenan finalizar o archivar procesos de acciones populares o de grupo; (ii) el mecanismo no puede iniciarse de manera oficiosa; y (iii) el motivo por el que el Consejo de Estado puede decidir revisar de manera eventual un proceso depende exclusivamente de que la Corporaci\u00f3n determine la necesidad de establecer un criterio jurisprudencial uniforme.<\/p>\n
El desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en relaci\u00f3n con el alcance del mecanismo de revisi\u00f3n eventual en la acci\u00f3n de grupo y las acciones populares<\/p>\n
97. El Consejo de Estado ha emitido diversas providencias en ejercicio del mecanismo de revisi\u00f3n eventual de las sentencias proferidas en acciones de grupo. En estas decisiones, se ha pronunciado sobre aspectos como la finalidad del mecanismo, los criterios que posibilitan la selecci\u00f3n de una decisi\u00f3n, y la competencia y los poderes del juez de revisi\u00f3n eventual al resolver el mecanismo. A continuaci\u00f3n, se har\u00e1 referencia a los criterios fijados por el Consejo de Estado en los aspectos mencionados:<\/p>\n
98. Para comprender el desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la competencia y alcance del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es necesario tener en cuenta que esa corporaci\u00f3n diferencia las reglas aplicables para la decisi\u00f3n de selecci\u00f3n de un proceso de acci\u00f3n de grupo o popular y las reglas sobre el alcance de la revisi\u00f3n que hace el Consejo de Estado sobre los casos seleccionados. En la primera fase de la revisi\u00f3n eventual, como se explicar\u00e1 m\u00e1s adelante, la posici\u00f3n del Consejo de Estado es uniforme en se\u00f1alar que el \u00fanico criterio relevante para definir sobre la selecci\u00f3n de un caso es la finalidad de unificaci\u00f3n de jurisprudencia. En la segunda fase de la revisi\u00f3n eventual, esto es, cuando se falla de fondo, la posici\u00f3n uniforme del Consejo de Estado reitera que la \u00fanica finalidad del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es la unificaci\u00f3n de jurisprudencia, pero precisa que en el fallo se pueden abordar materias que superan los temas que motivaron la selecci\u00f3n del caso. A continuaci\u00f3n, se describir\u00e1 esta postura jurisprudencial del Consejo de Estado.<\/p>\n
99. En auto del 14 de junio de 2009, el Consejo de Estado se pronunci\u00f3 por primera vez sobre el alcance del mecanismo de revisi\u00f3n eventual. En dicha ocasi\u00f3n, el Consejo de Estado seleccion\u00f3 una sentencia de acci\u00f3n de grupo en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual y precis\u00f3 que el prop\u00f3sito de la selecci\u00f3n era la unificaci\u00f3n de jurisprudencia. Asimismo, indic\u00f3 que el ejercicio de la funci\u00f3n constitucional de actuar como tribunal supremo de lo contencioso administrativo constituye un mecanismo de control en contra de la arbitrariedad de la administraci\u00f3n p\u00fablica y judicial.<\/p>\n
i. (i) \u00a0Cuando uno o varios de los temas de la providencia respectiva tuvo un tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de modo que sea indispensable fijar una posici\u00f3n unificadora.<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminaci\u00f3n, por la falta de claridad de las normas en las que se fundamenta o por un vac\u00edo legal, sean susceptibles de confusi\u00f3n o involucren disposiciones frente a las cuales sean posibles diferentes formas de aplicaci\u00f3n o interpretaci\u00f3n.<\/p>\n
iii. (iii) \u00a0 Cuando no hay una posici\u00f3n consolidada por parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado frente a uno o varios de los temas de la providencia.<\/p>\n
iv. (iv) \u00a0 Cuando alguno de los temas de la providencia no haya sido objeto de desarrollo jurisprudencial por parte del Consejo de Estado.<\/p>\n
101. Adicionalmente, el Consejo de Estado precis\u00f3 que para la procedencia de la revisi\u00f3n es necesario que los temas tratados tengan incidencia directa e inmediata en la providencia respecto de la cual se solicite la revisi\u00f3n. Ello, con el fin de garantizar los principios de econom\u00eda procesal, celeridad y eficacia.<\/p>\n
102. \u00a0A partir del mencionado auto del 14 de junio de 2009, el Consejo de Estado defini\u00f3 varios criterios que las secciones reiteran, relacionados con: (i) la jurisdicci\u00f3n y competencia para conocer y decidir acerca de la revisi\u00f3n eventual de providencias judiciales; (ii) los presupuestos para su procedencia; y, en particular, (iii) el tr\u00e1mite a seguir con posterioridad a la selecci\u00f3n del caso. Desde ese momento, el Consejo de Estado se\u00f1al\u00f3 que, si bien el mecanismo de revisi\u00f3n no tiene una connotaci\u00f3n de \u201crecurso de casaci\u00f3n\u201d, la Corporaci\u00f3n cuenta con amplias competencias como tribunal supremo de lo contencioso administrativo. De esta manera, el mecanismo de revisi\u00f3n eventual sirve a su vez para asegurar: (i) los principios de igualdad, seguridad jur\u00eddica, confianza leg\u00edtima, buena fe y publicidad de la actividad judicial; y (ii) constituye un mecanismo de control frente a la arbitrariedad de la administraci\u00f3n p\u00fablica y la arbitrariedad judicial.<\/p>\n
103. Esta posici\u00f3n sobre el alcance y la finalidad de la selecci\u00f3n ha sido uniforme a lo largo del tiempo y constituye un precedente jurisprudencial relevante. Las diferentes secciones han reiterado y complementado esta posici\u00f3n a partir del examen de casos concretos. As\u00ed, por ejemplo, en el a\u00f1o 2016 el Consejo de Estado reiter\u00f3 que el mecanismo de revisi\u00f3n eventual solo puede perseguir la finalidad de la unificaci\u00f3n de jurisprudencia y que por ello la selecci\u00f3n solo puede responder a criterios que est\u00e9n relacionados con la unificaci\u00f3n jurisprudencial. En ese sentido, la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado se\u00f1al\u00f3 que:<\/p>\n
[L]a Sala recuerda que la facultad de revisi\u00f3n tiene como \u00fanico prop\u00f3sito la unificaci\u00f3n de jurisprudencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo (\u2026) el Consejo de Estado no puede seleccionar los casos basado en la censura que se dirija contra la valoraci\u00f3n del material probatorio ni en los reparos que se formulen a los juicios de valor sentados en el fallo en torno a puntos de derecho.<\/p>\n
104. Las causales no taxativas que permiten seleccionar un caso en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual volvieron a ser reiteradas (i) en el a\u00f1o 2019 por la Secci\u00f3n Cuarta y, (ii) en el a\u00f1o 2021 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que se\u00f1al\u00f3 que \u201cotro supuesto en el que procede la unificaci\u00f3n se presenta cuando, existiendo una posici\u00f3n unificada se advierte la necesidad de precisar su alcance o de resolver divergencias en su interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n\u201d. Por otra parte, la Secci\u00f3n Tercera reiter\u00f3 que la competencia del Consejo de Estado en la fase de selecci\u00f3n est\u00e1 limitada porque los procesos solo pueden ser seleccionados para cumplir una \u00fanica finalidad del mecanismo de revisi\u00f3n eventual, esto es, la unificaci\u00f3n de jurisprudencia.<\/p>\n
105. A partir de la espec\u00edfica finalidad que debe motivar la selecci\u00f3n de un asunto, el Consejo de Estado, al decidir la selecci\u00f3n de una providencia en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual debe considerar: (i) las particularidades de cada asunto, (ii) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisi\u00f3n, (iii) la configuraci\u00f3n de uno o varios eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado, y (iv) la importancia o trascendencia de los temas que se debaten en la providencia objeto de la solicitud. Igualmente, se ha precisado que la configuraci\u00f3n de todos estos elementos en un caso no implica la selecci\u00f3n obligatoria por parte del Consejo de Estado, ya que el mecanismo no es autom\u00e1tico ni absoluto, sino eventual.<\/p>\n
106. En pronunciamientos posteriores, el m\u00e1ximo \u00f3rgano de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo abord\u00f3 el alcance de la decisi\u00f3n del mecanismo de revisi\u00f3n eventual. Por ejemplo, en un auto de septiembre de 2012, en el que seleccion\u00f3 para revisi\u00f3n eventual un proceso se indic\u00f3 que el tema que se va a decidir en la sentencia de revisi\u00f3n lo determina el mismo Consejo de Estado. Para desarrollar esa afirmaci\u00f3n, se sostuvo que ni los argumentos presentados por el solicitante ni las motivaciones que sustentan la decisi\u00f3n de selecci\u00f3n para revisi\u00f3n limitan al Consejo de Estado frente a los temas o problemas jur\u00eddicos que han de estudiarse y resolverse en el respectivo fallo. Ello, en raz\u00f3n a que la materializaci\u00f3n de la finalidad de unificaci\u00f3n jurisprudencial exige un pronunciamiento sobre todos los aspectos de orden jur\u00eddico trascendentes para el completo y correcto entendimiento de los asuntos que, en cada caso, deban resolverse, precisarse o desarrollarse a prop\u00f3sito del ejercicio de las correspondientes acciones populares o de grupo.<\/p>\n
107. El Consejo de Estado tambi\u00e9n se ha pronunciado frente a los tipos de decisiones que se pueden emitir una vez seleccionada la providencia para revisi\u00f3n. El primer tipo de decisi\u00f3n consiste en declarar impr\u00f3spera la solicitud de revisi\u00f3n eventual porque al conocer la motivaci\u00f3n de la providencia revisada no se encuentre contradicci\u00f3n con la jurisprudencia del Consejo de Estado. El segundo tipo de decisi\u00f3n se presenta cuando: (i) la sentencia del tribunal no es arm\u00f3nica con los par\u00e1metros jurisprudenciales del Consejo de Estado, (ii) los pronunciamientos del Consejo de Estado, a pesar de recaer sobre el mismo tema, son dis\u00edmiles, o (iii) el Consejo de Estado nunca se ha pronunciado sobre el tema.<\/p>\n
108. En las hip\u00f3tesis del segundo tipo de decisi\u00f3n, el Consejo de Estado, con el fin de mantener la uniformidad de la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, analizar\u00e1 los temas que deben ser objeto de unificaci\u00f3n y consolidaci\u00f3n a partir de su propia jurisprudencia y, en caso de concluir que esos temas unificados afectan gravemente el fallo del tribunal torn\u00e1ndolo injusto, proceder\u00e1 a dejarlo sin efectos, reabrir el proceso ya concluido, volver a considerar el litigio, eliminar los errores que desconocen la jurisprudencia y proferir una nueva decisi\u00f3n.<\/p>\n
109. Espec\u00edficamente, sobre el examen que adelanta el juez del mecanismo de revisi\u00f3n eventual dijo lo siguiente:<\/p>\n
Por eso en una primera etapa, el Consejo de Estado como operador de la revisi\u00f3n eventual ausculta el motivo de revisi\u00f3n en estricta comparaci\u00f3n con su jurisprudencia y su relaci\u00f3n de causalidad con la decisi\u00f3n objeto de revisi\u00f3n, para as\u00ed determinar si el pronunciamiento hubiera sido diferente; pero ha de tenerse claro que en esta etapa nunca puede ni debe abordar el estudio sobre toda la materia litigiosa de la instancia porque est\u00e1 en la llamada fase iudicium rescindens, en la cual est\u00e1 limitado por un an\u00e1lisis objetivo en el que solo concurren: la contrariedad con la jurisprudencia del Alto Tribunal y, la comprobaci\u00f3n de si el pronunciamiento es injusto. Si esta etapa no es favorable al revisionista, al Consejo de Estado est\u00e1 vedado entrar a la segunda etapa (iudicium rescissorium) en la cual su competencia como juez de la revisi\u00f3n se abre para volver sobre la materia litigiosa con todos sus elementos: hechos, derecho, pruebas y alegaciones.<\/p>\n
110. Luego, el Consejo de Estado afirm\u00f3 que la finalidad de unificaci\u00f3n de jurisprudencia le permite al juez ejercer la potestad ilimitada para revisar el proceso en su totalidad. En concreto, dijo que el ejercicio de la facultad de revisi\u00f3n eventual asignada al Consejo de Estado con la \u00fanica finalidad de unificaci\u00f3n de la jurisprudencia comporta en todo caso: \u201cla potestad ilimitada para revisar el proceso en su totalidad, en sus diversos aspectos f\u00e1cticos y normativos\u201d. Esta competencia es necesario para cumplir el prop\u00f3sito esencial que subyace a la labor de unificaci\u00f3n, esto es, la realizaci\u00f3n de la justicia material.<\/p>\n
111. Esta posici\u00f3n del Consejo de Estado se ha reiterado invariablemente a lo largo de su jurisprudencia, con la excepci\u00f3n de las pocas sentencias que no abordan el asunto de la competencia o el alcance del mecanismo por su falta de relevancia para resolver los casos concretos. As\u00ed, por ejemplo, en el a\u00f1o 2020 la Sala Novena Especial de Decisi\u00f3n explic\u00f3 que:<\/p>\n
Es importante aclarar, que aunque en el auto de selecci\u00f3n se verifica que el fallo objeto de controversia cumpla con los supuestos de procedencia se\u00f1alados en el art. 273 ib., ello no limita el campo de acci\u00f3n de la sentencia de unificaci\u00f3n, la cual podr\u00e1 abarcar los asuntos y materias que en criterio de la Sala de decisi\u00f3n ameriten ser revisados.<\/p>\n
112. Esta decisi\u00f3n es especialmente relevante porque trata sobre un proceso de reparaci\u00f3n del da\u00f1o ocasionado a v\u00edctimas del conflicto. All\u00ed, el Consejo de Estado justific\u00f3 la necesidad de fallar de fondo m\u00e1s all\u00e1 de los aspectos definidos en el auto de selecci\u00f3n e incluso adelantar un juicio de convencionalidad porque el caso evidenciaba graves violaciones de derechos humanos que requer\u00edan asegurar la justicia material. Esta decisi\u00f3n muestra que uno de los criterios centrales para que el Consejo de Estado haga uso de una competencia ampliada al fallar el proceso, m\u00e1s all\u00e1 de los aspectos de unificaci\u00f3n, es la necesidad de garantizar derechos fundamentales y la justicia material en el caso concreto.<\/p>\n
113. En la d\u00e9cada actual esta comprensi\u00f3n de la competencia y del alcance del mecanismo de revisi\u00f3n eventual est\u00e1 tan asentada que se presenta como una de las posibilidades consolidadas de ejercicio de la competencia del Consejo de Estado. As\u00ed, por ejemplo, en el a\u00f1o 2021, la Sala Quince Especial de Decisi\u00f3n expuso de manera sint\u00e9tica la tesis del Consejo de Estado sobre la posibilidad de fallar de fondo m\u00e1s all\u00e1 de los temas de unificaci\u00f3n siempre y cuando ese asunto haya sido objeto de debate durante el proceso:<\/p>\n
114. Esta decisi\u00f3n muestra no solo el alcance de la postura del Consejo de Estado, sino que tambi\u00e9n evidencia el criterio de auto restricci\u00f3n del juez del mecanismo de revisi\u00f3n eventual al precisar que se puede fallar m\u00e1s all\u00e1 de los asuntos objeto de unificaci\u00f3n siempre que esos asuntos fueran debatidos en el marco del proceso. Esa misma Sala Especial de Decisi\u00f3n en otra sentencia de 2021, que reiter\u00f3 la regla descrita, explic\u00f3 que el mecanismo de revisi\u00f3n permite que el Consejo de Estado vaya m\u00e1s all\u00e1 de los temas objeto de unificaci\u00f3n y que en el marco de este mecanismo resulta inaplicable la garant\u00eda de non reformatio in pejus. En ese sentido, el Consejo de Estado reconoce que cuando se falla de fondo se puede revocar la decisi\u00f3n de instancia y que al hacerlo la corporaci\u00f3n no est\u00e1 limitada por los argumentos de las partes porque el mecanismo de revisi\u00f3n eventual no tiene el dise\u00f1o de un recurso. Al respecto, la sentencia de la Sala Quince Especial de Decisi\u00f3n se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
De advertirse que la providencia revisada, debe ser revocada, corresponder\u00e1 al juez de unificaci\u00f3n proferir la decisi\u00f3n de reemplazo, sin que por esa circunstancia se vulnere el principio fundamental a la non reformatio in peius, en la medida que la discusi\u00f3n del mecanismo eventual de revisi\u00f3n no se centra en argumentos propios de un recurso de apelaci\u00f3n de las partes.<\/p>\n
115. Las decisiones descritas se basan en el auto de 14 de julio de 2009 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y se nutren de una posici\u00f3n consolidada y reiterada de esa corporaci\u00f3n. Por ejemplo, en el 2013, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo explic\u00f3 que la posibilidad de fallar de fondo m\u00e1s all\u00e1 de los temas determinados en la selecci\u00f3n no va en contrav\u00eda de que el mecanismo de revisi\u00f3n eventual tenga como \u00fanica finalidad la unificaci\u00f3n de jurisprudencia. Como fundamento para ello argument\u00f3 que hacer realidad la igualdad material y la igualdad de los derechos de las personas son prop\u00f3sitos inherentes a la unificaci\u00f3n de jurisprudencia y, por lo tanto, hacen necesario estudiar de manera total el conflicto en las acciones de grupo y populares. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo afirm\u00f3:<\/p>\n
De all\u00ed que si esos son, a su turno, los prop\u00f3sitos de la unificaci\u00f3n de la jurisprudencia, resulta evidente e incluso obvio destacar que tanto la materializaci\u00f3n de la justicia, como la concreci\u00f3n del principio de igualdad, determinan de manera necesaria e ineludible que el juez de la revisi\u00f3n eventual deba conocer el fondo de la controversia misma que fue objeto de la sentencia que se decide revisar; no de otro modo podr\u00eda lograrse el prop\u00f3sito indicado.<\/p>\n
116. En esa decisi\u00f3n tambi\u00e9n se indic\u00f3 que la postura no es contraria a la sentencia C-713 de 2008 porque la decisi\u00f3n de la Corte se refiri\u00f3 a los l\u00edmites que tiene el Consejo de Estado en el momento de seleccionar los casos y no se pronunci\u00f3 sobre los poderes del juez de revisi\u00f3n eventual cuando decide el mecanismo. Sobre esto, la sentencia de la Sala Plena de esa corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3:<\/p>\n
[L]a Sala Plena encuentra que la ratio decidendi de la referida decisi\u00f3n de inexequibilidad no estuvo en modo alguno fundada en el contenido material de los poderes del juez de revisi\u00f3n eventual, sino puntualmente, seg\u00fan qued\u00f3 visto, en la necesidad de que se motive la decisi\u00f3n de seleccionar, o no, para revisi\u00f3n un determinado fallo, decisi\u00f3n esta que \u2013en sus aspectos formal y material\u2013 resulta sin lugar a dudas notoriamente distinta a la labor misma de revisi\u00f3n, la cual da lugar a la expedici\u00f3n de una decisi\u00f3n de fondo acerca de la providencia revisada\u201d.<\/p>\n
117. De esa manera, el Consejo de Estado ha considerado de manera uniforme y pac\u00edfica que la unificaci\u00f3n de la jurisprudencia constituye el \u00fanico criterio o par\u00e1metro que puede considerarse en el momento de decidir sobre la selecci\u00f3n de un asunto para su revisi\u00f3n. Asimismo, ha destacado que esta restricci\u00f3n no opera con el mismo rigor para el momento en el que se decide el mecanismo y se emite la providencia con la cual se pone fin a la revisi\u00f3n eventual, pues en esta labor de juzgamiento, seg\u00fan las particularidades del caso, la Corporaci\u00f3n puede adelantar un examen integral del proceso m\u00e1s all\u00e1 de los aspectos de la unificaci\u00f3n, con el objeto de lograr fines \u00edntimamente asociados a la unificaci\u00f3n de la jurisprudencia como lograr la igualdad, la justicia material y restablecer derechos transgredidos.<\/p>\n
118. As\u00ed, es dable concluir que la finalidad del mecanismo de revisi\u00f3n eventual no constituye un l\u00edmite a la competencia del Consejo de Estado en dicho escenario. Si bien la finalidad es muy importante al momento de seleccionar el caso y al momento de decidir, pues a trav\u00e9s de este se unifica jurisprudencia, ello no implica que el juez de revisi\u00f3n eventual deba equipararse a un juez de casaci\u00f3n. Por el contrario, el juez de revisi\u00f3n eventual cuenta con una competencia amplia, pues (i) no est\u00e1 condicionado a los l\u00edmites propios de un recurso y (ii) su competencia no se limita a pronunciarse sobre la decisi\u00f3n que revisa, ya que puede ocuparse de las pruebas del proceso, de la eventual existencia de nulidades procesales y, por supuesto, de confirmar o revocar la decisi\u00f3n.<\/p>\n
El derecho al debido proceso y las garant\u00edas de doble instancia y doble conformidad. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
119. Uno de los derechos que se debe garantizar en los procesos judiciales es el debido proceso. Esa garant\u00eda se encuentra establecida en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el art\u00edculo 8 de la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos (CADH). El debido proceso es un derecho complejo porque est\u00e1 compuesto por varias garant\u00edas que, en general, est\u00e1n dirigidas a asegurar que los derechos de las personas que se encuentran vinculadas a un proceso judicial o administrativo sean respetados.<\/p>\n
120. El art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n se ocup\u00f3 de establecer algunas de esas garant\u00edas, entre las que se destacan, los principios de legalidad, juez natural, favorabilidad, presunci\u00f3n de inocencia, publicidad, ausencia de dilaciones injustificadas; la garant\u00eda de no ser juzgado por el mismo hecho o el mismo delito o falta; y los derechos a la defensa, a la defensa t\u00e9cnica y a impugnar la sentencia condenatoria. Otra de las garant\u00edas constitucionales del derecho al debido proceso es que se exige que exista una serie de procedimientos prestablecidos que se deben seguir para poder emitir el juicio sobre el conflicto que se est\u00e1 presentando.<\/p>\n
121. Adem\u00e1s de las garant\u00edas previamente expuestas, el debido proceso tiene tres contenidos relevantes que fueron invocados en el presente caso: (i) la doble instancia; (ii) la garant\u00eda de no reformar en perjuicio del apelante \u00fanico (non reformatio in peius); y (iii) la doble conformidad. Sobre estas garant\u00edas la Sala se pronunciar\u00e1 con mayor profundidad, debido a que, seg\u00fan las entidades accionantes, la sentencia proferida el 10 de junio de 2021 por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n transgredi\u00f3 esos derechos del Ministerio de Ambiente.<\/p>\n
122. As\u00ed, sobre la garant\u00eda de la doble instancia es importante reiterar que est\u00e1 prevista en el art\u00edculo 31 superior, el cual se\u00f1ala que: \u201ctoda sentencia judicial podr\u00e1 ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley\u201d. Esto implica que la garant\u00eda de impugnaci\u00f3n o doble instancia puede ser limitada por el legislador, de ah\u00ed que no todos los procesos judiciales requieren que exista el recurso de apelaci\u00f3n o el grado de consulta. La doble instancia es una garant\u00eda contra la arbitrariedad y un mecanismo principal, id\u00f3neo y eficaz para la superaci\u00f3n de equivocaciones en las que pueda incurrir una autoridad judicial. Sin embargo, no implica ni da lugar a un proceso aut\u00f3nomo en el que se repita la totalidad del juicio.<\/p>\n
123. Como se mencion\u00f3 previamente, con fundamento en el art\u00edculo 31 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, este tribunal ha precisado que la doble instancia no tiene un car\u00e1cter absoluto, en la medida en que el Constituyente admiti\u00f3 que el legislador defina excepciones a esa garant\u00eda. As\u00ed, es posible establecer tr\u00e1mites judiciales de \u00fanica instancia o imponer l\u00edmites a los recursos que buscan cuestionar las decisiones de una autoridad judicial.<\/p>\n
124. En consecuencia, la doble instancia o derecho a la impugnaci\u00f3n corresponde a una garant\u00eda que integra el debido proceso y que, de acuerdo con la regulaci\u00f3n que defina el legislador, permite que una decisi\u00f3n judicial pueda ser revisada por otra autoridad judicial de mayor jerarqu\u00eda. Esta garant\u00eda previene contra la arbitrariedad y contribuye a la correcci\u00f3n judicial, en la medida en que habilita que un asunto sea decidido por dos autoridades judiciales diferentes.<\/p>\n
125. Ahora bien, en el marco de los procesos que tienen doble instancia resulta aplicable el principio de no reformar a peor o la garant\u00eda de non reformatio in peius. Este es un principio general del derecho y una garant\u00eda del debido proceso. Por esa raz\u00f3n, es una limitaci\u00f3n al poder del Estado que busca que los apelantes \u00fanicos puedan presentar recursos libremente sin el riesgo de que los jueces superiores desmejoren la situaci\u00f3n en la que quedaron luego del fallo de los jueces inferiores. Este principio aplica a todas las jurisdicciones, pero solo cuando se trata de recursos presentados por un apelante \u00fanico y tiene como efecto limitar el alcance de la decisi\u00f3n del juez de segundo grado.<\/p>\n
126. Por su parte, la doble conformidad es una garant\u00eda que hace parte del n\u00facleo esencial del debido proceso y consiste en la posibilidad de impugnar toda primera sentencia condenatoria en un proceso penal conforme al art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. Esta garant\u00eda no es equivalente al derecho a la impugnaci\u00f3n ni todos los procesos deben asegurar la doble conformidad. La raz\u00f3n para ello es que la doble conformidad tiene un desarrollo aut\u00f3nomo en el derecho sancionatorio, espec\u00edficamente, en el derecho penal a partir de los art\u00edculos 29 de la Constituci\u00f3n, 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos (PIDCP), 8.2.h. de la CADH y de la sentencia C-792 de 2014.<\/p>\n
127. Las diferencias entre el principio de la doble instancia y el derecho a la doble conformidad fueron precisadas por la jurisprudencia constitucional as\u00ed:<\/p>\n
i. (i) \u00a0El fundamento normativo. La garant\u00eda de la doble instancia est\u00e1 prevista en el art\u00edculo 31 de la Carta Pol\u00edtica y el derecho a doble conformidad, en los art\u00edculos 29 superior, 8.2.h. de la CADH y 14.5 del PIDCP.<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0El estatus jur\u00eddico. La doble instancia constituye una garant\u00eda que hace parte del debido proceso y que puede ser alegada por cualquiera de los sujetos procesales; y la doble conformidad es un derecho subjetivo de rango y jerarqu\u00eda constitucional en cabeza de quien ha sido condenado en un juicio penal.<\/p>\n
iii. (iii) \u00a0El \u00e1mbito de acci\u00f3n. La garant\u00eda de la doble instancia constituye la regla general de todo proceso judicial y el derecho a la doble conformidad se concibi\u00f3 para el proceso penal.<\/p>\n
iv. (iv) \u00a0El contenido de la garant\u00eda. La doble instancia exige que una misma controversia jur\u00eddica sea sometida a dos instancias o fases procesales distintas e independientes y dirigidas por jueces distintos, pero sin importar que los fallos resultantes sean coincidentes. A su turno, el derecho a la doble conformidad otorga la facultad de controvertir la sentencia condenatoria, para que un mismo litigio sea resuelto en el mismo sentido por dos jueces distintos.<\/p>\n
v. (v) \u00a0El objeto. La doble instancia se predica del proceso como tal y supone que tenga dos instancias, independientemente del \u00e1rea, contenido y alcance de los fallos que resuelven la controversia. El derecho a la doble conformidad recae en las sentencias condenatorias dictadas en el marco de un proceso penal.<\/p>\n
vi. (vi) \u00a0La finalidad. La doble instancia busca la correcci\u00f3n del fallo judicial, y en general, una justicia acertada y recta. Por su parte, el derecho a la doble conformidad tiene el prop\u00f3sito de garantizar la defensa plena de las personas que han sido condenadas en un proceso penal.<\/p>\n
128. Ahora bien, definido el alcance de las garant\u00edas procesales invocadas por las entidades accionantes, hay que destacar que en el proceso de las acciones de grupo tambi\u00e9n se debe respetar el derecho al debido proceso. A partir de lo expuesto en los cap\u00edtulos \u201cMarco general de la acci\u00f3n de grupo. Desarrollo normativo y jurisprudencial\u201d y \u201cEl procedimiento para el ejercicio de la acci\u00f3n de grupo y la competencia de revisi\u00f3n eventual por parte del Consejo de Estado\u201d, este tipo de acci\u00f3n es de car\u00e1cter indemnizatorio y busca proteger los derechos (individuales y colectivos, fundamentales y legales) de un grupo uniforme que fue afectado por una misma causa. En ese orden, se puede concluir lo siguiente:<\/p>\n
129. Primero, la garant\u00eda de la doble conformidad no es aplicable al proceso de la acci\u00f3n de grupo. A pesar de que una de las posibles consecuencias para los demandados de este tipo de acci\u00f3n es que sean condenados pecuniariamente, esa decisi\u00f3n no es equivalente a la condena penal para la que est\u00e1 espec\u00edficamente dise\u00f1ada la garant\u00eda de doble conformidad. Las condenas de las acciones de grupo son por definici\u00f3n de car\u00e1cter pecuniario y tiene como prop\u00f3sito una reparaci\u00f3n que busca devolver a la persona al estado anterior a la ocurrencia del da\u00f1o.<\/p>\n
130. Por lo tanto, la acci\u00f3n de grupo no es de tipo penal ni el tipo de condena que all\u00ed se impone se asemeja a la de esta rama del derecho por lo que los fundamentos espec\u00edficos de la doble conformidad que fueron rese\u00f1ados previamente no son propios de esta clase de acci\u00f3n. En consecuencia, en ninguna de las fases del proceso de acci\u00f3n de grupo se exige que la primera condena de tipo indemnizatorio sea confirmada por un segundo juez para que adquiera validez.<\/p>\n
131. Segundo, en las acciones de grupo se asegura la doble instancia. Esto significa que la correcci\u00f3n judicial se asegura mediante el recurso de apelaci\u00f3n a trav\u00e9s del cual las partes manifiestan cu\u00e1les son los aspectos de la decisi\u00f3n que no comparten y las razones por las que debe ser corregida. Dicha apelaci\u00f3n constituye una etapa previa a la revisi\u00f3n eventual en el proceso ordinario.<\/p>\n
132. Tercero, en el marco del recurso de apelaci\u00f3n opera la garant\u00eda de no reformatio in pejus. En ese sentido, si en el proceso de la acci\u00f3n de grupo hay un apelante \u00fanico, los jueces tendr\u00e1n prohibido desmejorar su situaci\u00f3n.<\/p>\n
133. Finalmente, la garant\u00eda de non reformatio in pejus no aplica en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual. En principio la aplicabilidad de esta garant\u00eda se podr\u00eda descartar porque este mecanismo no es un recurso Adicionalmente, en la revisi\u00f3n no aplica la non reformatio in pejus por la funci\u00f3n unificadora de jurisprudencia del Consejo de Estado. Esta funci\u00f3n busca determinar cu\u00e1l es el derecho aplicable a un asunto seg\u00fan las normas aplicables, sean estas internacionales, constitucionales, legales, jurisprudenciales, reglamentarias u otras. En ese sentido, el Consejo de Estado no podr\u00eda dejar de establecer cu\u00e1l es el derecho que corresponde solo para evitar que no se desmejore la situaci\u00f3n de una de las partes ni tampoco podr\u00eda dejar de aplicar esa ley desventajosa a la parte si esa es la que encontr\u00f3 aplicable al caso.<\/p>\n
134. En conclusi\u00f3n, la doble instancia y la garant\u00eda de non reformatio in peius s\u00ed aplican a las acciones de grupo porque la Ley 472 de 1998 estableci\u00f3 que estas acciones admiten que las partes presenten el recurso de apelaci\u00f3n. No obstante, esas garant\u00edas solo aplican al tr\u00e1mite de la apelaci\u00f3n y no al mecanismo de revisi\u00f3n. Por su parte, la garant\u00eda de la doble conformidad no aplica porque no se trata de un asunto penal ni de una condena que se le asemeje.<\/p>\n
El mandato constitucional de protecci\u00f3n del medio ambiente, el principio de precauci\u00f3n y las funciones del Ministerio de Ambiente ante eventos de da\u00f1o ambiental<\/p>\n
135. En la acci\u00f3n de tutela bajo examen se discuten, entre otros, los siguientes asuntos: (i) los deberes del Estado frente al medio ambiente, (ii) el alcance de esos deberes en eventos de emergencias o da\u00f1os ambientales y (iii) c\u00f3mo se interpretan las normas que prev\u00e9n funciones del Ministerio de Ambiente cuando se est\u00e1 produciendo un da\u00f1o ambiental. Por esa raz\u00f3n, en este cap\u00edtulo se har\u00e1 referencia al mandato constitucional de protecci\u00f3n del medio ambiente, al principio de precauci\u00f3n, y al alcance de las funciones del Ministerio de Ambiente ante da\u00f1os ambientales, de acuerdo con los art\u00edculos 1 y 5 de la Ley 99 de 1993 en concordancia con lo previsto en el art\u00edculo 31 de la misma ley.<\/p>\n
Una breve referencia al mandato constitucional de protecci\u00f3n del medio ambiente<\/p>\n
136. La Carta Pol\u00edtica de 1991 incluye un compendio normativo sobre la protecci\u00f3n del medio ambiente y los derechos y deberes asociados al mismo que se conoce como la Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica. Desde sus inicios y de manera reiterada, esta corporaci\u00f3n ha reconocido que nuestra Constituci\u00f3n tiene un conjunto de normas sistem\u00e1ticas que buscan asegurar la protecci\u00f3n, preservaci\u00f3n y conservaci\u00f3n del medio ambiente. Este conjunto de normas constitucionales reconoce al medio ambiente como valioso en s\u00ed mismo y tambi\u00e9n como el entorno vital en el que se desarrollan los seres humanos del presente y el futuro.<\/p>\n
137. La Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica est\u00e1 desarrollada, principalmente, en los art\u00edculos 2, 8, 49, 58, 79, 80, 90, 95, 300, 330, 313, 333 y 334 superiores. Estos art\u00edculos se pueden categorizar entre aquellos que establecen deberes con el medio ambiente, los que se\u00f1alan derechos y deberes de las personas relacionados con la actividad humana, y los que disponen limitaciones a la actividad econ\u00f3mica. Debido a que en esta oportunidad se discute la responsabilidad estatal, la Sala har\u00e1 especial \u00e9nfasis en los art\u00edculos 80 y 90 superiores.<\/p>\n
138. As\u00ed, el art\u00edculo 80 superior contiene una serie de deberes del Estado en la gesti\u00f3n del medio ambiente, en los que se incluyen las obligaciones de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales a da\u00f1os causados al ambiente y exigir la reparaci\u00f3n de estos, y cooperar con otros Estados para proteger los ecosistemas fronterizos. Estos deberes se complementan con el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n que establece la responsabilidad del Estado por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que generen sus acciones u omisiones. En este sentido, el Estado es responsable cuando incumple el mandato constitucional de proteger la naturaleza y de asegurarle a las personas un medio ambiente sano. Por lo tanto, en esos eventos est\u00e1 obligado a reparar los da\u00f1os causados como consecuencia de acciones u omisiones en el cumplimiento de sus deberes medioambientales.<\/p>\n
139. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha categorizado la defensa del medio ambiente como: (i) un principio que rige toda la actividad estatal y que obliga al Estado a proteger las riquezas naturales; (ii) un derecho de todas las personas a vivir en un ambiente sano, digno y en armon\u00eda con el planeta, que implica tambi\u00e9n su protecci\u00f3n por v\u00eda administrativa y judicial. Sobre este punto, la Corte ha reconocido que la protecci\u00f3n del medio ambiente no es tarea solo del legislador, sino que tambi\u00e9n compete a la administraci\u00f3n su gesti\u00f3n y conservaci\u00f3n; y (iii) una obligaci\u00f3n del Estado y la sociedad en general de proteger la naturaleza.<\/p>\n
140. Adicionalmente, en las sentencias C-339 de 2002, C-666 de 2010 y C-367 de 2022, se explic\u00f3 que el medio ambiente debe ser protegido por su importancia para la vida humana, pero tambi\u00e9n por su valor intr\u00ednseco al margen de los servicios o beneficios que pueda brindar a los seres humanos. As\u00ed pues, la Constituci\u00f3n aborda la relaci\u00f3n con el ambiente desde una perspectiva \u00e9tica y constitucional en la que los humanos son parte de la naturaleza. En consecuencia, se le concede valor a la vida humana y no humana. Adicionalmente, la Constituci\u00f3n tambi\u00e9n tiene una visi\u00f3n econ\u00f3mica en la que el sistema productivo debe tener l\u00edmites en el inter\u00e9s social, ambiental y cultural. Por \u00faltimo, la Carta Pol\u00edtica contempla un enfoque jur\u00eddico en el que el ambiente y los recursos naturales tienen un valor intr\u00ednseco que los hace merecedores de protecci\u00f3n aut\u00f3noma.<\/p>\n
141. De otra parte, debe considerarse que la protecci\u00f3n del medio ambiente que propone la Constituci\u00f3n tiene una estrecha relaci\u00f3n con las condiciones materiales de la naturaleza en Colombia. As\u00ed, la sentencia C-367 de 2022 resalt\u00f3 c\u00f3mo Colombia es uno de los pocos pa\u00edses mega-diversos, debido a que resguarda casi el 10% de la biodiversidad del planeta. De esa manera, el pa\u00eds alberga una variedad de ecosistemas que constituye el hogar de especies de plantas y animales end\u00e9micas como el frailej\u00f3n, la magnolia hernandezii, la rana de cristal o la t\u00e1ngara multicolor. Esta circunstancia refuerza los deberes de protecci\u00f3n del medio ambiente.<\/p>\n
142. Asimismo, la biodiversidad descrita gu\u00eda el enfoque de la defensa de la naturaleza en Colombia hacia una visi\u00f3n ecosist\u00e9mica. Esta postura se\u00f1ala que la intervenci\u00f3n del sistema jur\u00eddico se hace sobre los ecosistemas entendidos como una comunidad de organismos que se encuentran en un espacio f\u00edsico en el que interact\u00faan y en el que tienen relaciones de interdependencia. \u00a0En ese sentido, el ordenamiento jur\u00eddico protege a la naturaleza desde la perspectiva seg\u00fan la cual cada individuo o especie es parte de una serie de relaciones ecol\u00f3gicas cuyo equilibrio se busca preservar para asegurar la conservaci\u00f3n de la vida humana y no humana.<\/p>\n
143. A partir de este recuento, es posible concluir que la Carta Pol\u00edtica no es indiferente a los asuntos ambientales. Por el contrario, las normas de la Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica expresan un compromiso constitucional con la defensa del medio ambiente por parte del Estado y la sociedad, y, en consecuencia, que cada persona en el pa\u00eds goce responsablemente de los recursos de la naturaleza. Al mismo tiempo, el hecho de que las normas de la Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica tengan forma de principio, y de principios que son derechos, implica que el mandato de protecci\u00f3n del medio ambiente es una orden constitucional que aspira a ser acatada al m\u00e1ximo de las posibilidades f\u00e1cticas y jur\u00eddicas. Esto, a su vez, obliga a que los deberes constitucionales de protecci\u00f3n del medio ambiente a cargo del Estado y de la sociedad en su conjunto se cumplan sin desconocer las necesidades de ponderaci\u00f3n de los derechos o principios que deban primar en el caso concreto.<\/p>\n
Los principios de precauci\u00f3n y prevenci\u00f3n en materia ambiental. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
144. Una de las razones que expuso la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado para definir la responsabilidad del Ministerio de Ambiente en el caso que examina la Sala fue la inobservancia del principio de precauci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n se abordar\u00e1 brevemente el alcance de este principio y su relaci\u00f3n con el principio de prevenci\u00f3n.<\/p>\n
145. Los principios de precauci\u00f3n y prevenci\u00f3n no est\u00e1n expresamente mencionados en el texto constitucional, pero se derivan de la Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica y, en particular, de los art\u00edculos 79 y 80 superiores, los cuales reconocen el derecho al ambiente sano y obligan al Estado a proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica, as\u00ed como prevenir y controlar los da\u00f1os y deterioros ambientales. Con fundamento en estos deberes, a partir de instrumentos internacionales y de acuerdo con la regulaci\u00f3n legal en materia ambiental se han diferenciado los principios en menci\u00f3n. De un lado, el principio de prevenci\u00f3n consiste en reducir o evitar las repercusiones que genera un da\u00f1o cuya posibilidad de ocurrencia y magnitud se conoce previamente. Por su parte, el principio de precauci\u00f3n consiste en adoptar las medidas para reducir o evitar las repercusiones que puede generar un da\u00f1o incluso cuando no hay certeza cient\u00edfica sobre su ocurrencia o magnitud de manera previa.<\/p>\n
146. Esta distinci\u00f3n se refleja en la legislaci\u00f3n ambiental interna. As\u00ed, el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 99 de 1993 reconoce catorce principios generales que deben guiar la pol\u00edtica ambiental en Colombia. En el numeral 6 del art\u00edculo 1\u00b0 se establece que las autoridades ambientales y los particulares dar\u00e1n aplicaci\u00f3n al principio de precauci\u00f3n, seg\u00fan el cual: \u201ccuando exista peligro de da\u00f1o grave e irreversible, la falta de certeza cient\u00edfica absoluta no deber\u00e1 utilizarse como raz\u00f3n para postergar la adopci\u00f3n de medidas eficaces para impedir la degradaci\u00f3n del medio ambiente\u201d. A su turno, el art\u00edculo 25 de la Ley 99 de 1993 dispuso que, en su funci\u00f3n de establecer los l\u00edmites m\u00e1ximos permisibles para el desarrollo de actividades que puedan afectar el medio ambiente y los recursos naturales, el Ministerio de Ambiente debe considerar estudios t\u00e9cnicos y el principio de precauci\u00f3n. Adicionalmente, sobre la obligatoriedad y alcance del principio de precauci\u00f3n son relevantes, entre otras, la Ley 164 de 1994 que aprob\u00f3 la Convenci\u00f3n Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Clim\u00e1tico y la Ley 740 de 2002, por medio de la cual se aprob\u00f3 el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnolog\u00eda del Convenio sobre la Diversidad Biol\u00f3gica.<\/p>\n
147. Aunado al desarrollo legal, el alcance del principio de precauci\u00f3n en el ordenamiento jur\u00eddico interno ha tenido una importante fuente jurisprudencial. En efecto, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre el alcance de dicho principio, por lo menos, desde el a\u00f1o 1994. A continuaci\u00f3n, se presenta una breve caracterizaci\u00f3n del principio de precauci\u00f3n a partir de la jurisprudencia m\u00e1s relevante en la materia.<\/p>\n
148. El principio de precauci\u00f3n ha sido definido jurisprudencialmente como \u201cun criterio hermen\u00e9utico para la aplicaci\u00f3n de normas relativas a la protecci\u00f3n ambiental ante amenazas graves que no han sido cient\u00edficamente comprobadas y los l\u00edmites que deben observar los operadores administrativos y judiciales\u201d. Es por esa raz\u00f3n que sirve como orientador de las acciones que ejecutan los funcionarios encargados de cumplir con la normatividad ambiental, entre la que destaca la Ley 99 de 1993.<\/p>\n
149. As\u00ed, la Corte ha reconocido que el principio de precauci\u00f3n impone obligaciones a las autoridades ambientales con el objetivo de evitar da\u00f1os sobre el ambiente. Por ende, es un mandato vinculante para las autoridades ambientales y, por ello, tiene implicaciones directas en la definici\u00f3n de los cursos de acci\u00f3n y en la verificaci\u00f3n de sus actuaciones.<\/p>\n
150. Adicionalmente, se ha precisado que toda actividad humana estatal o privada que genere un riesgo significativo para los seres humanos est\u00e1 obligada a observar el principio de precauci\u00f3n. De manera que, no solo la administraci\u00f3n est\u00e1 obligada por los mandatos del principio de precauci\u00f3n, sino que tambi\u00e9n es responsabilidad de los particulares actuar conforme a ese principio pues hace parte de los deberes de la persona y del ciudadano. En concreto, la Corte ha definido que este principio debe \u201cser utilizado para enfrentar todos los da\u00f1os ambientales potenciales, tanto de responsabilidad del Gobierno como de los particulares\u201d. En cuanto a la responsabilidad de la administraci\u00f3n, la Corte ha precisado que ante la presencia de un da\u00f1o potencialmente grave e incierto el Ministerio de Ambiente, en desarrollo de su mandato constitucional de propender por el desarrollo sostenible, debe privilegiar la aplicaci\u00f3n del principio de precauci\u00f3n.<\/p>\n
151. En ese orden, la Corte ha reconocido que en virtud del principio de precauci\u00f3n una autoridad ambiental puede imponer medidas que sean gravosas para los particulares, dentro de las que se encuentra la suspensi\u00f3n de la obra o actividad que desarrolla un particular o el cierre de sus instalaciones. Ese tipo de medidas se pueden adoptar incluso si la autoridad no tiene certeza absoluta de que la actividad produzca graves da\u00f1os en el ambiente y aunque los particulares tengan los permisos y hayan acreditado los requisitos para el desarrollo de sus actividades. Adem\u00e1s, la Corte ha resaltado que la adopci\u00f3n de esas medidas tiene lugar sin que para ello se deba demostrar una infracci\u00f3n ni establecer la responsabilidad del particular. Ello, toda vez que la finalidad del principio de precauci\u00f3n es permitir una reacci\u00f3n inicial ante una situaci\u00f3n de riesgo para prevenir o evitar la continuidad un da\u00f1o.<\/p>\n
152. Asimismo, la Corte precis\u00f3 que cuando se hace uso de este tipo de medidas preventivas se deja en suspenso la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico exigible en situaciones de normalidad. Esto se debe a que este tipo de medidas tienen como objetivo conjurar o prevenir una situaci\u00f3n de deterioro ambiental particular frente a la que no hay completa certeza cient\u00edfica. Es por ello que las medidas que se dictan en aplicaci\u00f3n del principio de precauci\u00f3n pueden tener el car\u00e1cter de temporales mientras se obtiene la certidumbre sobre los factores que causan el deterioro ambiental.<\/p>\n
153. Del mismo modo, su aplicaci\u00f3n no equivale a las sanciones que ordinariamente se le imponen a un infractor luego de que se adelante un proceso sancionatorio espec\u00edfico y se pruebe su responsabilidad. Es por ello que la jurisprudencia constitucional ha precisado que la distinci\u00f3n entre una medida preventiva y una sancionatoria en materia ambiental no se valora por la gravedad de sus consecuencias sino por su finalidad y por el grado de incertidumbre y certeza que acompa\u00f1a la adopci\u00f3n de la medida. Bajo estas consideraciones esta Corporaci\u00f3n ha estimado que, por ejemplo, es constitucional que las medidas preventivas apoyadas en el principio de precauci\u00f3n se impongan con efectos inmediatos y que contra ellas no procedan recursos.<\/p>\n
154. La Corte tambi\u00e9n ha reconocido que decisiones de protecci\u00f3n del medio ambiente sustentadas en el principio de precauci\u00f3n pueden ser contrarias a los intereses y derechos de terceros, y no por ello deben ser consideradas como arbitrarias o caprichosas. Para asegurar que las medidas preventivas est\u00e9n justificadas y no sean abusivas, la autoridad ambiental que las adopte debe constatar cinco elementos concurrentes: (i) la existencia de un peligro de da\u00f1o; (ii) que este sea grave e irreversible; (iii) que exista un principio de certeza cient\u00edfica, aunque no sea absoluta; (iv) que la decisi\u00f3n que adopte la autoridad est\u00e9 dirigida a impedir la degradaci\u00f3n del medio ambiente; y (v) que el acto por medio del cual adopte la decisi\u00f3n sea motivado.<\/p>\n
155. Sobre el tercer elemento -la existencia de un principio de certeza cient\u00edfica-la Corte ha definido que es posible adoptar medidas en ausencia de certeza cient\u00edfica absoluta, pero deben concurrir al menos indicios cient\u00edficos que permitan advertir la potencialidad de un da\u00f1o. As\u00ed, en eventos de ausencia absoluta de informaci\u00f3n no procede el uso del principio de precauci\u00f3n. Por ende, \u201ccuando los peligros potenciales son leves, o cuando el nivel de certeza cient\u00edfica es m\u00ednimo, o por completo inadecuado, la mejor decisi\u00f3n, puede ser no adoptar ninguna medida\u201d.<\/p>\n
156. En los t\u00e9rminos de la propia Corte, el principio de precauci\u00f3n: \u201csupone que existen evidencias cient\u00edficas de que un fen\u00f3meno, un producto o un proceso presentan riesgos potenciales a la salud o al medio ambiente, pero esas evaluaciones cient\u00edficas no son suficientes para establecer con precisi\u00f3n ese riesgo\u201d. Adem\u00e1s, este principio indica que: \u201cen los casos que haya sido detectado un riesgo potencial, el principio de precauci\u00f3n obliga a las autoridades a evaluar si dicho riesgo es admisible o no, y con base en esa evaluaci\u00f3n deben determinar el curso de acci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
157. As\u00ed las cosas, a partir del desarrollo jurisprudencial respecto al principio de precauci\u00f3n por parte de las autoridades ambientales, la Corte ha precisado el deber de evaluar la proporcionalidad de la medida a trav\u00e9s de las consideraciones de las afectaciones que puede generar sobre los derechos o intereses de terceros. Por ende, las decisiones en aplicaci\u00f3n del principio de precauci\u00f3n deben ser: (i) id\u00f3neas para proteger el medio ambiente o la salud p\u00fablica y (ii) necesarias ante la ausencia de otras medidas que causen menores impactos. Adem\u00e1s, (iii) sus beneficios deben ser superiores a los costos.<\/p>\n
158. En conclusi\u00f3n, el principio de precauci\u00f3n se deriva directamente de la Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica y obliga tanto a particulares como a las autoridades a prevenir da\u00f1os ambientales y a la salud p\u00fablica siempre que sea posible constatar elementos t\u00e9cnicos o cient\u00edficos o indicios sobre la potencialidad de un peligro y la materializaci\u00f3n de un da\u00f1o grave o irreversible. La adopci\u00f3n de medidas de protecci\u00f3n del ambiente bajo el principio de precauci\u00f3n no equivale a una actuaci\u00f3n sancionatoria y debe cumplir criterios de proporcionalidad, contar con una debida motivaci\u00f3n y estar dirigida a impedir la degradaci\u00f3n del ambiente.<\/p>\n
El alcance de las funciones del Ministerio de Ambiente ante eventos de da\u00f1o ambiental<\/p>\n
159. El tercer tema que se aborda en el presente cap\u00edtulo es el alcance de las facultades del Ministerio de Ambiente ante eventos de deterioro ambiental. El desarrollo de este aparte es de particular relevancia, debido a que en la sentencia de 10 de junio de 2021 la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n interpret\u00f3 el alcance de algunas de las competencias del Ministerio de Ambiente para determinar su responsabilidad en la extensi\u00f3n del da\u00f1o que sufrieron las comunidades ribere\u00f1as del r\u00edo Anchicay\u00e1. Para abordar la materia, primero, se identificar\u00e1 el rol del ministerio como ente rector de la pol\u00edtica ambiental y, luego, se examinar\u00e1 en detalle el alcance de las competencias objeto de controversia.<\/p>\n
160. En relaci\u00f3n con la labor del Ministerio de Ambiente, es importante resaltar que la Ley 99 de 1993 le otorg\u00f3 el rol de organismo rector de la gesti\u00f3n del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. Adem\u00e1s, le encarg\u00f3 la tarea de formular la pol\u00edtica nacional ambiental y de recursos naturales renovables y coordinar el Sistema Nacional Ambiental (en adelante, SINA). Ello, con el fin de garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y proteger el patrimonio natural y la soberan\u00eda de la naci\u00f3n.<\/p>\n
161. Como se mencion\u00f3 previamente, el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 99 de 1993 reconoce los principios generales en materia ambiental, los cuales se encontraron ajustados a la Constituci\u00f3n por parte de esta corporaci\u00f3n que, adem\u00e1s, destac\u00f3 que se trata de principios orientadores de la conducta de las autoridades ambientales encargadas de adelantar el cumplimiento de la pol\u00edtica ambiental y de las disposiciones de la Ley 99 de 1993. Por ende, en cumplimiento de sus funciones, el ministerio est\u00e1 obligado a observar los principios reconocidos en el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 99 de 1993.<\/p>\n
162. En cuanto a las funciones espec\u00edficas a cargo del Ministerio de Ambiente, el art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 establece m\u00faltiples deberes. Para el presente caso resultan de especial relevancia las funciones previstas en los numerales 16 y 35, pues la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado le atribuy\u00f3 responsabilidad a la autoridad ambiental con fundamento en el incumplimiento de lo previsto en las dos disposiciones en menci\u00f3n. Por lo tanto, se har\u00e1 una breve referencia al alcance de esas competencias.<\/p>\n
163. El numeral 16 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 dispone que corresponde al Ministerio de Ambiente lo siguiente:<\/p>\n
Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales, la evaluaci\u00f3n y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecuci\u00f3n de actividades o proyectos de desarrollo, as\u00ed como por la exploraci\u00f3n, explotaci\u00f3n, transporte, beneficio y utilizaci\u00f3n de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensi\u00f3n de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar.<\/p>\n
164. Sobre la competencia citada, la sentencia C-462 de 2008 se\u00f1al\u00f3 que se trata de una funci\u00f3n que conlleva tanto una obligaci\u00f3n de evaluaci\u00f3n y control como una potestad de suspensi\u00f3n de las actividades que generen los efectos ambientales nocivos que se pueden derivar de los proyectos de desarrollo, y de exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de los recursos naturales.<\/p>\n
165. La evaluaci\u00f3n y control del impacto ambiental de proyectos a la que se refiere el numeral 16 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 recae sobre aquellos proyectos programados, autorizados o promovidos por las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales (en adelante, las CAR), en ejercicio de las facultades encargadas a estas entidades mediante los art\u00edculos 31, 49 y 50 de la Ley 99 de 1993. Dichas funciones de las CAR se refieren a: (i) la facultad para autorizar proyectos que pueden afectar el medio ambiente, tales como, la actividad industrial, forestal, portuaria, de explotaci\u00f3n y exploraci\u00f3n, de obra, entre otras; y (ii) la facultad para ejercer control y vigilancia sobre los resultados de dicha intervenci\u00f3n.<\/p>\n
166. Si bien la Corte indic\u00f3 que la medida contenida en dicha disposici\u00f3n implica una intervenci\u00f3n del Ministerio de Ambiente en el \u00e1mbito funcional de las CAR, consider\u00f3 que tal circunstancia no vulnera la autonom\u00eda de estos organismos por las siguientes razones:<\/p>\n
168. La estructura integrada del recurso ambiental, el principio de unidad de gesti\u00f3n y el hecho de ser la primera autoridad administrativa encargada del control y despliegue de las pol\u00edticas ambientales facultan al ministerio para corregir las situaciones que puedan desencadenar en efectos globales perjudiciales para el patrimonio ecol\u00f3gico.<\/p>\n
169. La habilitaci\u00f3n legal implica reconocimiento jur\u00eddico de que la pol\u00edtica ambiental es producto de la gesti\u00f3n articulada y coordinada desde la administraci\u00f3n central.<\/p>\n
170. Constituye una manifestaci\u00f3n de la cohesi\u00f3n ecol\u00f3gica que se deriva de la naturaleza central del Estado colombiano y la necesidad de unidad de gesti\u00f3n que exige el modelo descentralizado.<\/p>\n
171. De otra parte, la Corte precis\u00f3 que la facultad de intervenci\u00f3n del ministerio es discrecional, selectiva y procedente solo cuando las circunstancias extraordinarias lo justifiquen. Es decir, la intervenci\u00f3n del ministerio en los asuntos a cargo de las CAR debe fundarse en la existencia de motivos objetivos, verificables y serios, pues no puede ser arbitraria, subjetiva o caprichosa.<\/p>\n
172. Ello significa que el ejercicio de la facultad otorgada al ministerio en el numeral 16 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993, \u201cdebe estar precedida de prop\u00f3sito y finalidad razonables, debe ser motivada y debe tener sustento en hechos objetivos y verificables, justificativos de la intervenci\u00f3n del poder central\u201d. En todo caso, estos requisitos est\u00e1n contemplados en la jurisprudencia como una manera de salvaguardar la autonom\u00eda que, en este caso, recae sobre las CAR. Estos elementos que explican el car\u00e1cter discrecional y selectivo no son eximentes de los deberes constitucionales y legales que tiene el Ministerio de Ambiente en la protecci\u00f3n del medio ambiente. En ese sentido, y debido a que el car\u00e1cter discrecional y facultativo de la intervenci\u00f3n del Ministerio de Ambiente est\u00e1 instituido para proteger la autonom\u00eda de las CAR, esas caracter\u00edsticas no eliminan los deberes de esa autoridad cuando hay una situaci\u00f3n de riesgo ambiental.<\/p>\n
173. Adicionalmente, la Corte reconoci\u00f3 la potestad del Ministerio de Ambiente, como organismo rector de la pol\u00edtica ambiental, para intervenir discrecional y selectivamente y cuando las circunstancias lo ameriten en el manejo de proyectos concretos que, pese a estar a cargo de la vigilancia de las CAR, podr\u00edan llevar a un grave deterioro del medio ambiente. Indic\u00f3 que esa facultad se sustenta: (i) en mandatos constitucionales como el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y conservar las \u00e1reas de especial importancia ecol\u00f3gica previsto en el art\u00edculo 79 superior, y (ii) en el deber del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparaci\u00f3n de los da\u00f1os causados previsto en el art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n. Asimismo, se fundamenta en la jurisprudencia constitucional que reconoce en las autoridades centrales el manejo y la direcci\u00f3n de la pol\u00edtica ambiental.<\/p>\n
174. Por \u00faltimo, la Corte consider\u00f3 que la competencia asignada en el numeral 16 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 se refiere tanto a asuntos ecol\u00f3gicos de impacto nacional como de impacto local, pues el foco prioritario de protecci\u00f3n es la preservaci\u00f3n del medio ambiente como patrimonio de la Naci\u00f3n. Esta consideraci\u00f3n muestra que esa norma de la Ley 99 de 1993 exige que el Ministerio de Ambiente act\u00fae desde la perspectiva de coordinador nacional del sistema legal ambiental, pero que tambi\u00e9n adopte una visi\u00f3n local en la intervenci\u00f3n de las situaciones de deterioro ambiental.<\/p>\n
175. Por otra parte, el numeral 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 dispone que corresponde al Ministerio de Ambiente lo siguiente:<\/p>\n
Hacer evaluaci\u00f3n, seguimiento y control de los factores de riesgo ecol\u00f3gico y de los que puedan, incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las dem\u00e1s autoridades las acciones tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensi\u00f3n de sus efectos.<\/p>\n
176. En la sentencia C-366 de 2012, al examinar la exequibilidad del Decreto 3565 de 2011, la Corte hizo referencia a la titularidad de la funci\u00f3n asignada en el numeral 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 al Ministerio de Ambiente y destac\u00f3 que esta funci\u00f3n es: \u201ccentral en el marco de las atribuciones que, de manera general, corresponden al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como organismo rector de la pol\u00edtica p\u00fablica y de la gesti\u00f3n del medio ambiente, y como ente coordinador del Sistema Nacional Ambiental (SINA)\u201d.<\/p>\n
177. Adem\u00e1s, tras reconocer que la funci\u00f3n de prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de desastres vinculados con el deterioro ambiental requiere la articulaci\u00f3n de todas las entidades y organismos del Estado con competencia en la materia, la Corte advirti\u00f3 que la circunstancia de que la titularidad recaiga en el Ministerio de Ambiente permite una articulaci\u00f3n que favorece una respuesta m\u00e1s oportuna y eficiente de la administraci\u00f3n con ocasi\u00f3n de desastres naturales. En ese sentido, en la labor de prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de desastres el ministerio adquiere un rol preponderante para organizar la respuesta estatal, dada su calidad de coordinador del SINA y de titular de la funci\u00f3n contenida en el numeral 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993.<\/p>\n
178. Adem\u00e1s de las consideraciones que hizo la Corte en la sentencia C-366 de 2012, la Sala considera necesario plantear tres elementos adicionales sobre la funci\u00f3n prevista en el numeral 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993:<\/p>\n
179. Primero, esa funci\u00f3n desarrolla el art\u00edculo 80 de la Constituci\u00f3n que encomienda al Estado prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Como desarrollo de esa norma constitucional, el numeral 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 le encomienda al Ministerio de Ambiente que haga seguimiento y control a los factores de riesgo ecol\u00f3gico. Este seguimiento y control tiene como prop\u00f3sito que se prevengan emergencias ambientales o que se impida la extensi\u00f3n de sus efectos. De esa manera, cuando el Ministerio de Ambiente ejecuta esa funci\u00f3n le da cumplimiento al deber constitucional establecido en el art\u00edculo 80 superior.<\/p>\n
180. Segundo, la funci\u00f3n del numeral 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 tiene un car\u00e1cter preventivo. Esto significa que su funci\u00f3n no es atribuir responsabilidades, sino identificar riesgos o afectaciones ambientales que puedan generar una emergencia y evitar su ocurrencia o mitigar sus efectos si ya ocurri\u00f3. La labor de prevenci\u00f3n del ministerio no inicia con la ocurrencia de una emergencia, por el contrario, la Constituci\u00f3n y la Ley 99 de 1993 exigen que el Ministerio de Ambiente realice un control y seguimiento a aquellos factores que pueden generar las emergencias por su riesgo ecol\u00f3gico. En ese sentido, de acuerdo con la disposici\u00f3n en menci\u00f3n, el Ministerio de Ambiente no es un ente pasivo, sino que su labor de prevenci\u00f3n lo obliga a realizar un monitoreo de posibles focos de riesgo ecol\u00f3gico en el pa\u00eds.<\/p>\n
181. Tercero, la funci\u00f3n del Ministerio de Ambiente de prevenir o impedir la extensi\u00f3n de los efectos de un da\u00f1o ambiental a trav\u00e9s del seguimiento y el control de los factores de riesgo ecol\u00f3gico debe cumplirse siempre que exista la necesidad de intervenci\u00f3n estatal por la existencia de un riesgo ambiental. Esta caracter\u00edstica de la funci\u00f3n del numeral 35 del art\u00edculo 5 de Ley 99 de 1993 se deriva de que el mandato de protecci\u00f3n ambiental que contiene la Constituci\u00f3n tiene forma de principio, lo que implica que las autoridades deben asegurar su cumplimiento hasta el m\u00e1ximo de las posibilidades f\u00e1cticas y jur\u00eddicas.<\/p>\n
182. A partir de lo expuesto en este cap\u00edtulo se puede concluir que la Constituci\u00f3n contiene un grupo amplio de normas que buscan asegurar la protecci\u00f3n del medio ambiente y el goce responsable de los recursos naturales. Por otra parte, el principio de precauci\u00f3n obliga a las autoridades a actuar siempre que sea posible constatar elementos t\u00e9cnicos o cient\u00edficos sobre la potencialidad de un peligro y la materializaci\u00f3n de un da\u00f1o grave o irreversible sobre el ambiente. El principio de precauci\u00f3n tambi\u00e9n opera ante indicios, sospechas fundadas o indicadores plausibles de riesgos potenciales y de peligro de da\u00f1o grave o irreversible en el ambiente. En desarrollo de esta obligaci\u00f3n, las autoridades deben tomar medidas para prevenir o detener la ocurrencia del da\u00f1o, las cuales no constituyen medidas sancionatorias y pueden afectar sustancialmente los intereses de terceros.<\/p>\n
183. Finalmente, las funciones preventivas de evaluaci\u00f3n, control y seguimiento a cargo del Ministerio de Ambiente previstas en los numerales 16 y 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 lo autorizan a intervenir y suspender proyectos que puedan incidir en la ocurrencia de desastres ambientales. Esas facultades tienen como fin prevenir o impedir la extensi\u00f3n de los efectos de un da\u00f1o ambiental. Ahora, si bien el numeral 16 de la Ley 99 de 1993, a diferencia del numeral 35, se\u00f1ala que la funci\u00f3n de intervenci\u00f3n del Ministerio de Ambiente en los proyectos cuyo desarrollo y vigilancia est\u00e9 a cargo de la CAR es discrecional y selectiva, debe entenderse que siempre y cuando existan razones objetivas, verificables y serias que justifiquen dicha intervenci\u00f3n, es imperativa la actuaci\u00f3n del ministerio.<\/p>\n
El caso concreto<\/p>\n
184. Establecido el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acci\u00f3n de tutela, tal como se constat\u00f3 en los fundamentos 22 al 38 de esta sentencia, a continuaci\u00f3n, se estudiar\u00e1 la configuraci\u00f3n de los requisitos espec\u00edficos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial. Ello, de conformidad con los problemas jur\u00eddicos planteados previamente, que corresponden a los defectos formulados por la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y el Ministerio de Ambiente contra la sentencia emitida por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado el 10 de junio de 2021. En consecuencia, la Sala examinar\u00e1 la configuraci\u00f3n de los defectos org\u00e1nico, f\u00e1ctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
El estudio del defecto org\u00e1nico<\/p>\n
185. El Ministerio de Ambiente y la ANDJE argumentaron que la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n incurri\u00f3 en un defecto org\u00e1nico funcional al desbordar sus competencias en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual por dos razones.<\/p>\n
186. La primera, debido a que el Consejo de Estado determin\u00f3 la responsabilidad del Ministerio de Ambiente a pesar de que este asunto no estaba directamente relacionado con la unificaci\u00f3n de la jurisprudencia que, seg\u00fan la ley y la jurisprudencia, constituye el objetivo principal del mecanismo de revisi\u00f3n eventual. En esta l\u00ednea, los actores afirmaron, entre otras, que la circunstancia de que el Consejo de Estado examinara la responsabilidad del Ministerio de Ambiente transgredi\u00f3 las garant\u00edas de doble instancia, doble conformidad y non reformatio in pejus.<\/p>\n
187. La segunda, porque el Consejo de Estado usurp\u00f3 las competencias del legislador al unificar las competencias de la Defensor\u00eda del Pueblo atribuidas por la Ley 472 de 1998 y al unificar las obligaciones a cargo de las entidades que ejercen control ambiental contenidas en la Ley 99 de 1993.<\/p>\n
El defecto org\u00e1nico sustentado en la valoraci\u00f3n de la responsabilidad del Ministerio de Ambiente<\/p>\n
188. Para la Sala, la sentencia de 10 de junio de 2021 no incurri\u00f3 en un defecto org\u00e1nico cuando examin\u00f3 y determin\u00f3 la responsabilidad del Ministerio de Ambiente por las siguientes razones:<\/p>\n
189. Primero, es cierto, como se explic\u00f3 en los fundamentos 80 y ss, que la revisi\u00f3n eventual de las acciones populares y de grupo ante el Consejo de Estado tiene como funci\u00f3n principal la unificaci\u00f3n de jurisprudencia. En el presente asunto, en l\u00ednea con ese objeto, la selecci\u00f3n del proceso por parte del Consejo de Estado se justific\u00f3 en la unificaci\u00f3n de jurisprudencia en cuatro temas principales:<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0El tratamiento de la indemnizaci\u00f3n colectiva que, conforme con el art\u00edculo 65.1 de la Ley 472 de 1998, debe contener la suma ponderada de las indemnizaciones individuales.<\/p>\n
iii. (iii) \u00a0Las competencias y responsabilidades de la Defensor\u00eda del Pueblo, en calidad de administradora del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.<\/p>\n
iv. (iv) \u00a0Los criterios a considerar para el eventual reconocimiento de perjuicios morales a favor de las comunidades que son sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional.<\/p>\n
190. Luego, en el momento de proferir la sentencia, la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n reiter\u00f3, de acuerdo con la l\u00ednea jurisprudencial del Consejo de Estado, que si bien el objeto principal del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es la unificaci\u00f3n de jurisprudencia ello no impide que se analicen otros aspectos sustanciales del litigio. En ese sentido, indic\u00f3 que la competencia del juez de revisi\u00f3n es amplia, ya que puede examinar tanto la providencia de segunda instancia como la totalidad del proceso y, adem\u00e1s, fallar nuevamente el asunto con el objetivo de garantizar el principio de legalidad y la protecci\u00f3n efectiva de derechos fundamentales.<\/p>\n
191. El alcance de la competencia del mecanismo de revisi\u00f3n eventual expuesto por la autoridad judicial accionada, esto es, que puede incluir la revisi\u00f3n de asuntos diferentes a los que son objeto de unificaci\u00f3n reitera el criterio que sobre esa materia ha definido, de manera sostenida, el Consejo de Estado, tal y como se explic\u00f3 en los fundamentos jur\u00eddicos 97 al 118. Adicionalmente, las entidades accionantes citaron tres providencias para se\u00f1alar que el Consejo de Estado no tiene una postura uniforme sobre la materia, pero esas decisiones no logran demostrar que se trate de un criterio variable del Consejo de Estado. En efecto, de las tres decisiones en menci\u00f3n dos corresponden a autos de selecci\u00f3n, los cuales no resultan del todo pertinentes si se tiene en cuenta que el Consejo de Estado diferencia entre los motivos de selecci\u00f3n y el alcance del fallo de revisi\u00f3n. Adicionalmente, la \u00fanica decisi\u00f3n que s\u00ed corresponde a una sentencia no se pronunci\u00f3 en relaci\u00f3n con la necesidad de resolver aspectos del litigio que superen los asuntos objeto de unificaci\u00f3n.<\/p>\n
192. Por otra parte, la interpretaci\u00f3n del Consejo de Estado sobre la posibilidad de revisar otros aspectos del litigio diferentes a los que son objeto de la unificaci\u00f3n es compatible con los principios que gu\u00edan la acci\u00f3n de grupo y la administraci\u00f3n de justicia por las siguientes razones:<\/p>\n
193. De un lado, se trata de una interpretaci\u00f3n compatible con la finalidad resarcitoria de la acci\u00f3n de grupo que se deriva de los art\u00edculos 87 y 90 de la Carta Pol\u00edtica. Adicionalmente, en el marco de las acciones de grupo la revisi\u00f3n del asunto m\u00e1s all\u00e1 de los elementos espec\u00edficos de la unificaci\u00f3n asegura la finalidad constitucional y legal para la que fue creada la acci\u00f3n como veh\u00edculo constitucional para la defensa de los derechos de las personas y para garantizar un mejor acceso al sistema de justicia.<\/p>\n
194. Si bien el prop\u00f3sito del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es la unificaci\u00f3n de jurisprudencia, dicha finalidad no puede entenderse alcanzada con la simple fijaci\u00f3n de criterios te\u00f3ricos de manera aislada frente al caso objeto de examen. Por el contrario, resulta razonable que el Consejo de Estado, una vez sentados los par\u00e1metros unificados, determine la congruencia existente entre lo que se unifica y los fundamentos que sustentan la decisi\u00f3n adoptada en la sentencia que se revisa, y ajuste aquellos elementos que estime contrarios al ordenamiento y la justicia material. De lo contrario, una perspectiva estricta sobre la competencia sacrificar\u00eda la prevalencia del derecho sustancial y permitir\u00eda avalar situaciones que pongan en riesgo la finalidad de lograr una verdadera reparaci\u00f3n integral, la justicia material e incluso el debido proceso. Por ejemplo, implicar\u00eda que el juez de la revisi\u00f3n avalara la err\u00f3nea identificaci\u00f3n y conformaci\u00f3n de un grupo, o una indebida definici\u00f3n de la responsabilidad.<\/p>\n
195. De otro lado, la revisi\u00f3n de otros elementos del litigio m\u00e1s all\u00e1 de los puntos espec\u00edficos de unificaci\u00f3n es compatible con el dise\u00f1o normativo del mecanismo de revisi\u00f3n eventual. En efecto, la unificaci\u00f3n jurisprudencial ocurre en relaci\u00f3n con un caso concreto. De manera que, el Consejo de Estado al ejercer su competencia no puede escindir la funci\u00f3n de unificaci\u00f3n del litigio ni soslayar el deber de garantizar los derechos de las personas que son parte del proceso. Admitir lo contrario desconocer\u00eda que el fin \u00faltimo de la actividad judicial no es la interpretaci\u00f3n y reflexi\u00f3n aislada del derecho con fines te\u00f3ricos, sino la efectiva administraci\u00f3n de justicia para quienes acuden a las autoridades judiciales.<\/p>\n
196. En ese sentido, cabe precisar que si bien la sentencia C-713 de 2008 se\u00f1al\u00f3 que la finalidad principal del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es la unificaci\u00f3n de jurisprudencia, debido a que el Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y para diferenciarlo de las competencias propias del tribunal de casaci\u00f3n, dicha decisi\u00f3n no proscribi\u00f3 cualquier decisi\u00f3n adicional del juez de revisi\u00f3n. Por el contrario, declar\u00f3 la inconstitucionalidad de la finalidad que previ\u00f3 inicialmente el mecanismo para \u201cproteger derechos constitucionales fundamentales\u201d, debido a que esta exclu\u00eda la protecci\u00f3n de otros derechos constitucionales como los derechos e intereses colectivos que se protegen a trav\u00e9s de las acciones populares. De manera que, el razonamiento de la Corte no pretendi\u00f3 limitar el mecanismo a una funci\u00f3n de unificaci\u00f3n abstracta o te\u00f3rica aislada, sino que su razonamiento se centr\u00f3 en la protecci\u00f3n de los derechos en el caso concreto.<\/p>\n
197. Adicionalmente, a partir de la precisi\u00f3n de la sentencia C-713 de 2008, seg\u00fan la cual la finalidad principal del mecanismo de revisi\u00f3n eventual es la unificaci\u00f3n de jurisprudencia, la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado ha entendido que dicha finalidad se manifiesta principalmente en la selecci\u00f3n de los asuntos en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual. Sin embargo, no limita de forma estricta el alcance del pronunciamiento del Consejo de Estado al emitir la sentencia.<\/p>\n
198. Finalmente, la revisi\u00f3n de asuntos que exceden la unificaci\u00f3n de la jurisprudencia con el prop\u00f3sito de corregir aquellos aspectos que el Consejo de Estado encuentre ajenos al ordenamiento o a la justicia material responde a los postulados constitucionales que gu\u00edan la administraci\u00f3n de justicia, entre los que se encuentra la efectividad en el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, la prevalencia del derecho sustancial, el deber que tienen todas las autoridades de proteger los derechos de las personas y la justicia material. Asimismo, asegura la finalidad constitucional y legal para la que fue creada la acci\u00f3n de grupo como veh\u00edculo constitucional para la defensa de los derechos de las personas y para garantizar un mejor acceso al sistema de justicia.<\/p>\n
199. As\u00ed las cosas, el examen que adelant\u00f3 la Sala Primera Especial en el que abord\u00f3 aspectos que superaron los asuntos objeto de unificaci\u00f3n, entre ellos, la responsabilidad del Ministerio de Ambiente, se sustent\u00f3 en una postura: (i) razonable; (ii) expuesta de manera reiterada por el Consejo de Estado; (iii) compatible con principios constitucionales; y (iv) que hace efectivo el prop\u00f3sito constitucional de que las acciones de grupo sean herramientas para la defensa de los derechos. Adicionalmente, en el caso concreto pretendi\u00f3 asegurar la justicia material y la supremac\u00eda de la Carta Pol\u00edtica.<\/p>\n
200. Segundo, el examen de la responsabilidad del Ministerio de Ambiente atendi\u00f3 a los hechos y planteamientos presentados por las comunidades a lo largo del proceso, quienes se\u00f1alaron en la demanda, el recurso de apelaci\u00f3n y la solicitud de revisi\u00f3n que dicha cartera omiti\u00f3 sus deberes relacionados con la prevenci\u00f3n de da\u00f1os ambientales.<\/p>\n
201. En este sentido, el Consejo de Estado consider\u00f3, a partir de los deberes legales del Ministerio de Ambiente y de su conocimiento sobre el vertimiento de sedimentos al r\u00edo Anchicay\u00e1, que los jueces de las instancias del proceso de la acci\u00f3n de grupo omitieron declarar la responsabilidad de todas las entidades estatales que participaron por acci\u00f3n u omisi\u00f3n en la generaci\u00f3n del da\u00f1o. Por lo anterior, estim\u00f3 necesario que todos los reclamos de responsabilidad estatal planteados por las partes afectadas fueran atendidos, pues concluy\u00f3 que concurr\u00edan elementos suficientes para establecer que el Ministerio de Ambiente hab\u00eda contribuido por omisi\u00f3n en la prolongaci\u00f3n del da\u00f1o al r\u00edo Anchicay\u00e1 y sus comunidades. Con base en estas consideraciones es posible afirmar que el Consejo de Estado s\u00ed ten\u00eda competencia para fallar sobre la responsabilidad del Ministerio de Ambiente, aunque no correspondiera, en estricto sentido, a uno de los temas objeto de unificaci\u00f3n seg\u00fan el auto de selecci\u00f3n.<\/p>\n
202. Tercero, la sentencia C-713 de 2008 indic\u00f3 que el mecanismo de revisi\u00f3n eventual debe activarse por la intervenci\u00f3n y solicitud de las partes. En el caso examinado, el abogado coordinador del grupo y la CARVC solicitaron la selecci\u00f3n del asunto ante el Consejo de Estado e identificaron la responsabilidad del Ministerio de Ambiente como uno de los asuntos relevantes a examinar en el mecanismo de revisi\u00f3n eventual.<\/p>\n
203. Cuarto, en la acci\u00f3n de tutela el Ministerio de Ambiente y la ANDJE cuestionaron que la Sala accionada invocara la sentencia SU-686 de 2015 para justificar el examen de asuntos adicionales a los puntos de unificaci\u00f3n. Para las accionantes ese fundamento es errado porque en la sentencia de unificaci\u00f3n la Corte Constitucional no realiz\u00f3 un estudio sobre el alcance de la competencia del Consejo de Estado en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual.<\/p>\n
204. En relaci\u00f3n con este argumento se advierte que, en efecto, la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n indic\u00f3 que una de las razones por las que adelantaba un examen del litigio m\u00e1s all\u00e1 de los motivos de unificaci\u00f3n declarados en el auto de 28 de marzo de 2012 se derivaba de la sentencia SU-686 de 2015, debido a que en esta decisi\u00f3n la Corte consider\u00f3 que el mecanismo de revisi\u00f3n eventual era id\u00f3neo y confer\u00eda competencia suficiente al Consejo de Estado para examinar la totalidad del expediente, garantizar los derechos fundamentales de las partes, hacer las correspondientes valoraciones probatorias y proferir una decisi\u00f3n de fondo.<\/p>\n
205. Para la Sala, el argumento expuesto por la Sala Primera Especial se extrae razonablemente de la sentencia SU-686 de 2015 si se considera el tr\u00e1mite procesal anterior a esa decisi\u00f3n y la ratio decidendi de ese fallo. En efecto, como se explic\u00f3 en los antecedentes, la Corte decidi\u00f3 en la sentencia de unificaci\u00f3n en menci\u00f3n y tras la anulaci\u00f3n de una sentencia de revisi\u00f3n previa, la acci\u00f3n de tutela que formul\u00f3 la EPSA en contra de la sentencia emitida el 7 de septiembre de 2009 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por la alegada vulneraci\u00f3n del derecho al debido proceso. En concreto, la empresa alegaba que el Tribunal incurri\u00f3 en defecto f\u00e1ctico porque prob\u00f3 la magnitud del da\u00f1o con base en pruebas trasladadas que no eran v\u00e1lidas.<\/p>\n
206. La sentencia SU-686 de 2015 consider\u00f3 que la acci\u00f3n de tutela presentada por la EPSA era improcedente porque la empresa contaba con el mecanismo de revisi\u00f3n eventual, en el cual el Consejo de Estado tiene plena competencia para analizar lo relacionado con las pruebas aportadas al proceso de la acci\u00f3n de grupo y los argumentos que los demandantes no pudieron presentar en los alegatos de conclusi\u00f3n en la segunda instancia. Dicha sentencia precis\u00f3 que la revisi\u00f3n eventual era un mecanismo judicial id\u00f3neo para proteger los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia que reclam\u00f3 la EPSA.<\/p>\n
207. Sobre el argumento expuesto por la Sala Plena de la Corte Constitucional, debe tenerse en cuenta que para el momento en el que se profiri\u00f3 la sentencia SU-686 de 2015 el Consejo de Estado ya hab\u00eda definido, en el auto de 28 de marzo de 2012, los temas que ser\u00edan objeto de unificaci\u00f3n en el mecanismo de revisi\u00f3n eventual, entre los cuales no estaban incluidos los asuntos probatorios que la EPSA reclam\u00f3 en la acci\u00f3n de tutela. De manera que, si la Sala Plena hubiera considerado que el Consejo de Estado, al decidir el mecanismo de revisi\u00f3n eventual, solo se pod\u00eda pronunciar sobre los aspectos identificados como objeto de unificaci\u00f3n no habr\u00eda se\u00f1alado que los asuntos probatorios planteados por la EPSA pod\u00edan examinarse en ese mecanismo y, por lo tanto, la acci\u00f3n de tutela era improcedente.<\/p>\n
208. En efecto, a pesar de que la discusi\u00f3n sobre la validez de los peritajes y las pruebas anticipadas no eran asuntos objeto de unificaci\u00f3n en el Consejo de Estado, la Sala Plena de la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que esos asuntos s\u00ed pod\u00edan ser abordados dentro de la revisi\u00f3n eventual. En primer lugar, al estudiar la subsidiariedad de la acci\u00f3n de tutela formulada por la EPSA, la Corte se\u00f1al\u00f3 que el mecanismo de revisi\u00f3n eventual s\u00ed era id\u00f3neo para discutir las pretensiones de esa empresa. Al respecto manifest\u00f3:<\/p>\n
En el presente caso, la empresa demandante cuenta con el mecanismo de revisi\u00f3n ante el Consejo de Estado, el cual, en principio, constituye una expectativa porque su revisi\u00f3n es discrecional y una vez decidida su selecci\u00f3n se convierte en un instrumento real e id\u00f3neo para la defensa de los derechos involucrados.<\/p>\n
209. Luego de esa afirmaci\u00f3n, la Corte precis\u00f3 en qu\u00e9 sentido era id\u00f3neo el mecanismo de revisi\u00f3n eventual:<\/p>\n
De tal modo, por un lado, el Consejo de Estado puede seleccionar la sentencia del Tribunal Contencioso en el presente caso sin que para ello sean exigibles requisitos particulares. Por el otro, tiene plena competencia para analizar todo lo atinente a las pruebas aportadas al proceso de la acci\u00f3n de grupo y a los argumentos que no pudieron esgrimir los demandantes en los alegatos de conclusi\u00f3n en la segunda instancia.<\/p>\n
210. As\u00ed pues, el mecanismo de revisi\u00f3n eventual fue considerado id\u00f3neo en la sentencia SU-686 de 2015 porque all\u00ed el Consejo de Estado pod\u00eda estudiar incluso los asuntos probatorios que la EPSA reclamaba y que no hab\u00edan sido definidos como temas de unificaci\u00f3n de jurisprudencia en el auto de selecci\u00f3n de 28 de marzo de 2012. Esto quiere decir que, aunque la Corte no hizo referencia expl\u00edcita a la competencia panor\u00e1mica en el mecanismo de revisi\u00f3n eventual, s\u00ed resultaba razonable inferir que, seg\u00fan la sentencia de unificaci\u00f3n, la competencia del Consejo de Estado comprende asuntos diferentes a los que son objeto de unificaci\u00f3n.<\/p>\n
211. De manera que, a partir de los elementos expuestos se concluye que la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n no incurri\u00f3 en defecto org\u00e1nico al estudiar la responsabilidad del Ministerio de Ambiente a pesar de que esta no fuera una de las materias anunciadas como objeto de unificaci\u00f3n. Lo anterior, porque: (i) justific\u00f3 de manera razonable y de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado su competencia; (ii) la definici\u00f3n de la competencia en esos t\u00e9rminos es compatible con la finalidad de la acci\u00f3n de grupo y con los postulados constitucionales que rigen la administraci\u00f3n de justicia como la prevalencia del derecho sustancial y la justicia material; (iii) la responsabilidad del Ministerio de Ambiente fue uno de los argumentos planteados por las partes en la solicitud de selecci\u00f3n; y (iv) la decisi\u00f3n se sustent\u00f3 en una interpretaci\u00f3n razonable de la sentencia SU-686 de 2015.<\/p>\n
El defecto org\u00e1nico sustentado en la violaci\u00f3n de garant\u00edas a la impugnaci\u00f3n, doble conformidad y no reformatio in pejus<\/p>\n
212. A continuaci\u00f3n, se decidir\u00e1 sobre el argumento de las entidades accionantes seg\u00fan el cual la decisi\u00f3n del Consejo de Estado viol\u00f3 las garant\u00edas a la impugnaci\u00f3n, doble conformidad y no reformatio in pejus. La Corte encuentra que, contrario a lo se\u00f1alado en la acci\u00f3n de tutela, estas garant\u00edas no se transgredieron por el hecho de que el Ministerio de Ambiente fuera condenado por primera vez en sede del mecanismo de revisi\u00f3n eventual.<\/p>\n
213. Sobre el derecho a la impugnaci\u00f3n y el ejercicio del derecho de defensa debe tenerse en cuenta, de forma inicial, que el Ministerio de Ambiente tuvo la oportunidad de discutir sobre su responsabilidad en todas las instancias del proceso de acci\u00f3n de grupo y en el mecanismo de revisi\u00f3n eventual. A trav\u00e9s de las dos instancias ordinarias que surti\u00f3 el proceso se asegur\u00f3 su derecho a la impugnaci\u00f3n con base en la definici\u00f3n que se hizo de ese derecho en los fundamentos 119 y ss. En primera instancia, el Ministerio de Ambiente pudo discutir su responsabilidad porque la demanda se dirigi\u00f3 contra esa entidad y en ella se plante\u00f3 que hab\u00eda omitido sus deberes en relaci\u00f3n con la prevenci\u00f3n del da\u00f1o ambiental consecutivo en la zona del r\u00edo Anchicay\u00e1. Por lo tanto, este asunto fue decidido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Buenaventura luego de que el Ministerio de Ambiente pudiera defenderse de las acusaciones de responsabilidad en las fases de contestaci\u00f3n de la demanda, pruebas y alegatos de conclusi\u00f3n.<\/p>\n
214. En segunda instancia, el problema jur\u00eddico sobre la responsabilidad del Ministerio de Ambiente tambi\u00e9n fue planteado por los demandantes, raz\u00f3n por la que, en el marco del traslado del recurso de apelaci\u00f3n, dicha cartera tambi\u00e9n pudo ejercer su derecho de defensa frente a los argumentos que apuntaban a demostrar su responsabilidad parcial en el da\u00f1o ambiental ocurrido en la zona del r\u00edo Anchicay\u00e1. De esa manera, la pretensi\u00f3n de que el ministerio fuera condenado en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de grupo no fue sorpresiva y se plante\u00f3 tanto en la primera instancia como en la apelaci\u00f3n. En ambos escenarios la entidad tuvo la oportunidad de defenderse y presentar las razones f\u00e1cticas y jur\u00eddicas que desvirtuaban su responsabilidad.<\/p>\n
215. Ahora bien, tampoco es sorpresivo que durante el tr\u00e1mite eventual de revisi\u00f3n se haya discutido la responsabilidad del Ministerio de Ambiente porque el Consejo de Estado explic\u00f3 que la CARVC aleg\u00f3 en su solicitud de selecci\u00f3n que la responsabilidad por el control ambiental no le correspond\u00eda a esa entidad sino al Ministerio de Ambiente. Adicionalmente, el abogado coordinador del grupo invoc\u00f3 como un motivo de selecci\u00f3n del asunto la determinaci\u00f3n de la responsabilidad del ministerio. En este sentido, en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual tambi\u00e9n se discuti\u00f3 el incumplimiento de los deberes a cargo del Ministerio de Ambiente, el cual fue reconocido por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n y, por ende, motiv\u00f3 la condena a esa entidad.<\/p>\n
216. As\u00ed las cosas, teniendo en cuenta que el derecho a la impugnaci\u00f3n es una garant\u00eda que asegura que un asunto sea revisado por dos autoridades judiciales, sin necesidad de que los sentidos de la decisi\u00f3n coincidan, se advierte que en el presente asunto se asegur\u00f3 la doble instancia prevista por el legislador para la acci\u00f3n de grupo. En efecto, sobre la responsabilidad del Ministerio de Ambiente se pronunci\u00f3 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Buenaventura en primera instancia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en segunda instancia, y la Sala Primera Especial del Consejo de Estado en sede del mecanismo de revisi\u00f3n eventual. Adicionalmente, (i) en todas las instancias se discuti\u00f3 la responsabilidad del Ministerio de Ambiente, y (ii) esta entidad cont\u00f3 con la oportunidad y los mecanismos procesales para el ejercicio de su derecho de contradicci\u00f3n y defensa.<\/p>\n
217. De otra parte, los accionantes alegaron que el Consejo de Estado viol\u00f3 la garant\u00eda de non reformatio in pejus. Como se desarroll\u00f3 en los fundamentos 132 y 133, esta garant\u00eda solo aplica en los escenarios en los que las partes presentan recursos que son resueltos por un superior y cuando solo una de ellas es recurrente. En esas circunstancias los jueces superiores no pueden desmejorar la situaci\u00f3n del apelante \u00fanico.<\/p>\n
218. Por esa raz\u00f3n, en los fundamentos 132 y 133 se expuso que el principio non reformatio in pejus no aplica al mecanismo de revisi\u00f3n eventual porque este no corresponde, en estricto sentido, a un recurso y, por lo tanto, aunque la revisi\u00f3n procede a solicitud de las partes no existe una parte recurrente. Por el contrario, si se admitiera que en dicho mecanismo opera la garant\u00eda en menci\u00f3n se truncar\u00eda la finalidad principal de unificaci\u00f3n asignada a ese mecanismo y la aplicaci\u00f3n de los criterios jurisprudenciales al caso concreto.<\/p>\n
219. As\u00ed pues, en este caso, la condena del Consejo de Estado s\u00ed desmejor\u00f3 la situaci\u00f3n del Ministerio de Ambiente porque esta entidad hab\u00eda sido exonerada de responsabilidad en las dos instancias de la acci\u00f3n de grupo. No obstante, como la decisi\u00f3n de la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n se tom\u00f3 en sede de revisi\u00f3n eventual, y en el marco de este mecanismo no existe la figura del apelante \u00fanico ni se emite una providencia judicial como consecuencia de la presentaci\u00f3n de recursos, la prohibici\u00f3n de desmejorar la situaci\u00f3n del ministerio no exist\u00eda. Por lo tanto, la autoridad judicial no vulner\u00f3 el debido proceso de la entidad accionante.<\/p>\n
220. Finalmente, sobre la violaci\u00f3n de la doble conformidad basta con se\u00f1alar que la doble conformidad es la garant\u00eda que tienen las personas condenadas penalmente a que su condena sea revisada por dos autoridades judiciales distintas. En ese sentido, esa garant\u00eda no se extiende a los \u00e1mbitos por fuera del derecho penal o sancionatorio y no resulta aplicable a las acciones de grupo y al mecanismo eventual de revisi\u00f3n. En concreto, el Consejo de Estado estaba plenamente facultado para imponer una condena de tipo pecuniario, que no se asemeja a las condenas penales, a pesar de que las dos primeras instancias absolvieron al Ministerio de Ambiente.<\/p>\n
El defecto org\u00e1nico por la alegada falta de competencia para unificar la jurisprudencia en relaci\u00f3n con las competencias de la Defensor\u00eda del Pueblo y las obligaciones del Ministerio de Ambiente y las corporaciones aut\u00f3nomas regionales contenidas en la Ley 99 de 1993<\/p>\n
221. Por \u00faltimo, la Sala encuentra que tampoco se configur\u00f3 un defecto org\u00e1nico por la decisi\u00f3n de la Sala Primera Especial de unificar la jurisprudencia sobre las competencias de la Defensor\u00eda del Pueblo en la fase administrativa por las siguientes razones:<\/p>\n
222. Primero, el Cap\u00edtulo IV de la Ley 472 de 1998 regul\u00f3 las funciones de la Defensor\u00eda del Pueblo como administradora del Fondo de Derechos Colectivos. El art\u00edculo 71 de esa ley establece las funciones de ese fondo, todas de tipo administrativo, entre las que se encuentra pagar las indemnizaciones que ordenen los jueces en el tr\u00e1mite de las acciones de grupo. Por lo tanto, las funciones de la Defensor\u00eda del Pueblo y su naturaleza est\u00e1n definidas en la ley.<\/p>\n
223. Segundo, el hecho de que esas funciones est\u00e9n definidas en la ley no implica que los jueces, en general, y el juez del mecanismo de revisi\u00f3n eventual, en concreto, no pueda pronunciarse sobre su interpretaci\u00f3n y alcance. Como se ha mencionado a lo largo de este proceso, la funci\u00f3n principal del Consejo de Estado en este mecanismo es la unificaci\u00f3n de jurisprudencia, una actividad judicial que recae sobre la correcta interpretaci\u00f3n de los asuntos de derecho y que, por lo tanto, debe ser acatada por los jueces que integran la jurisdicci\u00f3n de contencioso administrativo.<\/p>\n
224. En este sentido, la funci\u00f3n del Consejo de Estado y la funci\u00f3n judicial, en general, exige la interpretaci\u00f3n de la ley y la definici\u00f3n de su sentido con el fin de administrar justicia. De ah\u00ed que no sea correcto afirmar, como lo hacen los accionantes, que este es un asunto reservado al legislador. La funci\u00f3n del Consejo de Estado no es legislar sobre la naturaleza y alcance de las funciones de la Defensor\u00eda del Pueblo en las acciones de grupo, pero s\u00ed le corresponde interpretar la ley con el fin de establecer la postura m\u00e1s adecuada jurisprudencialmente sobre el alcance de esas competencias administrativas.<\/p>\n
225. Tercero, las entidades accionantes no consideraron el sentido de la unificaci\u00f3n de jurisprudencia que hizo el Consejo de Estado frente a las funciones de la Defensor\u00eda del Pueblo. La Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n reconoci\u00f3 que la ley establece las funciones de la Defensor\u00eda del Pueblo en las acciones de grupo y que las califica como de naturaleza administrativa. En ese sentido, la autoridad judicial accionada respet\u00f3 la definici\u00f3n legal sobre la materia. En efecto, el Consejo de Estado explic\u00f3 que, en la pr\u00e1ctica, se incumpl\u00eda esa disposici\u00f3n legal porque los jueces de la acci\u00f3n de grupo no establec\u00edan con precisi\u00f3n los criterios de identificaci\u00f3n del grupo. Esta indeterminaci\u00f3n lleva a que la Defensor\u00eda del Pueblo deba establecer esos criterios y, de esta forma, termina cumpliendo una labor judicial y no administrativa. En consecuencia, la Sala Primera Especial unific\u00f3 la jurisprudencia con el fin de precisar y asegurar que la Defensor\u00eda del Pueblo, como administradora del Fondo de Derechos Colectivos, solo cumpla funciones administrativas, precisi\u00f3n que no se aparta de las previsiones definidas por el legislador.<\/p>\n
226. Finalmente, es importante precisar que la Defensor\u00eda del Pueblo, en sus intervenciones en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de grupo, se\u00f1al\u00f3 la necesidad de unificar los t\u00e9rminos en los que se deb\u00eda dar cumplimiento a la sentencia en caso de que procediera el reconocimiento de una indemnizaci\u00f3n. En concreto, la entidad precis\u00f3 que si bien la naturaleza de sus competencias era administrativa, pod\u00eda llegar a darse el caso en el que, al expedir el acto administrativo, debiera decidir -por s\u00ed misma- qui\u00e9n era beneficiario de la indemnizaci\u00f3n correspondiente y qui\u00e9n no. Asimismo, la defensor\u00eda resalt\u00f3 que el Consejo de Estado no ten\u00eda un criterio uniforme sobre: (i) la conformaci\u00f3n del grupo a indemnizar, (ii) la individualizaci\u00f3n e identificaci\u00f3n de los beneficiarios de la acci\u00f3n de grupo, (iii) la definici\u00f3n de los requisitos que deben acreditar las personas interesadas con posterioridad en hacer parte del grupo, y (iv) las oportunidades para reclamar la indemnizaci\u00f3n y la sustituci\u00f3n de indemnizaci\u00f3n por causa de muerte de los beneficiarios. En consecuencia, la propia entidad asegur\u00f3 que se ve\u00eda obligada a llenar estos vac\u00edos con sus propias interpretaciones, a fin de lograr expedir el acto administrativo que reconoce la indemnizaci\u00f3n al grupo demandante. Es decir, la misma entidad encargada del pago de las indemnizaciones identific\u00f3 criterios no unificados en el Consejo de Estado y vac\u00edos que la obligaban, seg\u00fan ella, a adelantar labores que en su contenido podr\u00edan exceder sus labores administrativas.<\/p>\n
227. De otra parte, tampoco se configur\u00f3 un defecto org\u00e1nico por el pronunciamiento que hizo la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n sobre las obligaciones del Ministerio de Ambiente y la CARVC. Sobre estas competencias, la Sala no hizo una unificaci\u00f3n de jurisprudencia y se limit\u00f3 a interpretar, en el ejercicio de la funci\u00f3n judicial, cu\u00e1l es el alcance de las disposiciones contenidas en la Ley 99 de 1993 frente a las acciones estatales que requer\u00eda la emergencia ambiental en el r\u00edo Anchicay\u00e1. Por lo tanto, la decisi\u00f3n de la Sala Primera Especial corresponde a un ejercicio connatural al de la administraci\u00f3n de justicia, que consiste en la interpretaci\u00f3n de las disposiciones y su aplicaci\u00f3n a un caso concreto sin que ello pueda entenderse como la usurpaci\u00f3n de las competencias del legislador.<\/p>\n
228. En conclusi\u00f3n, no se encuentra acreditada la configuraci\u00f3n de un defecto org\u00e1nico porque el Consejo de Estado explic\u00f3 y justific\u00f3 a partir de criterios razonables y compatibles con principios constitucionales la revisi\u00f3n de la responsabilidad del Ministerio de Ambiente a pesar de no ser un asunto que correspondiera, en estricto sentido, a los temas objeto de unificaci\u00f3n en la sentencia. Adem\u00e1s, la decisi\u00f3n de condenar pecuniariamente al Ministerio de Ambiente en sede de revisi\u00f3n eventual, a pesar de que esa entidad fue exonerada en las dos instancias, no desconoci\u00f3 el derecho al debido proceso de la entidad ni la garant\u00eda de non reformatio in pejus. Finalmente, el Consejo de Estado no invadi\u00f3 las competencias del legislador al unificar la jurisprudencia sobre las funciones de la Defensor\u00eda del Pueblo y pronunciarse sobre las obligaciones de las autoridades ambientales involucradas en el caso, pues su actuaci\u00f3n se limit\u00f3 a fijar la interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 71 de la Ley 472 de 1998 y aplicar en el caso concreto las competencias de los numerales 16 y 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993.<\/p>\n
El estudio del defecto f\u00e1ctico<\/p>\n
229. En el presente caso, las entidades accionantes alegaron que la Sala Primera Especial incurri\u00f3 en un defecto f\u00e1ctico porque tuvo por acreditada la responsabilidad del Ministerio de Ambiente en la generaci\u00f3n del da\u00f1o ambiental consecutivo al grupo afectado sin que existieran elementos probatorios que soportaran esa conclusi\u00f3n. En su criterio, si bien el material probatorio obrante en el expediente demuestra la existencia del da\u00f1o, no da cuenta de la responsabilidad del ministerio. Igualmente, indicaron que la Sala Primera no precis\u00f3 ni prob\u00f3 desde cu\u00e1ndo el Ministerio de Ambiente conoci\u00f3 el hecho generador alegado en la demanda y se\u00f1alaron que la responsabilidad de esa entidad se sustent\u00f3 en la omisi\u00f3n de los deberes legales sin exponer razones probatorias.<\/p>\n
230. Para el an\u00e1lisis del defecto f\u00e1ctico, lo primero que se debe tener en cuenta es que la Sala Primera le imput\u00f3 responsabilidad a la EPSA, a la CARVC y al Ministerio de Ambiente. En relaci\u00f3n con la EPSA, el Consejo de Estado concluy\u00f3 que el da\u00f1o le era imputable debido al riesgo creado por la presencia de la hidroel\u00e9ctrica, en el que se comprob\u00f3 el nexo causal entre el da\u00f1o y las labores de mantenimiento, y la inexistencia de alguna causal eximente de responsabilidad. Es decir, la naturaleza de atribuci\u00f3n de responsabilidad a la EPSA consisti\u00f3 en una acci\u00f3n que gener\u00f3 un da\u00f1o. Respecto a la CARVC, el Consejo de Estado le imput\u00f3 responsabilidad a t\u00edtulo de falla en el servicio bajo el argumento de que omiti\u00f3 cumplir sus obligaciones legales como autoridad ambiental -espec\u00edficamente, que omiti\u00f3 suspender las labores de mantenimiento de la hidroel\u00e9ctrica-, circunstancia que contribuy\u00f3 al agravamiento del da\u00f1o. Es decir, la naturaleza de la atribuci\u00f3n de responsabilidad a la CARVC consisti\u00f3 en una omisi\u00f3n que contribuy\u00f3 a la producci\u00f3n del da\u00f1o antijur\u00eddico reclamado.<\/p>\n
231. Ahora bien, frente a la responsabilidad del Ministerio de Ambiente, eje central de la discusi\u00f3n de la tutela que se estudia, la Sala Primera le atribuy\u00f3 responsabilidad a esa autoridad por el incumplimiento de las funciones de prevenci\u00f3n previstas en los numerales 16 y 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993, y del deber de actuar bajo el principio de precauci\u00f3n ambiental. En concreto, encontr\u00f3 incumplidas dichas funciones porque el ministerio omiti\u00f3 suspender las labores de mantenimiento de la central hidroel\u00e9ctrica y, de esa forma, detener el vertimiento de sedimentos al r\u00edo Anchicay\u00e1. Para el Consejo de Estado, la inactividad del ministerio contribuy\u00f3 a la producci\u00f3n del da\u00f1o, pues permiti\u00f3 que el vertimiento se prolongara por un mes, aproximadamente.<\/p>\n
232. A partir de lo anterior se advierte que el Consejo de Estado tuvo por acreditado que el Ministerio de Ambiente conoci\u00f3 la actividad que generaba el da\u00f1o al medio ambiente, esto es, el vertimiento de sedimentos al r\u00edo Anchicay\u00e1, antes de la finalizaci\u00f3n de las operaciones de mantenimiento -26 de agosto de 2001-. En relaci\u00f3n con esta circunstancia, la Sala Primera Especial dijo lo siguiente:<\/p>\n
A partir de este primer informe se puede inferir el cumplimiento de los requisitos fijados por la Corte Constitucional, puesto que exist\u00eda un principio de certeza cient\u00edfica respecto de la posible configuraci\u00f3n de un da\u00f1o ambiental grave, y la CVC y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contaban con los instrumentos suficientes para ordenar la suspensi\u00f3n de las labores de mantenimiento, al menos mientras se examinaba la situaci\u00f3n y se tomaba una decisi\u00f3n respecto al estado de la represa, y de esta forma, evitar que se agravara el da\u00f1o generado por el vertimiento de lodos. [Negrilla por fuera del texto original].<\/p>\n
233. As\u00ed las cosas, para la Sala Primera Especial era claro que el ministerio conoci\u00f3 acerca de la situaci\u00f3n ambiental que se present\u00f3 en la zona antes del 26 de agosto de 2001, fecha en que culminaron las operaciones de mantenimiento. Ello, toda vez que afirm\u00f3 que la entidad contaba con los instrumentos para ordenar la suspensi\u00f3n de las actividades de mantenimiento. Si bien la Sala Primera no especific\u00f3 desde cu\u00e1ndo el ministerio tuvo conocimiento acerca de la situaci\u00f3n ambiental, lo cierto es que consider\u00f3 que esa entidad conoci\u00f3 las actividades de mantenimiento de la hidroel\u00e9ctrica y su efecto en el medio ambiente antes de que terminaran esas operaciones.<\/p>\n
234. Esta conclusi\u00f3n sobre el conocimiento del Ministerio de Ambiente de las labores de mantenimiento de la represa y el vertimiento de sedimentos al r\u00edo mientras estaban en curso, que hace parte del razonamiento f\u00e1ctico del Consejo de Estado, no configur\u00f3 un defecto, pues no se trata de una valoraci\u00f3n contraevidente o carente de respaldo probatorio. En efecto, la Sala Primera Especial, al describir las pruebas que servir\u00edan para \u201cexaminar el caso concreto y proferir una sentencia de fondo\u201d, hizo referencia a los siguientes documentos: (i) la comunicaci\u00f3n que el director general de la CARVC dirigi\u00f3 al ministro de ambiente el 8 de agosto de 2001 y que se radic\u00f3 el 10 de agosto de ese a\u00f1o y (ii) la Resoluci\u00f3n 0809 del 3 de septiembre de 2001 del Ministerio de Ambiente.<\/p>\n
235. Al revisar el expediente se encuentra que estos documentos contienen la siguiente informaci\u00f3n:<\/p>\n
236. La comunicaci\u00f3n que el director general de la CARVC dirigi\u00f3 al ministro de ambiente el 8 de agosto de 2001 y que se radic\u00f3 el 10 de agosto de ese a\u00f1o. Este documento corresponde al \u201cinforme sobre situaci\u00f3n de emergencia ambiental en la cuenca hidrogr\u00e1fica del r\u00edo Anchicay\u00e1\u201d. La CARVC le comunic\u00f3 al ministerio que se produjo un da\u00f1o ambiental considerable, debido a la sedimentaci\u00f3n que ocasion\u00f3 el mantenimiento de la represa del Bajo Anchicay\u00e1 realizado el 23 de julio de 2001. Asimismo, remiti\u00f3 dos informes t\u00e9cnicos que acreditaban la situaci\u00f3n de emergencia ambiental y los da\u00f1os causados tanto al medio ambiente como a las comunidades aleda\u00f1as al r\u00edo. Por \u00faltimo, la CARVC manifest\u00f3 estar impedida para actuar por ser accionista de la EPSA y solicit\u00f3 al ministerio adelantar las actuaciones correspondientes.<\/p>\n
237. Los dos informes t\u00e9cnicos adjuntos a la comunicaci\u00f3n descrita tambi\u00e9n hicieron parte de las pruebas que la Sala Primera Especial valor\u00f3 y dan cuenta de lo siguiente:<\/p>\n
238. El primer informe describe las actividades realizadas durante la visita que llevaron a cabo funcionarios de la CARVC el 27 de julio de 2001 a la cuenca del r\u00edo. En este documento se concluy\u00f3 lo siguiente: (i) la EPSA no consult\u00f3 a la CARVC sobre los trabajos de mantenimiento, (ii) algunos miembros de las comunidades declararon la presencia de peces muertos, (iii) la descarga de sedimentos afect\u00f3 negativamente todas las formas de vida en el r\u00edo, y (iv) no fue posible capturar alg\u00fan animal de la fauna de macroinvertebrados acu\u00e1ticos ni insectos patinadores.<\/p>\n
239. El segundo informe registra la visita de inspecci\u00f3n y seguimiento que funcionarios de la CARVC realizaron el 1\u00b0 de agosto de 2001 a la cuenca del r\u00edo con el fin de verificar los impactos causados por el vertimiento de sedimentos. Este informe se\u00f1ala que, debido a la descarga, en ninguno de los muestreos se capturaron espec\u00edmenes de la fauna bent\u00f3nica. Para finalizar, este informe concluy\u00f3 que la situaci\u00f3n era extremadamente grave para el ecosistema acu\u00e1tico y para la fauna silvestre. Tambi\u00e9n resalt\u00f3 la gran afectaci\u00f3n que caus\u00f3 a las comunidades aleda\u00f1as, debido a su dependencia del r\u00edo para la preparaci\u00f3n de alimentos, lavado de ropa, aseo diario, y alimentaci\u00f3n a partir del consumo de los productos que extraen de la pesca.<\/p>\n
240. La Resoluci\u00f3n 0809 del 3 de septiembre de 2001 del Ministerio de Ambiente. En dicha resoluci\u00f3n el ministerio orden\u00f3 la apertura de una investigaci\u00f3n ambiental sancionatoria en contra de la EPSA y formul\u00f3 pliegos de cargos en su contra por la presunta responsabilidad en la contaminaci\u00f3n del r\u00edo Anchicay\u00e1. Este documento es importante para probar el conocimiento que ten\u00eda el ministerio acerca del da\u00f1o ambiental porque en \u00e9l la entidad se\u00f1al\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
Que mediante oficio del 26 de junio de 2001 el se\u00f1or N\u00e9stor C\u00f3rdoba C. en representaci\u00f3n de ocho (8) Consejos Comunitarios del Corregimiento No. 8 del municipio de Buenaventura dio a conocer a este Ministerio sobre la \u201ccat\u00e1strofe ambiental\u201d por la remoci\u00f3n de sedimentos del embalse El Chidral por parte de la [\u2026] EPSA, propietaria del Proyecto Hidroel\u00e9ctrico de Anchicay\u00e1 [\u2026]\u201d.<\/p>\n
Que mediante oficio radicado el 10 de agosto de 2001, la CVC env\u00eda dos informes de visita realizados los d\u00edas 27 de julio y 1 de agosto de 2001 por funcionarios de esa Corporaci\u00f3n. [Negrilla por fuera del texto original].<\/p>\n
241. En ese orden de ideas, la Sala Primera tuvo por acreditado el conocimiento del ministerio sobre la situaci\u00f3n ambiental con antelaci\u00f3n a la culminaci\u00f3n de las actividades de mantenimiento, esto es, antes del 26 de agosto de 2001, fecha en la que se cerraron las compuertas. En la argumentaci\u00f3n que el Consejo de Estado hizo al imputar la responsabilidad al ministerio no mencion\u00f3 expl\u00edcitamente la comunicaci\u00f3n que el director general de la CARVC radic\u00f3 el 10 de agosto de 2001, sino que se limit\u00f3 a se\u00f1alar que el hecho estaba probado. No obstante, de la revisi\u00f3n del expediente y del an\u00e1lisis del listado del acervo probatorio presentado en la sentencia, se tiene que obra dicho documento y, por lo tanto, no se advierte que la Sala Primera diera por acreditado un hecho carente de respaldo probatorio como lo plantearon las entidades accionantes.<\/p>\n
242. En relaci\u00f3n con el conocimiento del Ministerio de Ambiente sobre la apertura de las compuertas y los efectos ambientales de esta actividad como consecuencia de la descarga de sedimentos al r\u00edo Anchicay\u00e1 tambi\u00e9n resulta importante considerar los siguientes tres aspectos:<\/p>\n
243. Primero, en la contestaci\u00f3n a la demanda, la apoderada de la CARVC se\u00f1al\u00f3 que durante las labores de mantenimiento se efectuaron cuatro visitas a la represa. Asimismo, indic\u00f3 que, por estar inhabilitada para adelantar cualquier investigaci\u00f3n ambiental en contra de la EPSA, el director general envi\u00f3 la informaci\u00f3n obtenida al Ministro de Ambiente mediante comunicaci\u00f3n de 8 de agosto de 2001 y el Ministerio la recibi\u00f3 el 10 de agosto de 2001.<\/p>\n
244. Segundo, en la contestaci\u00f3n de la demanda presentada por el Ministerio de Ambiente, la entidad propuso la excepci\u00f3n de falta de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva, al considerar que no fue responsable del vertimiento de sedimentos al r\u00edo. En concreto, el apoderado de la entidad manifest\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
El Ministerio de Ambiente, tan pronto como conoci\u00f3 de los vertimientos realizados por la [\u2026] EPSA, en un promedio de quinientos mil metros c\u00fabicos de lodo al r\u00edo Anchicay\u00e1, orden\u00f3 abrir la correspondiente investigaci\u00f3n, seg\u00fan consta en la Resoluci\u00f3n 809 de 3 de septiembre de 2001 y le formul\u00f3 pliego de cargos.<\/p>\n
Posteriormente y despu\u00e9s de los descargos presentados por la empresa EPSA y de recolectarse las pruebas, y realizarse la evaluaci\u00f3n de las mismas, se procedi\u00f3 a sancionar a dicha empresa, por haber sido encontrada responsable de los hechos y cargos formulados, tal como consta en la Resoluci\u00f3n 0556 y 0558 de 19 de junio de 2002 y en la Resoluci\u00f3n 0067 de enero 23 de 2003, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposici\u00f3n interpuesto por la empresa EPSA, contra la Resoluci\u00f3n 0056 de 2002, por medio de la cual se impuso una sanci\u00f3n. Dicha sanci\u00f3n fue de [\u2026] $203.940.000, pero adem\u00e1s se le orden\u00f3 a la [\u2026] EPSA, el repoblamiento de las especies de peces afectadas, el establecimiento de programas pilotos para dicha repoblaci\u00f3n y le orden\u00f3 adem\u00e1s, que deber\u00eda suministrar alimentaci\u00f3n diaria a las comunidades afectadas con el vertimiento.<\/p>\n
245. Sin embargo, en esta respuesta ni en el desarrollo del proceso el Ministerio de Ambiente cuestion\u00f3 la fecha de la comunicaci\u00f3n referida por la CARVC y el conocimiento de la apertura de las compuertas y del vertimiento de sedimentos en las fechas referidas por la CARVC.<\/p>\n
246. Tercero, en la solicitud de revisi\u00f3n eventual que present\u00f3 la CARVC solicit\u00f3 unificar la jurisprudencia sobre los deberes de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales en los casos en los que el Ministerio de Ambiente asume competencia en el tr\u00e1mite de licencias, permisos y autorizaciones en materia ambiental. Ello, debido a que en la providencia de segunda instancia no era claro c\u00f3mo la actitud pasiva de la CARVC gener\u00f3 su responsabilidad, pues se encontraba impedida para actuar por ser accionista de la EPSA. La CARVC destac\u00f3 que el ministerio, al ser la entidad competente, asumi\u00f3 la responsabilidad por los da\u00f1os que se causaran en ejercicio de las actividades vigiladas de la EPSA. Adem\u00e1s, se\u00f1al\u00f3 que era necesario tener en cuenta que exist\u00eda una orden directa del ministerio de no actuar en los procesos administrativos ambientales en los que la parte interesada fuera la EPSA.<\/p>\n
247. Con fundamento en lo anterior, se tiene que, a lo largo del proceso, la CARVC asegur\u00f3 que inform\u00f3 al Ministerio de Ambiente sobre la gravedad de la situaci\u00f3n mediante comunicaci\u00f3n de 8 de agosto de 2001 radicada el 10 de agosto siguiente, es decir, dieciocho d\u00edas antes de que la EPSA culminara las actividades de vertimiento de sedimentos al r\u00edo. No obstante, en ninguna etapa procesal el ministerio se opuso a dicha afirmaci\u00f3n. Por el contrario, reconoci\u00f3 la existencia de esta comunicaci\u00f3n en la resoluci\u00f3n mediante la cual dio apertura al proceso sancionatorio desarrollado luego de que finalizaron las labores de mantenimiento de la central hidroel\u00e9ctrica.<\/p>\n
248. En ese sentido, se evidencia que la sentencia cuestionada no incurri\u00f3 en defecto f\u00e1ctico pues, de acuerdo con lo definido por la jurisprudencia constitucional, no basta con identificar cualquier omisi\u00f3n en la valoraci\u00f3n probatoria del juez, sino que esta debe ser ostensible, flagrante y manifiesta, y tener un efecto trascendental para la decisi\u00f3n. As\u00ed, este defecto solo se configura cuando el error en la valoraci\u00f3n de las pruebas cambiar\u00eda el sentido de la decisi\u00f3n. En el presente caso, las entidades accionantes indicaron que el Consejo de Estado no expuso consideraciones probatorias espec\u00edficas para sustentar la premisa, seg\u00fan la cual, el Ministerio de Ambiente conoci\u00f3 el da\u00f1o ambiental que gener\u00f3 las labores de mantenimiento mientras estas se encontraban en curso. Sin embargo, la Corte comprob\u00f3 que en la sentencia la autoridad judicial accionada hizo una descripci\u00f3n general de las pruebas que sustentaron la decisi\u00f3n del caso concreto y dentro de estas obraban elementos que respaldaban la conclusi\u00f3n sobre el conocimiento del Ministerio de Ambiente, particularmente, la comunicaci\u00f3n de la CARVC de 8 de agosto de 2001 radicada el 10 de agosto siguiente. En contraste, el ministerio no indic\u00f3 cu\u00e1les de las pruebas obrantes en el expediente fueron dejadas de valorar o confrontaban la conclusi\u00f3n f\u00e1ctica expuesta por la Sala Primera Especial, pues se limit\u00f3 a indicar que esa conclusi\u00f3n carec\u00eda de respaldo probatorio.<\/p>\n
249. As\u00ed las cosas, las entidades accionantes se limitaron a presentar una acusaci\u00f3n general sobre la supuesta falta de respaldo probatorio que sustentara la conclusi\u00f3n de la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado. Sin embargo, la Corte encontr\u00f3 que, aunque la valoraci\u00f3n probatoria de este punto no fue extensa, la Sala accionada sustent\u00f3 su decisi\u00f3n en elementos obrantes en el expediente, los cuales reconoci\u00f3 como el fundamento de su decisi\u00f3n y que le dieron respaldo probatorio a sus conclusiones. De manera que, no se encuentra configurado un error ostensible, flagrante y manifiesto en la valoraci\u00f3n probatoria de la autoridad judicial accionada y, por lo tanto, se descarta la configuraci\u00f3n del defecto f\u00e1ctico.<\/p>\n
El estudio del defecto sustantivo<\/p>\n
251. Primero, sobre la indebida interpretaci\u00f3n de la competencia del mecanismo de revisi\u00f3n eventual los accionantes reiteran el planteamiento presentado en el defecto org\u00e1nico, seg\u00fan el cual, en el mecanismo revisi\u00f3n eventual est\u00e1 prohibido pronunciarse sobre asuntos diferentes a los puntos de unificaci\u00f3n. Como se demostr\u00f3 en los fundamentos 185 y ss, la Sala Primera Especial sustent\u00f3, a partir de un criterio razonable y compatible con principios constitucionales, su pronunciamiento sobre otros aspectos del litigio, que no correspond\u00edan en estricto sentido a los asuntos objeto de unificaci\u00f3n. Adicionalmente, expuso como fundamento de su decisi\u00f3n la sentencia SU-686 de 2015, en la que se consider\u00f3 que otros asuntos diferentes a los anunciados como objeto de unificaci\u00f3n pod\u00edan ser dilucidados en este mecanismo.<\/p>\n
252. Segundo, contrario a lo se\u00f1alado por las entidades accionantes, los criterios que unific\u00f3 el Consejo de Estado en las materias que justificaron la selecci\u00f3n del asunto s\u00ed se aplicaron al caso concreto, tal y como se pasa a explicar:<\/p>\n
253. El primer criterio que unific\u00f3 la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n estuvo relacionado con la determinaci\u00f3n del grupo afectado y c\u00f3mo se individualiza a sus miembros. Como se describi\u00f3 en la presentaci\u00f3n de los hechos, la unificaci\u00f3n en este punto consisti\u00f3 en definir que la uniformidad del grupo solo se predica sobre los hechos y la causalidad, pero no sobre los autores del da\u00f1o. Este criterio fue aplicado al caso concreto en el cap\u00edtulo 5 de la sentencia denominado \u201cPerjuicios\u201d. En esa parte de la decisi\u00f3n la autoridad accionada defini\u00f3 al grupo de la siguiente manera:<\/p>\n
Todas las personas asentadas en la ribera del r\u00edo Anchicay\u00e1 durante los a\u00f1os 2001 y 2002, que demuestren haber sufrido un perjuicio por cuenta del vertimiento de sedimentos realizado por la EPSA.<\/p>\n
254. Esta definici\u00f3n del grupo cumple con el criterio unificado porque se limita a exigir la uniformidad en los hechos y la causalidad, pero no en los autores. Por una parte, la sentencia identific\u00f3 unos hechos dentro de un espacio temporal y geogr\u00e1fico que son caracter\u00edsticos del grupo: (i) el vertimiento de sedimentos, (ii) en la ribera del r\u00edo Anchicay\u00e1 y (iii) cuyos efectos se extendieron desde el a\u00f1o 2001 hasta el a\u00f1o 2002. Por otra parte, delimit\u00f3 el grupo a trav\u00e9s de un nexo causal, seg\u00fan el cual, el perjuicio que sufrieron las personas provenga del vertimiento de sedimentos por parte de la EPSA. En ese sentido, la uniformidad del grupo se estableci\u00f3 a partir de los hechos y la relaci\u00f3n de causalidad entre hechos y da\u00f1o.<\/p>\n
255. Ahora bien, el hecho de que la definici\u00f3n del grupo haga referencia a que el vertimiento de sedimentos fue realizado por la EPSA no significa que la uniformidad se haya exigido sobre los autores del da\u00f1o. Por el contrario, esa afirmaci\u00f3n se limita a reconocer que el hecho inicial generador del da\u00f1o corresponde a la acci\u00f3n que realiz\u00f3 la EPSA de verter los sedimentos al r\u00edo Anchicay\u00e1, aunque las otras entidades -CARVC y Ministerio de Ambiente- hayan contribuido por omisi\u00f3n en la prolongaci\u00f3n del perjuicio. Es as\u00ed como la sentencia cuestionada no exigi\u00f3 uniformidad sobre los autores, sino que se limit\u00f3 a definir el grupo seg\u00fan el criterio que ella misma unific\u00f3.<\/p>\n
256. De otra parte, las entidades accionantes consideraron que el Consejo de Estado no aplic\u00f3 la causalidad adecuada en la definici\u00f3n del grupo, pues se limit\u00f3 a contrastar el parentesco y el n\u00famero de c\u00e9dula de las personas del grupo afectado. Para las accionantes, este examen indemniz\u00f3 a los sujetos por el da\u00f1o al ambiente y no por da\u00f1os sobre bienes individuales, ya que no se constat\u00f3 el perjuicio individual que sufri\u00f3 cada integrante del grupo.<\/p>\n
257. Sobre este argumento hay que se\u00f1alar que: (i) el Consejo de Estado no ten\u00eda el deber de hacer una nueva integraci\u00f3n del grupo, pues esa es una labor propia de las instancias, la cual se hab\u00eda agotado para ese momento; (ii) en la sentencia s\u00ed se demostr\u00f3 la ocurrencia de un da\u00f1o ambiental consecutivo, esto es, una afectaci\u00f3n sobre los derechos y bienes individuales de los miembros del grupo; y \u00a0(iii) el planteamiento de las entidades desconoce que, tal y como se explic\u00f3 en las consideraciones generales de esta sentencia, el mecanismo de revisi\u00f3n eventual no es un recurso, de ah\u00ed que el Consejo de Estado no tuviera el deber de desarrollar todas las funciones que le competen a los jueces de instancia. Por lo tanto, la exigencia que hacen los accionantes, seg\u00fan la cual, la Sala Primera Especial deb\u00eda verificar el cumplimiento de los requisitos legales de cada persona del grupo, que ya se hab\u00eda conformado en las fases procesales respectivas, resulta irrazonable y no era imperativa para el caso concreto.<\/p>\n
258. Igualmente, cabe precisar que la actuaci\u00f3n de la Sala Primera Especial, al revisar la base de datos de los accionantes y depurarla, busc\u00f3 cumplir con un aspecto b\u00e1sico del debido proceso, esto es, la correcta identificaci\u00f3n de las partes de un proceso judicial. Con ese prop\u00f3sito se asegur\u00f3 que las personas que comparecieran al proceso efectivamente existieran y no fueran doblemente contabilizadas para efectos de determinar la condena. En consecuencia, de esta actividad no se deriva un defecto en la decisi\u00f3n.<\/p>\n
259. Finalmente, las entidades accionantes se\u00f1alaron que el Consejo de Estado indemniz\u00f3 un da\u00f1o ambiental puro y no uno consecutivo. Sobre este punto basta con se\u00f1alar que la decisi\u00f3n judicial comprob\u00f3 que el da\u00f1o al medio ambiente tuvo repercusiones negativas en la vida humana. La sala accionada afirm\u00f3:<\/p>\n
La apertura de las compuertas y el vertimiento de lodo afect\u00f3 el equilibrio ecol\u00f3gico y, por tanto, qued\u00f3 plenamente acreditada la afectaci\u00f3n de la fauna y flora de la zona, lo que impidi\u00f3 a las comunidades ejercer las actividades econ\u00f3micas que tradicionalmente desarrollaban para su manutenci\u00f3n y subsistencia, esto es, las labores pesqueras y agr\u00edcolas.<\/p>\n
260. Esta conclusi\u00f3n de la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n muestra que en el caso se present\u00f3 un da\u00f1o al medio ambiente y a las especies no humanas, espec\u00edficamente, a los peces y plantas que no sobrevivieron a la cantidad de lodo vertido al r\u00edo. Pero ese da\u00f1o no se limit\u00f3 solo a una afectaci\u00f3n de esas especies y del ambiente, sino a la capacidad de las personas que habitaban la zona de seguir desarrollando sus actividades econ\u00f3micas de pesca y cultivo. Esa restricci\u00f3n econ\u00f3mica llev\u00f3 a que desmejorara la calidad de vida de estas comunidades ribere\u00f1as, que ten\u00edan una relaci\u00f3n con los animales acu\u00e1ticos y las plantas de la zona, pues a trav\u00e9s de ellas se alimentaban y consegu\u00edan recursos econ\u00f3micos.<\/p>\n
261. Esa posici\u00f3n del Consejo de Estado es coherente con lo explicado en las consideraciones generales de esta sentencia sobre c\u00f3mo la protecci\u00f3n del medio ambiente tiene un sentido ecosist\u00e9mico porque las especies animales, vegetales y humana dependen unas de otras, y la salud ecol\u00f3gica permite que las necesidades vitales de cada una de ellas se vean satisfechas. En ese sentido, el Consejo de Estado no se limit\u00f3 a demostrar la existencia de un da\u00f1o al medio ambiente, sino que mostr\u00f3 c\u00f3mo esa situaci\u00f3n, dada la conexi\u00f3n entre los seres humanos y la naturaleza, termin\u00f3 por afectar la vida de las comunidades ribere\u00f1as de Anchicay\u00e1, pues ellas depend\u00edan de los recursos ambientales para satisfacer sus necesidades alimenticias y econ\u00f3micas. Por lo tanto, como el Consejo de Estado advirti\u00f3 la configuraci\u00f3n de un da\u00f1o consecutivo, s\u00ed tuvo en cuenta los perjuicios sufridos por los integrantes del grupo.<\/p>\n
262. De esa manera, en relaci\u00f3n con el primer grupo de argumentos de los accionantes sobre la falta de aplicaci\u00f3n del criterio unificado al caso concreto, la Corte no encuentra configurado un defecto de la decisi\u00f3n, debido a que el Consejo de Estado aplic\u00f3, en lo pertinente, el criterio unificado al asunto objeto de revisi\u00f3n.<\/p>\n
263. El segundo criterio por el que se seleccion\u00f3 el proceso fue la unificaci\u00f3n del tratamiento de la indemnizaci\u00f3n colectiva. Sin embargo, al fallar el caso, el Consejo de Estado no consider\u00f3 necesario unificar la jurisprudencia sobre este punto porque no exist\u00eda disparidad de criterios. Por lo tanto, sobre este tema no es necesario evaluar si lo unificado se aplic\u00f3 al caso concreto porque el mismo Consejo de Estado defini\u00f3 que no har\u00eda una unificaci\u00f3n frente a este punto. Adicionalmente, como se explic\u00f3 en el fundamento jur\u00eddico 189, los temas que ser\u00edan objeto de unificaci\u00f3n se definieron en el auto de selecci\u00f3n y no en la sentencia cuestionada. Aqu\u00ed es importante resaltar que entre el auto de selecci\u00f3n y la sentencia de fondo existen diferencias relevantes como que el primero hace un an\u00e1lisis preliminar y parcial sobre el asunto con el fin de definir si el asunto debe ser seleccionado. Por su parte, la sentencia debe resolver todos los temas procesales y sustanciales de manera definitiva por lo que es razonable que la sentencia no corresponda en estricto sentido a los motivos iniciales de selecci\u00f3n, tal y como est\u00e1 dise\u00f1ado en las normas legales y reglamentarias del Consejo de Estado.<\/p>\n
264. El tercer criterio sobre el que recay\u00f3 la unificaci\u00f3n corresponde a las competencias y responsabilidades de la Defensor\u00eda del Pueblo en la fase administrativa de la acci\u00f3n de grupo. La Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n estableci\u00f3 que las decisiones de las acciones de grupo deber\u00e1n contener m\u00ednimo los siguientes elementos de la condena: (i) sujetos, que incluye al grupo demandante una vez se accede a sus pretensiones y al grupo demandado que es vencido en el proceso; (ii) objeto, que corresponde a la prestaci\u00f3n de transferir el dominio de dinero correspondiente a la indemnizaci\u00f3n; y (iii) v\u00ednculo jur\u00eddico, que hace referencia a la relaci\u00f3n que existe entre el grupo demandante y el grupo demandado que justifica la indemnizaci\u00f3n.<\/p>\n
265. Los accionantes alegan que este asunto no deb\u00eda ser objeto de unificaci\u00f3n porque tiene estricta reserva legal. Este argumento fue desestimado por la Corte en los fundamentos 221 y ss. En el mismo orden, las entidades accionantes cuestionaron que la Sala Primera Especial no se\u00f1al\u00f3 los requisitos de los miembros del grupo demandante ni los elementos de la obligaci\u00f3n indemnizatoria. La Sala no comparte esta conclusi\u00f3n porque los tres elementos s\u00ed est\u00e1n definidos en la sentencia cuestionada tal y como se demuestra a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
266. El sujeto. El sujeto s\u00ed fue identificado en la medida en que se defini\u00f3 al grupo demandante y al grupo demandado vencido en juicio. En concreto, la Sala accionada estableci\u00f3 las caracter\u00edsticas uniformes que deb\u00eda tener el grupo y luego depur\u00f3 la base de datos de los miembros que se hicieron parte en la fase judicial. Del mismo modo, la sentencia estudi\u00f3 la responsabilidad de tres sujetos: la EPSA, la CARVC y el Ministerio de Ambiente, y a los tres los encontr\u00f3 responsables, de ah\u00ed que los sujetos vencidos en juicio est\u00e9n plenamente identificados.<\/p>\n
267. El objeto. El objeto se defini\u00f3 en el numeral d\u00e9cimo de la sentencia cuando se estableci\u00f3 la orden condenatoria que contiene la obligaci\u00f3n de que la EPSA, la CARVC y el Ministerio de Ambiente paguen a t\u00edtulo de indemnizaci\u00f3n por da\u00f1o emergente, lucro cesante y da\u00f1o moral la suma de doscientos tres mil novecientos sesenta y un millones cuatrocientos cuarenta mil setecientos cuarenta y ocho pesos ($203.961.440.748). De esa manera, la sala accionada s\u00ed estableci\u00f3 cu\u00e1l era la obligaci\u00f3n indemnizatoria.<\/p>\n
268. El v\u00ednculo jur\u00eddico. El v\u00ednculo jur\u00eddico qued\u00f3 plenamente establecido cuando se se\u00f1al\u00f3 que la indemnizaci\u00f3n se derivaba de que la EPSA gener\u00f3 la acci\u00f3n da\u00f1osa inicial, y la CARVC y el Ministerio de Ambiente omitieron sus deberes de protecci\u00f3n ambiental que, de haber sido cumplidos, habr\u00edan permitido mitigar los perjuicios. Esa fue la relaci\u00f3n que la sala accionada estableci\u00f3 entre el grupo demandante y el demandado, y la describi\u00f3 en la definici\u00f3n del grupo.<\/p>\n
269. A partir de lo anterior, la Corte tampoco encuentra configurado un defecto sustantivo en los t\u00e9rminos planteados por las entidades accionantes.<\/p>\n
270. El cuarto asunto de unificaci\u00f3n correspondi\u00f3 al reconocimiento de perjuicios morales a favor de sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional. La sala accionada encontr\u00f3 que sobre este aspecto no hab\u00eda discrepancia jurisprudencial y se abstuvo de unificar la jurisprudencia, raz\u00f3n por la cual el Ministerio de Ambiente considera que hay un defecto sustantivo.<\/p>\n
271. En este punto se reitera que los temas objeto de unificaci\u00f3n no los defini\u00f3 el juez que decidi\u00f3 la revisi\u00f3n eventual, en este caso, la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n, sino el juez que seleccion\u00f3 el caso, esto es, la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado. En ese orden, el reclamo que plantean los accionantes no es responsabilidad de la decisi\u00f3n cuestionada en la acci\u00f3n de tutela. Por lo tanto, no procede el cargo de defecto sustantivo por este argumento.<\/p>\n
272. Finalmente, en cuanto a la indemnizaci\u00f3n, las entidades accionantes se\u00f1alaron que el Consejo de Estado proyect\u00f3, sin justificaci\u00f3n, la reparaci\u00f3n del da\u00f1o hasta el a\u00f1o 2022. La Sala Plena considera que este cuestionamiento no est\u00e1 llamado a prosperar porque ning\u00fan elemento de la indemnizaci\u00f3n fue extendido hasta ese a\u00f1o. El da\u00f1o emergente se estableci\u00f3 como un valor \u00fanico que se actualiz\u00f3 monetariamente hasta el a\u00f1o 2021. Esa actualizaci\u00f3n no implica que se considerara que el da\u00f1o se extendiera hasta esa fecha, sino que el valor deb\u00eda ser actualizado para el a\u00f1o en el que se profiri\u00f3 la decisi\u00f3n por el fen\u00f3meno econ\u00f3mico de la p\u00e9rdida de valor de la moneda.<\/p>\n
273. Por su parte, el lucro cesante tambi\u00e9n fue actualizado hasta el a\u00f1o 2021 y se estableci\u00f3 como una suma que cubr\u00eda el periodo del 2001 hasta el 2008. Sin embargo, ese periodo se justific\u00f3 por la Sala Primera Especial. En efecto, en el ac\u00e1pite de lucro cesante explic\u00f3 que el a\u00f1o 2008 es el momento en el que se super\u00f3 el da\u00f1o a la actividad econ\u00f3mica. As\u00ed, la Sala Primera present\u00f3 un argumento razonable sobre la extensi\u00f3n del lucro cesante m\u00e1s all\u00e1 del 26 de agosto de 2001. Ese hecho controvierte la afirmaci\u00f3n de los accionantes, seg\u00fan la cual, esa decisi\u00f3n carece de justificaci\u00f3n.<\/p>\n
274. A partir de lo expuesto, se descarta la configuraci\u00f3n de un defecto sustantivo por la falta de aplicaci\u00f3n de los criterios unificados al caso concreto, pues: (i) los criterios unificados s\u00ed se aplicaron al caso concreto; (ii) algunos temas identificados en el auto de selecci\u00f3n que emiti\u00f3 la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado no requirieron unificaci\u00f3n en la sentencia; (iii) la Sala Primera Especial indemniz\u00f3 un da\u00f1o consecutivo, esto es, la afectaci\u00f3n sobre los intereses y derechos individuales de los miembros del grupo, justific\u00f3 el alcance de la indemnizaci\u00f3n y no ten\u00eda la obligaci\u00f3n de verificar nuevamente la integraci\u00f3n del grupo.<\/p>\n
275. Tercero, pasa la Sala Plena a estudiar si se configura un defecto sustantivo por la interpretaci\u00f3n err\u00f3nea de los numerales 16 y 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993. Los accionantes argumentaron que la Sala Primera Especial del Consejo de Estado deriv\u00f3 de esas disposiciones un deber absoluto del Ministerio de Ambiente de actuar en situaciones de riesgo ambiental, a pesar de que, a juicio del ministerio, la normatividad le concede una facultad discrecional en esa materia.<\/p>\n
276. Inicialmente, para resolver este cuestionamiento la Corte reitera que el defecto sustantivo es absolutamente excepcional porque la interpretaci\u00f3n de la ley est\u00e1 a cargo de los respectivos jueces de acuerdo con su especialidad. En concreto, la interpretaci\u00f3n de las normas que regulan los aspectos de la responsabilidad de las entidades estatales en una acci\u00f3n de grupo corresponde a los jueces de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, que tienen la competencia para la resoluci\u00f3n de este tipo de conflictos seg\u00fan la Ley 472 de 1998. En ese orden, la interpretaci\u00f3n de los numerales 16 y 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 a partir de los que se deriv\u00f3 la responsabilidad del Ministerio de Ambiente se enmarca dentro de las competencias del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo (art\u00edculo 237.1 de la Constituci\u00f3n) y como juez natural del mecanismo de revisi\u00f3n eventual. Adicionalmente, revisada la interpretaci\u00f3n que efectu\u00f3 la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n sobre las competencias del Ministerio de Ambiente no se advierte la configuraci\u00f3n de un defecto sustantivo, tal y como se explicar\u00e1.<\/p>\n
277. Primero, es cierto que el numeral 16 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 autoriza al Ministerio de Ambiente para que ejerza un control preventivo \u201cdiscrecional\u201d y \u201cselectivo\u201d de los da\u00f1os ambientales de los proyectos cuya vigilancia est\u00e1 a cargo de las CAR. No obstante, esto no es equivalente a que el Ministerio de Ambiente pueda sustraerse de sus deberes de protecci\u00f3n del medio ambiente derivados de su condici\u00f3n de \u00f3rgano rector de la gesti\u00f3n ambiental en el pa\u00eds. Por el contrario, como se estableci\u00f3 en los fundamentos 163 al 174, la jurisprudencia constitucional defini\u00f3 que el car\u00e1cter discrecional y selectivo de la competencia tiene dos finalidades, de un lado, asegurar la autonom\u00eda de las CAR y, de otro, establecer un deber de justificaci\u00f3n del Ministerio de Ambiente cuando act\u00faa en materias que son competencia de las CAR. En consecuencia, resulta inadmisible una interpretaci\u00f3n como la que propone la autoridad ambiental seg\u00fan la cual su funci\u00f3n de control preventivo de los da\u00f1os ambientales es completamente optativa y solo atiende a su voluntad.<\/p>\n
278. En este caso, hay que agregar que las caracter\u00edsticas de discrecionalidad y selectividad operaban para que el Ministerio de Ambiente interviniera y controlara los deterioros ambientales producto de la operaci\u00f3n de la Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1. Esto, si se tiene en cuenta que la CARVC envi\u00f3 una comunicaci\u00f3n al Ministerio de Ambiente en la que le inform\u00f3 que no iba a actuar ante el da\u00f1o ambiental generado por el vertimiento de sedimentos al r\u00edo Anchicay\u00e1 porque se encontraba impedida al ser accionista de la EPSA. De manera que, el principio de autonom\u00eda no se habr\u00eda visto afectado por la intervenci\u00f3n del Ministerio de Ambiente. Al respecto, el numeral 7 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n reconoce la autonom\u00eda de las CAR y se\u00f1ala que la regulaci\u00f3n que haga del Congreso de estas entidades deber\u00e1 respetar esa caracter\u00edstica. En ese sentido, si la CAR correspondiente considera que no puede ejercer sus competencias es razonable considerar que las entidades del orden nacional pueden concurrir para la gesti\u00f3n de los intereses que esa entidad no puede gestionar.<\/p>\n
279. Por la anterior circunstancia, la Sala Primera Especial no incurri\u00f3 en un defecto cuando dej\u00f3 de interpretar como absolutamente discrecional la facultad contenida en el numeral 16 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 como lo exigen las entidades accionantes. Por el contrario, esa autoridad judicial afirm\u00f3 razonablemente que las caracter\u00edsticas de discrecionalidad y selectividad no eran impedimento para actuar ante el da\u00f1o ambiental en el r\u00edo Anchicay\u00e1. Eso se debe a que la protecci\u00f3n a la autonom\u00eda, prop\u00f3sito por el cual se estipularon esas caracter\u00edsticas, no se habr\u00eda visto afectada de ninguna manera con la intervenci\u00f3n del Ministerio de Ambiente, ya que la autoridad territorial hab\u00eda manifestado que no pod\u00eda ejercer tales funciones.<\/p>\n
280. Ante la declaraci\u00f3n de inactividad de la autoridad ambiental territorial, el orden nacional estaba llamado a concurrir en el cumplimiento de los deberes constitucionales y legales de protecci\u00f3n de la naturaleza y realizar acciones que mitigaran el deterioro ambiental. Esto resulta claro si se toma en cuenta que la gesti\u00f3n ambiental en Colombia est\u00e1 basada en una coordinaci\u00f3n entre las autoridades nacionales y las territoriales. A su vez, la direcci\u00f3n y rector\u00eda de la gesti\u00f3n ambiental est\u00e1 a cargo del orden nacional a trav\u00e9s del Ministerio de Ambiente. Por lo tanto, sus deberes no pueden entenderse bajo un criterio de absoluta discrecionalidad como lo proponen las entidades accionantes, sino que, por el contrario, dicha autoridad tiene a su cargo garantizar el correcto funcionamiento de esa coordinaci\u00f3n estatal en el manejo del medio ambiente y sus recursos.<\/p>\n
281. De manera que, cuando la CARVC enfrent\u00f3 barreras para actuar ante el da\u00f1o ambiental en Anchicay\u00e1 y comunic\u00f3 esta situaci\u00f3n al Ministerio de Ambiente en un momento en el que estaba en curso el vertimiento de sedimentos al r\u00edo, ese ministerio ten\u00eda la obligaci\u00f3n de responder desde el orden nacional con el fin de asegurar una actuaci\u00f3n que protegiera el medio ambiente.<\/p>\n
282. Segundo, como se mencion\u00f3 en los fundamentos jur\u00eddicos 163 al 174, la facultad discrecional y selectiva del Ministerio de Ambiente le impone un deber de justificar su intervenci\u00f3n en: (i) el mandato de protecci\u00f3n del medio ambiente, (ii) la unidad de gesti\u00f3n del sistema ambiental, (iii) la articulaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n de la gesti\u00f3n, y (iv) la cohesi\u00f3n ecol\u00f3gica. Justamente eso fue lo que exigi\u00f3 la Sala accionada cuando se\u00f1al\u00f3 que en este caso hab\u00eda una situaci\u00f3n de grave deterioro ambiental frente a la cual el Ministerio de Ambiente habr\u00eda podido fundamentar su intervenci\u00f3n.<\/p>\n
283. En el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de grupo se demostr\u00f3 que un ecosistema importante del departamento del Valle del Cauca, como es el r\u00edo Anchicay\u00e1, estaba siendo afectado por un proyecto bajo la vigilancia de la CARVC. En el proceso se acredit\u00f3 la afectaci\u00f3n de la fauna y flora como consecuencia de los vertimientos de lodo. Del mismo modo, esta crisis ambiental afect\u00f3 el aprovechamiento de los recursos naturales porque las comunidades de la ribera del r\u00edo no pod\u00edan desarrollar sus actividades pisc\u00edcolas ni de agricultura. Adem\u00e1s, en medio de esa emergencia exist\u00eda un obst\u00e1culo en la gesti\u00f3n ambiental local, debido a que la CARCV se declar\u00f3 impedida para actuar y comunic\u00f3 esta decisi\u00f3n al Ministerio de Ambiente.<\/p>\n
284. Ante ese escenario, la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n determin\u00f3 que el Ministerio de Ambiente ten\u00eda suficientes razones para justificar su intervenci\u00f3n con el fin de mitigar el da\u00f1o ambiental a las especies humanas y no humanas, y recuperar la capacidad de las comunidades para aprovechar los recursos naturales de su entorno. Por lo tanto, resulta razonable la interpretaci\u00f3n que hizo el Consejo de Estado sobre los deberes del Ministerio de Ambiente en el caso concreto y su deber de intervenci\u00f3n para mitigar el da\u00f1o ambiental, ya que todos los requisitos constitucionales y legales necesarios para justificar su intervenci\u00f3n se cumpl\u00edan.<\/p>\n
285. Tercero, la lectura gramatical que hacen los accionantes de los t\u00e9rminos \u201cdiscrecional y selectivo\u201d del numeral 16 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 no resulta razonable si se analizan los supuestos de hecho del caso concreto a la luz del mandato constitucional de protecci\u00f3n del medio ambiente. Como se reconstruy\u00f3 en los fundamentos 136 y ss, la Constituci\u00f3n exige que las autoridades no sean indiferentes frente a la degradaci\u00f3n ambiental y, por el contrario, les exige actuar decididamente para asegurar la conservaci\u00f3n de los ecosistemas, siempre que no exista un principio que supere en importancia concreta a este mandato. Con ese mismo esp\u00edritu constitucional, la ley le otorg\u00f3 al Ministerio de Ambiente la funci\u00f3n de liderar la gesti\u00f3n ambiental y el aprovechamiento de los recursos naturales.<\/p>\n
286. En ese orden, la Corte encuentra razonable la interpretaci\u00f3n de la Sala accionada, seg\u00fan la cual, el numeral 16 de la Ley 5 de 1993 s\u00ed conten\u00eda un deber de acci\u00f3n a cargo del Ministerio de Ambiente frente al da\u00f1o ambiental ocurrido en el r\u00edo Anchicay\u00e1. Esto se debe a que en el caso concreto no exist\u00eda ning\u00fan principio de mayor importancia concreta que la protecci\u00f3n del medio ambiente y de las comunidades aleda\u00f1as al r\u00edo.<\/p>\n
287. La actuaci\u00f3n oportuna del Ministerio de Ambiente para la protecci\u00f3n del medio ambiente y la mitigaci\u00f3n del da\u00f1o ambiental se tornaba imperativa si, adem\u00e1s, se considera que el r\u00edo Anchicay\u00e1, ubicado en el Valle del Cauca, entre el distrito de Buenaventura y el Parque Nacional Natural Los Farallones, tiene una gran relevancia ecol\u00f3gica porque se ubica en el Choc\u00f3 biogeogr\u00e1fico, una de las zonas m\u00e1s biodiversas del mundo. Adicionalmente, al ser un r\u00edo con 100 kil\u00f3metros de longitud, asegura la supervivencia de comunidades de la zona, que en su mayor\u00eda son afrodescendientes. Por ejemplo, algunos muestreos en la zona arrojan la existencia de m\u00e1s de 60 especies de animales acu\u00e1ticos, la presencia de mam\u00edferos en riesgo como el oso andino, el jaguar, el ocelote, animales end\u00e9micos como la rana Oophaga lehmanni y aves como el parag\u00fcero del Pac\u00edfico y el correcaminos. Todas estas caracter\u00edsticas encuadran en la especial protecci\u00f3n que la Corte atribuy\u00f3 a las fuentes de agua y alimento, en especial a los r\u00edos.<\/p>\n
288. Ante este panorama, y teniendo en cuenta que el Ministerio de Ambiente no estaba limitado en sus facultades, resulta razonable la conclusi\u00f3n, seg\u00fan la cual esa entidad s\u00ed estaba obligada a actuar para mitigar la degradaci\u00f3n ambiental que estaba viviendo el r\u00edo Anchicay\u00e1. Esto se debe a que ese fen\u00f3meno estaba afectando a un \u00e1rea de importancia estrat\u00e9gica por su biodiversidad y por ser la fuente de sustento de poblaciones especialmente protegidas por la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
289. La Corte considera que la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n acert\u00f3 en considerar que ante un da\u00f1o ambiental grave a un ecosistema de gran envergadura los t\u00e9rminos \u201cdiscrecional y selectivo\u201d de la Ley 99 de 1993 no pod\u00edan ser le\u00eddos en el sentido que exige el Ministerio de Ambiente, seg\u00fan el cual, dicha entidad ten\u00eda la opci\u00f3n de permanecer inactiva. Por el contrario, en el caso concreto y a la luz de los principios ambientales de la Constituci\u00f3n y la ley solo era posible concluir que el ejercicio de la competencia que se le asign\u00f3 al Ministerio de Ambiente para intervenir ante el deterioro ambiental resultaba imperativo.<\/p>\n
290. A esto se suma que la responsabilidad atribuida por la sala accionada al Ministerio de Ambiente no solo se deriv\u00f3 del numeral 16 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993, sino que tambi\u00e9n se fundament\u00f3 en el numeral 35 de ese art\u00edculo. Esa norma establece que el Ministerio de Ambiente tiene la funci\u00f3n de controlar los factores de riesgo ecol\u00f3gico y de desastre natural con el fin de coordinar con las autoridades relevantes las acciones que busquen prevenir o impedir la extensi\u00f3n de los efectos de una emergencia. Esa disposici\u00f3n legal, en desarrollo de los mandatos constitucionales y seg\u00fan la interpretaci\u00f3n de esta Corte, establece un claro deber del Ministerio de Ambiente de coordinar la respuesta ante eventos ambientales catastr\u00f3ficos como el que se vivi\u00f3 en Anchicay\u00e1.<\/p>\n
291. En ese sentido, el Consejo de Estado no err\u00f3 al derivar un deber del numeral 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 porque el Ministerio de Ambiente tiene a su cargo la prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de da\u00f1os y desastres ambientales por ser el \u00f3rgano coordinador del SINA. De ah\u00ed que el reproche judicial que hizo el Consejo de Estado a la inacci\u00f3n estatal est\u00e9 plenamente justificado en las funciones que tiene el ministerio en materia de prevenci\u00f3n y mitigaci\u00f3n del da\u00f1o ambiental.<\/p>\n
292. Cuarto, el Consejo de Estado aplic\u00f3 correctamente el principio de precauci\u00f3n al caso concreto. En los fundamentos 144 y ss se explic\u00f3 que este es un principio excepcional que permite tomar acciones preventivas cuando existan, al menos, indicios cient\u00edficos que permitan advertir la potencialidad de un da\u00f1o. En el expediente est\u00e1 probado que desde el 10 de agosto de 2001 el Ministerio de Ambiente fue efectivamente informado de un estudio preliminar de la CARVC sobre la presencia de lodos en el r\u00edo Anchicay\u00e1, los cuales estaban generando mortandad de peces y la afectaci\u00f3n de los cultivos aleda\u00f1os a la ribera del r\u00edo. Ese estudio constituye un elemento cient\u00edfico y t\u00e9cnico que permit\u00eda establecer que en la zona de Anchicay\u00e1 estaba ocurriendo una degradaci\u00f3n ecol\u00f3gica con repercusiones para la vida humana.<\/p>\n
293. A partir de esa informaci\u00f3n, que consta en el expediente, la Sala Primera Especial se\u00f1al\u00f3 que se debi\u00f3 dar aplicaci\u00f3n al principio de precauci\u00f3n ambiental que permite que se tomen acciones, incluso severas, con el fin de evitar el da\u00f1o al medio ambiente y a las personas. La Sala Plena encuentra que esa conclusi\u00f3n judicial es razonable, compatible con la Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica y contaba con un respaldo suficiente porque, efectivamente, el informe de la CARVC detallaba un da\u00f1o grave en Anchicay\u00e1 que generaba muerte abundante de la fauna y la flora. En consecuencia, el Ministerio de Ambiente conoci\u00f3 un elemento t\u00e9cnico que le permit\u00eda establecer que la situaci\u00f3n resultaba lo suficientemente grave como para que se tomaran medidas de mitigaci\u00f3n del da\u00f1o, tales como, la suspensi\u00f3n de las operaciones de mantenimiento de la Hidroel\u00e9ctrica. Sin embargo, el Ministerio de Ambiente no adopt\u00f3 ninguna medida dirigida a mitigar el da\u00f1o sobre el ambiente y las comunidades.<\/p>\n
294. En s\u00edntesis, la sentencia proferida por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado no incurri\u00f3 en defecto sustantivo, debido a que (i) la interpretaci\u00f3n sobre el alcance de la competencia del mecanismo de revisi\u00f3n eventual se sustent\u00f3 en un criterio razonable, ampliamente expuesto por la jurisprudencia del Consejo de Estado y compatible con diversos mandatos constitucionales; (ii) las materias que fueron objeto de unificaci\u00f3n y los criterios definidos se aplicaron al caso concreto; y (iii) la interpretaci\u00f3n de los numerales 16 y 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993, y del principio de precauci\u00f3n ambiental se ajust\u00f3 a los mandatos de la Constituci\u00f3n Ecol\u00f3gica, consider\u00f3 la posici\u00f3n del Ministerio de Ambiente y las circunstancias del caso concreto.<\/p>\n
El estudio del defecto por desconocimiento del precedente<\/p>\n
295. El Ministerio de Ambiente y la ANDJE consideran que la sentencia del 10 de junio de 2021 incurri\u00f3 en el defecto de desconocimiento del precedente por las siguientes dos razones. Por una parte, los accionantes consideraron que la Sala Primera desconoci\u00f3 el precedente constitucional al interpretar err\u00f3neamente la sentencia SU-686 de 2015, debido a que la Sala argument\u00f3 que esa decisi\u00f3n reconoci\u00f3 competencia panor\u00e1mica sobre el caso a pesar de que en ning\u00fan aparte de la providencia se hizo referencia a ese asunto. Por otra parte, los actores afirmaron que la Sala Primera desconoci\u00f3 el precedente judicial ya que (i) desatendi\u00f3 la sentencia del 9 de mayo de 2018 proferida por la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado, que determin\u00f3 que el lucro cesante de actividades econ\u00f3micas se puede reconocer hasta por un l\u00edmite de seis meses; y (ii) desconoci\u00f3 la jurisprudencia del Consejo de Estado que exige una carga argumentativa suficiente para justificar la condena en equidad.<\/p>\n
296. En cuanto al argumento relativo al desconocimiento del precedente constitucional, espec\u00edficamente, a la incorrecta interpretaci\u00f3n de la sentencia SU-686 de 2015, se har\u00e1 remisi\u00f3n a lo expuesto sobre el tema en el estudio del defecto org\u00e1nico, fundamentos 188 y ss. La Corte desestima este cargo con base en las mismas consideraciones expuestas en ese ac\u00e1pite previo que, en s\u00edntesis, est\u00e1n relacionadas con el razonamiento con el que la sentencia SU-686 de 2015 resolvi\u00f3 la acci\u00f3n de tutela formulada por la EPSA. En efecto, previamente se explic\u00f3 que resultaba razonable concluir, como lo hizo la Sala Primera Especial, que la sentencia de unificaci\u00f3n s\u00ed reconoci\u00f3 que la decisi\u00f3n del mecanismo de revisi\u00f3n eventual pod\u00eda abarcar asuntos diferentes a los temas anunciados como objeto de unificaci\u00f3n en el auto de selecci\u00f3n.<\/p>\n
297. Ahora bien, con respecto al alegado desconocimiento del precedente judicial, particularmente de la sentencia del 9 de mayo de 2018, proferida por la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado, que defini\u00f3 que el lucro cesante en actividades econ\u00f3micas tiene como l\u00edmite el t\u00e9rmino de seis meses, la Sala Plena encuentra que esa decisi\u00f3n no constitu\u00eda un precedente para el caso que decidi\u00f3 la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n, tal y como se pasa a explicar.<\/p>\n
298. La sentencia del 9 de mayo de 2018 se emiti\u00f3 en el tr\u00e1mite de una acci\u00f3n de tutela presentada por varias entidades estatales contra una decisi\u00f3n de un tribunal administrativo que impuso una indemnizaci\u00f3n por lucro cesante por m\u00e1s de seis meses. El proceso que resolvi\u00f3 ese tribunal fue una reparaci\u00f3n directa por el hurto de ganado a manos de un grupo armado al margen de la ley. En la decisi\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela, la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado concedi\u00f3 el amparo porque el tribunal administrativo desconoci\u00f3 que, en los eventos de hurto de ganado, el plazo de seis meses es razonable para considerar que las personas han logrado recuperar su actividad econ\u00f3mica. Adem\u00e1s, la Secci\u00f3n Segunda argument\u00f3 que esa regla aseguraba la sostenibilidad fiscal.<\/p>\n
299. A partir del alcance de la sentencia de 9 de mayo de 2018, la Sala descarta el desconocimiento del precedente judicial por las siguientes razones:<\/p>\n
300. Primero, entre el asunto decidido en la sentencia de 9 de mayo de 2018 y la sentencia de 10 de junio de 2021, proferida por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado, se presentan las siguientes diferencias:<\/p>\n
i. (i) \u00a0El tipo de acci\u00f3n. La decisi\u00f3n del 9 de mayo de 2018 trata sobre el medio de control de reparaci\u00f3n directa por hurto de ganado y no de una acci\u00f3n de grupo sobre da\u00f1o ambiental.<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0El tipo de da\u00f1o. La sentencia del 9 de mayo de 2018 examin\u00f3 el da\u00f1o ocasionado por el hurto de ganado. Por su parte, el caso de las comunidades del r\u00edo Anchicay\u00e1 est\u00e1 relacionado con el da\u00f1o ambiental consecutivo que gener\u00f3 una afectaci\u00f3n a los medios de subsistencia de comunidades aleda\u00f1as al r\u00edo.<\/p>\n
301. Estas diferencias relevantes muestran que la regla de decisi\u00f3n que se estableci\u00f3 por la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 9 de mayo de 2018 no resultaba trasladable al proceso de la acci\u00f3n de grupo promovido por las comunidades del r\u00edo Anchicay\u00e1.<\/p>\n
302. Segundo, la Sala Primera Especial explic\u00f3 las razones por las que reconoci\u00f3 el lucro cesante hasta febrero de 2008. En particular, se\u00f1al\u00f3 que el da\u00f1o ambiental consecutivo gener\u00f3 una afectaci\u00f3n sobre los medios de vida de las comunidades ribere\u00f1as y, a partir de elementos como informes t\u00e9cnicos del repoblamiento pisc\u00edcola, informes de la CARVC, reglas de experiencia y denuncias de la comunidad, consider\u00f3 que solo hasta el a\u00f1o 2008 se prob\u00f3 que las comunidades recuperaron actividades para su subsistencia. De manera que la extensi\u00f3n del lucro cesante se defini\u00f3 a partir de las circunstancias del caso concreto, sin que resultaran exigibles asimilaciones a las valoraciones sobre ese tipo de indemnizaci\u00f3n en casos que no comparten identidad f\u00e1ctica ni jur\u00eddica.<\/p>\n
303. Adicionalmente, es de resaltar que los art\u00edculos 1613, 1614 y 1615 del C\u00f3digo Civil no establecen un l\u00edmite temporal para calcular el lucro cesante, pues el legislador solo determin\u00f3 el momento a partir del cual se debe la indemnizaci\u00f3n. Por consiguiente, el perjuicio debe ser reparado en la medida en que se pruebe su ocurrencia y durante el lapso en el que se materializ\u00f3.<\/p>\n
304. As\u00ed pues, se descarta la configuraci\u00f3n de un defecto por desconocimiento de la sentencia del 9 de mayo de 2018 emitida por la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado, debido a que esa decisi\u00f3n no constitu\u00eda un precedente para el caso que resolvi\u00f3 la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n.<\/p>\n
305. Por \u00faltimo, el Ministerio de Ambiente y la ANDJE argumentaron que la Sala Primera Especial desconoci\u00f3 el precedente del Consejo de Estado sobre la carga argumentativa que se debe cumplir cuando se deciden tasar los perjuicios en equidad. La jurisprudencia citada por los accionantes, junto con decisiones de unificaci\u00f3n recientes, se\u00f1alan que la regla general es que los perjuicios se determinan con base en las pruebas objetivas del proceso. Sin embargo, de manera excepcional, es posible fijar el monto de la indemnizaci\u00f3n de los perjuicios acudiendo a la equidad, esto es, decidir seg\u00fan el sentido com\u00fan y no en derecho o en criterios t\u00e9cnicos.<\/p>\n
306. Los escenarios en que la citada jurisprudencia del Consejo de Estado admite el fallo en equidad son los siguientes: (i) cuando la prueba es imposible o (ii) no existen elementos objetivos para la tasaci\u00f3n de la indemnizaci\u00f3n. En la sentencia emitida el 10 de junio de 2021, la Sala Primera Especial decidi\u00f3 fijar los perjuicios en equidad por dos razones. La primera es que no exist\u00edan suficientes pruebas para tasar los perjuicios luego de la exclusi\u00f3n del dictamen pericial practicado como prueba anticipada y del dictamen pericial derivado del primer dictamen excluido. La segunda debido a dificultades en el proceso probatorio derivadas del paso del tiempo entre los hechos y el proceso judicial, y de la informalidad de las actividades econ\u00f3micas realizadas por las comunidades del r\u00edo Anchicay\u00e1.<\/p>\n
307. Para la Sala, la autoridad judicial accionada no desconoci\u00f3 el precedente judicial relacionado con la debida justificaci\u00f3n de la fijaci\u00f3n de perjuicios en equidad por las siguientes razones:<\/p>\n
308. Primero, la exclusi\u00f3n de los dict\u00e1menes periciales que llev\u00f3 a la ausencia de material probatorio suficiente se sustent\u00f3 en disposiciones legales. La Sala Primera Especial acudi\u00f3 a los art\u00edculos 16 y 140 del C\u00f3digo de Procedimiento Civil, y al art\u00edculo 31 de la Ley 472 de 1998. De acuerdo con estas normas, en los procesos de acci\u00f3n de grupo se pueden practicar pruebas anticipadas, pero esa pr\u00e1ctica debe ocurrir antes de que inicie el proceso en el que se pretenden hacer valer esas pruebas. Si ese requisito se incumple entonces la prueba ser\u00e1 nula. En el fallo de revisi\u00f3n eventual se encontr\u00f3 que el primer dictamen fue practicado cuando la acci\u00f3n de grupo ya hab\u00eda sido presentada, raz\u00f3n por la que no cumpl\u00eda con las condiciones legales sobre ese tipo de pruebas y deb\u00eda ser excluida junto con las pruebas derivadas.<\/p>\n
309. Segundo, en el auto A-132 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional se\u00f1al\u00f3 que la sentencia T-274 de 2012 desconoci\u00f3 el derecho a probar de las comunidades del r\u00edo Anchicay\u00e1 cuando anul\u00f3 los dict\u00e1menes periciales y orden\u00f3 que se abriera nuevamente la fase probatoria. De acuerdo con el auto de nulidad, la reapertura de la fase probatoria para definir el monto de los perjuicios ubicaba a las comunidades en una situaci\u00f3n desfavorable porque los hechos ocurrieron hace mucho tiempo y para ese momento se dificultaba probar los perjuicios.<\/p>\n
310. En ese orden, la Sala Primera Especial se enfrent\u00f3 a una situaci\u00f3n en la que la ley ordenaba la anulaci\u00f3n de los dict\u00e1menes periciales, pero la jurisprudencia constitucional reconoc\u00eda que esa decisi\u00f3n pod\u00eda ubicar a los accionantes en una imposibilidad de probar. En ese contexto, la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n acudi\u00f3 a la equidad como una forma de balancear los intereses en juego y seguir las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en el auto de nulidad. Si bien no pod\u00eda desconocer que una prueba anticipada practicada luego de iniciado el proceso de acci\u00f3n de grupo no era admisible, tampoco pod\u00eda imponer una carga probatoria imposible a las partes. En ese orden, la decisi\u00f3n de definir el monto de los perjuicios en equidad, de un lado, evit\u00f3 la reelaboraci\u00f3n de la fase probatoria sobre hechos ocurridos hace mucho tiempo y dif\u00edciles de probar, y, de otro lado, excluy\u00f3 una prueba practicada en contrav\u00eda de la ley.<\/p>\n
312. Tercero, en el caso concurr\u00edan diversas circunstancias que afectaban la prueba de los perjuicios ocasionados a las comunidades del r\u00edo Anchicay\u00e1 y la posibilidad de reiniciar una etapa probatoria. Por un lado, la sentencia de revisi\u00f3n eventual se emiti\u00f3 20 a\u00f1os despu\u00e9s del vertimiento de los sedimentos al r\u00edo, circunstancia que impon\u00eda una dificultad importante para el recaudo de nuevas pruebas sobre los da\u00f1os y la evaluaci\u00f3n de la afectaci\u00f3n a los medios de subsistencia de las comunidades ribere\u00f1as. Por otro lado, uno de los asuntos que se debati\u00f3 en el proceso de la acci\u00f3n de grupo es que los peritajes se basaron en el auto-reporte de las personas afectadas. Esa metodolog\u00eda de dictamen se explica porque las pr\u00e1cticas econ\u00f3micas del grupo a indemnizar no eran objeto de registro. De manera que el paso del tiempo y la informalidad de las actividades econ\u00f3micas afectaban las posibilidades probatorias.<\/p>\n
313. En consecuencia, la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n se enfrent\u00f3 a una situaci\u00f3n en la que no exist\u00edan suficientes pruebas para calcular el monto de la indemnizaci\u00f3n dada una imposibilidad jur\u00eddica que se un\u00eda a graves dificultades f\u00e1cticas para recolectar el material probatorio. Es por ello que el Consejo de Estado s\u00ed se encontraba ante la causal de imposibilidad para probar, evento que la jurisprudencia de esa misma corporaci\u00f3n reconoce como un escenario v\u00e1lido para fallar en equidad. Por lo tanto, la Corte no encuentra configurado un desconocimiento del precedente judicial por violaci\u00f3n de la carga argumentativa exigida para tasar en equidad el monto de la indemnizaci\u00f3n en las acciones de grupo.<\/p>\n
314. Finalmente, en relaci\u00f3n con el asunto probatorio, la Corte tambi\u00e9n considera relevante tener en cuenta que la reapertura de la fase probatoria en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual implicaba unas tardanzas adicionales con impacto en la grave mora judicial que se ha presentado en este asunto -m\u00e1s de 20 a\u00f1os- y en la indemnizaci\u00f3n efectiva a los miembros del grupo.<\/p>\n
315. En s\u00edntesis, a partir de lo expuesto no se configur\u00f3 el defecto por desconocimiento del precedente constitucional ni judicial, debido a que la Sala Primera Especial: (i) interpret\u00f3 razonablemente la sentencia SU-686 de 2015; (ii) no estaba obligada a seguir el criterio de la sentencia de 9 de mayo de 2018, proferida por la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado, debido a que no constitu\u00eda precedente para el caso; y (iii) cumpli\u00f3 los criterios jurisprudenciales establecidos por el Consejo de Estado para la definici\u00f3n de los perjuicios en equidad.<\/p>\n
Defecto por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica<\/p>\n
316. Finalmente, las entidades demandantes afirmaron que la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado incurri\u00f3 en un defecto por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n. En concreto, los accionantes afirmaron que esa sala desconoci\u00f3 el art\u00edculo 90 superior porque conden\u00f3 al Ministerio de Ambiente, pese a que no se acredit\u00f3 la configuraci\u00f3n de los elementos exigibles para imputar responsabilidad al Estado. Para sustentar dicha afirmaci\u00f3n, los demandantes presentaron los siguientes tres argumentos:<\/p>\n
317. El primero, la sala accionada imput\u00f3 responsabilidad al ministerio sin aplicar la teor\u00eda de la causalidad adecuada, pues la \u00fanica causa jur\u00eddica que se estableci\u00f3 fue la presencia de la hidroel\u00e9ctrica y esa entidad no contribuy\u00f3 en ese hecho.<\/p>\n
318. El segundo, la inexistencia de contenido obligacional. Para los accionantes, la Sala demandada no debi\u00f3 imputar responsabilidad por omisi\u00f3n al Ministerio de Ambiente, pues no demostr\u00f3 que existiera una obligaci\u00f3n exigible a la entidad. En consecuencia, la Sala aplic\u00f3 incorrectamente el t\u00edtulo de imputaci\u00f3n de falla en el servicio.<\/p>\n
319. El tercero, el nexo de causalidad respecto de las condiciones uniformes del grupo. A juicio de los actores, la Sala no identific\u00f3 de forma espec\u00edfica el da\u00f1o sufrido por cada uno de los miembros del grupo. En consecuencia, la Sala indemniz\u00f3 a los miembros del grupo por el da\u00f1o al medio ambiente y no por afectaciones espec\u00edficas sobre sus bienes o derechos individuales.<\/p>\n
320. Al analizar las razones presentadas por los accionantes para sustentar el defecto por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, se concluye que los argumentos coinciden con algunos de los planteamientos que las entidades expusieron en otros defectos. Asimismo, se advierte que las accionantes pretenden que la Corte realice una revisi\u00f3n general de la sentencia emitida por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado, en la medida en que presentan cuestionamientos globales sobre la indebida estructuraci\u00f3n de la responsabilidad del Estado bajo el argumento de una violaci\u00f3n del art\u00edculo 90 superior. Sin embargo, este prop\u00f3sito es ajeno al objeto de la acci\u00f3n de tutela, la cual no constituye una instancia adicional para la definici\u00f3n del litigio.<\/p>\n
321. En ese sentido, la Corte aclara que la violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n no faculta al juez de tutela para realizar un an\u00e1lisis general como el propuesto por las entidades accionantes. Por el contrario, este defecto exige una contrastaci\u00f3n directa del razonamiento preciso del juez con los contenidos constitucionales. De esa manera, la violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n tampoco procede por cualquier desconocimiento de la Constituci\u00f3n porque todo defecto espec\u00edfico implica la violaci\u00f3n de un contenido constitucional. Es por ello que este defecto solo procede cuando el juez \u201comite, contradice o le da un alcance insuficiente a las reglas, principios y valores consagrados en la Constituci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
322. Efectuadas las precisiones anteriores, la Sala responder\u00e1 los tres argumentos planteados en la tutela sobre la violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
323. Sobre el primer argumento, la Corte no encuentra que el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n establezca un deber a cargo de los jueces de emplear un tipo espec\u00edfico de t\u00e9cnica para encontrar las causas del da\u00f1o. De acuerdo con el precedente constitucional, lo que la causalidad exige es que el da\u00f1o antijur\u00eddico imputable al Estado sea el resultado de una actividad desarrollada en el marco de sus deberes o del incumplimiento de uno de esos deberes, y no el resultado de la fuerza mayor, la culpa de la v\u00edctima o los actos de terceros. Esa verificaci\u00f3n causal se efectu\u00f3 por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n, que identific\u00f3 unos deberes espec\u00edficos del Ministerio de Ambiente y su incumplimiento en el caso concreto.<\/p>\n
324. Por otro lado, no es cierto como lo plantean los accionantes que la Sala haya identificado como \u00fanica causa del da\u00f1o la presencia de la hidroel\u00e9ctrica. Por el contrario, en la sentencia se afirm\u00f3:<\/p>\n
[A] pesar de que la CVC y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no fueron los causantes directos del da\u00f1o, el hecho de haber tolerado que el vertimiento de sedimentos se hubiera prolongado por un mes aproximadamente, configur\u00f3 una omisi\u00f3n en el cumplimiento de sus obligaciones legales como autoridades ambientales, que contribuy\u00f3 con la producci\u00f3n del da\u00f1o. Como consecuencia, es claro que se configur\u00f3 una falla del servicio puesto que el da\u00f1o resulta imputable a ambas entidades.<\/p>\n
325. De manera que, el cuestionamiento de las accionantes se construy\u00f3 a partir de una lectura parcial de la sentencia reprochada. Esto se debe a que las entidades tomaron una parte de la decisi\u00f3n, en la que se eval\u00faa la responsabilidad de la EPSA, para afirmar que la sola presencia de la hidroel\u00e9ctrica fue la causa identificada por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado. No obstante, omitieron mencionar que la responsabilidad del Ministerio de Ambiente fue estudiada en un aparte separado, y que all\u00ed se hizo el an\u00e1lisis respectivo sobre la causalidad entre el da\u00f1o y la omisi\u00f3n de los deberes por parte de esa entidad.<\/p>\n
326. En el estudio que hizo el Consejo de Estado sobre la responsabilidad del Ministerio de Ambiente explic\u00f3 la relaci\u00f3n entre la omisi\u00f3n de esa entidad y la prolongaci\u00f3n del da\u00f1o, y que esta conclusi\u00f3n est\u00e1 respaldada con elementos probatorios. En particular, enlist\u00f3 una serie de pruebas entre las que estaba el concepto de la CARVC sobre el impacto ambiental que estaba generando la expulsi\u00f3n de los sedimentos al r\u00edo, la comunicaci\u00f3n de estos informes al Ministerio y los documentos oficiales en los que constan las actuaciones de esa cartera. A partir de esos elementos probatorios el Consejo de Estado concluy\u00f3 que:<\/p>\n
\u201cdurante el per\u00edodo comprendido entre el 23 de julio y el 26 de agosto de 2001, tiempo durante el cual la EPSA realiz\u00f3 la descarga de fondo, no se evidencia orden de ninguna autoridad ambiental de suspender esta actividad\u201d.<\/p>\n
\u201clas autoridades ambientales adoptaron una actitud tolerante frente al da\u00f1o causado, lo que implic\u00f3 una contribuci\u00f3n al peligro creado por el vertimiento de lodos y al da\u00f1o que posteriormente se configur\u00f3 (\u2026) el hecho de haber tolerado que el vertimiento de sedimentos se hubiera prolongado por un mes aproximadamente, configur\u00f3 una omisi\u00f3n en el cumplimiento de sus obligaciones legales como autoridades ambientales, que contribuy\u00f3 con la producci\u00f3n del da\u00f1o.\u201d\u00a0<\/p>\n
328. Es as\u00ed como el Consejo de Estado justifica su decisi\u00f3n en las siguientes premisas: (i) la EPSA realiz\u00f3 una acci\u00f3n da\u00f1ina consistente en realizar una descarga de sedimentos al r\u00edo durante m\u00e1s de un mes; (ii) las autoridades ambientales conocieron que ese da\u00f1o estaba ocurriendo -el Ministerio conoci\u00f3 del da\u00f1o el d\u00eda 19 de 35 d\u00edas que duraron las descargas-; (iii) el Ministerio fue informado por la CAR del impacto de esa actividad en el ambiente y en las comunidades; (iv) el Ministerio ten\u00eda facultades y deberes constitucionales y legales para tomar acciones que impidieran que el da\u00f1o se extendiera desde el d\u00eda 19 del vertimiento; (v) las autoridades no hicieron uso de ninguna de esas facultades; (v) el vertimiento dur\u00f3 un mes aproximadamente y caus\u00f3 un da\u00f1o, que se agrav\u00f3 por la omisi\u00f3n del Ministerio.<\/p>\n
329. En este punto de la causalidad, el examen del Consejo de Estado se sustent\u00f3 en el impacto de la omisi\u00f3n del Ministerio en la agravaci\u00f3n del da\u00f1o. Por ello diferencia las actuaciones de la EPSA y de las autoridades ambientales, y establece un porcentaje diferente en la condena. Sobre esta causalidad el Consejo de Estado se\u00f1ala:\u00a0<\/p>\n
“(…) la CVC y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contaban con los instrumentos suficientes para ordenar la suspensi\u00f3n de las labores de mantenimiento, al menos mientras se examinaba la situaci\u00f3n y se tomaba una decisi\u00f3n respecto al estado de la represa, y de esta forma, evitar que se agravara el da\u00f1o generado por el vertimiento de lodos”.\u00a0<\/p>\n
330. A partir de estas premisas, el Consejo de Estado estableci\u00f3 que si la apertura de compuertas estaba causando el da\u00f1o y las autoridades competentes no usaron sus poderes para detenerlo, sus omisiones tienen una relaci\u00f3n directa con la extensi\u00f3n del da\u00f1o porque permitieron que la acci\u00f3n da\u00f1osa se extendiera en el tiempo con la consecuencia de que la magnitud de los perjuicios creci\u00f3.<\/p>\n
331. En consecuencia, la Sala Primera Especial imput\u00f3, de manera razonable, responsabilidad al Ministerio de Ambiente por el incumplimiento de sus obligaciones en materia de protecci\u00f3n ambiental y su decisi\u00f3n no se sustent\u00f3 \u00fanicamente en la presunci\u00f3n de la hidroel\u00e9ctrica.<\/p>\n
332. Sobre el segundo argumento se debe aclarar que la Constituci\u00f3n no prefiere un t\u00edtulo de imputaci\u00f3n concreto, pero la jurisprudencia constitucional s\u00ed se\u00f1ala que la responsabilidad por omisi\u00f3n ocurre por el desconocimiento de un deber estatal. Esta comprensi\u00f3n sobre la indeterminaci\u00f3n de los t\u00edtulos de imputaci\u00f3n a partir de la Constituci\u00f3n es compartida por el Consejo de Estado, el cual afirma que: \u201c[e]n todo caso, el art\u00edculo 90 constitucional no privilegia un t\u00edtulo de imputaci\u00f3n espec\u00edfico, correspondi\u00e9ndole al juez de responsabilidad su determinaci\u00f3n, atendiendo a las circunstancias espec\u00edficas del caso, sin desconocer, claro est\u00e1, el derecho fundamental a la igualdad\u201d.<\/p>\n
333. Adicionalmente, el argumento de los demandantes, seg\u00fan el cual, el Ministerio de Ambiente no estaba obligado a actuar frente al vertimiento de lodos al r\u00edo Anchicay\u00e1 se examin\u00f3 en el defecto sustantivo, en el que se encontr\u00f3 que s\u00ed exist\u00edan deberes constitucionales y legales de acci\u00f3n a cargo del ministerio, dada la magnitud del da\u00f1o ambiental ocurrido. La Sala encontr\u00f3 que esta conclusi\u00f3n de la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n: (i) se deriv\u00f3 de los numerales 16 y 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993, y (ii) del principio de precauci\u00f3n ambiental, los cuales le impon\u00edan al Ministerio de Ambiente el deber de evitar la prolongaci\u00f3n del da\u00f1o al medio ambiente y a los habitantes de la ribera del r\u00edo Anchicay\u00e1.<\/p>\n
334. Asimismo, la Corte concluy\u00f3 que el Ministerio de Ambiente s\u00ed conoc\u00eda del da\u00f1o que se gener\u00f3 durante las labores de mantenimiento a la hidroel\u00e9ctrica, pues se prob\u00f3 que, en comunicaci\u00f3n de 8 de agosto de 2001 radicada el 10 de agosto siguiente, el director general de la CARVC le comunic\u00f3 sobre la situaci\u00f3n y le manifest\u00f3 que la corporaci\u00f3n estaba impedida para actuar por ser accionista de la EPSA. En consecuencia, la CARVC solicit\u00f3 la intervenci\u00f3n del ministerio. Sin embargo, la entidad del orden nacional permiti\u00f3 que las operaciones de mantenimiento continuaran y se prolongaran durante, aproximadamente, un mes.<\/p>\n
335. La Sala tampoco encuentra admisible el argumento seg\u00fan el cual la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n desconoci\u00f3 la jurisprudencia de la Corte IDH en los casos Campo Algodonero vs M\u00e9xico y Operaci\u00f3n G\u00e9nesis vs Colombia. En criterio de las entidades accionantes esos fallos determinan que los actos de terceros no generan responsabilidad del Estado autom\u00e1ticamente, sino que se requiere acreditar que el Estado no ejecut\u00f3 las acciones de prevenci\u00f3n y protecci\u00f3n necesarias. Los demandantes realizan lecturas aisladas de estos fallos y tampoco logran demostrar el error del Consejo de Estado. En primer lugar, ambos casos tratan sobre la responsabilidad internacional de los Estados, lo que comporta un marco normativo distinto al de la responsabilidad estatal nacional.<\/p>\n
336. En segundo lugar, el caso Campo Algodonero vs M\u00e9xico trata sobre la negligencia estatal en la investigaci\u00f3n de las desapariciones, homicidios y violencia sexual de tres mujeres. El caso se resolvi\u00f3 con base en las normas espec\u00edficas sobre el deber de los Estados de prevenir, erradicar, investigar y sancionar la violencia contra la mujer. Por lo tanto, los supuestos f\u00e1cticos de ese caso no resultan equiparables al conflicto que plantearon las comunidades del r\u00edo Anchicay\u00e1 en la acci\u00f3n de grupo.<\/p>\n
337. En tercer lugar, el caso Operaci\u00f3n G\u00e9nesis vs Colombia tampoco tiene un contexto f\u00e1cilmente equiparable al de la acci\u00f3n de grupo del r\u00edo Anchicay\u00e1. Un factor central en la Operaci\u00f3n G\u00e9nesis fue el desarrollo de hostilidades en el marco del conflicto armado en inmediaciones del r\u00edo Cacarica. Adicionalmente, el debate sobre el uso de recursos naturales se dio en un marco de explotaci\u00f3n y desposesi\u00f3n de las comunidades del r\u00edo Cacarica y no de un da\u00f1o ambiental como consecuencia de la operaci\u00f3n de una infraestructura hidroel\u00e9ctrica legal.<\/p>\n
338. Por \u00faltimo, tampoco es cierto que la responsabilidad por omisi\u00f3n atribuida al ministerio carezca de motivaci\u00f3n. \u00a0El Consejo de Estado fue claro en precisar que, aunque el Ministerio de Ambiente y la CARCV no fueron causantes directos del da\u00f1o, s\u00ed contribuyeron en la extensi\u00f3n del da\u00f1o por la omisi\u00f3n en el cumplimiento de sus competencias que permiti\u00f3 la prolongaci\u00f3n del vertimiento de lodos al r\u00edo y con ello la agravaci\u00f3n del da\u00f1o al ambiente y las comunidades.<\/p>\n
340. Finalmente, el argumento de los accionantes sobre la necesidad de que el grupo tenga condiciones uniformes ya fue evaluado en el defecto sustantivo. All\u00ed se encontr\u00f3 que la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n s\u00ed justific\u00f3 de forma razonable la conformaci\u00f3n del grupo y su relaci\u00f3n con el da\u00f1o. En concreto, se concluy\u00f3 que la decisi\u00f3n cuestionada s\u00ed analiz\u00f3 cu\u00e1les eran los hechos generadores del da\u00f1o y la existencia de un mismo nexo de causalidad entre esos hechos y los da\u00f1os sufridos por los miembros del grupo. La Sala considera que la conclusi\u00f3n de la sentencia cuestionada, en el sentido que los da\u00f1os soportados por las comunidades de Anchicay\u00e1 fueron el resultado de la presencia de la hidroel\u00e9ctrica, el vertimiento de sedimentos al r\u00edo y la prolongaci\u00f3n de esa actividad por la inacci\u00f3n del ministerio no desconoce el art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n ni la exigencia de que el grupo tenga condiciones uniformes.<\/p>\n
341. En este punto, debe considerarse que el art\u00edculo 90 superior no proh\u00edbe que los actos u omisiones que se identifiquen como causas de un da\u00f1o antijur\u00eddico sean plurales, de ah\u00ed que la conclusi\u00f3n a la que lleg\u00f3 la sala accionada no es contraria a una disposici\u00f3n constitucional. Esto tampoco significa que el grupo no sea uniforme, lo que realmente implica es que este grupo de personas experimentaron un da\u00f1o com\u00fan que fue el resultado del conjunto de acciones y omisiones ocurridas durante el desarrollo de operaciones de mantenimiento de la Central Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1 en el a\u00f1o 2001.<\/p>\n
342. En ese sentido, se evidencia que la sentencia emitida por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n no incurri\u00f3 en un defecto por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n, pues no contrari\u00f3 preceptos constitucionales, en espec\u00edfico, no desconoci\u00f3 el art\u00edculo 90 superior. Por el contrario, la autoridad judicial accionada sustent\u00f3 con suficiencia los motivos por los que imput\u00f3 responsabilidad al Ministerio de Ambiente, en la modalidad de falla en el servicio derivada de la omisi\u00f3n en el cumplimiento del deber de suspensi\u00f3n de las labores de mantenimiento adelantadas por la EPSA a partir de sus competencias legales definidas en los numerales 16 y 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993, y del principio de precauci\u00f3n en materia ambiental.<\/p>\n
343. As\u00ed, con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena confirmar\u00e1 el fallo de tutela de segunda instancia proferido por la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado, que deneg\u00f3 el amparo de los derechos fundamentales invocados en la acci\u00f3n de tutela interpuesta por la Agencia de Defensa Jur\u00eddica del Estado y el Ministerio de Ambiente en contra de la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
344. La Sala Plena estudi\u00f3 una acci\u00f3n de tutela presentada por el Ministerio de Ambiente y la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado en contra de la decisi\u00f3n proferida, el 10 de junio de 2021, por la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n del Consejo de Estado. La sentencia cuestionada se emiti\u00f3 en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual de una acci\u00f3n de grupo promovida por la Comunidad Negra del r\u00edo Anchicay\u00e1 y otros, contra la EPSA, la CARVC, el Ministerio de Ambiente y el municipio de Buenaventura.<\/p>\n
345. En la sentencia cuestionada la Sala demandada declar\u00f3 responsable a la EPSA, al Ministerio de Ambiente y a la CARVC, por los perjuicios causados a las comunidades asentadas en la ribera del r\u00edo Anchicay\u00e1, derivados de las labores de mantenimiento a la Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1 realizadas entre el 23 de julio y el 26 de agosto de 2001, y de omisiones de las autoridades ambientales del orden territorial y nacional en la mitigaci\u00f3n del da\u00f1o.<\/p>\n
346. Las entidades accionantes cuestionaron la decisi\u00f3n por vulnerar sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, al considerar que el Consejo de Estado incurri\u00f3 en los siguientes defectos: org\u00e1nico, f\u00e1ctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Los defectos endilgados se fundamentaron, principalmente, en que la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n incurri\u00f3 en los errores que se exponen a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Desbordamiento de las competencias otorgadas al Consejo de Estado, en sede del mecanismo de revisi\u00f3n eventual, al condenar al Ministerio de Ambiente.<\/p>\n
ii. (ii) \u00a0 Imputaci\u00f3n de responsabilidad al Ministerio de Ambiente sin demostrar que la entidad conoci\u00f3 oportunamente la situaci\u00f3n que gener\u00f3 el da\u00f1o ambiental, y sin acreditar que tuvo relaci\u00f3n con la generaci\u00f3n del mismo.<\/p>\n
iii. (iii) \u00a0Aplicaci\u00f3n err\u00f3nea del art\u00edculo 11 de la Ley 1285 de 2009, que establece la competencia de unificaci\u00f3n en el marco del mecanismo de revisi\u00f3n eventual. Asimismo, incorrecta interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de los numerales 16 y 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993.<\/p>\n
iv. (iv) \u00a0Interpretaci\u00f3n incorrecta de la sentencia SU-686 de 2015; desconocimiento de la sentencia del 9 de mayo de 2018, proferida por la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado; y desconocimiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la carga argumentativa que se debe cumplir cuando se decide tasar los perjuicios en equidad.<\/p>\n
v. (v) \u00a0Violaci\u00f3n del art\u00edculo 90 superior al condenar al Ministerio de Ambiente sin demostrar los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado.<\/p>\n
347. Despu\u00e9s de verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia, la Sala se pronunci\u00f3 sobre las causales espec\u00edficas de procedibilidad de tutela contra providencia judicial. En concreto, la Sala Plena concluy\u00f3 que la autoridad judicial accionada no incurri\u00f3 en los defectos alegados por las siguientes razones:<\/p>\n
<\/p>\n
Defecto invocado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Razones por las que no se configur\u00f3 el defecto<\/p>\n
Defecto org\u00e1nico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional descart\u00f3 la configuraci\u00f3n del defecto org\u00e1nico por las siguientes razones:<\/p>\n
1. La Sala Primera Especial al examinar asuntos que superaron los puntos de unificaci\u00f3n de la jurisprudencia: (i) se sustent\u00f3 en una posici\u00f3n uniforme del Consejo de Estado; (ii) asegur\u00f3 principios constitucionales, tales como la finalidad resarcitoria de la acci\u00f3n de grupo, a defensa y protecci\u00f3n de los derechos de las personas y la prevalencia del derecho sustancial; (iii) el ejercicio de la competencia en esos t\u00e9rminos es compatible con el dise\u00f1o de ese mecanismo en el que la unificaci\u00f3n jurisprudencial se hace de cara a la administraci\u00f3n de justicia en un caso concreto; y (iv) se deriv\u00f3 de una interpretaci\u00f3n razonable de la sentencia SU-686 de 2015.<\/p>\n
2. La condena del Ministerio de Ambiente en sede de revisi\u00f3n no vulner\u00f3 el derecho a la impugnaci\u00f3n, ni la doble conformidad, ni la garant\u00eda de non reformatio in pejus.<\/p>\n
Defecto f\u00e1ctico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. La Sala Primera cont\u00f3 con elementos probatorios para fundamentar la responsabilidad del Ministerio de Ambiente. En concreto, la Sala valor\u00f3 el conocimiento que ten\u00eda la entidad sobre las actividades de mantenimiento de la hidroel\u00e9ctrica antes de que terminaran esas operaciones y su efecto en el medio ambiente, espec\u00edficamente, la comunicaci\u00f3n de la CARVC recibida por el Ministerio de Ambiente 10 de agosto de 2001.<\/p>\n
Defecto sustantivo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. La Sala Primera no interpret\u00f3 de manera err\u00f3nea las competencias del mecanismo de revisi\u00f3n eventual por las razones expuestas en el defecto org\u00e1nico (punto 1)<\/p>\n
6. La Sala Primera aplic\u00f3 en el caso concreto los criterios objeto de unificaci\u00f3n.<\/p>\n
7. La Sala Primera no interpret\u00f3 ni aplic\u00f3 incorrectamente los numerales 16 y 35 del art\u00edculo 5 de la Ley 99 de 1993 y el principio de precauci\u00f3n ambiental. La interpretaci\u00f3n seg\u00fan la cual de estas disposiciones se derivaba un deber de acci\u00f3n a cargo del ministerio frente al da\u00f1o ambiental ocurrido en el rio Anchicay\u00e1 es razonable, compatible con los mandatos de la Constituci\u00f3n Ecol\u00f3gica y adecuada frente a las circunstancias del caso concreto.<\/p>\n
Defecto por desconocimiento del precedente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. La Sala interpret\u00f3 razonablemente la sentencia SU-686 de 2015, pues esta providencia reconoci\u00f3 que el mecanismo de revisi\u00f3n eventual pod\u00eda abarcar asuntos diferentes a la definici\u00f3n de los temas anunciados como objeto de unificaci\u00f3n en el auto de selecci\u00f3n.<\/p>\n
9. La Sala Primera no desconoci\u00f3 la sentencia del 9 de mayo de 2018 proferida por la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado porque esa decisi\u00f3n no constitu\u00eda precedente para el caso concreto.<\/p>\n
10. La Sala Primera no desconoci\u00f3 el precedente del Consejo de Estado sobre la carga argumentativa que se debe cumplir cuando se decide tasar los perjuicios en equidad. La Sala justific\u00f3 de manera adecuada y suficiente la definici\u00f3n de perjuicios en equidad.<\/p>\n
Defecto por violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. La Sala Primera no transgredi\u00f3 el art\u00edculo 90 superior al condenar al Ministerio de Ambiente porque fundament\u00f3 con suficiencia los motivos por los que le imput\u00f3 responsabilidad por el incumplimiento de las obligaciones legales de protecci\u00f3n del ambiente. No es cierto que la identificaci\u00f3n de la causa se limitara a la presencia de la hidroel\u00e9ctrica.<\/p>\n
12. La Sala Primera no transgredi\u00f3 el art\u00edculo superior al condenar al Ministerio de Ambiente por falla en el servicio porque identific\u00f3, de acuerdo con las disposiciones legales, las obligaciones incumplidas por la entidad.<\/p>\n
13. La Sala Primera no transgredi\u00f3 el art\u00edculo 90 superior en la identificaci\u00f3n del nexo de causalidad y las condiciones uniformes del grupo, pues estableci\u00f3 que los miembros del grupo de personas experimentaron un da\u00f1o que fue el resultado del conjunto de acciones y omisiones ocurridas durante el desarrollo de operaciones de mantenimiento de la Central Hidroel\u00e9ctrica del Bajo Anchicay\u00e1 en el a\u00f1o 2001.<\/p>\n
348. Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena decidi\u00f3 confirmar los fallos de instancia.<\/p>\n
III.DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
PRIMERO. LEVANTAR la suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos en el asunto de la referencia.<\/p>\n
SEGUNDO. CONFIRMAR, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia de tutela proferida el diecinueve (19) de agosto dos mil veintid\u00f3s (2022), por la Subsecci\u00f3n B de la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado, en el tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela interpuesta por la Agencia Nacional de Defensa Jur\u00eddica del Estado y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en contra de la Sala Primera Especial de Decisi\u00f3n de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.<\/p>\n
TERCERO. Para los efectos del art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991, la autoridad judicial de primera instancia har\u00e1 las notificaciones y tomar\u00e1 las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.<\/p>\n
CUARTO. Por Secretar\u00eda General, l\u00edbrese la comunicaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase,<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
VLADIMIR FERN\u00c1NDEZ ANDRADE<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
TEMAS-SUBTEMAS Sentencia SU-018\/24 ACCI\u00d3N DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE UNIFICACI\u00d3N JURISPRUDENCIAL-Inexistencia de defectos en la decisi\u00f3n del Consejo de Estado (revisi\u00f3n eventual de la acci\u00f3n de grupo promovida por las comunidades negras que habitan la cuenca del r\u00edo Anchicay\u00e1) ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales de procedibilidad RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Consagraci\u00f3n constitucional\/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[145],"tags":[],"class_list":["post-29253","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-de-unificacion-2024"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29253","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=29253"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29253\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=29253"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=29253"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=29253"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}