C-083-93<\/p>\n
Sentencia C-083\/93 <\/p>\n
CONTRIBUCION FISCAL\/RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA\/CONMOCION INTERIOR <\/p>\n
En los tiempos de “no paz”, como los del estado de conmoci\u00f3n interior, de acuerdo con la Carta Pol\u00edtica de 1991, se pueden decretar contribuciones. Si bien es clara la prohibici\u00f3n de rentas espec\u00edficas recogida de la ley por el Constituyente de 1991, por razones que consultaban un mayor grado de flexibilidad de las finanzas p\u00fablicas, con lo que se denomin\u00f3 “la unidad de caja”, este precepto debe entenderse como regulador de la tributaci\u00f3n ordinaria, s\u00f3lo a cargo de las corporaciones p\u00fablicas, pero no, de la tributaci\u00f3n autorizada por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a cargo del ejecutivo, en ejercicio de las facultades excepcionales de conmoci\u00f3n interior, como se ha visto, por cuanto, los decretos legislativos que en esta oportunidad se expidan, deben por mandato de la propia Carta, referirse espec\u00edficamente a los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Excepci\u00f3n. <\/p>\n
REF. Expediente No. RE-026 <\/p>\n
Revisi\u00f3n constitucional del Decreto Legislativo No. 2009 del 14 de diciembre de 1992 “Por el cual se crea una contribuci\u00f3n”. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C.; Febrero veintiseis (26) de mil novecientos noventa y tres (1993) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En cumplimiento de lo ordenado en el art\u00edculo 214 numeral 6o. de la Carta Fundamental, el Gobierno Nacional, por intermedio del se\u00f1or Secretario General de la Presidencia de la Rep\u00fablica, mediante oficio remisorio de 15 de diciembre de 1992, envi\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n copia aut\u00e9ntica del Decreto 2009 de 1992, para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad. <\/p>\n
La Corporaci\u00f3n aboc\u00f3 la revisi\u00f3n, fij\u00f3 en lista el asunto para permitir la intervenci\u00f3n ciudadana, corri\u00f3 traslado del expediente al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, y dispuso las comunicaciones ordenadas por la Constituci\u00f3n y la ley; cumplido lo anterior, procede a decidir. <\/p>\n
II. TEXTO DEL DECRETO <\/p>\n
El siguiente es el texto del decreto que se revisa: <\/p>\n
DECRETO NUMERO 2009 <\/p>\n
DE 14 DE DICIEMBRE DE 1992. <\/p>\n
Por el cual se crea una contribuci\u00f3n <\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, <\/p>\n
en ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1793 de 1992, y <\/p>\n
<\/p>\n
C O N S I D E R A N D O : <\/p>\n
Que por el Decreto No. 1793 del 8 de noviembre de 1992 se declar\u00f3 el estado de conmoci\u00f3n interior: <\/p>\n
Que es indispensable dotar a las fuerzas armadas de fuentes de financiaci\u00f3n que les permita afrontar de manera exitosa la ofensiva subversiva y terrorista: <\/p>\n
Que es necesario establecer mecanismos que permitan a las entidades p\u00fablicas del orden departamental y municipal contribuir a la financiaci\u00f3n y dotaci\u00f3n de las fuerzas armadas; <\/p>\n
Que de conformidad con el art\u00edculo 22 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento. <\/p>\n
D E C R E T A : <\/p>\n
ARTICULO 1o. Todas las personas naturales o jur\u00eddicas que, a partir de la vigencia del presente decreto, suscriban contratos de obra p\u00fablica para la construcci\u00f3n y mantenimiento de v\u00edas con entidades de derecho p\u00fablico, o celebren contratos de adici\u00f3n al valor de los existentes, deber\u00e1n pagar a favor de los entes territoriales respectivos, de acuerdo con el nivel al cual pertenezca la entidad p\u00fablica contratante, una contribuci\u00f3n equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adici\u00f3n. <\/p>\n
ARTICULO 2o. El valor de la mencionada contribuci\u00f3n deber\u00e1 ser consignada en la entidad financiera que las entidades territoriales se\u00f1alen y en la cuenta que para este efecto se determine, dentro del mes calendario siguiente a la suscripci\u00f3n del respectivo contrato. <\/p>\n
Copia del respectivo recibo de consignaci\u00f3n deber\u00e1 ser remitida por el contratista a la entidad p\u00fablica contratante dentro de los cinco (5) d\u00edas calendario siguientes al pago, lo cual ser\u00e1 condici\u00f3n previa para cualquier desembolso, sin perjuicio de los dem\u00e1s requisitos se\u00f1alados en las normas sobre la materia. <\/p>\n
ARTICULO 3o. Las entidades de derecho p\u00fablico que suscriban los contratos a que se refiere el art\u00edculo 1o. del presente Decreto, deber\u00e1n remitir, dentro de los quince (15) primeros d\u00edas calendario de cada mes, al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico Unidad Administrativa de Impuestos Nacionales y a la respectiva Secretar\u00eda de Hacienda de la entidad territorial a la cual pertenezcan, una relaci\u00f3n, donde consten los contratos suscritos en el mes inmediatamente anterior, su monto, el valor de la contribuci\u00f3n, el nombre del contratista y el n\u00famero del recibo de consignaci\u00f3n en bancos. <\/p>\n
Las dependencias respectivas contar\u00e1n con la facultad para la fiscalizaci\u00f3n, determinaci\u00f3n y cobro de las contribuciones. <\/p>\n
ARTICULO 4o. Los recursos que recaude la Naci\u00f3n por concepto de lo dispuesto en el presente Decreto deber\u00e1n destinarse a dotaci\u00f3n, material de guerra, reconstrucci\u00f3n de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipos de comunicaciones, montaje y operaci\u00f3n de redes de inteligencia, pago de recompensas a las personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas, servicios personales, dotaci\u00f3n y raciones para nuevos agentes y soldados o en la realizaci\u00f3n de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana, el bienestar social, la convivencia pac\u00edfica, el desarrollo comunitario y, en general, todos aquellos gastos que permitan hacer presencia real del Estado siempre y cuando est\u00e9n encaminados a conjurar la crisis o a prevenir la extensi\u00f3n de la misma. <\/p>\n
Los recursos que recauden las entidades territoriales se destinar\u00e1n a los mismos fines previstos en el inciso anterior, salvo aquellos gastos que de acuerdo con la Constituci\u00f3n son de competencia exclusiva de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
PUBLIQUESE Y CUMPLASE <\/p>\n
Dado en Santa Fe de Bogot\u00e1.D.C., a 14 de diciembre de 1992. <\/p>\n
(siguen firmas). <\/p>\n
III. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA <\/p>\n
La doctora NOHORA INES MATIZ SANTOS, obrando en calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, expone, para justificar la constitucionalidad del decreto, las razones siguientes: <\/p>\n
– Que el decreto cumple con los requisitos de forma exigidos por la Carta en cuanto a firmas, oportunidad y conexidad. <\/p>\n
– Que la contribuci\u00f3n responde a la necesidad de “intensificar las acciones de la Fuerza P\u00fablica para responder de manera oportuna, proporcionada y adecuada a la estrategia de los grupos guerrilleros” en las distintas regiones del pa\u00eds. <\/p>\n
– Que el Estado de conmoci\u00f3n interior es un estado de “no paz”, y por lo tanto no le es aplicable el art\u00edculo 338 de la C.N., “de all\u00ed que el Gobierno Nacional, pueda bajo este estado de excepci\u00f3n crear contribuciones”. <\/p>\n
– Que no se viola el art\u00edculo 359 de la Carta, “pues la contribuci\u00f3n creada por este Decreto, seg\u00fan el art\u00edculo 4o. del mismo, tiene un fin de inversi\u00f3n social”. <\/p>\n
– Que “las obras necesarias para la construcci\u00f3n-conservaci\u00f3n y mantenimiento de la red vial nacional han sido paralizadas en algunos casos y en otras obstaculizadas por los violentos impidiendo con ello”: a) La ejecuci\u00f3n de los contratos y b) El desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds. Que es obvio que los mayores costos sobrevinientes, no pueden ser imputados al particular y deben ser asumidos por el Estado. Anexa documentos del Ministerio de obras p\u00fablicas para probar los hechos anteriores. <\/p>\n
– Que el art\u00edculo 2o. del decreto indica que la contribuci\u00f3n se consignar\u00e1 en la entidad financiera que los entes territoriales se\u00f1alen, con lo cual se ajusta a lo dispuesto en el art\u00edculo 287-3 de la C.N.. <\/p>\n
IV. INTERVENCION CIUDADANA <\/p>\n
Durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista se presentaron escritos de impugnaci\u00f3n, por los ciudadanos: <\/p>\n
a) PEDRO PABLO CAMARGO, quien expone consideraciones seg\u00fan las cuales el decreto ser\u00eda violatorio de los art\u00edculos 213, 215 y 338 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
– Que el “art. 213 de la Ley suprema no autoriza al Gobierno, en el Estado de conmoci\u00f3n interior, para crear contribuciones. S\u00f3lo puede, a trav\u00e9s de decretos legislativos “suspender las leyes incompatibles con el estado de conmoci\u00f3n interior”. <\/p>\n
– Que el art\u00edculo 215 de la C.N. es la \u00fanica excepci\u00f3n a lo dispuesto en el art\u00edculo 338 ib\u00eddem. “Esta excepci\u00f3n lo \u00fanico que hace es confirmar la regla de que en el estado de conmoci\u00f3n interior no pueden ser creados impuestos, por ser una atribuci\u00f3n exclusiva del Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales”. <\/p>\n
– Que no hay conexi\u00f3n entre “el impuesto” y la “situaci\u00f3n de conmoci\u00f3n interior”. <\/p>\n
b) MAURICIO ARANGO RESTREPO, en cuyo escrito considera violados los siguientes art\u00edculos de la Carta: <\/p>\n
– El art\u00edculo 338, seg\u00fan el cual \u00fanicamente “en tiempo de guerra podr\u00e1n imponerse contribuciones por organismos distintos a los all\u00ed nombrados”. La Constituci\u00f3n s\u00f3lo habla de guerra cuando se refiere a la guerra exterior (art. 212 C.N.). Luego el Gobierno s\u00f3lo puede decretar impuestos o contribuciones fiscales o parafiscales en dos casos: “a) En estado de guerra exterior y b) en los estados de emergencia econ\u00f3mica por autorizaci\u00f3n expresa del art\u00edculo 215 de la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
– Que de lo expuesto “se desprende la violaci\u00f3n manifiesta del art\u00edculo 213 de la Carta que no autoriza en parte alguna la imposici\u00f3n de grav\u00e1menes en la situaci\u00f3n de conmoci\u00f3n interior que regula”. “El art\u00edculo 150 numeral 10 prohibe al Congreso dar facultades al gobierno para decretar impuestos. Todo lo anterior est\u00e1 significando que el prop\u00f3sito del constituyente de 1991 fue el de proscribir la creaci\u00f3n o establecimiento de impuestos por el Gobierno cuando no exista expresa facultad”. <\/p>\n
– Que se viola el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ya que “el impuesto establecido por el Decreto 2009 no figura ni podr\u00eda figurar en el presupuesto de rentas de 1993, pues en la fecha en que fue expedido ya hab\u00eda quedado aprobado el presupuesto para dicho a\u00f1o. No cabr\u00eda alegar que el Gobierno podr\u00eda abrir cr\u00e9ditos suplementales extraordinarios, ya que esta facultad que consagraba el art\u00edculo 212 de la anterior codificaci\u00f3n constitucional fue eliminada en la nueva Carta”. <\/p>\n
“La percepci\u00f3n de los impuestos s\u00f3lo puede tener lugar despu\u00e9s de que \u00e9stos se incluyan en el presupuesto de rentas, conforme lo dispone el art\u00edculo 345 de la Carta”. <\/p>\n
“La equidad en los impuestos supone que las personas deben ser gravadas consultando su capacidad econ\u00f3mica, pero en ning\u00fan caso teniendo en consideraci\u00f3n la actividad que desarrollan. No se ve raz\u00f3n alguna para que el impuesto en referencia recaiga sobre los constructores de v\u00edas p\u00fablicas y no sobre los constructores de oleoductos o sobre quienes construyen o reparan aeropuertos o puentes o sobre quienes siembran flores o algod\u00f3n o bananos o producen textiles o cerveza o gaseosas”. <\/p>\n
“Es manifiesto que el impuesto no es progresivo porque el porcentaje del 5% se aplica a todas las cuant\u00edas de los contratos”. <\/p>\n
– Que el decreto viola el art\u00edculo 363 en cuanto dispone que las leyes tributarias no se aplicar\u00e1n con retroactividad. Conforme al art\u00edculo 58 del Decreto 222\/83, el contratista tiene derecho a la adici\u00f3n cuando sea necesario modificar el valor contenido. “Es patente la retroactividad del impuesto ya que recae sobre una estipulaci\u00f3n anterior a su vigencia en los contratos celebrados antes del 15 de diciembre de 1992”. La retroactividad indicada es contraria al art\u00edculo 58 de la C.N.. <\/p>\n
– Que se viola el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n que proscribe las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. Que en ninguna de las excepciones que trae la norma aparecen los gastos previstos en el art\u00edculo 4o. del Decreto. <\/p>\n
– Que “se viola el art\u00edculo 34 de la Carta que prohibe en todo momento la confiscaci\u00f3n”…”Puede ocurrir y ocurre en la pr\u00e1ctica que los contratos no queden perfeccionados por improbaci\u00f3n del Consejo de Ministros o del Consejo de Estado o porque la entidad resuelva no contratar, etc.”. <\/p>\n
“Consecuencia semejante se tendr\u00eda en el caso absolutamente posible de que el contrato no produzca una utilidad del 5% sobre su valor. M\u00e1s a\u00fan si se considera que un 5% desembolsado durante el mes siguiente a la celebraci\u00f3n del contrato puede convertirse en un 10 \u00f3 un 15 por ciento en contratos que normalmente tienen una duraci\u00f3n de 3 a\u00f1os o m\u00e1s”. <\/p>\n
C) BERNARDITA PEREZ RESTREPO, soporta la impugnaci\u00f3n en “los siguientes aspectos a saber”: <\/p>\n
– Que durante la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, la jurisprudencia constitucional evolucion\u00f3 “y en los \u00faltimos a\u00f1os que la Corte Suprema de Justicia ejerci\u00f3 control de constitucionalidad, se sostuvo que las facultades impositivas en los estados de emergencia o de excepci\u00f3n, s\u00f3lo operaban para el caso del Estado de Emergencia econ\u00f3mica y social, siempre que se cumpliesen los requisitos contenidos en el art\u00edculo 122 de la Carta Magna.” <\/p>\n
– Que seg\u00fan el inciso 1o. del art\u00edculo 213 de la actual Constituci\u00f3n, la crisis no puede solucionarse con la creaci\u00f3n de impuestos o contribuciones. <\/p>\n
– Que el Constituyente adopt\u00f3 como regla general “el principio universal consistente en que ‘no habr\u00e1 impuestos sin representaci\u00f3n’. (art. 338 C.N.), y la excepci\u00f3n es la contenida en el art\u00edculo 213 de la C.N.. <\/p>\n
– Que el Presidente de la Rep\u00fablica en materia de impuestos, no puede expedir decretos extraordinarios (art. 150 numeral 10 C.N.), lo que muestra la limitaci\u00f3n que quiso imponerse al ejecutivo en la nueva Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
– Que no existe conexidad entre el decreto y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de conmoci\u00f3n interior. <\/p>\n
El doctor CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA, Procurador General de la Naci\u00f3n, mediante oficio No. 166 del 12 de febrero de 1993, rindi\u00f3 el concepto dispuesto por los art\u00edculos 242-2 y 278-5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dentro del t\u00e9rmino indicado en el art\u00edculo 38 del Decreto 2067 de 1991, en el cual solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n, declarar constitucional el decreto revisado, con fundamento en las consideraciones que a continuaci\u00f3n se resumen: <\/p>\n
– Que el decreto cumple con las exigencias de forma y la conexidad exigidas por la Carta para esa clase de normas. <\/p>\n
– Que en el marco de la Carta de 1991, el Gobierno puede crear impuestos, en ejercicio de las facultades de la Conmoci\u00f3n Interior (arts. 338 y 345 C.N.). <\/p>\n
– Que el art\u00edculo 2o. del Decreto evita “maniobras de evasi\u00f3n de la Contribuci\u00f3n”. <\/p>\n
– Que el inciso 2o. del art\u00edculo 4o., “ordena que los recursos que recauden las entidades territoriales se destinar\u00e1n a los mismos fines all\u00ed previstos, disposici\u00f3n que se aviene a la Constituci\u00f3n en la medida en que, si bien por mandato constitucional los entes territoriales disponen de autonom\u00eda para administrar sus recursos (art. 287 C.N.), esta competencia debe ser ejercida, entre otros, de acuerdo con el principio de coordinaci\u00f3n (art. 288 ibid.), a\u00fan m\u00e1s no se trata de la traslaci\u00f3n de impuestos del nivel territorial al nacional, proscrita por el art\u00edculo 362 superior, sino un simple se\u00f1alamiento de la destinaci\u00f3n de los recursos en especiales circunstancias de orden p\u00fablico”. <\/p>\n
– Que el decreto cre\u00f3 unas rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (art. 359 C.N.) autorizadas en el art\u00edculo 213 de la Carta, cuando permite las medidas estrictamente necesarias para conjurar la crisis. <\/p>\n
– Que no se viol\u00f3 el art\u00edculo 363 constitucional, que consagra la irretroactividad de la ley tributaria, al disponer que la contribuci\u00f3n se aplica tambi\u00e9n a los contratos adicionales, “pues como hechos generadores del tributo en cuesti\u00f3n, las adiciones contractuales no son hechos cumplidos”. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
A) La Competencia <\/p>\n
De acuerdo con los art\u00edculos 214 numeral 4o. y 241 numeral 7o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, corresponde a la Corte Constitucional, el control de exequibilidad de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades provenientes del Estado de Conmoci\u00f3n interior, y, el decreto que se revisa es de esa especie. En consecuencia, es competente la Corporaci\u00f3n para decidir la presente revisi\u00f3n. <\/p>\n
b) Los Requisitos Formales <\/p>\n
El decreto que se revisa fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades excepcionales que le confiere el art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto No. 1793 de 1992, por el cual se declar\u00f3 el Estado de Conmoci\u00f3n Interior en todo el territorio Nacional y por el t\u00e9rmino de noventa (90) d\u00edas. Lleva la firma del Presidente de la Rep\u00fablica y la de los catorce (14) ministros del Despacho. <\/p>\n
El Decreto cumple igualmente con la exigencia formal de ser un desarrollo jur\u00eddico de la conmoci\u00f3n interior, durante su vigencia; toda vez que el Estado de excepci\u00f3n se inici\u00f3 el 8 de noviembre de 1992 y la preceptiva en examen fue expedida el 14 de diciembre de 1992. <\/p>\n
C) La Conexidad <\/p>\n
Los estados de excepci\u00f3n, como su misma denominaci\u00f3n lo indica, autorizan un r\u00e9gimen jur\u00eddico, y en especial de la libertad, de car\u00e1cter restrictivo frente al orden jur\u00eddico regular u ordinario. Las facultades excepcionales que de ellos se desprenden, imponen, en consecuencia, a quien las ejerce y al int\u00e9rprete judicial que se ocupa de ellas, la obligaci\u00f3n de adelantar su funci\u00f3n y hermen\u00e9utica de manera restrictiva. S\u00f3lo las graves situaciones f\u00e1cticas que los motivan y las necesidades sociales, pol\u00edticas y econ\u00f3micas de atender a su soluci\u00f3n, explican las razones del constituyente demoliberal para contemplar en los ordenamientos superiores institutos extremos de tal naturaleza. Las situaciones de guerra exterior imponen facultades para repeler la agresi\u00f3n, defender la soberan\u00eda, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad; del mismo modo, las graves perturbaciones del orden p\u00fablico que atenten de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, justifican prerrogativas del poder p\u00fablico que de manera cr\u00edtica se encuentra con la insuficiencia de sus atribuciones ordinarias de polic\u00eda para conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos; se impone igualmente a juicio del constituyente liberal, el reconocimiento de facultades excepcionales al poder p\u00fablico, cuando sobrevengan hechos distintos de la guerra exterior y de la conmoci\u00f3n interior, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econ\u00f3mico, social y ecol\u00f3gico del pa\u00eds, o que constituyan grave calamidad p\u00fablica. <\/p>\n
La autorizaci\u00f3n constitucional de ampliar las competencias ordinarias del poder p\u00fablico, no tendr\u00eda sentido y ser\u00eda la negaci\u00f3n misma de los principios liberales, si no se presentasen los hechos que originan los estados de excepci\u00f3n. Las circunstancias ameritan las facultades, y, correlativamente, estas facultades s\u00f3lo pueden referirse a aquellas circunstancias. <\/p>\n
La Corporaci\u00f3n ha puntualizado el tratamiento que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, confiere a la conexidad se\u00f1alada y su similitud con la Carta Pol\u00edtica anterior. Se mantiene la obligaci\u00f3n de que los decretos legislativos dictados con motivo de la Conmoci\u00f3n Interior, se refieran a las circunstancias, causas o hechos que determinaron el r\u00e9gimen excepcional. Se evita de este modo que la instituci\u00f3n pueda utilizarse con fines distintos a los de conjurar las graves perturbaciones del orden p\u00fablico que atentan de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y fueron causa de su utilizaci\u00f3n, por cuanto un abuso semejante ser\u00eda contrario al caro principio democr\u00e1tico de la separaci\u00f3n de poderes, y se convertir\u00eda en instrumento poderos\u00edsimo contra la libertad misma. <\/p>\n
Lo anterior explica las previsiones de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en el inciso 2o. de su art\u00edculo 213, que autoriza al Gobierno para ejercer “las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos”, y agrega en el art\u00edculo 214 numeral 1o. que los decretos legislativos “solamente podr\u00e1n referirse a materias que tengan relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con la situaci\u00f3n que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepci\u00f3n”. Luego es obligado en esta clase de procesos, examinar la comentada conexidad, para lo cual, es oportuno transcribir los siguientes apartes de los considerandos del Decreto 1793 de 1992: <\/p>\n
“Que en las \u00faltimas semanas la situaci\u00f3n de orden p\u00fablico en el pa\u00eds, que ven\u00eda perturbada de tiempo atr\u00e1s, se ha agravado significativamente en raz\u00f3n de las acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada”. <\/p>\n
“…. <\/p>\n
“Que es igualmente indispensable establecer medidas para aumentar la eficacia de la fuerza p\u00fablica, tales como las referentes a la disponibilidad de recursos, soldados, oficiales y suboficiales, la movilizaci\u00f3n de tropas, la adquisici\u00f3n de suministros y el fortalecimiento de los mecanismos de inteligencia”. <\/p>\n
“Que es esencial incorporar al Presupuesto General nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista”. <\/p>\n
Por su parte, el Decreto 2009 del 14 de diciembre de 1992, contiene en el orden de sus motivaciones, los siguientes considerandos: <\/p>\n
“Que por el Decreto No. 1793 del 8 de noviembre de 1992 se declar\u00f3 el estado de conmoci\u00f3n interior; <\/p>\n
“Que es indispensable dotar a las fuerzas armadas de fuentes de financiaci\u00f3n que les permita afrontar de manera exitosa la ofensiva subversiva y terrorista; <\/p>\n
“Que es necesario establecer mecanismos que permitan a las entidades p\u00fablicas del orden departamental y municipal contribuir a la financiaci\u00f3n y dotaci\u00f3n de las fuerzas armadas. <\/p>\n
“Que de conformidad con el art\u00edculo 22 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”. <\/p>\n
Estas \u00faltimas motivaciones, al ser comparadas con las que dieron lugar a la declaratoria de la conmoci\u00f3n interior no dejan duda sobre la finalidad perseguida en el decreto revisado y su conexidad con las causas que originaron el estado de excepci\u00f3n. <\/p>\n
El decreto crea una contribuci\u00f3n que deber\u00e1 pagarse a favor de los entes p\u00fablicos, cuyos recaudos estar\u00e1n destinados a dotaci\u00f3n, material de guerra, reconstrucci\u00f3n de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipos de comunicaciones, montaje y operaci\u00f3n de redes de inteligencia, pago de recompensas, y su seguridad, servicios personales, dotaci\u00f3n y raciones para nuevos agentes, a fin de “hacer presencia real del Estado siempre y cuando est\u00e9n encaminados a conjurar la crisis o a prevenir la extensi\u00f3n de la misma”. Se observa claramente que el contenido material del decreto guarda indudable conexidad con los motivos que originaron la declaratoria del Estado de Conmoci\u00f3n interior. <\/p>\n
D) El Contenido del Decreto <\/p>\n
El art\u00edculo 1o., crea una contribuci\u00f3n que tendr\u00e1 como sujeto pasivo a todas las personas naturales o jur\u00eddicas que a partir de la vigencia del decreto, suscriban contratos de obra p\u00fablica para la construcci\u00f3n y mantenimiento de v\u00edas con entidades de derecho <\/p>\n
p\u00fablico, o celebren contratos de adici\u00f3n al valor de los existentes, debi\u00e9ndose pagar a favor de los entes territoriales respectivos, de acuerdo con el nivel al cual pertenezca la entidad p\u00fablica contratante, una suma equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adici\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo plantea la cuesti\u00f3n de la facultad de los \u00f3rganos del Estado para crear impuestos. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 ordena que en tiempos de paz, solamente el Congreso, las Asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer contribuciones (art. 338 C.N.). En tal virtud surge un doble r\u00e9gimen de competencias para los “tiempos de paz” y para los tiempos de guerra o de no paz, en materia de imposiciones, de suerte que si existe una expresa determinaci\u00f3n de las competencias en la Carta Pol\u00edtica para tiempos de paz, resulta de obligada labor jurisprudencial la declaraci\u00f3n de las competencias impl\u00edcitas o por razonamiento en sentido contrario o por exclusi\u00f3n. La jurisprudencia constitucional colombiana, de tiempo atr\u00e1s, ha reconocido esta funci\u00f3n, incluso en materias de suma delicadeza y sensibilidad colectiva. En efecto, exist\u00eda en la parte dogm\u00e1tica de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1886, algunos derechos regulados de manera similar, al utilizar el concepto de “paz” para consagrar la intangibilidad y reconocimiento de ciertos derechos, por ejemplo, la libertad de prensa (art\u00edculo 42 C. de 1886), la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa para los casos de guerra (art. 33 ibidem), o la no prohibici\u00f3n en tiempos de paz de la circulaci\u00f3n de impresos por correos (art. 38 ibidem). En ellos, exist\u00eda la garant\u00eda s\u00f3lo para tiempos de paz, y as\u00ed lo reconoci\u00f3 la jurisprudencia colombiana de manera un\u00e1nime. <\/p>\n
No significa lo anterior, que la paz sea s\u00f3lo lo opuesto a la guerra, significa tambi\u00e9n cooperaci\u00f3n interestatal, y entre los individuos de una naci\u00f3n, aprecio mutuo y conciencia del valor de la seguridad. Es igualmente un clima de tranquilidad en el desarrollo de las actividades humanas. Porque la paz es un logro del buen uso de la libertad de las conductas sociales e individuales. <\/p>\n
Ciertamente, partiendo de la distinci\u00f3n entre momentos de guerra y momentos de paz, la Honorable Corte Constitucional interpret\u00f3 el art\u00edculo 43 de la Constituci\u00f3n anterior que en su esencia, fue reproducido en el actual art\u00edculo 338 de la Carta Pol\u00edtica. Dijo esa alta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
“Seg\u00fan el art\u00edculo 43 C.N. ‘en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podr\u00e1n imponer contribuciones’. <\/p>\n
“Agrega el art\u00edculo 76-14 que corresponde al Congreso, por medio de leyes ‘decretar impuestos extraordinarios cuando la necesidad lo exija’. <\/p>\n
“Y el mismo art\u00edculo, en su numeral 22, le asigna el cometido de dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al R\u00e9gimen de Aduanas. <\/p>\n
“La competencia ordinaria del Gobierno en materia de contribuciones est\u00e1 fijada, por otra parte, en el art\u00edculo 120-3, que prev\u00e9 en forma general la potestad reglamentaria que le asiste para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes; en el ordinal 11 del mismo art\u00edculo, que le atribuye la funci\u00f3n de ‘cuidar de la exacta recaudaci\u00f3n y administraci\u00f3n de las rentas y caudales p\u00fablicos, y decretar su inversi\u00f3n con arreglo a las leyes’; y en el ordinal 22 ibidem, que lo autoriza para modificar los aranceles, tarifas y dem\u00e1s disposiciones concernientes al R\u00e9gimen de Aduanas, con sujeci\u00f3n a las reglas previstas en las leyes a que se refiere el ordinal 22 del art\u00edculo 76. <\/p>\n
“Ahora bien, como la regla del art\u00edculo 43 C.N. ha sido prevista para ‘tiempo de paz’, es claro que dentro del Estado de Sitio el Gobierno puede decretar contribuciones extraordinarias. <\/p>\n
“La Corte ha extendido esta soluci\u00f3n al Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, por considerarlo tambi\u00e9n ‘tiempo de no paz’, pero sobre la base de que ‘la competencia gubernamental excepcional del art\u00edculo 122 en materia de tributaci\u00f3n y fiscal, jam\u00e1s podr\u00e1 ser mayor, ni m\u00e1s amplia, ni de car\u00e1cter general, ni de naturaleza ordinaria, sino por lo menos igual a la que el propio constituyente le permite al Congreso en casos de necesidad o extraordinarios’, por lo que s\u00f3lo le es posible ‘decretar, pero con car\u00e1cter excepcional, restrictivo, espec\u00edfico, concreto, ciertos impuestos que corresponden a situaciones sobrevinientes de crisis econ\u00f3mica o fiscal y que se hallen destinados exclusivamente a conjurarlos o a impedir su extensi\u00f3n, pero sin que esa facultad excepcional pueda ir m\u00e1s all\u00e1 de la atribuci\u00f3n extraordinaria prevista en el art\u00edculo 76-14 para el mismo Congreso’ (vid sentencia febrero 23-1983). <\/p>\n
“En estas premisas se apoy\u00f3 la Corte para declarar la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo n\u00famero 3743 de 1982, expedido con fundamento en facultades del art\u00edculo 122 C.N., pues consider\u00f3 que, al establecer una reforma general del sistema del impuesto sobre la renta, perd\u00eda su car\u00e1cter de medida excepcional e invad\u00eda la \u00f3rbita reservada por la Constituci\u00f3n al Congreso.” (Sentencia No. 137, C.S. de J., octubre de 1987, M.P. Dr. Jes\u00fas Vallejo Mej\u00eda). <\/p>\n
Se tiene entonces, que en los tiempos de “no paz”, como los del estado de conmoci\u00f3n interior, de acuerdo con la Carta Pol\u00edtica de 1991, se pueden decretar contribuciones seg\u00fan la previsi\u00f3n impl\u00edcita del art\u00edculo 338 tantas veces citado. De manera concordante, y para ajustar la l\u00f3gica presupuestal del nuevo orden superior, el art\u00edculo 345 dispone que en “tiempos de paz” no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaciones, como tampoco, podr\u00e1 hacerse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado, por una Corporaci\u00f3n p\u00fablica de las se\u00f1aladas en el art\u00edculo 338 ibidem, “ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. Operaciones presupuestales que, en consecuencia, se encuentran autorizadas en la norma de normas para los tiempos de guerra. <\/p>\n
Resulta natural esta previsi\u00f3n del Constituyente en materia impositiva, porque sin traicionar el cl\u00e1sico principio democr\u00e1tico seg\u00fan el cual las contribuciones en general deben resultar de las deliberaciones en las corporaciones p\u00fablicas, las cuales no sabr\u00edan desconocer los verdaderos intereses de sus representados; no deja de prever la Carta Pol\u00edtica las exigencias que en momentos cr\u00edticos debe atender el ejecutivo, de manera excepcional, para hacer frente a las circunstancias de “no paz” bien sea de orden externo o interno como es el presente caso. Efectivamente, la sociedad colombiana se encuentra alterada en su orden p\u00fablico policivo como resultado de las acciones violentas de grupos alzados en armas y de narcotraficantes y de la delincuencia organizada, que disponen de medios de financiaci\u00f3n poderos\u00edsimos, sin limitaciones financieras en sus acciones, a los cuales se ve obligado el Presidente de la Rep\u00fablica, en su condici\u00f3n de responsable del orden p\u00fablico (art\u00edculo 189-4 C.N.), a responder con el imperio de la ley, mediante las acciones superiores de polic\u00eda que le autoriza la Constituci\u00f3n (art. 213), de manera proporcionada y suficiente, con medidas de seguridad que exigen recursos econ\u00f3micos muy superiores a los que destinan los delincuentes para sus actos de barbarie; recursos muy superiores, en raz\u00f3n de la regularidad y amplia cobertura de las acciones del poder p\u00fablico frente a la naturaleza ocasional y puntual de los violentos, antes indicados. No tendr\u00eda capacidad, quien elabora los contenidos presupuestales para prever, de manera anticipada, el costo de eventuales acciones delictivas, de la naturaleza de las comentadas; ni su magnitud. A m\u00e1s de que ser\u00eda poco racional destinar una suma, e inmovilizarla, como recurso econ\u00f3mico disponible, que adicionalmente, siempre podr\u00eda ser insuficiente ante la l\u00f3gica de desquiciamiento que acusan los autores de la delincuencia que se busca someter a la ley. <\/p>\n
El art\u00edculo revisado, tampoco resulta contrario a lo preceptuado por el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al disponer que las personas naturales o jur\u00eddicas cuando “celebren contratos de adici\u00f3n al valor de los existentes” deber\u00e1n igualmente pagar la contribuci\u00f3n del 5% sobre el valor de dicha adici\u00f3n. El contrato adicional si bien es cierto que se refiere a un objeto predeterminado entre la Administraci\u00f3n y el contratista, tiene autonom\u00eda en cuanto a la determinaci\u00f3n de “plazos” y al “valor” del pago. Estas nuevas realidades contractuales se fijan de com\u00fan acuerdo entre las partes conforme a lo previsto en el art\u00edculo 58 del Decreto 222\/83. Difiere este valor proveniente del contrato adicional de la “revisi\u00f3n de precios” prevista en el art\u00edculo 86 del mismo estatuto contractual, la cual no es m\u00e1s que la ejecuci\u00f3n o desarrollo de una realidad contractual predeterminada. No ocurre los mismo, por tratarse de una realidad nueva, no prevista en el contrato principal, en el caso del contrato adicional para lo cual no se presenta la violaci\u00f3n planteada por uno de los intervinientes, a la no retroactividad propia de las leyes tributarias que ordena la Carta Fundamental. <\/p>\n
El cargo relacionado con la inequidad de la Contribuci\u00f3n al referirse el decreto s\u00f3lo a los contratistas que “suscriban contratos de obra p\u00fablica para la construcci\u00f3n y mantenimiento de v\u00edas”, tampoco tiene fundamento, en sentir de esta Corporaci\u00f3n, porque es facultad de la ley, y, debe hacerlo por disposici\u00f3n superior, la determinaci\u00f3n del sujeto pasivo del impuesto, y no se quebranta el principio de la igualdad propio de la equidad en los tributos, porque no se establece un trato discriminatorio entre quienes se encuentren en la condici\u00f3n de contratistas de construcci\u00f3n y mantenimiento de v\u00edas; luego no se quebranta el principio de equidad se\u00f1alado en la Carta (art. 363), m\u00e1s a\u00fan, razones concretas tuvo el legislador excepcional para escoger el sujeto pasivo del impuesto, tal como lo hace saber en el expediente la apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, quien expresa al respecto: <\/p>\n
“Se tiene programada la creaci\u00f3n de redes de inteligencia, batallones de polic\u00eda militar, infanter\u00eda, contraguerrillas puestos fluviales avanzados, adquisici\u00f3n de equipo de comunicaciones, agrupaciones aeron\u00e1uticas, operaciones de vuelo, servicios personales y en general costos de activaci\u00f3n y de operaci\u00f3n de los nuevos elementos con que deben contar las fuerzas militares para contrarrestar la acci\u00f3n de la subversi\u00f3n en aquellas entidades territoriales en las cuales se reciba la contribuci\u00f3n y por ende se desarrollen obras p\u00fablicas, dependiendo de las necesidades concretas de cada regi\u00f3n. <\/p>\n
“Por otra parte, como es bien sabido las obras necesarias para la construcci\u00f3n, conservaci\u00f3n y mantenimiento de la red vial nacional han sido paralizadas en algunos casos y en otros obstaculizadas por los violentos, impidiendo con ello: a) La ejecuci\u00f3n de los contratos, los cuales han tenido que ser suspendidos con las consecuencias propias de tal decisi\u00f3n, pues ello hace m\u00e1s gravoso el costo de las mismas, que como es obvio, debe asumir el Estado, ya que al particular no se le puede imputar tal suspensi\u00f3n; b) El desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds, pues sin apertura de v\u00edas y mantenimiento y mejoramiento de las mismas, tal proceso es infructuoso y lento, fuera de conllevar una limitaci\u00f3n al trabajo de aquellos ciudadanos que han sido privados de prestar sus servicios en obras en construcci\u00f3n.” <\/p>\n
De todo lo cual debe inferirse que el mecanismo que se adopta est\u00e1 encaminado a resolver el problema de la iliquidez de dinero que se presenta en la ejecuci\u00f3n de esta clase de contratos, afectados gravemente por los ataques que realizan las fuerzas subversivas y violentas y que tratan de paralizar las v\u00edas de comunicaci\u00f3n y el tr\u00e1fico econ\u00f3mico que por ellas se realiza. <\/p>\n
Los art\u00edculos 2o. y 3o. del Decreto, poca incidencia tienen en el presente juicio de constitucionalidad, por contener reglas de procedimiento en el manejo del recaudo. El art\u00edculo 2o. dispone que el valor de la contribuci\u00f3n deber\u00e1 ser consignado en la entidad financiera que los entes p\u00fablicos se\u00f1alen, y dentro del mes calendario siguiente a la suscripci\u00f3n del respectivo contrato. Se ordena al contratista la remisi\u00f3n del recibo de consignaci\u00f3n a la entidad contratante dentro de los 5 d\u00edas siguientes al pago, la cual ser\u00e1 condici\u00f3n previa para cualquier desembolso. Y el art\u00edculo 3o., manda que las entidades contratantes dentro de los quince (15) primeros d\u00edas calendario de cada mes, env\u00eden al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico -Unidad administrativa de impuestos nacionales- y a la respectiva Secretar\u00eda de Hacienda de la entidad territorial contratante, una relaci\u00f3n de los contratos suscritos el mes anterior, su monto, el valor de la contribuci\u00f3n, nombre del contratista y el n\u00famero del recibo de consignaci\u00f3n. Las dependencias respectivas contar\u00e1n con la facultad para la fiscalizaci\u00f3n, determinaci\u00f3n y cobro de las contribuciones. <\/p>\n
El art\u00edculo 4o. del Decreto en revisi\u00f3n, destina el recaudo a dotaci\u00f3n, material de guerra, reconstrucci\u00f3n de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipos de comunicaciones, montaje y operaci\u00f3n de redes de inteligencia, pago de recompensas a las personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas, servicios personales, dotaci\u00f3n y raciones para nuevos agentes y soldados o la realizaci\u00f3n de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana, el bienestar social, la convivencia pac\u00edfica, el desarrollo comunitario y, en general todos aquellos gastos que permitan hacer presencia real del Estado siempre y cuando est\u00e9n encaminados a conjurar la crisis o a prevenir la extensi\u00f3n de la misma. <\/p>\n
Frente al cargo de la destinaci\u00f3n espec\u00edfica, evidente, del tributo y su contradicci\u00f3n con la regulaci\u00f3n de la Carta, en su art\u00edculo 359, seg\u00fan el cual no habr\u00e1 rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, salvo las que se refieran a las participaciones en favor de los departamentos, distritos y municipios; las destinadas a inversi\u00f3n social; las que, con base en la ley, la Naci\u00f3n asigna a entidades de previsi\u00f3n social y a las antiguas intendencias y comisar\u00edas, es criterio de la Corte Constitucional que los distintos preceptos que conforman la Constituci\u00f3n pol\u00edtica deben interpretarse teniendo en cuenta su unidad, porque en su conjunto, y s\u00f3lo all\u00ed, pueden ser interpretados en su verdadera significaci\u00f3n. En el presente cargo, si bien es clara la prohibici\u00f3n de rentas espec\u00edficas recogida de la ley por el Constituyente de 1991, por razones que consultaban un mayor grado de flexibilidad de las finanzas p\u00fablicas, con lo que se denomin\u00f3 “la unidad de caja”, este precepto debe entenderse como regulador de la tributaci\u00f3n ordinaria, s\u00f3lo a cargo de las corporaciones p\u00fablicas, pero no, de la tributaci\u00f3n autorizada por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, a cargo del ejecutivo, en ejercicio de las facultades excepcionales de conmoci\u00f3n interior, como se ha visto, por cuanto, los decretos legislativos que en esta oportunidad se expidan, deben por mandato de la propia Carta, referirse espec\u00edficamente a los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Excepci\u00f3n. <\/p>\n
De este modo lo ha entendido el se\u00f1or Procurador General, en los siguientes t\u00e9rminos: “Al respecto este Despacho considera que en verdad el Decreto en revisi\u00f3n cre\u00f3 unas rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, pero no se presenta infracci\u00f3n al art\u00edculo 359 superior, ya que el mismo art\u00edculo 213 constitucional se\u00f1ala que las facultades del Presidente en Estado de Conmoci\u00f3n Interior son las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n y evitar la extensi\u00f3n de sus efectos, que para el caso particular corresponde, entre otras, a la adopci\u00f3n de medidas tendientes al fortalecimiento de las Fuerzas Armadas y organismos de inteligencia, porque de esta manera se podr\u00e1n atacar efectivamente las causas de la perturbaci\u00f3n. O sea esas rentas, por mandato superior, deben tener una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, para su validez constitucional”. <\/p>\n
De acuerdo con el art\u00edculo 5o. del Decreto revisado, el decreto rige a partir de la fecha de su expedici\u00f3n, suspende las disposiciones legales que le sean contrarias y su vigencia se extender\u00e1 por el tiempo de la conmoci\u00f3n interior, sin perjuicio de su pr\u00f3rroga hasta por 90 d\u00edas m\u00e1s conforme a lo previsto en el art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en cuanto a la vigencia y efectos de los decretos legislativos. <\/p>\n
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, en su Sala Plena, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
DECLARAR CONSTITUCIONAL el Decreto Legislativo No. 2009 del 14 de diciembre de 1992 “Por el cual se crea una contribuci\u00f3n”, por las razones precedentes. <\/p>\n
C\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional, ins\u00e9rtese en la Gaceta Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ ALEJANDRO MARTINEZ <\/p>\n
GALINDO CABALLERO <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ JAIME SANIN GREIFFENSTEIN <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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