<\/p>\n
Expediente T-9.590.333<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Quinta de Revisi\u00f3n<\/p>\n
SENTENCIA T-181 DE 2024<\/p>\n
Expediente: T-9.590.333<\/p>\n
Acciones de tutela instauradas por Sim\u00f3n David Cadavid Grisales y Jorge Mario Medina Cadena, en contra de la Presidencia de la Rep\u00fablica de Colombia, la Naci\u00f3n-Ministerio del Trabajo, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio del Interior y Ministerio de Transporte, el Congreso de la Rep\u00fablica de Colombia, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Defensor\u00eda del Pueblo, la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n y la vinculada Avianca S.A.<\/p>\n
Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)<\/p>\n
La Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo, Paola Andrea Meneses Mosquera y Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha pronunciado la siguiente:<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
Dentro del proceso de revisi\u00f3n del fallo emitido, en primera instancia, por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogot\u00e1 D.C., Secci\u00f3n Segunda y, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci\u00f3n Cuarta, Subsecci\u00f3n \u201cB\u201d, respecto de las acciones de tutela presentadas por Sim\u00f3n David Cadavid Grisales y Jorge Mario Medina Cadena en contra del Ministerio del Trabajo y otros.<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
Hechos relevantes<\/p>\n
1. 1. \u00a0El 8 de agosto de 2017, la Asociaci\u00f3n Colombiana de Aviadores Civiles -en adelante, ACDAC-, en su calidad de sindicato de industria, present\u00f3 un pliego de peticiones a la sociedad Aerov\u00edas del Continente Americano S.A. -en adelante, Avianca S.A-. En dicho pliego de peticiones, el sindicato solicit\u00f3 el mejoramiento de las condiciones de trabajo de sus afiliados, as\u00ed como la renovaci\u00f3n y cumplimiento efectivo de la convenci\u00f3n colectiva de trabajo que, en el pasado, hab\u00eda suscrito con la empresa.<\/p>\n
2. La presentaci\u00f3n del pliego de peticiones dio inicio a la negociaci\u00f3n colectiva. Dentro de la etapa de arreglo directo, no se lleg\u00f3 a ning\u00fan acuerdo entre las partes. Por esta raz\u00f3n, los miembros de la ACDAC decidieron, el 15 de septiembre de 2017, acudir al mecanismo de la huelga desde las 4 de la ma\u00f1ana del 20 de septiembre siguiente. Seg\u00fan las actas del sindicato, esta decisi\u00f3n se tom\u00f3 en una asamblea donde 699 miembros de la organizaci\u00f3n votaron a favor. De estos votos, 215 fueron presenciales y los dem\u00e1s por representaci\u00f3n.<\/p>\n
3. Contra la decisi\u00f3n antedicha, Avianca S.A. inici\u00f3 un proceso especial para que se declarara la ilegalidad del cese de actividades ejecutado en sus instalaciones y centros de servicio desde el 20 de septiembre de 2017, con fundamento en las causales a) y d) del art\u00edculo 450 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, por no haber sido votada por las mayor\u00edas establecidas legalmente, y por recaer sobre un servicio p\u00fablico esencial.<\/p>\n
4. Mediante Sentencia del 6 de octubre de 2017, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot\u00e1, Sala Laboral, declar\u00f3 que la huelga hab\u00eda sido ilegal porque (i) hab\u00eda reca\u00eddo sobre un servicio p\u00fablico esencial, y (ii) hubo irregularidades en la decisi\u00f3n tomada por el sindicato en su asamblea, dado que no se hab\u00edan respetado las mayor\u00edas exigidas por la ley. Igualmente, el Tribunal decidi\u00f3 prevenir a la empresa con el \u00e1nimo de que, a pesar de esta declaratoria, no desvinculara a quienes participaron activamente en el cese, a menos que se diera plena aplicaci\u00f3n a lo dispuesto en el art\u00edculo 1 del Decreto 2164 de 1959.<\/p>\n
5. La anterior decisi\u00f3n fue apelada y mediante la sentencia SL20094-2017, la Corte Suprema de Justicia confirm\u00f3 la ilegalidad de la huelga y revoc\u00f3 la previsi\u00f3n que hab\u00eda hecho el Tribunal en lo relativo a la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 1 del Decreto 2164 de 1959, en el marco de los procesos disciplinarios que se iniciaran contra quienes participaron en el cese de actividades. Esto \u00faltimo tras considerar que este tr\u00e1mite judicial especial estaba dirigido \u00fanicamente a calificar el cese de actividades y, por tanto, el Tribunal no ten\u00eda permitido pronunciarse sobre otras cuestiones distintas.<\/p>\n
6. Sobre la ilegalidad de la huelga, la Corte Suprema de Justicia sostuvo que: a) la ACDAC era un sindicato de industria minoritario dado que contaba (para el a\u00f1o 2017) con 702 afiliados, cuando el n\u00famero total de trabajadores de Avianca S.A. era de 8.540. Al ser un sindicato minoritario para acudir a la huelga deb\u00eda \u201ccontar con [la aprobaci\u00f3n de] la mayor\u00eda de los trabajadores de la empresa, [a partir de] mecanismos democr\u00e1ticos de participaci\u00f3n y control\u201d. Esto en virtud de lo dispuesto en el art\u00edculo 444 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo. En contraste, la decisi\u00f3n tomada por el sindicato solo fue apoyada por sus afiliados.<\/p>\n
7. De otra parte, la Corte Suprema de Justicia se\u00f1al\u00f3 que el servicio de transporte a\u00e9reo era esencial. Primero, porque as\u00ed lo hab\u00eda establecido la Ley (art\u00edculos 5 y 68 de la Ley 336 de 1996, y 430 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo). Segundo, porque la Corte Constitucional aval\u00f3 esta calificaci\u00f3n en las Sentencias C-450 de 1995, C-033 de 2014 y T-987 de 2012. Y, tercero, porque \u201c[e]l transporte de pasajeros que cumple la sociedad demandante (\u2026) est\u00e1 ligado de manera inescindible a la realizaci\u00f3n efectiva de otros derechos de fundamental importancia en un estado social de derecho, como la movilidad y la locomoci\u00f3n, que autorizan a cualquier persona para transitar libremente por el territorio nacional, lo que, a su vez, sirve de canal principal para la garant\u00eda de otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad y la vida.\u201d<\/p>\n
9. Declarada la ilegalidad de la huelga, los actores se\u00f1alaron que el sindicato y sus miembros fueron v\u00edctimas de distintas pr\u00e1cticas antisindicales. Algunas de ellas fueron las siguientes:<\/p>\n
i. (i) \u00a0Avianca S.A. inici\u00f3 procesos disciplinarios en contra de quienes hab\u00edan participado en la huelga. Los accionantes indicaron que, en esos procesos, \u201cse negaba a los pilotos la pr\u00e1ctica de pruebas en su favor, se otorgaban permisos sindicales unilaterales para no permitir a directivos de la ACDAC efectuar labores de vuelo, no se permit\u00eda a los disciplinados contar con presencia de los representantes de la ACDAC en su defensa, entre otras\u201d. Concluidos dichos procesos, Avianca S.A. despidi\u00f3 a un centenar de pilotos, y entre ellos se encontraban los actores.<\/p>\n
() El Ministerio del Trabajo no vigil\u00f3 esos procedimientos, y no verific\u00f3 que los despidos se hicieran conforme a la ley. En ese sentido, los actores indicaron que ese Ministerio no hab\u00eda dado cumplimiento al art\u00edculo 1 del Decreto 2164 de 1959. Tambi\u00e9n sostuvieron que ese Ministerio no dio tr\u00e1mite a las querellas que, con sus compa\u00f1eros, presentaron para que se investigara el presunto desconocimiento de su derecho al debido proceso en los tr\u00e1mites disciplinarios.<\/p>\n
() Asimismo, se\u00f1alaron que el presidente del sindicato fue objeto de una investigaci\u00f3n penal por sus actividades sindicales, que a algunos copilotos no se les permiti\u00f3 ascender, que los participantes de la huelga fueron objeto de interceptaciones ilegales e, incluso, que muchos de los miembros del sindicato fueron amenazados en su integridad personal.<\/p>\n
() Tambi\u00e9n indicaron que la empresa se ha dedicado a promover la celebraci\u00f3n de pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados, como aquellos que hacen parte de la denominada Organizaci\u00f3n de Aviadores de Avianca -ODEAA-. Uno de esos pactos que reprochan los actores, se suscribi\u00f3 en abril de 2017.<\/p>\n
10. En cuanto a los despidos dados con posterioridad al cese de actividades, en Sentencia SU-598 de 2019, la Corte ampar\u00f3 los derechos a un debido proceso de varios pilotos de Avianca por cuanto se constat\u00f3 que \u201c[e]l empleador al ejercer la facultad prevista en el art\u00edculo 450 del C.S.T. debe garantizar al trabajador sindicalizado el respeto de su debido proceso, toda vez que dicha libertad al fundamentarse en una justa causa de terminaci\u00f3n del contrato de trabajo comporta la obligaci\u00f3n de demostrar el supuesto de hecho en que se funda. Demostraci\u00f3n que requiere la realizaci\u00f3n de un procedimiento disciplinario que cumpla con las garant\u00edas m\u00ednimas de debido proceso.\u201d<\/p>\n
11. Luego de todo lo anterior, el sindicato de la ACDAC formul\u00f3 una queja ante el Comit\u00e9 de Libertad Sindical -en adelante, CLS- en contra del Estado. Esto por el presunto desconocimiento del principio de libertad sindical. El Comit\u00e9 recibi\u00f3 la queja y le asign\u00f3 el n\u00famero 3316. Luego de escuchar las versiones de las partes present\u00f3, en marzo del a\u00f1o 2021, las siguientes recomendaciones:<\/p>\n
a. a) \u00a0el Comit\u00e9 pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que, en el futuro, eventuales conflictos acerca de la renovaci\u00f3n de la convenci\u00f3n colectiva de la empresa sean resueltos por medio de la negociaci\u00f3n y de mecanismos voluntarios de resoluci\u00f3n de los conflictos, de acuerdo con los principios de la libertad sindical;<\/p>\n
b) a la luz de sus conclusiones sobre el movimiento de huelga objeto del presente caso y teniendo en cuenta, en particular, la necesidad de adecuar, tal como resaltado por la Corte Suprema, las disposiciones de la legislaci\u00f3n que proh\u00edben cualquier huelga en el sector del transporte a\u00e9reo a los principios de la libertad sindical, el Comit\u00e9 pide al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales representativos del pa\u00eds, tome a la brevedad las medidas necesarias para revisar la legislaci\u00f3n en el sentido indicado, garantizando la existencia de un mecanismo que permita establecer la negociaci\u00f3n de los servicios m\u00ednimos en caso de huelga en dicho sector. El Comit\u00e9 invita al Gobierno a que solicite la asistencia t\u00e9cnica de la Oficina a este respecto;<\/p>\n
c) en relaci\u00f3n con el proceso penal del cual es objeto el presidente de la Asociaci\u00f3n Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC), el Comit\u00e9 subraya la importancia de sus decisiones mencionadas en las conclusiones del presente caso y pide al Gobierno que le mantenga informado respecto del desarrollo del proceso penal en curso;<\/p>\n
d) el Comit\u00e9 espera firmemente que las instituciones pertinentes seguir\u00e1n tomando todas las medidas pertinentes con miras a que, a la brevedad, se deslinden las responsabilidades y se sancionen tanto a los autores materiales como intelectuales de las interceptaciones ilegales de las cuales la ACDAC fue objeto. El Comit\u00e9 pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto, y<\/p>\n
e) el Comit\u00e9 conf\u00eda en que el Gobierno seguir\u00e1 dando la mayor atenci\u00f3n a la situaci\u00f3n de seguridad de los directivos de la ACDAC de manera que se pueda brindar de manera inmediata la protecci\u00f3n que los mismos puedan necesitar.<\/p>\n
12. Igualmente, los actores se refirieron a la opini\u00f3n consultiva OC-27\/21 del 5 de mayo de 2021, proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos -en adelante, Corte IDH-, donde ese alto tribunal record\u00f3 la trascendental importancia del derecho a la libertad sindical, y resalt\u00f3 que una prohibici\u00f3n absoluta de la huelga podr\u00eda ponerlo en vilo. Para los actores, tanto la opini\u00f3n consultiva se\u00f1alada, como las recomendaciones dadas por el CLS en el caso 3316, son instrumentos vinculantes y deben ser acatados por el Estado colombiano. Esto \u00faltimo, entre otras cosas, porque contienen directrices derivadas, directamente, de lo dispuesto en los convenios 87 y 98 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo -en adelante, OIT- que hacen parte del bloque de constitucionalidad.<\/p>\n
13. Con ocasi\u00f3n de las recomendaciones dadas por el CLS, la ACDAC inici\u00f3 conversaciones con Avianca S.A., para lograr el restablecimiento de los derechos de quienes fueron desvinculados por haber participado en la huelga del a\u00f1o 2017. Dentro de esas conversaciones, el 25 de noviembre de 2021, se acord\u00f3 la reincorporaci\u00f3n a la empresa de 108 pilotos -incluidos los actores-. Sin embargo, indicaron los accionantes que los derechos econ\u00f3micos de todos estos pilotos -tambi\u00e9n incluidos ellos- no han sido plenamente reestablecidos por la empresa. As\u00ed, desde su perspectiva, la vulneraci\u00f3n de sus prerrogativas persiste a la fecha.<\/p>\n
14. Con base en este contexto, los actores solicitaron al juez constitucional tutelar los siguientes derechos fundamentales: \u201casociaci\u00f3n sindical, libertad sindical, negociaci\u00f3n colectiva, a no ser discriminado, al trabajo, a la dignidad humana y a la igualdad\u201d. En consecuencia, presentaron 14 pretensiones. Estas pueden recopilarse en tres grandes grupos: (i) aquellas tendientes a que se eval\u00fae nuevamente la legalidad de la huelga llevada a cabo en el a\u00f1o 2017, (ii) aquellas que buscan que se declare la ilegalidad de los despidos ocurridos en el a\u00f1o 2018, y el restablecimiento de los derechos econ\u00f3micos y patrimoniales de los accionantes; y (iii) aquellas que persiguen el cumplimiento de las recomendaciones del CLS, adoptadas en el marco del caso 3316. A continuaci\u00f3n, se resumen estas pretensiones, y se presenta una justificaci\u00f3n sobre las mismas:<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pretensiones \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Justificaci\u00f3n<\/p>\n
Primer grupo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los accionantes pretenden que el juez de tutela declare que la ACDAC llev\u00f3 a cabo, en el a\u00f1o 2017, una huelga leg\u00edtima y l\u00edcita. Esto siguiendo los par\u00e1metros establecidos por el CLS, y por la Corte IDH. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aunque los actores no dirigieron la tutela, espec\u00edficamente, contra la Sentencia SL20094-2017, proferida por la Corte Suprema de Justicia, s\u00ed indicaron que el juez constitucional deb\u00eda evaluar nuevamente la legalidad de la huelga del a\u00f1o 2017. Los accionantes expresaron que dicha huelga fue legal, si se siguen las conclusiones del CLS. En ese sentido, sugirieron que el juez constitucional deb\u00eda declarar dicha legalidad y acudir a la figura de la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad para, por medio de ella, inaplicar la sentencia aludida.<\/p>\n
Segundo grupo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los accionantes pidieron declarar que el despido del que fueron v\u00edctimas en el a\u00f1o 2018, fue discriminatorio y atent\u00f3 contra el derecho a la libertad sindical. Adem\u00e1s, pidieron que sus derechos econ\u00f3micos se restablezcan por completo. Igualmente, solicitaron que se ordene a la Defensor\u00eda del Pueblo acompa\u00f1ar este proceso. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como consecuencia de la presunta legalidad de la huelga llevada a cabo en el a\u00f1o 2017, los actores piden al juez constitucional ordenar a Avianca que reconozca y pague los derechos econ\u00f3micos que se les adeuda, por concepto de lo dejado de percibir entre la fecha del despido (abril de 2018) y la fecha de su reincorporaci\u00f3n a la empresa (julio de 2021).<\/p>\n
Tercer grupo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ordenar que se d\u00e9 cumplimiento a las recomendaciones establecidas en el caso 3316, por parte del CLS. Esto en concordancia con lo dispuesto por la Corte IDH, en la opini\u00f3n consultiva OC-27\/21 de mayo de 2021. En tal sentido, piden al juez constitucional ordenar (i) al Congreso de la Rep\u00fablica, al presidente de la Rep\u00fablica y al Ministerio del Transporte, regular el derecho a la huelga en el servicio de transporte a\u00e9reo; (ii) a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, el cumplimiento de las recomendaciones c y d del caso 3316; (iii) a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, establecer un plan de seguimiento a las recomendaciones indicadas, para garantizar su cumplimiento. A su turno, investigar a los funcionarios del Ministerio del Trabajo que no acompa\u00f1aron el proceso de despido de los pilotos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para los actores, estas recomendaciones deben acatarse. As\u00ed presentan el argumento: \u201c[d]esarrollados los contenidos y alcances tanto de la recomendaci\u00f3n del caso 3316 del Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la OIT y la opini\u00f3n consultiva OC-27\/21 de mayo de 2021 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH), es menester expresar la fuerza vinculante de tales decisiones y el deber irrestricto del estado colombiano y del juez de tutela de darles aplicaci\u00f3n frente a los hechos del caso presente\u201d. Igualmente, este deber se desprender\u00eda -seg\u00fan sostienen- de lo \u201cdispuesto en los Convenios 87 y 98 de la OIT, la Convenci\u00f3n Americana de Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador\u201d.<\/p>\n
15. Los actores concluyeron, finalmente, que en este proceso deb\u00eda declararse la existencia de un estado de cosas inconstitucional, dado que la vulneraci\u00f3n de derechos es masiva y afecta a un n\u00famero importante de aviadores. Al mismo tiempo, se\u00f1alaron que los efectos de esta sentencia deber\u00edan recaer sobre dicho grupo poblacional, y no sobre cada tutelante.<\/p>\n
Tr\u00e1mite procesal y respuesta de la accionada<\/p>\n
16. La acci\u00f3n de tutela formulada por Sim\u00f3n David Cadavid Grisales fue inicialmente repartida al Juzgado Cuarenta y Nueve Penal del Circuito con Funci\u00f3n de Conocimiento de Bogot\u00e1. Ese Juzgado, en auto del 13 de febrero de 2023, declar\u00f3 su falta de competencia para conocer el asunto. La raz\u00f3n obedeci\u00f3 a que la tutela iba dirigida, entre otras, contra la Presidencia de la Rep\u00fablica. El caso se reparti\u00f3, entonces, al Consejo de Estado. Esa autoridad judicial admiti\u00f3 la tutela el 7 de marzo de 2023. Sin embargo, el 17 de marzo de 2023, declar\u00f3 su incompetencia luego de sostener que no se hab\u00edan planteado inconformidades contra el actuar de la Presidencia de la Rep\u00fablica, sino que se hab\u00edan planteado, en concreto, contra la Naci\u00f3n- Ministerio del Trabajo. Por ello, orden\u00f3 la remisi\u00f3n del caso a los juzgados administrativos de Bogot\u00e1.<\/p>\n
17. El 27 de marzo de 2023, la tutela fue asignada al Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogot\u00e1 D.C., Secci\u00f3n Segunda. En auto del 28 de marzo de 2023, el Juzgado admiti\u00f3 la acci\u00f3n de tutela y solicit\u00f3 informaci\u00f3n adicional a las partes involucradas en este proceso. Espec\u00edficamente pidi\u00f3 al Ministerio del Trabajo, a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, al Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio del Transporte, a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y a la Defensor\u00eda del Pueblo, informaci\u00f3n sobre las afirmaciones presentadas por el actor Sim\u00f3n Cadavid Grisales.<\/p>\n
18. Por su parte, la acci\u00f3n de tutela formulada por Jorge Mario Medina Cadena fue conocida inicialmente por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Bogot\u00e1. Dada la identidad que se presentaba entre el sujeto pasivo, la causa y el objeto de ambas acciones de tutela, el 31 de marzo de 2023, el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo remiti\u00f3 la tutela al Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogot\u00e1 D.C.-Secci\u00f3n Segunda-, con el objeto de que se acumulara al proceso que promovi\u00f3 el se\u00f1or Sim\u00f3n Cadavid. Esa acumulaci\u00f3n fue aceptada el 10 de abril de 2023 por la \u00faltima autoridad judicial mencionada. Igualmente, por medio de auto del 11 de abril de 2023, el Juzgado orden\u00f3 vincular a Avianca S.A. al presente tr\u00e1mite judicial.<\/p>\n
Contestaci\u00f3n de las accionadas, de las vinculadas y recepci\u00f3n de pruebas<\/p>\n
Respuesta de las accionadas<\/p>\n
19. La Presidencia de la Rep\u00fablica dijo no tener competencia para pronunciarse sobre ninguna de las pretensiones de los actores, y no haber afectado derecho fundamental alguno.<\/p>\n
20. El Ministerio del Trabajo se\u00f1al\u00f3 que la legislaci\u00f3n colombiana no desconoce el derecho a la libertad sindical, indic\u00f3 que estaba avanzando en una propuesta para revisar la viabilidad de la huelga en los servicios p\u00fablicos esenciales. En cuanto a los procesos penales que se siguen por las presuntas interceptaciones ilegales contra los miembros de la ACDAC, se\u00f1al\u00f3 que a la fecha ya se cuenta con una condena en contra de una de las personas involucradas en esos hechos. Sobre la seguridad de los pilotos, inform\u00f3 que ello ser\u00eda competencia de la UNP. Y sobre el clima actual de las confrontaciones, record\u00f3 que los pilotos despedidos ya han sido reincorporados, con ocasi\u00f3n del acuerdo del 25 de noviembre de 2021. Tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 que definir la ilegalidad de un cese de actividades corresponde a las autoridades judiciales laborales, lo mismo que definir si los despidos fueron o no discriminatorios.<\/p>\n
21. El Ministerio de Relaciones Exteriores indic\u00f3 que no hab\u00eda desconocido derecho fundamental alguno y por ello solicit\u00f3 su desvinculaci\u00f3n de la causa.<\/p>\n
22. El Ministerio del Interior se\u00f1al\u00f3 que ninguno de los hechos lo involucra, de manera que no tiene legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva respecto de esta discusi\u00f3n.<\/p>\n
23. El Ministerio de Transporte indic\u00f3 que los demandantes ten\u00edan otros mecanismos para buscar la modificaci\u00f3n de la Ley 336 de 1996 -norma que declar\u00f3 al transporte a\u00e9reo como un servicio p\u00fablico esencial-. Adem\u00e1s, este Ministerio se\u00f1al\u00f3 que el ambiente entre el sindicato y la empresa ha mejorado con los a\u00f1os, dado que incluso se acord\u00f3 la reincorporaci\u00f3n de los pilotos desvinculados con ocasi\u00f3n de la huelga llevada a cabo en el a\u00f1o 2017.<\/p>\n
24. Por su parte, tanto el Senado de la Rep\u00fablica como la C\u00e1mara de Representantes se\u00f1alaron que los actores ten\u00edan iniciativa legislativa y que, sin embargo, no hab\u00edan acudido a ese mecanismo. Tambi\u00e9n indicaron no haber vulnerado derecho alguno.<\/p>\n
25. El representante legal de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, inform\u00f3 que, en este caso, no se hab\u00eda acreditado la existencia de un perjuicio irremediable. As\u00ed mismo, indic\u00f3 que los actores contaban con otros mecanismos para solicitar la informaci\u00f3n relativa a los procesos judiciales que se surt\u00edan contra las personas que interceptaron ilegalmente las comunicaciones de la ACDAC.<\/p>\n
26. La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n inform\u00f3 que corresponde al Ministerio del Trabajo realizar el seguimiento de las recomendaciones dadas por el CLS.<\/p>\n
27. Los dem\u00e1s guardaron silencio.<\/p>\n
Respuesta de la vinculada<\/p>\n
28. Avianca S.A., se\u00f1al\u00f3 que el juez constitucional no puede declarar la legalidad o la ilegalidad de una huelga, pues para ello ya existe un procedimiento especial que se agot\u00f3 y que culmin\u00f3 con la sentencia SL20094 de 2017. A esto sum\u00f3 el hecho de que, en las recomendaciones, el comit\u00e9 no se\u00f1al\u00f3 que la huelga llevada a cabo, entre otros, por los actores, hubiese sido legal. Adem\u00e1s, destac\u00f3 que la acci\u00f3n de tutela carecer\u00eda de inmediatez porque se formul\u00f3 luego de 4 a\u00f1os contados desde la fecha en que se profiri\u00f3 la sentencia aludida, y tambi\u00e9n mucho tiempo despu\u00e9s de que se adoptaran las recomendaciones en el caso 3316. Igualmente, resalt\u00f3 que las recomendaciones del CLS no son vinculantes. Por \u00faltimo, expres\u00f3 que no existe perjuicio irremediable en este caso, porque los accionantes fueron reincorporados a la empresa y respecto de las prestaciones econ\u00f3micas que presuntamente se les adeuda, ya est\u00e1n en tr\u00e1mite dos procesos judiciales en la jurisdicci\u00f3n ordinaria donde eso se discute.<\/p>\n
29. Por su parte, la ACDAC envi\u00f3 un escrito en el que se\u00f1al\u00f3 que acompa\u00f1aba las acciones de tutela formuladas por los actores. Para tal efecto, indic\u00f3 que el Congreso de la Rep\u00fablica ha omitido el deber de regular la huelga en los servicios p\u00fablicos esenciales, en los t\u00e9rminos exigidos por el CLS. Tambi\u00e9n a\u00f1adi\u00f3 que Avianca S.A. no ha restablecido los derechos econ\u00f3micos de los pilotos que fueron desvinculados en el a\u00f1o 2018.<\/p>\n
Sobre las pruebas recaudadas por el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogot\u00e1 D.C.-Secci\u00f3n Segunda-<\/p>\n
30. El Juzgado solicit\u00f3, el 28 de marzo de 2023, un conjunto de pruebas con el objeto de reunir mayores elementos de juicio. En respuesta, se allegaron las siguientes:<\/p>\n
31. El Fiscal 197 Local de Bogot\u00e1, inform\u00f3 que exist\u00eda, para la \u00e9poca en que present\u00f3 el informe, un proceso abierto que estaba en etapa de indagaci\u00f3n en el que se investigaba sobre las presuntas interceptaciones ilegales. Igualmente, se\u00f1al\u00f3 que no hab\u00eda recibido comunicaciones por parte del CLS, y que no le hab\u00eda remitido informaci\u00f3n alguna.<\/p>\n
32. \u00a0La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n resalt\u00f3 que, aunque el presidente de la ACDAC -no los accionantes- solicit\u00f3 hacer seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones de la OIT, en respuesta se le indic\u00f3 que ello correspond\u00eda al Ministerio del Trabajo. De otro lado, advirti\u00f3 que el presidente de esa organizaci\u00f3n pidi\u00f3 investigar a los funcionarios del Ministerio del Trabajo que dilataron las quejas presentadas contra Avianca S.A. por sus actuaciones antisindicales, y dijo que, por ello, se hab\u00eda iniciado un proceso que cursaba en la Procuradur\u00eda Primera Distrital de Instrucci\u00f3n de Bogot\u00e1.<\/p>\n
33. El Ministerio del Trabajo inform\u00f3 que las recomendaciones del CLS no eran vinculantes. Tambi\u00e9n reiter\u00f3 que Avianca S.A. reincorpor\u00f3 a los pilotos despedidos con ocasi\u00f3n de la huelga de 2017.<\/p>\n
34. El Senado de la Rep\u00fablica sostuvo que algunos proyectos se hab\u00edan presentado con el prop\u00f3sito de regular la huelga en servicios p\u00fablicos esenciales, pero, dijo que estos hab\u00edan sido archivados. La C\u00e1mara de Representantes se pronunci\u00f3 en el mismo sentido.<\/p>\n
35. La Defensor\u00eda del Pueblo sostuvo que ha acompa\u00f1ado todo el proceso de di\u00e1logo entre Avianca S.A. y la ACDAC. Indic\u00f3 que en el a\u00f1o 2017 sirvi\u00f3 de mediadora para que la huelga se levantara, y que en el a\u00f1o 2018 hizo lo propio para que los pilotos despedidos se reincorporaran a sus empleos.<\/p>\n
36. El Ministerio de Transporte se\u00f1al\u00f3 que, el 15 de octubre de 2021, la ACDAC le requiri\u00f3 para que presentara un proyecto de ley en virtud del cual se regulara la huelga en el transporte a\u00e9reo. Con todo, se\u00f1al\u00f3 que remiti\u00f3 esa solicitud, por competencia, a la Unidad Administrativa Especial de Aeron\u00e1utica Civil.<\/p>\n
Sentencia de primera instancia<\/p>\n
37. El Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogot\u00e1 D.C.-Secci\u00f3n Segunda-, en sentencia del 17 de abril de 2023, adopt\u00f3 varias decisiones, en s\u00edntesis:<\/p>\n
(1) Ampar\u00f3 \u201clos derechos fundamentales de asociaci\u00f3n sindical, libertad sindical, negociaci\u00f3n colectiva, a no ser discriminado, al trabajo, a la dignidad humana y a la igualdad de los se\u00f1ores Sim\u00f3n David Cadavid Grisales y Jorge Mario Medina Cadena, vulnerados por el Ministerio de Trabajo, el Senado de la Rep\u00fablica, la C\u00e1mara de Representantes y el Ministerio de Transporte, por no cumplir las recomendaciones a) y b) dadas por el comit\u00e9 de libertad sindical de la OIT en el caso 3316.\u201d;<\/p>\n
(2) Orden\u00f3 al Ministerio del Trabajo adoptar varias medidas tendientes a acatar las recomendaciones a) y b) dadas por el Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la OIT en el caso 3316;<\/p>\n
(3) Exhort\u00f3 al Senado de la Rep\u00fablica, a la C\u00e1mara de Representantes y al Ministerio de Transporte para que, en virtud de la iniciativa legislativa, ajustaran la legislaci\u00f3n que proh\u00edbe la huelga en el sector de transporte a\u00e9reo (art\u00edculo 430 del CST) de modo que se armonice con los principios de libertad sindical de la OIT, es decir que se permita la huelga en dicho sector.<\/p>\n
(4) Exhort\u00f3 a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n para que informara al Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la OIT sobre el desarrollo de los procesos penales surtidos contra el presidente de la ACDAC y contra los responsables de las interceptaciones ilegales realizadas a algunos miembros de la ACDAC, ello con el fin de cumplir con las recomendaciones c) y d) dadas en el caso 3316.<\/p>\n
(5) Exhort\u00f3 a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n para que realizara el seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones dadas por el comit\u00e9 de libertad sindical de la OIT en el caso 3316, e informara al Comit\u00e9 de Libertad Sindical de la OIT sobre las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional dirigidas a dar cumplimiento de dichas recomendaciones.<\/p>\n
(6) \u201cNEG[\u00d3] POR IMPROCEDENTE la acci\u00f3n de tutela presentada por los se\u00f1ores Sim\u00f3n David Cadavid Grisales y Jorge Mario Medina Cadena, frente a las pretensiones 3, 4, 5, 12 y 13, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.\u201d<\/p>\n
(7) Neg\u00f3 el amparo de los derechos fundamentales invocados por los accionantes frente a la Defensor\u00eda del Pueblo.<\/p>\n
(8) Y, declar\u00f3 la falta de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva del Ministerio del Interior y el Ministerio de Relaciones Exteriores.<\/p>\n
38. En su motivaci\u00f3n, el a quo se\u00f1al\u00f3 que el debate sobre la legalidad del despido acaecido en el a\u00f1o 2018, y sobre las acreencias presuntamente adeudadas a los actores, deb\u00eda ser dirimido por los jueces ordinarios laborales en los procesos que ya se encontraban en curso. M\u00e1xime cuando los pilotos hab\u00edan sido reintegrados a sus cargos, y no se evidencia un potencial perjuicio irremediable. Indic\u00f3 que, por la misma raz\u00f3n, tampoco pod\u00eda ordenarse al Ministerio del Trabajo que adopte \u201cmedidas para la cesaci\u00f3n de los actos discriminatorios ejercidos [en contra de los accionantes]\u201d. Adem\u00e1s, en lo relativo a la solicitud de acompa\u00f1amiento de la Defensor\u00eda del Pueblo en el proceso de restablecimiento de derechos, se\u00f1al\u00f3 que no estaba demostrado en el expediente que esa petici\u00f3n se hubiere elevado ante esa autoridad. Tambi\u00e9n sostuvo que, si los actores pretend\u00edan que la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n investigara a los funcionarios del Ministerio del Trabajo por la mala gesti\u00f3n en sus funciones, pod\u00edan instaurar una queja en ese sentido. Por todas estas razones, declar\u00f3 la improcedencia de estas pretensiones.<\/p>\n
39. En segundo lugar, sobre la calificaci\u00f3n de la huelga, sostuvo que no pod\u00eda pronunciarse dado que ya existe una decisi\u00f3n adoptada por la Corte Suprema de Justicia en esa materia. Decisi\u00f3n que est\u00e1 amparada por el principio de la cosa juzgada. Adem\u00e1s, resalt\u00f3 que la presente acci\u00f3n de tutela no se dirigi\u00f3 directamente contra esa sentencia, ni se\u00f1al\u00f3 en qu\u00e9 tipo de defectos aquella pudo incurrir. De all\u00ed que no pod\u00eda referirse al particular.<\/p>\n
40. En tercer lugar, se\u00f1al\u00f3 que las Sentencias T-568 de 1999, T-1211 de 2000 y T-603 de 2003 establecieron que el recurso de amparo era el \u00fanico mecanismo donde pod\u00eda reclamarse el cumplimiento de las recomendaciones del CLS e indic\u00f3 que las recomendaciones de dicho comit\u00e9 son vinculantes en el derecho interno, de acuerdo con lo dispuesto en la Sentencia T-568 de 1999 y en el art\u00edculo 19 de la Constituci\u00f3n de la OIT. Y, por ello, orden\u00f3: (i) al Ministerio del Trabajo, dar cumplimiento a la recomendaci\u00f3n a; (ii) al Congreso de la Rep\u00fablica, al Ministerio del Trabajo y al Ministerio de Transporte, dar cumplimiento a la recomendaci\u00f3n b; (iii) a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, dar cumplimiento a las recomendaciones c y d; y (iv) a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, realizar el seguimiento respectivo al cumplimiento de estas recomendaciones por parte de las autoridades mencionadas.<\/p>\n
Impugnaciones presentadas por los accionados<\/p>\n
41. La C\u00e1mara de Representantes impugn\u00f3 la decisi\u00f3n. Indic\u00f3 que no estaba legitimada en la causa por pasiva para dar cumplimiento a la orden proferida en su contra. A su vez, Avianca S.A. tambi\u00e9n present\u00f3 sus inconformidades resaltando que en estos casos concretos no se hab\u00eda acreditado el desconocimiento de derecho fundamental alguno. En primer lugar, porque actualmente no existe un conflicto entre esa empresa y la ACDAC y, por tanto, no es posible dar cumplimiento a la recomendaci\u00f3n a. Tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 que los actores no han visto sus derechos vulnerados por la falta de definici\u00f3n legal en materia de huelga, y que, adem\u00e1s, hab\u00edan sido reintegrados a la empresa. Luego, por estas razones, sus garant\u00edas fundamentales no estaban siendo desconocidas.<\/p>\n
42. De otro lado, el Ministerio del Trabajo atac\u00f3 la decisi\u00f3n del a quo diciendo que las recomendaciones dadas por el CLS simplemente eran orientativas. Y el Ministerio de Transporte impugn\u00f3 sosteniendo que, aunque tiene competencias para formular proyectos de ley en materia de transporte, no las tiene para formularlos en materia de derecho laboral colectivo.<\/p>\n
Sentencia de segunda instancia<\/p>\n
43. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci\u00f3n Cuarta, Subsecci\u00f3n \u201cB\u201d, revoc\u00f3 la decisi\u00f3n adoptada por el a quo y en su lugar, neg\u00f3 el amparo de los derechos fundamentales de los accionantes. Al respecto, esa autoridad judicial se\u00f1al\u00f3 que \u201cen el sub lite no se entrev\u00e9 el nexo causal existente entre la alegada omisi\u00f3n de las accionadas en acatar las pluricitadas recomendaciones y el perjuicio o amenaza individual que los accionantes endilgan a sus derechos fundamentales habida cuenta que, como se ha examinado, no se acredit\u00f3 ni se demostr\u00f3 los supuestos en los que se configura la vulneraci\u00f3n al derecho de libertad de asociaci\u00f3n sindical, ni mucho menos se vislumbra el quebranto de los dem\u00e1s derechos deprecados\u201d.<\/p>\n
Actuaciones en sede de revisi\u00f3n<\/p>\n
Auto de pruebas del 18 de enero de 2024<\/p>\n
44. Revisado el expediente, con el \u00e1nimo de contar con mayores elementos de juicio, el Magistrado Ponente estim\u00f3 necesario recaudar algunas pruebas. En concreto, solicit\u00f3: (i) a Avianca S.A., informaci\u00f3n sobre la relaci\u00f3n laboral que tiene con los accionantes en la actualidad; (ii) a los Juzgados Diecisiete y Segundo Laborales del Circuito de Bogot\u00e1, informaci\u00f3n sobre el estado de los procesos ordinarios iniciados por los actores; (iii) a los accionantes, informaci\u00f3n sobre su estado laboral actual, y sobre los pagos que han recibido por parte de Avianca S.A.; y (iv) al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Transporte, al Congreso de la Rep\u00fablica, a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y a la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n, informaci\u00f3n respecto de, entre otras cosas, las gestiones que han realizado para dar cumplimiento a las recomendaciones del CLS en el caso 3316. Igualmente, por medio de Auto del 6 de febrero de 2024, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional dispuso la suspensi\u00f3n, por treinta d\u00edas, de los t\u00e9rminos en este proceso.<\/p>\n
45. En respuesta a los requerimientos hechos por el Magistrado, los Juzgados Diecisiete y Segundo Laborales del Circuito de Bogot\u00e1 remitieron la documentaci\u00f3n solicitada, e indicaron que los procesos iniciados por los accionantes se encontraban activos. Lo propio hizo Jorge Mario Medina Cadena, quien inform\u00f3 que para el momento en que fue despedido, se desempe\u00f1aba como piloto de la aeronave Boeing 787. Se\u00f1al\u00f3 que, con motivo de su participaci\u00f3n en la huelga de 2017, se le inici\u00f3 un proceso disciplinario que culmin\u00f3 con su despido el 5 de abril de 2018. No obstante, acept\u00f3 haber sido reintegrado a sus funciones en cumplimiento de un acta suscrita, el 25 de noviembre de 2021, entre Avianca S.A. y la ACDAC. Su reintegro tuvo efectos desde el 1 de julio de 2021. Resalt\u00f3 que luego de dicho reintegro no se iniciaron m\u00e1s procesos disciplinarios en su contra.<\/p>\n
46. Inform\u00f3 que despu\u00e9s de haberse reincorporado a sus funciones, present\u00f3 una renuncia motivada el 28 de julio de 2023, siguiendo para ello lo dispuesto en el art\u00edculo 62 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo -numerales 6 y 8 del literal b-. Se\u00f1al\u00f3 que desde la fecha en que fue reintegrado, recibi\u00f3 los siguientes emolumentos: \u201cun salario mensual promedio de $ 20.653.043 para el a\u00f1o 2022 y de $ 22.733. 862 para el a\u00f1o 2023.\u201d Empero, resalt\u00f3 que en tanto su reintegro se dio sin soluci\u00f3n de continuidad, Avianca S.A. debi\u00f3 pagarle -y no lo hizo- todos los salarios y prestaciones dejados de percibir entre el 5 de abril de 2018 y el 1 de julio de 2021. Seg\u00fan dijo, la empresa le adeuda: \u201cun monto total de $ 1.337.829.665 (monto equivalente a $4.716.368.716 indexado a 2023)\u201d.<\/p>\n
47. De otro lado, advirti\u00f3 que el mecanismo judicial ordinario no es id\u00f3neo para restablecer sus derechos laborales, pues -se\u00f1al\u00f3- las autoridades judiciales siguen sosteniendo que la declaratoria de la ilegalidad de la huelga llevada a cabo en el a\u00f1o 2017 fue acertada, a\u00fan a pesar de que -seg\u00fan coment\u00f3- en el caso 3316 se dice lo contrario por parte del CLS. Record\u00f3 que actualmente adelanta un proceso judicial ordinario con el \u00e1nimo de que all\u00ed se ordene el reconocimiento y pago de lo que se le adeuda. Esto por el hecho de haber sido indebidamente desvinculado.<\/p>\n
48. Sim\u00f3n David Cadavid Grisales remiti\u00f3 a esta Corte un documento id\u00e9ntico al aportado por su compa\u00f1ero. Se\u00f1al\u00f3 que, siendo piloto de la aeronave A-320, y habiendo participado activamente en la huelga del a\u00f1o 2017, (i) fue despedido el 10 de abril de 2018; (ii) fue reintegrado el 1 de julio de 2021, por disposici\u00f3n del acta del 25 de noviembre de ese a\u00f1o; (iii) luego de su reintegro, ha recibido \u201cun salario mensual promedio de $23.049.093 para el a\u00f1o 2021, de $22.791.618 para el a\u00f1o 2022 y de $29.276.271 para el a\u00f1o 2023\u201d; y (iv) entre la fecha de su despido y de su reintegro se causaron salarios y prestaciones que no han sido pagados a la fecha. Esos emolumentos ascienden a \u201cun monto total de $1.121.705.790 sin indexar (monto equivalente a $3527.753.491 indexado a 2023)\u201d.<\/p>\n
49. Tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3, como lo hizo su compa\u00f1ero, que el mecanismo ordinario laboral no es id\u00f3neo ni eficaz para resolver sus demandas y que \u201cactualmente [hace] parte de la Junta Directiva de la organizaci\u00f3n sindical ACDAC desempe\u00f1ando el cargo de DIRECTOR DE HELICOPTEROS Y TRABAJOS ESPECIALES.\u201d<\/p>\n
50. Por su parte, Avianca S.A. remiti\u00f3 un oficio informando que \u201cel se\u00f1or Sim\u00f3n David Cadavid Grisales se encuentra actualmente laborando para la Empresa y el se\u00f1or Jorge Mario Medina Cadena finaliz\u00f3 su relaci\u00f3n laboral por acuerdo con Avianca S.A. el 30 de julio de 2023\u201d. A\u00f1adi\u00f3 que el se\u00f1or Sim\u00f3n Cadavid recibe en la actualidad un salario de $21.175.865. Por su parte, inform\u00f3 que el \u00faltimo salario recibido por Jorge Medina ascendi\u00f3 a $22.733.862. Inform\u00f3 que luego de la reincorporaci\u00f3n de los pilotos, aquellos nunca fueron objeto de proceso disciplinario alguno.<\/p>\n
51. Del mismo modo, la empresa explic\u00f3 que, con ocasi\u00f3n del acta del 25 de noviembre de 2021, llam\u00f3 a reintegro a un total de 109 pilotos que hab\u00edan sido despedidos por participar activamente en la huelga del a\u00f1o 2017. De todos ellos, se reintegraron un total de 95. Y de estos 95, a\u00fan siguen trabajando 67 para la empresa. Los 28 restantes han terminado su contrato por motivo de renuncia o por mutuo acuerdo.<\/p>\n
52. Por su parte, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n inform\u00f3 que contra los accionantes no obra proceso penal en curso por su participaci\u00f3n en la huelga del a\u00f1o 2017.<\/p>\n
53. El Secretario General del Senado de la Rep\u00fablica inform\u00f3 a esta Corte que, con el objeto de regular la huelga en servicios p\u00fablicos esenciales, se han presentado los proyectos de ley 331 de 2022 (archivado), 149 de 2020 (archivado), 158 de 2017 (archivado) y 053 de 2023 (pendiente para discutir).<\/p>\n
54. La Unidad Nacional de Protecci\u00f3n inform\u00f3 que los accionantes no han solicitado en los \u00faltimos a\u00f1os medidas de seguridad. Con todo, indic\u00f3 que Jorge Medina s\u00ed pidi\u00f3, el 15 de febrero de 2018, estas medidas para la junta directiva de la ACDAC. La Unidad contest\u00f3 esa petici\u00f3n, el 5 de marzo de 2018, indicando que los solicitantes no estaban en un nivel de riesgo tal que necesitaran protecci\u00f3n, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-750 de 2011.<\/p>\n
55. La Oficina Jur\u00eddica del Ministerio del Trabajo inform\u00f3 que, luego de presentadas varias acciones de tutela (entre las cuales se encuentran las dos que se estudian en esta causa) se han llevado a cabo diversas mesas de trabajo con las que se ha buscado la concertaci\u00f3n y la resoluci\u00f3n de las discrepancias que a\u00fan subsisten entre las partes. En esas mesas se ha discutido sobre las posibilidades de resolver los conflictos a partir de la negociaci\u00f3n colectiva, y sobre el restablecimiento de los derechos econ\u00f3micos de los pilotos.<\/p>\n
\u201c(\u2026) el nuevo proyecto de reforma en su art\u00edculo 80, modifica el art\u00edculo 430, relacionado a la huelga en los servicios esenciales, estableciendo que se consideran esenciales los servicios cuya interrupci\u00f3n pudiera poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la poblaci\u00f3n. Tambi\u00e9n indica que: \u201cLa fijaci\u00f3n de los servicios m\u00ednimos se har\u00e1 de com\u00fan acuerdo entre el o los empleadores o asociaciones de empleadores concernidos, por una parte, y las organizaciones de trabajadores o grupos de trabajadores, por otra. En las empresas que presten servicios p\u00fablicos esenciales, en tiempos de normalidad laboral, deber\u00e1n promoverse escenarios de di\u00e1logo social para acordar los servicios m\u00ednimos en casos de huelga. El Ministerio del Trabajo identificar\u00e1 estos servicios de oficio a solicitud de parte y acompa\u00f1ar\u00e1 esos escenarios procurando un acuerdo sobre la prestaci\u00f3n de servicios m\u00ednimos. De no lograrse el acuerdo, la fijaci\u00f3n de los servicios m\u00ednimos ser\u00e1 decidida por un comit\u00e9 independiente. El Ministerio del Trabajo, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgaci\u00f3n de esta ley, reglamentar\u00e1 lo concerniente a la integraci\u00f3n y funcionamiento de este comit\u00e9. La reglamentaci\u00f3n que al efecto se expida deber\u00e1 estar acorde con los criterios de los organismos de control de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo y en ning\u00fan caso deber\u00e1 privar de efectividad el ejercicio del derecho fundamental de huelga\u201d.<\/p>\n
57. Del mismo modo, indic\u00f3 que en el proyecto de reforma se contempla la posibilidad de que los trabajadores que hayan participado en una huelga declarada ilegal no sean despedidos. Asimismo, se incluye tambi\u00e9n la prohibici\u00f3n de que se suscriban pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados cuando, en la empresa, existan organizaciones sindicales.<\/p>\n
Auto de traslado de pruebas del 20 de febrero de 2024<\/p>\n
58. En cumplimiento de lo establecido en el inciso primero del art\u00edculo 64 del Acuerdo 2 de 2015, el Magistrado sustanciador orden\u00f3 el traslado de las pruebas recaudadas. En tal sentido, dispuso que, por medio de la Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n, se pusiera a disposici\u00f3n de las partes que figuran en el proceso de tutela, el material probatorio reunido a efectos de que, si estas lo consideraban pertinente, se pronunciaran al respecto.<\/p>\n
59. Avianca S.A. sostuvo que la acci\u00f3n de tutela no era procedente para discutir sobre el reconocimiento de acreencias laborales adeudadas. Igualmente, a\u00f1adi\u00f3 que en el acta del 25 de noviembre de 2021 no se dijo, expresamente, que esas acreencias se pagar\u00edan a los pilotos. Al contrario, lo que se estipul\u00f3 era que cualquier discrepancia sobre esas materias ser\u00eda objeto de debate en la jurisdicci\u00f3n ordinaria laboral. De otra parte, en un correo electr\u00f3nico distinto, la empresa expres\u00f3 (i) que las recomendaciones dadas por el CLS, en el marco del caso 3316, no ser\u00edan vinculantes dado que se mantienen en seguimiento y no han sido aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT; (ii) que \u201c[e]n el presente caso hay cosa juzgada respecto del cese de actividades promovido por ACDAC contra AVIANCA SA en los t\u00e9rminos de la sentencia SL 20094 de 2017\u201d; y (iii) que \u201cla OIT ha reconocido la diversidad en relaci\u00f3n con lo que, dentro de la soberan\u00eda de cada estado se entiende como servicio p\u00fablico esencial\u201d.<\/p>\n
60. El Ministerio del Trabajo volvi\u00f3 a remitir a esta Corte el mismo documento que ya hab\u00eda enviado al contestar el auto de pruebas. Por su parte, la UNP solicit\u00f3 su desvinculaci\u00f3n del proceso tras considerar que no hab\u00eda desconocido derecho fundamental alguno.<\/p>\n
61. Finalmente, el ciudadano Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo present\u00f3 una intervenci\u00f3n a\u00fan a pesar de no ser parte, ni apoderado dentro del expediente. Centr\u00f3 sus apreciaciones en que esta Corte no era competente para revivir la discusi\u00f3n que ya zanj\u00f3 la Corte Suprema de Justicia sobre la ilegalidad de la huelga llevada a cabo en el a\u00f1o 2017. As\u00ed mismo, dijo que tampoco le corresponder\u00eda a esta Corporaci\u00f3n ordenarle al Congreso de la Rep\u00fablica modificar la regulaci\u00f3n de la huelga en servicios p\u00fablicos esenciales, pues ello solo podr\u00eda hacerlo por medio de una acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad. Resalt\u00f3 que las recomendaciones cuya implementaci\u00f3n pretenden los accionantes no son vinculantes. Ello por dos razones: (i) porque no son recomendaciones definitivas, pues la queja sigue en tr\u00e1mite; y (ii) porque no han sido aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT, tal y como lo ordenan las sentencias T-171 de 2011, T-261 de 2012, C-796 de 2014 y SU-555 de 2014. Adem\u00e1s, sostuvo que aun si las recomendaciones fueran definitivas, el Estado tendr\u00eda un importante margen de maniobra para acogerlas.<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES<\/p>\n
A. Competencia<\/p>\n
62. Con fundamento en lo previsto en el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional es competente para revisar la acci\u00f3n de tutela de la referencia. Tambi\u00e9n lo es por lo dispuesto en el Auto del 30 de octubre de 2023, por medio del cual la Sala de Selecci\u00f3n n\u00famero Diez escogi\u00f3 para su revisi\u00f3n el aludido expediente.<\/p>\n
B. An\u00e1lisis de procedencia de la acci\u00f3n de tutela<\/p>\n
63. La Corte Constitucional, en amplia jurisprudencia, ha sostenido que una acci\u00f3n de tutela ser\u00e1 procedente si cumple con la legitimaci\u00f3n en la causa por activa y por pasiva, con la inmediatez y con la subsidiariedad.<\/p>\n
64. Legitimaci\u00f3n en la causa por activa. De acuerdo con este presupuesto, quien interpone la acci\u00f3n de tutela debe ser la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos, salvo que act\u00fae por conducto de un tercero debidamente facultado para ello (representante legal, apoderado judicial o agente oficioso). En este caso, se advierte que los se\u00f1ores Sim\u00f3n David Cadavid Grisales y Jorge Mario Medina Cadena instauraron las acciones de tutela en nombre propio. En efecto, la declaratoria de la ilegalidad de la huelga, las prestaciones econ\u00f3micas adeudadas y la falta de cumplimiento de las recomendaciones dadas por el CLS, al tiempo que pueden afectar al sindicato en su conjunto, tambi\u00e9n pueden impedirles a los actores gozar de su derecho a la libertad sindical. Por esta raz\u00f3n, este requisito se cumple.<\/p>\n
65. En lo que tiene que ver con el cumplimiento de las recomendaciones adoptadas por el CLS, en el caso 3316, podr\u00eda pensarse inicialmente que esta es una pretensi\u00f3n que interesa, m\u00e1s que a los accionantes en esta causa, al sindicato. En otras ocasiones, cuando ha sido el sindicato el que ha instaurado una acci\u00f3n de tutela buscando el cumplimiento de determinadas recomendaciones, esta Corte ha sostenido que se cumple el requisito de la legitimaci\u00f3n en la causa por activa. La raz\u00f3n que ha sido expuesta para concluir lo anterior, puede resumirse en las siguientes l\u00edneas:<\/p>\n
\u201c(\u2026) como el sindicato representa los intereses de la comunidad de los trabajadores, con arreglo a las funciones generales que le son propias, seg\u00fan el art. 372 del C.S.T su legitimaci\u00f3n para instaurar la tutela no s\u00f3lo proviene de su propia naturaleza que lo erige personero de dichos intereses, sino de las normas de los art\u00edculos 86 de la Constituci\u00f3n y 10 del Decreto 2591 de 1991, seg\u00fan los cuales la tutela puede ser instaurada por el afectado o por quien act\u00fae en su nombre o lo represente\u201d.<\/p>\n
67. Legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 5 del Decreto 2591 de 1991 \u201c[l]a acci\u00f3n de tutela procede contra toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el art\u00edculo 2 de esta ley. Tambi\u00e9n procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Cap\u00edtulo III de este Decreto\u201d.<\/p>\n
68. Precisamente, el citado mandato constitucional contempla las siguientes hip\u00f3tesis en las que es posible ejercer la acci\u00f3n de tutela en contra de particulares: (i) cuando el particular est\u00e1 encargado de la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico; (ii) cuando con su conducta afecta de manera grave y directa el inter\u00e9s colectivo; o (iii) cuando existe un estado de subordinaci\u00f3n o indefensi\u00f3n entre el solicitante del amparo y quien supuestamente incurri\u00f3 en la violaci\u00f3n de un derecho fundamental.<\/p>\n
69. Esta Corte ha precisado que el estado de subordinaci\u00f3n se presenta en aquellas situaciones en las que el sujeto se encuentra sometido a \u201c\u00f3rdenes proferidas por quienes, en raz\u00f3n de sus calidades, tienen la competencia para impartirlas\u201d y alude a la existencia de una relaci\u00f3n jur\u00eddica de dependencia que tiene su origen en\u00a0\u201cla obligatoriedad de un orden jur\u00eddico o social determinado\u201d, la cual, seg\u00fan la jurisprudencia, se manifiesta principalmente entre trabajadores y patronos, o estudiantes y profesores. Ahora, en relaci\u00f3n con la indefensi\u00f3n, \u00a0la Corte ha se\u00f1alado que esta alude a aquellas situaciones en las que la persona no cuenta con la posibilidad material de hacer frente a las amenazas o a las transgresiones de otra, en algunas ocasiones por la ausencia de medios ordinarios de defensa y en otras porque \u00e9stos resultan exiguos para resistir el agravio particular del que se trata.<\/p>\n
70. Conforme con lo expuesto, para que se entienda cumplido el requisito de legitimaci\u00f3n por pasiva, es necesario acreditar, por una parte, que se trata de un sujeto respecto del cual procede el amparo y por otra, que la conducta que genera vulneraci\u00f3n o amenaza del derecho se pueda vincular directa o indirectamente, con su acci\u00f3n u omisi\u00f3n.<\/p>\n
71. En el caso concreto, se advierte que la tutela fue formulada contra la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio del Transporte, el Senado de la Rep\u00fablica, la C\u00e1mara de Representantes, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y la Defensor\u00eda del Pueblo. Adicionalmente, mediante auto del 11 de abril de 2023, el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogot\u00e1 \u2013 Secci\u00f3n Segunda vincul\u00f3 al proceso a la Sociedad Avianca S.A., por tener inter\u00e9s en la orden de tutela que se podr\u00eda proferir.<\/p>\n
72. M\u00e1s adelante se advertir\u00e1 que las pretensiones relacionadas con que se califique nuevamente la legalidad de la huelga llevada a cabo en el a\u00f1o 2017, o con que se declare que los accionantes fueron desvinculados de sus trabajos de manera discriminatoria y que, por tanto, merecen percibir los salarios y prestaciones que se dejaron de pagar por esa causa, son improcedentes dado que incumplen el requisito de la inmediatez y, en alg\u00fan grado, el de la subsidiariedad. Por ello, el an\u00e1lisis de fondo en este asunto solo se llevar\u00e1 a cabo a partir de las pretensiones relacionadas con el presunto incumplimiento de las recomendaciones dadas por el CLS. Si esto es as\u00ed, corresponde a esta Corte estudiar la legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva de las entidades accionadas, y establecer si estas tienen la aptitud legal para responder por el presunto desconocimiento de las recomendaciones aludidas.<\/p>\n
73. En cuanto a la legitimaci\u00f3n por pasiva del Ministerio del Trabajo, la Sala advierte que se cumple dado que la accionada es una entidad p\u00fablica, que hace parte del Gobierno Nacional, y que est\u00e1 encargada de \u201catender las quejas iniciadas ante la OIT, en contra del Gobierno Nacional por presunta violaci\u00f3n al derecho de libertad sindical\u201d.<\/p>\n
74. Asimismo, sobre las competencias del Ministerio del Trabajo en estas materias, recu\u00e9rdese que el Decreto 4108 de 2011, \u201c[p]or el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo\u201d, dispuso que el Despacho del ministro tiene el deber de \u201c[r]epresentar en los asuntos de su competencia al Gobierno Nacional en la ejecuci\u00f3n de tratados y convenios internacionales, de acuerdo con las normas legales sobre la materia\u201d. Al mismo tiempo, la Oficina de Cooperaci\u00f3n y Relaciones Internacionales del mismo ministerio tiene la competencia de \u201c[c]oordinar y evaluar la gesti\u00f3n de los asuntos relacionados con el cumplimiento de compromisos internacionales, en coordinaci\u00f3n con las dependencias del Ministerio, y formular las recomendaciones para el mejoramiento de los resultados en esta materia\u201d. De otra parte, el Despacho del Viceministerio de Relaciones Laborales e Inspecci\u00f3n ser\u00eda el encargado de, entre otras cosas, \u201c[a]sesorar al Ministro en las iniciativas para cumplir los Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos de los trabajadores y los requerimientos de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo, OIT, u otros organismos internacionales\u201d. De lo anterior se advierte que, en lo relativo a las quejas presentadas ante el Comit\u00e9 de Libertad Sindical por el presunto incumplimiento de los principios de la libertad sindical, es el Ministerio del Trabajo el encargado de hacerles seguimiento. Por esta raz\u00f3n, ese ministerio est\u00e1 legitimado en la causa por pasiva para responder por la presunta falta de cumplimiento de las recomendaciones dadas, por el CLS, en el caso 3316.<\/p>\n
75. De otro lado, respecto del Senado de la Rep\u00fablica y de la C\u00e1mara de Representantes o, en t\u00e9rminos generales, del Congreso de la Rep\u00fablica, esta Sala advierte que tambi\u00e9n se acredita el requisito de legitimaci\u00f3n por pasiva, pues de trata de una entidad p\u00fablica que, en concreto, tiene la competencia de revisar y adecuar la legislaci\u00f3n sobre la huelga en el servicio p\u00fablico de transporte.<\/p>\n
76. Por lo dem\u00e1s, la Sala advierte que no cumplen con el requisito de la legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva la Presidencia de la Rep\u00fablica y el Ministerio del Transporte, porque, aunque ambas entidades hacen parte del Gobierno Nacional, entre sus funciones no se encuentra, espec\u00edficamente, la de hacer seguimiento a las recomendaciones de los \u00f3rganos de control de la OIT. Lo mismo advierte esta Sala respecto de la Defensor\u00eda del Pueblo y la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n. En efecto, esos \u00f3rganos que hacen parte del Ministerio P\u00fablico no tienen, tampoco, la funci\u00f3n de cumplir las recomendaciones del CLS. Igual consideraci\u00f3n cabr\u00eda respecto de la Sociedad Avianca S.A., entidad del orden privado a la que tampoco compete la funci\u00f3n aludida.<\/p>\n
77. Ahora bien, por \u00faltimo, esta Sala considera que el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n – UNP- tampoco est\u00e1n legitimadas por pasiva por al menos tres razones. Primero, porque los accionantes no identificaron ninguna acci\u00f3n u omisi\u00f3n atribuible a estas entidades, de la cual se derive la amenaza o vulneraci\u00f3n del derecho fundamental a la libertad sindical. Segundo, porque acorde con las pretensiones expuestas en el escrito de tutela, no se desprende ninguna solicitud dirigida a tales autoridades demandadas, a fin de salvaguardar los derechos de los tutelantes.<\/p>\n
78. Y tercero, porque si bien dentro de las recomendaciones aludidas el CLS sugiere al Gobierno Nacional adelantar acciones penales o prestar el servicio de seguridad a algunas personas, y mantenerlo informado sobre la manera en que lo hace, ser\u00e1 dicho Gobierno -y no espec\u00edficamente la Fiscal\u00eda o la UNP- el que deba cumplir esa funci\u00f3n. Luego, no pareciera existir raz\u00f3n alguna para entender que, en este caso, el no cumplimiento de recomendaciones es una omisi\u00f3n atribuible a la Fiscal\u00eda o a la UNP.<\/p>\n
79. Sobre esto \u00faltimo vale la pena advertir que la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n tiene la funci\u00f3n de \u201cadelantar el ejercicio de la acci\u00f3n penal y realizar la investigaci\u00f3n de los hechos que revistan las caracter\u00edsticas de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petici\u00f3n especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias f\u00e1cticas que indiquen la posible existencia del mismo\u201d.<\/p>\n
80. Por su parte, corresponde a la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n \u201c(\u2026) articular, coordinar y ejecutar la prestaci\u00f3n del servicio de protecci\u00f3n a quienes determine el Gobierno Nacional que por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones pol\u00edticas, p\u00fablicas, sociales, humanitarias, culturales, \u00e9tnicas, de g\u00e9nero, de su calidad de v\u00edctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en situaci\u00f3n de riesgo extraordinario o extremo de sufrir da\u00f1os contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal o en raz\u00f3n al ejercicio de un cargo p\u00fablico u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, como el liderazgo sindical, de ONG y de grupos de personas desplazadas, y garantizar la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan\u201d.<\/p>\n
81. Como puede verse -se reitera- ninguna de estas entidades debe mantener informado al CLS sobre el cumplimiento de sus recomendaciones.<\/p>\n
82. Inmediatez. Con este requisito, \u201cse exige al tutelante haber ejercido la acci\u00f3n en un t\u00e9rmino razonable, proporcionado, prudencial y adecuado a partir del hecho que gener\u00f3 la presunta vulneraci\u00f3n de los derechos constitucionales fundamentales\u201d. Esto es as\u00ed porque la naturaleza de la acci\u00f3n de tutela es garantizar la protecci\u00f3n inmediata de un derecho fundamental. Por tanto, es un recurso que busca \u201cdar una soluci\u00f3n de car\u00e1cter urgente a las situaciones que tengan la potencialidad de generar una vulneraci\u00f3n o amenaza a derechos fundamentales\u201d.<\/p>\n
83. El cumplimiento del requisito de inmediatez debe revisarse analizando cada caso concreto. Solo as\u00ed corresponder\u00e1 al juez constitucional establecer \u201csi hay un plazo razonable entre el momento en el que se interpuso la acci\u00f3n y el momento en el que se gener\u00f3 el hecho u omisi\u00f3n que vulnera los derechos fundamentales del accionante\u201d. Como lo advierte el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la vulneraci\u00f3n puede acreditarse por una de dos v\u00edas: una acci\u00f3n o una omisi\u00f3n. Ahora, cuando la tardanza en la formulaci\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela no parezca, prima facie, razonable, habr\u00eda que valorar aspectos como los siguientes:<\/p>\n
\u201c(i) La existencia de\u00a0razones v\u00e1lidas para la inactividad, como podr\u00eda ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un t\u00e9rmino razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado dr\u00e1sticamente las circunstancias previas, entre otras.<\/p>\n
(ii)\u00a0Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneraci\u00f3n o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situaci\u00f3n desfavorable como consecuencia de la afectaci\u00f3n de sus derechos contin\u00faa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un t\u00e9rmino de prescripci\u00f3n o caducidad a la acci\u00f3n de tutela\u00a0sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violaci\u00f3n de derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protecci\u00f3n inmediata.<\/p>\n
84. Dicho esto, en estos expedientes se tiene acreditado que Sim\u00f3n Cadavid formul\u00f3 la acci\u00f3n de tutela el 10 de febrero de 2023, mientras que Jorge Medina la formul\u00f3 el 23 de marzo de 2023. Las acciones de tutela son id\u00e9nticas y sus pretensiones pueden agruparse en tres bloques: (i) aquellas que solicitan la declaratoria de legalidad de la huelga llevada a cabo en 2017, (ii) aquellas que piden declarar que el despido acaecido en 2018 es discriminatorio, y solicitan el restablecimiento econ\u00f3mico de derechos, y (iii) aquellas que requieren el cumplimiento de las recomendaciones dadas por el CLS.<\/p>\n
85. Frente a lo primero (analizar nuevamente la legalidad de la huelga), debe recordarse que la ilegalidad de la huelga llevada a cabo en el a\u00f1o 2017 se declar\u00f3, por la v\u00eda judicial, en las sentencias del 6 de octubre de 2017 -proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogot\u00e1-, y del 29 de noviembre de 2017 -proferida por la Corte Suprema de Justicia-. En este punto es importante destacar que los demandantes no expresaron que sus acciones de tutela estaban dirigidas contra las decisiones judiciales antedichas.<\/p>\n
86. En todo caso, habr\u00eda que decir que las acciones de tutela se formularon en un t\u00e9rmino no razonable y que, por ello, no se superar\u00eda el requisito de la inmediatez en lo relativo a esta espec\u00edfica pretensi\u00f3n. Ello porque, entre la fecha en que se profiere la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, y la fecha en que se formulan las acciones de tutela, transcurrieron poco m\u00e1s de 5 a\u00f1os.<\/p>\n
87. Adicionalmente, ninguno de los actores expres\u00f3 razones de peso para entender que estaban en la imposibilidad de acudir a la acci\u00f3n de tutela en un t\u00e9rmino razonable para discutir, por esta v\u00eda, las razones esbozadas por la Corte Suprema de Justicia en su sentencia. De hecho, aunque los actores se\u00f1alan que las recomendaciones dadas por el CLS, en el marco del caso 3316, pudo constituir un hecho nuevo, a partir del cual debe revaluarse la calificaci\u00f3n dada por la Corte Suprema de Justicia a la huelga, lo cierto es que ello no es as\u00ed en estricto sentido. Esto porque, como se ver\u00e1 al resolver el caso concreto, las recomendaciones indicadas no ordenan al Estado declarar que la huelga referida haya sido legal. Lo que s\u00ed establecen, es que el Estado debe revisar, a futuro, su legislaci\u00f3n sobre la materia. Por ello, en esta oportunidad, no cabr\u00eda sostener que dichas recomendaciones constituyen un hecho nuevo a partir del cual deba flexibilizarse el requisito de la inmediatez con el \u00e1nimo de revisar, nuevamente, la decisi\u00f3n proferida por la Corte Suprema de Justicia.<\/p>\n
88. Frente a lo segundo (declarar que el despido fue discriminatorio, y que a los actores se les adeudan acreencias laborales), debe decirse que tampoco se acudi\u00f3 en un plazo razonable a la acci\u00f3n de tutela. Lo probado en este proceso, y aceptado por las partes, es que desde el 1 de julio de 2021, en adelante, los actores fueron reintegrados a la empresa y recibieron el pago de sus salarios y prestaciones sin inconveniente alguno. Sim\u00f3n Cadavid sigue vinculado a la empresa y Jorge Medina, aunque present\u00f3 renuncia motivada en el a\u00f1o 2023, percibi\u00f3 sus prestaciones hasta esa fecha sin inconveniente. De manera que la discusi\u00f3n se centra en el pago de unas prestaciones dejadas de percibir entre abril de 2018 y junio de 2021. Dado que all\u00ed nace la presunta vulneraci\u00f3n de derechos, y las tutelas se formularon poco m\u00e1s de un a\u00f1o y 7 meses despu\u00e9s de la \u00faltima fecha, raz\u00f3n por la que no se satisface el requisito de la inmediatez. A ello se suma que estas cuestiones ya son materia de an\u00e1lisis en la jurisdicci\u00f3n ordinaria laboral y que, por tanto, esta espec\u00edfica pretensi\u00f3n tambi\u00e9n incumplir\u00eda el requisito de la subsidiariedad.<\/p>\n
89. Finalmente, frente a lo tercero (declarar que el Estado debe cumplir las recomendaciones dadas por el CLS), cabr\u00eda sostener que s\u00ed se acudi\u00f3 a la tutela en un plazo razonable. Los accionantes indican que es importante que el juez constitucional ordene a las diferentes entidades accionadas acatar las recomendaciones dadas por el CLS, en marzo de 2021 y en el marco del caso 3316.<\/p>\n
90. Esta pretensi\u00f3n s\u00ed supera el requisito de la inmediatez por dos razones en particular: (i) porque, aunque las recomendaciones fueron adoptadas en marzo de 2021 por el CLS, y aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n en su reuni\u00f3n 341, realizada en Ginebra, en ese mismo mes y a\u00f1o, el Gobierno cuenta con un plazo razonable para dar cumplimiento a aquellas. As\u00ed las cosas, el conteo de tiempos para definir si se cumpli\u00f3 con el presupuesto de la inmediatez no debe, en este escenario, iniciar en la fecha en que fueron adoptadas las recomendaciones. Adem\u00e1s, (ii) en este caso se reprocha el hecho de que el Gobierno no hubiere dado cumplimiento a las mismas. En otras palabras, la fuente de la vulneraci\u00f3n es una omisi\u00f3n que parece mantenerse en el tiempo y ser actual.<\/p>\n
91. Subsidiariedad. Por regla general, esta Corte ha sostenido que la acci\u00f3n de tutela es subsidiaria. Sobre el particular cabe a\u00f1adir que, seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la tutela goza de un car\u00e1cter residual. Lo que significa que solo procede para proteger derechos fundamentales, y siempre que \u201cel afectado no disponga de otro medio de defensa judicial\u201d. Ahora, el art\u00edculo 86 Superior establece las siguientes dos excepciones a la regla general.<\/p>\n
92. La primera de ellas se\u00f1ala que, aun existiendo medios judiciales principales de defensa, la tutela proceder\u00e1 cuando \u201cse utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable\u201d. Para que el perjuicio se entienda irremediable, debe ser inminente y grave, de modo tal que se deban tomar medidas urgentes e impostergables para superarlo. Si todo esto est\u00e1 demostrado, el juez de tutela podr\u00e1 amparar el derecho fundamental con efectos transitorios, mientras el actor hace uso del medio judicial principal de defensa.<\/p>\n
93. La segunda excepci\u00f3n consiste en que la acci\u00f3n de tutela ser\u00e1 procedente si, a partir de lo dispuesto en el art\u00edculo 6 -numeral 1- del Decreto 2591 de 1991, se encuentra acreditado que, por las condiciones particulares del accionante o la situaci\u00f3n f\u00e1ctica en que este se encuentra, los otros medios de defensa judicial no son id\u00f3neos ni eficaces para proteger el derecho fundamental. Si esto es as\u00ed, proceder\u00e1 un amparo definitivo.<\/p>\n
94. Del mismo modo, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que \u201c[u]n mecanismo judicial se considera que es\u00a0id\u00f3neo\u00a0cuando materialmente puede resolver el problema jur\u00eddico planteado y generar el restablecimiento de los derechos fundamentales. Por su parte, la\u00a0eficacia\u00a0del medio se predica de la posibilidad de brindar una protecci\u00f3n oportuna de las garant\u00edas amenazadas o vulneradas\u201d. Como se puede ver, ambos requisitos se deben analizar a la luz de las circunstancias que se presentan en cada caso concreto, y no de manera general o abstracta.<\/p>\n
95. Dicho esto, el an\u00e1lisis de la subsidiariedad debe recaer sobre el \u00fanico grupo de pretensiones que super\u00f3 el requisito de la inmediatez. En este grupo de pretensiones, los actores piden que se d\u00e9 cumplimiento a las recomendaciones del CLS. Sobre el particular, es preciso recordar que la jurisprudencia ha se\u00f1alado que es la jurisdicci\u00f3n ordinaria la primera llamada a definir tales asuntos, salvo que dichos mecanismos no sean id\u00f3neos, especialmente cuando lo que se persigue es la protecci\u00f3n de derechos fundamentales desde la \u00f3ptica de los convenios y las recomendaciones de un organismo internacional. Este razonamiento ha sido incluido, por ejemplo, en la Sentencia T-261 de 2012, y reiterado en la Sentencia SU-555 de 2014. En esta \u00faltima providencia se incluy\u00f3 la siguiente regla:<\/p>\n
\u201c(\u2026) el juez de tutela tiene competencia para resolver asuntos en que medie la actividad sindical, entre otras causas: i) cuando los dem\u00e1s medios judiciales no sean id\u00f3neos ni efectivos, bien sea porque los jueces ordinarios, quienes son los primeros llamados a aplicar los postulados de la Carta Pol\u00edtica, incluido el bloque de constitucionalidad, desconocen sus mandatos, los inaplican o les dan un alcance equ\u00edvoco; ii) cuando el contenido de las normas que desarrollan derechos fundamentales es contrario a los compromisos adquiridos por el Estado colombiano en los instrumentos internacionales; iii) cuando se busque\u00a0amparar los derechos fundamentales colectivos radicados en cabeza del sindicato accionante, desde la \u00f3ptica de los convenios y las recomendaciones de un organismo internacional, o iv) cuando el ordenamiento jur\u00eddico no establece un procedimiento particular y espec\u00edfico para obtener el cumplimiento de las decisiones de los \u00f3rganos internacionales\u201d. (Subrayas fuera de texto).<\/p>\n
96. En la sentencia SU-555 de 2014, la Corte resolvi\u00f3 una acci\u00f3n de tutela en la que los actores ped\u00edan el cumplimiento de una recomendaci\u00f3n proferida por el CLS, y en su examen del caso concreto advirti\u00f3 que la tutela era procedente \u201c(\u2026) por no existir un instrumento id\u00f3neo en el ordenamiento jur\u00eddico interno que\u00a0permita garantizar el cumplimiento de la citada recomendaci\u00f3n\u201d. En esa oportunidad, los actores ped\u00edan que se diera cumplimiento a las recomendaciones del CLS, aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT en su reuni\u00f3n 301, llevada a cabo en marzo de 2008. Esta aprobaci\u00f3n estaba contenida en el informe GB.301\/8 que, a su turno, conten\u00eda el informe No. 349 del CLS. En \u00e9l se inclu\u00edan las conclusiones de dicho Comit\u00e9 en lo relativo al caso No. 2434 que algunas organizaciones sindicales presentaron contra el Gobierno de Colombia.<\/p>\n
97. En este caso, de manera casi id\u00e9ntica, los actores solicitan dar cumplimiento a las recomendaciones contenidas en el informe 393 del CLS, dentro del caso 3316. Esas recomendaciones, puntualmente, fueron adoptadas por el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT en el informe GB.341\/INS\/12\/1. En efecto, y de manera expl\u00edcita, en el informe antedicho, el Consejo de Administraci\u00f3n aprob\u00f3 en su totalidad el informe 393 del CLS donde se encuentran las recomendaciones cuyo cumplimiento se persigue por parte de los accionantes.<\/p>\n
98. Como consecuencia de lo anterior, y dada la similitud f\u00e1ctica que se presenta entre este caso y el que llev\u00f3 a la Corte a proferir la Sentencia SU-555 de 2014, la Sala acoge la regla, seg\u00fan la cual, en casos como estos debe entenderse que se acredita el requisito de la subsidiariedad. Regla adoptada en la Sentencia SU-555 de 2014 y, con anterioridad, en la Sentencia T-261 de 2012.<\/p>\n
C. Problema jur\u00eddico y esquema de resoluci\u00f3n<\/p>\n
99. Luego de revisada la procedencia de la acci\u00f3n de tutela, la Sala estudiar\u00e1 si el Ministerio del Trabajo, el Senado de la Rep\u00fablica y la C\u00e1mara de Representantes desconocieron el derecho fundamental a la libertad sindical de los accionantes, toda vez que, presuntamente, no han dado cumplimiento a las recomendaciones emitidas por el CLS en el caso 3316.<\/p>\n
100. Con el \u00e1nimo de resolver este planteamiento, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n realizar\u00e1 un breve recuento sobre el contenido y alcance del derecho a la huelga (en general y en el transporte a\u00e9reo), y sobre la presunta vinculatoriedad de las recomendaciones del CLS. Luego de ello, con las reglas extra\u00eddas, resolver\u00e1 el caso concreto.<\/p>\n
Sobre la huelga y su relaci\u00f3n con los servicios p\u00fablicos esenciales, entre ellos, el transporte a\u00e9reo<\/p>\n
101. La Corte Suprema de Justicia ha entendido que los sindicatos cuentan con una serie de herramientas dirigidas a lograr, con alg\u00fan grado de eficiencia, sus demandas. Una de las herramientas con que cuentan, y con la cual pueden presionar el mejoramiento de las condiciones laborales de los trabajadores, es la huelga, la cual ha sido definida por esa Corte, como \u201c(\u2026) el mecanismo cl\u00e1sico, principal y m\u00e1s certero de presi\u00f3n al alcance de los trabajadores, para lograr la defensa de sus intereses\u201d. Asimismo, se ha dicho que la huelga es la herramienta \u201cm\u00e1s importante para los trabajadores y la m\u00e1s gravosa para los empleadores, por lo que se encuentra resguardada como derecho y corolario esencial de la libertad sindical, a la vez que limitada en funci\u00f3n de otros bienes de especial protecci\u00f3n constitucional\u201d.<\/p>\n
102. La Corte Suprema de Justicia tambi\u00e9n ha recordado que la huelga \u201cemana del art\u00edculo 3.1 del Convenio 87, seg\u00fan el cual las organizaciones de trabajadores tienen derecho, entre otras cosas, a \u00ab[\u2026] organizar su administraci\u00f3n y sus actividades y el de formular su programa de acci\u00f3n.\u00bb\u201d No en vano la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la naturaleza constitucional del derecho a la huelga est\u00e1 dada a partir de dos mecanismos, uno es el de su consagraci\u00f3n en el art\u00edculo 56 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y otro es el de su incorporaci\u00f3n en \u201clos convenios 87, 98 y 154 de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo, instrumentos internacionales que la jurisprudencia constitucional ha incorporado al bloque de constitucionalidad en sentido estricto\u201d.<\/p>\n
103. A su turno, esta Corte ha reconocido que \u201cla funci\u00f3n de ese derecho se explica a partir de tres niveles definidos: el equilibrio de las relaciones entre los empleadores y los trabajadores, la resoluci\u00f3n pac\u00edfica de los conflictos econ\u00f3micos colectivos y la materializaci\u00f3n de la dignidad humana y los derechos de los trabajadores. Esto, bajo el entendido de que la huelga no solo est\u00e1 enfocada hacia la satisfacci\u00f3n de asuntos econ\u00f3micos al interior de la relaci\u00f3n de trabajo, sino que tambi\u00e9n se dirige a la b\u00fasqueda de soluciones a cuestiones de pol\u00edtica econ\u00f3mica y social.\u201d<\/p>\n
104. Con todo, la huelga es un derecho que admite limitaciones. El art\u00edculo 56 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica se\u00f1ala, de manera expresa, que este es un derecho que se garantiza \u201csalvo en los servicios p\u00fablicos esenciales definidos por el legislador\u201d. Y, el mismo art\u00edculo, ordena que el legislador debe \u201creglamentar este derecho\u201d. Para la Corte Constitucional, esa reglamentaci\u00f3n debe ser sumamente cuidadosa, pues la limitaci\u00f3n del derecho no puede implicar su eliminaci\u00f3n. Sobre el particular, y de manera m\u00e1s espec\u00edfica, ha se\u00f1alado la Corte Constitucional que:<\/p>\n
\u201c(\u2026) las limitaciones que imponga la ley [sobre el derecho a la huelga] no pueden ser arbitrarias y deben estar sometidas a condiciones de razonabilidad y proporcionalidad. Inclusive, ese precedente prev\u00e9 un est\u00e1ndar m\u00e1s riguroso para dichas limitaciones y a partir de dos variables: (i) las condiciones que se impongan deben ser\u00a0necesarias, indispensables, razonables y proporcionadas a la finalidad que se pretende alcanzar, de modo que no se atente contra la libertad sindical al tornar el derecho de huelga nugatorio o impracticable; y (ii) estas limitaciones deben estar prioritariamente concentradas en el caso particular de los servicios p\u00fablicos esenciales definidos por el legislador, puesto que ese es el est\u00e1ndar que expresamente prev\u00e9 la Constituci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
105. A nivel legal, el art\u00edculo 430 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo dispone que \u201c<\/p>\n
De conformidad con la Constituci\u00f3n Nacional, est\u00e1 prohibida la huelga en los servicios p\u00fablicos. (\u2026) Para este efecto se considera como servicio p\u00fablico, toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de inter\u00e9s general en forma regular y continua, de acuerdo con un r\u00e9gimen jur\u00eddico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas. (\u2026) Constituyen, por tanto, servicio p\u00fablico, entre otras, las siguientes actividades: (\u2026) b) Las de empresas de transporte por tierra, agua y aire; y de acueducto, energ\u00eda el\u00e9ctrica y telecomunicaciones;\u201d.<\/p>\n
106. La anterior norma fue analizada por la Corte en varias ocasiones. Primero, en la Sentencia C-473 de 1994 se declar\u00f3 exequible la prohibici\u00f3n de la huelga siempre que se trate de servicios p\u00fablicos esenciales definidos por el legislador. En esta sentencia la Corte aclar\u00f3 que las limitaciones constitucionales al derecho de huelga deben ser interpretadas de manera que se busque armonizar los derechos de los usuarios de los servicios p\u00fablicos esenciales con los derechos de los trabajadores. En especial, indic\u00f3 que \u201c[l]a lectura del art\u00edculo 56 superior muestra tambi\u00e9n que la Constituci\u00f3n ha establecido una reserva legal estricta en materia de huelga. En efecto, la norma no s\u00f3lo precisa que la ley reglamentar\u00e1 este derecho. sino que adem\u00e1s se\u00f1ala que es \u00fanicamente el Legislador, es decir el Congreso, quien define cu\u00e1les son los servicios p\u00fablicos esenciales en donde la huelga no est\u00e1 garantizada. Esto significa que corresponde al Congreso establecer el marco regulatorio espec\u00edfico de la huelga en los servicios p\u00fablicos esenciales, sin que el Legislador pueda, en esta materia, efectuar remisiones o delegaciones de esta facultad a otras autoridades\u201d. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 452 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo sostiene que cuando se presenten conflictos colectivos en empresas dedicadas a la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos esenciales, y donde no haya sido posible su resoluci\u00f3n en la etapa de arreglo directo, esos asuntos ser\u00e1n sometidos a un arbitramento obligatorio.<\/p>\n
107. Luego, en la Sentencia C-450 de 1995, la Corte, tras analizar otro cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 56 de la Constituci\u00f3n, declar\u00f3 igualmente exequible el literal b) del art\u00edculo 430 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo al constatar que \u201c[c]on respecto al literal b) de la mencionada disposici\u00f3n estima que las actividades de las empresas de transporte por tierra, mar y aire, indudablemente son servicios p\u00fablicos esenciales, porque est\u00e1n destinadas a asegurar la libertad de circulaci\u00f3n (art. 24 C.P.), o pueden constituir medios necesarios para el ejercicio o la protecci\u00f3n de otros derechos fundamentales (vida, salud, educaci\u00f3n, trabajo, etc).\u201d<\/p>\n
108. La Corte Suprema de Justicia, a su turno, ha resaltado que los servicios p\u00fablicos esenciales lo son en cumplimiento de dos factores espec\u00edficamente: (i) un factor formal, seg\u00fan el cual, el servicio p\u00fablico ser\u00e1 esencial si as\u00ed lo establece el legislador, y (ii) un factor material, seg\u00fan el cual, solo ser\u00e1n esenciales \u201clos servicios que de manera aut\u00e9ntica sean primordiales o vitales para la comunidad\u201d.<\/p>\n
109. Ahora bien, tal y como lo dispone la legislaci\u00f3n en la actualidad, el servicio p\u00fablico de transporte a\u00e9reo es esencial. Por tanto, la huelga estar\u00eda prohibida prima facie. Esta posici\u00f3n contrasta con la doctrina establecida por el Comit\u00e9 de Libertad Sindical en su condici\u00f3n de \u00f3rgano de control de la OIT. Por eso, la Corte Suprema de Justicia ha instado al Congreso de la Rep\u00fablica para que revise, en t\u00e9rminos generales, la materia. Esto con el \u00e1nimo de acoplar la legislaci\u00f3n nacional a los est\u00e1ndares internacionales. La Corte ha sugerido, en tal sentido, que la huelga puede ser restringida pero no de manera absoluta, sino cuando ello sea imperioso para salvaguardar la salud, la seguridad y la vida de los ciudadanos.<\/p>\n
110. As\u00ed, por ejemplo, en la Sentencia SL20094-2017 -que declar\u00f3 la ilegalidad de la huelga llevada a cabo por la ACDAC en el a\u00f1o 2017-, la Corte Suprema de Justicia repar\u00f3 en el hecho de que \u201c(\u2026) los \u00f3rganos de control de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo han estimado gen\u00e9ricamente que las labores que cumplen los pilotos de l\u00edneas a\u00e9reas no constituyen un servicio esencial, en el sentido estricto del t\u00e9rmino, respecto del cual pueda operar una prohibici\u00f3n absoluta para el ejercicio del derecho de huelga\u201d. La Corte, para sostener lo anterior, cit\u00f3 la \u201cRecopilaci\u00f3n de decisiones y principios del Comit\u00e9 de Libertad Sindical del Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT \u2013 \u00abla libertad sindical\u00bb\u201d; y cit\u00f3 a la Comisi\u00f3n de Expertos en Aplicaci\u00f3n de Convenios y Recomendaciones de la OIT, \u201cseg\u00fan la cual los trabajadores deber\u00edan poder realizar huelgas, entre otros, en \u00ab\u2026los servicios de transporte a\u00e9reo y aviaci\u00f3n civil\u201d.<\/p>\n
111. Tambi\u00e9n record\u00f3 que la misma Comisi\u00f3n de Expertos, en el informe 100 del a\u00f1o 2011, dirigido a la Conferencia Internacional del Trabajo, inst\u00f3 \u201c(\u2026) a pa\u00edses como Etiopia a \u00ab\u2026eliminar el transporte a\u00e9reo y los servicios urbanos de autobuses de la lista de los servicios esenciales en los que se proh\u00edbe el derecho de huelga\u2026\u00bb y le ha advertido a otros como Nigeria que \u00ab\u2026habida cuenta de que los servicios relacionados con las aeronaves, con excepci\u00f3n de los controladores de tr\u00e1fico a\u00e9reo, no se consideran en s\u00ed mismos servicios esenciales, en el sentido estricto del t\u00e9rmino, la huelga de los trabajadores en este sector o en sectores conexos no deber\u00eda estar sujeta a una prohibici\u00f3n absoluta\u2026\u00bb\u201d.<\/p>\n
112. La Corte Suprema de Justicia resalt\u00f3 en esa sentencia -citando a la Corte Constitucional- que, si bien las recomendaciones del Comit\u00e9 de Libertad Sindical en algunas ocasiones no son vinculantes, \u201cs\u00ed constituyen criterios orientadores para los distintos \u00f3rganos del Estado colombiano y, en consecuencia, son relevantes para la interpretaci\u00f3n de las disposiciones constitucionales relacionadas con el derecho laboral.\u201d<\/p>\n
113. Por eso mismo, en la referida sentencia, estableci\u00f3 que aun cuando el servicio de transporte a\u00e9reo s\u00ed es considerado esencial en la legislaci\u00f3n actual -Ley 336 de 1996-, lo cierto es que resulta: \u201c(\u2026) de importancia cardinal la orientaci\u00f3n emanada de los organismos de control de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo, referida a que, en todo caso, no deber\u00eda existir una prohibici\u00f3n absoluta del derecho de huelga en este sector, que se deriva de interpretaciones autorizadas de los derechos a la libertad sindical y a la negociaci\u00f3n colectiva, proclamadas en convenios fundamentales como el 87 y 98, que Colombia se ha comprometido a respetar, promover y cumplir de buena fe.\u201d<\/p>\n
114. Dicho esto, la Corte concluy\u00f3 que correspond\u00eda al Congreso de la Rep\u00fablica regular la posibilidad de que la huelga pueda desarrollarse en el marco de la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte a\u00e9reo, garantizando, eso s\u00ed, unos servicios m\u00ednimos con el objeto de que no se afecte la salud, la vida y la seguridad de las personas. As\u00ed expuso este punto:<\/p>\n
\u201c(\u2026) la doctrina del Comit\u00e9 de Libertad Sindical (\u2026) debe servir de base para que el legislador, en el marco de una pol\u00edtica estatal y en uso de sus potestades constitucionales, con la participaci\u00f3n de todas las organizaciones sociales involucradas y de manera democr\u00e1tica y deliberativa, clarifique la posibilidad excepcional de ejercer el derecho de huelga en servicios p\u00fablicos como el transporte a\u00e9reo, con la garant\u00eda de servicios m\u00ednimos de funcionamiento encaminados a resguardar derechos fundamentales a la salud, la vida y la seguridad de la poblaci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
115. En consecuencia, es claro que el derecho a la huelga no es absoluto. La Constituci\u00f3n establece que aquel no podr\u00e1 garantizarse en los servicios p\u00fablicos esenciales, y que corresponder\u00e1 al legislador definir el alcance del derecho. Con todo, existe un est\u00e1ndar internacional que, a la fecha, aboga por que las legislaciones maximicen el derecho a la huelga, siempre que se permita la continuidad de unos servicios m\u00ednimos que garanticen a la poblaci\u00f3n la salud, la seguridad y la vida. En ese sentido, y en lo relacionado, espec\u00edficamente, con el servicio de transporte a\u00e9reo, la Corte Suprema de Justicia ha instado al Congreso de la Rep\u00fablica para que regule la materia.<\/p>\n
Sobre la vinculatoriedad de las recomendaciones del Comit\u00e9 de Libertad Sindical<\/p>\n
116. El art\u00edculo 53.4 de la Constituci\u00f3n dispone que \u201clos convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislaci\u00f3n interna\u201d. A su turno, el art\u00edculo 93 se\u00f1ala que \u201clos tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen derechos humanos y que proh\u00edben su limitaci\u00f3n en estados de excepci\u00f3n prevalecen el orden interno\u201d.<\/p>\n
117. La Corte se ha pronunciado sobre el alcance de estos mandatos. Analizando el papel que cumplir\u00edan los convenios internacionales en el derecho interno, la Corte realiz\u00f3 algunas precisiones en la Sentencia C-401 de 2005 que se siguen manteniendo hasta la fecha. La primera precisi\u00f3n, es que \u201ctodos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislaci\u00f3n interna, por disposici\u00f3n expresa del inciso cuarto del art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n. Esto significa que, de manera general, todos estos convenios adquieren el car\u00e1cter de normas jur\u00eddicas obligatorias en el derecho interno por el solo hecho de su ratificaci\u00f3n, sin que sea necesario que se dicten nuevas leyes para incorporar su contenido espec\u00edfico en el ordenamiento jur\u00eddico del pa\u00eds o para desarrollarlo\u201d (Subrayas fuera de texto). Empero, de todos ellos, -esta es la segunda precisi\u00f3n- solo algunos har\u00edan parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. Espec\u00edficamente, la Corte estableci\u00f3 que aquellos convenios ser\u00edan los que reconozcan derechos humanos fundamentales, y que proh\u00edban su limitaci\u00f3n en estados de excepci\u00f3n.<\/p>\n
118. De cualquier modo, aunque la doctrina antedicha gozara de meridiana claridad, la Corte empez\u00f3 a preguntarse si, adem\u00e1s de los convenios internacionales, las recomendaciones del CLS, emitidas en el marco de las quejas conocidas por ese \u00f3rgano de control de la OIT, pod\u00edan llegar a ser vinculantes para el Estado.<\/p>\n
119. Antes de entrar en materia, y analizar la jurisprudencia sobre el particular y la respuesta que la Corte ha dado a este interrogante, conviene recordar algunos aspectos relacionados con el tr\u00e1mite que siguen las quejas por el presunto desconocimiento del derecho a la libertad sindical.<\/p>\n
120. Primero. Como lo ha recordado esta Corte, el CLS \u201ces el organismo especializado de la OIT que examina las quejas que se reciben sobre violaciones a la libertad sindical, y en ese proceso estudia las legislaciones dom\u00e9sticas sobre sindicalizaci\u00f3n, negociaci\u00f3n y huelgas, y examina las medidas de hecho que se tomen en los Estados contra estas libertades.\u201d Ese Comit\u00e9 es uno de los tres \u00f3rganos de control con que cuenta la OIT.<\/p>\n
121. Segundo. La Corte ha expuesto que, luego de evaluar una queja, el CLS puede \u201c(\u2026) recomendar: la inadmisibilidad de la queja, que no se estudie por ser un tema ajeno al de la competencia del Comit\u00e9, determinar que no hubo violaci\u00f3n a la libertad sindical o, en el caso contrario, indicar al gobierno demandado las irregularidades encontradas, e invitarlo a que tome los correctivos necesarios.\u00a0 En este evento, peri\u00f3dicamente se solicita al gobierno un informe sobre el curso dado a las recomendaciones.\u201d<\/p>\n
122. Tercero. De conformidad con el art\u00edculo 24 de la Constituci\u00f3n de la OIT \u201c[t]oda reclamaci\u00f3n dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organizaci\u00f3n profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicci\u00f3n, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podr\u00e1 ser comunicada por el Consejo de Administraci\u00f3n al gobierno contra el cual se presente la reclamaci\u00f3n y podr\u00e1 invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaraci\u00f3n que considere conveniente\u201d. En lo relativo a las recomendaciones que emite el CLS por la presunta vulneraci\u00f3n del derecho a la libertad sindical, este \u00f3rgano tiene el deber de solicitar al Consejo de Administraci\u00f3n que las apruebe.<\/p>\n
123. Cuarto. Si el Consejo de Administraci\u00f3n aprueba las recomendaciones dadas por el CLS, y concluye que un Estado no est\u00e1 cumpliendo los Convenios 87 y 98 de la OIT, invitar\u00e1 al Gobierno para que siga las recomendaciones que haya aprobado.<\/p>\n
124. Quinto. Acto seguido, puede que el Gobierno no acate las recomendaciones antedichas, que han sido aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n. Si ese es el caso, dicho Consejo podr\u00e1, incluso y en \u00faltima instancia, someter el asunto al conocimiento de la Corte Internacional de Justicia. En efecto, eso es lo que dispone el art\u00edculo 37 de la Constituci\u00f3n de la OIT, al decir, en su p\u00e1rrafo 1, que: \u201c[t]odas las cuestiones o dificultades relativas a la interpretaci\u00f3n de esta Constituci\u00f3n y de los convenios ulteriormente concluidos por los Miembros en virtud de las disposiciones de esta Constituci\u00f3n ser\u00e1n sometidas a la Corte Internacional de Justicia para su resoluci\u00f3n.\u201d En este caso, la decisi\u00f3n que tome ese \u00f3rgano judicial ser\u00e1 de obligatorio cumplimiento.<\/p>\n
125. Dicho esto, la Corte Constitucional inicialmente concluy\u00f3 que, en algunas ocasiones, las recomendaciones del CLS s\u00ed pueden ser vinculantes. La primera vez que la Corte se refiri\u00f3 a esta materia, lo hizo en la Sentencia T-568 de 1999. En dicha providencia, luego de presentar un recuento dogm\u00e1tico sobre el tr\u00e1mite de este tipo de quejas, y de detallar el procedimiento que surte este asunto ante el CLS, la Corte concluy\u00f3 de manera espec\u00edfica que las recomendaciones dadas por los \u00f3rganos de control de la OIT -entre ellos, el CLS-, ser\u00edan vinculantes solo si el Consejo de Administraci\u00f3n las acog\u00eda. Esto ser\u00eda as\u00ed, en tanto y en cuanto: \u201cColombia est\u00e1 obligada, en virtud de su calidad de Estado Parte del Tratado Constitutivo de la OIT, a acatar las recomendaciones del Consejo de Administraci\u00f3n (arts. 24 y ss).\u201d<\/p>\n
126. La doctrina sentada en esta providencia fue reiterada en las sentencias T-1211 de 2000 y T-603 de 2003. En esta \u00faltima se a\u00f1adi\u00f3 que la obligaci\u00f3n de acatar las recomendaciones del CLS, se desprend\u00eda del hecho de \u201cque las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia\u201d. La Corte resalt\u00f3 que, en tanto el Estado hace parte de la OIT y est\u00e1 obligado por los Convenios 87 y 98 -porque los ratific\u00f3 por medio de las Leyes 26 y 27 de 1976-, debe \u201csujetarse a lo que dispongan los \u00f3rganos de Control de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo, a cuyas determinaciones tambi\u00e9n se sujet\u00f3, al hacer parte del convenio constitutivo de dicha organizaci\u00f3n.\u201d<\/p>\n
127. En la Sentencia T-979 de 2004, la Corte reiter\u00f3 que el CLS \u201c(\u2026) no est\u00e1 facultado para proferir, de manera directa, recomendaciones vinculantes para los Estados Miembros. Sus conclusiones y recomendaciones ser\u00e1n sometidas para adopci\u00f3n por el Consejo de Administraci\u00f3n.\u201d\u00a0(subrayas fuera de texto). Igualmente, la providencia expres\u00f3 que \u201cser\u00e1 el Consejo de Administraci\u00f3n\u00a0el que se\u00f1ale las anomal\u00edas al gobierno en cuesti\u00f3n y le solicite que tome medidas para corregirlas.\u201d<\/p>\n
128. De cualquier manera, la doctrina, seg\u00fan la cual, algunas recomendaciones del CLS -aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n- son vinculantes, fue reiterada en las Sentencias T-171 de 2011. Al mismo tiempo, esa sentencia reconoci\u00f3 que las recomendaciones ser\u00edan vinculantes, siempre que -se reitera- hubieren sido adoptadas por el Consejo de Administraci\u00f3n. De cualquier manera, la Sentencia tambi\u00e9n reconoci\u00f3 que \u201c(\u2026) a\u00fan en el evento de recomendaciones de car\u00e1cter vinculante, el gobierno conserva un margen para adoptar las medidas que mejor cumplan con esas recomendaciones. La amplitud de dicho margen var\u00eda seg\u00fan el grado de especificidad de la recomendaci\u00f3n y si \u00e9sta prev\u00e9 alternativas de acci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
129. En la Sentencia T-087 de 2012, adicionalmente, se resalt\u00f3 de manera vehemente que \u201cla exigencia del cumplimiento de las obligaciones emanadas de all\u00ed, debe hacerse de forma integral, es decir, las Recomendaciones no son escindibles ni aplicables parcialmente. Lo anterior, en virtud a que \u00e9stas son equiparables a \u00f3rdenes emitidas por un ente competente, para la soluci\u00f3n de un conflicto.\u201d En otras palabras, una recomendaci\u00f3n del CLS, debidamente adoptada por el Consejo de Administraci\u00f3n, pasa a ser una orden de perentorio cumplimiento por parte del Estado.<\/p>\n
130. Todas estas consideraciones se reiteraron con posterioridad (v. gr. Sentencia T-261 de 2012). Por su parte, en la Sentencia SU-555 de 2014 la Corte precis\u00f3, nuevamente, que los convenios internacionales del trabajo, en el ordenamiento interno, han sido objeto de una evoluci\u00f3n jurisprudencial, toda vez que (i) en un primer momento la Corte no analiz\u00f3 la posici\u00f3n jer\u00e1rquica de los convenios dentro del ordenamiento, sino que se limit\u00f3 a reiterar lo establecido en el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n; \u00a0y posteriormente, (ii) la Corte dej\u00f3 claro que, dependiendo de la materia tratada en los convenios del trabajo, algunos pertenecer\u00edan al bloque de constitucionalidad en sentido estricto y otros al lato.<\/p>\n
131. Dicho esto, en esta \u00faltima sentencia la Corte precis\u00f3 dos cosas. En primer lugar, que las recomendaciones de la OIT no son, en principio, vinculantes. Esto porque \u201cno integran el bloque de constitucionalidad\u201d. En contraste -se\u00f1al\u00f3 la Corte- esas recomendaciones \u201crecogen directrices que pueden llegar a orientar la pol\u00edtica y las acciones nacionales, pero no son instrumentos que obliguen a los Estados\u201d. Todo esto obedece a que \u201cdichas recomendaciones no son convenios ni tratados ratificados por el Congreso, y por tanto, no surtieron el procedimiento constitucional establecido, requisito inequ\u00edvoco consagrado en la Constituci\u00f3n para que un instrumento internacional haga parte del bloque de constitucionalidad\u201d.<\/p>\n
132. De cualquier manera, siguiendo lo establecido en Sentencias como la T-568 de 1999, la T-1211 de 2000, la T-603 de 2003, la T-171 de 2011\u00a0y la T-261 de 2012, la Corte record\u00f3, en segundo lugar, que solo las recomendaciones que, siendo emitidas por el CLS, son aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT, tienen fuerza vinculante para el Estado Colombiano. Sin embargo, la mencionada providencia tambi\u00e9n destac\u00f3 que las autoridades nacionales, a\u00fan en caso de encontrarse ante una recomendaci\u00f3n vinculante de este estilo, conservan un margen de apreciaci\u00f3n para determinar su compatibilidad con el ordenamiento constitucional y para la adopci\u00f3n de medidas concretas para hacerla efectiva. Incluso -resalt\u00f3 la Corte- las autoridades nacionales pueden apartarse de una recomendaci\u00f3n si esta no se corresponde con los contenidos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. Esta es la posici\u00f3n actual, y se ha reiterado en las sentencias T-796 de 2014 y T-376 de 2020.<\/p>\n
133. En consecuencia, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, solo la recomendaci\u00f3n que haya sido aprobada por el Consejo de Administraci\u00f3n, debe ser atendida por el Estado en un plazo razonable. Con todo, aunque la recomendaci\u00f3n cumpla las caracter\u00edsticas antedichas, las autoridades administrativas y judiciales nacionales, as\u00ed como el Congreso de la Rep\u00fablica, pueden hacer uso del margen de apreciaci\u00f3n, con el objeto de establecer de qu\u00e9 manera las implementan y si esto no va en contra del ordenamiento constitucional.<\/p>\n
D. An\u00e1lisis del caso concreto<\/p>\n
134. En este caso, los actores solicitaron, v\u00eda tutela, el cumplimiento de las recomendaciones dadas por el CLS en el caso 3316, y aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n en el informe GB.341\/INS\/12\/1. As\u00ed las cosas, corresponde a esta Corte evaluar si las referidas recomendaciones son vinculantes, en los t\u00e9rminos expuestos por la jurisprudencia constitucional, y si el Estado desconoci\u00f3 el derecho a la libertad sindical de los accionantes al no acatarlas.<\/p>\n
135. La queja que dio lugar a las recomendaciones se present\u00f3 el 2 de abril de 2018. Luego de recibida por parte del CLS, el Gobierno present\u00f3 sus observaciones en distintos momentos: junio de 2019, octubre de 2019 y octubre de 2020. Tras analizar la informaci\u00f3n allegada, el Comit\u00e9 incluy\u00f3 las recomendaciones de las que ha tratado esta providencia, en su informe 393 de marzo de 2021. A su turno, el Consejo de Administraci\u00f3n las adopt\u00f3 en su reuni\u00f3n 341. Estas recomendaciones fueron incluidas en un \u201c[i]nforme en que el Comit\u00e9 pide que se le mantenga informado de la evoluci\u00f3n de la situaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
136. Acto seguido, el Gobierno remiti\u00f3 al CLS informaciones sobre el seguimiento aludido en octubre de 2021, marzo de 2022, junio de 2022, octubre de 2022, marzo de 2023, junio de 2023, octubre de 2023 y marzo de 2024. A la fecha, el seguimiento se mantiene. A partir de lo dicho, conviene referirse al contenido de las recomendaciones aludidas, con el objeto de establecer si el Gobierno ha adelantado alguna gesti\u00f3n para cumplirlas, en tanto aquellas son importantes en el desarrollo del derecho a la libertad sindical.<\/p>\n
137. En la primera recomendaci\u00f3n, el CLS \u201cpide\u201d al Gobierno que tome medidas con el \u00e1nimo de que \u201cen el futuro\u201d, los conflictos que surjan entre el sindicato y la empresa, en orden a lograr la renovaci\u00f3n de las convenciones colectivas, se resuelvan \u201cpor medio de la negociaci\u00f3n y de mecanismos voluntarios de resoluci\u00f3n de los conflictos\u201d. Todo esto, \u201cde acuerdo con los principios de la libertad sindical\u201d.<\/p>\n
138. Esta recomendaci\u00f3n se tom\u00f3 porque las organizaciones sindicales querellantes informaron que cuando se estaba desarrollando la huelga del a\u00f1o 2017, promovida por la ACDAC, el Ministerio del Trabajo conform\u00f3 un Tribunal de Arbitramento Obligatorio. Ese Tribunal se conform\u00f3, de acuerdo con lo dicho por ese Ministerio, porque la huelga estaba afectando un servicio p\u00fablico esencial. Esta decisi\u00f3n encontr\u00f3 respaldo en el art\u00edculo 452 del CST -numeral 1, literal a-. El Comit\u00e9, en sus conclusiones, se\u00f1al\u00f3 que \u201c(\u2026) en la medida en que el arbitraje obligatorio impide el ejercicio de la huelga, dicho arbitraje atenta contra el derecho de las organizaciones sindicales a organizar libremente sus actividades, y solo podr\u00eda justificarse en el marco de la funci\u00f3n p\u00fablica o de los servicios esenciales en el sentido estricto del t\u00e9rmino\u201d. Acto seguido, incluy\u00f3 la recomendaci\u00f3n indicada en el p\u00e1rrafo inmediatamente anterior.<\/p>\n
139. Este es un requerimiento que hace el CLS en el marco de sus competencias. De cualquier manera, en la actualidad no existe conflicto alguno entre la ACDAC y Avianca S.A. Adem\u00e1s, es preciso advertir que el proyecto de reforma laboral que actualmente cursa en el Congreso de la Rep\u00fablica, y que fue presentado por el Ministerio del Trabajo -accionado en esta causa- plantea la posibilidad de derogar el art\u00edculo 452 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo que facult\u00f3 a dicho Ministerio para conformar el Tribunal de Arbitramento Obligatorio. Esta derogatoria se plantea en el art\u00edculo 92 del proyecto referido. Al mismo tiempo, la reforma plantea modificar, en su art\u00edculo 75, el art\u00edculo 467 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo, para indicar que la negociaci\u00f3n colectiva es un derecho y que el Ministerio del Trabajo se compromete a garantizarlo.<\/p>\n
140. Del mismo modo, el art\u00edculo 75 del proyecto propone, en su par\u00e1grafo 1, que el Ministerio del Trabajo deber\u00e1 regular este derecho y que, en ese ejercicio, \u201c[d]eber\u00e1 garantizar la eficacia del derecho a la negociaci\u00f3n colectiva en todos los niveles y deber\u00e1 [seguir] las normas internacionales del trabajo y los criterios de los organismos de control de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo\u201d. Ya depender\u00e1 del debate legislativo si estas previsiones se aprueban como ley. En ese prop\u00f3sito, debe recordarse que el legislador cuenta con un margen de apreciaci\u00f3n de conformidad con lo dispuesto en la Sentencia SU-555 de 2014. En caso de que esta reforma se apruebe e introduzca los cambios mencionados, la misma aplicar\u00e1 para los conflictos que se traben, en el futuro, entre la ACDAC y Avianca S.A. Por este motivo, no se advierte que el Ministerio del Trabajo est\u00e9 vulnerando, en la actualidad, el derecho a la libertad sindical de los actores, dado que est\u00e1 adelantando gestiones en orden a cumplir las directrices del Comit\u00e9 de Libertad Sindical.<\/p>\n
141. En la segunda recomendaci\u00f3n, el CLS \u201cpide\u201d al Gobierno, que \u201cen consulta con los interlocutores sociales representativos del pa\u00eds\u201d, revise su legislaci\u00f3n y cree \u201c(\u2026) un mecanismo que permita establecer la negociaci\u00f3n de los servicios m\u00ednimos en caso de huelga en [el sector del transporte a\u00e9reo]\u201d. Adem\u00e1s, el Comit\u00e9 invit\u00f3 \u201cal Gobierno a que solicite la asistencia t\u00e9cnica de la Oficina a este respecto\u201d.<\/p>\n
142. En efecto, el CLS, para establecer esta recomendaci\u00f3n, indic\u00f3 que \u201c[c]on base en los elementos puestos a su disposici\u00f3n sobre la importancia del sector a\u00e9reo en el pa\u00eds y con miras a asegurar tanto el respeto de los derechos fundamentales de la poblaci\u00f3n como el derecho de los pilotos a defender sus intereses profesionales por medio de la huelga, el Comit\u00e9 considera por lo tanto que podr\u00eda establecerse un mecanismo de fijaci\u00f3n negociada de servicios m\u00ednimos en caso de huelga en el transporte a\u00e9reo del pa\u00eds.\u201d Esta consideraci\u00f3n la hizo luego de encontrar que, en efecto, la prestaci\u00f3n del servicio de transporte a\u00e9reo puede ser de suma importancia para ciertos sectores. Empero, al mismo tiempo, no deber\u00eda proscribirse totalmente la posibilidad de llevar a cabo una huelga en dicho sector.<\/p>\n
143. La invitaci\u00f3n, adem\u00e1s, reconoce que el proceso de revisi\u00f3n de la legislaci\u00f3n interna sobre la materia no puede hacerse al margen del debate p\u00fablico y razonado, que debe llevarse a cabo en el seno del Congreso de la Rep\u00fablica. Como puede verse, el Comit\u00e9 propone al Gobierno Nacional revisar la legislaci\u00f3n vigente sobre la materia, y para ello pide que se escuche a los diversos sectores sociales del pa\u00eds.<\/p>\n
144. Sobre esto, es importante resaltar que, en el proyecto de reforma laboral presentada por el Gobierno Nacional -representado por el Ministerio del Trabajo (accionado en esta causa)-, est\u00e1 incluida la posibilidad de modificar la legislaci\u00f3n interna sobre este asunto. El proyecto contiene un t\u00edtulo denominado \u201clibertad sindical y cumplimiento de est\u00e1ndares internacionales\u201d. El cap\u00edtulo tercero del mencionado t\u00edtulo regula todo lo relacionado con la huelga. En el art\u00edculo 80, por ejemplo, se propone modificar el art\u00edculo 430 del C\u00f3digo Sustantivo del Trabajo. En \u00e9l se propone que la huelga no est\u00e9 totalmente prohibida en los servicios p\u00fablicos esenciales, y que pueda aceptarse siempre que se garantice \u201cla prestaci\u00f3n de servicios m\u00ednimos\u201d. La propuesta de art\u00edculo, que ser\u00e1 discutida por el Congreso de la Rep\u00fablica y que actualmente es conocida por la Comisi\u00f3n S\u00e9ptima Permanente de la C\u00e1mara de Representantes, es la siguiente:<\/p>\n
\u201cCuando el ejercicio del derecho de huelga pueda comprometer servicios esenciales, se deber\u00e1 garantizar la prestaci\u00f3n de servicios m\u00ednimos para evitar su interrupci\u00f3n.<\/p>\n
Para tales efectos, se consideran esenciales aquellos servicios que, en desarrollo de sus funciones, determinen como tales los \u00f3rganos de control de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo, por tratarse de servicios cuya interrupci\u00f3n, en sentido estricto, puede poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la poblaci\u00f3n.<\/p>\n
La fijaci\u00f3n de los servicios m\u00ednimos se har\u00e1 de com\u00fan acuerdo entre el o los empleadores o asociaciones de empleadores concernidos, por una parte, y las organizaciones de trabajadores o grupos de trabajadores, por otra. En las empresas que presten servicios p\u00fablicos esenciales, en tiempos de normalidad laboral, deber\u00e1n promoverse escenarios de di\u00e1logo social para acordar los servicios m\u00ednimos en casos de huelga. El Ministerio del Trabajo identificar\u00e1 estos servicios de oficio o a solicitud de parte y acompa\u00f1ar\u00e1 esos escenarios procurando un acuerdo sobre la prestaci\u00f3n de servicios m\u00ednimos.<\/p>\n
145. Esta norma, de aprobarse, tendr\u00eda incidencia en todos los servicios p\u00fablicos que hoy son reconocidos como esenciales en la legislaci\u00f3n colombiana, incluido el transporte a\u00e9reo. Que esta norma se acoja tal y como fue planteada, o sufra determinadas modificaciones, depender\u00e1 del di\u00e1logo democr\u00e1tico. En el tr\u00e1mite del debate, de cualquier manera, el Congreso de la Rep\u00fablica deber\u00e1 tomar en consideraci\u00f3n, por una parte, las recomendaciones dadas por la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia SL20094-2017 sobre el asunto, y por la otra, el margen de apreciaci\u00f3n con que cuenta para acatar las recomendaciones del CLS que han sido aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n. En todo caso, como puede advertirse, esta Corte reconoce que el Ministerio del Trabajo, como accionado en esta causa, est\u00e1 haciendo gestiones para seguir las recomendaciones dadas por el CLS. Y a su turno, el Congreso de la Rep\u00fablica se encuentra estudiando dicha propuesta. Por ello, no se advierte una inacci\u00f3n evidente por parte de las autoridades del Estado, que implique una vulneraci\u00f3n del derecho a la libertad sindical de los accionantes.<\/p>\n
146. Por su parte, las recomendaciones tercera y cuarta se refieren a puntos muy espec\u00edficos. En la tercera, a efectos de hacer el seguimiento respectivo del caso, el Comit\u00e9 \u201cpide\u201d al Gobierno mantenerlo \u201cinformado respecto del desarrollo del proceso penal en curso\u201d que se sigue contra el entonces presidente de la ACDAC. Del mismo modo, el CLS no sugiere que la acci\u00f3n penal iniciada contra el referido ciudadano deba necesariamente cesar. De hecho, en sus conclusiones sobre este punto, el Comit\u00e9 se\u00f1al\u00f3 que \u201csi bien las personas dedicadas a actividades sindicales, o que desempe\u00f1en un cargo sindical, no pueden pretender la inmunidad respecto de las leyes penales ordinarias, el arresto de sindicalistas o la presentaci\u00f3n de cargos penales en su contra \u00fanicamente podr\u00e1 basarse en requisitos jur\u00eddicos que no infrinjan los principios de la libertad sindical\u201d.<\/p>\n
147. La informaci\u00f3n solicitada por el CLS puede ser remitida por el Gobierno Nacional dado que el Estado debe colaborar en el tr\u00e1mite de la queja que se present\u00f3 ante ese Comit\u00e9. El inter\u00e9s del Comit\u00e9, como puede verse, \u00fanicamente tiene que ver con que el Gobierno le mantenga informado de este proceso, para confirmar que el inicio del mismo no haya atentado contra el principio de libertad sindical. De cualquier manera, el cumplimiento o no de esta recomendaci\u00f3n no afecta los derechos particulares de los accionantes. Como puede verse, el proceso se inici\u00f3 contra una persona distinta -no contra los actores-. De hecho, en respuesta al Auto de pruebas del 18 de enero de 2024, la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n indic\u00f3 que contra los accionantes no se hab\u00eda iniciado proceso penal alguno por su participaci\u00f3n en la huelga del a\u00f1o 2017.<\/p>\n
148. La recomendaci\u00f3n cuarta es similar, en su estructura, a la anterior. Simplemente el CLS le \u201cpide\u201d al Gobierno mantenerlo informado sobre las responsabilidades y sanciones que se han impuesto a \u201clos autores materiales [e] intelectuales de las interceptaciones ilegales de las cuales la ACDAC fue objeto\u201d. Como se advierte, esta es una recomendaci\u00f3n que se hace en el marco del caso 3316, que se dirige simplemente a establecer si el Estado colombiano condena las interceptaciones ilegales que se realizaron contra los miembros de la ACDAC y, en esa medida, condena las acciones que atentan contra los principios de la libertad sindical. Nada impide al Gobierno Nacional mantener informado al Comit\u00e9 sobre los avances en este tipo de investigaciones como, en efecto, ha venido haci\u00e9ndolo seg\u00fan puede advertirse en la p\u00e1gina Web de la OIT. Por ello, no se evidencia un desconocimiento del derecho a la libertad sindical de los accionantes.<\/p>\n
149. En la quinta recomendaci\u00f3n, el Comit\u00e9 se\u00f1ala que \u201cconf\u00eda\u201d en que el Gobierno seguir\u00e1 garantizando la seguridad de los directivos de la ACDAC. Sobre esto, vale recordar que la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n, en el marco de sus competencias, es la entidad encargada de prestar seguridad a los ciudadanos que, siendo dirigentes o activistas sindicales, han sido amenazados contra su vida o su integridad f\u00edsica. Esa Unidad les garantizar\u00e1 la seguridad siempre que se acrediten unos riesgos m\u00ednimos. Con todo, en este caso, la UNP ha manifestado que ninguno de los dos accionantes ha solicitado, de manera reciente y para s\u00ed, el pr\u00e9stamo de seguridad alguna. De esta manera, el cumplimiento o incumplimiento de la recomendaci\u00f3n aludida no parece afectar de manera directa a los actores, y, por tanto, su derecho a la libertad sindical no estar\u00eda siendo vulnerado en la actualidad. De todos modos, los accionantes, en caso de sentirse en riesgo por sus actividades sindicales, podr\u00e1n solicitar medidas de protecci\u00f3n a la UNP y esa entidad -con base en criterios objetivos y t\u00e9cnicos- decidir\u00e1 si la protecci\u00f3n de su seguridad es urgente. Como puede verse, el Comit\u00e9 conf\u00eda en que ello ser\u00e1 as\u00ed. En esta recomendaci\u00f3n, el Comit\u00e9 ni siquiera pide al Gobierno mantenerlo informado sobre la materia.<\/p>\n
150. Finalmente, es preciso que esta Corte se pronuncie sobre dos consideraciones adicionales, que abordaron los accionantes en sus tutelas:<\/p>\n
151. La primera, tiene que ver con la afirmaci\u00f3n de los tutelantes, seg\u00fan la cual, la Opini\u00f3n Consultiva OC-27\/21 de mayo de 2021, proferida por la Corte IDH, es vinculante y debe ser acogida por el Estado. Esa Opini\u00f3n contiene importantes apreciaciones sobre el alcance del derecho a la huelga. En todo caso, es preciso reiterar la jurisprudencia de esta Corte sobre el asunto. La Corte IDH, ha sostenido que \u201clas autoridades estatales deben tener en cuenta no solo el texto de la CADH (y de otros tratados internacionales sobre derechos humanos), sino tambi\u00e9n la interpretaci\u00f3n que de esta ha hecho la Corte IDH\u201d. Esa interpretaci\u00f3n puede estar incluida en sus sentencias o en sus opiniones consultivas.<\/p>\n
152. La jurisprudencia constitucional, de otra parte, no ha puesto en duda que (i) \u201c[l]a CADH fue incorporada al ordenamiento jur\u00eddico interno mediante la Ley 16 de 1972\u201d; (ii) que \u201c[e]ste instrumento protege derechos humanos que no pueden suspenderse en estados de excepci\u00f3n\u201d, y (iii) \u201cque cumple los requisitos del art\u00edculo 93.1 C.P. y, por tanto, integra el bloque de constitucional\u00a0stricto\u00a0sensu\u201d.<\/p>\n
153. Sin embargo, este reconocimiento \u201cno supone integrar al bloque de constitucionalidad la jurisprudencia de la Corte Interamericana\u201d, sino simplemente reconocer su valor como \u201ccriterio hermen\u00e9utico relevante que deber\u00e1 ser considerado en cada caso\u201d. De acuerdo con la postura de esta Corte:<\/p>\n
\u201c(\u2026) las decisiones (\u2026) de la Corte IDH son relevantes, debido a que \u201ctienen implicaciones directas en la apreciaci\u00f3n del sentido de un derecho previsto en la Convenci\u00f3n Americana\u201d. Sin embargo, la aplicaci\u00f3n de los est\u00e1ndares formulados por la Corte IDH en su jurisprudencia implica \u201cuna interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y arm\u00f3nica con la lectura que deriva de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u00a0[y de] [\u2026]\u00a0otros tratados que tambi\u00e9n prev\u00e9n obligaciones vinculantes para el Estado\u201d.\u00a0En suma, \u201cla determinaci\u00f3n de lo que un derecho de la Convenci\u00f3n significa, m\u00e1xime cuando Colombia ha aceptado la competencia (\u2026) de dicho organismo, involucra tener en cuenta lo que al respecto ha dicho su int\u00e9rprete autorizado; [pero]\u00a0no para acogerlo de manera irreflexiva\u201d.<\/p>\n
154. En ese sentido, si bien la opini\u00f3n consultiva no es vinculante, en los t\u00e9rminos expuestos, ella contiene est\u00e1ndares internacionales que de acuerdo con el margen nacional de apreciaci\u00f3n podr\u00edan ser tenidos en cuenta, como criterio orientador, por las autoridades del Estado. Esta consideraci\u00f3n puede ser tenida en cuenta en el tr\u00e1mite que, en el Congreso de la Rep\u00fablica, surte actualmente el Proyecto de Ley 166 de 2023 (C\u00e1mara).<\/p>\n
155. La segunda, est\u00e1 relacionada con el presunto Estado de Cosas Inconstitucional que, de acuerdo con los actores, deber\u00eda declararse en esta causa. Un ECI surge en virtud de la grave, masiva y sistem\u00e1tica violaci\u00f3n de derechos fundamentales causada, las m\u00e1s de las veces, por la omisi\u00f3n del Estado en desarrollar pol\u00edticas p\u00fablicas. Podr\u00eda decirse que el principal objeto de una declaratoria como esta es que la Corte pueda emitir \u00f3rdenes estructurales y complejas que permitan, en un plazo determinado, superar ese escenario de bloqueo institucional que impide, en s\u00ed mismo, la protecci\u00f3n y garant\u00eda de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Para declarar un ECI, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, deber\u00edan acreditarse los siguientes factores:<\/p>\n
\u201c(i) la vulneraci\u00f3n masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un n\u00famero significativo de personas; (ii) la prolongada omisi\u00f3n de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (iii) la adopci\u00f3n de pr\u00e1cticas inconstitucionales, como la incorporaci\u00f3n de la acci\u00f3n de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iv) la no expedici\u00f3n de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneraci\u00f3n de los derechos; (v) la existencia de un problema social cuya soluci\u00f3n compromete la intervenci\u00f3n de varias entidades, requiere la adopci\u00f3n de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acci\u00f3n de tutela para obtener la protecci\u00f3n de sus derechos, se producir\u00eda una mayor congesti\u00f3n judicial\u201d.<\/p>\n
156. En este caso, esas condiciones no se advierten. De hecho, como se sostuvo, el Ministerio del Trabajo ha estado haciendo gestiones para incorporar en la legislaci\u00f3n las recomendaciones del CLS. De otra parte, debe tenerse en cuenta que la propia Sala Plena de esta Corporaci\u00f3n ha recordado que \u201cen un Estado cuya base la conforman los principios de legalidad y separaci\u00f3n de poderes, la intervenci\u00f3n del juez constitucional en pol\u00edticas p\u00fablicas, ya sea que actu\u00e9 en sede de constitucionalidad, como juez de tutela, en el seguimiento al cumplimiento de sus \u00f3rdenes o, inclusive, en el marco de la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional, debe ser excepcional\u201d (Subrayas fuera de texto). Por ello, dado que en este caso no se advierten motivos suficientes para declarar un ECI, la Sala negar\u00e1 dicha pretensi\u00f3n.<\/p>\n
157. En consecuencia: (i) a\u00fan a pesar de que las recomendaciones contenidas en el informe 3316 fueron aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n, lo cierto es que el Ministerio del Trabajo ha radicado un proyecto de reforma laboral en el que, lo que se advierte, es un inter\u00e9s por avanzar en la forma prevista por las dos primeras recomendaciones; (ii) igualmente, las tres recomendaciones restantes, como se ha visto, simplemente solicitan al Gobierno informaci\u00f3n sobre el avance de determinados procesos penales, y piden que se garantice la seguridad de los pilotos cuya vida se encuentre en riesgo, y que hagan parte de la junta directiva de la ACDAC. La Corte, en consecuencia, entiende que nada impide al Gobierno para que entregue la informaci\u00f3n pedida por el CLS, como hasta la fecha viene haci\u00e9ndolo. En consecuencia, la Sala no advierte que las autoridades accionadas hubieren desconocido el derecho a la libertad sindical de los accionantes. Finalmente, la Corte reconoce que las conclusiones contenidas en la Opini\u00f3n Consultiva OC-27\/21 de mayo de 2021 pueden ser tenidas en cuenta como criterio orientador en el proceso legislativo que actualmente surte el proyecto de reforma laboral.<\/p>\n
158. Por lo expuesto, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n confirmar\u00e1 parcialmente la decisi\u00f3n proferida, el 19 de mayo de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Secci\u00f3n Cuarta, Subsecci\u00f3n \u201cB\u201d-, en lo que ata\u00f1e a la negativa del amparo de los derechos fundamentales deprecados por Sim\u00f3n David Cadavid Grisales y Jorge Mario Medina Cadena frente a la pretensi\u00f3n de obtener el cumplimiento, por parte del Estado colombiano, de las recomendaciones dadas por el CLS en el caso 3316 sobre la huelga en el servicio de transporte a\u00e9reo. Por lo dem\u00e1s, revocar\u00e1 la negativa del amparo frente a la revisi\u00f3n de la declaratoria judicial de legalidad de la huelga del 2017 y los despidos acaecidos en 2018 junto con los salarios y prestaciones dejadas de percibir, para, en su lugar, declarar improcedentes dichas pretensiones.<\/p>\n
E. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
159. La Corte conoci\u00f3 el caso de dos ciudadanos que fueron desvinculados de Avianca S.A., en abril de 2018, por haber participado activamente en la huelga que la ACDAC llev\u00f3 a cabo en el a\u00f1o 2017. Huelga declarada ilegal por la Corte Suprema de Justicia. Los actores indicaron que su despido hab\u00eda sido discriminatorio, que la huelga fue legal y que el Estado no hab\u00eda dado cumplimiento a las recomendaciones dadas por el CLS en el caso 3316, aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT en su informe GB.341\/INS\/12\/1. El juez de primera instancia accedi\u00f3 parcialmente a las pretensiones, indicando que las recomendaciones deb\u00edan cumplirse por parte del Estado. En segunda instancia, esa determinaci\u00f3n se revoc\u00f3 tras considerarse que el no cumplimiento de estas recomendaciones no afectaba los derechos fundamentales de los accionantes.<\/p>\n
<\/p>\n
160. La Sala estim\u00f3 que frente a la pretensi\u00f3n de ordenar el cumplimiento de las recomendaciones del CLS, la acci\u00f3n de tutela era procedente. En el an\u00e1lisis de fondo, se constat\u00f3 que, aunque las recomendaciones fueron aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n, el Estado tiene un amplio margen de apreciaci\u00f3n al momento de darles cumplimiento. Acto seguido, advirti\u00f3 que (i) en lo relativo a las dos primeras recomendaciones, el Ministerio del Trabajo ha formulado un proyecto de ley que actualmente se encuentra en el Congreso de la Rep\u00fablica, y en \u00e9l se incorporan las recomendaciones aludidas; (ii) que las recomendaciones restantes simplemente le ordenan al Estado mantener informado al Comit\u00e9 sobre el avance de algunos procesos penales, al tiempo que piden prestar seguridad a los directivos de la ACDAC. Sobre esto la Corte manifest\u00f3 que el Gobierno Nacional ha presentado informes a dicho Comit\u00e9 sobre el particular. Incluso, el \u00faltimo de ellos correspondi\u00f3 a marzo de 2024. En consecuencia, el derecho a la libertad sindical de los actores no est\u00e1 siendo desconocido en la actualidad.<\/p>\n
161. Por \u00faltimo, la Corte se refiri\u00f3 a dos cuestiones finales. Primero, record\u00f3 que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las opiniones consultivas de la Corte IDH pueden servir de criterio orientador para las autoridades del pa\u00eds. Segundo, se\u00f1al\u00f3 que, en este caso, no se reun\u00edan los presupuestos necesarios para declarar un Estado de Cosas Inconstitucional.<\/p>\n
162. Como consecuencia, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n confirm\u00f3 parcialmente la decisi\u00f3n proferida, el 19 de mayo de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Secci\u00f3n Cuarta, Subsecci\u00f3n \u201cB\u201d-, en cuanto a la negativa del amparo de los derechos fundamentales solicitados por los accionantes, relacionados con el cumplimiento de las recomendaciones del CLS en el caso 3316, aprobadas por el Consejo de Administraci\u00f3n en su informe GB.341\/INS\/12\/1. Y frente a las solicitudes relativas a la revisi\u00f3n de la declaratoria de legalidad de la huelga del 2017, y al despido acaecido en 2018 -junto con el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir- declar\u00f3 su improcedencia.<\/p>\n
III. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
PRIMERO.- CONFIRMAR PARCIALMENTE la Sentencia del 19 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci\u00f3n Cuarta, Subsecci\u00f3n \u201cB\u201d que neg\u00f3 el amparo de los derechos fundamentales solicitados por Sim\u00f3n David Cadavid Grisales y Jorge Mario Medina Cadena, en cuanto al cumplimiento de las recomendaciones del CLS en el caso 3316, adoptadas por el Consejo de Administraci\u00f3n de la OIT en su informe GB.341\/INS\/12\/1. REVOCAR la negativa del amparo frente a la revisi\u00f3n de la declaratoria judicial de legalidad de la huelga del 2017 y los despidos acaecidos en 2018 junto con los salarios y prestaciones dejadas de percibir. En su lugar, declarar que estas dos pretensiones son IMPROCEDENTES.<\/p>\n
SEGUNDO.- DESVINCULAR de la presente acci\u00f3n a la Presidencia de la Rep\u00fablica, al Ministerio del Transporte, a la Defensor\u00eda del Pueblo, a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, a la Sociedad Avianca S.A., al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio del Interior, a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y a la Unidad Nacional de Protecci\u00f3n -UNP-.<\/p>\n
TERCERO.- Por Secretar\u00eda General de esta Corporaci\u00f3n, L\u00cdBRENSE las comunicaciones de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991.<\/p>\n
<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
Expediente T-9.590.333<\/p>\n
M.P. Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar<\/p>\n
\u00a0 \u00a0<\/p>\n
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