<\/p>\n
Expedientes T-9.078.318 y T-9.363.089 (Acumulados)\u00a0<\/p>\n
M.P. Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
-Sala Tercera de Revisi\u00f3n-<\/p>\n
SENTENCIA T-172 DE 2024<\/p>\n
Referencia: expedientes T-9.078.318 y T-9.363.089 (Acumulados)<\/p>\n
<\/p>\n
Asunto: acciones de tutela de \u00c9vulo Baltazar Molano Castillo, en calidad de representante legal del Consejo Comunitario del R\u00edo Mejicano; y Ricaurte Ocampo, en condici\u00f3n de representante legal del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera, contra la Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n, la Presidencia de la Rep\u00fablica – Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos y la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (Acumuladas).<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., diez (10) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)<\/p>\n
La Sala Tercera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, y los magistrados Vladimir Fern\u00e1ndez Andrade y Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:\u00a0<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
Dentro del proceso de revisi\u00f3n de las sentencias dictadas (i) en el expediente T-9.078.318: el 24 de agosto de 2022 por el Juzgado Primero Civil del Circuito de San Andr\u00e9s de Tumaco, y el 6 de octubre de 2022 por la Sala Unitaria Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto; y (ii) en el expediente T-9.363.089: el 27 de octubre de 2022 por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, y el 3 de febrero de 2023 por el Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Subsecci\u00f3n C.<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n y jurisprudencia relevante<\/p>\n
1. \u00a71. \u00a0En el caso objeto de estudio la Corte Constitucional revis\u00f3 decisiones adoptadas a ra\u00edz de la acci\u00f3n de tutela presentada por dos consejos comunitarios ubicados en Nari\u00f1o (Alto Mira y Frontera y Ancestros del R\u00edo Mejicano).<\/p>\n
\u00a72. Estos denunciaron el desconocimiento del principio de buena fe y la confianza leg\u00edtima, debido a que el Gobierno nacional niega el car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos firmados en la implementaci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS). Adem\u00e1s, explicaron que la ausencia de orientaci\u00f3n y el cambio del lugar de suscripci\u00f3n de los formularios individuales impidieron la vinculaci\u00f3n de un amplio n\u00famero de n\u00facleos familiares. Plantearon que, en desarrollo del programa, la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) y la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) han irrespetado el debido proceso en la suspensi\u00f3n y retiro del programa de un amplio n\u00famero de familias beneficiarias, por la falta de causales claras para dichas medidas, la comunicaci\u00f3n inadecuada de las decisiones y la ausencia de garant\u00edas para el derecho de defensa y contradicci\u00f3n. Sostuvieron que estas actuaciones desconocen el derecho a la igualdad, pues la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) ha tratado de manera distinta a n\u00facleos familiares en la misma situaci\u00f3n de hecho. Tambi\u00e9n plantearon que el incumplimiento notorio y cr\u00f3nico del Estado ha puesto a los l\u00edderes y representantes legales de los consejos en situaci\u00f3n de grave riesgo en los territorios.<\/p>\n
\u00a73. La Sala Tercera de Revisi\u00f3n record\u00f3 los aspectos centrales de la Sentencia SU-545 de 2023, donde la Sala Plena concluy\u00f3 que, en efecto, el Gobierno nacional ha desconocido la buena fe, su deber de cumplir los acuerdos y las normas implementadas a ra\u00edz del Acuerdo Final de Paz; y que ha violado el debido proceso de un amplio n\u00famero de familias, poniendo en riesgo, no solo su integridad personal, sino tambi\u00e9n su m\u00ednimo vital y seguridad alimentaria.<\/p>\n
\u00a74. Al abordar el estudio del caso concreto, la Sala Tercera present\u00f3 un contexto de la historia de la relaci\u00f3n de los pueblos andinos con la hoja de coca, la s\u00edntesis de la coca\u00edna y el enfoque prohibicionista que condujo a una pol\u00edtica represiva centenaria a nivel nacional e internacional frente a los cultivos de uso il\u00edcito. Dicho panorama ha suscitado, de manera reciente, fuertes cr\u00edticas a la pol\u00edtica b\u00e9lica desde voces autorizadas en distintos niveles, desde las comunidades hasta los \u00f3rganos y relatores de Naciones Unidas, y desde instancias gubernamentales hasta la Comisi\u00f3n para el Esclarecimiento de la Verdad. En ese contexto, ubic\u00f3 el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS): una pol\u00edtica estatal derivada del Acuerdo Final de Paz para promover la superaci\u00f3n de las condiciones de vida de las poblaciones que han ingresado en los cultivos por hallarse en situaci\u00f3n de vulnerabilidad o marginaci\u00f3n, y que debe integrarse con la reforma rural integral para lograr sus fines de transformaci\u00f3n y desarrollo alternativo. Luego, habl\u00f3 sobre la manera en que las personas, familias y comunidades ingresaron al PNIS, los enfoques diferenciales que lo atraviesan y su dimensi\u00f3n colectiva, ambiental, territorial, \u00e9tnica y de g\u00e9nero.<\/p>\n
\u00a75. Finalmente, la Sala abord\u00f3 el estudio de los dos casos concretos y concluy\u00f3 que la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) viol\u00f3 los derechos invocados por los accionantes al debido proceso, la seguridad y la vida, al tiempo que desconoci\u00f3 el enfoque \u00e9tnico y territorial del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS). Por lo tanto, declar\u00f3 el car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos, dej\u00f3 sin efecto las decisiones de retiro y avanz\u00f3 en la implementaci\u00f3n de la ruta \u00e9tnica. Adem\u00e1s de reiterar las \u00f3rdenes de la Sentencia SU-545 de 2023 acerca de la satisfacci\u00f3n del componente familiar del Plan de Atenci\u00f3n Inmediata (PAI), insisti\u00f3 en la relevancia del PAI comunitario. As\u00ed mismo, por el contexto en el que se encuentran las comunidades de los consejos comunitarios accionantes, se refiri\u00f3 a la jerarqu\u00eda en los medios de erradicaci\u00f3n forzosa, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, los impactos de su desconocimiento, y la importancia que revisten para atender las situaciones denunciadas.<\/p>\n
\u00a76. La Sala Tercera de Revisi\u00f3n encontr\u00f3 acreditada tambi\u00e9n la transgresi\u00f3n al debido proceso en el marco de las actuaciones de suspensi\u00f3n y retiro de beneficiarios, y orden\u00f3 replantear este enfoque, a favor de uno de ajustes graduales, que tome en cuenta el contexto territorial. La Sala orden\u00f3 finalmente a la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n (UNP) la adopci\u00f3n de medidas de protecci\u00f3n y prevenci\u00f3n en materia de seguridad, incluyendo las de naturaleza individual y colectiva.<\/p>\n
Base jurisprudencial relevante<\/p>\n
\u00a77. La base jurisprudencial m\u00e1s importante de esta providencia es la Sentencia SU-545 de 2023, pues en ella la Sala Plena acumul\u00f3 distintos casos relacionados con problemas de implementaci\u00f3n del PNIS. La decisi\u00f3n resulta fundamental en torno a los dos problemas jur\u00eddicos centrales, el car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos y el debido proceso. La decisi\u00f3n tambi\u00e9n se refiri\u00f3 a otros puntos relevantes, como la implementaci\u00f3n de la ruta \u00e9tnica, las garant\u00edas de participaci\u00f3n, los problemas de seguridad que amenazan la integridad y la vida de l\u00edderes y comunidades, y las consecuencias del incumplimiento estatal para el m\u00ednimo vital. En todo caso, esta providencia explica en qu\u00e9 puntos ha decidido profundizar frente a lo decidido en dicha sentencia.<\/p>\n
\u00a78. Sobre la hoja de coca, la Sala utiliz\u00f3, en especial, la Sentencia C-176 de 1994, y, como apoyo, las sentencias T-080 de 2017, T- 236 de 2017 y T-300 de 2017. En estas se ha desarrollado, adem\u00e1s de la relaci\u00f3n de la hoja con pueblos \u00e9tnicos y el impacto de la erradicaci\u00f3n en sus territorios, aspectos como la consulta previa y el principio de precauci\u00f3n ambiental, en torno a la fumigaci\u00f3n con glifosato.<\/p>\n
\u00a79. En relaci\u00f3n con la regla de estricta jerarqu\u00eda en los medios de erradicaci\u00f3n, adem\u00e1s de las fuentes legales y reglamentarias, se tomaron como base el Auto 387 de 2019 y la Sentencia SU-545 de 2023 (citada). El primero, adoptado en el marco del seguimiento al estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, declarado por la Sentencia T-025 de 2004. La segunda, en relaci\u00f3n con el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos.<\/p>\n
\u00a710. Sobre los problemas de seguridad para ciertas poblaciones, se hizo referencia a autos de la Sala de Seguimiento de la situaci\u00f3n de Desplazamiento Forzado y a las sentencias SU-020 de 2022 y SU-546 de 2023 que declararon, respectivamente, el estado de cosas inconstitucional en la seguridad de los firmantes del Acuerdo Final de Paz y el estado de cosas inconstitucional en la seguridad de l\u00edderes, lideresas y personas defensoras de derechos humanos. Ambas sentencias resultan relevantes en torno al concepto de seguridad humana y la no estigmatizaci\u00f3n de comunidades cocaleras y otros actores que participaron o se vieron especialmente afectados en el conflicto armado interno. La Sentencia T-469 de 2020 fue utilizada como fuente de apoyo, al igual que la Sentencia T-030 de 2016, en lo que tiene que ver con la seguridad colectiva.<\/p>\n
\u00a711. En relaci\u00f3n con la consulta previa como derecho de los pueblos y, en especial, sobre su procedencia previa la fumigaci\u00f3n a\u00e9rea de cultivos, la Sala record\u00f3 las sentencias SU-383 de 2003, T-080 de 2017, T-236 de 2017, T-300 de 2017 y T-413 de 2021.<\/p>\n
Antecedentes<\/p>\n
Primero. Fundamentos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos de las demandas acumuladas<\/p>\n
\u00a712. Los consejos comunitarios de las comunidades negras de (i) Alto Mira y Frontera y (ii) Ancestros del R\u00edo Mejicano (ubicados en Nari\u00f1o) presentaron sendas acciones de tutela en contra de la Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n, la Presidencia de la Rep\u00fablica, la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito (DSCI) y la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART). Los Consejos mencionados solicitan la protecci\u00f3n a sus derechos fundamentales al debido proceso, al m\u00ednimo vital, a la igualdad y a la vida. Los hechos de ambas acciones, as\u00ed como la estructura de los escritos, son semejantes, raz\u00f3n por la cual se narrar\u00e1n de manera conjunta.<\/p>\n
\u00a713. El 24 de noviembre de 2016 se firm\u00f3 el Acuerdo Final para la Terminaci\u00f3n del Conflicto Armado y la Construcci\u00f3n de una Paz Estable y Duradera (en adelante, el Acuerdo Final de Paz) entre el Gobierno nacional y la entonces guerrilla de las FARC-EP. El Punto 4 del Acuerdo Final de Paz habla sobre el problema de las drogas il\u00edcitas, el cual \u2013seg\u00fan el escrito de tutela\u2013 intensific\u00f3 un conflicto armado ya existente.<\/p>\n
\u00a714. La estrategia central para enfrentar el problema de las drogas il\u00edcitas es el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS). Este surge de la consideraci\u00f3n seg\u00fan la cual los cultivos utilizados para la producci\u00f3n de drogas o sustancias psicoactivas prohibidas se insertan en un contexto de necesidad de las comunidades, ausencia del Estado en determinadas regiones y existencia de un mercado que demanda la producci\u00f3n de sustancias psicoactivas. En el marco de la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final de Paz, el 29 de mayo de 2017 fue expedido el Decreto Ley 896 de 2017, el cual desarroll\u00f3, en t\u00e9rminos normativos, el PNIS como la pol\u00edtica p\u00fablica de sustituci\u00f3n que debe adelantar el Gobierno nacional.<\/p>\n
\u00a715. Este Programa se edifica en los pilares de voluntariedad y participaci\u00f3n de las comunidades; y se materializa mediante la firma de acuerdos colectivos e individuales en los que se prev\u00e9n obligaciones para la poblaci\u00f3n destinataria y el Gobierno nacional. A la suscripci\u00f3n de los acuerdos sigue la entrega de apoyos econ\u00f3micos por parte del Gobierno nacional, la participaci\u00f3n en acciones de erradicaci\u00f3n manual y el compromiso de no sembrar de nuevo, por parte de los cultivadores. Para ingresar al PNIS, el Decreto 896 de 2017 exige que los interesados (i) tengan la condici\u00f3n de familia campesina; (ii) est\u00e9n en situaci\u00f3n de pobreza; (iii) obtengan ingresos de sustancias de cultivos il\u00edcitos; (iv) no hayan realizado siembras despu\u00e9s del 10 de julio de 2016; y (v) cumplan lo pactado en los referidos compromisos.<\/p>\n
\u00a716. \u00a0En el marco del Acuerdo Final de Paz y las normas de implementaci\u00f3n se prev\u00e9n medidas para promover la prestaci\u00f3n de servicios sociales, como guarder\u00edas y planes de atenci\u00f3n a la tercera edad, hasta llegar a una estrategia de desarrollo alternativo y transformaci\u00f3n territorial, a trav\u00e9s de los Planes Integrales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativa (PISDA).<\/p>\n
\u00a717. El Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito (PNIS) supone una articulaci\u00f3n con los Planes de Desarrollo Territorial (PDET) y, en buena medida, los territorios priorizados para el primer programa coinciden con los municipios priorizados en el marco de los segundos.<\/p>\n
\u00a718. En esencia, el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS) persigue la eliminaci\u00f3n de los cultivos utilizados para la producci\u00f3n de estupefacientes a trav\u00e9s de incentivos que incluyen apoyo econ\u00f3mico y generaci\u00f3n de alternativas productivas l\u00edcitas para la poblaci\u00f3n campesina, as\u00ed como la provisi\u00f3n de servicios sociales para que las comunidades puedan transitar hacia otro tipo de cultivos y proyectos, sin ver afectada su subsistencia. En relaci\u00f3n con los pueblos \u00e9tnicos, el Cap\u00edtulo 6 del Acuerdo Final de Paz estableci\u00f3 que las comunidades y sus organizaciones representativas deben ser consultadas para el dise\u00f1o y la ejecuci\u00f3n del PNIS, que se respetar\u00e1 y proteger\u00e1 el uso y consumo cultural de plantas tradicionales, y que no se impondr\u00e1n pol\u00edticas unilaterales sobre el uso del territorio y sus recursos naturales.<\/p>\n
\u00a720. La Hoja de Ruta del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos (PNIS), dise\u00f1ada por la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI), prev\u00e9 los siguientes pasos: (i) la socializaci\u00f3n, (ii) firma de acuerdos colectivos, que incluyen compromisos del Gobierno, las FARC y las comunidades; (iii) suscripci\u00f3n de acuerdos individuales o por familia, a trav\u00e9s de la suscripci\u00f3n de formularios; (iv) creaci\u00f3n de un mecanismo para el desembolso de dos millones de pesos para la asistencia alimentaria del PAI individual y la eliminaci\u00f3n voluntaria de cultivos dentro de los siguientes 60 d\u00edas; (v) verificaci\u00f3n a cargo de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) al proceso de eliminaci\u00f3n de las plantas; (vi) segundo pago a las familias y pagos bimensuales sucesivos; y (vii) entrega de componentes de seguridad alimentaria y proyectos productivos de ciclo corto y ciclo largo.<\/p>\n
\u00a721. Los representantes de los consejos Comunitarios accionantes sostienen que ni los compromisos asumidos por el Gobierno se han cumplido, ni la ruta se ha seguido, pues (i) no todas las familias interesadas pudieron hacer parte del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS) porque la inscripci\u00f3n se realiz\u00f3 \u00fanicamente en el casco urbano de Tumaco; (ii) el Gobierno ha incumplido sus obligaciones en torno a los apoyos econ\u00f3micos, la generaci\u00f3n de ingresos y los proyectos productivos; (iv) este incumplimiento desconoce los principios de buena fe, confianza leg\u00edtima y respeto por el acto propio y (v) ha generado riesgos y amenazas en la integridad y la vida de los l\u00edderes que suscribieron los acuerdos y promovieron el Programa (PNIS) dentro de sus territorios, convirti\u00e9ndolos en objetivo de actores armados.<\/p>\n
Situaci\u00f3n de los consejos comunitarios accionantes<\/p>\n
\u00a722. El Consejo Comunitario del R\u00edo Mejicano informa a la Corte Constitucional que (i) el 14 de febrero de 2017 fue firmada una carta de intenci\u00f3n entre delegados del Gobierno nacional, de las FARC y representantes de consejos comunitarios reunidos en la Corporaci\u00f3n Red de Consejos Comunitarios de Comunidades Negras del Pac\u00edfico Sur, Recompas, con el fin de asumir los compromisos de sustituci\u00f3n voluntaria; (ii) el 4 de marzo de 2017 se suscribi\u00f3 un acuerdo colectivo entre representantes del Gobierno nacional, delegados de las FARC y l\u00edderes sociales para implementar el programa en Nari\u00f1o; y (iii) el 29 de mayo de 2017 se firm\u00f3 un acuerdo colectivo en Tumaco, \u201cpor el Bienestar y Desarrollo, un Tumaco sin coca\u201d.<\/p>\n
Ruta del Programa en el Consejo Comunitario del R\u00edo Mejicano<\/p>\n
\u00a723. Los acuerdos. El 7 de marzo de 2018 se firm\u00f3 acuerdo colectivo entre el representante del Consejo Comunitario del R\u00edo Mejicano, los funcionarios del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS) y distintas autoridades locales, el cual inclu\u00eda a 1.651 personas (1.071 cultivadores, 527 no cultivadores y 53 recolectores). La inscripci\u00f3n de familias a trav\u00e9s de formatos individuales ocurri\u00f3 en el segundo semestre de 2018; fueron inscritas 1.273 familias, de modo que quedaron por fuera 400 de las cobijadas por el acuerdo colectivo. Esto sucedi\u00f3 \u2013seg\u00fan los accionantes\u2013 porque la inscripci\u00f3n no se realiz\u00f3 en territorio colectivo, sino en el casco urbano de Tumaco (Nari\u00f1o), a una hora de distancia en lancha del territorio colectivo, cambio que no fue anunciado con suficiente antelaci\u00f3n y muchas familias no pudieron acudir por falta de recursos.<\/p>\n
\u00a724. Incumplimientos denunciados por el Consejo Comunitario Del R\u00edo Mejicano. (i) Solo 674 familias han recibido la totalidad de los pagos bimensuales de asistencia alimentaria, mientras que 348 familias no han recibido ning\u00fan pago. A las restantes, el Gobierno les debe entre uno y cinco pagos. (ii) No hay avances en contrataci\u00f3n de asistencia t\u00e9cnica y desarrollo del proyecto de seguridad alimentaria. (iii) No existe desarrollo alguno en los proyectos productivos de ciclo corto y ciclo largo.<\/p>\n
\u00a725. Retiros y suspensiones en el Consejo Comunitario de R\u00edo Mejicano. Seg\u00fan la informaci\u00f3n contenida en el escrito de demanda, para 2021, de 1.273 familias inscritas, solo 868 est\u00e1n activas, mientras que 365 fueron retiradas del programa y 35 restaban suspendidas (para el 2021), seg\u00fan cifras envidas por la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART), en respuesta a peticiones de las comunidades.<\/p>\n
Ruta dentro Programa en el Consejo de Alto Mira y Frontera<\/p>\n
\u00a726. Los acuerdos. El 12 de septiembre de 2017 se suscribi\u00f3 Acuerdo Colectivo para sustituci\u00f3n voluntaria entre el Gobierno nacional y el Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera, para la atenci\u00f3n de 4.810 familias, que ten\u00edan cerca de 5.156 hect\u00e1reas de coca; del 20 al 24 de noviembre de 2017, se realiz\u00f3 la vinculaci\u00f3n individual de las familias, mediante el Formulario para n\u00facleos familiares. Se inscribieron 4.919 n\u00facleos familiares con los perfiles de cultivador, no cultivador y recolector.<\/p>\n
\u00a727. Incumplimientos denunciados por el Consejo Comunitario del R\u00edo Alto Mira y Frontera. Solo 3.389 familias han recibido la totalidad de los pagos de asistencia alimentaria a 2021. Los recursos de seguridad alimentaria fueron recibidos por 4.719 personas, lo que excluye a 114 cobijadas por los acuerdos colectivos. Los proyectos de ciclo corto y ciclo largo no se han ejecutado y, seg\u00fan los datos del programa, solo 165 personas recibieron recursos del proyecto de ciclo corto.<\/p>\n
\u00a728. Retiros y suspensiones en el Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera. Solo 3.719 familias se encuentran en el programa; 1.052 han sido retiradas y 819 se encontraba suspendidas a 2022. Los retiros y suspensiones han sido arbitrarios y se han basado en motivaciones que no coinciden con los compromisos adquiridos por el Consejo Comunitario en el Acuerdo colectivo ni en los formularios individuales. Las jornadas de inscripci\u00f3n estuvieron marcadas por dificultades en la entrega de informaci\u00f3n y orientaci\u00f3n por parte de los funcionarios, problemas reconocidos por la Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y Consolidaci\u00f3n. Debido a estos errores y otros en la inscripci\u00f3n se afiliaron las familias con un perfil inadecuado. En lugar de hacerlo como no cultivadores aparecieron como cultivadores y las familias fueron suspendidas por este error. Tambi\u00e9n hubo suspensiones porque el titular del n\u00facleo familiar cotiza al r\u00e9gimen de seguridad social en salud y pensiones, una causal no prevista en las normas e instrumentos de pol\u00edtica p\u00fablica del PNIS, de acuerdo con los accionantes.<\/p>\n
\u00a729. Los Consejos Comunitarios demandantes consideran que (i) el Estado no act\u00faa de buena fe al negar el car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos y los formularios individuales; (ii) viola el principio de legalidad, al no cumplir sus funciones legales derivadas del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS); (iii) desconoce el mandato y derecho a la igualdad entre las distintas comunidades, en relaci\u00f3n con la inscripci\u00f3n de los destinatarios y en especial en los motivos que conducen a la suspensi\u00f3n o retiro de beneficiarios; (iv) transgrede el debido proceso administrativo por dilaciones injustificadas y violaci\u00f3n de los derechos de defensa, contradicci\u00f3n y a aportar pruebas.<\/p>\n
\u00a730. Los incumplimientos denunciados (v) afectan la calidad de vida de las personas de la comunidad, su m\u00ednimo vital, al no recibir el apoyo alimentario, ni avanzar en los proyectos econ\u00f3micos y productivos de ciclo corto y ciclo largo; y (vi) genera riesgos de seguridad, en especial, en la integridad y vida de los l\u00edderes que apoyaron la suscripci\u00f3n de los acuerdos.<\/p>\n
Pretensiones de amparo constitucional<\/p>\n
\u00a731. Los Consejos Comunitarios demandantes presentaron las mismas pretensiones en sus acciones de tutela. Solicitaron que se ampararan sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso, al m\u00ednimo vital y los intereses prevalentes de los miembros de comunidades campesinas, que consideran vulnerados por la Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n, la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos DSCI), la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) y la Presidencia de la Rep\u00fablica. En consecuencia, pidieron que se le ordene a dichas entidades que (i) cumplan con urgencia con los procedimientos de asistencia t\u00e9cnica y el proyecto de seguridad alimentaria del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de uso Il\u00edcito para sus comunidades, con el prop\u00f3sito de evitar un perjuicio irremediable; (ii) realicen los pagos bimensuales de seguridad alimentaria del referido programa para las familias beneficiarias de aquellas comunidades; (iii) reintegren a las personas suspendidas y retiradas del programa, o que reinicien los procedimientos de retiro, con especial respeto al debido proceso; (iv) desarrollen los proyectos de ciclo corto y largo del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de uso Il\u00edcito para las familias inscritas de sus comunidades; (v) inscriban a las personas y familias de sus comunidades que no firmaron los formularios por las distintas barreras administrativas denunciadas, pero que hacen parte de los acuerdos colectivos firmados por los Consejos Comunitarios accionantes con el Gobierno nacional; y (vi) cumplan la totalidad de lo pactado en los acuerdos individuales y colectivos del programa, al ser vinculantes.<\/p>\n
Segundo. Respuesta de las accionadas e intervenciones recibidas durante el tr\u00e1mite de instancia<\/p>\n
Respuesta de la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos<\/p>\n
\u00a732. A grandes rasgos para ambos expedientes, la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) pone de presente que diversas instituciones han tenido a cargo la implementaci\u00f3n del PNIS, lo que ha generado confusi\u00f3n en torno a competencias y funciones estatales. Plantea que los acuerdos colectivos asociados al Programa son un instrumento de socializaci\u00f3n, e indica que los accionantes presentan una interpretaci\u00f3n inadecuada de los hechos y las normas invocadas, pues pasa por alto que la situaci\u00f3n de cada familia es distinta, y por esa raz\u00f3n no son v\u00e1lidas las generalizaciones asumidas por los accionantes. Indica que la suspensi\u00f3n ha sido conocida, pues las familias dejan de recibir la atenci\u00f3n por no cumplir sus compromisos y que, desde 2020, antes de la suspensi\u00f3n se env\u00eda una conminaci\u00f3n escrita para que cumplan, de manera que no existe violaci\u00f3n al debido proceso. A continuaci\u00f3n se desarrollan las respuestas recibidas en cada expediente.<\/p>\n
Expediente T-9.363.089 – Caso Alto Mira y Frontera<\/p>\n
Respuesta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica (DAPRE)<\/p>\n
\u00a733. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica aleg\u00f3 su falta de legitimaci\u00f3n y la de todas las Consejer\u00edas Presidenciales para ser parte del proceso. Se\u00f1al\u00f3 que la implementaci\u00f3n del PNIS le correspondi\u00f3 a la Consejer\u00eda Presidencial para la Consolidaci\u00f3n y la Estabilizaci\u00f3n hasta diciembre de 2019, y que desde el 1 de diciembre de 2020 la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) asumi\u00f3 dichas labores, en virtud del par\u00e1grafo 4 del art. 281 de la Ley 1955 de 2019. Aleg\u00f3 que no existe ning\u00fan hecho u omisi\u00f3n que les sea atribuible frente a los derechos fundamentales invocados.<\/p>\n
Pronunciamiento del accionante sobre la respuesta del DAPRE<\/p>\n
\u00a734. El accionante aleg\u00f3 que los incumplimientos de la Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n durante el tiempo en el que estuvo a cargo del PNIS la convierten en un sujeto pasivo de la acci\u00f3n, y que la afectaci\u00f3n de los derechos de las comunidades son una consecuencia de eso. Por lo tanto, no debe ser desvinculada. Se\u00f1al\u00f3 que entre 2017 y 2019 hubo incumplimientos en las jornadas de inscripci\u00f3n, porque de los 19 municipios de Nari\u00f1o que contaban con acuerdos colectivos solo hubo vinculaci\u00f3n individual en 2, y del compromiso de inscribir 61.651 familias solo se permiti\u00f3 el ingreso de 17.235. Adem\u00e1s, en dicho per\u00edodo se dict\u00f3 la l\u00ednea de interpretaci\u00f3n sobre la vinculatoriedad de los acuerdos colectivos e individuales. El Concepto MEM19-00021615 \/ IDM 1207001 del 27 de diciembre de 2019 de dicha Consejer\u00eda los trata como \u201cconvenios instrumentales de derecho administrativo\u201d que no generan obligaciones, ni originan derechos individuales, ni son exigibles judicialmente. Por \u00faltimo, resalt\u00f3 que la Consejer\u00eda tambi\u00e9n realiz\u00f3 varias suspensiones y exclusiones injustificadas del programa que vulneraron la igualdad y el debido proceso. A 2019 hab\u00eda aproximadamente 10 mil familias suspendidas y 6 mil que ya hab\u00edan sido retiradas completamente.<\/p>\n
Respuesta de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio<\/p>\n
\u00a735. El jefe de la oficina Jur\u00eddica de la Agencia pidi\u00f3 que se declare improcedente la acci\u00f3n de tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la demanda. Consider\u00f3 que la acci\u00f3n es improcedente pues los representantes del Consejo Comunitario pretenden actuar como agentes oficiosos de los beneficiarios del PNIS sin demostrar su imposibilidad f\u00edsica para actuar directamente. En su criterio, tampoco se satisface el requisito de subsidiariedad pues para ello existe el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o la acci\u00f3n popular para garantizar el derecho colectivo a la paz. Adem\u00e1s, indic\u00f3 que no se satisfizo el requisito de inmediatez pues la acci\u00f3n involucra hechos ocurridos desde 2017, cuando se llev\u00f3 a cabo la inscripci\u00f3n en el programa.<\/p>\n
\u00a736. Sobre el fondo, se\u00f1al\u00f3 que la hoja de ruta contempl\u00f3 una etapa previa o de alistamiento, y que fue all\u00ed donde se suscribieron los acuerdos colectivos como instrumentos de socializaci\u00f3n del Programa. Despu\u00e9s se adelant\u00f3 la suscripci\u00f3n individual o por familias mediante formularios espec\u00edficos. El dise\u00f1o del programa garantiza su sostenibilidad fiscal gracias a la priorizaci\u00f3n de territorios y el financiamiento mediante el marco de gasto de mediano plazo, lo que exige que las familias vinculadas no presenten cultivos despu\u00e9s del 10 de julio de 2016. En Alto Mira y Frontera se inscribieron 4.851 familias; 3.322 se encuentran activas y, por incumplimiento permanente y continuo de los requisitos del programa 452 n\u00facleos se encontraban suspendidos y 1.077 hab\u00edan sido retirados.<\/p>\n
\u00a737. En relaci\u00f3n con el procedimiento para las suspensiones y exclusiones se\u00f1al\u00f3 que desde el 1\u00ba de enero de 2020 se dispuso la aplicaci\u00f3n del procedimiento administrativo general, pues el Decreto Ley 896 de 2017, por el cual se cre\u00f3 el PNIS, no contempl\u00f3 uno especial y autoriz\u00f3 a la entidad para hacerlo. La actuaci\u00f3n inicia con la suspensi\u00f3n previa y temporal para no arriesgar los recursos p\u00fablicos. Esta no se notifica porque no es de car\u00e1cter definitivo, pero el beneficiario la conoce al ser sustra\u00eddo de la ruta de atenci\u00f3n y por la comunicaci\u00f3n con los equipos de terrenos. En la Resoluci\u00f3n No. 24 de 2020 se incorpor\u00f3 un tr\u00e1mite conminatorio, que a trav\u00e9s de comunicaciones en los territorios pretende persuadir a los beneficiarios para que cumplan los compromisos, de modo que las familias suspendidas que subsanen las novedades puedan reingresar. En caso de no hacerlo aplica el procedimiento administrativo general. Se expide un acto administrativo de contenido particular y concreto, debidamente motivado, el cual se notifica de conformidad con el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).<\/p>\n
\u00a738. Despu\u00e9s, se refiri\u00f3 a cada una de las estrategias del programa y al nivel espec\u00edfico de cumplimiento y sostuvo que \u201cla implementaci\u00f3n del PNIS no implica una ejecuci\u00f3n inmediata de los diferentes componentes del Programa ya que esto depende de los tr\u00e1mites que se vayan surtiendo, los cuales son propios de la ejecuci\u00f3n de un programa de Gobierno que desarrolla una pol\u00edtica p\u00fablica\u201d, en ese marco, todas las estrategias se encuentran conectadas a la Reforma Rural Integral que previ\u00f3 el punto 1 del Acuerdo Final.<\/p>\n
\u00a739. Explic\u00f3 las actividades de verificaci\u00f3n realizadas por la entidad, al igual que las visitas efectuadas por la Organizaci\u00f3n de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y sostuvo que la administraci\u00f3n ha permanecido activa en la Ejecuci\u00f3n del PNIS y que las irregularidades que conducen a la suspensi\u00f3n y posterior exclusi\u00f3n pueden ser subsanadas por los beneficiarios.<\/p>\n
\u00a740. En el marco de lo expuesto, asever\u00f3 que la Administraci\u00f3n ha permanecido activa en la ejecuci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS), y que en las irregularidades que originan las exclusiones y suspensiones del programa pueden ser subsanadas por los beneficiarios, a lo que agreg\u00f3 que los procedimientos administrativos que se adelantan en esa materia responden a la noci\u00f3n de plazo razonable, y pidi\u00f3 tener en cuenta que en el caso del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera \u201cno pudo evidenciar el cumplimiento del compromiso de sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos por parte de los beneficiarios inscritos como cultivadores y a su vez se present\u00f3 una alternativa de subsanaci\u00f3n del incumplimiento con la certificaci\u00f3n complementaria expedida por el Consejo Comunitario, y sin embargo a la fecha no la han allegado\u201d.<\/p>\n
\u00a741. Tambi\u00e9n resalt\u00f3 la falta de actividad procesal del interesado, pues a pesar de las continuas comunicaciones enviadas a los miembros de la comunidad no se ha logrado la subsanaci\u00f3n de las circunstancias que deviene en incumplimiento de los compromisos del programa, por ejemplo 365 personas a quienes se les permiti\u00f3 validar el compromiso de erradicaci\u00f3n a trav\u00e9s del certificado expedido por el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, no lo han enviado. Afirm\u00f3 que la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) recibi\u00f3 la ejecuci\u00f3n del programa en el a\u00f1o 2020 ha efectuado actuaciones tendientes a disminuir el n\u00famero de suspendidos, maximizar los recursos en relaci\u00f3n con la atenci\u00f3n a los n\u00facleos familiares atendidos por el programa, y comunicarse efectivamente con los consejos comunitarios en aras de lograr la subsanaci\u00f3n de la situaci\u00f3n de los n\u00facleos familiares frente al PNIS, sin que se pueda evidenciar inactividad por parte del programa. Explic\u00f3 que para disminuir el n\u00famero de suspendidos y excluidos ha publicado oficios conminatorios para que los beneficiarios suspendidos subsanen los yerros o inconsistencias en la informaci\u00f3n y requisitos del programa.<\/p>\n
\u00a742. A manera de conclusi\u00f3n, se\u00f1al\u00f3 que no se ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de los beneficiarios del programa por haber impedido supuestamente el ejercicio del derecho de contradicci\u00f3n y defensa, en tanto una vez se adopta la decisi\u00f3n sobre la permanencia en el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS), se le comunica al afectado y contra esa decisi\u00f3n procede el recurso de reposici\u00f3n. Precis\u00f3, que no se tiene previsto un procedimiento administrativo especial ni sancionatorio para la suspensi\u00f3n o exclusi\u00f3n. Indic\u00f3 que se aplica el procedimiento administrativo general, sin que se tenga prevista una etapa de descargos previa, que consiste en la verificaci\u00f3n del cumplimiento de los compromisos aceptados por los beneficiarios del programa desde la vinculaci\u00f3n, y frente la inobservancia se procede a la suspensi\u00f3n permitiendo subsanar la irregularidad y en caso de que ello no ocurra se procede a la exclusi\u00f3n.<\/p>\n
\u00a743. Sobre los dem\u00e1s puntos de la acci\u00f3n de tutela, sostuvo que no existe informaci\u00f3n suficiente para conceder el amparo a la igualdad y el m\u00ednimo vital.<\/p>\n
Amicus curiae de la Universidad del Rosario<\/p>\n
\u00a744. La Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado solicit\u00f3 la intervenci\u00f3n de la Universidad del Rosario como amicus curiae en el tr\u00e1mite de instancia. El director del Observatorio de Tierras, la directora y miembros de la Cl\u00ednica Jur\u00eddica de Propiedad Agraria, Restituci\u00f3n de Tierras y V\u00edctimas de dicha universidad solicitaron que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, m\u00ednimo vital e integridad f\u00edsica del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, y que se ordene cumplir los compromisos establecidos en los acuerdos colectivos y los formularios de vinculaci\u00f3n individual al Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS).<\/p>\n
\u00a745. Aseguraron que la evidencia sobre el incumplimiento de los compromisos del Gobierno nacional con el programa la han obtenido en el desarrollo del proyecto de investigaci\u00f3n “Drugs and (dis)order: Building sustainable peacetime economies in the aftermath of war”, financiado por el instituto \u201cUK Research and Innovation\u201d, sobre el incumplimiento sistem\u00e1tico y masivo del Gobierno nacional del punto cuatro del Acuerdo Final. Particularmente, se refirieron al caso de Tumaco a partir de estudios realizados en los a\u00f1os 2019 y 2021.<\/p>\n
\u00a747. Indicaron que en el departamento de Nari\u00f1o la poblaci\u00f3n inscrita en el programa ha demostrado la voluntad de cumplir los compromisos adquiridos en torno a la erradicaci\u00f3n de los cultivos de uso il\u00edcito y ha renunciado a esa actividad. Seg\u00fan el Informe n.\u00ba 23 de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) que da cuenta de un porcentaje de cumplimiento del 99%, en Tumaco de 99% y el porcentaje de resiembra es del 1%. No obstante, a pesar de que las personas que basaban su sustento econ\u00f3mico en esos cultivos renunciaron a esa actividad, el Gobierno no les ha cumplido con los pagos de los beneficios econ\u00f3micos acordados.<\/p>\n
\u00a748. La Universidad del Rosario resalt\u00f3 distintos escenarios de incumplimiento por parte del Gobierno nacional en el departamento de Nari\u00f1o, que habr\u00edan vulnerado los derechos de las comunidades, tales como: (i) en las inscripciones de formularios de vinculaci\u00f3n individual solo se firmaron en los municipios de Tumaco e Ipiales, dejando 17 municipios por fuera los cuales hab\u00edan sido incluidos en los acuerdos colectivos, (ii) no se vincul\u00f3 a todas las familias, pues de 61.651 n\u00facleos identificados en ese departamento, solo 17.235 hacen parte del programa; (iii) no se respetan las instancias de participaci\u00f3n de las comunidades; (iv) no se cumpli\u00f3 el PAI, al haberse realizado pocos pagos parciales y no haberse proporcionado el componente de asistencia t\u00e9cnica; (v) no se ha expedido una norma que permita un tratamiento penal diferenciado para peque\u00f1os agricultores; (vi) no se ha respetado el escalonamiento en las medidas de erradicaci\u00f3n de cultivos, porque el Gobierno Nacional ha privilegiado las de car\u00e1cter forzado sin el fracaso de las voluntarias; (vii) se ha desprotegido a los l\u00edderes sociales que han apoyado el programa en distintas etapas; (viii) se han presentado exclusiones injustificadas del programa y por razones que no fueron acordadas previamente, como la falta de actualizaci\u00f3n de la informaci\u00f3n en el Sisb\u00e9n; y (ix) el procedimiento de exclusi\u00f3n y suspensi\u00f3n no ha respetado los par\u00e1metros fijados por la Alta Consejer\u00eda para la Estabilizaci\u00f3n y Consolidaci\u00f3n en cumplimiento a una orden judicial dada en 2020 por la Sala de Restituci\u00f3n de Tierras del Tribunal Superior de Bogot\u00e1.<\/p>\n
Expediente T-9.078.318 – Consejo Comunitario Ancestros del R\u00edo Mejicano<\/p>\n
Respuesta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica (DAPRE)<\/p>\n
\u00a749. Al igual que en el expediente T-9.363.089 (ver \u00a733), el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica aleg\u00f3 su falta de legitimaci\u00f3n por pasiva y la de la Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y Consolidaci\u00f3n, al considerar que no hay ning\u00fan hecho relacionado con la vulneraci\u00f3n de los derechos alegados que les sea atribuible.<\/p>\n
Respuesta de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART)<\/p>\n
\u00a750. La Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) pidi\u00f3 que se declare improcedente la acci\u00f3n de tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la demanda. Indic\u00f3 que 1.273 familias del Consejo del r\u00edo Mejicano fueron vinculadas por medio de acuerdos individuales de sustituci\u00f3n, y que 870 est\u00e1n activas al haber dado cumplimiento permanente a los requisitos y compromisos del PNIS. Se\u00f1al\u00f3 que 3 est\u00e1n suspendidas y 400 fueron retiradas por el incumplimiento de dichos requisitos y compromisos. Por lo tanto, no cuentan con la atenci\u00f3n y beneficios brindados por el Programa a trav\u00e9s de la Direcci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a751. La Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) considera que el Consejo accionante present\u00f3 afirmaciones descontextualizadas y sin fundamento, dado que las entidades que han estado a cargo del PNIS han adelantado sus funciones respectivas en el marco de sus competencias y la buena fe. En su criterio no es posible generalizar, como se pretende en la demanda, porque cada n\u00facleo familiar debe cumplir sus propios compromisos de forma progresiva para mantenerse en el programa y obtener los beneficios, y que algunos de ellos han sido negligentes y no han mostrado voluntad en cumplir con este componente esencial del PNIS.<\/p>\n
Respuestas de las Alcald\u00edas de Linares, de Cumbitara y de Los Andes, Nari\u00f1o<\/p>\n
\u00a752. La Alcald\u00eda de Linares manifest\u00f3 que las pretensiones de la acci\u00f3n deb\u00edan prosperar, debido a que las autoridades accionadas deb\u00edan garantizar los derechos fundamentales a todos los municipios que formaron parte del acuerdo colectivo. La Alcald\u00eda de Cumbitara present\u00f3 los mismos argumentos.<\/p>\n
\u00a753. La Alcald\u00eda de los Andes solicit\u00f3 su desvinculaci\u00f3n, por falta de legitimaci\u00f3n por pasiva: (i) la acci\u00f3n no fue dirigida en su contra, (ii) en ninguno de los hechos que all\u00ed se narran se hace referencia a alguna conducta del municipio de los Andes, y (iii) dicha entidad territorial no ha tenido participaci\u00f3n en el cumplimiento del PNIS con el consejo comunitario accionante.<\/p>\n
Respuesta de la Gobernaci\u00f3n de Nari\u00f1o<\/p>\n
\u00a754. La Gobernaci\u00f3n de Nari\u00f1o solicit\u00f3 su desvinculaci\u00f3n por falta de legitimaci\u00f3n por pasiva. Aleg\u00f3 que no le es atribuible ning\u00fan incumplimiento del acuerdo colectivo para la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos suscrito por el consejo comunitario accionante, y que no puede interferir en las competencias propias de la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI), que es la encargada de la gesti\u00f3n y la puesta en marcha del PNIS. La Gobernaci\u00f3n solo realiza gestiones de apoyo, y no ha tenido omisiones en tales actividades. Resalt\u00f3 que a la fecha hay 16.552 familias vinculadas al programa en Tumaco, que el Gobierno Nacional destin\u00f3 $228.684 millones para el PAI, y que est\u00e1 trabajando de manera articulada con la Alcald\u00eda Distrital de Tumaco y la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) para formular \u201chechos a la medida\u201d para implementar l\u00edneas productivas de cacao, coco y vainilla preliminarmente con 1.500 familias. La Gobernaci\u00f3n manifiesta que ha participado en varias mesas de trabajo y est\u00e1 gestionando la consecuci\u00f3n de recursos para proyectos de construcci\u00f3n de muelles y mejoramiento de procesos de transporte para la cosecha de cacao. Tambi\u00e9n ha trabajado con las alcald\u00edas de Barbacoas, El Charco, La Tola y la Cordillera Nari\u00f1ense en distintas acciones.<\/p>\n
\u00a755. La Gobernaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que tambi\u00e9n ha dado acompa\u00f1amiento a delegaciones campesinas en las instancias de gesti\u00f3n y coordinaci\u00f3n del PNIS, como el Consejo Asesor Territorial y las Comisiones Municipales de Planeaci\u00f3n Participativa, donde se ha hecho seguimiento y evaluaci\u00f3n de dicho programa y de los PISDA. Tambi\u00e9n han buscado una articulaci\u00f3n interinstitucional con los PDET para garantizar la continuidad y secuencialidad de las inversiones en las 16 regiones priorizadas. Indic\u00f3 que no se han presentado solicitudes de subsidiariedad por los municipios en materia de seguridad de l\u00edderes y lideresas en riesgo, pero que ha dise\u00f1ado rutas de prevenci\u00f3n y protecci\u00f3n para garantizar su vida, seguridad y libertad. En cuanto a la erradicaci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos, indic\u00f3 que es una pol\u00edtica de Estado que se direcciona desde la Presidencia de la Rep\u00fablica, que tiene la discrecionalidad para el proceso de erradicaci\u00f3n forzosa. Se\u00f1al\u00f3 que le ha solicitado al Gobierno Nacional que respete la decisi\u00f3n de las comunidades de erradicar de manera voluntaria sus cultivos de uso il\u00edcito.<\/p>\n
\u00a756. La Gobernaci\u00f3n tambi\u00e9n resalt\u00f3 que incluy\u00f3 un programa de seguridad y soberan\u00eda alimentaria y nutricional para el departamento en su plan de desarrollo, y destin\u00f3 $480.000.000 del presupuesto 2020-2023 para el apoyo financiero a proyectos productivos. Expuso sus planes de contingencia para la prevenci\u00f3n y atenci\u00f3n de violaciones de derechos humanaos relacionadas con la erradicaci\u00f3n forzosa. Finalmente, argument\u00f3 que no se cumpl\u00eda el requisito de subsidiariedad, porque se puede acudir a la acci\u00f3n de cumplimiento para la ejecuci\u00f3n de lo pactado en el Acuerdo Final de Paz.<\/p>\n
Respuesta del Consorcio Fondo Colombia en Paz 2019<\/p>\n
Respuesta del Ministerio de Hacienda<\/p>\n
\u00a758. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico contest\u00f3 que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante respecto del PNIS, al no ser la entidad obligada al reconocimiento y pago de sus componentes. Solicit\u00f3 su desvinculaci\u00f3n por falta de legitimaci\u00f3n en la causa. Argument\u00f3 que, en virtud del principio de legalidad, no se le pueden exigir acciones que est\u00e9n por fuera de las competencias que expresamente se\u00f1alen las normas. Indic\u00f3 que tiene funciones espec\u00edficas para la asignaci\u00f3n de recursos a las entidades que forman parte del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, que no es discrecional, sino que depende de los mandatos constitucionales y del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. Adem\u00e1s, la incorporaci\u00f3n de los gastos se supedita a la disponibilidad de recursos, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y la Regla Fiscal. Las entidades estatales tienen autonom\u00eda presupuestal, en la que no puede interferir.<\/p>\n
\u00a759. El Ministerio de Hacienda autoriza la ejecuci\u00f3n de las apropiaciones presupuestales financiadas con el impuesto nacional al carbono para el DAPRE y el Fondo Nacional Ambiental. El DAPRE es el responsable de tramitar la solicitud de recursos por el impuesto al carbono, seg\u00fan los requerimientos que realice el Fondo Colombia en Paz, que es el principal instrumento para la administraci\u00f3n, coordinaci\u00f3n, articulaci\u00f3n, focalizaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las diferentes fuentes de recursos para realizar las acciones necesarias para la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final de Paz. Cada subcuenta del fondo Colombia en Paz tiene una entidad ejecutora l\u00edder, la cual, junto con el administrador fiduciario, se encarga de efectuar los tr\u00e1mites para celebrar contratos, convenios o solicitudes que comprometan los recursos asignados. El Ministerio tambi\u00e9n se refiri\u00f3 a los antecedentes normativos del impuesto nacional al carbono, su recaudo y distribuci\u00f3n de recursos.<\/p>\n
Tercero. Decisiones de instancia<\/p>\n
Caso Alto Mira y Frontera (Expediente T-9.363.089)<\/p>\n
Sentencia de Primera Instancia. Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado<\/p>\n
\u00a760. La Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado profiri\u00f3 sentencia de primera instancia el 27 de octubre de 2022, en la que tutel\u00f3 los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al m\u00ednimo vital, a la vida digna de las familias que integran el consejo comunitario accionante. Concluy\u00f3 que la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) no demostr\u00f3 que hubiera individualizado en cada caso concreto a los n\u00facleos familiares que incumplieron los compromisos de los acuerdos colectivos, ni que hubiera respetado las garant\u00edas m\u00ednimas del debido proceso, ni desvirtu\u00f3 lo alegado por el consejo comunitario sobre la omisi\u00f3n en la entrega de los componentes del plan de atenci\u00f3n inmediata.<\/p>\n
\u00a761. La Secci\u00f3n Cuarta evidenci\u00f3 graves carencias en el debido proceso administrativo, debido a que los canales de comunicaci\u00f3n utilizados para dar a conocer las decisiones de suspensi\u00f3n y retiro no eran adecuados, porque (i) no permiten comprobar que la informaci\u00f3n hubiera llegado a su destinatario; y (ii) no son id\u00f3neos para el contexto de la comunidad, dado que no tienen en cuenta las barreras geogr\u00e1ficas, las condiciones de movilidad y traslado a Tumaco \u2013donde se publican los edictos\u2013, el acceso real y material a tecnolog\u00edas, el grado de alfabetizaci\u00f3n de sus miembros, y el impacto que este tipo de decisiones tienen en su subsistencia. Destac\u00f3 que la comunicaci\u00f3n efectiva entre la administraci\u00f3n y los beneficiarios es un pilar fundamental para definir la permanencia de un n\u00facleo familiar en el programa, por lo que la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) debi\u00f3 (i) notificar personalmente a los afectados, y (ii) realizar un ejercicio doble de conminaci\u00f3n previo a la suspensi\u00f3n y la exclusi\u00f3n. Esto implica que (i) no se garantizaron las etapas del proceso conminatorio establecidos por dicha entidad en su Resoluci\u00f3n 24 de 2020; (ii) no se permiti\u00f3 conocer el alcance de las decisiones ni las razones de los retiros; y (iii) tampoco se dio una oportunidad real para que los afectados presentaran subsanaciones y aclaraciones, en un tr\u00e1mite que trae la consecuencia de su exclusi\u00f3n del programa.<\/p>\n
\u00a762. En consecuencia, le orden\u00f3 a la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) que (i) determinara cu\u00e1les familias ten\u00edan derecho al Plan de Atenci\u00f3n Inmediata (PAI) y realizara los pagos correspondientes; (ii) estableciera cu\u00e1les familias no ten\u00edan derecho a la atenci\u00f3n y expidiera actos administrativos motivados donde explicara las razones de la negativa, con respeto por el debido proceso; (iii) continuara las actividades para garantizar la ejecuci\u00f3n de proyectos productivos de corto y largo plazo y; y (iv) tomara las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento del acuerdo colectivo respecto de recolectores vinculados de manera individual al PNIS. Le orden\u00f3 al Consejo accionante remitir un listado de los n\u00facleos familiares que no accedieron al PAI a la ART. Sin embargo, no concedi\u00f3 el reintegro de todos los suspendidos y excluidos del programa, ni la apertura de una nueva etapa de inscripci\u00f3n, al considerar que no existen pruebas suficientes para tal efecto. A su juicio, esto implicar\u00eda el otorgamiento de un amparo general que desconocer\u00eda la acci\u00f3n de tutela, y podr\u00eda implicar rehacer actuaciones que se ajustan a lo dispuesto en el CPACA. Por lo tanto, indic\u00f3 que cada n\u00facleo familiar afectado deb\u00eda acudir de forma individual al sistema judicial para exponer las particularidades de su caso, y que se determine si las decisiones de exclusi\u00f3n, suspensi\u00f3n o negativa de ingreso fueron v\u00e1lidas.<\/p>\n
Impugnaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a763. La Presidencia de la Rep\u00fablica solicit\u00f3 su desvinculaci\u00f3n por falta de legitimaci\u00f3n en la causa y porque, a pesar de no ser destinataria de ninguna orden, continu\u00f3 vinculada al tr\u00e1mite constitucional. Manifest\u00f3 que no tiene competencia para actuar en el tr\u00e1mite del asunto, la cual le corresponde a la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART).<\/p>\n
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\u00a764. La Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) impugn\u00f3 la decisi\u00f3n y pidi\u00f3 que se declarara la improcedencia del amparo porque lo considera un mecanismo inadecuado para solicitar la protecci\u00f3n de derechos de manera abstracta, y formul\u00f3 diversas objeciones acerca de los efectos de la acci\u00f3n de tutela, y, como seg\u00fan la entidad los destinatarios del amparo no fueron individualizados, el consejo comunitario no est\u00e1 legitimado por la causa. Indic\u00f3 que los accionantes no cumplieron la carga procesal de delimitar de manera espec\u00edfica a qui\u00e9nes se les vulnera el derecho. Insisti\u00f3 en que la inscripci\u00f3n y cumplimiento de compromisos del PNIS es de car\u00e1cter individual por n\u00facleo familiar y que los oficios conminatorios han sido anunciados en lugares de acceso p\u00fablico y por medio radial, de modo que se otorg\u00f3 la oportunidad a los interesados para subsanar \u201csus asuntos\u201d, y as\u00ed lo han hecho muchas familias. La orden de tutela de reiniciar tr\u00e1mites administrativos propicia un trato desigual frente a quienes s\u00ed se han ajustado a los lineamientos del programa.<\/p>\n
\u00a765. Plante\u00f3, una vez m\u00e1s, que no se cumpli\u00f3 el requisito de subsidiariedad y desconoci\u00f3 que los formularios individuales tienen siete compromisos y requisitos adicionales y contiene la declaraci\u00f3n de los firmantes de aceptarlo. Los retiros se materializan por actos individuales que fueron notificados conforme a las normas del CPACA, de modo que podr\u00edan ser controvertidos por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta decisi\u00f3n, en su criterio, lesion\u00f3 el principio de separaci\u00f3n de poderes dentro de la estructura del Estado al ordenar que se realicen pagos y se implementen proyectos en un plazo perentorio, sin la identificaci\u00f3n e individualizaci\u00f3n de las familias, as\u00ed como sin tener en cuenta la disponibilidad presupuestal y que los recursos deben ser gestionados previamente ante el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. M\u00e1s a\u00fan, al tener en cuenta que la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) ha obrado con atenci\u00f3n a los principios de sostenibilidad fiscal y de progresividad. En particular, en 503 casos, la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos realiz\u00f3 el respectivo giro por concepto de asistencia alimentaria a n\u00facleos de familias, sin embargo, estas no comparecieron para recibirlo, lo que evidencia la ausencia de diligencia y voluntariedad de permanecer en el programa. Respecto de los proyectos de corto plazo, fueron suscritos 4 contratos con terceros, operadores a trav\u00e9s de los cuales se da cumplimiento a este componente conforme a las pruebas aportadas al tr\u00e1mite constitucional y que no fueron valoradas por el juez de tutela.<\/p>\n
\u00a766. Considera que se debi\u00f3 tener en cuenta que, dado los problemas de orden p\u00fablico que se han presentado en la zona, la verificaci\u00f3n de cumplimiento de compromisos ha sido compleja, lo que llev\u00f3 a la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) a adoptar las siguientes medidas: i) con visitas por parte de la Direcci\u00f3n de Tumaco; ii) visitas de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC); iii) certificaciones emitidas por el Consejo Comunitario; y, iv) con im\u00e1genes satelitales de alta resoluci\u00f3n. Pese a lo anterior, los usuarios no han acudido a subsanar o probar el cumplimiento de sus compromisos, lo que impone la suspensi\u00f3n o exclusi\u00f3n una vez agotado el procedimiento administrativo.<\/p>\n
\u00a767. Finalmente, la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) expuso que otro problema que ha tenido que afrontar la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) es que en muchos casos se desconocen los datos de contacto de los n\u00facleos familiares, y en otros solo se cuenta con los datos del predio que est\u00e1 inscrito ante el PNIS. No obstante, la direcci\u00f3n del programa realiza los esfuerzos pertinentes para lograr ubicar a los afectados, incluso con jornadas de notificaci\u00f3n masiva que son informadas con antelaci\u00f3n, y que durante la pandemia fueron suspendidas. Frente a los recolectores, ha habido un avance significativo, porque est\u00e1n siendo atendidos 275 n\u00facleos familiares de los 301 vinculados, con una inversi\u00f3n de 4.973 millones de pesos.<\/p>\n
Pronunciamiento sobre la impugnaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a768. El accionante, el Observatorio de Tierras y la Cl\u00ednica Jur\u00eddica de Propiedad Agraria, Restituci\u00f3n de Tierras y V\u00edctimas de la Universidad del Rosario se pronunciaron sobre la impugnaci\u00f3n, y solicitaron que se confirmara la sentencia de primera instancia. Resaltaron que (i) se cumplen los requisitos de legitimaci\u00f3n por activa y subsidiariedad, porque el incumplimiento generalizado del gobierno afect\u00f3 los derechos fundamentales de la comunidad, y nos e cuenta con otro mecanismo id\u00f3neo para su protecci\u00f3n; (ii) no se quebranta el equilibrio de poderes, ni se crean gastos nuevos ni se afecta altamente el presupuesto de la ART, porque solo se ordena el cumplimiento de los compromisos asumidos por el Estado con la comunidad accionante en 2017, los cuales se deben incluir en el presupuesto anual para ejecutar programas derivados del Acuerdo Final de Paz por mandato constitucional. Consideran que la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) no demostr\u00f3 la afectaci\u00f3n presupuestal alegada ni precis\u00f3 su alcance, y de su respuesta se aprecia que no pretende cumplir sus obligaciones con la comunidad para 2022 y 2023, porque en su presupuesto no incluy\u00f3 los rubros correspondientes; y (iii) s\u00ed hubo una acreditaci\u00f3n del incumplimiento de los compromisos del PNIS y su impacto en derechos fundamentales, mientras que la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) no demostr\u00f3 su cumplimiento y que no gener\u00f3 afectaciones.<\/p>\n
Sentencia de segunda instancia, Consejo Estado, Secci\u00f3n Tercera, Subsecci\u00f3n C<\/p>\n
\u00a769. El Consejo de Estado, Secci\u00f3n Tercera, Subsecci\u00f3n C, revoc\u00f3 la decisi\u00f3n de primera instancia y declar\u00f3 la improcedencia del amparo en la sentencia del 3 de febrero de 2023. En su criterio no fue posible dar por probados los requisitos de legitimaci\u00f3n, subsidiariedad e inmediatez, debido a que la acci\u00f3n de tutela no aport\u00f3 los elementos de juicio necesarios. Resalt\u00f3 que el estudio de la posible vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales exig\u00eda la especificaci\u00f3n de las irregularidades que se presentaron en cada caso, dado que involucran procedimientos administrativos concretos para cada familia excluida o suspendida del PNIS. Por lo tanto, no es posible individualizar a los titulares de los derechos invocados ni establecer el contenido y alcance de los derechos en cada caso, para as\u00ed establecer las distintas medidas de protecci\u00f3n que se podr\u00edan ordenar en el fallo, teniendo en cuenta que existen diferentes requisitos y obligaciones seg\u00fan la actividad que estuvieran desempe\u00f1ando en relaci\u00f3n con los cultivos de uso il\u00edcito.<\/p>\n
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Consejo Comunitario ancestros del R\u00edo Mejicano<\/p>\n
Sentencia de primera instancia<\/p>\n
\u00a770. El Juzgado Primero Civil del Circuito de San Andr\u00e9s de Tumaco, el 24 de agosto de 2022, declar\u00f3 improcedente la acci\u00f3n, porque, en su criterio, no se acredit\u00f3 la legitimaci\u00f3n por activa. Se\u00f1al\u00f3 que la demanda involucraba a 1651 personas que no est\u00e1n individualizadas y no son determinables en las condiciones en que fue presentada la tutela, por lo cual no es posible establecer qu\u00e9 miembros de la comunidad puedan ser beneficiarios concretos de la acci\u00f3n constitucional. Consider\u00f3 que era imposible vincular mediante una decisi\u00f3n a un n\u00famero de personas sin identificar y que, seg\u00fan lo describe el accionante, se encuentran en situaciones disimiles. Por lo tanto, no es posible restablecer sus condiciones espec\u00edficas.<\/p>\n
Impugnaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a771. El representante legal del Consejo Comunitario del r\u00edo Mejicano impugn\u00f3 la decisi\u00f3n. Insisti\u00f3 en que est\u00e1 legitimado para defender los derechos de la comunidad. La jurisprudencia constitucional admite la titularidad de derechos fundamentales en cabeza de sujetos colectivos \u00e9tnicos, y ha puntualizado que sus representantes pueden ejercer la defensa de estos derechos, as\u00ed como de los derechos de sus miembros. Se\u00f1al\u00f3 que el contexto sociocultural en el que se desarrollan las pr\u00e1cticas afrocolombianas es relevante, porque se trataba de forma comunitaria y la vida se desarrolla en torno a la comunidad, por lo que las afectaciones de una persona o familia se convierten en las afectaciones de los dem\u00e1s. Por lo tanto, no es pertinente individualizar las afectaciones producidas por el incumplimiento del gobierno del PNIS, porque las afectaciones se presentan a nivel comunitario y colectivo, y el Consejo Comunitario tambi\u00e9n firm\u00f3 un acuerdo con el Gobierno Nacional.<\/p>\n
\u00a772. Record\u00f3 los antecedentes de la suscripci\u00f3n de acuerdos colectivos y su naturaleza jur\u00eddica vinculante, y afirm\u00f3 que, en caso de necesitar la individualizaci\u00f3n de todos y cada o uno de los firmantes y excluidos, el juez de primera instancia debi\u00f3 pedir la prueba a la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART), pues la entidad cuenta con las bases de datos y toda la informaci\u00f3n pertinente, \u201cdado que es la que cuenta con la informaci\u00f3n acerca del cumplimiento de sus obligaciones y tiene un seguimiento de cada uno de los sujetos inscritos en el PNIS\u201d.<\/p>\n
\u00a773. Finalmente, se refiri\u00f3 a la causal de desvinculaci\u00f3n por pertenencia al programa de Familias Guardabosques. Indic\u00f3 que, primero, no es cierto que se siguieran dando vinculaciones, pues estas terminaron en 2010 en el municipio de San Andr\u00e9s. As\u00ed, aunque admiti\u00f3 que los representantes leg\u00edtimos de los pueblos \u00e9tnicos tienen capacidad legal para la defensa de los derechos fundamentales del sujeto colectivo y sus miembros, en el caso objeto de estudio no resultaba posible individualizar a los afectados:<\/p>\n
Sentencia de segunda instancia<\/p>\n
\u00a774. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Unitaria Civil Familia, confirm\u00f3 la decisi\u00f3n de primera instancia en la sentencia de 6 de octubre de 2022. A su juicio, los destinatarios del amparo deb\u00edan ser individualizados o determinables para que fuera procedente la acci\u00f3n, por lo que el accionante no tiene legitimaci\u00f3n en la causa.<\/p>\n
Cuarto. El tr\u00e1mite ante la Corte Constitucional<\/p>\n
\u00a775. El expediente T-9.978.318 fue seleccionado para revisi\u00f3n mediante el Auto del 28 de febrero de 2023 de la Sala de Selecci\u00f3n de Tutelas N\u00famero Dos, integrada por la magistrada Cristina Pardo Schlesinger y el magistrado Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas. Fue remitido al despacho de la magistrada sustanciadora el 14 de marzo de 2023. El expediente T-9.363.089 fue seleccionado en el Auto del 30 de mayo de 2023 de la Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero Cinco, integrada por la magistrada Natalia \u00c1ngel Cabo y el magistrado Juan Carlos Cort\u00e9s Gonz\u00e1lez, donde se dispuso su acumulaci\u00f3n. Fue enviado a la magistrada sustanciadora el 13 de junio de 2023.<\/p>\n
\u00a776. En el Auto del 11 de septiembre de 2023, la magistrada sustanciadora decidi\u00f3 (i) integrar debidamente el contradictorio para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa de todos los que pudieran tener inter\u00e9s en el asunto, por lo que vincul\u00f3 al Ministerio de Defensa, la unidad Nacional de Protecci\u00f3n, la Consejer\u00eda Presidencial para la Seguridad y Convivencia, la Comisi\u00f3n Nacional de Garant\u00edas de Seguridad, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Ministerio de Agricultura; y (ii) practicar pruebas, por lo que requiri\u00f3 informaci\u00f3n a los accionantes, accionadas y vinculadas, e invit\u00f3 a algunas organizaciones para que remitieran conceptos en calidad de amicus curiae. La magistrada sustanciadora tambi\u00e9n orden\u00f3 una suspensi\u00f3n de t\u00e9rminos por dos meses en el Auto del 12 de septiembre de 2023. A continuaci\u00f3n se sintetiza el contenido de las respuestas recibidas.<\/p>\n
Resumen de las intervenciones remitidas a la Sala Tercera de Revisi\u00f3n<\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico<\/p>\n
\u00a777. El Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico envi\u00f3 su respuesta el 19 de septiembre de 2023, en la que expuso el marco normativo que limita su actividad de gestor de la pol\u00edtica fiscal y econ\u00f3mica del pa\u00eds, y que condiciona la ejecuci\u00f3n del presupuesto y la ordenaci\u00f3n del gasto. Inform\u00f3 que con base en la Resoluci\u00f3n 2285 de 2023 en esta vigencia se asignaron $682.642.717.416 para el proyecto de implementaci\u00f3n del PNIS, administrado por el Fondo Colombia en Paz. Indic\u00f3 que la coordinaci\u00f3n interinstitucional del PNIS se hace de acuerdo con el Decreto 362 de 2018, que faculta a su director general para citar a las entidades del orden nacional relacionadas con su desarrollo para que brinden el apoyo necesario. Manifest\u00f3 que no tiene competencia para articular el PNIS y las entidades territoriales, y que no puede interferir en la ejecuci\u00f3n de su presupuesto, por lo que no dio informaci\u00f3n sobre las barreras y obst\u00e1culos del proceso de articulaci\u00f3n, ni sobre la implementaci\u00f3n del programa en los consejos comunitarios de Nari\u00f1o.<\/p>\n
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible<\/p>\n
\u00a778. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible respondi\u00f3 el 19 de septiembre de 2023 que no tiene competencia directa en la implementaci\u00f3n del PNIS, ni en su evaluaci\u00f3n, por lo que no tiene informaci\u00f3n oficial espec\u00edfica de las barreras u obst\u00e1culos, ni sobre c\u00f3mo concibe la articulaci\u00f3n de las dem\u00e1s entidades relacionadas con el programa. Inform\u00f3 que ha participado en la estructuraci\u00f3n del Plan de zonificaci\u00f3n ambiental derivado del Acuerdo Final de Paz, formulado para las 16 subregiones y 170 municipios priorizados por los PDET para la implementaci\u00f3n de los Planes Nacionales Sectoriales (PNS) y los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Regional (PATR) para la Reforma Rural Integral. Se\u00f1al\u00f3 su relaci\u00f3n con el cierre de la frontera agr\u00edcola y el uso adecuado de las tierras. Indic\u00f3 que el Gobierno debe dar directrices para la integraci\u00f3n de los Planes de Integrales Comunitarios y Municipales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo (PISDA), creados en el marco del PNIS, mediante los PATR. Solicit\u00f3 su desvinculaci\u00f3n del proceso.<\/p>\n
Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART)<\/p>\n
\u00a779. La Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) envi\u00f3 su respuesta el 26 de septiembre de 2023. Se refiri\u00f3 al marco normativo del PNIS, e indic\u00f3 que los acuerdos colectivos son instrumentos de priorizaci\u00f3n y de socializaci\u00f3n que se utilizan de manera previa para el acercamiento y posible alistamiento de comunidades al programa. A su juicio, los acuerdos individuales son vinculantes frente al Estado, y rigen la relaci\u00f3n entre el PNIS y los beneficiarios del programa. La Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) manifiesta que realiz\u00f3 un proceso de consulta para los acuerdos, en el que se priorizaron las zonas con cultivos de uso il\u00edcito para que las comunidades manifestaran su voluntad de vincularse al PNIS, y que fue el paso previo para la firma de los acuerdos individuales.<\/p>\n
\u00a780. La Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) explic\u00f3 que, al no existir un procedimiento especial, las decisiones de suspensi\u00f3n o expulsi\u00f3n del programa se rigen por el CPACA. Inform\u00f3 que la Alta Consejer\u00eda Presidencial para el Posconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, que luego se transform\u00f3 en la Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n, fue la dependencia originalmente encargada de aplicar suspensiones preventivas y retiros en los casos en los que constat\u00f3 incumplimiento de requisitos y compromisos establecidos en los formularios de vinculaci\u00f3n. Esto fue asumido por la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) desde el 1 de enero de 2020, con apego a las garant\u00edas del debido proceso administrativo. Se han reintegrado beneficiarios que han acreditado situaciones de fuerza mayor que impidieron cumplir los requisitos o compromisos del programa. La Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) incorpor\u00f3 un tr\u00e1mite conminatorio mediante la Resoluci\u00f3n 24 de 2020, en el que se garantiza la comunicaci\u00f3n del inicio de la actuaci\u00f3n administrativa y el derecho de defensa.<\/p>\n
\u00a781. La Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) present\u00f3 cifras sobre el n\u00famero total de n\u00facleos familiares inscritos en el PNIS, los que est\u00e1n activos, y los que han sido retirados y suspendidos del programa. Tambi\u00e9n precis\u00f3 esta informaci\u00f3n respecto de los consejos comunitarios Alto Mira y Frontera, y R\u00edo Mejicano, e indic\u00f3 distintos motivos de retiro, y el n\u00famero de casos por cada uno. Destac\u00f3 que en los distintos acuerdos individuales se incluye la posibilidad de\u00a0retiro inmediato del PNIS y la p\u00e9rdida de beneficios por el incumplimiento de los acuerdos y compromisos correspondientes, y asegur\u00f3 que las decisiones que se adoptan en dicha materia son debidamente motivadas.<\/p>\n
\u00a782. Por otra parte, la Agencia remiti\u00f3 el informe de cumplimiento del PNIS con corte a diciembre de 2022. En ese sentido, resalt\u00f3 que (i) se han gestionado $2.6 billones de pesos para su implementaci\u00f3n, y que a la fecha del informe se hab\u00edan comprometido $2.3 billones para la operaci\u00f3n del programa; (ii) se han erradicado 46.151 hect\u00e1reas de cultivos il\u00edcitos de forma voluntaria y asistida, con una inversi\u00f3n en monitoreo de $36.937 millones; y se han comprometido (iii) $900.559 millones para asistencia alimentaria inmediata de 76.338 familias de 14 departamentos y 56 municipios; (iv) $201.878 millones para asistencia t\u00e9cnica integral de 77438 familias; (v) $158.724 para bienes para implementaci\u00f3n de proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria con 70.680 familias; (vi) $718.265 millones para la operaci\u00f3n de proyectos productivos de ciclo corto para 66.684 familias; y (vii) $35.265 millones para proyectos productivos de ciclo largo con 1.986 familias.<\/p>\n
\u00a783. En cuanto a la implementaci\u00f3n del Plan Integral de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo, PISDA, en municipios PNIS de coincidencia PDET, la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) identific\u00f3 812 iniciativas de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito, que fueron incluidas en los 48 documentos PISDA de dichas entidades territoriales. Explic\u00f3 que 417 de estas iniciativas cuentan con ruta de implementaci\u00f3n a trav\u00e9s de asociaci\u00f3n a un proyecto, contrato, convenio o gesti\u00f3n. Los 8 documentos PISDA en municipios PNIS de no coincidencia PDET est\u00e1n elaborados y firmados, y fueron construidos en coordinaci\u00f3n con las autoridades territoriales, las comunidades y otros actores regionales. Recogen 1.444 iniciativas en diferentes materias, de las cuales 269 cuentan con ruta de implementaci\u00f3n activada.<\/p>\n
\u00a784. Sobre la articulaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n con otras entidades, la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) hizo referencia al Plan Marco de Implementaci\u00f3n del Acuerdo Final, en el que se detallan las autoridades del orden nacional que lideran la implementaci\u00f3n de los PNIS. El manejo de los recursos le corresponde al fondo Colombia en Paz, que los ejecuta mediante planes y proyectos operativos. Considera que dentro de los obst\u00e1culos para lo anterior se destacan la complejidad de las acciones, la cantidad de entidades involucradas, y las dificultades operativas que impiden la articulaci\u00f3n entre las entidades. Se intentan superar con lo dispuesto en los art\u00edculos 9, 10 y 11 del Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica<\/p>\n
\u00a785. En su respuesta del 27 de septiembre de 2023, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica (DAPRE) resalt\u00f3 que en el Plan Nacional de Desarrollo se incluyeron distintas estrategias para dar garant\u00edas de seguridad en el marco del acuerdo de paz. Se reactiv\u00f3 el Sistema Integral para el Ejercicio de la Pol\u00edtica (SISEP) y la Comisi\u00f3n Nacional de Garant\u00edas de Seguridad, el 7 de septiembre de 2023 se adopt\u00f3 el documento program\u00e1tico y el plan de acci\u00f3n permanente de la pol\u00edtica p\u00fablica de desmantelamiento de organizaciones criminales que atentan contra la construcci\u00f3n de paz, que se aport\u00f3 como anexo, y se est\u00e1 alistando su implementaci\u00f3n para la vigencia 2024. Al finalizar esta etapa, el DAPRE iniciar\u00e1 un despliegue territorial de la Comisi\u00f3n y tendr\u00e1 en cuenta las providencias judiciales que demandan protecci\u00f3n especial sobre comunidades \u00e9tnicas, como las accionantes. Para el DAPRE, el primer obst\u00e1culo que enfrenta lo anterior es el rezago en la implementaci\u00f3n de los compromisos de los puntos 3 y 4 del Acuerdo Final de Paz, por lo que en el Plan Nacional de Desarrollo se formularon acciones para atender dicha situaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a786. El DAPRE inform\u00f3 que la Unidad de Implementaci\u00f3n del Acuerdo Final y la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) realizaron dos mesas de articulaci\u00f3n interinstitucional de seguridad en Tumaco en abril y mayo de 2023, en respuesta a lo ordenado por el Consejo de Estado en su sentencia a favor de ASOPORCA, y en atenci\u00f3n a las necesidades de seguridad para l\u00edderes sociales y comunidades PNIS en Nari\u00f1o. Inform\u00f3 que se llevaron 13 talleres presenciales y virtuales de seguridad en dicho territorio. El resultado de los talleres fue tomado como insumo para el diagn\u00f3stico y dise\u00f1o de rutas y protocolos de seguridad, que se encuentran en elaboraci\u00f3n. Se han realizado eventos con las comunidades \u00e9tnicas y campesinas de la regi\u00f3n. El DAPRE tambi\u00e9n anex\u00f3 la pol\u00edtica nacional de drogas para 2023-2033.<\/p>\n
Ministerio de Justicia y del Derecho<\/p>\n
\u00a787. El 4 de octubre de 2023, el Ministerio de Justicia y del Derecho contest\u00f3 que lider\u00f3 la formulaci\u00f3n de la nueva pol\u00edtica de drogas con la que se busca atender los compromisos del acuerdo de paz. Se\u00f1al\u00f3 que se establecieron estrategias para el tr\u00e1nsito progresivo y sostenible a econom\u00edas l\u00edcitas, que requieren una acci\u00f3n integral con participaci\u00f3n del Estado, el sector privado, la academia, las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades. Describi\u00f3 brevemente el modelo con acciones para romper la dependencia de econom\u00edas l\u00edcitas desde el desarrollo humano que dise\u00f1\u00f3 a partir de la articulaci\u00f3n con l\u00edderes y actores comunitarios directamente afectados por la problem\u00e1tica.<\/p>\n
\u00a788. Para el ministerio, los programas de sustituci\u00f3n de cultivos no han resultado eficaces a sus prop\u00f3sitos, porque se han centrado en atenciones desarticuladas e individuales ligadas a acuerdos de baja escala y corta duraci\u00f3n, y han dejado de lado la complejidad y heterogeneidad de factores que han causado la dependencia de econom\u00edas il\u00edcitas. Estos programas tambi\u00e9n han pasado por alto a quienes dependen indirectamente de ellas, o que por sus condiciones de vulnerabilidad est\u00e1n en riesgo de vincularse. El ministerio considera que las metas e indicadores deben ser diferentes para cada territorio, y que las comunidades deben tener un papel activo y principal. Sin embargo, el Estado tiene una capacidad presupuestal y log\u00edstica limitada. Frente a la implementaci\u00f3n de las estrategias del PNIS en los consejos comunitarios de Nari\u00f1o, indic\u00f3 que no cuenta con informaci\u00f3n, al ser un asunto manejado por la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI).<\/p>\n
Unidad Nacional de Protecci\u00f3n<\/p>\n
\u00a789. La Unidad Nacional de Protecci\u00f3n (UNP) contest\u00f3 el 6 de octubre de 2023 que las autoridades municipales son las primeras llamadas a atender las problem\u00e1ticas de seguridad. En caso de requerir medidas adicionales pueden acudir a las autoridades departamentales, y, en \u00faltima instancia, ante la UNP cuando no tengan capacidad. Expuso el marco normativo del programa de prevenci\u00f3n y protecci\u00f3n de la entidad, las caracter\u00edsticas de las rutas de protecci\u00f3n colectiva e individual, sus requisitos, y los criterios jurisprudenciales que orientan el proceso de evaluaci\u00f3n del riesgo. La UNP dio un reporte sobre las rutas colectivas frente al Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera, los recursos adoptados y las medidas sugeridas por el Comit\u00e9 de Evaluaci\u00f3n de Riesgo y Recomendaci\u00f3n de Medidas a otras entidades para salvaguardar sus derechos entre 2016 y 2023. Indic\u00f3 que se est\u00e1 realizando un estudio de riesgo colectivo a favor del Consejo Comunitario del R\u00edo Mejicano, que a\u00fan no cuenta con acto administrativo, y que los representantes de los dos consejos comunitarios accionantes son beneficiarios del programa de prevenci\u00f3n y protecci\u00f3n de la UNP.<\/p>\n
\u00a790. Frente a los obst\u00e1culos en materia de seguridad, la UNP indic\u00f3 que los grupos al margen de la ley aumentaron los hostigamientos y acciones criminales a partir del anuncio del proceso para la \u201cpaz total\u201d. Por lo tanto, las solicitudes de protecci\u00f3n incrementaron. Se\u00f1al\u00f3 que hay escasez de veh\u00edculos, que el 31% de los disponibles en el marcado para el servicio de protecci\u00f3n son obsoletos, y que hay problemas de corrupci\u00f3n, porque han sido utilizados para fines distintos a los previstos. Las rutas de protecci\u00f3n colectiva son procesos complejos, que requieren coordinaci\u00f3n entre distintos actores, y existe una dificultad de llegar a todo el territorio por la situaci\u00f3n de violencia que atraviesa el pa\u00eds. Sin perjuicio de esto, la UNP solicita a la Corte que sus esfuerzos sean tenidos en cuenta, dado que est\u00e1n ajustando la ruta de protecci\u00f3n para mayor efectividad, y que tienen una capacidad operativa y presupuestal limitada. Por lo tanto, pide que se inste al Ministerio de Hacienda para que apruebe el presupuesto para contratar nuevo personal para tal fin, y su desvinculaci\u00f3n del proceso.<\/p>\n
Ministerio de Agricultura<\/p>\n
\u00a791. El Ministerio de Agricultura envi\u00f3 su respuesta el 13 de octubre de 2023. Indic\u00f3 que dicha cartera tiene un enfoque en la promoci\u00f3n del desarrollo rural, agropecuario y productivo desde el que se identifica la necesidad de coordinaci\u00f3n y articulaci\u00f3n con las dem\u00e1s entidades con competencia en sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos. Para el ministerio el PNIS es un compromiso sustancial del acuerdo de paz para el tr\u00e1nsito efectivo a la legalidad, por lo que particip\u00f3 en la formulaci\u00f3n de la nueva pol\u00edtica de droga, en la que se reconoce su relaci\u00f3n con la inequidad agraria y la falta de acceso a bienes y servicios. Explic\u00f3 brevemente la estrategia de tr\u00e1nsito a econom\u00edas l\u00edcitas en zonas rurales y de manejo especial, en la que tiene una participaci\u00f3n directa. Para iniciar su implementaci\u00f3n identific\u00f3 con el Ministerio de Justicia dos zonas piloto, en Tumaco, Nari\u00f1o, y Sardinata, Norte de Santander. Se\u00f1al\u00f3 que est\u00e1 en proceso de recopilar informaci\u00f3n sustancial para caracterizar los n\u00facleos de intervenci\u00f3n del PNIS, con apoyo de la ART. Resalt\u00f3 que la articulaci\u00f3n y sinergia entre entidades es un elemento transversal para el cumplimiento del acuerdo de paz.<\/p>\n
\u00a792. El ministerio manifest\u00f3 que la soluci\u00f3n de la problem\u00e1tica de los cultivos de uso il\u00edcito es una apuesta ambiciosa en la que se requiere un esfuerzo sustancial de toda la institucionalidad, y la intervenci\u00f3n de otras entidades nacionales, regionales y municipales. A su juicio, los esfuerzos institucionales para el levantamiento de informaci\u00f3n de contexto, caracterizaciones econ\u00f3micas y el acompa\u00f1amiento de la fuerza p\u00fablica no siempre coinciden o se aprovechan. Aunque el Ministerio de Agricultura no hace parte de las instancias de coordinaci\u00f3n y participaci\u00f3n del PNIS, considera que se podr\u00eda habilitar una articulaci\u00f3n arm\u00f3nica con las entidades de los distintos \u00f3rdenes territoriales para mejorar las condiciones del campo colombiano, incluyendo los territorios afectados por cultivos de uso il\u00edcito, a trav\u00e9s del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (SINRADR), los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Comercial y Desarrollo Rural (CONSEA), el Comit\u00e9 Departamental de Desarrollo Rural y Reforma Agraria, y los Consejos Municipales de Desarrollo Rural.<\/p>\n
\u00a793. El ministerio tambi\u00e9n se refiri\u00f3 a la ruta de restituci\u00f3n de derechos territoriales para comunidades \u00e9tnicas. Se\u00f1al\u00f3 que actualmente se gestiona el proceso de restituci\u00f3n con 34 territorios de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en Nari\u00f1o: 21 en etapa administrativa, y 13 en etapa judicial (16.218 familias beneficiarias en 346.493 hect\u00e1reas). Present\u00f3 un informe con ejemplos de mesas t\u00e9cnicas adelantadas con dichas comunidades para tales efectos. El Ministerio considera que los planes de acci\u00f3n para la transformaci\u00f3n regional y la adopci\u00f3n de los planes de vida de los Consejos Comunitarios son elementos estructurales para el progreso de los programas que pretendan desarrollar el territorio y el impacto afirmativo n el sector agropecuario.<\/p>\n
Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame<\/p>\n
\u00a794. El Instituto Kroc present\u00f3 el 11 de octubre de 2023 un informe sobre el estado efectivo de la implementaci\u00f3n del punto sobre soluci\u00f3n al problema de drogas il\u00edcitas en relaci\u00f3n con el PNIS. Concluy\u00f3 que sus niveles de avance son dis\u00edmiles, y que hay inconsistencias en la informaci\u00f3n que no permiten observar con claridad los beneficios que las familias han recibido de cara a una transici\u00f3n a econom\u00edas l\u00edcitas sostenibles. El Instituto destaca que los compromisos a corto plazo han avanzado lentamente, dado que se esperaba completarlos en el 2020, y a\u00fan falta cerca del 10% de familias para recibir dichos beneficios. Los compromisos a largo plazo tienen bajos niveles de implementaci\u00f3n. Si bien se han conformado los programas o constituido las instancias, no se evidencian acciones para su conclusi\u00f3n antes del t\u00e9rmino del acuerdo de paz, en 2031. A su juicio, la oferta institucional ha sido insuficiente para focalizar a la totalidad de familias que suscribieron acuerdos colectivos. Hay falencias en los compromisos que requieren enfoque de g\u00e9nero, dada la ausencia de medidas materiales para hacerlo posible, y los componentes del PNIS no han tenido un enfoque colectivo \u00e9tnico.<\/p>\n
\u00a795. El Instituto Kroc resalt\u00f3 que hay 35 disposiciones relacionadas con la implementaci\u00f3n del PNIS, y explic\u00f3 la metodolog\u00eda para su monitoreo: (i) 21 est\u00e1n asociadas directamente al PNIS y (ii) 14 a la construcci\u00f3n participativa de los PISDA. El 46% est\u00e1 en estado m\u00ednimo, el 31% intermedio, y el 23% completo. No hay ninguna iniciativa pendiente de inicio. En el siguiente gr\u00e1fico preparado por el Instituto se aprecia el grado de avance en ambos subtemas:<\/p>\n
\u00a796. A continuaci\u00f3n se incluye un resumen de las consideraciones particulares presentadas por el Instituto Kroc respecto de las disposiciones del Acuerdo de Paz que se relacionan con la implementaci\u00f3n del PNIS:<\/p>\n
Disposici\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ejecuci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consideraciones<\/p>\n
1. 1. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Participaci\u00f3n con pueblos \u00e9tnicos en el dise\u00f1o y ejecuci\u00f3n del PNIS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Decreto 896 de 2017 que cre\u00f3 el PNIS no fue consultado con las comunidades.<\/p>\n
La Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n (CPEC) y la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos \u00c9tnicos (IEANPE) acordaron la concertaci\u00f3n de unos \u201clineamientos para la implementaci\u00f3n del enfoque diferencial \u00e9tnico del PNIS\u201d, que a\u00fan no han sido aprobados. En 2021 se conoci\u00f3 el borrador, y durante 2022 se discutieron en la Mesa de Derechos Humanos de la Mesa Permanente de Concertaci\u00f3n con pueblos ind\u00edgenas. Est\u00e1n en suspenso por el cambio de gobierno.<\/p>\n
2. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sostenibilidad, protecci\u00f3n ambiental y mecanismos de interlocuci\u00f3n directa con las comunidades para construir acuerdos para la erradicaci\u00f3n de los cultivos en parques nacionales naturales y medidas especiales para la sustituci\u00f3n de los cultivos de uso il\u00edcito \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00ednima \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El MADS y PNN publicaron una gu\u00eda con la ruta para determinar actividades productivas compatibles en las \u00e1reas protegidas en el proceso de sustituci\u00f3n. Hay reuniones peri\u00f3dicas con la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) y capacitaci\u00f3n de operadores en su implementaci\u00f3n. El MADS estableci\u00f3 el modelo de pago de servicios ambientales, con directrices para la construcci\u00f3n de paz. La Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) adopt\u00f3 un modelo de conservaci\u00f3n para \u00e1reas protegidas, con un esquema diferencial de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito, y lineamientos para su implementaci\u00f3n.<\/p>\n
Las acciones no presentan avances significativos que permitan concluir que se completar\u00e1n antes de 2031. Uno de los principales obst\u00e1culos son los brotes de violencia en las zonas de especial inter\u00e9s ambiental, donde los grupos armados impiden la presencia estatal. Se debe actualizar el catastro multiprop\u00f3sito, articularse con el Plan de Zonificaci\u00f3n Ambiental y priorizar constantemente las iniciativas PISDA.<\/p>\n
3. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Proyectos productivos con visi\u00f3n de largo plazo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00ednima \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La cantidad de familias beneficiarias es residual y distante de la meta: de las 71.011 activas para el componente, 1.986 (el 2,8%) han implementado proyectos productivos en la fase de ciclo largo a marzo 31 de 2023.<\/p>\n
La Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) est\u00e1 implementado la estrategia Hambre Cero (Resoluci\u00f3n 0014 de 2023), con una \u00fanica transferencia por 2 millones de pesos por familia PNIS a quienes el programa adeuda compromisos pactados en los acuerdos individuales. No es clara su relaci\u00f3n con el prop\u00f3sito de sostenibilidad de los componentes del PNIS.<\/p>\n
4. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Opciones de empleo temporal para los recolectores asentados y no asentados en la regi\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00ednima \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A diciembre de 2022, el 39,74% de recolectores inscritos activos en el PNIS estaba vinculado a programas de empleo rural temporal. El 48% de estos fue vinculado a opciones de empleo temporal. La documentaci\u00f3n encontrada no permite evidenciar avances sobre asistencia alimentaria.<\/p>\n
El Instituto cree que es viable que se complete antes de 2031. Es necesario que se contin\u00faen integrando recolectores como gestores comunitarios a la implementaci\u00f3n de iniciativas PISDA.<\/p>\n
5. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Programas de guarder\u00edas infantiles rurales y programa de construcci\u00f3n y dotaci\u00f3n de comedores escolares y suministro de v\u00edveres \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00ednima \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Ministerio de Educaci\u00f3n report\u00f3 que a diciembre 31 de 2022 52.196 ni\u00f1os y ni\u00f1as de un total de 145.193 contaron con 6 o m\u00e1s atenciones en zonas rurales que coinciden con los 56 municipios donde se adelantaron acuerdos colectivos para sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos. Sin embargo, no se observa que las acciones sean diferenciadas para quienes viven en municipios PNIS, no informes de seguimiento a los Planes de Acci\u00f3n Inmediata Comunitarios.<\/p>\n
6. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Mecanismos de informaci\u00f3n para facilitar el acceso a las oportunidades laborales \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00ednima \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23 de los 33 municipios priorizados ten\u00edan cobertura de red del Servicio P\u00fablico de Empleo. Sin embargo, la cobertura debe darse en los 56 municipios PNIS. No se observa un componente diferencial que beneficie o favorezca la vinculaci\u00f3n laboral de mujeres rurales.<\/p>\n
Implementaci\u00f3n de programas contra el hambre para la tercera edad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00ednima \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se formul\u00f3 una pol\u00edtica p\u00fablica de envejecimiento y vejez, con oferta para atender el hambre, e iniciativas PISDA con este prop\u00f3sito. Actualmente se est\u00e1 elaborando el proyecto de resoluci\u00f3n para el plan de acci\u00f3n de dicha pol\u00edtica. Hay 447 iniciativas PISDA PDET con la etiqueta de adulto mayor. A 30 de junio de 2023, 168 de estas (37,5%) contaban con uno o m\u00e1s proyectos asociados.<\/p>\n
8. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Brigadas de atenci\u00f3n b\u00e1sica en salud \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00ednima \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ning\u00fan municipio PNIS ha solicitado brigadas de salud. El canal de demanda no ha sido efectivo. No se evidencia viabilidad de implementaci\u00f3n antes de 2031.<\/p>\n
De las 3.555 iniciativas que componen el pilar de salud rural de los PISDA-PDET asociadas a brigada de salud, a 3 de junio de 2023 312 de estas hac\u00edan parte del Plan de Acci\u00f3n Inmediata, y 175 de estas estaban asociadas a uno o m\u00e1s proyectos. El Instituto no tiene informaci\u00f3n sobre iniciativas PISDA no PDET.<\/p>\n
9. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos de Uso Il\u00edcito (PNIS) que se integrar\u00e1 a la Reforma Rural Integral \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intermedia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los marcos normativos e institucionales necesarios para la implementaci\u00f3n del PNIS han sido adoptados, y algunos de sus componentes han beneficiado a un porcentaje significativo de destinatarios. Se deben aumentar los recursos para la implementaci\u00f3n de los compromisos para finalizar los procesos de sustituci\u00f3n, y mejorar la articulaci\u00f3n con la Reforma Rural Integral.<\/p>\n
10. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Celebraci\u00f3n de acuerdos entre las comunidades y el Gobierno Nacional \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intermedia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el informe de resultados de septiembre de 2020 de la CPEC se indic\u00f3 que hab\u00eda 106 acuerdos colectivos que cobijan 98 municipios, 3.785 veredas, 188.036 familias y 166.774 hect\u00e1reas. En 56 municipios hay intervenci\u00f3n del PNIS con familias vinculadas individualmente. Hay 99.097 familias vinculadas por acuerdos individuales en 56 municipios de 14 departamentos.<\/p>\n
La Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) report\u00f3 que el 14% (13.738) de las familias han sido retiradas a junio de 2023. En los registros del SISPNIS no se puede observar el motivo del retiro. Se ha documentado falta de informaci\u00f3n hacia las familias del programa sobre las razones correspondientes. A\u00fan hay familias que no pudieron ingresar, y algunas fueron desvinculadas sin claridad en el proceso.<\/p>\n
Se debe aclarar el n\u00famero de familias vinculadas al componente del PAI Familiar del PNIS y asegurar que todas las que cumplieron el acuerdo de sustituci\u00f3n voluntaria accedan a los beneficios.<\/p>\n
N\u00facleos familiares de los cultivadores vinculados a los cultivos de uso il\u00edcito con asistencia alimentaria inmediata \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intermedia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hay 82.242 familias cultivadoras y no cultivadoras elegibles para este componente. A 31 de diciembre de 2022 76.338 familias (92,8%) recibieron al menos un pago por concepto de asistencia alimentaria inmediata y 72.760 (88,4%) recibieron los seis pagos.<\/p>\n
Hay irregularidades en los reportes de informaci\u00f3n de la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI), que deben solventarse.<\/p>\n
12. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00facleos familiares de los cultivadores vinculados a los cultivos de uso il\u00edcito, establecimiento de huertas caseras y entrega de especies \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intermedia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A 30 de septiembre de 2022, 70.663 (85,8%) de las 82.242 familias cultivadoras y no cultivadoras elegibles recibieron insumos y herramientas para auto sostenimiento y seguridad alimentaria.<\/p>\n
Para avanzar se deben solventar las irregularidades en los reportes de informaci\u00f3n. Se deben aclarar los retiros y suspensiones del programa.<\/p>\n
13. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00facleos familiares de los cultivadores vinculados a los cultivos de uso il\u00edcito proyectos de generaci\u00f3n de ingresos r\u00e1pidos con asistencia t\u00e9cnica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intermedia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A 30 de septiembre de 2022, 77.500 (94,2%) de las 82.242 familias elegibles se beneficiaron de asistencia integral. La Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) tambi\u00e9n report\u00f3 60.550 (73,6%) familias beneficiarias con el componente de proyecto productivo de ciclo corto e ingreso r\u00e1pido. Sin embargo, se evidencian inconsistencias en la informaci\u00f3n reportada sobre el n\u00famero de familias activas, que deben solventarse. Tampoco hay evidencia de que se hayan implementado de forma articulada la asistencia t\u00e9cnica y el proyecto de ciclo corto establecidos en el acuerdo de paz.<\/p>\n
14. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acceso a la tierra para hombres y mujeres en las \u00e1reas donde se cumplan los compromisos adquiridos por los cultivadores con el PNIS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intermedia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ANT inform\u00f3 que 321.054,6 hect\u00e1reas hab\u00edan sido formalizadas en municipios PISDA-PDET a diciembre de 2022, beneficiando a 9.614 mujeres y 12.573 hombres (incluye t\u00edtulos otorgados a parejas). Se regularizaron 80.318,28 hect\u00e1reas para mujeres individuales (43% del total de poblaci\u00f3n). 2.914 familias PNIS fueron beneficiarias de los procesos de formalizaci\u00f3n en 94.336,46 hect\u00e1reas. La ANT se\u00f1al\u00f3 que no se ha adelantado formalizaci\u00f3n en municipios PISDA no PDET. Solo una cuarta parte de los municipios que tienen familias inscritas en el PNIS fueron focalizados por la ANT. Dentro de los mecanismos de formalizaci\u00f3n por la oferta de Planes de Ordenamiento Territorial Social de la Propiedad Rural (POSPR) se priorizaron 59 municipios, de los cuales 10 son parte del PNIS, y de estos cinco est\u00e1n desprogramados por condiciones de seguridad.<\/p>\n
Hay un alto rezago en las tierras formalizadas en municipios PNIS, los cuales deben priorizarse con mayor n\u00famero de hect\u00e1reas de cultivo. En los municipios PDET debe acompa\u00f1arse de una estrategia de producci\u00f3n agr\u00edcola y productiva, para que se mantenga a largo plazo y se evite la resiembra.<\/p>\n
15. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Protocolo de seguridad para PNIS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intermedia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) public\u00f3 el \u201cPlan de Articulaci\u00f3n de acciones para el reforzamiento de la seguridad de liderazgos PNIS y en modelos de sustituci\u00f3n\u201d, construido con delegados de los Consejos Asesores Territoriales (CAT), las Comisiones Municipales de Planeaci\u00f3n Participativa (CMPP) y los Consejos Municipales de Evaluaci\u00f3n y Seguimiento (CMES). Hubo reuniones de territorializaci\u00f3n y el protocolo se activ\u00f3 en 25 oportunidades.<\/p>\n
Aunque el Plan est\u00e1 formulado, no se evidencia la sostenibilidad de la acci\u00f3n. Hay un aumento de la violencia en los municipios PNIS, en especial los que tienen presencia de cultivos il\u00edcito, miner\u00eda ilegal y grupos armados.<\/p>\n
16. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Proyectos de infraestructura comunitaria \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intermedia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Participaci\u00f3n de las FARC-EP en el PNIS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Completa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las extintas FARC-EP participaron en el desarrollo del PNIS.<\/p>\n
18. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estrategia de comunicaciones para promover acuerdos de sustituci\u00f3n y la participaci\u00f3n de las comunidades \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Completa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) dise\u00f1\u00f3 la estrategia en 2018. Fue implementada hasta 2021. Se incorporaron mensajes a trav\u00e9s de los CAT, las CMPP y los CMES.<\/p>\n
19. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Participaci\u00f3n de las mujeres en PISDA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00ednima \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ART, ONU Mujeres y el Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural publicaron una gu\u00eda para orientar a las mujeres para que participaran en la construcci\u00f3n de los PDET. La Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) conform\u00f3 un Equipo Territorial de G\u00e9nero para verificar que el enfoque de g\u00e9nero fuese incluido en las iniciativas. Se estableci\u00f3 el proceso de articulaci\u00f3n en la construcci\u00f3n de PDET y PISDA (circular 000017 de 2017) y el protocolo para la incorporaci\u00f3n del enfoque de g\u00e9nero en el diagn\u00f3stico, elaboraci\u00f3n, implementaci\u00f3n y seguimiento del PNIS (resoluci\u00f3n 009 del 5 de abril de 2021). Sin embargo, este carece de un plan de acci\u00f3n que permita el seguimiento f\u00edsico y financiero a las acciones y estrategias propuestas.<\/p>\n
20. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contrataci\u00f3n de organizaciones comunitarias en la ejecuci\u00f3n de los PISDA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00ednima \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A 31 de diciembre de 2022 el 39,74% (5.816) del total de los recolectores inscritos activos (14.632) en el PNIS, se encuentran vinculados a programas de empleo rural temporal. El Instituto no tiene informaci\u00f3n sobre organizaciones sociales y comunitarias o cooperativas, incluyendo las de mujeres rurales, que hayan tenido v\u00ednculos contractuales en el marco de planes de sustituci\u00f3n.<\/p>\n
21. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Seguimiento y evaluaci\u00f3n de los PISDA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00ednima \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En el Decreto 362 de 2018 se regulan las instancias de ejecuci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y gesti\u00f3n del PNIS. El Instituto resalta que en el cuatrienio anterior hubo una baja participaci\u00f3n de las CMPP y las CMES en los procesos de priorizaci\u00f3n de iniciativas PISDA, y en el seguimiento de toros componentes del PNIS. Con el cambio de gobierno hubo una reactivaci\u00f3n de las instancias, pero la estrategia se ha centrado en las iniciativas PDET y no en la implementaci\u00f3n del PNIS o los PISDA. Aunque en la Pol\u00edtica de Drogas 2023-2033 se registra participaci\u00f3n de organizaciones cocaleras, no hubo una convocatoria espec\u00edficamente dirigida a las instancias del PNIS, al igual que con la estrategia Hambre Cero.<\/p>\n
No ha sido posible identificar acciones que permitan la participaci\u00f3n activa de las instancias PNIS en los procesos de implementaci\u00f3n, monitoreo y evaluaci\u00f3n para los que las crearon. Se requiere una estrategia de fortalecimiento de dichas instancias.<\/p>\n
22. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Proceso participativo en los PISDA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intermedia\/completa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Instituto resalta siete disposiciones en el marco del PISDA que se relacionan con su componente participativo. Resalta que la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) expidi\u00f3 la Circular Interna 000017 de 2017 para la articulaci\u00f3n del proceso participativo de los PISDA con los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Territorial de los PDET. En los ocho municipios PISDA que no son PDET se estructuraron los planes con iniciativas en los componentes de sostenibilidad y recuperaci\u00f3n ambiental, obras de infraestructura social de ejecuci\u00f3n r\u00e1pida, plan de formalizaci\u00f3n de propiedad y planes para zonas apartadas y con baja concentraci\u00f3n de poblaci\u00f3n. Es necesario documentar la participaci\u00f3n efectiva de las comunidades en el proceso de implementaci\u00f3n y seguimiento, lo cual a\u00fan no ha sido dado a conocer por la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) o la ART.<\/p>\n
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia)<\/p>\n
\u00a797. El Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) present\u00f3 su intervenci\u00f3n el 10 de octubre de 2023, en la que sostuvo que el Estado colombiano debe cumplir los acuerdos colectivos y familiares firmados para la implementaci\u00f3n del PNIS bajo los principios de buena fe y progresividad, al ser un desarrollo directo del acuerdo de paz. Dejusticia se\u00f1ala que los acuerdos colectivos son jur\u00eddicamente vinculantes, y que los acuerdos familiares son actos administrativos particulares consensuales con obligaciones rec\u00edprocas para las familias y el Gobierno. Por lo tanto, se debe aplicar plenamente el debido proceso administrativo, y cualquier modificaci\u00f3n de las obligaciones y contraprestaciones debe ser consultada y autorizada previamente por los beneficiarios. Considera que el Gobierno ha desconocido su valor jur\u00eddico, lo cual es contrario a la Constituci\u00f3n, la jurisprudencia y el marco regulatorio del PNIS.<\/p>\n
\u00a798. Dejusticia se pronunci\u00f3 sobre los hechos del expediente T-9.078.318. A su juicio, el cumplimiento del programa ha sido deficitario tras cinco a\u00f1os de la suscripci\u00f3n del acuerdo colectivo con el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, y resulta preocupante que los proyectos de ciclo largo y corto no se hayan ejecutado. Se han retirado 1.052 familias del programa y 819 han sido suspendidas, lo cual, a su juicio, ha sido arbitrario y con motivaciones no relacionadas con los compromisos adquiridos. Algunas se han debido a errores involuntarios en los formularios de vinculaci\u00f3n, por falta de preparaci\u00f3n de los funcionarios locales que acompa\u00f1aron las jornadas de inscripci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a799. La organizaci\u00f3n interviniente resalta la importancia de Nari\u00f1o y de Tumaco para la implementaci\u00f3n del PNIS y cualquier modelo de sustituci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito, porque el n\u00famero de familias beneficiarias representa el 17,4% del total del pa\u00eds. La situaci\u00f3n de seguridad en dicho departamento es alarmante, por el recrudecimiento de la violencia y la recomposici\u00f3n de grupos al margen de la ley. En el primer semestre de 2021 se report\u00f3 el desplazamiento de m\u00e1s de 21.000 personas en la zona del Tri\u00e1ngulo de Telemb\u00ed. Los asesinatos y desapariciones forzadas han incrementado, y los l\u00edderes sociales y defensores de derechos humanos est\u00e1n en riesgo. La violencia en su contra es estructural y sistem\u00e1tica. No hay datos claros sobre la implementaci\u00f3n de medidas de seguridad y las acciones y acompa\u00f1amiento de la UNP y la Defensor\u00eda del Pueblo, ni de evaluaci\u00f3n de los riesgos de seguridad de las personas amenazadas en el marco de este proceso. Existe un problema estructural que afecta directamente a las personas que ejercen liderazgos dirigidos al cumplimiento del PNIS.<\/p>\n
\u00a7100. Para Dejusticia hay una violaci\u00f3n del debido proceso administrativo, por la falta de claridad en el proceso de verificaci\u00f3n para ingresar, permanecer y medir el cumplimiento de los compromisos del programa, y sobre los recursos en la v\u00eda gubernativa o judicial. Indic\u00f3 que hay una desconexi\u00f3n entre los beneficiarios y las autoridades del programa, que ni siquiera tienen oficina f\u00edsica en Tumaco, y que no se han cumplido las normas del CPACA en las decisiones de suspensi\u00f3n y retiro, ni los principios de legalidad y tipicidad en las sanciones aplicadas. Alega que tambi\u00e9n hay una violaci\u00f3n del m\u00ednimo vital. Las pol\u00edticas de erradicaci\u00f3n de drogas han profundizado la marginalidad socioecon\u00f3mica de las comunidades campesinas, sin que haya esfuerzos estatales serios y coherentes para asegurar su subsistencia. El PNIS fue dise\u00f1ado para superar la pobreza y marginalidad de las familias campesinas, ind\u00edgenas y afrocolombianas dedicadas a los cultivos de uso il\u00edcito, al ser su \u00fanico medio de subsistencia disponible. Por lo tanto, el incumplimiento del programa afecta sus derechos de forma desproporcionada.<\/p>\n
\u00a7101. Por todo lo expuesto, solicit\u00f3 a la Corte (i) que se tutelen los derechos invocados en la acci\u00f3n de tutela, (ii) que se ordene el cumplimiento de los pagos pendientes del PAI a favor de las familias del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, (iii) el reintegro de las familias suspendidas y retiradas del programa por causales no contempladas en los acuerdos colectivos e individuales, (iv) que se reinicie el procedimiento administrativos para quienes fueron excluidos del programa sin respeto del debido proceso, (v) que se resuelva la situaci\u00f3n jur\u00eddica de quienes fueron suspendidos del programa, (vi) el cumplimiento en un plazo razonable de los procedimientos de asistencia t\u00e9cnica, (vii) el desarrollo del proyecto de seguridad alimentaria y los proyectos productivos de ciclo corto y largo del PNIS, y (viii) el reconocimiento de la fuerza vinculante de los acuerdos colectivos.<\/p>\n
Dejusticia, Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas (CCI), Elementa DDHH, Colectivo de Abogados Jos\u00e9 Alvear Restrepo (CAJAR), Corporaci\u00f3n Viso Mutop, Corporaci\u00f3n Acci\u00f3n T\u00e9cnica Social (ATS) y Universidad de Essex<\/p>\n
\u00a7102. El 14 de septiembre de 2023 Dejusticia, CCI, Elementa DDHH, CAJAR, Viso Mutop, ATS y la Universidad de Essex coadyuvaron la solicitud de audiencia p\u00fablica y de conocimiento de los expedientes por la Sala Plena. Enfatizaron en la necesidad de un pronunciamiento un\u00edvoco de la Corte en la materia, dado el recrudecimiento de la violencia y la reorganizaci\u00f3n de grupos al margen de la ley en el departamento de Nari\u00f1o, la inseguridad alimentaria y vulnerabilidad de las familias cocaleras, y los incumplimientos e inconsistencias del Gobierno en la implementaci\u00f3n del PNIS. Resaltaron que la Corte est\u00e1 revisando una acci\u00f3n de tutela promovida por el CAJAR como agente oficioso de familias vinculadas al PNIS en Miraflores, Guaviare, que tambi\u00e9n enfrentan incumplimientos de las autoridades. Se\u00f1alan que hay 6.461 familias afectadas por el incumplimiento del Estado, que son sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional al ser campesinas o comunidades \u00e9tnicas, y que han sufrido exclusi\u00f3n socioecon\u00f3mica hist\u00f3ricamente. Consideran que la Sala Plena debe conocer los otros casos que est\u00e1n abordando esta problem\u00e1tica, para evitar decisiones contradictorias o parciales. Con una audiencia p\u00fablica se conocer\u00eda de primera mano los testimonios, apuestas y necesidades de los afectados.<\/p>\n
\u00a7103. El 29 de septiembre de 2023 Ilex Acci\u00f3n Jur\u00eddica solicit\u00f3 un t\u00e9rmino m\u00e1s amplio para rendir concepto, y la realizaci\u00f3n de una audiencia p\u00fablica ante la Sala Plena. Se\u00f1al\u00f3 la importancia de la pol\u00edtica de drogas en las comunidades negras del pac\u00edfico colombiano, que no ha tenido un control adecuado, la discriminaci\u00f3n estructural que hist\u00f3ricamente han enfrentado, la implantaci\u00f3n de nuevas din\u00e1micas de sustento y relacionamiento a partir de econom\u00edas ilegales, y fen\u00f3menos como el despojo de tierra y el incremento de acciones de grupos armados. Manifestaron que para 2021 la regi\u00f3n pac\u00edfica ten\u00eda una pobreza multidimensional de 22,7%, y la alta concentraci\u00f3n de cultivos de coca en tierras de comunidades negras (el 19% del total) .<\/p>\n
Colectivo de Abogados Jos\u00e9 Alvear Restrepo (CAJAR)<\/p>\n
\u00a7104. El Colectivo de Abogados Jos\u00e9 Alvear Restrepo (CAJAR) intervino el 23 de noviembre de 2023. Resalt\u00f3 que present\u00f3 una acci\u00f3n de tutela en junio de 2022 por el incumplimiento de los compromisos del PNIS con de 2629 familias campesinas de los municipios de San Jos\u00e9 del Guaviare, El Retorno y Calamar, que constituye un precedente relevante y similar al caso bajo estudio. En dicha oportunidad, el Consejo de Estado ampar\u00f3 en segunda instancia los derechos al m\u00ednimo vital, la vida en condiciones dignas, el debido proceso y la participaci\u00f3n, y se pronunci\u00f3 sobre el alcance jur\u00eddico de los acuerdos colectivos y los formularios de vinculaci\u00f3n al PNIS, el derecho a la paz en su cumplimiento, y el alcance al debido proceso administrativo. CAJAR considera que se requiere un pronunciamiento unificado en esta materia.<\/p>\n
\u00a7105. CAJAR enfatiz\u00f3 en la obligatoriedad del Acuerdo Final de Paz y el deber de implementarlo de buena fe, lo cual tambi\u00e9n se aplica al PNIS al tratarse de uno de sus ejes principales, y un componente de la Reforma Rural Integral. En su criterio, el Decreto Ley 896 de 2017 dot\u00f3 de fuerza jur\u00eddica a los acuerdos y compromisos entre las comunidades y el Estado en el marco de dicho programa, por lo que no son simples instrumentos de socializaci\u00f3n como lo alegaron la Agencia para la Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) y la Agencia Nacional de Defensa. Jur\u00eddica del Estado (ANDJE). En el presente caso, los acuerdos colectivos suscritos contienen compromisos espec\u00edficos en materia de planes de atenci\u00f3n inmediata para cada familia que adhiriera al PNIS, y la priorizaci\u00f3n y desarrollo concertado de los componentes estructurales del Programas Integrales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo (PISDA). Su cumplimiento no puede someterse a la voluntad pol\u00edtica gubernamental.<\/p>\n
\u00a7106. En cuanto a los procedimientos de exclusi\u00f3n y suspensi\u00f3n de beneficiarios del PNIS, CAJAR resalt\u00f3 vulneraciones al debido proceso por el desconocimiento de las razones por las que dichas medidas se aplicaron, la ausencia de un listado completo de causales taxativas para tales consecuencias la falta de claridad del procedimiento, e irregularidades en las notificaciones. Destac\u00f3 que las suspensiones definitivas no eran notificadas en los t\u00e9rminos del C\u00f3digo Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), debido a que la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) no las consideraba decisiones definitivas, pese a que era una situaci\u00f3n que pod\u00eda perdurar durante meses. El Colectivo de Abogados Jos\u00e9 Alvear Restrepo \u2013CAJAR\u2013 indic\u00f3 que la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) expidi\u00f3 la Resoluci\u00f3n 024 de 2020 para ajustar el procedimiento en materia de inconsistencias o incumplimientos de los n\u00facleos familiares con el PNIS, que gener\u00f3 ambig\u00fcedades frente a la posibilidad de suspender los beneficios sin una verificaci\u00f3n previa de las circunstancias y condiciones particulares, y no solucion\u00f3 el problema de las causales de exclusi\u00f3n y suspensi\u00f3n del programa. Dicho acto administrativo no fue debidamente socializado, teniendo en cuenta que se adopt\u00f3 durante la pandemia de COVID-19.<\/p>\n
\u00a7107. El CAJAR concluy\u00f3 que (i) la Corte Constitucional debe pronunciarse sobre el alcance jur\u00eddico delos acuerdos en el marco del PNIS, (ii) los cuales, a su juicio, tienen un alcance jur\u00eddico y constitucional; (iii) aunque las obligaciones derivadas del Acuerdo Final de Paz son de medio y no de resultado, hay un deber de cumplirlas de buena fe; (iv) los datos de car\u00e1cter cuantitativo, por s\u00ed solos, no son suficientes para asegurar su cumplimiento, sino que se requiere un mecanismo de seguimiento sencillo y transparente que determine de forma cualitativa su materializaci\u00f3n; (v) dicho mecanismo debe contemplar indicadores multidimensionales; y (vi) al existir una violaci\u00f3n al debido proceso, la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) debe implementar un procedimiento claro de suspensi\u00f3n y exclusi\u00f3n del PNIS y de cualquier programa de reconversi\u00f3n econ\u00f3mica que adelante.<\/p>\n
Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n (DNP)<\/p>\n
\u00a7108. El DNP respondi\u00f3 el 20 de diciembre de 2023. Se refiri\u00f3 a sus funciones y al marco normativo que le aplica a su labor de definici\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas y priorizaci\u00f3n de recursos de inversi\u00f3n. Para efectos de la programaci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, el DNP se encarga de indicar a cada entidad los cupos m\u00e1ximos de inversi\u00f3n, para que elaboren una propuesta de distribuci\u00f3n entre sus proyectos, y las exhorta a que prioricen los recursos para que atiendan las distintas obligaciones que les son aplicables. A dichas entidades les corresponde la planeaci\u00f3n, direcci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos asignados para el desarrollo e implementaci\u00f3n de los proyectos de inversi\u00f3n.<\/p>\n
\u00a7109. El DNP inform\u00f3 los recursos que se han asignado mediante gastos de inversi\u00f3n al PNIS: (i) 150.000 millones para 2020, (ii) 709.341 millones para 2021, (iii) 249.567 millones para 2022 y (iv) 725.900 millones para 2023. Indic\u00f3 que se hab\u00edan programado $169.679.862.938 provenientes del impuesto al carbono para la financiaci\u00f3n del PNIS, pero que dicho monto fue reducido a $70.693.483.793. Tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 que durante la vigencia de 2023 emiti\u00f3 concepto favorable para operaciones presupuestales para el PNIS por la suma de $682.642.717.416. El DNP manifest\u00f3 que el Ministerio de Hacienda y el DAPRE acordaron la asignaci\u00f3n de $725.900.296.135 para el cumplimiento de compromisos pendientes del PNIS, para as\u00ed atender a las familias vinculadas a dicho programa en los planes de acci\u00f3n inmediata y los componentes de asistencia t\u00e9cnica integral. Para 2024 se programaron $107.063.636.574 del impuesto al carbono en la cuota de inversi\u00f3n del DAPRE para este fin. El DNP aclar\u00f3 que el Ministerio de Hacienda es el competente para remitir informaci\u00f3n sobre los montos susceptibles de distribuci\u00f3n en dicha vigencia, y que el DAPRE es quien se encarga de establecer el uso de recursos y su respectivo balance en cumplimiento de las metas del PNIS.<\/p>\n
\u00a7110. En diciembre de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional dict\u00f3 la Sentencia SU-545 de 2023, en la que abord\u00f3 un conjunto de problemas constitucionales relacionados con la situaci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos. La Sala Tercera, en consecuencia, consider\u00f3 que no resultaba necesaria la realizaci\u00f3n de una audiencia p\u00fablica, debido a que, por una parte, la participaci\u00f3n en el tr\u00e1mite ha sido amplia y se cuenta con informaci\u00f3n suficiente para decidir y, de otra, existe un precedente con reglas relevantes para la interpretaci\u00f3n de las normas de implementaci\u00f3n del Programa, que sirve como base para avanzar en el an\u00e1lisis de los expedientes acumulados, sin perjuicio de profundizar en su dimensi\u00f3n \u00e9tnica. En ese sentido, es necesario recordar que la posibilidad de realizar audiencias p\u00fablicas en sede de revisi\u00f3n de tutela es excepcional y discrecional.<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES<\/p>\n
Competencia<\/p>\n
\u00a7111. La Sala Tercera de Revisi\u00f3n es competente para pronunciarse en el presente asunto, en virtud del art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y los autos de las salas de selecci\u00f3n de 28 de febrero de 2022 de la Sala Segunda de Selecci\u00f3n y 30 de mayo de 2023, de la Sala Quinta de Selecci\u00f3n, que seleccionaron y acumularon los asuntos de referencia.<\/p>\n
Procedencia de la acci\u00f3n de tutela<\/p>\n
\u00a7112. Las acciones de tutela acumuladas denuncian la violaci\u00f3n de derechos fundamentales de dos consejos comunitarios de comunidades negras, ubicados en Nari\u00f1o, as\u00ed como de sus miembros y l\u00edderes. Los consejos de Alto y Mira y Frontera y Ancestros del R\u00edo Mejicano. La Sala realizar\u00e1 un examen de los distintos aspectos formales de la acci\u00f3n, siguiendo de cerca lo expresado en la Sentencia SU-545 de 2023, donde se acumularon tres expedientes, con diversos problemas relacionados con el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS). En esa decisi\u00f3n, la Sala Plena concluy\u00f3 que la acci\u00f3n es procedente para analizar problemas asociados al cumplimiento del Programa.<\/p>\n
\u00a7113. As\u00ed, se\u00f1al\u00f3 como premisa de an\u00e1lisis que tanto la poblaci\u00f3n campesina como los pueblos \u00e9tnicos son sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional. En el caso de los pueblos \u00e9tnicos, la Corte Constitucional ha sostenido que son titulares de derechos fundamentales en condici\u00f3n de sujetos colectivos y que la tutela es, por regla general, la acci\u00f3n preferente para la defensa de sus derechos fundamentales.<\/p>\n
Legitimaci\u00f3n en la causa por activa<\/p>\n
\u00a7114. En este caso, la demanda fue presentada por los gobernadores de los consejos de Alto Mira y Frontera y Ancestros del R\u00edo Mejicano, quienes, en calidad de representantes est\u00e1n legitimados para la defensa de los derechos de los consejos citados y sus miembros. Los accionantes argumentan, adem\u00e1s, que como l\u00edderes de sus comunidades, participaron en el proceso que condujo a la suscripci\u00f3n de acuerdos colectivos para la sustituci\u00f3n voluntaria, lo que ha afectado sus condiciones de seguridad. Este es un argumento relevante para fortalecer la conclusi\u00f3n ya alcanzada. Los peticionarios, claro est\u00e1, pueden presentar la tutela para defender su seguridad personal, al igual que la de los colectivos que representan.<\/p>\n
Legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva<\/p>\n
\u00a7115. El Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS), como pol\u00edtica p\u00fablica no depende de una \u00fanica entidad, sino que involucra la participaci\u00f3n de m\u00faltiples organismos y autoridades del Estado que, por lo mismo, tienen la posibilidad de satisfacer materialmente la protecci\u00f3n de los intereses reclamados como se explica a continuaci\u00f3n. As\u00ed las cosas, es clara la legitimaci\u00f3n de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) y de la Direcci\u00f3n Nacional de Sustituci\u00f3n de Cultivos (DSCI), como directas llamadas a responder sobre la manera en que viene funcionando el PNIS y la posici\u00f3n del Gobierno sobre algunos de los problemas jur\u00eddicos planteados.<\/p>\n
\u00a7116. A su vez, la dimensi\u00f3n \u00e9tnica del programa, sus consecuencias ambientales, la disposici\u00f3n de recursos para su cumplimiento y la articulaci\u00f3n entre distintos niveles territoriales, por mencionar apenas algunos aspectos relevantes de los casos acumulados, explican la decisi\u00f3n de la Sala de vincular otras autoridades p\u00fablicas, pues todas ellas tienen funciones relevantes para que una pol\u00edtica nacional sobre cultivos utilizados para la fabricaci\u00f3n de sustancias il\u00edcitas sea exitosa. Adem\u00e1s, la acci\u00f3n de tutela es ante todo un escenario para la maximizaci\u00f3n y eficacia de los derechos y no de atribuci\u00f3n de responsabilidad e imposici\u00f3n de sanciones \u2013sin perjuicio de la declaraci\u00f3n necesaria de que un derecho ha sido violado o est\u00e1 amenazado\u2013, al tiempo que la vinculaci\u00f3n e intervenci\u00f3n permite el ejercicio de su derecho a la defensa.<\/p>\n
\u00a7117. En consecuencia, la Sala determinar\u00e1, al culminar el an\u00e1lisis de los casos acumulados si es pertinente dictar \u00f3rdenes de protecci\u00f3n o prevenci\u00f3n a las citadas autoridades, pero no acoger\u00e1 las solicitudes de desvinculaci\u00f3n.<\/p>\n
Inmediatez<\/p>\n
\u00a7118. La Sala Tercera considera que las acciones de tutela acumuladas se presentaron en un t\u00e9rmino razonable, teniendo en cuenta la fecha en la que ocurrieron los hechos o se realizaron las distintas denuncias en cada expediente. As\u00ed, en los expedientes acumulados, los consejos comunitarios accionantes firmaron acuerdos colectivos de sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos de uso il\u00edcito en 2017 y, desde entonces, comenzaron a darse los hechos que consideran violatorios de sus derechos, y que se mantienen hasta la actualidad. En particular, el retiro y suspensi\u00f3n de familias, un bajo cumplimiento estatal de las obligaciones derivadas del programa y amenazas y riesgos para los l\u00edderes comunitarios.<\/p>\n
\u00a7119. Adem\u00e1s, como lo expres\u00f3 la Sala Plena en la Sentencia SU-545 de 2023 es relevante considerar que la regi\u00f3n donde se encuentran los consejos accionantes est\u00e1 intensamente afectada por el conflicto armado y enfrenta condiciones deficientes en materia de infraestructura, lo que exige flexibilidad en el an\u00e1lisis de inmediatez; que enfrentaron restricciones impuestas por el Gobierno nacional en materia de movilidad y libre circulaci\u00f3n durante los primeros meses de la pandemia, en 2020; y, en especial, que el incumplimiento denunciado es persistente, de modo que la violaci\u00f3n de derechos ser\u00eda actual.<\/p>\n
\u00a7120. Adem\u00e1s, los consejos comunitarios accionantes son sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional, y se encuentran en un contexto marcado por barreras geogr\u00e1ficas y dificultades de transporte, que constituyen una notoria dificultad para acudir ante las oficinas judiciales. Igualmente, el acceso a tecnolog\u00edas de la informaci\u00f3n es limitado, especialmente por tratarse de poblaci\u00f3n que habita en zonas rurales que no cuentan con una infraestructura de telecomunicaciones, por lo que no tienen la garant\u00eda un acceso adecuado al servicio de internet para buscar protecci\u00f3n constitucional por medios digitales.<\/p>\n
\u00a7121. Por \u00faltimo, debe tenerse en cuenta lo expresado por la Sala Plena en la SU-545 de 2023: est\u00e1 comprobado que a\u00fan hoy el programa cuenta con un retraso considerable en algunos componentes, de modo que la potencial vulneraci\u00f3n de derechos no se extinguir\u00eda con el paso del tiempo.<\/p>\n
\u00a7122. As\u00ed las cosas, dada la permanencia en el tiempo del posible incumplimiento en la implementaci\u00f3n del PNIS, las barreras estructurales que impiden una aplicaci\u00f3n m\u00e1s estricta del presupuesto de inmediatez, y la profundizaci\u00f3n de la amenaza que esto genera en la garant\u00eda de protecci\u00f3n de los derechos fundamentales de las familias que hacen parte de este programa, la Corte considera cumplido el requisito de inmediatez.<\/p>\n
Subsidiariedad<\/p>\n
\u00a7124. Como indic\u00f3 la Sala Plena en la decisi\u00f3n citada, no es posible concluir que la acci\u00f3n de nulidad simple o la de nulidad y restablecimiento del derecho sean los mecanismos id\u00f3neos para lograr la protecci\u00f3n de los derechos invocados. La acci\u00f3n de cumplimiento tampoco resultar\u00eda procedente pues su finalidad es lograr el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Al igual que en aquella oportunidad, en el presente caso los demandantes no pretenden cumplir normas para lograr el funcionamiento del programa, sino la protecci\u00f3n de derechos vulnerados por omisiones en la implementaci\u00f3n del PNIS. Algo similar se advierte frente a la procedencia de la acci\u00f3n popular. La Sala reconoce que es posible alegar que la acci\u00f3n a promover en casos como los analizados, en los que se persigue la protecci\u00f3n de un grupo significativo de familias ind\u00edgenas, sea la acci\u00f3n popular. Sin embargo, en la Sentencia T-302 de 2017 la Corte afirm\u00f3 que \u201c[l]a tutela es procedente, sin importar que haya dimensiones colectivas de los derechos invocados, que pueden ser objeto de protecci\u00f3n mediante una acci\u00f3n popular. Como lo ha dicho la Corte \u2018[un] derecho individual no se convierte en colectivo por el s\u00f3lo hecho de haber sido exigido simult\u00e1neamente con el de otras personas\u2019\u201d.<\/p>\n
\u00a7125. En este caso se alegan vulneraciones a derechos fundamentales individuales, de modo que la acci\u00f3n popular tampoco resultar\u00eda eficaz para detener la vulneraci\u00f3n a derechos fundamentales denunciada por los accionantes dada su dimensi\u00f3n personal. As\u00ed las cosas, las acciones de tutela cumplen con el requisito de subsidiariedad.<\/p>\n
\u00a7126. Superados los requisitos formales de procedencia, a continuaci\u00f3n, se formular\u00e1n los problemas jur\u00eddicos y, enseguida, se plantear\u00e1n las consideraciones generales que fundamentar\u00e1n la resoluci\u00f3n de los asuntos.<\/p>\n
Definici\u00f3n del problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n<\/p>\n
\u00a7127. El juez de tutela y, en especial, la Corte Constitucional tienen la facultad y obligaci\u00f3n de interpretar la acci\u00f3n de tutela y definir los problemas jur\u00eddicos de la manera m\u00e1s adecuada a la eficacia de los derechos fundamentales y a la unificaci\u00f3n de la interpretaci\u00f3n de las cl\u00e1usulas constitucionales. Ello incluye la protecci\u00f3n de derechos no invocados y la necesidad de extender el pronunciamiento sobre aspectos no cuestionados en la acci\u00f3n, as\u00ed como la facultad contraria de recoger en un problema concreto diversos cuestionamientos elevados por los peticionarios.<\/p>\n
\u00a7128. A partir de los hechos narrados en las acciones de tutela y de sus facultades como juez constitucional, la Sala Tercera deber\u00e1 resolver los siguientes problemas jur\u00eddicos.<\/p>\n
\u00a7129. Primero, si el Gobierno nacional ha desconocido el debido proceso, en relaci\u00f3n con los principios de buena fe y respeto por el acto propio, al negar el car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos suscritos en el marco del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS), al afirmar que estos constituyen instrumentos de socializaci\u00f3n y que -en consecuencia- solo los acuerdos o formularios individuales o por n\u00facleo familiar tienen car\u00e1cter vinculante.<\/p>\n
\u00a7130. Segundo, si el Gobierno nacional, y en especial la Agencia para la Renovaci\u00f3n del Territorio y su Direcci\u00f3n Nacional de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, han violado el debido proceso de un amplio n\u00famero de n\u00facleos familiares de los consejos comunitarios accionantes, a ra\u00edz de su suspensi\u00f3n y retiro del programa. Este problema tiene a su vez varias aristas, as\u00ed: (i) si la exclusi\u00f3n o suspensi\u00f3n se ha realizado por razones previa y claramente definidas en la ley o el reglamento, es decir, si satisface el principio de legalidad; (ii) si estas decisiones se encuentran motivadas y si pueden ser objeto de controversia, en t\u00e9rminos adecuados, por parte de los afectados. Es decir, si satisfacen el derecho de defensa; (iii) si las decisiones se han notificado, comunicado o publicado de manera adecuada, lo que redunda en la transparencia de la acci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y en la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa por los interesados.<\/p>\n
\u00a7131. La Sala advierte que, en criterio de los accionantes, existe tambi\u00e9n una violaci\u00f3n al derecho a la igualdad, pues las decisiones de suspensi\u00f3n y retiro son aplicadas de manera distinta entre los beneficiarios del PNIS. Sin embargo, considera que este es un cuestionamiento que se enmarca en la presunta violaci\u00f3n del debido proceso, de manera que analizar\u00e1 estos argumentos en el segundo problema jur\u00eddico.<\/p>\n
\u00a7132. Tercero, si el Gobierno nacional desconoci\u00f3 el enfoque \u00e9tnico en la implementaci\u00f3n del PNIS en los territorios colectivos de los consejos comunitarios accionantes.<\/p>\n
\u00a7133. Cuarto, si el Gobierno nacional ha desconocido el m\u00ednimo vital y el derecho al trabajo de personas y familias excluidas del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, como consecuencia de los problemas reci\u00e9n definidos y en virtud del incumplimiento de sus obligaciones.<\/p>\n
\u00a7134. Y, quinto, si el Gobierno nacional gener\u00f3 una situaci\u00f3n de amenaza y un riesgo extraordinario en la seguridad personal de l\u00edderes y lideresas de los consejos comunitarios accionantes, al propiciar su participaci\u00f3n en la promoci\u00f3n del programa para la suscripci\u00f3n de acuerdos colectivos, para despu\u00e9s frustrar las expectativas generadas en familias y comunidades.<\/p>\n
\u00a7135. Antes de explicar la estructura de la decisi\u00f3n, es necesario aclarar que, si bien las acciones objeto de estudio presentan diversos problemas de gran complejidad, hace poco tiempo la Sala Plena dict\u00f3 la Sentencia SU-545 de 2023, en la que abord\u00f3 algunos interrogantes id\u00e9nticos, y otros similares. En especial, el problema central en aquella oportunidad consisti\u00f3 en determinar la naturaleza jur\u00eddica de los acuerdos colectivos suscritos en el marco del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, cuya respuesta incide en todos los dem\u00e1s. La Sala Plena puntualiz\u00f3 que tales acuerdos son vinculantes, y encontr\u00f3 diversas violaciones al debido proceso en la suspensi\u00f3n y desvinculaci\u00f3n de beneficiarios. Por lo tanto, la Sala Tercera seguir\u00e1 de cerca este precedente, que no solo es relevante para el caso concreto, sino que adem\u00e1s constituye una unificaci\u00f3n de jurisprudencia.<\/p>\n
\u00a7136. Con todo, la Sala observa algunas especificidades en el presente caso. Primero, las accionantes son consejos colectivos de comunidades negras, organizaciones comunitarias que no hicieron parte de la Sentencia SU-545 de 2023. Segundo, las respuestas recibidas por las accionadas y amicus curiae tienen puntos en com\u00fan con las recibidas en el acumulado que dio lugar a la Sentencia SU-545 de 2023, aunque tambi\u00e9n presentan reflexiones adicionales sobre el contexto y situaci\u00f3n de los dos consejos comunitarios accionantes. Tercero, el Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera ha sido titular de medidas de protecci\u00f3n por parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Estos aspectos pueden llevar a variaciones puntuales en el estudio probatorio e impactar el alcance de los remedios, sin perder nunca de vista las bases sentadas desde el precedente de Sala Plena.<\/p>\n
\u00a7137. As\u00ed las cosas, la Sala comenzar\u00e1 por (i) contextualizar el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS), a partir de las reflexiones de diversas autoridades y organismos de la sociedad civil. (ii) Reiterar\u00e1 el precedente que se refiere a (ii.1) el car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos suscritos en el marco del PNIS, (ii.2) las insuficiencias en la implementaci\u00f3n y el cumplimiento de lo pactado por parte del Gobierno nacional; (ii.3) el debido proceso administrativo y los principios de buena fe y respeto por el acto propio, aplicables en el PNIS; (ii.4) la necesidad de una ruta \u00e9tnica; y (ii.5) las amenazas a la seguridad e integridad individual y colectiva que se evidencia en torno al programa, as\u00ed como en la generaci\u00f3n de ingresos para la poblaci\u00f3n campesina y \u00e9tnica.<\/p>\n
\u00a7138. La Sala seguir\u00e1 tambi\u00e9n lo expresado en la Sentencia SU-545 de 2023 acerca del desconocimiento en la jerarqu\u00eda de los medios de erradicaci\u00f3n de cultivos y de los impactos culturales de la guerra contra las drogas. En este aspecto, sin embargo, adelantar\u00e1 consideraciones adicionales, al igual que en torno a los enfoques diferencial y comunitario del PNIS, y la aplicaci\u00f3n de la consulta previa en esta materia.<\/p>\n
III. Fundamentos normativos<\/p>\n
\u00a7139. En el proceso que dio lugar a la Sentencia de unificaci\u00f3n SU-545 de 2023, la Sala Plena acumul\u00f3 tres expedientes (que a su vez acumulaban un conjunto de casos) relacionados con el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos. Estos se refer\u00edan a la situaci\u00f3n de poblaciones campesinas en los departamentos de Norte de Santander y Putumayo; as\u00ed como de algunos resguardos del pueblo ind\u00edgena Nasa, en Nari\u00f1o. Aunque las demandas analizadas en aquella oportunidad no son id\u00e9nticas a las que debe estudiar ahora la Sala Tercera de Revisi\u00f3n, el contenido normativo de esta providencia es esencial para resolver los casos acumulados.<\/p>\n
\u00a7140. As\u00ed, la Sala Plena de la Corte Constitucional constat\u00f3 (i) que existen rezagos notorios por parte del Gobierno nacional en la implementaci\u00f3n del PNIS; (ii) que se han presentado problemas en el ingreso al programa por razones imputables a las autoridades p\u00fablicas; (iii) que se han dado decisiones de suspensi\u00f3n y retiro sin respeto por el debido proceso; (iv) que no existe una ruta de implementaci\u00f3n para pueblos \u00e9tnicos; (v) que la promoci\u00f3n del programa en territorios ha generado serios problemas de seguridad en los territorios, en especial, para los l\u00edderes que promovieron la vinculaci\u00f3n y suscripci\u00f3n de los acuerdos colectivos.<\/p>\n
\u00a7141. En ese contexto, la Sala Plena dej\u00f3 en claro (i) que los acuerdos colectivos tienen car\u00e1cter vinculante; (ii) que se han presentado violaciones al debido proceso en la desvinculaci\u00f3n (suspensi\u00f3n o exclusi\u00f3n) de n\u00facleos familiares del PNIS y (ii) que la participaci\u00f3n en los acuerdos ha generado serios problemas de seguridad a l\u00edderes, familias y comunidades, y ha afectado su m\u00ednimo vital.<\/p>\n
\u00a7142. Resulta relevante recordar la tabla donde la Sala Plena sistematiz\u00f3 los hallazgos en torno a cada problema jur\u00eddico.<\/p>\n
Tomado de la Sentencia SU-545 de 2023<\/p>\n
Problemas jur\u00eddicos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Hallazgos<\/p>\n
Deficiencias en la fase de inclusi\u00f3n o vinculaci\u00f3n de los beneficiarios al PNIS<\/p>\n
Los acuerdos colectivos suscritos por las comunidades accionantes son vinculantes para las partes.<\/p>\n
Operativos de erradicaci\u00f3n forzada<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desconocimiento de la jerarqu\u00eda entre los medios de erradicaci\u00f3n. Como consecuencia de este hallazgo se presentan las siguientes problem\u00e1ticas:<\/p>\n
-Desconocimiento del mandato de respeto del enfoque de derechos humanos y medio ambiente en el marco de los operativos de erradicaci\u00f3n forzada.<\/p>\n
-Actuaciones de la Fuerza P\u00fablica basadas en la estigmatizaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n campesina.<\/p>\n
Deficiencias en la fase de implementaci\u00f3n del PNIS en los departamentos de Cauca, Nari\u00f1o, Norte de Santander y Putumayo<\/p>\n
Cobertura financiera del PNIS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D\u00e9ficit presupuestal para la implementaci\u00f3n integral del programa.<\/p>\n
Interrupci\u00f3n de los programas productivos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Incumplimiento en la ejecuci\u00f3n de los componentes del PNIS por parte del Estado.<\/p>\n
Permanencia de los beneficiarios \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Suspensi\u00f3n y retiro de los beneficiarios del PNIS: falta de garant\u00edas y protecci\u00f3n al debido proceso administrativo.<\/p>\n
Enfoque diferencial del PNIS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausencia de un enfoque \u00e9tnico para la vinculaci\u00f3n y ruta de atenci\u00f3n de comunidades ind\u00edgenas y \u00e9tnicas al PNIS.<\/p>\n
Seguridad de participantes en el PNIS \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se constata el riesgo o el peligro que amenaza la vida de los l\u00edderes que han promovido la sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos.<\/p>\n
\u00a7143. A partir de estos hallazgos, la Sala Plena desarroll\u00f3 jurisprudencia en torno al alcance vinculante de los acuerdos comunitarios, la regla de jerarqu\u00eda en los m\u00e9todos de erradicaci\u00f3n, el debido proceso en el marco del Programa y la situaci\u00f3n de seguridad de l\u00edderes y lideresas campesinos e ind\u00edgenas, entre otros puntos relevantes. A continuaci\u00f3n, la Sala recordar\u00e1 los aspectos m\u00e1s relevantes de la Sentencia SU-545 de 2023 y, en especial, los que se relacionan con los problemas objeto de estudio.<\/p>\n
Primero. Los acuerdos comunitarios o colectivos suscritos en el marco del PNIS tienen car\u00e1cter vinculante. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
\u00a7144. En esta oportunidad, al igual que ocurri\u00f3 en la Sentencia SU-545 de 2023, existe una controversia acerca de la naturaleza jur\u00eddica de los acuerdos colectivos o comunitarios suscritos en el marco del PNIS. Las comunidades accionantes \u2013as\u00ed como la gran mayor\u00eda de expertos e intervinientes dentro de este tr\u00e1mite\u2013 sostienen que son vinculantes (obligatorios para las partes). Las autoridades gubernamentales vinculadas, en cambio, plantean que se trata de un instrumento de socializaci\u00f3n, que deb\u00eda ser desarrollado. Es decir, que no son pactos de obligatorio cumplimiento.<\/p>\n
\u00a7145. La Sala Plena, despu\u00e9s de un amplio an\u00e1lisis acerca de los actos administrativos, los contratos administrativos y otras figuras, concluy\u00f3 que existe una similitud entre los acuerdos alcanzados en el marco de una consulta previa y los acuerdos colectivos del PNIS. Estos son pactos plurilaterales vinculantes, pues contienen no solo la expresi\u00f3n de voluntad de los cultivadores decididos a hacer parte de la sustituci\u00f3n voluntaria. Por lo menos desde el a\u00f1o 2012 la Corte Constitucional ha sostenido que (i) m\u00e1s all\u00e1 de la discusi\u00f3n sobre los eventos en que es obligatoria la consulta previa y las consecuencias de los desacuerdos, (ii) aquellos acuerdos que son protocolizados al final del proceso consultivo deben cumplirse y (iii) la acci\u00f3n de tutela es, en principio, el medio judicial id\u00f3neo para perseguir su eficacia, la Corte concluy\u00f3 que las mismas caracter\u00edsticas se predican de los acuerdos colectivos.<\/p>\n
\u00a7146. Adem\u00e1s, precis\u00f3 la Sala Plena, dentro de los acuerdos colectivos, se plasman los compromisos para todos los que intervienen de su suscripci\u00f3n. Frente a las comunidades, los compromisos de (1) levantar la totalidad de los cultivos de uso il\u00edcito en un plazo m\u00e1ximo de 89 d\u00edas contados a partir del primer desembolso por concepto de Asistencia Alimentaria Integral (AAI). (2) No resembrar, cultivar ni involucrarse en labores asociadas a los cultivos de uso il\u00edcito, ni participar la comercializaci\u00f3n ilegal de las materias primas de ellos se deriven. (3) Participar activamente en el Programa Integral de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo, PISDA. (4) Participar en las instancias territoriales del PNIS. (5) Participar en las actividades relacionadas con la asistencia t\u00e9cnica desde la postulaci\u00f3n hasta su acompa\u00f1amiento. (6) Participar con el PNIS en el censo de reconocimiento y validaci\u00f3n de los recolectores, amedieros o aparceros y verificar el cumplimiento de las actividades que se les asignen. (7) Desarrollar las actividades que se requieran en el predio para el establecimiento de los proyectos de auto sostenimiento, generaci\u00f3n de ingresos y el proyecto productivo con visi\u00f3n de largo plazo. (8) Hacer buen uso de las herramientas, recursos, materiales e insumos entregados por el programa. (9) Promover y participar en las veedur\u00edas de control social. (10) Suministrar informaci\u00f3n veraz en los procesos de vinculaci\u00f3n al PNIS y permitir la verificaci\u00f3n del cumplimiento de realizar el levantamiento total de los cultivos. (11) Informar oportunamente las situaciones que puedan afectar el cumplimiento del acuerdo. (12) Impulsar la promoci\u00f3n de la cultura de integraci\u00f3n social y paz en su comunidad en pro del cumplimiento del presente acuerdo. (13) Y participar y promover el impulso de estrategias asociativas.<\/p>\n
\u00a7147. A su vez, el contenido del Decreto 896 de 2017 fue vertido en los acuerdos colectivos allegados al expediente. Por lo tanto, estos reconocen que la erradicaci\u00f3n forzada solo se podr\u00e1 adelantar: (1) cuando los n\u00facleos familiares de una comunidad que ha suscrito el acuerdo colectivo no se vinculen en el programa y se nieguen a sustituir voluntariamente los cultivos de uso il\u00edcito; (2) cuando los n\u00facleos familiares incumplan los compromisos adquiridos a trav\u00e9s de la vinculaci\u00f3n en el programa sin que medie caso fortuito o fuerza mayor; y (3) cuando se trate de cultivos de uso il\u00edcito \u201csin due\u00f1o\u201d, es decir, sin responsable identificable.<\/p>\n
\u00a7148. El cumplimiento de los acuerdos -sentenci\u00f3 la Sala Plena- hace parte de los principios de buena fe, en relaci\u00f3n con la confianza leg\u00edtima y el respeto por el acto propio. As\u00ed, el principio de buena fe rige las relaciones entre la administraci\u00f3n y los ciudadanos, sirve de fundamento al ordenamiento, da forma a la labor del int\u00e9rprete y es un instrumento decisivo para la integraci\u00f3n de las fuentes jur\u00eddicas (art. 83, C.P.).<\/p>\n
\u00a7149. La confianza leg\u00edtima y el respeto por el acto propio son manifestaciones concretas del principio de buena fe. La primera \u201cbusca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la Administraci\u00f3n, que afecten situaciones respecto de las cuales, si bien el interesado no tiene consolidado un derecho adquirido, s\u00ed goza de razones objetivas para confiar en su durabilidad\u201d. No significa pues que haya una situaci\u00f3n jur\u00eddica inmodificable, sino que dicha situaci\u00f3n est\u00e9 protegida de cambios que se hagan \u201cde manera s\u00fabita [e] inopinada lo que defrauda las expectativas que su proceder hab\u00eda provocado\u201d. El respeto por el acto propio se traduce en un deber de coherencia entre las actuaciones que ya ha llevado a cabo la administraci\u00f3n a lo largo del tiempo y que, por lo mismo, generan en los interesados una expectativa de que dicha coherencia se siga manteniendo.<\/p>\n
\u00a7150. Ahora bien, la importancia de los principios de la buena fe, confianza leg\u00edtima y respeto por el acto propio en contextos de estabilidad jur\u00eddica, atienden a que el Estado es el referente de legalidad y de este se espera que mantenga las reglas del juego; en contextos transicionales su importancia es a\u00fan mayor, pues contribuyen a la generaci\u00f3n de confianza entre los firmantes y a la estabilidad de lo pactado. En ese sentido, debe recordarse que el art\u00edculo 1\u00b0 del Acto Legislativo 02 de 2017 estableci\u00f3 que las instituciones y autoridades del Estado tienen la obligaci\u00f3n de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final de Paz. En consecuencia, las actuaciones de todos los \u00f3rganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del Acuerdo y su interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n deber\u00e1n guardar coherencia e integralidad con lo pactado, preservando sus contenidos, compromisos, esp\u00edritu y principios. En el caso concreto, esta buena fe cobija a los beneficiarios, en tanto dicho programa desarrolla el punto 4 del Acuerdo Final de Paz.<\/p>\n
\u00a7151. Defraudar la buena fe de las comunidades conlleva el riesgo de aumento de los cultivos de uso il\u00edcito, puesto que persiste la necesidad de sustento de las familias que tuvieron voluntad de sustituir pero que no alcanzaron a hacer el tr\u00e1nsito a una econom\u00eda legal; y profundiza la condici\u00f3n de vulnerabilidad de las familias que han perdido el sustento econ\u00f3mico y que se encuentran en municipios con presencia de grupos al margen de la ley.<\/p>\n
\u00a7152. Por lo tanto, la Sala Tercera reitera que los acuerdos colectivos suscritos en el marco del PNIS tienen car\u00e1cter vinculante y que su cumplimiento puede ser demandado por v\u00eda de tutela.<\/p>\n
Segundo. Sobre el debido proceso en el retiro o suspensi\u00f3n de beneficiarios del PNIS. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
\u00a7153. El debido proceso es un derecho fundamental que contiene, a su vez, diversas garant\u00edas. En t\u00e9rminos amplios, se refiere a que las situaciones jur\u00eddicas se resuelvan de acuerdo con las formas propias de cada juicio. Es decir, que se respeten las reglas procedimentales. En t\u00e9rminos espec\u00edficos, incluye la garant\u00eda general de ser o\u00eddo, el derecho de defensa y contradicci\u00f3n y la posibilidad de aportar pruebas. En materia penal, otras garant\u00edas relevantes incluyen la presunci\u00f3n de inocencia, el derecho a impugnar la sentencia condenatoria o la garant\u00eda de no autoincriminarse.<\/p>\n
\u00a7154. Una de las caracter\u00edsticas m\u00e1s relevantes del orden constitucional construido a partir de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 es la extensi\u00f3n de las garant\u00edas del debido proceso constitucional a todas las actuaciones administrativas y no solo a las judiciales. Esta garant\u00eda se acompasa con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, reconocidos ya en las normas del derecho administrativo con anterioridad a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
\u00a7155. En ese sentido, la Corte Constitucional ha sido clara al se\u00f1ar que el debido proceso administrativo incluye, al menos, las siguientes garant\u00edas: \u201c(i) ser o\u00eddo durante toda la actuaci\u00f3n, (ii) a la notificaci\u00f3n oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuaci\u00f3n se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participaci\u00f3n en la actuaci\u00f3n desde su inicio hasta su culminaci\u00f3n, (v) a que la actuaci\u00f3n se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jur\u00eddico, (vi) a gozar de la presunci\u00f3n de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicci\u00f3n, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violaci\u00f3n del debido proceso\u201d.<\/p>\n
\u00a7156. Otra garant\u00eda relevante del debido proceso es la motivaci\u00f3n de las sentencias y los actos administrativos. La motivaci\u00f3n exige que los actos de poder ejercidos por las autoridades p\u00fablicas se basen en razones y no en la arbitrariedad y el capricho y que estas razones se presenten, por regla general, a la persona interesada y a la sociedad. Para la persona interesada la motivaci\u00f3n es una condici\u00f3n para el ejercicio adecuado de contradicci\u00f3n y de la posibilidad de impugnar las decisiones ante el superior jer\u00e1rquico, cuando ello es posible. Para la sociedad, la motivaci\u00f3n refleja una posibilidad de ejercer control social y una veedur\u00eda cr\u00edtica sobre los \u00f3rganos que ostentan el ejercicio del poder p\u00fablico. En ese orden de ideas, la motivaci\u00f3n de las decisiones es esencia de la actuaci\u00f3n p\u00fablica en un Estado constitucional de derecho.<\/p>\n
\u00a7157. En la Sentencia SU-545 de 2023 la Corte Constitucional concluy\u00f3 que en el marco del PNIS se han presentado diversas violaciones al debido proceso de la poblaci\u00f3n campesina y los n\u00facleos familiares retirados y suspendidos del Programa. Estas se relacionan con (i) la suspensi\u00f3n por razones no previstas en el programa y las normas que lo desarrollan; (ii) la ausencia de verificaci\u00f3n sobre las razones del incumplimiento (por ejemplo, fuerza mayor o caso fortuito); (iii) la deficiente comunicaci\u00f3n, notificaci\u00f3n o publicidad de las decisiones; (iv) por la imposibilidad de presentar recursos. En consecuencia, adopt\u00f3 dos medidas, que consisten en la revisi\u00f3n oficiosa de las decisiones y la creaci\u00f3n de un portal de Internet para la comunicaci\u00f3n con la ciudadan\u00eda.<\/p>\n
\u00a7158. En el estudio del caso concreto, la Sala analizar\u00e1 si se presentaron situaciones similares y determinar\u00e1 si adopta los mismos remedios, o si es posible prever medidas adicionales en atenci\u00f3n a la informaci\u00f3n disponible.<\/p>\n
\u00a7159. Hasta el momento, la Sala se ha referido a los dos problemas jur\u00eddicos esenciales en materia de PNIS. El primero hace referencia al cumplimiento de lo acordado. El segundo, al respeto por el debido proceso en toda actuaci\u00f3n estatal. Si estos dos pilares no se cumplen, el PNIS no puede ser calificado como una pol\u00edtica de Estado ni ser tomado seriamente como una v\u00eda para enfrentar el problema de las drogas. Por el contrario, puede convertirse en un ilusi\u00f3n capaz de causar intensos da\u00f1os en las vidas de familias y comunidades que apostaron por la sustituci\u00f3n voluntaria y conducir a diversas violaciones de derechos humanos, al proyectar una conducta err\u00e1tica en la pol\u00edtica p\u00fablica, por ejemplo, en caso de perseguir la vinculaci\u00f3n voluntaria de la poblaci\u00f3n para, a la vez, mantener una pol\u00edtica de erradicaci\u00f3n forzada. Este problema fue abordado en la decisi\u00f3n SU-545 de 2023, desde la perspectiva de la regla de jerarqu\u00eda de los medios de eliminaci\u00f3n de cultivos.<\/p>\n
Tercero. Sobre la jerarqu\u00eda de medios de eliminaci\u00f3n de cultivos. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
\u00a7160. Antes de recordar las conclusiones de la Sentencia SU-545 de 2023 sobre la jerarqu\u00eda de los medios de eliminaci\u00f3n de cultivos para la fabricaci\u00f3n de estupefacientes, es oportuno recordar, de manera esquem\u00e1tica, que existen distintos m\u00e9todos utilizados en las pol\u00edticas p\u00fablicas de Colombia para la eliminaci\u00f3n de los cultivos utilizados para la fabricaci\u00f3n de estupefacientes. Existe la sustituci\u00f3n voluntaria y la erradicaci\u00f3n forzada. La sustituci\u00f3n voluntaria puede ser llevada a cabo por los propios campesinos cultivadores o por terceros, mientras que la erradicaci\u00f3n forzada suele ser asumida por la Fuerza P\u00fablica, en especial, el Ej\u00e9rcito y la Polic\u00eda Nacional. La erradicaci\u00f3n forzada puede ser, a su vez, manual o por aspersi\u00f3n de glifosato y la segunda puede darse por v\u00eda terrestre o por v\u00eda a\u00e9rea.<\/p>\n
\u00a7161. Cada uno de los medios enumerados es menos invasivo que el anterior. Es decir, la sustituci\u00f3n voluntaria tiene impactos menos intensos para la poblaci\u00f3n cultivadora que la forzada; la forzada manual es menos intensa que la que involucra el uso del glifosato o de otros herbicidas, y la terrestre menos que la a\u00e9rea, pues la segunda permite que los qu\u00edmicos se expandan sobre el territorio de manera menos controlada que la primera. Los impactos colaterales de la fumigaci\u00f3n a\u00e9rea son tan preocupantes que en la Sentencia SU-383 de 2003 la Corte Constitucional orden\u00f3 la consulta previa con los pueblos ind\u00edgenas de la Amazon\u00eda colombiana; mientras que en la Sentencia T-236 de 2017 orden\u00f3 su suspensi\u00f3n mientras se surten procesos de consulta previa y mientras se avanza en el conocimiento cient\u00edfico sobre sus consecuencias.<\/p>\n
\u00a7162. La Corte Constitucional entonces ha ordenado la suspensi\u00f3n de la fumigaci\u00f3n por respeto a los derechos de los pueblos y con el fin de proteger el ambiente mediante el principio de precauci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a7163. Por ello, desde antes de la creaci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, esta Corporaci\u00f3n estableci\u00f3 la regla de respeto por la jerarqu\u00eda de los medios de eliminaci\u00f3n, que privilegia los menos intensos frente a los de mayor impacto. La raz\u00f3n de esta decisi\u00f3n es clara, desde un punto de vista constitucional. Los impactos citados se proyectan sobre derechos humanos fundamentales y colectivos. Por lo tanto, a la luz del principio de proporcionalidad resulta obligatorio utilizar los medios que menos pueden afectarlos y, solo en caso de que estos resulten por completo ineficaces, pasar a otros que pueden generar mayores afectaciones.<\/p>\n
\u00a7164. De acuerdo con la Sala Plena, en la Sentencia SU-545 de 2023, la Agencia para la Renovaci\u00f3n Territorial viene indicando que desde el 2020 coordina, planea el desarrollo y hace seguimiento semanal en los puestos de mando t\u00e1ctico a la estrategia de erradicaci\u00f3n utilizada por la Fuerza P\u00fablica. En estas visitas, la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) indica cu\u00e1les son las \u00e1reas donde funciona el PNIS y comparte la informaci\u00f3n sobre las zonas con cumplimiento del compromiso de sustituci\u00f3n voluntaria, para excluirlas de la de car\u00e1cter forzado. En el mismo sentido, el Ministerio Defensa afirm\u00f3 que la Fuerza P\u00fablica adelanta labores de erradicaci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos con plena observancia de la exclusi\u00f3n de las \u00e1reas con acuerdos vigentes del PNIS y de conformidad con la informaci\u00f3n remitida por la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART). En consecuencia, consideran que estas labores de erradicaci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos ejecutadas no son contrarias a lo dispuesto en el Acuerdo Final de Paz.<\/p>\n
\u00a7165. Sin embargo, varios intervinientes coincidieron en que este orden de jerarquizaci\u00f3n de las estrategias de reducci\u00f3n de los cultivos de uso il\u00edcito establecido en el Acuerdo Final de Paz ha sido incumplido. Despu\u00e9s de contrastar la informaci\u00f3n probatoria disponible, la Sala Plena concluy\u00f3 que la Fuerza P\u00fablica s\u00f3lo se ha abstenido de realizar operaciones de erradicaci\u00f3n forzada en aquellos bienes inmuebles que se encuentran relacionados en los acuerdos individuales. Adem\u00e1s, indic\u00f3 que los informes suministrados por la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) para coordinar estas actividades con la Fuerza P\u00fablica no han incluido aquellos predios que pertenecen a campesinos o habitantes de los municipios que, aunque cuentan con acuerdos colectivos, no han sido vinculados formalmente al programa. Para la Sala Plena, como la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) \u2013y la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI), que es una dependencia de la anterior\u2013 negaron el car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos, la Fuerza P\u00fablica no excluy\u00f3 a las \u00e1reas cobijadas por acuerdos comunitarios o colectivos de las tareas de erradicaci\u00f3n forzada.<\/p>\n
\u00a7166. La Sala concluy\u00f3 que esta situaci\u00f3n desconoce lo dispuesto en el Acuerdo Final de Paz, en el sentido de que los acuerdos celebrados con las comunidades incluyen la formalizaci\u00f3n de compromisos para estas y para el Gobierno en la ejecuci\u00f3n de los planes de asistencia inmediata y el proceso de construcci\u00f3n participativa de los Planes Integrales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo (PISDA).<\/p>\n
\u00a7167. Es necesario enfatizar entonces en que la regla de jerarqu\u00eda de los medios de sustituci\u00f3n es el resultado de una concepci\u00f3n de la pol\u00edtica respetuosa de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Desconocerla intensifica las tensiones entre las pol\u00edticas de erradicaci\u00f3n, la seguridad e integridad de personas y comunidades relacionadas con los cultivos, el respeto por los territorios de pueblos \u00e9tnicos y por la cultura de quienes sostienen un v\u00ednculo ancestral con la hoja de coca, y el ambiente sano. La trasgresi\u00f3n constante de la regla frustra la implementaci\u00f3n del Programa y mina la confianza de las comunidades que se vincularon de manera voluntaria. Los operativos mencionados ponen en riesgo adem\u00e1s el m\u00ednimo vital de las comunidades y comprometen su seguridad alimentaria.<\/p>\n
<\/p>\n
\u00a7168. En la Sentencia SU-545 de 2023 la Corte habl\u00f3 tambi\u00e9n sobre la situaci\u00f3n espec\u00edfica de Nari\u00f1o. Con base en informaci\u00f3n de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n destac\u00f3 que, dentro de los departamentos en los que m\u00e1s hubo veredas con acuerdos colectivos sin individualizar y que registraron erradicaciones forzadas uno fue Nari\u00f1o, con 138 veredas en los municipios de Olaya Herrera, Barbacoas, Roberto Pay\u00e1n y Policarpa. El caso de Olaya Herrera, dijo, es especialmente preocupante porque all\u00ed los cultivos de coca est\u00e1n en ascenso (de 1.696 hect\u00e1reas en 2016 a 2.075 hect\u00e1reas en 2019), al igual que la situaci\u00f3n de Roberto Pay\u00e1n que, con 15 veredas con acuerdos colectivos sin individualizar, registr\u00f3 2.615 hect\u00e1reas de coca en 2019 y 2.423 hect\u00e1reas erradicadas forzadamente.<\/p>\n
\u00a7169. Llama la atenci\u00f3n de la Sala que el Gobierno nacional ejecute operaciones de erradicaci\u00f3n forzada en territorio de municipios que manifestaron su voluntad de sustituir los cultivos de uso il\u00edcito. En estos eventos, si bien los acuerdos suscritos con las comunidades no implicaban la inclusi\u00f3n inmediata o autom\u00e1tica de los habitantes de los municipios en el PNIS, s\u00ed generaron en ellos la expectativa leg\u00edtima de que el Gobierno no ejecutar\u00eda acciones de erradicaci\u00f3n forzada en estos territorios, priorizando la sustituci\u00f3n voluntaria. De manera que est\u00e1 demostrado que en estos municipios del departamento de Nari\u00f1o no se respet\u00f3 la regla de jerarqu\u00eda entre los medios de erradicaci\u00f3n de que trata el punto 4 del Acuerdo Final de Paz.<\/p>\n
Tercero. Enfoque \u00e9tnico, participaci\u00f3n, consulta y adecuaci\u00f3n cultural. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
\u00a7170. En uno de los expedientes acumulados en la Sentencia SU-545 de 2023, se estudi\u00f3 la situaci\u00f3n de ocho resguardos ind\u00edgenas Nasa, ubicados en Putumayo. La Sala Plena consider\u00f3 que se desconocieron sus derechos fundamentales a la integridad \u00e9tnica y cultural, a la participaci\u00f3n y el enfoque diferencial \u00e9tnico por parte de las autoridades estatales competentes en la implementaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del PNIS.<\/p>\n
\u00a7171. El PNIS, dijo la Sala, no cuenta con lineamientos de naturaleza \u00e9tnica para ejecutar el programa de manera acorde a los usos, costumbres y necesidades de las comunidades ind\u00edgenas. Ello condujo al desarrollo de operativos de erradicaci\u00f3n forzada sin cumplir los requisitos exigidos por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (en particular, el respeto por la jerarqu\u00eda de los medios y tambi\u00e9n la ausencia de participaci\u00f3n y consulta). Adem\u00e1s, las comunidades accionantes denunciaron que la implementaci\u00f3n del programa no cont\u00f3 con participaci\u00f3n real y efectiva de los pueblos y sostuvieron que en los distintos escenarios de interlocuci\u00f3n con el Gobierno nacional defendieron la necesidad de crear programas de sustituci\u00f3n que respeten la vida Nasa y garanticen los derechos de la comunidad en un proceso de reconversi\u00f3n econ\u00f3mica. La Defensor\u00eda del pueblo coadyuv\u00f3 la acci\u00f3n y se\u00f1al\u00f3 que la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) no ha vinculado al programa a ning\u00fan grupo \u00e9tnico como sujeto colectivo a nivel de pueblo, cabildo, resguardo u organizaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a7172. En el mismo sentido, advirti\u00f3 que \u201cno existe una ruta \u00e9tnica diferencial en el programa de sustituci\u00f3n voluntaria\u201d. Con base en lo anterior, afirm\u00f3 ante la Corte que \u201c[a] la fecha, se requiere que la DSCI revise la implementaci\u00f3n del programa en cuanto a los grupos \u00e9tnicos en el departamento de Putumayo como sujeto colectivo, ya sea a nivel de pueblo, cabildo, resguardo u organizaci\u00f3n \u00e9tnica. Aunado a ello, la Defensor\u00eda del Pueblo ha encontrado que no existe una ruta \u00e9tnica diferencial en el programa de sustituci\u00f3n voluntaria, raz\u00f3n por la cual reviste especial importancia la incorporaci\u00f3n transversal del componente \u00e9tnico del Acuerdo Final en la implementaci\u00f3n regional del PNIS, fundado en la autonom\u00eda, en el respeto por los usos tradicionales de la hoja de coca, y en la consulta previa\u201d. La Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) confirm\u00f3 que de las familias vinculadas mediante acuerdos individuales no se precis\u00f3, al momento de la inscripci\u00f3n, si pertenec\u00edan a alguna comunidad \u00e9tnica, pues en el programa se indic\u00f3 que los beneficiarios son n\u00facleos familiares campesinos, concepto que incluye a ind\u00edgenas y afrodescendientes. Por eso emiti\u00f3 la Circular 08 de 2020 con directrices para funcionarios y contratistas para identificar las condiciones poblacionales y territoriales de todos los vinculados.<\/p>\n
\u00a7173. La entidad manifest\u00f3 que las comunidades Nasa, en espacios de socializaci\u00f3n, manifestaron que no ten\u00edan intenci\u00f3n de participar en el PNIS, pero que, por orden del juez de tutela de segunda instancia dentro de ese tr\u00e1mite se analiz\u00f3 la posibilidad de incluirlos. La evaluaci\u00f3n indic\u00f3 que no cumpl\u00edan con el criterio de densidad y de poblaci\u00f3n y que se trataba de cultivos posteriores a 2016, en contrav\u00eda de lo dispuesto en el art\u00edculo 6\u00ba del Decreto 896 de 2017.<\/p>\n
\u00a7174. As\u00ed, concluy\u00f3 la Sala, el PNIS no contempl\u00f3 una ruta con enfoque \u00e9tnico. Las familias vinculadas no fueron identificadas por su pertenencia a una comunidad, cabildo o resguardo. Por lo tanto, existe un subregistro que debe ser corregido, pues la falta de informaci\u00f3n precisa invisibiliza a la poblaci\u00f3n \u00e9tnica y un desconocimiento a sus derechos a la diversidad y autonom\u00eda \u00e9tnica y cultural y al territorio colectivo. La Sala aclar\u00f3 que, si bien en la Sentencia C-493 de 2017 se indic\u00f3 que no era necesaria la consulta previa a la expedici\u00f3n del Decreto 896 de 2017, al momento de implementar el programa s\u00ed se debi\u00f3 prever una ruta con enfoque \u00e9tnico, pues estas comunidades tienen una relaci\u00f3n especial con sus territorios y los cultivos de hoja de coca representan un elemento clave de su cultura, tomando en consideraci\u00f3n, adem\u00e1s, que el cap\u00edtulo 6.3 del Acuerdo Final de Paz establece que:<\/p>\n
\u201cd. En materia de soluci\u00f3n del problema de drogas il\u00edcitas [s]e garantizar\u00e1 la participaci\u00f3n efectiva y consulta de las comunidades y organizaciones representativas de los pueblos \u00e9tnicos en el dise\u00f1o y ejecuci\u00f3n del PNIS, incluyendo los planes de atenci\u00f3n inmediata respecto de los Territorios de los pueblos \u00e9tnicos. En cualquier caso, el PNIS respetar\u00e1 y proteger\u00e1 los usos y consumos culturales de plantas tradicionales catalogadas como de uso il\u00edcito. En ning\u00fan caso se impondr\u00e1n unilateralmente pol\u00edticas de uso sobre el territorio y los recursos naturales presentes en ello\u201d.<\/p>\n
\u00a7175. Refiri\u00e9ndose de nuevo a la situaci\u00f3n de las comunidades accionantes, la Sala Plena consider\u00f3 esencial dise\u00f1ar un programa de sustituci\u00f3n con enfoque \u00e9tnico:<\/p>\n
\u201c[l]a ausencia de un enfoque \u00e9tnico del PNIS ha dejado a las comunidades en una situaci\u00f3n de especial vulnerabilidad pues al no estar vinculados formalmente en el programa son objeto de todas las estrategias forzadas de erradicaci\u00f3n. Como ha ocurrido en los resguardos de Puerto Guzm\u00e1n en 2021, aun cuando est\u00e1n en proceso de consulta previa para dar inicio al programa y tienen permiso de cultivar para el consumo tradicional de hoja de coca. Para el pueblo Nasa la consulta previa es fundamental para dise\u00f1ar un esquema diferencial de vinculaci\u00f3n al programa. De hecho, la sustituci\u00f3n de la coca no deber\u00eda ser el prop\u00f3sito principal del programa. Seg\u00fan uno de sus miembros, el PNIS podr\u00eda enfocarse en apoyar el cultivo de hoja de coca para usos alimenticios y medicinales\u201d.<\/p>\n
\u00a7176. Es posible extraer tres conclusiones de la exposici\u00f3n efectuada por la Sala Plena. Primera, si bien la consulta previa no resultaba obligatoria para la expedici\u00f3n del Decreto 896 de 2017, pues este tiene alcance nacional, s\u00ed es el est\u00e1ndar de participaci\u00f3n activa y efectiva para la implementaci\u00f3n en territorios \u00e9tnicos. Segunda, la implementaci\u00f3n del programa no cuenta con una ruta \u00e9tnica. En efecto, la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) ni siquiera se preocup\u00f3 en la etapa inicial de implementaci\u00f3n por determinar la pertenencia o identidad \u00e9tnica de los vinculados al PNIS. La tercera es que el programa tampoco ha considerado el valor cultural o nutricional de la hoja de coca, u otros usos permitidos (por ejemplo, la fabricaci\u00f3n y comercializaci\u00f3n de t\u00e9 de coca) para a los pueblos \u00e9tnicos. En este punto, es claro que la tradici\u00f3n andina no abarca, prima facie, a los pueblos afrodescendientes. Pero solo en una ruta consultada puede determinarse su posici\u00f3n frente a los cultivos y evaluar el impacto de las tareas de erradicaci\u00f3n forzada sobre su seguridad, territorios y cultivos tradicionales.<\/p>\n
\u00a7177. Por todo lo expuesto y, en atenci\u00f3n al l\u00edmite temporal del PNIS, la Corte concluy\u00f3 que correspond\u00eda a la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) establecer si, una vez se adecuara el PNIS a la ruta y enfoque \u00e9tnicos, las comunidades accionantes podr\u00edan ser beneficiarias del programa o dise\u00f1ar uno especial que tuviera en cuenta sus intereses.<\/p>\n
\u00a7178. Al momento de estudiar el caso concreto, ser\u00e1 necesario tener presente que los consejos comunitarios accionantes no plantean vulneraci\u00f3n al derecho a la consulta previa. Sin embargo, es un aspecto ampliamente discutido por los intervinientes y hace parte del precedente constitucional. Por lo tanto, al analizar el caso concreto, la Sala Tercera determinar\u00e1 si resulta necesario adoptar alguna orden en este sentido.<\/p>\n
Estudio de los casos concretos<\/p>\n
Las ra\u00edces del conflicto<\/p>\n
\u00a7179. El Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS) es una estrategia del Acuerdo Final de Paz (AFP) dise\u00f1ada para eliminar los cultivos utilizados para la fabricaci\u00f3n de sustancias il\u00edcitas, mediante el compromiso voluntario de los cultivadores, la participaci\u00f3n de las comunidades y la promesa de una mayor presencia institucional orientada al goce de derechos en los territorios con mayor volumen de cultivos. Aunque existen en el pa\u00eds tres plantas asociadas a la fabricaci\u00f3n de estupefacientes \u2013la hoja de coca, la marihuana y la amapola\u2013 es claro que el centro de atenci\u00f3n de las pol\u00edticas recae sobre la primera.<\/p>\n
\u00a7180. Por esta raz\u00f3n, para comprender las ra\u00edces del asunto bajo estudio es necesario recordar la historia que condujo a la confusi\u00f3n entre la hoja de coca y la coca\u00edna, y de ah\u00ed a la guerra contra las drogas, hasta, medio siglo despu\u00e9s, suscitar reflexiones sobre su pertinencia por parte de diversas voces autorizadas.<\/p>\n
La confusi\u00f3n entre hoja de coca y la coca\u00edna<\/p>\n
\u00a7181. La hoja de coca hace parte de la historia de los pueblos ind\u00edgenas andinos. Su uso es a la vez milenario y actual y se integra a su cultura y medicina tradicional. Adem\u00e1s de su valor nutricional y los beneficios para los habitantes originarios de las alturas andinas, es una planta sagrada que integra la sabidur\u00eda ancestral y la especial relaci\u00f3n que sostienen con sus territorios. Los beneficios de la planta se encuentran documentados de manera amplia, tanto en fuentes derivadas de los pueblos como de investigaciones externas, a nivel nacional e internacional.<\/p>\n
\u00a7182. La relaci\u00f3n entre los pueblos andinos y la hoja de coca se extiende \u2013seg\u00fan la fuente que se consulte\u2013 por un per\u00edodo de entre 6 y 8 milenios. En la Conquista y durante el per\u00edodo Colonial, los relatos de los cronistas evidencian una mezcla de asombro y rechazo por la costumbre de mascar coca, propia de los pueblos ind\u00edgenas de los Andes, de modo que el cultivo y el h\u00e1bito de mascar hoja de coca fue inicialmente condenado por las percepciones est\u00e9ticas y religiosas de los espa\u00f1oles, que llegaron a asociarlo a un culto al diablo; y finalmente, admitido y utilizado como pago a la poblaci\u00f3n ind\u00edgena y la afroamericana esclavizada y como fuente de ingresos para el erario, por v\u00eda de tributos.<\/p>\n
\u00a7183. Ya en el Siglo XIX distintos investigadores y exploradores europeos comenzaron una carrera por sintetizar el componente esencial de la hoja de coca, llamado primero eritroxilina y luego coca\u00edna. La planta sigui\u00f3 en la vida y la cultura de los pueblos en Suram\u00e9rica, mientras en Europa la coca\u00edna comenz\u00f3 a considerarse una panacea m\u00e9dica, reconocida en los experimentos de Sigmund Freud, as\u00ed como por su potencial anest\u00e9sico. La coca\u00edna se verti\u00f3 en p\u00f3cimas m\u00e1gicas \u2013como el Vino Mariani, con un contenido de 150 a 300 mg por botella\u2013 y en diversos productos farmac\u00e9uticos.<\/p>\n
\u00a7184. A pesar de la diferencia entre el producto natural \u2013la hoja\u2013 y el resultado de la s\u00edntesis qu\u00edmica de uno de sus alcaloides \u2013la coca\u00edna\u2013, la tendencia a identificarlas trascendi\u00f3 en el pensamiento popular, en estudios cient\u00edficos realizados sobre muestreos poco confiables y resultados predestinadas por las premisas de trabajo; al igual que en pol\u00edticas internacionales e internas, animadas por la meta de eliminar las sustancias estupefacientes. Aunque la confusi\u00f3n puede considerarse superada en el plano cient\u00edfico y gracias a las reivindicaciones identitarias y culturales de muchos pueblos ind\u00edgenas, gener\u00f3 da\u00f1os y amenazas, y estigmas que se proyectan a\u00fan sobre su cultura y territorios. La Corte Constitucional se refiri\u00f3 a este fen\u00f3meno hace d\u00e9cadas y, en decisiones m\u00e1s recientes, ha explicado que las pol\u00edticas contra los cultivos para la fabricaci\u00f3n de sustancias il\u00edcitas pueden afectar directamente los territorios de los pueblos \u00e9tnicos.<\/p>\n
\u00a7185. Al respecto, y por las caracter\u00edsticas del caso objeto de estudio, es necesario se\u00f1alar que, adem\u00e1s de la afectaci\u00f3n a la relaci\u00f3n cultural entre pueblos ind\u00edgenas y hoja de coca, en otros territorios colectivos puede darse tambi\u00e9n esta afectaci\u00f3n, entre otras razones, por la manera en que las operaciones de erradicaci\u00f3n forzada han propiciado el desconocimiento del derecho al territorio colectivo y porque la aspersi\u00f3n qu\u00edmica puede afectar los cultivos de pancoger y subsistencia, y generar riesgos en la seguridad colectiva de los pueblos y sus l\u00edderes.<\/p>\n
La prohibici\u00f3n y la guerra en un discurso centenario<\/p>\n
\u00a7186. Si bien existen antecedentes en el per\u00edodo colonial de pol\u00edticas prohibicionistas frente a la hoja de coca, la historia de la criminalizaci\u00f3n de las sustancias estupefacientes es m\u00e1s reciente. Su primer antecedente relevante es la Convenci\u00f3n Internacional contra el Opio de 1912, donde se establecieron est\u00e1ndares para el control de la coca\u00edna y una recomendaci\u00f3n para que sus firmantes evaluaran la viabilidad de regular el control de su tr\u00e1fico y consumo. Medio siglo despu\u00e9s surge la Convenci\u00f3n \u00danica sobre Estupefacientes (1961), seguida por el Convenio sobre Sustancias Psicotr\u00f3picas de (1971) y, finalmente, por la Convenci\u00f3n contra el Tr\u00e1fico Il\u00edcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotr\u00f3picas de 1988. Estos instrumentos clasifican cerca de 300 sustancias como estupefacientes o psicotr\u00f3picas y establecen normas para controlar su producci\u00f3n, comercio y consumo. Todos ellos consideran tres dimensiones de las sustancias: sus efectos nocivos, sus efectos terap\u00e9uticos y su potencial adictivo.<\/p>\n
\u00a7187. Aunque este car\u00e1cter multidimensional sugiere la necesidad de un equilibrio en las pol\u00edticas p\u00fablicas para enfrentar las drogas de uso il\u00edcito y aprovechar sus potenciales beneficios, con el paso del tiempo la comunidad internacional se enfoc\u00f3 en los efectos nocivos y la prohibici\u00f3n se hizo m\u00e1s relevante. Aquellos tratados se convirtieron entonces en la estructura del derecho internacional que servir\u00eda de base a la pol\u00edtica internacional de la guerra contra las drogas. Si bien el uso de la expresi\u00f3n guerra pudo obedecer al comienzo a un inter\u00e9s ret\u00f3rico de naturaleza pol\u00edtica, la duraci\u00f3n, la multiplicaci\u00f3n de implicados y los efectos de la confrontaci\u00f3n han llevado a que el concepto se aplique de manera literal.<\/p>\n
\u00a7188. El enfoque b\u00e9lico se caracteriza, entre otros aspectos, por (i) la transnacionalizaci\u00f3n de la pol\u00edtica de represi\u00f3n en el \u00e1mbito internacional; y (ii) el uso constante del derecho y la justicia penal, reflejado en delitos con sanciones severas, y el consecuente incremento de la poblaci\u00f3n penitenciaria y el hacinamiento en las c\u00e1rceles, en el \u00e1mbito interno; unos \u00edndices que se elevan todos los d\u00edas con la captura de peque\u00f1os infractores y solo ocasionalmente con la de los due\u00f1os del negocio, que se suceden en el tiempo gracias a una demanda universal cautiva. En la otra esquina de las pol\u00edticas represivas, la violencia del narcotr\u00e1fico cobra vidas, en especial de j\u00f3venes pertenecientes a comunidades marginadas; muchas mujeres en situaci\u00f3n de vulnerabilidad econ\u00f3mica, algunas integrantes de comunidades campesinas y pueblos \u00e9tnicos, son instrumentalizadas por las cadenas de distribuci\u00f3n, y campesinos del pa\u00eds enfrentan estigmas y discriminaci\u00f3n por la presencia de los cultivos. Estos son algunos de los efectos de una guerra de cinco d\u00e9cadas, que encuentra en Colombia uno de sus episodios m\u00e1s cruentos.<\/p>\n
Colombia, en el centro de la confrontaci\u00f3n<\/p>\n
\u00a7189. Colombia ha sido el mayor productor de coca\u00edna durante las \u00faltimas cinco d\u00e9cadas y uno de los pa\u00edses que m\u00e1s ha sufrido las consecuencias de la guerra para erradicarla. Seg\u00fan la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito -UNODC-, pr\u00e1cticamente la totalidad de la coca\u00edna que circula en el mundo proviene de Am\u00e9rica Latina, y, entre el 60% y el 70% del total, sali\u00f3 de Colombia durante los \u00faltimos a\u00f1os. Aunque entre 2012 y 2022 se erradicaron de manera forzada 834.905 hect\u00e1reas de coca, seg\u00fan el Observatorio de Drogas de Colombia, el \u00e1rea sembrada durante el per\u00edodo increment\u00f3 en un 327% y el consumo de sustancias il\u00edcita sigue un patr\u00f3n similar. Como lo resalta la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, a marzo de 2023 hab\u00eda 204.257 hect\u00e1reas de coca y un potencial de producci\u00f3n de 1.400 toneladas m\u00e9tricas de coca\u00edna en el pa\u00eds. Las pol\u00edticas de erradicaci\u00f3n no han sido exitosas. Su alcance no ha cobijado la totalidad del territorio, y, de acuerdo con expertos, tras eliminar una hect\u00e1rea surgen muchas m\u00e1s. Tanto la multiplicaci\u00f3n de los cultivos como la guerra en su contra han lesionado principios constitucionales. Han conducido al irrespeto del territorio y generado da\u00f1os en la naturaleza y el ambiente y atentado contra la dignidad de las poblaciones campesinas y \u00e9tnicas.<\/p>\n
\u00a7190. Aunque Colombia persiste como el principal productor del mundo, el papel dominante de sus puertos parece estar disminuyendo, los traficantes transitan cada vez m\u00e1s su producto por Centroam\u00e9rica y otros pa\u00edses de Suram\u00e9rica, y se ha presentado una crisis de la econom\u00eda cocalera por represamiento de la pasta base en manos de los cultivadores. De acuerdo con la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, esta coyuntura es \u201cuna oportunidad para fortalecer las estrategias de tr\u00e1nsito a modelos de superaci\u00f3n de esta econom\u00eda l\u00edcita, en la l\u00ednea de los pilares y estrategias establecidas en el Acuerdo de Paz\u201d.<\/p>\n
La ramificaci\u00f3n de tensiones y cr\u00edticas en torno a los cultivos utilizados para la fabricaci\u00f3n de sustancias il\u00edcitas<\/p>\n
\u00a7191. El panorama expuesto explica que diversas voces autorizadas a nivel nacional, regional y mundial hayan manifestado un rechazo creciente hacia el paradigma de la guerra contra las drogas. De acuerdo con el Reporte sobre Drogas de septiembre de 2023 de la UNODC, entre 2011 y 2021 hubo un incremento del 23% en el n\u00famero de consumidores que alcanza ahora 296 millones de personas en el mundo. De estos, 39 millones y medio presentan trastornos y usos problem\u00e1ticos; un aumento de 45% frente a la d\u00e9cada anterior. Los cultivos de uso il\u00edcito tambi\u00e9n crecen. En 2021 hab\u00eda 315.200 hect\u00e1reas de coca sembradas en el mundo, un 35% m\u00e1s que en 2020, y 315.800 hect\u00e1reas de amapola, un 28% m\u00e1s que en dicho a\u00f1o. La producci\u00f3n de coca\u00edna pura subi\u00f3 un 16% en 2021 y alcanz\u00f3 el m\u00e1ximo hist\u00f3rico de 2.304 toneladas, a pesar de que las incautaciones tambi\u00e9n aumentaron en un 42%.<\/p>\n
\u00a7192. Desde un punto de vista ambiental, los problemas asociados a los cultivos de uso il\u00edcito y a la guerra lanzada para eliminarlos son diversos. La tala y la quema de bosques, la expansi\u00f3n descontrolada de la frontera agr\u00edcola, el da\u00f1o irreparable a la diversidad y la modificaci\u00f3n de los usos del suelo, as\u00ed como la contaminaci\u00f3n asociada a productos qu\u00edmicos en el cultivo son algunos de los impactos identificados por los expertos.<\/p>\n
\u00a7193. Seg\u00fan el Instituto de Hidrolog\u00eda, Meteorolog\u00eda y Estudios Ambientales (Ideam), la tasa anual de deforestaci\u00f3n por cultivos de uso il\u00edcito es de 13.000 hect\u00e1reas. En 2020 se utilizaron 55.736 litros de agroqu\u00edmicos, 1.720.758 litros de fertilizantes y 81.957 litros de fungicidas para la siembra de coca en 154.930 hect\u00e1reas, y 326.146 toneladas de sustancias qu\u00edmicas -oxidantes, \u00e1cidos, bases y solventes- para la producci\u00f3n de coca\u00edna. Los desechos fueron vertidos en fuentes de agua y suelos, lo que ocasion\u00f3 contaminaci\u00f3n y degradaci\u00f3n en los recursos naturales y el territorio. Seg\u00fan la Defensor\u00eda del Pueblo y otras autoridades, las fumigaciones a\u00e9reas han causado diversos problemas de salud, como enfermedades dermatol\u00f3gicas, abortos y malformaciones, principalmente en ni\u00f1os y ni\u00f1as. La aspersi\u00f3n a\u00e9rea ha contaminado fuentes de agua y causado la p\u00e9rdida de cultivos de subsistencia y plantas medicinales, produciendo una grave crisis alimentaria y de salud en las comunidades. La erradicaci\u00f3n manual forzada ha afectado a los funcionarios de la Fuerza P\u00fablica y a civiles que han llevado a cabo las operaciones, dejando muertes, amputaciones e impactos emocionales; y los grupos armados y organizaciones criminales que se dedican al narcotr\u00e1fico han sembrado de minas explosivas los territorios con cultivos il\u00edcitos.<\/p>\n
\u00a7194. Y, en este contexto, el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), diversos relatores especiales y expertos del Sistema de Naciones Unidas, la International Policy Consortium, la Comisi\u00f3n Internacional para la Pol\u00edtica de Drogas, el Gobierno de Colombia y la Comisi\u00f3n para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no Repetici\u00f3n denuncian los graves impactos de dicha guerra y su notable fracaso.<\/p>\n
\u00a7195. El Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) sostiene que la orientaci\u00f3n b\u00e9lica llev\u00f3 a la militarizaci\u00f3n de las respuestas estatales, con una escalada en el uso de la fuerza letal, propici\u00f3 la comisi\u00f3n de m\u00faltiples y graves violaciones de derechos humanos, incluidas detenciones arbitrarias, tratos inhumanos, actos de tortura, desapariciones forzadas y ejecuciones extrajudiciales, al tiempo que result\u00f3 f\u00e9rtil al surgimiento de patrones de corrupci\u00f3n en los cuerpos de seguridad, de modo que el balance final en torno a la erradicaci\u00f3n muestra que la pol\u00edtica b\u00e9lica ha sido perjudicial. Por su parte, la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito -UNODC- afirma que el n\u00famero de consumidores de coca\u00edna aumenta con mayor velocidad que la tasa de crecimiento de la poblaci\u00f3n mundial. En materia ambiental, estima que la producci\u00f3n de coca\u00edna genera 8.9 millones de toneladas anuales de CO2, lo que equivale a la emisi\u00f3n de 1.9 millones de autom\u00f3viles o el consumo de 3.300 millones de litros de Diesel.<\/p>\n
\u00a7196. La guerra contra las drogas afecta de manera diferencial los territorios del pa\u00eds. Tiene consecuencias de especial gravedad en regiones donde habitan sujetos y colectivos de especial protecci\u00f3n constitucional, en zonas protegidas y en aquellas de propiedad colectiva de los pueblos \u00e9tnicos. De acuerdo con UNODC, el 65% de los cultivos de coca se encuentran en los departamentos de Nari\u00f1o, Norte de Santander y Putumayo y la regi\u00f3n Pac\u00edfico ocupa el primer lugar por \u00e1reas sembradas, con 94.613 hect\u00e1reas, que corresponden al 41% del total nacional, principalmente, en tres municipios: Tumaco \u2013el segundo con mayor hect\u00e1reas cultivadas en el pa\u00eds (20.720)\u2013, el Charco (Nari\u00f1o) y el Tambo (Cauca).<\/p>\n
\u00a7197. Siguiendo cifras del Gobierno nacional, el nivel de pobreza es mayor en los municipios productores de coca que la media nacional, en contraste con la obscena riqueza del narcotr\u00e1fico. Los cultivos aparecen en estos territorios como una soluci\u00f3n de subsistencia, pero conducen tambi\u00e9n a un escalamiento del conflicto y sus consecuencias, mientras persiste la ausencia del Estado. Los municipios donde se concentra la producci\u00f3n de drogas enfrentan niveles de violencia mucho m\u00e1s altos que el resto del pa\u00eds; y, seg\u00fan la Comisi\u00f3n para el Esclarecimiento de la Verdad (CEEV), la tasa de asesinatos selectivos, desplazamiento forzado y violencia sexual es muy superior en los territorios cocaleros frente al resto del territorio nacional.<\/p>\n
\u00a7198. Esto se debe a la presencia de organizaciones criminales y grupos armados financiados, en especial, por el narcotr\u00e1fico, calificado por la Comisi\u00f3n para el Esclarecimiento de la Verdad como \u201cun protagonista y factor de persistencia de conflicto armado colombiano [con] una fuerte influencia sobre la pol\u00edtica y la econom\u00eda del pa\u00eds\u201d; y como un fen\u00f3meno que impacta la estructura de la tenencia y el uso de la tierra y genera estigmas en las poblaciones asociadas el cultivo y ha sido un obst\u00e1culo para la democratizaci\u00f3n. Para la Comisi\u00f3n Especial para el Esclarecimiento de la Verdad (CEEV), \u201cmientras [el narcotr\u00e1fico] siga siendo ilegalizado proveer\u00e1 los recursos suficientes para seguir haciendo la guerra [y para] corromper las instituciones encargadas de combatirlo y financiar ej\u00e9rcitos privados para la protecci\u00f3n violenta de sus intereses\u201d.<\/p>\n
\u00a7199. Por estas razones ha comenzado a forjarse un consenso internacional que mira con ojos cr\u00edticos el paradigma de la guerra contra las drogas y propende por un enfoque de salud p\u00fablica y derechos humanos. Este tr\u00e1nsito tiene un correlato en Colombia, que permite comprender la naturaleza del PNIS. Se trata de voces autorizadas que llaman la atenci\u00f3n sobre una realidad parad\u00f3jica. La producci\u00f3n y tr\u00e1fico de sustancias estupefacientes ha sido considerada por la comunidad internacional como un obst\u00e1culo a los objetivos del desarrollo sostenible en todas sus \u00e1reas, y como una amenaza para el disfrute de los derechos humanos. Sin embargo, los tratados internacionales para prohibir la producci\u00f3n, uso y comercializaci\u00f3n de las sustancias, la creaci\u00f3n de organismos intergubernamentales para controlarlas y la implementaci\u00f3n de pol\u00edticas internas en distintos pa\u00edses no han logrado la meta de alcanzar un mundo sin drogas il\u00edcitas y, en cambio, han generado da\u00f1os intensos.<\/p>\n
\u00a7200. Los datos expuestos ponen de presente que (i) la confusi\u00f3n mencionada al comienzo entre la hoja de coca y la coca\u00edna ha amparado el dise\u00f1o de pol\u00edticas p\u00fablicas en el marco de la guerra, afectando as\u00ed las culturas de los pueblos \u00e9tnicos, al asociarlas a conductas il\u00edcitas, y de los campesinos cultivadores, estigmatizados como criminales durante un amplio per\u00edodo; (ii) y las estrategias de erradicaci\u00f3n han impactado la seguridad y los derechos de los pueblos \u00e9tnicos. Por lo tanto, es relevante considerar ahora el significado del PNIS como una pol\u00edtica que apuesta a la eliminaci\u00f3n y sustituci\u00f3n voluntaria de los cultivos utilizados para la fabricaci\u00f3n de estupefacientes, y as\u00ed enfrentar los problemas que el paradigma de la guerra contra las drogas no ha logrado solucionar.<\/p>\n
El PNIS, como apuesta central por la erradicaci\u00f3n voluntaria<\/p>\n
La relevancia de la sustituci\u00f3n de cultivos<\/p>\n
\u00a7201. La sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos no es nueva en Colombia. Desde hace a\u00f1os, diversas pol\u00edticas estatales proponen a la poblaci\u00f3n campesina cambiar sus cultivos de coca por otros que puedan integrarse en una econom\u00eda legal, al tiempo que algunas comunidades han iniciado procesos aut\u00f3nomos con dicho prop\u00f3sito. Sin embargo, el \u00e9xito de estos programas ha sido moderado en el mejor de lo casos, debido, entre otros factores, al incumplimiento del apoyo anunciado por el Gobierno de turno, a la combinaci\u00f3n de la pol\u00edtica de sustituci\u00f3n con operativos de erradicaci\u00f3n forzada, o por la intervenci\u00f3n violenta de los actores armados.<\/p>\n
\u00a7202. El PNIS es una apuesta amplia del Acuerdo Final de Paz por la sustituci\u00f3n, cuyas bases se explican a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
Aspectos centrales del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de cultivos Il\u00edcitos (PNIS)<\/p>\n
\u00a7203. En el Acuerdo Final de Paz se reconoci\u00f3 la relaci\u00f3n del conflicto armado interno con el problema de las drogas il\u00edcitas, por lo que en su punto 4 se definieron distintas estrategias para darle una soluci\u00f3n definitiva y sostenible en el tiempo. El PNIS, previsto en el subpunto 1 de dicha secci\u00f3n, es una de las apuestas m\u00e1s importantes para lograr su \u00e9xito. Se enfoca en el reconocimiento y la atenci\u00f3n las causas estructurales de la presencia de cultivos en los territorios, tales como la pobreza y marginalidad que afectan la poblaci\u00f3n y los territorios rurales; la falta de desarrollo y de bienes p\u00fablicos en el campo, y la precariedad de la presencia del Estado en diversos territorios del pa\u00eds. El PNIS fue implementado por el Decreto Ley 896 de 2017, el cual fue objeto de control autom\u00e1tico e integral de constitucionalidad mediante Sentencia C-493 de 2017.<\/p>\n
\u00a7204. El PNIS pretende eliminar los cultivos utilizados en la producci\u00f3n de estupefacientes mediante la participaci\u00f3n voluntaria de los cultivadores, recolectores y amedieros, y su integraci\u00f3n a otras formas de producci\u00f3n para generar condiciones de buen vivir para las poblaciones concernidas. El programa pretende propiciar la presencia institucional del Estado en los territorios, fortalecer la participaci\u00f3n y las capacidades de las organizaciones campesinas, garantizar progresivamente el derecho a la alimentaci\u00f3n y fortalecer las relaciones de confianza, solidaridad, convivencia y la reconciliaci\u00f3n en las comunidades. Finalmente, espera que el territorio nacional est\u00e9 libre de cultivo de uso il\u00edcito con respeto por los derechos humanos, el medio ambiente y el buen vivir.<\/p>\n
\u00a7205. El PNIS se integra a la Reforma Rural Integral prevista en el punto 1 del Acuerdo Final de Paz, pues ambos componentes buscan transformar los territorios y se desarrollan con una priorizaci\u00f3n y focalizaci\u00f3n que coincide notablemente con la de los municipios destinatarios de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), donde se han sufrido con mayor intensidad los efectos del conflicto armado.<\/p>\n
\u00a7206. En ese sentido, el PNIS tiene cobertura nacional, pero su aplicaci\u00f3n se prioriza y concentra en territorios que (i) sean destinatarios de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET); (ii) tengan una alta densidad de cultivos de uso il\u00edcito y poblaci\u00f3n cultivadora; (iii) coincidan con \u00e1reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales; o (iv) tengan presencia de comunidades que se hubieren acogido a la Ley de tratamiento penal diferencial \u2013un compromiso del Acuerdo Final de Paz que a\u00fan no se ha implementado, al haberse ca\u00eddo todos los proyectos presentados ante el Congreso de la rep\u00fablica para tal fin\u2013.<\/p>\n
\u00a7207. La ejecuci\u00f3n del programa ha tenido lugar en cincuenta y seis municipios de catorce departamentos del pa\u00eds. El Decreto Ley 896 de 2017 previ\u00f3 una vigencia de 10 a\u00f1os para el Programa, de modo que este deb\u00eda alcanzar sus objetivos en 2027, pero al d\u00eda de hoy diversas instituciones del Estado y la sociedad civil han denunciado y reconocido la existencia de fallas en su ejecuci\u00f3n, en especial, un profundo rezago en el tiempo, errores en la priorizaci\u00f3n territorial e incumplimientos profundos del Estado en los distintos componentes del programa. Estos aspectos fueron identificados en la Sentencia SU-545 de 2023, en un contexto similar al actual.<\/p>\n
\u00a7208. El PNIS gener\u00f3 compromisos en tres direcciones: (i) de los firmantes de las FARC para promover el programa en los territorios; (ii) del Estado que, al suscribir un Acuerdo Final de Paz y ser consciente de los l\u00edmites del enfoque punitivo y de erradicaci\u00f3n forzada, asumi\u00f3 estrategias alternativas al uso de la fuerza para alcanzar la erradicaci\u00f3n; y (iii) de las familias y comunidades que aspiran integrarse a esta propuesta, que asumen costos intensos en materia de seguridad, estabilidad en el trabajo y la generaci\u00f3n de ingresos y m\u00ednimo vital. La Sala se concentrar\u00e1 en los dos \u00faltimos, pues el primero, propio de la etapa previa e inicial, se considera cumplido por los \u00f3rganos expertos en el monitoreo del Acuerdo Final de Paz.<\/p>\n
\u00a7209. En el marco de las pol\u00edticas que constituyen el entramado de la guerra contra las drogas, el cultivo puede traer consecuencias penales. Por eso, la erradicaci\u00f3n voluntaria implica asumir costos sociales, incurrir en riesgos a la integridad, afectar la econom\u00eda familiar y la integraci\u00f3n de las comunidades, lo que explica que en el PNIS se conjuguen obligaciones para los campesinos, comunidades o familias, y para el Gobierno Nacional.<\/p>\n
\u00a7210. De acuerdo con el Decreto 896 de 2017, las comunidades y familias que aspiran a ser beneficiarias del PNIS se comprometieron a (i) la sustituci\u00f3n voluntaria y concertada; (ii) no volver a sembrar; (iii) no cultivar ni estar involucrados en labores asociadas a los cultivos de uso il\u00edcito; y (iv) no participar en la comercializaci\u00f3n ilegal de materias primas derivadas de esos cultivos. Seg\u00fan las cifras de la UNODC, las 99.097 familias que originalmente se vincularon al programa asumieron el compromiso de erradicar 60.082 hect\u00e1reas sembradas con cultivos de uso il\u00edcito, de las cuales se han levantado 37.941 hect\u00e1reas voluntariamente y, al momento del informe, hab\u00eda n\u00facleos familiares donde no se hab\u00eda realizado ninguna visita de monitoreo. De acuerdo con la UNODC, las familias inscritas hab\u00edan cumplido el 98% de sus compromisos de erradicaci\u00f3n voluntaria a finales de 2022 y exist\u00eda una tasa de resiembra del 5,4 que se atribuye a su inconformidad la implementaci\u00f3n de los componentes productivos del PNIS.<\/p>\n
\u00a7212. En materia de seguridad, las medidas se concretan en (i) el fortalecimiento de la capacidad institucional para el sometimiento de las redes de narcotr\u00e1fico en los territorios ante las autoridades judiciales, y (ii) en la definici\u00f3n de un programa de desminado con \u00e9nfasis en los municipios priorizados para la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos. El deterioro de las condiciones de seguridad y el aumento de la gobernanza criminal en varios departamentos \u2013Antioquia, C\u00f3rdoba, Bol\u00edvar, Arauca, Norte de Santander, Nari\u00f1o y Putumayo\u2013 ha puesto en riesgo a quienes han decidido vincularse al PNIS. Como lo resalta la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo ha emitido 58 alertas tempranas entre 2018 y 2023, en las que el PNIS es una de las variables de riesgo por las posibles violaciones de derechos humanos de l\u00edderes, lideresas, comunidades y colectivos participantes del programa. As\u00ed mismo, seg\u00fan lo informa la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, entre diciembre de 2016 y marzo de 2023 se reportaron 54 homicidios de l\u00edderes y lideresas vinculados al PNIS.<\/p>\n
\u00a7213. En torno al tratamiento penal diferenciado, desde el Acuerdo Final de Paz se previ\u00f3 la necesidad de dise\u00f1ar un tratamiento penal diferencial para quienes manifestaron la voluntad de renunciar a la siembra y el mantenimiento de los cultivos, de manera que no fueran perseguidos penalmente por delitos asociados a la cadena del tr\u00e1fico de estupefacientes. Sin embargo, como lo explic\u00f3 la Sala Plena en la Sentencia SU-545 de 2023, aunque se han presentado ocho proyectos para materializar el tratamiento penal especial, por parte del Gobierno nacional y algunos congresistas, ninguno ha alcanzado aprobaci\u00f3n por el Congreso de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
\u00a7214. Los planes de atenci\u00f3n inmediata (PAI) tienen componentes familiares y comunitarios, as\u00ed como unas medidas para recolectores. Estos contienen estrategias de apoyo para el tr\u00e1nsito de los destinatarios del programa hacia econom\u00edas legales, en medidas a corto y largo plazo. Las primeras incluyen sustento y seguridad alimentaria inmediata y las segundas, alternativas de generaci\u00f3n de ingresos y bienestar individual y comunitarios de largo aliento, derivadas de econom\u00edas l\u00edcitas. El PAI familiar incluye asistencia alimentaria inmediata mediante la entrega de mercados o su equivalente;\u00a0proyectos de autosostenimiento y seguridad alimentaria, para la disponibilidad y acceso a alimentos a trav\u00e9s de huertas caseras y entrega de especies vegetales y animales; proyectos productivos de ciclo corto, para la creaci\u00f3n de ingresos inmediatos; y proyectos productivos de ciclo largo, que buscan la sustituci\u00f3n de ingresos no-inmediatos de los cultivos de uso il\u00edcito, por otros, sostenibles en el tiempo.<\/p>\n
\u00a7215. Para los recolectores, El programa de atenci\u00f3n inmediata \u2013PAI\u2013 contempla tambi\u00e9n la asistencia alimentaria inmediata para quienes est\u00e9n en municipios priorizados PNIS, mediante la entrega directa de mercados o su equivalente por un a\u00f1o y opciones de empleo temporal, dirigidas para asentados y no asentados en las zonas donde opera el programa, mediante su vinculaci\u00f3n a labores de inter\u00e9s comunitario afines a la reforma rural integral. Esta medida no est\u00e1 condicionada a plazo espec\u00edfico. Por \u00faltimo, en su dimensi\u00f3n comunitaria abarca medidas de atenci\u00f3n social como guarder\u00edas infantiles rurales, programas para la poblaci\u00f3n escolar, generaci\u00f3n de opciones laborales, programas para adultos mayores, planes de generaci\u00f3n de ingresos, brigadas de salud y obras de infraestructura social de ejecuci\u00f3n r\u00e1pida y medidas de formalizaci\u00f3n de la propiedad.<\/p>\n
\u00a7216. De acuerdo con la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, a marzo de 2023 (i) el 88,5% de las familias ten\u00eda la totalidad de pagos de asistencia alimentaria inmediata comprometidos; (ii) el 54,4% ten\u00eda la totalidad de recursos comprometidos para autosostenimiento y seguridad alimentaria; (iii) el 83,3% ten\u00eda alg\u00fan recurso comprometido para el desarrollo de proyectos productivos de ciclo corto; (iv) el 2,8% ten\u00eda alg\u00fan recurso comprometido para el desarrollo de proyectos productivos de ciclo largo; y (v) el 44% de las familias recolectoras hab\u00eda recibido alg\u00fan pago.<\/p>\n
\u00a7217. Por \u00faltimo, los planes integrales para la sustituci\u00f3n y el desarrollo alternativo \u2013PISDA\u2013 buscan transformar las condiciones estructurales de los lugares donde opera el programa, con base en propuestas construidas participativa y territorialmente. Son la base del PNIS y deben articularse con los planes de desarrollo municipales, departamentales y nacionales. Incluyen componentes de sostenibilidad y recuperaci\u00f3n ambiental, formalizaci\u00f3n de la propiedad, medidas especiales para zonas apartadas y con baja poblaci\u00f3n, obras de infraestructura, entre otros. Los PISDA fueron vinculados a la construcci\u00f3n de los Planes de Acci\u00f3n para la Transformaci\u00f3n Regional (PATR) de los PDET. De las 812 iniciativas de PTAR con marcaci\u00f3n PISDA, 417 -el 51,3%- cuenta con una ruta de implementaci\u00f3n a marzo de 2023, siendo las subregiones PDET de Pac\u00edfico y Frontera Nari\u00f1ense las que mayor porcentaje tienen -86,8%\u0605-. En los 8 municipios PNIS sin coincidencia PDET hay 1.444 iniciativas identificadas, de las que 103 -el 7,1%- tiene ruta de implementaci\u00f3n activada.<\/p>\n
Personas y comunidades que son vinculadas voluntariamente a la sustituci\u00f3n<\/p>\n
\u00a7218. El PNIS tiene el prop\u00f3sito de generar bienestar para todas las comunidades que se encuentren en zonas priorizadas seg\u00fan el Acuerdo Final de Paz, comenzando por las comunidades y familias cultivadoras, amedieras y recolectoras. El Decreto Ley 896 de 2017 estableci\u00f3 que para ingresar al programa es necesario tener la condici\u00f3n de familia campesina; estar en situaci\u00f3n de pobreza; obtener ingresos para subsistir de cultivos de uso il\u00edcito; comprometerse voluntariamente a cumplir lo pactado en los acuerdos de sustituci\u00f3n y no resembrar ni estar involucrado en actividades asociadas a estos cultivos despu\u00e9s del 10 de julio de 2016. Para la Sala es relevante insistir en que el PNIS tiene un dise\u00f1o colectivo, ya que los cultivos no pueden interpretarse como un asunto de familias aisladas sino que han integrado a comunidades enteras social y econ\u00f3micamente vulnerables, de manera que toda iniciativa de sustituci\u00f3n debe mantener los enfoques familiar y comunitario. Por lo tanto, la Sala mantendr\u00e1 en mente su enfoque dual \u2014familiar y comunitario\u2014, el cual es a\u00fan m\u00e1s relevante para las comunidades y pueblos \u00e9tnicos, que tienen una visi\u00f3n del mundo donde la colectividad y lo colectivo conforman prop\u00f3sitos de especial importancia.<\/p>\n
\u00a7219. La Sala recuerda que, si bien las personas, familias y comunidades destinatarias del PNIS habitan los territorios que m\u00e1s intensamente han sufrido el conflicto, la Corte Constitucional ha evidenciado que para los pueblos \u00e9tnicos la afectaci\u00f3n derivada del conflicto es a\u00fan m\u00e1s intensa, por la manera en que lesiona la relaci\u00f3n con sus tierras y territorios, y por los riesgos de exterminio y supervivencia que muchos enfrentan. Por lo tanto, la guerra contra los cultivos de uso il\u00edcito no puede traducirse en una guerra contra su cultura y subsistencia, ni contra su seguridad alimentaria. Como lo ha constatado esta Corporaci\u00f3n en el marco del Estado de Cosas Inconstitucional de desplazamiento forzado, lo anterior implicar\u00eda una proyecci\u00f3n de estigmas y la intensificaci\u00f3n de los riesgos de exterminio f\u00edsico y cultural que muchos enfrentan.<\/p>\n
\u00a7220. Lo anterior pone de presente que el PNIS no es una estrategia de talla \u00fanica \u2013seg\u00fan expresi\u00f3n del Ministerio de Justicia en su respuesta dentro de este tr\u00e1mite\u2013, que se aplique a todas las comunidades por igual, sino que requiere una sensibilidad especial a las particularidades de cada territorio. Por lo tanto, fue pensado con tres enfoques diferenciales y transversales.<\/p>\n
\u00a7221. La vinculaci\u00f3n al PNIS depende de la manifestaci\u00f3n de los interesados y la firma de acuerdos colectivos e individuales con el Gobierno Nacional. De acuerdo con las cifras oficiales, entre 2017 y 2018 se celebraron 106 acuerdos colectivos con un estimado de 188.036 familias ubicadas en 98 municipios y 3.785 veredas. No obstante, solo 99.097 de ellas suscribieron acuerdos individuales. Para 2022, 67.627 de esas familias eran cultivadoras, 14.612 campesinas no cultivadoras que est\u00e1n en lugares con cultivos de uso il\u00edcito y 16.858 recolectoras de hoja de coca. Ahora bien, solo 82.587 familias \u2013el 83,33% de quienes lograron inscribirse al programa\u2013 se encontraban activas a marzo de 2023, pues el programa hab\u00eda retirado a 13.789 -el 13,91%- y suspendido a 249 -0,25%- de ellas, y 2.472 -2,49%- de los n\u00facleos familiares se encontraban todav\u00eda en proceso de ingreso. Las mujeres representan el 36.1% de los beneficiarios del PNIS: originalmente se vincularon 35.843, de las que 24.557 son cultivadoras, 6.111 no cultivadoras y 5.175 recolectoras. El 14,3% de las mujeres ha sido retirado del programa, lo que representa 1.3 puntos porcentuales m\u00e1s que los hombres, e implica que 30.016 est\u00e1n activas, 593 en ingreso y 79 suspendidas.<\/p>\n
\u00a7222. Seg\u00fan lo reportado por la Procuradur\u00eda, a marzo de 2023 hubo un aumento de los retiros del 6,9%, de los cuales, de acuerdo con la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI), \u201cel 38,6% (5.321) se debe al incumplimiento de los requisitos sociales y econ\u00f3micos exigidos por el programa; el 17,5% (2.416) est\u00e1 relacionado con el incumplimiento de los compromisos de participaci\u00f3n en las actividades asociadas a los procesos de monitoreo y verificaci\u00f3n de la erradicaci\u00f3n voluntaria, as\u00ed como en la ejecuci\u00f3n de los proyectos productivos; el 15,4% (2.126) se atribuye a la baja densidad de los cultivos il\u00edcitos; el 8,8% (1.207) a retiros voluntarios; y, el 6,5% (893) a la no erradicaci\u00f3n completa y desde la ra\u00edz de las plantaciones il\u00edcitas. Las dem\u00e1s decisiones de retiro se fundamentan en situaciones como el fallecimiento de los titulares, doble registro de un mismo n\u00facleo familiar y casos de resiembra\u201d. Se aprecia una disminuci\u00f3n del 49,1% de las suspensiones para ese mismo per\u00edodo.<\/p>\n
\u00a7223. No toda la poblaci\u00f3n, ni todos los territorios donde opera el PNIS tienen las mismas caracter\u00edsticas, raz\u00f3n por la cual su implementaci\u00f3n debe atender diversos enfoques diferenciales que se encuentran expresamente reconocidos en el Acuerdo Final de Paz.<\/p>\n
La igualdad material a trav\u00e9s de los enfoques diferenciales del Programa<\/p>\n
\u00a7224. El Acuerdo Final de Paz incluy\u00f3 cuatro enfoques diferenciales de forma transversal para el PNIS. Se trata de los enfoques ambiental, territorial, de g\u00e9nero y \u00e9tnico-racial. El enfoque ambiental pretende \u201ccontribuir al cierre de la frontera agr\u00edcola, la recuperaci\u00f3n de los ecosistemas y el desarrollo sostenible\u201d, tomando en cuenta que el 4% del \u00e1rea sembrada con coca est\u00e1 en el Sistema de Parques Nacionales Naturales y 17% en zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959. El enfoque territorial reconoce las necesidades y condiciones espec\u00edficas de los territorios y las comunidades, para que \u2013desde las instancias del PNIS\u2013 desde su dise\u00f1o el programa pueda adecuarse a las particularidades de las regiones del pa\u00eds, en especial, las zonas apartadas y con baja concentraci\u00f3n poblacional.<\/p>\n
\u00a7225. En torno al enfoque de g\u00e9nero, el programa debe atender las necesidades de las mujeres en las comunidades y territorios donde operara, fortaleciendo su participaci\u00f3n y capacidad organizativa, impulsando proyectos sobre la realidad de las mujeres en los lugares poblados con cultivos utilizados en la fabricaci\u00f3n de estupefacientes e incorpor\u00e1ndolas como sujetos activos de la concertaci\u00f3n. Y, en el enfoque \u00e9tnico-racial su puesta en pr\u00e1ctica debe respetar y garantizar los derechos fundamentales de comunidades y pueblos ind\u00edgenas y afrodescendientes. Esta perspectiva diferencial es fundamental para el PNIS, pues el 10% de las hect\u00e1reas sembradas con hoja de coca est\u00e1 en resguardos ind\u00edgenas y el 21% en tierras de comunidades negras. Actualmente, hay m\u00e1s de 21.000 familias beneficiarias del PNIS en territorios ancestrales ind\u00edgenas (8.837) y colectivos afrocolombianos (12.461), aunque, desde distintos sectores, se denuncia la ausencia de una ruta \u00e9tnica de implementaci\u00f3n y de consulta, previa la llegada a territorios colectivos y ancestrales.<\/p>\n
\u00a7226. Para la Sala es importante enfatizar en que la guerra contra la droga no debe afectar cultivos utilizados con fines culturales o alimentarios, pues ello puede lesionar las culturas de los pueblos \u00e9tnicos, en especial, los de ra\u00edz andina y deteriorar la integridad de los territorios y su identidad, al tiempo que los hace objetivo de actores armados. Estos cultivos tambi\u00e9n han aparecido como alternativa de subsistencia para los pueblos afrocolombianos, que enfrentan situaciones de pobreza y discriminaci\u00f3n hist\u00f3rica y que, en alto porcentaje, se encuentran en zonas fronterizas, lo que atrae a los distribuidores del producto. En sus territorios, las actividades de erradicaci\u00f3n y sobre todo de aspersi\u00f3n de glifosato implican un riesgo para sus cultivos de subsistencia y pancoger. Ello explica, a grandes rasgos, la relevancia del enfoque \u00e9tnico.<\/p>\n
<\/p>\n
\u00a7227. En Colombia, el 52% de los cultivos de coca est\u00e1 localizado en \u00e1reas de manejo especial, y su mayor concentraci\u00f3n se da en comunidades negras, con un 21% del total. Actualmente, se identifican 123 consejos comunitarios con cultivos de coca, y la tercera parte de esta cifra se concentra en los consejos Pro-Defensa del R\u00edo Tapaje, Alto Mira y Frontera y Cordillera Occidental de Nari\u00f1o-Copdiconc. En algunas regiones donde la poblaci\u00f3n \u00e9tnica es alta, el narcotr\u00e1fico ha da\u00f1ado de manera intensa el tejido social de las comunidades y sus redes culturales y familiares; ha desestructurado procesos organizativos y afectado reivindicaciones colectivas por la tierra y el territorio, as\u00ed como la defensa del ambiente.<\/p>\n
\u00a7228. Los lineamientos para la implementaci\u00f3n del programa con enfoque \u00e9tnico racial comenzaron a dise\u00f1arse por la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) en la Circular 8 de 2020. Sin embargo, la ruta \u00e9tnica integral est\u00e1 en construcci\u00f3n y en proceso de concertaci\u00f3n con las instancias nacionales del programa y las autoridades \u00e9tnicas. La Sala reiterar\u00e1 lo expresado por la Sala Plena sobre la obligaci\u00f3n de materializarla.<\/p>\n
Estructura y participaci\u00f3n, las autoridades e instancias del PNIS<\/p>\n
\u00a7229. La implementaci\u00f3n del PNIS involucra a distintas entidades e instancias de todos los niveles territoriales; algunas, creadas exclusivamente para dicho prop\u00f3sito, y otras, preexistentes, a las que se les han atribuido competencias relacionadas con el programa. El Decreto 362 de 2018 reglament\u00f3 las instancias nacionales y territoriales del PNIS, que hacen parte de su institucionalidad. En algunos casos incluyen participaci\u00f3n de sus beneficiarios o de representantes de la sociedad civil.<\/p>\n
\u00a7230. A nivel nacional el programa tiene tres instancias: (i) la Junta de Direccionamiento Estrat\u00e9gico, que en t\u00e9rminos generales orienta la implementaci\u00f3n del programa y est\u00e1 compuesta por 4 representantes de alto nivel del Gobierno Nacional y 4 representantes del Consejo Nacional de Reincorporaci\u00f3n; (ii) la Direcci\u00f3n General, a cargo del director de la DSCI; y (iii) el Consejo Permanente de Direcci\u00f3n, encargado de asesorar a las dos anteriores especialmente en lo relacionado con la priorizaci\u00f3n territorial y la entrada a esos lugares, en donde hay tres representantes del Gobierno nacional, tres delegados del Consejo Nacional de Reincorporaci\u00f3n y representantes de organizaciones sociales elegidos por la Junta de Direccionamiento Estrat\u00e9gico del Programa.<\/p>\n
\u00a7231. El nivel territorial est\u00e1 integrado por cuatro instancias. (i) Las asambleas comunitarias son la base del esquema de planeaci\u00f3n participativa del PNIS, porque participan en todas las etapas de los PISDA, y tambi\u00e9n son espacios de rendici\u00f3n de cuentas. (ii) las Comisiones Municipales de Planeaci\u00f3n Participativa coordinan las asambleas comunitarias y el programa en todos los municipios donde opera, y sus funciones se relacionan con los Planes integrales de sustituci\u00f3n y desarrollo alternativo (PISDA); (iii) los Consejos Asesores Territoriales articulan los niveles territorial y nacional del PNIS. Los integran autoridades nacionales, regionales y locales; representantes en proceso de reincorporaci\u00f3n de las extintas FARC-EP y la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI). Las comunidades participan mediante voceros que tambi\u00e9n est\u00e9n en las Comisiones Municipales de Planeaci\u00f3n Participativa; (iv) los Consejos Municipales de Evaluaci\u00f3n y Seguimiento monitorean y eval\u00faan la implementaci\u00f3n del PNIS, en particular sobre los PISDA y el PAI.<\/p>\n
\u00a7232. La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n inform\u00f3 que (i) los departamentos de Guaviare y Arauca no tienen Consejos Asesores Territoriales desde 2020; (ii) durante 2022 se realizaron 4 Consejos Asesores Territoriales, 46 Comisiones Municipales de Planeaci\u00f3n Participativa y 32 Consejos Municipales de Evaluaci\u00f3n y Seguimiento; y (iii) en el primer trimestre de 2023 particip\u00f3 en los Consejos Asesores Territoriales de Antioquia, Norte de Santander y Nari\u00f1o. Tambi\u00e9n resalt\u00f3 que en dichas instancias se reporta la participaci\u00f3n de 232 mujeres \u201428%\u2014 y 594 hombres \u201472%\u2014 como delegados y representantes de las comunidades, por lo que se observa una brecha muy grande que requiere la profundizaci\u00f3n en la ejecuci\u00f3n del protocolo de g\u00e9nero y el fortalecimiento de liderazgos femeninos.<\/p>\n
\u00a7233. Las instancias del PNIS son el mecanismo dise\u00f1ado por el Programa Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos para (i) asegurar la participaci\u00f3n durante todas las etapas del programa y (ii) la articulaci\u00f3n entre los distintos niveles territoriales.<\/p>\n
Conclusiones<\/p>\n
\u00a7234. A partir de lo expuesto surgen dos conclusiones para el estudio del caso concreto. Primero, la proliferaci\u00f3n de cultivos utilizados para la fabricaci\u00f3n de sustancias il\u00edcitas es un entramado complejo de causas econ\u00f3micas, sociales y pol\u00edticas y no el reflejo de alianzas entre narcotraficantes y comunidades rurales con fines criminales. Es resultado de la ausencia de desarrollo rural, del conflicto armado, de la corrupci\u00f3n, el clientelismo la pobreza y la falta de soberan\u00eda alimentaria. Algunas de sus causas se remontan varios siglos en el tiempo y varias trascienden las fronteras nacionales y todas mueven las fibras de principios constitucionales y de la construcci\u00f3n de un Estado social, inclusivo e igualitario de derechos, y hablan sobre la identidad del pa\u00eds, sus regiones, territorios y poblaciones. Segundo, el enfoque esencialmente punitivo y la estrategia b\u00e9lica no han cumplido la meta que se impusieron desde hace cinco d\u00e9cadas de acabar con las drogas de uso il\u00edcito. Por el contrario, se transformaron en un factor que favorece su persistencia y genera da\u00f1os en la poblaci\u00f3n campesina, el ambiente, la vida de los pueblos \u00e9tnicos, y la equidad de g\u00e9nero y sexo.<\/p>\n
\u00a7235. Para la Sala es importante resaltar tambi\u00e9n algunas conclusiones de la Comisi\u00f3n Especial para el Esclarecimiento de la Verdad (CEEV). Seg\u00fan la Comisi\u00f3n, la guerra contra las drogas se concentra en la criminalizaci\u00f3n de los eslabones m\u00e1s d\u00e9biles de la cadena productiva, como el campesino cocalero que ha sido considerado base social de la guerrilla y responsable del narcotr\u00e1fico.<\/p>\n
\u00a7236. Tal enfoque ha diluido la responsabilidad de los actores pol\u00edticos e institucionales, considerados por la Comisi\u00f3n Especial para el Esclarecimiento de la Verdad (CEEV) como los principales beneficiarios de dicho negocio, y tratado con severidad desproporcionada a los m\u00e1s vulnerables, como los campesinos y pueblos \u00e9tnicos. Las cifras del sistema penal lo muestran con claridad, pues, para agosto de 2023, 17.670 personas estaban encarceladas por delitos relacionados con el tr\u00e1fico, fabricaci\u00f3n o porte de drogas. Un porcentaje significativo de ellos no cometi\u00f3 cr\u00edmenes violentos, como ocurre en el caso de cultivadores, recolectores, transportistas, consumidores y peque\u00f1os traficantes. Esto equivale al 17% de la poblaci\u00f3n penitenciaria del pa\u00eds, y revela el estigma de personas en condiciones de pobreza, que han recurrido al cultivo de uso il\u00edcito como alternativa de subsistencia y han sido excluidos hist\u00f3ricamente de los procesos de toma de decisi\u00f3n para enfrentar los problemas que los afectan directamente. Pese a los procesos penales, las capturas y los operativos militares en contra de grupos armados y organizaciones criminales, han llegado otros que han tomado su lugar, y la producci\u00f3n de coca\u00edna ha llegado a m\u00e1ximos hist\u00f3ricos y contin\u00faa incrementando, dado que el narcotr\u00e1fico y la demanda creciente proporcionan recursos para que contin\u00faen existiendo y para que la guerra se recicle.<\/p>\n
\u00a7237. Como lo resalta la Comisi\u00f3n para el Esclarecimiento de la Verdad, \u201cla persecuci\u00f3n de capos del narcotr\u00e1fico, en lugar de perseguir las redes, as\u00ed como la ausencia de investigaci\u00f3n del recorrido del dinero y las responsabilidades institucionales, hacen que Colombia cuente con una institucionalidad que aparentemente funciona, pero que ha arrojado escasos resultados\u201d. Esto ha sido igualmente causado por el impacto de la corrupci\u00f3n, los ataques al sector judicial, las presiones pol\u00edticas, y la ausencia de mecanismos efectivos de investigaci\u00f3n. La erradicaci\u00f3n forzada tambi\u00e9n ha generado efectos adversos para el medio ambiente y las poblaciones \u00e9tnicas y campesinas. Durante la implementaci\u00f3n del programa de aspersi\u00f3n a\u00e9rea con glifosato, el n\u00famero de departamentos con coca aument\u00f3 de 11 a 23 debido a la resiembra y el traslado de cultivos, y se generaron afectaciones de derechos humanos. De acuerdo con el Ministerio de Defensa, entre 2017 y 2022 hubo 48 muertes y 366 heridos asociados a operativos de erradicaci\u00f3n manual forzada.<\/p>\n
\u00a7238. Por todo lo expuesto, el PNIS abandona en buena medida el enfoque punitivo y prohibicionista de las \u00faltimas cinco d\u00e9cadas y se concentra en enfrentar los da\u00f1os colaterales de los distintos medios de erradicaci\u00f3n forzada. En ese contexto, la Sala Plena reconoci\u00f3 en la Sentencia SU-545 de 2023, que el PNIS \u201ccontiene el compromiso gubernamental de superar las condiciones de pobreza y marginalidad de numerosas familias que se han visto forzadas a desarrollar cultivos il\u00edcitos para sobrevivir\u201d. No se centra solamente en las consecuencias del narcotr\u00e1fico, sino que busca atender las causas estructurales que han permitido su perduraci\u00f3n. Fue concebido como un mecanismo para enfrentar adecuadamente la expansi\u00f3n de cultivos il\u00edcitos con acuerdos voluntarios de sustituci\u00f3n, y que cumple fines constitucionalmente relevantes, porque busca restituir la legalidad, la convivencia pac\u00edfica, y la integraci\u00f3n a la vida econ\u00f3mica y social de los campesinos.<\/p>\n
\u00a7239. La ejecuci\u00f3n del PNIS es fundamental en la garant\u00eda de los derechos constitucionales de las comunidades accionantes, que se ubican en una de las regiones m\u00e1s afectadas por el problema de las drogas il\u00edcitas. Las cifras presentadas por el Gobierno Nacional, la UNODC y la CEEV, demuestran que el recurso a los cultivos de uso il\u00edcito en Tumaco se ha dado por el abandono estatal y la situaci\u00f3n de pobreza que afecta a muchos de sus habitantes, quienes tambi\u00e9n han sido estigmatizados y v\u00edctimas de violencia por parte de las autoridades, en los usos desmedidos de la fuerza que han caracterizado la guerra contra las drogas, y de los grupos armados y organizaciones criminales que controlan la zonas donde viven. Sin embargo, como lo resalta la CEEV, \u201caunque se han dado pasos para el trabajo conjunto con las comunidades cocaleras en la erradicaci\u00f3n manual voluntaria, el alcance de la transformaci\u00f3n rural integral incluida en el Acuerdo est\u00e1 lejos de lograrse\u201d.<\/p>\n
\u00a7240. Ahora, la Sala descender\u00e1 a la situaci\u00f3n territorial de los consejos comunitarios accionantes. Siguiendo la orientaci\u00f3n de la Sentencia SU-545 de 2023, presentar\u00e1 los hallazgos derivados del decreto y la valoraci\u00f3n de las pruebas y establecer\u00e1 los remedios a adoptar.<\/p>\n
IV. ESTUDIO DE FONDO. HALLAZGOS Y REMEDIOS POR ADOPTAR EN LOS CASOS ACUMULADOS<\/p>\n
a. El desconocimiento del car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos y sus consecuencias en los casos acumulados<\/p>\n
\u00a7241. Est\u00e1 comprobado que el Gobierno nacional ha desconocido el car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos. As\u00ed lo indican las comunidades accionantes, se expresa en las distintas respuestas dirigidas por la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) a los jueces de instancia y a esta Sala de Revisi\u00f3n, lo confirman los expertos y se concluy\u00f3 en la Sentencia SU-545 de 2023. Para la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) y su Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) son instrumentos de socializaci\u00f3n propios de la fase previa de implementaci\u00f3n del Programa.<\/p>\n
\u00a7242. El desconocimiento del car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos ha tenido consecuencias negativas en los derechos fundamentales. En la Sentencia SU-545 de 2023, la Sala Plena encontr\u00f3 que esta posici\u00f3n ha generado barreras para la afiliaci\u00f3n al programa y ha abierto una brecha notable entre el n\u00famero de los potenciales beneficiarios y los inscritos de manera efectiva como n\u00facleos familiares. As\u00ed, un acuerdo colectivo cobija a una comunidad en su integridad. Sin embargo, si al momento de firmar formularios las familias no llegan de forma individual, la comunidad se desintegra y el n\u00famero de beneficiarios potenciales disminuye. Seg\u00fan el diagn\u00f3stico de la Sala Plena y buena parte de los informes recibidos en este expediente, esto no obedece a que las familias que no llegan a la firma carezcan de voluntad para hacer parte del programa, sino que se sigue de problemas en la implementaci\u00f3n.<\/p>\n
<\/p>\n
\u00a7243. La Sala Plena, en la sentencia citada, tambi\u00e9n evidencio c\u00f3mo la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI), al momento de acudir a espacios de coordinaci\u00f3n con la Fuerza P\u00fablica, \u00fanicamente exclu\u00eda de las \u00e1reas de erradicaci\u00f3n forzada a los n\u00facleos familiares, pero no a los territorios cobijados por acuerdos colectivos, lo que gener\u00f3 riesgos para la seguridad de comunidades y l\u00edderes, pues los operativos siguieron d\u00e1ndose en territorios cuyas poblaciones firmaron acuerdos colectivos de buena fe. La erradicaci\u00f3n forzada, sin haberse concretado el proceso de sustituci\u00f3n, atenta contra la seguridad alimentaria y la subsistencia de comunidades y pueblos \u00e9tnicos.<\/p>\n
\u00a7244. En el caso objeto de estudio, donde los accionantes son dos sujetos colectivos de derecho, la Sala considera imperativo insistir en el respeto y cumplimiento de los acuerdos colectivos. Estos hacen parte del dise\u00f1o del PNIS y son condici\u00f3n de eficacia del programa, pues los cultivos, de acuerdo con el contexto presentado y la informaci\u00f3n de autoridades, comunidades y expertos, no constituyen una iniciativa privada de algunos sujetos interesados en generar riqueza, sino que surgieron en territorios marcados por la ausencia estatal y en comunidades vulnerables aquejadas por la pobreza. La fragmentaci\u00f3n del PNIS a trav\u00e9s del enfoque exclusivamente familiar atenta contra el prop\u00f3sito del Acuerdo Final de Paz, en el sentido de alcanzar la transformaci\u00f3n de las circunstancias f\u00e9rtiles a la guerra.<\/p>\n
\u00a7245. Desconocer la dimensi\u00f3n colectiva implica pasar por alto los planes de atenci\u00f3n colectiva, relevantes para enfrentar \u00edndices de pobreza multidimensional y los bajos niveles de acceso a servicios del Estado en el \u00e1mbito de los territorios m\u00e1s afectados. En criterio de la Sala, no solo el nivel de satisfacci\u00f3n del plan de atenci\u00f3n inmediata -PAI- individual es insuficiente; un hecho comprobado gracias a la verificaci\u00f3n de Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito \u2013UNODC\u2013 y el seguimiento con \u00edndices detallados del Instituto Kroc. Adem\u00e1s del rezago mencionado, el cumplimiento del Programa de atenci\u00f3n inmediata -PAI- colectivo, que incluye guarder\u00edas, atenci\u00f3n a la tercera edad, generaci\u00f3n de opciones laborales, programas de superaci\u00f3n de la pobreza y de generaci\u00f3n de ingresos, brigadas de atenci\u00f3n b\u00e1sica en salud, obras de infraestructura social de ejecuci\u00f3n r\u00e1pida y formalizaci\u00f3n de la propiedad es nulo.<\/p>\n
\u00a7246. El PAI colectivo es el primer paso hacia la transformaci\u00f3n territorial y la presencia institucional necesaria para superar las condiciones de vulnerabilidad. En un territorio \u00e9tnico, el desarrollo e implementaci\u00f3n de sus componentes debe ser definido en escenarios de consulta adecuados, como se explicar\u00e1 m\u00e1s adelante.<\/p>\n
\u00a7247. Esto no implica que se reste importancia a los formularios de inscripci\u00f3n de los n\u00facleos familiares. Estos constituyen una herramienta clave para plasmar la voluntad aut\u00f3noma de cada interesado y, en especial, para canalizar y hacer seguimiento a los recursos que el Gobierno nacional destina y emplea en el PNIS. Por ello, la Sala se refiri\u00f3, en p\u00e1rrafos previos, a la necesidad de mantener siempre en mente el enfoque dual del PNIS, entra familia y comunidad.<\/p>\n
\u00a7248. En los casos acumulados, la Sala concluye que la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) desconoci\u00f3 la buena fe en torno al car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos pues, al igual que en la Sentencia SU-545 de 2023, las autoridades accionadas negaron su car\u00e1cter vinculante y esta negativa tiene implicaciones como la imposibilidad de inscribir n\u00facleos familiares que participaron en el acuerdo colectivo, mientras se profundiza el retraso en la implementaci\u00f3n de los componentes colectivos del programa.<\/p>\n
\u00a7249. En los dos casos objeto de estudio, al diligenciarse los formularios individuales, no todos los potenciales beneficiarios pudieron acceder, debido a un cambio en el lugar de la firma, del \u00e1mbito rural al casco urbano de Tumaco. Los consejos accionantes informan que, junto con el cambio de lugar para la firma de formularios, la orientaci\u00f3n de los funcionarios p\u00fablicos fue inadecuada, hecho que tampoco es controvertido por la Agencia. Estos hechos son confirmados por diversos expertos y, en especial, por el Observatorio de Tierras de la Universidad del Rosario que explica c\u00f3mo de 17 n\u00facleos veredales previstos, la jornada de firmas pas\u00f3 a solo 2, y por la organizaci\u00f3n Dejusticia.<\/p>\n
\u00a7250. Un cambio en el lugar de inscripci\u00f3n, en el contexto territorial, puede erigirse en barrera de acceso para muchas familias, pues, como lo se\u00f1alan informes allegados a la acci\u00f3n de tutela, la \u00fanica forma de transporte para los integrantes del Consejo Comunitario R\u00edo Mejicano es en lancha, la cual tiene un costo que no todos pueden asumir, en una regi\u00f3n afectada intensamente por condiciones de alteraci\u00f3n del orden p\u00fablico y presencia comprobada de actores armados.<\/p>\n
\u00a7251. El an\u00e1lisis conduce entonces a una conclusi\u00f3n adicional al desconocimiento de la buena fe, la confianza leg\u00edtima y el respeto por el acto propio. Implica tambi\u00e9n la adopci\u00f3n de decisiones que desconocen el contexto y que se convierten en barrera para la eficacia del programa.<\/p>\n
\u00a7252. En consecuencia, frente al primer problema jur\u00eddico, y siguiendo el precedente de la Sentencia SU-545 de 2023, la Sala ordenar\u00e1 que se garantice el cumplimiento de los compromisos establecidos por el Gobierno en los acuerdos colectivos e individuales, incluida la dimensi\u00f3n colectiva del Programa de Atenci\u00f3n Integral \u2013PAI\u2013; y que comience la adecuaci\u00f3n \u00e9tnica del programa, mediante un di\u00e1logo de buena fe. En esta adecuaci\u00f3n, podr\u00e1 definirse el tipo de cultivos que propiciar\u00e1n la sustituci\u00f3n efectiva, as\u00ed como la idoneidad y adecuaci\u00f3n cultural de las medidas de atenci\u00f3n colectiva y de los planes alternativos de desarrollo contenidos en los Planes Integrales de Sustituci\u00f3n y Desarrollo Alternativo. En esta ruta, la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) y de Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) deber\u00e1n garantizar la participaci\u00f3n de las instancias del programa, tanto en el nivel nacional como en el territorial.<\/p>\n
b. La violaci\u00f3n al debido proceso y sus consecuencias en los casos acumulados<\/p>\n
\u00a7253. Existe un amplio n\u00famero de cuestionamientos a las actuaciones de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) y la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) en relaci\u00f3n con el debido proceso administrativo. La violaci\u00f3n al principio de legalidad, las decisiones de suspensi\u00f3n de beneficiarios y retiro basadas en causales inexistentes en la ley (principio de legalidad); la ausencia de comunicaci\u00f3n o comunicaci\u00f3n deficiente de estas decisiones o la imposibilidad de presentar recursos por ausencia de orientaci\u00f3n jur\u00eddica. La posici\u00f3n de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) se proyecta en dos direcciones. Primero, pide considerar que antes de 2020 el programa estaba en cabeza de otra autoridad (la Consejer\u00eda Presidencial para la Consolidaci\u00f3n y la Estabilizaci\u00f3n), cuyas actuaciones no le pueden ser imputadas. Indica que, en todo caso, permite a las familias afectadas demostrar que su desvinculaci\u00f3n se llev\u00f3 a cabo de manera irregular durante ese per\u00edodo (2017-2019).<\/p>\n
\u00a7254. En segundo lugar, propone que, desde enero de 2020, todas las decisiones cumplen los est\u00e1ndares del debido proceso. La suspensi\u00f3n no se comunica por tratarse de una medida temporal y preventiva; sin embargo, publica oficios donde conmina a las familias a corregir las irregularidades o superar incumplimientos; y las decisiones de retiro se producen despu\u00e9s de un plazo razonable, cuando no se corrigen las fallas, mediante actos administrativos motivados, que se notifican de manera personal. El plazo razonable no est\u00e1 definido, pues depende de la situaci\u00f3n de cada n\u00facleo familiar. En el caso de Alto Mira y Frontera, ante la imposibilidad de realizar algunas visitas de verificaci\u00f3n se propuso la alternativa de una certificaci\u00f3n por las autoridades del Consejo Comunitario.<\/p>\n
\u00a7255. La Sala considera que, en efecto, se ha producido una violaci\u00f3n constante del derecho fundamental al debido proceso en estas actuaciones, por razones diversas. Comenzar\u00e1 por referirse al principio de legalidad en relaci\u00f3n con las decisiones de suspensi\u00f3n y retiro.<\/p>\n
\u00a7256. A la luz del Decreto 896 de 2017 solo existen dos motivos espec\u00edficos para retirar a una persona o n\u00facleo familiar del PNIS. Incumplir con el compromiso de erradicar cultivos o que se presente resiembra (arts. 6\u00ba y 7\u00ba); as\u00ed como desconocer la obligaci\u00f3n gen\u00e9rica de cumplir lo pactado y participar en las actividades del Programa. Ahora bien, la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) sostiene que estas no son las \u00fanicas obligaciones de las familias inscritas en el Programa pues, al firmar los formularios individuales, estas adquieren trece compromisos adicionales y admiten que su incumplimiento puede conducir al retiro, si as\u00ed lo decide la Agencia.<\/p>\n
\u00a7257. Este es un argumento problem\u00e1tico desde el punto de vista del principio de legalidad. As\u00ed, la actuaci\u00f3n que conduce al retiro supone una sanci\u00f3n o, al menos, una intensa restricci\u00f3n a los derechos fundamentales. Por lo tanto, debe cumplir con los est\u00e1ndares del debido proceso administrativo, entre los que se cuenta el principio de legalidad.<\/p>\n
\u00a7258. Este principio, en materia sancionatoria, exige que los motivos que pueden conducir a la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n est\u00e9n previstos en la ley, de manera precisa, y alcanza su m\u00e1xima expresi\u00f3n en el derecho penal, donde la potencial restricci\u00f3n a la libertad que se presenta como consecuencia de la mayor parte de conductas sancionadas exige la intervenci\u00f3n del Congreso en su definici\u00f3n y una precisi\u00f3n especial para que la persona pueda adecuar su conducta a las exigencias de la ley.<\/p>\n
\u00a7259. En materia administrativa, el principio tiene un alcance menos estricto, pero aun as\u00ed las causales que implican una consecuencia jur\u00eddica tan intensa como la suspensi\u00f3n o el retiro deben tener origen en la ley o el reglamento y alcanzar un grado elevado de precisi\u00f3n o determinaci\u00f3n, para proscribir la arbitrariedad en las actuaciones administrativas. Por lo tanto, la Corte considera acertada la posici\u00f3n de las comunidades accionantes y de algunos conceptos t\u00e9cnicos (en especial, Cajar y Dejusticia), para quienes la apertura de un abanico de causales adicionales para fines de suspensi\u00f3n y retiro no es v\u00e1lida, primero, porque ocurre a trav\u00e9s de instrumentos que no tienen jerarqu\u00eda de ley o decreto, y, segundo, porque afecta los derechos de un grupo especialmente vulnerable: la poblaci\u00f3n campesina y \u00e9tnica, que ha sufrido especialmente en el conflicto armado, y a quienes los persigue el estigma asociado a los cultivos de coca. La Sala evidencia un alto n\u00famero de retiros y suspensiones sin un claro fundamento normativo, que no se compadece con el alto nivel de cumplimiento reportado en los primeros meses del programa por parte de los cultivadores y el bajo nivel de implementaci\u00f3n evidenciado en el actuar del Gobierno nacional.<\/p>\n
\u00a7260. La suspensi\u00f3n y el retiro de un n\u00facleo familiar del PNIS tiene consecuencias intensas en sus derechos fundamentales, que adem\u00e1s condiciona la efectiva implementaci\u00f3n del Acuerdo Final de Paz por la relaci\u00f3n transversal que tienen las medidas sobre la soluci\u00f3n del problema de las drogas en el pa\u00eds con los dem\u00e1s puntos pactados. Por lo tanto, cuando dichas medidas se vuelven reiteradas y afectan a un n\u00famero tan grande de personas \u2014el 31,8% de los inscritos del Consejo Comunitario del R\u00edo Mejicano y el 22,5% de los inscritos del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera\u2014, es necesario evaluar su significado acerca del \u00e9xito o fracaso de una pol\u00edtica p\u00fablica. Adem\u00e1s, debe tenerse en cuenta que antes de 2020, cuando la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos qued\u00f3 a cargo de la direcci\u00f3n del programa, los diferentes retiros fueren discrecionales, y, seg\u00fan se aprecia en el expediente, arbitrarios.<\/p>\n
\u00a7261. La Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) asumi\u00f3 las suspensiones y retiros como un asunto rutinario, sin est\u00e1ndares adecuados para la protecci\u00f3n del debido proceso y, por esa v\u00eda, ha afectado los dem\u00e1s derechos de los afiliados. La suspensi\u00f3n, definida por las autoridades como un acto de tr\u00e1mite, opera sin garant\u00eda alguna. M\u00e1s a\u00fan, seg\u00fan la posici\u00f3n de la ART, las personas se enteran porque dejan de recibir la atenci\u00f3n estatal, lo que ocurre en escenarios de vulneraci\u00f3n econ\u00f3mica.<\/p>\n
\u00a7262. Antes de ingresar en el estudio de las actuaciones que alega la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) como medios para el respeto del debido proceso y correcci\u00f3n de retiros irregulares, es necesario indicar que la suspensi\u00f3n, con absoluta carencia de garant\u00edas, no es una actuaci\u00f3n conforme al debido proceso. La suspensi\u00f3n implica, en el \u00e1mbito territorial, una seria amenaza a los derechos de las familias campesinas y las comunidades \u00e9tnicas inscritas en el PNIS, pues tiene como consecuencia la privaci\u00f3n de recursos imprescindibles para la sustituci\u00f3n, concebida como el tr\u00e1nsito a otros cultivos o alternativas de generaci\u00f3n de ingresos. Seg\u00fan la ART, la suspensi\u00f3n surge a partir de las visitas de verificaci\u00f3n a territorio y los afectados se enteran desde la visita, y debido a que no reciben m\u00e1s recursos del programa.<\/p>\n
\u00a7263. La proporci\u00f3n entre retiros y suspensiones ha variado desde la presentaci\u00f3n de la tutela hasta hoy. Antes, eran muchas las familias suspendidas y un porcentaje alto las retiradas. Hoy en d\u00eda, los retiros exceden ampliamente las suspensiones, las cuales en la mayor\u00eda de los casos culminan con la exclusi\u00f3n de los n\u00facleos familiares, como lo manifestaron distintos expertos que intervinieron en este tr\u00e1mite. La ausencia de garant\u00edas y las decisiones de suspensi\u00f3n sin debido proceso alimentan la resiembra. A continuaci\u00f3n, la sala se referir\u00e1 al estado actual del programa, a partir de informaci\u00f3n remitida por la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) ante requerimiento de esta Corporaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a7264. La Sala comienza por presentar los cuadros remitidos en el informe de la entidad a este Tribunal, donde se indica el n\u00famero de personas activas, retiradas o suspendidas; las razones o motivos de las decisiones correspondientes; y los soportes utilizados.<\/p>\n
\u00a7265. Este es el estado actual del programa en el n\u00facleo de Alto Mira y Frontera:<\/p>\n
N\u00facleo veredal Alto Mira y Frontera<\/p>\n
Cultivadores \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.906<\/p>\n
No cultivadores \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
857<\/p>\n
Recolectores \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
86<\/p>\n
Cultivador activo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.983<\/p>\n
Cultivador retirado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
946<\/p>\n
Cultivador suspendido \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26<\/p>\n
731<\/p>\n
No cultivador retirado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
124<\/p>\n
No cultivador suspendido \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2<\/p>\n
Recolector activo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80<\/p>\n
Recolector retirado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6<\/p>\n
\u00a7266. Como puede observarse, el n\u00famero de retiros y suspensiones constituye una proporci\u00f3n de aproximadamente un tercio de los beneficiarios, lo que indica, primero, que estas decisiones superan la media del pa\u00eds; y, segundo, que la eficacia del programa y no solo la situaci\u00f3n de algunos n\u00facleos familiares se encuentra comprometida.<\/p>\n
CONSEJO COMUNITARIO DE ALTO MIRA Y FRONTERA<\/p>\n
Motivo del retiro \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00famero de retirados<\/p>\n
Acto administrativo \u2013 inconsistencias en la informaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9<\/p>\n
Doble registro \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34<\/p>\n
2<\/p>\n
Ente verificador \u2013 inasistencia a otras actividades del programa, no entrega de documentos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1<\/p>\n
Ente verificador \u2013 inasistencia o no acompa\u00f1amiento a visita de verificaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
79<\/p>\n
Ente verificador – inasistencia a visita, no tiene lote para verificar, no entrega de documentos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1<\/p>\n
Ente verificador \u2013 levantamiento parcial de il\u00edcitos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1<\/p>\n
Ente verificador \u2013 no tiene lote para verificar \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3<\/p>\n
Ente verificador \u2013 siembra o resiembra \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
59<\/p>\n
Incumplimiento de requisitos administrativos \u2013 no entrega de informaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
72<\/p>\n
Muerte del titular sin beneficiario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
214<\/p>\n
Seguimiento en territorio \u2013 funcionario p\u00fablico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28<\/p>\n
Seguimiento en territorio \u2013 inasistencia a la asistencia t\u00e9cnica integral \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
319<\/p>\n
Seguimiento en territorio \u2013 no validado en asambleas comunitarias \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4<\/p>\n
Validaci\u00f3n de datos \u2013 contratista del Gobierno \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4<\/p>\n
Validaci\u00f3n de datos \u2013 pensionado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20<\/p>\n
Validaci\u00f3n de datos \u2013 RNEC \u2013 derechos pol\u00edticos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4<\/p>\n
Retiro voluntario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
225<\/p>\n
Total retirados \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1076<\/p>\n
Fuente SISPNIS, incluido en la respuesta remitida por la ART a la Corte Constitucional<\/p>\n
\u00a7267. La mayor cantidad de retiros se dan por la inasistencia a la asistencia t\u00e9cnica integral, seguida por los de car\u00e1cter voluntario y la muerte del titular sin beneficiario (entre 200 y m\u00e1s de 300 retiros por estas causales). Despu\u00e9s se encuentran el incumplimiento de requisitos, la siembre o resiembra o los resultados negativos en las visitas (entre 30 y 80 por causal). Mientras que la pertenencia al grupo de pensionados, la calidad de funcionario p\u00fablico o la suspensi\u00f3n de derechos pol\u00edticos pueden considerarse menores, cada una con menos de 10.<\/p>\n
\u00a7268. Estas cifras son significativas no solo para los casos concretos, sino tambi\u00e9n para la eficacia del Programa. As\u00ed pues, si la causa de la inasistencia obedece a los problemas de orden p\u00fablico de la regi\u00f3n, al igual que la muerte con beneficiarios, estos retiros deben encender alertas sobre la situaci\u00f3n de seguridad y, en especial, la Agencia deber\u00e1 considerar el contexto en que se configura la causal antes de proceder el retiro, desde una perspectiva de acci\u00f3n sin da\u00f1o. Es tambi\u00e9n notable que el incumplimiento de requisitos y la resiembra, que constituyen el correlato central de las obligaciones de los beneficiarios, tengan una incidencia mucho menor.<\/p>\n
\u00a7269. El panorama es an\u00e1logo para el Consejo Comunitario Ancestros del R\u00edo mejicano, aunque con un matiz relevante asociado a la existencia de un amplio n\u00famero de retiros previos a la Resoluci\u00f3n 24 de 2020 que contiene, para la ART, los est\u00e1ndares del debido proceso aplicables a estas actuaciones, como se explicar\u00e1 m\u00e1s adelante.<\/p>\n
Situaci\u00f3n del Consejo Comunitario Ancestros del R\u00edo Mejicano<\/p>\n
N\u00facleo veredal Ancestros del R\u00edo Mejicano, Rosario y Chag\u00fc\u00ed<\/p>\n
1.061<\/p>\n
No cultivadores \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
201<\/p>\n
Recolectores \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11<\/p>\n
Cultivador activo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
712<\/p>\n
Cultivador retirado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
349<\/p>\n
No cultivador activo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
147<\/p>\n
No cultivador retirado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54<\/p>\n
Recolector activo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9<\/p>\n
Recolector retirado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2<\/p>\n
\u00a7270. Como puede verse, tambi\u00e9n en este n\u00facleo veredal, correspondiente al Consejo Comunitario de Ancestros del R\u00edo Mejicano, el nivel de retiros es alto, pues alcanza cerca de un tercio de la poblaci\u00f3n beneficiaria, generando desaf\u00edos para el \u00e9xito del programa. Acerca de los motivos de retiro, la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) remite este cuadro:<\/p>\n
CONSEJO COMUNITARIO DE ALTO MIRA Y FRONTERA<\/p>\n
Motivo del retiro \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00famero de retirados<\/p>\n
Doble registro \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8<\/p>\n
Ente verificador \u2013 inasistencia o no acompa\u00f1amiento a visita de verificaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7<\/p>\n
Retiros entre 2018-2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
306<\/p>\n
Ente verificador \u2013 siembra o resiembra \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Muerte del titular sin beneficiario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27<\/p>\n
Seguimiento en territorio \u2013 funcionario p\u00fablico \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4<\/p>\n
Seguimiento en territorio \u2013 inasistencia a la asistencia t\u00e9cnica integral \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2<\/p>\n
Situaci\u00f3n de excepci\u00f3n que le impide continuar en el programa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2<\/p>\n
Validaci\u00f3n de datos SISB\u00c9N, multiafiliado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6<\/p>\n
Validaci\u00f3n de datos SISB\u00c9N, otra ubicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4<\/p>\n
Retiro voluntario \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19<\/p>\n
Total retirados \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
405<\/p>\n
Fuente SISPNIS, incluido en la respuesta remitida por la ART a la Corte Constitucional<\/p>\n
\u00a7271. En contraste con el caso de Alto Mira y Frontera la causal central de retiros, en el caso de este consejo comunitario, que asciende al 75% de los casos es desconocida, pues est\u00e1 cobijada por la expresi\u00f3n \u201cretiros 2018-2019\u201d y, seg\u00fan se profundizar\u00e1, la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) ha explicado que en este per\u00edodo los retiros eran considerados un asunto interno del programa y no decisiones que afectan situaciones particulares o concretas, de modo que simplemente la Consejer\u00eda para la estabilizaci\u00f3n realizaba el retiro. Seg\u00fan la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) en tales casos invita a las familias excluidas a que presenten sus pruebas sobre el cumplimiento de lo pactado y, en caso de que se comprueba que fueron excluidas por razones no justificadas, procede al reintegro.<\/p>\n
\u00a7272. Y, finalmente, en los dos casos acumulados, la tabla que explica los soportes de estas decisiones es igual:<\/p>\n
CAUSAL \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SOPORTE<\/p>\n
Incumplimiento de compromisos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Incumplimiento de misi\u00f3n de cartograf\u00eda social \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Informe de la Oficina de las Naciones Unidas para la Droga y el Delito (UNODC) o del equipo en territorio que realiz\u00f3 la respectiva misi\u00f3n.<\/p>\n
Incumplimiento del compromiso de levantamiento total<\/p>\n
Resiembra de cultivos il\u00edcitos o involucrarse en labores asociadas a cultivos il\u00edcitos<\/p>\n
Inasistencia a las actividades de Asistencia T\u00e9cnica Integral – ATI \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Informe presentado por el operador de asistencia t\u00e9cnica integral (ATI) que viene atendiendo a cada familia.<\/p>\n
No desarrollo de las actividades solicitadas por el operador de ATI<\/p>\n
No realizar un buen eso de los materiales e insumos entregados por operadores de ATI<\/p>\n
Incumplimiento de requisitos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No validado en asambleas comunitarias \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Acta de validaci\u00f3n realizada por Asamblea comunitaria.<\/p>\n
No vive en la vereda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Informe de operador o equipo territorial.<\/p>\n
Pensionado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bases de consulta p\u00fablica \u2013 RUAF y ADRES.<\/p>\n
Cargos de elecci\u00f3n popular \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bases de consulta p\u00fablica – Registradur\u00eda.<\/p>\n
Empleado o contratista de una entidad del Estado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bases de consulta p\u00fablica – RUAF y ADRES o certificaci\u00f3n de la entidad del Estado.<\/p>\n
Bases de consulta p\u00fablica Sisb\u00e9n.<\/p>\n
Sisb\u00e9n otra ubicaci\u00f3n<\/p>\n
Inconsistencias en la informaci\u00f3n (inscrito como cultivador pero no presenta cultivos). \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Formulario de inscripci\u00f3n.<\/p>\n
No entreg\u00f3 documento de predio al momento de la inscripci\u00f3n o antes de plazo de cuatro meses contados desde el momento de la inscripci\u00f3n. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Formulario de inscripci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil \u2013 registra fallecido \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bases de consulta p\u00fablica de la Registradur\u00eda.<\/p>\n
Privado de la libertad \u2013 derechos pol\u00edticos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bases de dato Registradur\u00eda, Procuradur\u00eda, rama Judicial.<\/p>\n
Datos no corresponden \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil.<\/p>\n
No cobro de desembolsos realizados por asistencia alimentaria integral \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consulta SISPNIS y reporte por el \u00e1rea de pago de la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI).<\/p>\n
Familias atendidas por otros programas de desarrollo alternativo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Registro masivo en el SISPNIS por parte del \u00e1rea de planeaci\u00f3n de acuerdo con la decisi\u00f3n del Comit\u00e9 de Gobierno de Datos.<\/p>\n
Doble vinculaci\u00f3n o doble registro \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consulta SISPNIS.<\/p>\n
Fuente equipo jur\u00eddico SISPNIS<\/p>\n
\u00a7273. Estos datos permiten observar a la Sala que las autoridades accionadas, en especial la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) y la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) cuentan con acceso a diversas bases de datos, incluidas la de la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil, la de familias Guardabosques, la RUAF (Registro \u00fanico de poblaci\u00f3n afiliada al sistema de seguridad social) y ADRES (sistema de salud), el Sisb\u00e9n, la Rama Judicial, SISPNIS, el \u00e1rea de pago de la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI); adem\u00e1s de la informaci\u00f3n contenida en los informes de verificaci\u00f3n que realizan la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga, los equipos territoriales de verificaci\u00f3n, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u2013para analizar si existe suspensi\u00f3n de derechos pol\u00edticos\u2013 y el Instituto Kroc.<\/p>\n
\u00a7274. Mediante consulta directa en estas fuentes, indagan diversos aspectos de la vida de los afiliados al PNIS. Si un beneficiario muri\u00f3, si es pensionado o si recibe ingresos de otros programas estatales y \u2013en especial gracias a la \u00faltima fuente\u2013 si se incumpli\u00f3 con la eliminaci\u00f3n o se presenta resiembra. Si ha asistido a actividades del programa o si ha dejado de hacerlo, si reclama los apoyos econ\u00f3micos de forma oportuna; y, en fin, si cumpli\u00f3 con la eliminaci\u00f3n del cultivos o si estos permanecen, o si existe resiembra. La Direcci\u00f3n enmarca entonces sus hallazgos en unas causales de retiro amplias e indeterminadas \u2013as\u00ed lo constat\u00f3 la Sala Plena y se evidencia en el informe de la propia Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART), como se explicar\u00e1 en lo que sigue\u2013; y, finalmente, procede a (i) suspender o retirar al beneficiario o (ii) realizar un proceso conminatorio, que consiste en fijar un aviso en un lugar accesible al p\u00fablico para que se corrijan las irregularidades para despu\u00e9s continuar con la suspensi\u00f3n o el retiro.<\/p>\n
\u00a7275. Estas actuaciones son problem\u00e1ticas desde el punto de vista constitucional y han generado un desconocimiento constante del debido proceso y otras afectaciones a familias vulnerables, como ya lo ha observado la Sala Plena en la Sentencia SU-545 de 2023, para otros n\u00facleos veredales.<\/p>\n
\u00a7276. La Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) admite problemas de seguridad y orden p\u00fablico en la regi\u00f3n, que en ocasiones impiden una verificaci\u00f3n directa y constante. Por lo tanto, destina sus recursos institucionales a la exploraci\u00f3n de bases de datos que le permitan evidenciar la veracidad y precisi\u00f3n de los beneficiarios, y su incumplimiento constante de lo pactado. Sin embargo, estos son asuntos complejos en el contexto de los hechos, que requieren un acercamiento prudente en materia de sustituci\u00f3n de cultivos: que los formularios reflejen el contexto real en los territorios donde han aparecido cultivos depende en buena medida de la orientaci\u00f3n y apoyo de los funcionarios que hicieron parte de las jornadas de suscripci\u00f3n; y el cumplimiento est\u00e1 condicionado por la pobreza multidimensional, la ausencia del Estado social y la amenaza de aspersiones qu\u00edmicas y castigos.<\/p>\n
\u00a7277. En contraste con la posici\u00f3n de las accionadas, los intervinientes y la Corte Constitucional en la Sentencia SU-545 de 2023 han reconocido que las comunidades demuestran un est\u00e1ndar muy alto de buena fe al inscribirse al programa, pues ello supone hablar de una actividad criminalizada y etiquetada por d\u00e9cadas como la caja de pandora de los males del pa\u00eds; y por la misma raz\u00f3n no es posible tratar cada imprecisi\u00f3n consignada en un formulario como una mentira. Esta puede ser m\u00e1s bien producto de incomprensi\u00f3n e inadecuada comunicaci\u00f3n del Programa, atribuible a las autoridades p\u00fablicas.<\/p>\n
\u00a7278. En efecto, si el Decreto 896 de 2017 solo prev\u00e9 tres causales para el retiro y los beneficiarios inicialmente fueron suspendidos o excluidos sin garant\u00eda alguna y a\u00fan hoy no conocen el abanico de causales que pueden conducir a adoptar tal decisi\u00f3n, esta debe considerarse una falla en la implementaci\u00f3n y no un error o incumplimiento de su parte. Seg\u00fan lo comprobado por la Sala Plena en Sentencia SU-545 de 2023 y la informaci\u00f3n p\u00fablica sobre el cumplimiento del PNIS, existen serios problemas que generan vac\u00edos entre la informaci\u00f3n, la suscripci\u00f3n de compromisos y su cumplimiento.<\/p>\n
\u00a7279. Como se ha explicado, las comunidades accionantes denunciaron fallas en la informaci\u00f3n y orientaci\u00f3n brindada por los funcionarios p\u00fablicos que hicieron parte del proceso de suscripci\u00f3n de formularios individuales y la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) no desmiente estas afirmaciones. Una vez se llevan al contexto territorial, estos problemas dejan de ser incidentes menores y pueden generar en efecto la exclusi\u00f3n de interesados.<\/p>\n
\u00a7280. Finalmente, mientras el Estado admite que los problemas de seguridad y recursos han generado retrasos en el cumplimiento de sus obligaciones frente al PNIS, y los \u00f3rganos de verificaci\u00f3n demuestran que este rezago va mucho m\u00e1s all\u00e1 que el eventual incumplimiento de las familias campesinas, decide excluir a quienes no asisten a las jornadas de asistencia t\u00e9cnica, por ejemplo. La pregunta que surge es si la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) eval\u00faa los problemas de seguridad y recursos que quiz\u00e1s han impedido la asistencia de las personas a tales jornadas, o si, por el contrario, el hecho objetivo de una falla conduce a la suspensi\u00f3n y la exclusi\u00f3n.<\/p>\n
De una causal de retiro opaca a la multiplicidad de causales sin fundamento normativo claro<\/p>\n
\u00a7281. Adem\u00e1s de las causales centrales que podr\u00edan conducir a la suspensi\u00f3n o retiro de beneficiarios, es decir, el no levantamiento de los cultivos o la resiembra, al parecer la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) entiende que existe una causal asociada a la obligaci\u00f3n gen\u00e9rica de quienes suscriben los acuerdos, definida en el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 7 del Decreto 896 de 2017, que consiste en el incumplimiento de los compromisos o no participar en actividades del Programa. En esta l\u00ednea, propone que los afectados conoc\u00edan tales compromisos pues fueron incluidos en acuerdos colectivos y familiares.<\/p>\n
\u00a7282. De esta manera, la causal gen\u00e9rica y opaca se ha convertido en un abanico de causales y, de acuerdo con el \u00faltimo de los cuadros presentados, que se refiere a los soportes para el retiro, algunas de estas se dividen en dos o m\u00e1s supuestos, de manera que en total las autoridades encargadas del Programa vienen aplicando veinte motivos de suspensi\u00f3n y exclusi\u00f3n, lo que dem\u00e1s de violar el debido proceso de las personas suspendidas o retiradas del programa se convierte en una amenaza de desintegraci\u00f3n del programa, familia por familia, hasta minar su dimensi\u00f3n comunitaria y su potencial transformador. Es una situaci\u00f3n afecta intensamente la vocaci\u00f3n de \u00e9xito del programa.<\/p>\n
\u00a7283. Ante el panorama descrito, es necesario se\u00f1alar, primero, que las \u00fanicas causales que podr\u00edan conducir al retiro se refieren al no levantamiento y a la resiembra de los cultivos utilizados para la fabricaci\u00f3n de sustancias il\u00edcitas. Segundo, que estas causales deben ser aplicadas considerando el contexto, ponderando el nivel de cumplimiento estatal frente al de las comunidades; y evaluando circunstancias de fuerza mayor y caso fortuito, dada la situaci\u00f3n de orden p\u00fablico que afecta al pac\u00edfico colombiano y los pueblos accionantes.<\/p>\n
\u00a7284. En un espacio participativo en El Tarra, Norte de Santander, altos funcionarios del Gobierno nacional explicaron que las personas que dependen de los cultivos no pueden levantarlos de un d\u00eda para otro si, al hacerlo, amenazan el m\u00ednimo vital. Esto fue descrito mediante la met\u00e1fora agraria de no soltar un bejuco hasta agarrar otro, as\u00ed como a trav\u00e9s del concepto de gradualidad. Para la Sala, si bien estas expresiones est\u00e1n destinadas a la recepci\u00f3n efectiva por parte de un auditorio intensamente afectado por el incumplimiento, la ausencia de alternativas productivas e incluso el hambre, en realidad se trata de afirmaciones que pueden traducirse en el respeto por los est\u00e1ndares descritos.<\/p>\n
\u00a7285. M\u00e1s all\u00e1 de la met\u00e1fora, en el plano constitucional debe considerarse que no resulta proporcionada la erradicaci\u00f3n si las alternativas no son materializables, y las consecuencias pueden afectar derechos fundamentales de familias y comunidades. Por lo tanto, en un escenario de incumplimientos mutuos \u2013donde son mucho m\u00e1s notorios los del Estado\u2013 antes que una pol\u00edtica de exclusi\u00f3n y desintegraci\u00f3n del programa, el Gobierno debe perseguir la adecuaci\u00f3n progresiva y gradual para la recuperaci\u00f3n de la confianza de las familias, la generaci\u00f3n de ingresos y bienestar social de manera urgente, y la transformaci\u00f3n de los territorios a mediano y largo plazo.<\/p>\n
\u00a7286. En este orden de ideas, la Sala confirmar\u00e1 la decisi\u00f3n de primera instancia en el caso de Alto Mira y Frontera, aunque modificar\u00e1 su alcance, pues impone una carga desproporcionada a los afectados. Tambi\u00e9n revocar\u00e1 las dem\u00e1s decisiones objeto de revisi\u00f3n orientadas a la improcedencia, por las razones expuestas ampliamente en el estudio de procedencia de los casos acumulados. En este caso, adem\u00e1s de reiterar las \u00f3rdenes dictadas por la Corte en la SU-545 de 2023, la Sala adoptar\u00e1 remedios adicionales o m\u00e1s robustos, debido a que la informaci\u00f3n contenida en el expediente permite dise\u00f1ar remedios m\u00e1s adecuados a la situaci\u00f3n de los dos consejos comunitarios.<\/p>\n
\u00a7287. Al igual que en la Sentencia SU-545 de 2023, una vez resueltos los dos problemas centrales, y realizada la advertencia sobre la necesidad de una ruta \u00e9tnica consultada para la aplicaci\u00f3n del PNIS en los territorios de pueblos \u00e9tnicos, se abordar\u00e1n las dem\u00e1s tensiones constitucionales.<\/p>\n
\u00a7288. El caso objeto de estudio involucra los derechos de dos sujetos colectivos, constituidos como consejos comunitarios de comunidades negras o afrocolombianas. Por lo tanto, la Sala se referir\u00e1 al enfoque y ruta \u00e9tnicas, asunto analizado, de manera inicial, por la Sentencia SU-545 de 2023 y relevante con miras a la adecuaci\u00f3n futura del programa.<\/p>\n
Otras violaciones al debido proceso<\/p>\n
\u00a7289. Las comunidades accionantes presentaron otros argumentos sobre la violaci\u00f3n al derecho fundamental al debido proceso en la implementaci\u00f3n del PNIS. Si bien es cierto que la violaci\u00f3n al principio de legalidad constatada es suficiente para considerar que este derecho fundamental ha sido desconocido de manera amplia en las actuaciones de las entidades accionadas, en virtud de la dimensi\u00f3n preventiva y la pedagog\u00eda constitucional, necesaria para una adecuada operaci\u00f3n del programa, hace que sea relevante referirse de manera sucinta a estos temas. Estas fallas tienen que ver con la comunicaci\u00f3n de las decisiones de suspensi\u00f3n y retiro, el derecho a ser o\u00eddo, la garant\u00eda de presentar pruebas y el derecho a la contradicci\u00f3n y la presentaci\u00f3n de recursos.<\/p>\n
\u00a7290. Antes de evaluar la respuesta de la ART a estas denuncias, es importante recordar que la administraci\u00f3n del PNIS se divide en dos per\u00edodos. El primero, desde 2018 hasta el 31 de diciembre de 2019, cuando estuvo a cargo de la Consejer\u00eda Presidencial para la Consolidaci\u00f3n y la Estabilizaci\u00f3n (CPECP), entidad que consideraba las decisiones de suspensi\u00f3n y retiro como un asunto propio del programa, es decir, interno. En este per\u00edodo, las suspensiones operaban como una actuaci\u00f3n unilateral y los retiros de manera puramente discrecional. En consecuencia, no exist\u00edan garant\u00edas de comunicaci\u00f3n o notificaci\u00f3n, de prueba y de contradicci\u00f3n dentro del tr\u00e1mite o por medio de los recursos de la v\u00eda gubernativa.<\/p>\n
\u00a7291. El segundo per\u00edodo comienza el 1\u00ba de enero de 2020 cuando el programa fue asumido por la ART y, en especial, por su Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI). Desde entonces, la entidad entiende que debe aplicar en sus actuaciones el C\u00f3digo Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n de tutela ante la Corte, la entidad explic\u00f3 a la Corte Constitucional la manera en que concibe la aplicaci\u00f3n de esa normativa.<\/p>\n
\u00a7292. As\u00ed, en lo que tiene que ver con el per\u00edodo que va de 2018 a 2020, la entidad determin\u00f3 que debe verificarse si las suspensiones y retiros se dieron con garant\u00edas, \u201cde manera tal que de no haber soportes de que las suspensiones y retiros se hayan adelantado conforme a las mencionadas garant\u00edas, la DSCI le ha dado la oportunidad a los beneficiarios de presentar las razones y las pruebas necesarias que justifiquen su reintegro al Programa, para de esta manera subsanar las irregularidades que pudieron haber presentado, procediendo al reintegro de algunos beneficiarios\u201d. Si la persona demuestra fuerza mayor o caso fortuito entonces es reactivado. Para probar sus afirmaciones, la ART remiti\u00f3 a la Corte Constitucional un amplio n\u00famero de actos administrativos, la mayor\u00eda de los cuales accede a la reactivaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a7293. Sin embargo, estos actos administrativos demuestran no solo la posibilidad de que la Agencia acepte errores en las decisiones de suspensi\u00f3n y retiro; tambi\u00e9n confirman la narraci\u00f3n de los accionantes y la mayor parte de los intervinientes. Muchos retiros se debieron a doble o m\u00faltiple afiliaci\u00f3n en el Sisb\u00e9n, un hecho susceptible de ser corregido con un tr\u00e1mite administrativo y no siempre atribuible a los afectados; otros, a situaciones desplazamiento forzado, es decir, a una grave violaci\u00f3n de los derechos humanos dentro del contexto de violencia que los l\u00edderes y representantes de los consejos comunitarios denuncian. Unos m\u00e1s a enfermedad grave y aun algunos afirman que tras una falla detectada no se pudo hacer verificaci\u00f3n por parte de los equipos territoriales debido a la situaci\u00f3n de orden p\u00fablico.<\/p>\n
\u00a7294. La respuesta de la ART es problem\u00e1tica desde diversos puntos de vista. Una persona o grupo familiar que fue suspendido o retirado sin respeto por el debido proceso y que, en principio, debe considerarse una poblaci\u00f3n vulnerable, que habita territorios especialmente afectados por el conflicto se ve obligada a asumir la carga que, en su momento, no asumi\u00f3 el Estado, al considerar que el manejo de los beneficiarios era un asunto interno. El est\u00e1ndar de fuerza mayor o caso fortuito es de car\u00e1cter civil y no toma en consideraci\u00f3n la situaci\u00f3n de los territorios ampliamente descrita. Las suspensiones y retiros siguen operando en una l\u00f3gica individual y reactiva, no consideran el impacto comunitario ni la continuidad del programa. Y no est\u00e1n acompa\u00f1ados de una orientaci\u00f3n adecuada.<\/p>\n
\u00a7295. En segundo lugar, la entidad afirma que a partir de la Resoluci\u00f3n No. 24 de 2020 (anexo 5) expedida cuando comprendi\u00f3 que las actuaciones de suspensi\u00f3n y retiro implican un relacionamiento con la comunidad, se incorpor\u00f3 un tr\u00e1mite denominado conminatorio. Este consiste en realizar comunicaciones en lugares de \u201camplia circulaci\u00f3n y f\u00e1cil acceso\u201d al p\u00fablico para persuadir a los beneficiarios de cumplir sus compromisos y para invitar a los suspendidos a presentar los elementos o circunstancias que originaron el incumplimiento. As\u00ed pueden subsanar la situaci\u00f3n y presentar pruebas de caso fortuito o fuerza mayor.<\/p>\n
\u00a7297. Estos problemas son, en el estado actual de cosas, accesorios, debido a que el irrespeto por el principio de legalidad impide considerar v\u00e1lidas las decisiones adoptadas en la ART, en los dos per\u00edodos analizados y con independencia de si se trata de retiros o suspensiones. La violaci\u00f3n el principio de legalidad es tan grave que ha derivado en la exclusi\u00f3n de una tercera parte de los beneficiarios del programa, pese a que los \u00f3rganos y expertos con funciones asociadas a la verificaci\u00f3n del PNIS reportan un alt\u00edsimo nivel de cumplimiento de la poblaci\u00f3n campesina y \u00e9tnica. Sin embargo, para la Sala es relevante que las falencias descritas sean corregidas en el futuro inmediato.<\/p>\n
c. El desconocimiento del enfoque \u00e9tnico y sus consecuencias en los casos acumulados<\/p>\n
\u00a7298. Los enfoques territorial y \u00e9tnico hacen parte del dise\u00f1o del programa y el Acuerdo Final de Paz. Estos suponen consultar las necesidades de las comunidades, su contexto y entorno, e incorporar las conclusiones en las medidas de atenci\u00f3n, los cultivos sustitutos y los dem\u00e1s proyectos de generaci\u00f3n de ingresos, pues solo de esta manera el programa puede conducir a la transformaci\u00f3n de las realidades de comunidades campesinas y pueblos \u00e9tnicos que habitan en territorios donde existen cultivos de uso il\u00edcito.<\/p>\n
\u00a7299. En contraste con estos prop\u00f3sitos, la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio ha explicado que solo cuando el programa fue asumido por la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI), se decidi\u00f3 iniciar una concertaci\u00f3n con pueblos \u00e9tnicos, para su caracterizaci\u00f3n y la evaluaci\u00f3n de sus necesidades, mediante la Circular 08 de 2020. Este ajuste es necesario para comenzar a incorporar el enfoque \u00e9tnico al PNIS. Sin embargo, es tambi\u00e9n oportuno recordar que la Sentencia SU-545 de 2023, al analizar la situaci\u00f3n de algunas comunidades ind\u00edgenas Nasa ubicadas en Putumayo, indic\u00f3 que es necesario el dise\u00f1o de una ruta \u00e9tnica, con participaci\u00f3n efectiva de los pueblos interesados; o, en caso de que esta ruta no permita su inclusi\u00f3n oportuna en el programa, dise\u00f1ar uno especial para los pueblos \u00e9tnicos.<\/p>\n
\u00a7300. Una ruta \u00e9tnica debe tomar en cuenta el valor cultural o medicinal de la hoja de coca \u2013en especial, para los pueblos ind\u00edgenas andinos\u2013 as\u00ed como el impacto que las pol\u00edticas de erradicaci\u00f3n y sustituci\u00f3n proyectan en la vida de los pueblos y en la salud de todos los territorios de pueblos \u00e9tnicos. En la subsistencia, en la posibilidad de modificar el uso de los cultivos existentes para integrarlos a econom\u00edas l\u00edcitas y en los impactos colaterales de los distintos medios empleados por el Estado para disminuir la presencia de cultivos. As\u00ed pues, adem\u00e1s de la especial relaci\u00f3n de los pueblos ind\u00edgenas con la hoja de coca, debe estudiar el significado de la erradicaci\u00f3n de los cultivos para los dem\u00e1s pueblos \u00e9tnicos, incluido el negro o afrocolombiano del que hacen parte las comunidades accionantes.<\/p>\n
\u00a7301. La Sala Plena, en la decisi\u00f3n citada, habl\u00f3 de dos aspectos espec\u00edficos: (i) la consulta previa a la implementaci\u00f3n del PNIS y (ii) el respeto por la hoja de coca. En esta oportunidad es relevante profundizar en la aplicabilidad de la consulta previa, primero, como garant\u00eda de no repetici\u00f3n de conductas que pueden llevar al desconocimiento de derechos de los pueblos \u00e9tnicos; y, segundo, porque la implementaci\u00f3n del PNIS es un problema en desarrollo que atraviesa el pa\u00eds, de modo que, m\u00e1s all\u00e1 de la unificaci\u00f3n jurisprudencial, las particularidades de cada caso ameritan reflexiones desde el Tribunal constitucional.<\/p>\n
\u00a7302. Las comunidades negras tambi\u00e9n sufren una afectaci\u00f3n directa por las medidas de erradicaci\u00f3n de los cultivos de coca, aunque no es id\u00e9ntica a la que enfrentan los pueblos ind\u00edgenas. Aunque la Sala no cuenta con evidencias sobre el uso cultural o espiritual de la hoja de coca por las poblaciones afrocolombianas, esta no es una raz\u00f3n para descartar la aplicaci\u00f3n de la consulta previa. La Corte ha reconocido que \u201c[e]l nivel de afectaci\u00f3n no [puede] definirse \u00fanicamente en raz\u00f3n del uso ancestral de la hoja de coca por parte de las comunidades \u00e9tnicas. Las afectaciones al medio ambiente y a la salud impactan de manera aguda su derecho de autodeterminaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
\u00a7303. Como se resalt\u00f3 en l\u00edneas anteriores, (i) el 21% del total de las hect\u00e1reas sembradas con coca en Colombia est\u00e1 en tierras de comunidades negras, (ii) Tumaco es el segundo municipio con mayor cantidad de hect\u00e1reas cultivadas en el pa\u00eds (20.720) y (iii) el territorio del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera es uno de los tres que tiene la mayor concentraci\u00f3n en el pa\u00eds. Es decir, el espacio donde se desenvuelve la existencia social y cultural de las comunidades representadas por los consejos accionantes tiene una alt\u00edsima presencia de cultivos de uso il\u00edcito, por lo que sus habitantes reciben el impacto directo de las medidas que se utilicen para erradicarlos.<\/p>\n
\u00a7304. La afectaci\u00f3n directa de las comunidades afro ubicadas en territorios con presencia de cultivos de uso il\u00edcito fue estudiada por la Corte en las Sentencias T-080, T-236 y T-300 de 2017. En dichas oportunidades se estudi\u00f3 la aplicaci\u00f3n del medio m\u00e1s dr\u00e1stico de erradicaci\u00f3n, seg\u00fan la jerarqu\u00eda que se ha previsto para tal prop\u00f3sito: las aspersiones a\u00e9reas con glifosato. Se identificaron impactos directos en la salud, los cultivos l\u00edcitos, la seguridad alimentaria y las fuentes h\u00eddricas; un efecto apenas natural, teniendo en cuenta que las distintas fuentes de subsistencia de dichas comunidades comparten el mismo espacio geogr\u00e1fico de los cultivos de uso il\u00edcito a los que han tenido que acudir para poder sobrevivir, como lo reconoce el punto 4 del Acuerdo Final de Paz. Es evidente que las comunidades representadas por los consejos accionantes se encuentran en la misma situaci\u00f3n, pues las distintas medidas de erradicaci\u00f3n que se implementen los impactan directamente; tanto por las nuevas din\u00e1micas que implicar\u00eda el paso a econom\u00edas legales en caso de seguirse con la sustituci\u00f3n voluntaria, o los potenciales da\u00f1os y riesgos que pueden sufrir por los medios forzosos ante su incumplimiento.<\/p>\n
\u00a7305. Para esta Sala de Revisi\u00f3n es claro que la implementaci\u00f3n del PNIS en territorios \u00e9tnicos es una medida que afecta directamente sus intereses, sus territorios y sus derechos, al tiempo que aspira generar beneficios mediante la sustituci\u00f3n por otros cultivos. En ese sentido, si bien en la Sentencia C-493 de 2017 se sostuvo que el Decreto Ley 896 de 2017 no requer\u00eda consulta previa, por tratarse de una norma general, para todo el territorio colombiano, la llegada del programa a los territorios de pueblos \u00e9tnicos s\u00ed deb\u00eda consultarse. Asegurar los espacios de participaci\u00f3n activa y efectiva que, de buena fe, incluyan en la pol\u00edtica p\u00fablica las necesidades y atiendan a los da\u00f1os sufridos por los pueblos y comunidades \u00e9tnicas del pa\u00eds.<\/p>\n
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\u00a7306. La Sala observa que en los acuerdos colectivos suscritos con los consejos comunitarios de Alto Mira y Frontera y Ancestros del R\u00edo Mejicano existe una cl\u00e1usula por la cual los firmantes renuncian a la consulta previa; y entiende, a partir de los escritos de tutela, que no es inter\u00e9s de los accionantes iniciar una discusi\u00f3n sobre la violaci\u00f3n de este derecho fundamental. Antes que la consulta, pretenden la participaci\u00f3n constante y el cumplimiento de lo pactado. La Sala observa tambi\u00e9n que desde la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) se presenta un uso ambiguo de la expresi\u00f3n consulta, pues se utiliza para mencionar el proceso general y previo de implementaci\u00f3n y suscripci\u00f3n de acuerdos colectivos y no para hablar del derecho fundamental de los pueblos \u00e9tnicos a ser consultados antes de la adopci\u00f3n de medidas que les afecten de manera directa.<\/p>\n
\u00a7307. Sin embargo, esta cl\u00e1usula amerita al menos unas reflexiones iniciales desde el tribunal constitucional. La primera es que el Gobierno nacional era consciente acerca de su obligaci\u00f3n de realizar la consulta, pues de no ser as\u00ed, no tendr\u00eda sentido la inclusi\u00f3n de la cl\u00e1usula. La segunda es que no existe una posici\u00f3n jurisprudencial consolidada en torno a la renuncia a la consulta previa, pero es sin duda una actuaci\u00f3n que debe mirarse con cautela desde el punto de vista constitucional pues supone transar un conjunto de est\u00e1ndares para la formaci\u00f3n de la voluntad por una sola disposici\u00f3n que puede ser alcanzada en condiciones muy diversas. La tercera es que quienes suscribieron esta cl\u00e1usula lo hicieron desde la convicci\u00f3n de que el Gobierno cumplir\u00eda las obligaciones derivadas del acuerdo colectivo.<\/p>\n
\u00a7308. A partir de estas premisas, resulta preocupante observar que, cuando el Gobierno nacional niega el car\u00e1cter vinculante de los citados acuerdos colectivos, el resultado es un panorama donde las comunidades prescindieron de la consulta confiando en lo pactado en el acuerdo colectivo, y este \u00faltimo tampoco fue cumplido, al ser reducido a un momento de informaci\u00f3n y socializaci\u00f3n. Ello implica, desde la prevalencia del derecho sustancial, que sus intereses no han sido tenidos en cuenta de manera relevante, para una decisi\u00f3n que les concierne y puede afectar sus derechos.<\/p>\n
\u00a7309. La Sala no discutir\u00e1 la validez de la cl\u00e1usula de renuncia a la consulta previa en el caso concreto. Es posible entender que, en el contexto de implementaci\u00f3n del PNIS, los consejos que la suscribieron admitieron renunciar a algunos de los est\u00e1ndares de la consulta previa con el prop\u00f3sito de no resultar excluidos del PNIS, en especial, dado que el 21% de los cultivos il\u00edcitos se encuentran en territorios colectivos de consejos comunitarios, y en virtud del l\u00edmite temporal del programa un proceso extenso de consulta podr\u00eda alejarlos de ser parte del programa de manera oportuna. Pero s\u00ed debe aclarar que esta renuncia no puede interpretarse como el abandono de garant\u00edas de fondo asociadas a la consulta previa concebida como el espacio de participaci\u00f3n activa y efectiva para discutir asuntos que les afectan, que involucran el destino de sus tierras y territorios, que les imponen cargas o representan beneficios, en un di\u00e1logo horizontal y de buena fe. Un di\u00e1logo que en el caso del PNIS debe abordar tanto la adecuaci\u00f3n de las medidas de atenci\u00f3n, como la pertinencia de los cultivos alternativos, el potencial de integrar los cultivos de coca a econom\u00edas l\u00edcitas y las alternativas de desarrollo de largo aliento, asociadas al programa de sustituci\u00f3n del que se viene hablando.<\/p>\n
\u00a7310. En este orden de ideas, en la creaci\u00f3n, dise\u00f1o o adecuaci\u00f3n de la ruta \u00e9tnica, iniciados por la Circular 08 de 2022 de la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) y que debe continuar con los est\u00e1ndares de la Sentencia SU-545 de 2023 para los pueblos ind\u00edgenas, deben garantizarse est\u00e1ndares propios del derecho fundamental a la consulta previa, sin perjuicio de que se concierte una v\u00eda r\u00e1pida entre los pueblos interesados y el Gobierno nacional, considerando la duraci\u00f3n del Programa. De esta manera puede armonizarse la participaci\u00f3n calificada de los pueblos con la celeridad requerida para no resultar excluidos del Programa por razones temporales. La Corte le ordenar\u00e1 a la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) que adopte las medidas correspondientes.<\/p>\n
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\u00a7311. Adem\u00e1s, como lo sostuvo la Sentencia SU-545 de 2023, en caso de que el tiempo que le quede al PNIS suponga un obst\u00e1culo para cumplir esta orden, el Gobierno deber\u00e1 dise\u00f1ar un programa especial para todos los pueblos \u00e9tnicos, que les permita hacer parte de la sustituci\u00f3n voluntaria en condiciones de igualdad en el acceso a los beneficios y de respeto por la diferencia cultural.<\/p>\n
\u00a7312. Se aclara, por \u00faltimo, que la consulta previa sobre la implementaci\u00f3n del PNIS es aut\u00f3noma e independiente de aquella exigible antes de la aspersi\u00f3n de glifosato, ordenada por la Corte Constitucional, entre muchas otras, en las sentencias SU-383 de 2003 y T-236 de 2017. Esta \u00faltima constituye un est\u00e1ndar consolidado a partir de la afectaci\u00f3n directa e intensa que puede generar el glifosato en la vida de los pueblos \u00e9tnicos. En su salud, en sus cultivos y en su entorno y se ha ido fortaleciendo con el principio ambiental de precauci\u00f3n, dado que la Organizaci\u00f3n Mundial sobre la Salud ha prendido diversas alarmas sobre los da\u00f1os asociados al qu\u00edmico, mientras que la consulta en la implementaci\u00f3n del PNIS en territorios \u00e9tnicos y la ruta \u00e9tnica que hoy en d\u00eda se viene dise\u00f1ando para suplirla en la medida de lo posible tienen que ver ante todo con la pregunta de c\u00f3mo se transformar\u00e1 un territorio \u00e9tnico donde se encuentran cultivos de uso il\u00edcito una vez se realice la sustituci\u00f3n voluntaria, de manera que el proceso sea acorde y adecuada a la diversidad cultural colombiana.<\/p>\n
An\u00e1lisis breve de los dem\u00e1s problemas jur\u00eddicos<\/p>\n
\u00a7313. Como se ha explicado, los dos grandes problemas jur\u00eddicos \u2013acuerdos colectivos y debido proceso\u2013 constituyen la fuente de los dem\u00e1s. Ya la Sala los abord\u00f3 y se refiri\u00f3 adem\u00e1s al enfoque \u00e9tnico, aspecto necesario por la identidad de los consejos accionantes. A continuaci\u00f3n, se referir\u00e1 a los dem\u00e1s problemas propuestos en la acci\u00f3n, de manera sucinta, pues se toma como premisa fundamental que el desconocimiento de los acuerdos colectivos y el incumplimiento en los compromisos del PNIS conlleva la vulneraci\u00f3n del m\u00ednimo vital y genera riesgos para los l\u00edderes.<\/p>\n
d. Seguridad de los l\u00edderes de los consejos comunitarios accionantes<\/p>\n
\u00a7314. La Corte Constitucional, en la Sentencia SU-545 de 2023, conoci\u00f3 que la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) desarrolla el componente de seguridad del PNIS mediante el Plan de articulaci\u00f3n de acciones en seguridad para la poblaci\u00f3n objeto del PNIS, que presenta los siguientes avances:<\/p>\n
\u00a7315. \u00a0(i) Una l\u00ednea base de liderazgos del PNIS que se refiere a personas delegadas por las asambleas comunitarias en las instancias del Programa; (ii) una matriz de afectaciones en seguridad de l\u00edderes y beneficiarios; (iii) una mesa de coordinaci\u00f3n interinstitucional (MCIECPNIS) con la participaci\u00f3n del Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio del Interior, la Polic\u00eda Nacional, la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y la Direcci\u00f3n para la Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos; (iv) el seguimiento y an\u00e1lisis de las alertas tempranas emitidas por la Defensor\u00eda del Pueblo, haciendo \u00e9nfasis en las recomendaciones para la poblaci\u00f3n PNIS y en procesos de sustituci\u00f3n; (v) la creaci\u00f3n de una Mesa para la gesti\u00f3n y respuesta a las alertas tempranas lideradas por la Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n, donde participan la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) y la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART); (vi) la comisi\u00f3n de apoyo y seguimiento a afectaciones en seguridad, donde participan la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI), la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n y la Direcci\u00f3n de Derechos Humanos de la Polic\u00eda Nacional, donde se analizan afectaciones de la poblaci\u00f3n y avances de las entidades, bajo el liderazgo de la Consejer\u00eda para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n; (vii) la comisi\u00f3n de apoyo y seguimiento a afectaciones que cuenta con el Protocolo de atenci\u00f3n a casos que requieren acci\u00f3n inmediata, el cual ha sido activado en 16 oportunidades, incluidos 2 amenazas en San Andr\u00e9s de Tumaco; y (viii) Capacitaciones para fortalecer el trabajo de protecci\u00f3n, judicializaci\u00f3n y prevenci\u00f3n para liderazgos de sustituci\u00f3n por parte de la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI).<\/p>\n
\u00a7316. En el caso mencionado, el Ministerio del Interior inform\u00f3 que, a trav\u00e9s del Plan de Atenci\u00f3n Oportuna \u2013PAO\u2013 de Prevenci\u00f3n y Protecci\u00f3n individual y colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de defensores de derechos humanos y l\u00edderes sociales, se cre\u00f3 una ruta interinstitucional en Norte de Santander; y la Polic\u00eda Nacional explic\u00f3 que ha participado junto con la Direcci\u00f3n de Derechos Humanos del Ministerio de Defensa en la implementaci\u00f3n del plan de articulaci\u00f3n de acciones en seguridad liderado por la Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n. La Unidad Nacional de Protecci\u00f3n \u2013destac\u00f3 que ha participado en mesas de coordinaci\u00f3n interinstitucional convocadas por la Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n, donde participan la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI), el Ministerio de Defensa Nacional, la Polic\u00eda Nacional -Direcci\u00f3n de DDHH- y la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a7317. La Sala Plena reconoci\u00f3 que estas medidas constituyen avances, pero consider\u00f3 necesario fortalecerlas, agilizarlas y dictar medidas adicionales: \u201cTeniendo en cuenta que la seguridad humana, la cual permea el marco conceptual del Acuerdo Final de Paz, implica preservar los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz no solo en un sentido reactivo e individual sino preventivo, comprehensivo, colectivo e integral\u201d. En consecuencia, este Tribunal debe adoptar medidas encaminadas a garantizar la seguridad individual y colectiva de los l\u00edderes que participan en el PNIS.<\/p>\n
\u00a7318. En esa perspectiva, la Sala Plena orden\u00f3 a la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n que, en el t\u00e9rmino de (1) un mes contado a partir de la notificaci\u00f3n de aquella sentencia, se pronunciara sobre las solicitudes individuales y colectivas de seguridad que hayan sido presentadas ante dicha entidad por los l\u00edderes que han promovido el PNIS en los municipios analizados en aquella oportunidad; y dispuso la obligaci\u00f3n de notificar el resultado a los l\u00edderes sociales para que los valoraran y decidieran si las garant\u00edas que le puede ofrecer la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n son suficientes.<\/p>\n
\u00a7319. Para la Sala de Revisi\u00f3n es claro que los l\u00edderes del PNIS enfrentan riesgos derivados de su participaci\u00f3n en el Programa; y que estos se hacen cada vez m\u00e1s intensos, mientras no se cumplan los objetivos del PNIS. Tambi\u00e9n est\u00e1 comprobado el rezago en el cumplimiento, de manera que se reiterar\u00e1 la orden de la Sentencia SU-545 de 2023. Adem\u00e1s, tomando en consideraci\u00f3n la existencia de distintos escenarios constitucionales donde se eval\u00faa la situaci\u00f3n de seguridad de diversas poblaciones \u2013como las salas de seguimiento de la situaci\u00f3n de desplazamiento forzado o de seguridad de los firmantes del Acuerdo Final de Paz\u2013 la Sala remitir\u00e1 esta decisi\u00f3n a estos \u00f3rganos para que los incorporen en la estrategia de seguimiento ya definida.<\/p>\n
\u00a7320. Dado que en el caso concreto los accionantes hacen parte de consejos comunitarios de comunidades negras, es imprescindible que se avance en la interdicci\u00f3n de redes criminales asociadas al tr\u00e1fico de drogas, en la expedici\u00f3n de una ley de tratamiento diferenciado que permita mantener la confianza de la poblaci\u00f3n campesina y \u00e9tnica vinculada al PNIS y en las tareas de desminado humanitario. Todas estas son exigencias del Acuerdo Final de Paz en materia de seguridad.<\/p>\n
\u00a7321. Adem\u00e1s, desde la Sentencia SU-020 de 2022, la Corte Constitucional ha insistido en la necesidad de avanzar en el concepto de seguridad humana, ligado a la prestaci\u00f3n de servicios sociales del Estado y el goce efectivo de los derechos con los enfoques diferenciales pertinentes. La Sala Plena, en la decisi\u00f3n citada, se refiri\u00f3 tambi\u00e9n a los cambios en el lenguaje, necesarios para culminar con la estigmatizaci\u00f3n. En aquella oportunidad, la Sala pidi\u00f3 remover las etiquetas que pesan sobre los firmantes del acuerdo. No cabe duda, para la Sala, que tambi\u00e9n deben eliminarse los del campesino cultivador de coca, por las razones expuestas en esta providencia. Ello implica, entre otras cosas, un cambio en el seguimiento, destinado a comprender el cumplimiento gradual de la erradicaci\u00f3n y a realizar ajustes oportunos para evitar que los tr\u00e1mites de suspensiones y retiros sigan afectando los derechos fundamentales de estas comunidades vulnerables que han sido discriminadas durante muchas d\u00e9cadas.<\/p>\n
<\/p>\n
\u00a7322. Frente a esto, la Sala de Revisi\u00f3n resalta que la acci\u00f3n de tutela no es un mecanismo cuyo prop\u00f3sito principal es la atribuci\u00f3n de responsabilidades, sino garantizar la efectividad de los derechos fundamentales. Por lo tanto, puede asumir una dimensi\u00f3n preventiva para evitar afectaciones futuras, y establecer rutas de acci\u00f3n para que las autoridades act\u00faen y adopten medidas cuando existen evidencias suficientes para dicho enfoque protector. El contexto de las comunidades accionantes amerita que la Corte se pronuncie sobre esta cuesti\u00f3n, as\u00ed en las acciones de tutela no se incluya un reparo particular al respecto.<\/p>\n
\u00a7323. Como lo resalta la Comisi\u00f3n para el Esclarecimiento de la Verdad, Tumaco es uno de los dos municipios m\u00e1s afectados por la violencia y el desplazamiento forzado. Junto con Buenaventura, es uno de los territorios con m\u00e1s v\u00edctimas y eventos \u2013entre 1985 y 2019 se registraron 151.733\u2013, en los que el narcotr\u00e1fico y las luchas por su control han tenido una influencia determinante. La mayor intensidad de la violencia ha sido sufrida por los m\u00e1s vulnerables, como los campesinos y los pueblos \u00e9tnicos que han estado vinculados al cultivo. As\u00ed mismo es uno de los municipios con mayor n\u00famero de asesinatos de excombatientes, l\u00edderes sociales y defensores de derechos humanos, donde se presentan emergencias humanitarias recurrentes. Esta es una problem\u00e1tica que ha permanecido en el tiempo.<\/p>\n
\u00a7324. En su \u00faltimo informe sobre el estado de implementaci\u00f3n del Acuerdo Final de Paz, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n resalt\u00f3 una disminuci\u00f3n de las condiciones de seguridad y el aumento de la gobernanza criminal en el departamento de Nari\u00f1o, que ha puesto en riesgo a quienes han decidido vincularse a la sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos. La Defensor\u00eda del Pueblo ha emitido numerosas alertas tempranas de vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales \u201358 entre 2018 y marzo de 2023\u2013, en las que la participaci\u00f3n en el PNIS se ha identificado como una de sus variables, y que no han sido infundadas: entre diciembre de 2016 y marzo de 2023 se reportaron 54 homicidios de l\u00edderes y lideresas vinculados al PNIS.<\/p>\n
\u00a7325. La jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n no ha sido ajena a esta situaci\u00f3n. La firma de un acuerdo de paz suele enfrentar el desaf\u00edo del aumento de la conflictividad, con la presencia de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en tr\u00e1nsito a la reincorporaci\u00f3n pol\u00edtica, social y econ\u00f3mica. Esto afecta con mayor intensidad a los espacios geogr\u00e1ficos que eran controlados por los combatientes, que pueden ser copados por otras formas de criminalidad en virtud de los vac\u00edos de poder que se generan, como sucede en los territorios con alta concentraci\u00f3n de cultivos de uso il\u00edcito. Las cifras de violencia antes referidas son una muestra de su gravedad.<\/p>\n
\u00a7326. Aunque la Sentencia SU-020 de 2022 se centr\u00f3 en la situaci\u00f3n de violencia generalizada y peligro que enfrentan los firmantes del Acuerdo Final de Paz, tuvo en consideraci\u00f3n que estas graves afectaciones a la seguridad tambi\u00e9n han impactado a part\u00edcipes activos de los procesos de sustituci\u00f3n voluntaria del PNIS. La Sala Plena concluy\u00f3 que \u201clas econom\u00edas que operan en la ilegalidad [no] est\u00e1n interesadas en que la poblaci\u00f3n firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporaci\u00f3n contin\u00fae con la pol\u00edtica de sustituci\u00f3n de cultivos. Estas personas (\u2026) se encuentran amenazadas y\/o han sido asesinadas, entre otros motivos, porque se mantienen en una actividad que no le interesa preservar a las econom\u00edas il\u00edcitas\u201d.<\/p>\n
\u00a7327. La Sentencia SU-546 de 2023 declar\u00f3 un estado de cosas inconstitucional respecto de grave afectaci\u00f3n de los derechos fundamentales de la poblaci\u00f3n l\u00edder y defensora de derechos humanos, en la que tambi\u00e9n tuvo en cuenta la situaci\u00f3n de quienes est\u00e1n vinculados a procesos de sustituci\u00f3n voluntaria de cultivos. La Corte reconoci\u00f3 la situaci\u00f3n de riesgo que enfrentan quienes impulsan la implementaci\u00f3n a nivel territorial del Acuerdo Final de Paz, en particular en lo referido a la sustituci\u00f3n de cultivos il\u00edcitos en el marco del PNIS y la formulaci\u00f3n de los PDET. Resalt\u00f3 que desde 2020 se ha destacado la grave situaci\u00f3n de protecci\u00f3n de esta poblaci\u00f3n y que, pese a los esfuerzos institucionales, las cifras de victimizaci\u00f3n son alarmantes, al punto de que la pandemia de Covid-19 no merm\u00f3 la violencia en su contra.<\/p>\n
\u00a7328. Por lo tanto, en atenci\u00f3n a la dimensi\u00f3n preventiva de la acci\u00f3n de tutela y el deber del juez constitucional de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, la Sala ordenar\u00e1 a la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n que, en el t\u00e9rmino de un mes contado a partir de la notificaci\u00f3n de esta Sentencia, revise la situaci\u00f3n de seguridad de los l\u00edderes y de los consejos comunitarios, considerados como sujetos colectivos. Adem\u00e1s, remitir\u00e1 entonces la informaci\u00f3n del caso concreto a la Sala de seguimiento de la situaci\u00f3n de seguridad de firmantes. Las medidas de protecci\u00f3n colectiva deben definirse en espacios consultivos con los pueblos interesados y en articulaci\u00f3n con las instancias del programa y las mesas de trabajo definidas ya por el Gobierno nacional y ordenadas en pronunciamientos judiciales.<\/p>\n
\u00a7329. A pesar de la definici\u00f3n concertada de estas medidas, la Sala insiste en que las acciones y medidas de seguridad individuales y reactivas, asociadas a los chalecos antibalas, las camionetas y los celulares no han sido efectivas para los pueblos \u00e9tnicos. Deben explorarse otras, como las emisoras comunitarias y otros medios de comunicaci\u00f3n y alertas adecuados al contexto territorial y cultural; la creaci\u00f3n de un mecanismo de articulaci\u00f3n respetuosa de la diversidad \u00e9tnica y los territorios colectivos con la Fuerza p\u00fablica; medidas pedag\u00f3gicas y el uso de un lenguaje adecuado. Tambi\u00e9n se debe lograr la articulaci\u00f3n con las guardias ind\u00edgenas y cimarrona en los territorios donde hacen presencia y hacen parte de los sistemas de justicia propios, al igual que mecanismos de defensa de sitios culturales, actividades de reforestaci\u00f3n cuidado de las aguas, las plantas y la medicina propia.<\/p>\n
\u00a7330. Esta lista es, claro, ilustrativa, pues el conocimiento de los pueblos sobre sus necesidades y territorios es irremplazable para su escogencia, dise\u00f1o e implementaci\u00f3n.<\/p>\n
El respeto por la jerarqu\u00eda de los medios de eliminaci\u00f3n de cultivos. Exhorto para el cumplimiento y desarrollo de est\u00e1ndares<\/p>\n
\u00a7331. La eliminaci\u00f3n de los cultivos il\u00edcitos se lleva a cabo por distintos medios. Estos se pueden clasificar de menor a mayor fuerza invasiva y deben aplicarse en un estricto orden o jerarqu\u00eda. Los medios son (i) sustituci\u00f3n voluntaria; (ii) erradicaci\u00f3n voluntaria; (iii) erradicaci\u00f3n forzada manual; (iv) erradicaci\u00f3n por aspersi\u00f3n de glifosato en tierra (mediante fumigadores llevados en la espalda del operador) y (v) erradicaci\u00f3n por aspersi\u00f3n a\u00e9rea. La Sala ha recordado que, de conformidad con el principio de proporcionalidad, y las distintas tensiones que estos m\u00e9todos generan con los derechos fundamentales, el Estado debe privilegiar este orden de manera estricta.<\/p>\n
\u00a7332. Ello implica que debe establecer est\u00e1ndares adecuados para comprender cu\u00e1ndo las autoridades estiman v\u00e1lido pasar de una a estrategia a otra, en especial, considerando que ese tr\u00e1nsito implicar\u00e1 mayores riesgos de intervenci\u00f3n y lesi\u00f3n a los derechos de la poblaci\u00f3n campesina y, en este caso, \u00e9tnica. En ese sentido, no basta con la existencia de la regla, pues para que esta sea aplicable de manera adecuada en territorio, es preciso que el Gobierno desarrolle los indicadores que permiten evidenciar el fracaso de una estrategia y la necesidad imperativa de dar un paso a otra, con el potencial de afectar principios centrales de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
\u00a7333. Es evidente que una consecuencia directa de negar el car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos lleva a los l\u00edderes y representantes de consejos comunitarios a una situaci\u00f3n de riesgo. Ellos comprometieron su palabra y apostaron por la generaci\u00f3n de confianza en las comunidades, a pesar de los ciclos hist\u00f3ricos de incumplimiento que han marcado a los programas de sustituci\u00f3n voluntaria de conflictos. Como resultado de esto, han sido amenazados y perseguidos tambi\u00e9n por los actores armados que a\u00fan se encuentran en territorio.<\/p>\n
\u00a7334. Ya la Corte Constitucional ha decantado la regla de jerarqu\u00eda entre los medios de erradicaci\u00f3n, con fuertes fundamentos constitucionales. Sin embargo, esta regla no ser\u00e1 efectiva si no existen est\u00e1ndares claros para decidir cu\u00e1ndo se pasa de un medio a otros. Si las autoridades no act\u00faan con debida diligencia en el marco de la sustituci\u00f3n, lo que ocurre, con claridad, cuando se frustra la confianza comunitaria, y cuando no se evidencia el uso de herramientas de persuasi\u00f3n dialogada antes de acudir a la erradicaci\u00f3n forzada, pues invertir esta jerarqu\u00eda hace imposible que el programa funcione y, por lo tanto, que se materialice un elemento esencial en la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final de Paz y, m\u00e1s a\u00fan, en el prop\u00f3sito general de avanzar en la paz y la estabilidad de los territorios m\u00e1s afectados por el conflicto armado.<\/p>\n
\u00a7335. Aunque en las acciones de tutela objeto de estudio no se incluyen reparos particulares en materia del desconocimiento de la regla de jerarqu\u00eda entre los medios de erradicaci\u00f3n, la Sala resalta su relevancia de cara a las irregularidades denunciadas en las suspensiones y exclusiones del programa. La informaci\u00f3n del expediente muestra que los \u00edndices de exclusi\u00f3n del PNIS son considerables \u2013casi la tercera parte de los inscritos del Consejo Comunitario del R\u00edo Mejicano y la cuarta parte de los del Alto Mira y Frontera\u2013, por lo que una consecuencia previsible para la finalizaci\u00f3n de las estrategias de erradicaci\u00f3n voluntaria para un n\u00famero tan alto de personas es la aplicaci\u00f3n de medidas forzosas y progresivamente m\u00e1s dr\u00e1sticas. Se trata, por lo tanto, de un escenario en el que no solo se afecta la subsistencia y seguridad de poblaciones en situaci\u00f3n de vulnerabilidad, sino que condiciona la efectividad de la implementaci\u00f3n del Acuerdo Final de Paz.<\/p>\n
\u00a7337. La Sala considera que este panorama requiere de una dimensi\u00f3n preventiva en la protecci\u00f3n de derechos fundamentales, que hace necesario profundizar en la protecci\u00f3n constitucional que identific\u00f3 la Sala Plena en la SU-545 de 2023 en materia de la jerarqu\u00eda de los medios de erradicaci\u00f3n. Es un asunto que muestra la estrecha relaci\u00f3n de los distintos puntos del Acuerdo Final de Paz, y el impacto que tiene el cumplimiento de cada uno de ellos para su debida implementaci\u00f3n. Por lo tanto, la Sala insistir\u00e1 en la estricta observancia de la jerarqu\u00eda entre los medios de erradicaci\u00f3n, y le ordenar\u00e1 al Ministerio de Defensa y al Ej\u00e9rcito Nacional la adopci\u00f3n de est\u00e1ndares de debida diligencia y mecanismos de persuasi\u00f3n legales y adecuados desde los puntos de vista \u00e9tnico y territorial en dicha materia.<\/p>\n
El derecho al trabajo y el m\u00ednimo vital<\/p>\n
\u00a7338. Para terminar, la Sala reiterar\u00e1 las reflexiones de la Sala Plena sobre la afectaci\u00f3n al derecho al trabajo y al m\u00ednimo vital derivada del alto nivel de incumplimiento del Estado en relaci\u00f3n con el Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos. El PNIS es un programa basado en la integraci\u00f3n de los campesinos y, de ser el caso, de la poblaci\u00f3n \u00e9tnica y de los cultivadores que no se agota en el cambio de un cultivo por otro, sino que propende por el desarrollo rural, de manera que las alternativas productivas al cultivo son diversas y deben consultar la realidad territorial y comunitaria de sus destinatarios.<\/p>\n
\u00a7339. Los cultivos de uso il\u00edcito, como se explic\u00f3, surgieron en contextos de ausencia o debilidad institucionalidad y precariedad en recursos econ\u00f3micos y bienes b\u00e1sicos. Su eliminaci\u00f3n, por lo tanto, debe ir de la mano no solo con la ayuda inmediata, y los sucesivos pagos econ\u00f3micos programados \u2013y rezagados, seg\u00fan cifras oficiales y de las instituciones autorizadas para verificar el cumplimiento de los acuerdos\u2013 sino tambi\u00e9n del apoyo estatal para la integraci\u00f3n a proyectos productivos que se encadenen a econom\u00edas l\u00edcitas, ofertas de empleo y atenci\u00f3n social a ni\u00f1os, mujeres, personas de la tercera edad, en el marco de los programas de atenci\u00f3n colectiva.<\/p>\n
\u00a7340. El incumplimiento o rezago en la llegada de cada componente de atenci\u00f3n afecta entonces la subsistencia de los n\u00facleos familiares y las comunidades inscritas como beneficiarias del programa, lo que, a su vez, genera el riesgo de resiembra y ubica a las poblaciones asociadas hoy al cultivo, en el centro de los objetivos de los grupos armados al margen de la ley. La fumigaci\u00f3n \u2013terrestre o a\u00e9rea\u2013 tiene consecuencias para otros cultivos, de pancoger o tradicionales para las comunidades, raz\u00f3n por la cual la defensa del m\u00ednimo vital se integra con la regla de respeto por la jerarqu\u00eda de los medios de eliminaci\u00f3n de los cultivos.<\/p>\n
\u00a7341. Es preciso recordar que el Acuerdo Final de Paz es un instrumento construido por diversos componentes que guardan relaciones profundas entre s\u00ed y que el Programa de sustituci\u00f3n de cultivos, en especial, se integra a la Reforma rural integral. En ese sentido, superar la afectaci\u00f3n al m\u00ednimo vital denunciada por las comunidades y comprobada por este Tribunal exige avanzar en los procesos de restituci\u00f3n de tierras, en especial, para sujetos colectivos de derecho; combatir la inequidad y promover el cierre de la frontera agr\u00edcola de manera arm\u00f3nica con la protecci\u00f3n de las zonas de manejo especial en materia ambiental, as\u00ed como proveer a la poblaci\u00f3n rural tierras productivas, y brindar la asesor\u00eda necesaria para aumentar de manera constante esa productividad. Exige el respeto por la relaci\u00f3n entre tierras y territorios de los pueblos \u00e9tnicos y que el programa consulte su posici\u00f3n sobre el desarrollo, el papel de los cultivos en sus territorios y sus consecuencias.<\/p>\n
\u00a7342. Entretanto, considerando que la distancia enorme que persiste entre ese estado de cosas y el nivel actual de cumplimiento del Acuerdo Final de Paz, la Sala reiterar\u00e1 lo expresado por la Sala Plena en la SU-545 de 2023 en torno al derecho fundamental al m\u00ednimo vital. En s\u00edntesis, que adelante las gestiones presupuestales para cumplir lo pactado, no solo en materia individual, sino tambi\u00e9n en la dimensi\u00f3n colectiva, pues esta \u00faltima es parte esencial de la cultura de los pueblos \u00e9tnicos, en particular, y una condici\u00f3n para la transformaci\u00f3n territorial, en general.<\/p>\n
Correcci\u00f3n de las deficiencias evidenciadas en la implementaci\u00f3n del PNIS<\/p>\n
\u00a7343. Con base en las anteriores consideraciones, se le ordenar\u00e1 a la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) que adopte medidas para corregir las deficiencias que se acreditaron en la ejecuci\u00f3n del PNIS durante el presente tr\u00e1mite, como las siguientes:<\/p>\n
i. (i) \u00a0La evaluaci\u00f3n de los obst\u00e1culos log\u00edsticos, geogr\u00e1ficos, tecnol\u00f3gicos, econ\u00f3micos y sociales para que las comunidades puedan inscribirse al programa, y la adopci\u00f3n de medidas para solucionarlos. Esto implica, entre otros, el acompa\u00f1amiento y orientaci\u00f3n por parte de los funcionarios de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) para un debido diligenciamiento de los formularios, la presencia en lugares donde haya una mayor accesibilidad para los interesados, o la facilitaci\u00f3n de transporte para dicho prop\u00f3sito.<\/p>\n
() El respeto de las garant\u00edas del debido proceso administrativo para todas las personas que se sometan a los tr\u00e1mites de suspensi\u00f3n y retiro del programa. En este punto debe tenerse en cuenta el contexto particular de las comunidades, en asuntos como las barreras geogr\u00e1ficas, las deficiencias de infraestructura vial y de telecomunicaciones de sus territorios, sus condiciones de seguridad y niveles de alfabetizaci\u00f3n. Lo anterior debe reflejarse en el uso de medios de notificaci\u00f3n efectivos, claridad en las distintas actuaciones realizadas, carga de la prueba, la posibilidad del ejercicio del derecho de defensa y la presentaci\u00f3n de los recursos que fueren pertinentes, y la articulaci\u00f3n con el Ministerio P\u00fablico para proporcionarles orientaci\u00f3n jur\u00eddica.<\/p>\n
() La exclusi\u00f3n del PNIS \u00fanicamente se debe dar por causales claras, espec\u00edficas y previamente establecidas en la ley. Por lo tanto, se deben adecuar los instrumentos procedimentales que la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio utiliza para este fin, para que se asegure el respeto del principio de legalidad.<\/p>\n
() Se debe asegurar la comunicaci\u00f3n efectiva entre la administraci\u00f3n del PNIS y los beneficiarios. Esto implica, como lo indic\u00f3 la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, que, \u201cm\u00e1s all\u00e1 de un proceso sancionatorio o de juzgamiento para decretar la suspensi\u00f3n del programa, las actuaciones deben estar dirigidas a persuadir a las comunidades para que cumplan el principal compromiso, esto es, la erradicaci\u00f3n voluntaria de los cultivos de uso il\u00edcito y que no reanuden dicha actividad\u201d. Por lo tanto, debe haber un ejercicio doble de conminaci\u00f3n previo a la suspensi\u00f3n y a la exclusi\u00f3n, por canales adecuados para el contexto de cada comunidad.<\/p>\n
() La suspensi\u00f3n de los beneficios del programa \u00fanicamente puede tener lugar cuando se expida una decisi\u00f3n motivada, que observe los aspectos anteriores. En su aplicaci\u00f3n se debe ponderar el contexto particular del afectado, y tener en cuenta factores como la situaci\u00f3n de seguridad que enfrentan, el estado de cumplimiento de los compromisos por parte del Estado, la existencia de circunstancias de fuerza mayor y caso fortuito, si hay una ausencia de alternativas productivas y su relaci\u00f3n con las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de las comunidades.<\/p>\n
\u00a7344. As\u00ed mismo, en atenci\u00f3n a las irregularidades que se han presentado en los tr\u00e1mites de retiro de beneficiarios del PNIS, la Sala dejar\u00e1 sin efecto las decisiones de suspensi\u00f3n y exclusi\u00f3n adoptadas en relaci\u00f3n con n\u00facleos familiares que pertenecen a los consejos comunitarios accionantes, con base en los siguientes criterios:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Dicha medida se aplicar\u00e1 \u00fanicamente para los casos en los que las causales invocadas no tengan que ver con los retiros voluntarios o la muerte de los beneficiarios.<\/p>\n
() Si la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) decide reiniciar el tr\u00e1mite administrativo de suspensi\u00f3n o exclusi\u00f3n, deber\u00e1 asegurar el cumplimiento de todas las garant\u00edas del debido proceso administrativo, teniendo en cuenta el contexto particular de las comunidades afectadas, al igual que el principio de legalidad en las causales invocadas. En estos tr\u00e1mites se deber\u00e1 contar con el acompa\u00f1amiento de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y la Defensor\u00eda del Pueblo como garantes de los intereses de los afectados.<\/p>\n
() La suspensi\u00f3n de los beneficios del PNIS \u00fanicamente podr\u00e1 tener lugar cuando haya una decisi\u00f3n ejecutoriada en la que se disponga el retiro del programa.<\/p>\n
V. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
PRIMERO. LEVANTAR la suspensi\u00f3n del t\u00e9rmino decretada por la Sala Tercera de Revisi\u00f3n para decidir el presente asunto.<\/p>\n
SEGUNDO. REVOCAR por las razones desarrolladas en la presente providencia, la decisi\u00f3n de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado, Subsecci\u00f3n C, el 3 de febrero de 2023, como juez constitucional de segunda instancia, dentro del expediente correspondiente al caso del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera contra Presidencia de la Rep\u00fablica, Consejer\u00eda Presidencial para la Estabilizaci\u00f3n y la Consolidaci\u00f3n, Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) y Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) y CONFIRMAR parcialmente la decisi\u00f3n adoptada en este proceso por la Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado, el 27 de octubre de 2022, en el sentido de amparar los derechos fundamentales al debido proceso y exigir el cumplimiento de buena fe en relaci\u00f3n con el acuerdo colectivo suscrito en el marco del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos.<\/p>\n
TERCERO. REVOCAR las decisiones adoptadas en primera instancia por el Juez Civil del Circuito de Tumaco el 24 de agosto de 2022 y en segunda instancia por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pasto -Sala Unitaria \u00danica- el 6 de octubre de 2022, dentro del expediente correspondiente al caso del Consejo Comunitario Ancestros del R\u00edo Mejicano contra la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) y otros, que declararon improcedente la acci\u00f3n de tutela y, en su lugar, CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales del consejo y sus representantes al debido proceso y al cumplimiento de buena fe de lo pactado en el marco del acuerdo suscrito dentro del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos.<\/p>\n
CUARTO. ORDENAR a la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) que, en el marco de la adecuaci\u00f3n \u00e9tnica del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos iniciada por Circular 08 de 2020 de la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI), para que avance en la adecuaci\u00f3n \u00e9tnica del Programa en relaci\u00f3n garantizando los est\u00e1ndares propios de la consulta previa, sin perjuicio de que se pacte una ruta \u00e1gil con los consejos comunitarios accionantes. El cumplimiento de esta orden deber\u00e1 iniciarse 48 horas despu\u00e9s de la notificaci\u00f3n del fallo y la ruta participativa-consultiva pactarse dentro de los quince d\u00edas comunes siguientes. La adecuaci\u00f3n de la ruta \u00e9tnica no tendr\u00e1 un t\u00e9rmino definido por la Corte, aunque se sugiere que se concrete por un procedimiento \u00e1gil.<\/p>\n
QUINTO. ORDENAR a la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) que, a trav\u00e9s de la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI), deje sin efecto las decisiones de suspensi\u00f3n y exclusi\u00f3n adoptadas en relaci\u00f3n con n\u00facleos familiares que pertenecen a los consejos comunitarios accionantes, de acuerdo con los criterios establecidos en el \u00a7344. Tomando como referencia el total potencial de beneficiarios de los acuerdos colectivos suscritos en San Andr\u00e9s de Tumaco, deber\u00e1 procederse a definir su n\u00famero actual en la ruta de adecuaci\u00f3n \u00e9tnica y cultural. Adem\u00e1s, la autoridad deber\u00e1 respetar, en el futuro, el principio de legalidad en la adopci\u00f3n de cualquier decisi\u00f3n de suspensi\u00f3n o retiro y los dem\u00e1s est\u00e1ndares definidos en la parte motiva de esta providencia, y contar con el acompa\u00f1amiento de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y de la Defensor\u00eda del Pueblo como garantes de los intereses de los afectados. Por lo tanto, la Sala exhortar\u00e1 a la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) a que privilegie un enfoque de ajuste y correcci\u00f3n gradual para los beneficiarios, antes que la exclusi\u00f3n que desintegra, familia por familia, al programa de sustituci\u00f3n de cultivos.<\/p>\n
SEXTO. DECLARAR el car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos de sustituci\u00f3n suscritos por el Gobierno nacional con los consejos comunitarios accionantes. En consecuencia, ORDENAR a la junta de direccionamiento estrat\u00e9gico, direcci\u00f3n general y consejo permanente de direcci\u00f3n, en su calidad de instancias responsables de la ejecuci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, as\u00ed como a la Alta Consejer\u00eda Presidencial para el Posconflicto y la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART), para que en el marco de sus funciones cumplan el contenido de los acuerdos colectivos suscritos, tanto en su dimensi\u00f3n individual como colectiva.<\/p>\n
S\u00c9PTIMO. ORDENAR al Ministerio de Defensa y al Ej\u00e9rcito Nacional, la estricta observancia de la jerarqu\u00eda entre los medios de erradicaci\u00f3n. En consecuencia, deber\u00e1n priorizar la sustituci\u00f3n voluntaria sobre la erradicaci\u00f3n forzada. Esta \u00faltima s\u00f3lo proceder\u00e1 en caso de que fracase la primera y deber\u00e1 atender al principio de precauci\u00f3n. Ello requiere la adopci\u00f3n de est\u00e1ndares de debida diligencia y mecanismos de persuasi\u00f3n legales y adecuados desde los puntos de vista \u00e9tnico y territorial.<\/p>\n
OCTAVO. ORDENAR a la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART), en cuanto responsable de la correcta implementaci\u00f3n del Plan Nacional de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, de conformidad con el Acuerdo Final de Paz, el Acto Legislativo 02 de 2017 y del Decreto Ley 896 de 2017 que en el t\u00e9rmino de seis (6) meses contados a partir de la notificaci\u00f3n de la presente sentencia (i) adopte medidas concretas que le permitan cumplir de manera integral, coordinada y articulada lo pactado en los acuerdos colectivos celebrados con las comunidades campesinas de los municipios ubicados en los departamentos involucrados en las acciones de tutela; y (ii) corregir las deficiencias evidenciadas en la implementaci\u00f3n del Programa Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos, bajo los par\u00e1metros desarrollados en la presente providencia, en especial en el \u00a7343.<\/p>\n
NOVENO. ORDENAR al Gobierno nacional que, tan pronto le sea notificada la presente sentencia, inicie los tr\u00e1mites indispensables para disponer de la asignaci\u00f3n presupuestal suficiente, a efectos de asegurar que se cumpla de manera integral, coordinada y articulada lo pactado en los acuerdos colectivos celebrados con los consejos colectivos accionantes, tanto en su dimensi\u00f3n individual, como en sus componentes colectivos.<\/p>\n
D\u00c9CIMO. ORDENAR a la Direcci\u00f3n de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (DSCI) de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) garantizar el efectivo funcionamiento de las instancias de ejecuci\u00f3n del Plan Nacional de cultivos Il\u00edcitos que se encuentran establecidas en el cap\u00edtulo I del Decreto 362 de 2018, con el fin de que estos \u00f3rganos puedan sesionar y adelantar las acciones necesarias para continuar la implementaci\u00f3n del programa con la participaci\u00f3n de las comunidades involucradas de conformidad con sus competencias.<\/p>\n
D\u00c9CIMO PRIMERO. ORDENAR a la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n que en el t\u00e9rmino de (1) un mes contado a partir de la notificaci\u00f3n de la presente sentencia se pronuncie sobre las solicitudes individuales y colectivas de seguridad que hayan sido presentadas ante dicha entidad por los l\u00edderes que han promovido el Plan Nacional Integral de Sustituci\u00f3n de Cultivos Il\u00edcitos (PNIS) en los consejos comunitarios accionantes. Adem\u00e1s, deber\u00e1 concertar las medidas de protecci\u00f3n colectiva, en los t\u00e9rminos definidos en la parte motiva de esta providencia.<\/p>\n
D\u00c9CIMO SEGUNDO. REITERAR el exhorto al Gobierno nacional y al Congreso de la Rep\u00fablica para que adelanten los ajustes normativos respecto del tratamiento penal diferencial en los t\u00e9rminos contemplados en el punto 4.1.3.4 del Acuerdo Final de Paz.<\/p>\n
D\u00c9CIMO TERCERO. L\u00cdBRENSE por secretar\u00eda general de la Corte Constitucional las comunicaciones previstas en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
VLADIMIR FERN\u00c1NDEZ ANDRADE<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
Tabla de contenido<\/p>\n
Base jurisprudencial relevante \u2026\u2026.\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.1<\/p>\n
I. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0Antecedentes \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026. 3<\/p>\n
Primero. Fundamentos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos de las demandas acumuladas \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026…3<\/p>\n
Situaci\u00f3n de los consejos comunitarios accionantes \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026…5<\/p>\n
Ruta dentro Programa en el Consejo de Alto Mira y Frontera \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026…6<\/p>\n
Respuesta de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..8<\/p>\n
Amicus Curiae de la Universidad del Rosario \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u20269<\/p>\n
Expediente T-9.078.318 – Consejo Comunitario Ancestros del R\u00edo Mejicano \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202610<\/p>\n
Respuesta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica (DAPRE)\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026…10<\/p>\n
Respuesta de la Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.10<\/p>\n
Tercero. Decisiones de instancia \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.13<\/p>\n
Caso Alto Mira y Frontera (Expediente T-9.363.089) \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026…13<\/p>\n
Sentencia de Primera Instancia. Secci\u00f3n Cuarta del Consejo de Estado \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202613<\/p>\n
Impugnaci\u00f3n \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.14<\/p>\n
Sentencia de segunda instancia, Consejo Estado, Secci\u00f3n Tercera, Subsecci\u00f3n C \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..15<\/p>\n
Expediente T-9.078.318 – Consejo Comunitario Ancestros del R\u00edo Mejicano \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.15<\/p>\n
Consejo Comunitario ancestros del R\u00edo Mejicano \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202615<\/p>\n
Sentencia de primera instancia \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.15<\/p>\n
Sentencia de segunda instancia \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.16<\/p>\n
Cuarto. El tr\u00e1mite ante la Corte Constitucional \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202616<\/p>\n
Resumen de las intervenciones remitidas a la Sala Tercera de Revisi\u00f3n \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..17<\/p>\n
Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202617<\/p>\n
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..17<\/p>\n
Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio (ART) \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..17<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.19<\/p>\n
Ministerio de Justicia y del Derecho \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.19<\/p>\n
Unidad Nacional de Protecci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202620<\/p>\n
Ministerio de Agricultura \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.20<\/p>\n
Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026…21<\/p>\n
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202625<\/p>\n
Dejusticia, Comisi\u00f3n Colombiana de Juristas (CCI), Elementa DDHH, Colectivo de Abogados Jos\u00e9 Alvear Restrepo (CAJAR), Corporaci\u00f3n Viso Mutop, Corporaci\u00f3n Acci\u00f3n T\u00e9cnica Social (ATS) y Universidad de Essex \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202627<\/p>\n
Colectivo de Abogados Jos\u00e9 Alvear Restrepo (CAJAR) \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.27<\/p>\n
Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n (DNP) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a028<\/p>\n
II. Consideraciones \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..29<\/p>\n
Competencia \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.29<\/p>\n
Procedencia de la acci\u00f3n de tutela \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202629<\/p>\n
Legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.30<\/p>\n
Inmediatez \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202630<\/p>\n
Subsidiariedad \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..31<\/p>\n
III. Fundamentos normativos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a033<\/p>\n
Primero. Los acuerdos comunitarios o colectivos suscritos en el marco del PNIS tienen car\u00e1cter vinculante. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026…35<\/p>\n
Segundo. Sobre el debido proceso en el retiro o suspensi\u00f3n de beneficiarios del PNIS. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026…37<\/p>\n
Tercero. Enfoque \u00e9tnico, participaci\u00f3n, consulta y adecuaci\u00f3n cultural. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u2026.41<\/p>\n
Estudio de los casos concretos \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..43<\/p>\n
Primero. Las ra\u00edces del conflicto \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202643<\/p>\n
La confusi\u00f3n entre hoja de coca y la coca\u00edna \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202643<\/p>\n
La prohibici\u00f3n y la guerra en un discurso centenario \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202644<\/p>\n
Colombia, en el centro de la confrontaci\u00f3n \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..45<\/p>\n
El PNIS, como apuesta central por la erradicaci\u00f3n voluntaria \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..49<\/p>\n
La relevancia de la sustituci\u00f3n de cultivos \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202649<\/p>\n
Personas y comunidades que son vinculadas voluntariamente a la sustituci\u00f3n \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202653<\/p>\n
La igualdad material a trav\u00e9s de los enfoques diferenciales del Programa \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..54<\/p>\n
Estructura y participaci\u00f3n, las autoridades e instancias del PNIS \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202656<\/p>\n
Conclusiones \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202657<\/p>\n
IV. Estudio de fondo. Hallazgos y remedios por adoptar en los casos acumulados \u2026\u2026\u2026\u2026\u202658<\/p>\n
a. El desconocimiento del car\u00e1cter vinculante de los acuerdos colectivos y sus consecuencias en los casos acumulados \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026…58<\/p>\n
b. La violaci\u00f3n al debido proceso y sus consecuencias en los casos acumulados \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202660<\/p>\n
Las causales de retiro y el principio de legalidad \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..61<\/p>\n
Situaci\u00f3n del Consejo Comunitario Ancestros del R\u00edo Mejicano \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.63<\/p>\n
De una causal de retiro opaca a la multiplicidad de causales \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202666<\/p>\n
Otras violaciones al debido proceso \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.68<\/p>\n
c. El desconocimiento del enfoque \u00e9tnico y sus consecuencias en los casos acumulados \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026..70<\/p>\n
An\u00e1lisis breve de los dem\u00e1s problemas jur\u00eddicos \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026…73<\/p>\n
El respeto por la jerarqu\u00eda de los medios de eliminaci\u00f3n de cultivos. Exhorto para el cumplimiento y desarrollo de est\u00e1ndares \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u202676<\/p>\n
El derecho al trabajo y el m\u00ednimo vital \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.78<\/p>\n
Correcci\u00f3n de las deficiencias evidenciadas en la implementaci\u00f3n del PNIS \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026.79<\/p>\n
V. Decisi\u00f3n \u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026\u2026….80<\/p>\n
Expedientes T-9.078.318 y T-9.363.089 (Acumulados)\u00a0<\/p>\n
M.P. Diana Fajardo Rivera \u00a0<\/p>\n
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Expedientes T-9.078.318 y T-9.363.089 (Acumulados)\u00a0 M.P. Diana Fajardo Rivera REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala Tercera de Revisi\u00f3n- SENTENCIA T-172 DE 2024 Referencia: expedientes T-9.078.318 y T-9.363.089 (Acumulados) Asunto: acciones de tutela de \u00c9vulo Baltazar Molano Castillo, en calidad de representante legal del Consejo Comunitario del R\u00edo Mejicano; y Ricaurte Ocampo, en condici\u00f3n de representante […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[146],"tags":[],"class_list":["post-29368","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2024"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29368","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=29368"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29368\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=29368"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=29368"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=29368"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}