C-508-97<\/p>\n
Sentencia C-508\/97 <\/p>\n
SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza jur\u00eddica <\/p>\n
El subsidio familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores m\u00e1s pobres de la poblaci\u00f3n, estableciendo un sistema de compensaci\u00f3n entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas del grupo familiar. Los medios para la consecuci\u00f3n de este objetivo son b\u00e1sicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se paga en atenci\u00f3n al n\u00famero de hijos; y tambi\u00e9n en el reconocimiento de un subsidio en servicios, a trav\u00e9s de programas de salud, educaci\u00f3n, mercadeo y recreaci\u00f3n. El sistema de subsidio familiar es entonces un mecanismo de redistribuci\u00f3n del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en raz\u00f3n de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades m\u00e1s apremiantes en alimentaci\u00f3n, vestuario, educaci\u00f3n y alojamiento. <\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza Jur\u00eddica <\/p>\n
En cuanto a la naturaleza jur\u00eddica de las entidades llamadas a la prestaci\u00f3n de la actividad, esta ley define que \u201clas Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar son personas jur\u00eddicas de derecho privado sin \u00e1nimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el C\u00f3digo Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la Ley. En virtud de esta naturaleza privada, la estructura y administraci\u00f3n de las cajas de compensaci\u00f3n familiar, determinada por la ley, contempla que est\u00e9n dirigidas por una asamblea general de afiliados, un consejo directivo y un director administrativo. Las cajas de compensaci\u00f3n familiar obtienen su personer\u00eda jur\u00eddica de la Superintendencia de Subsidio Familiar y est\u00e1n sometidas a su inspecci\u00f3n y vigilancia, mas no se adscriben ni vinculan a ning\u00fan organismo de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. <\/p>\n
SUBSIDIO FAMILIAR CAMPESINO-Fortalecimiento\/SECTOR AGROPECUARIO-Protecci\u00f3n <\/p>\n
Las normas demandadas persiguen un objetivo definido por el mismo legislador, consistente en el desarrollo de precisas normas de rango constitucional -los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Carta Pol\u00edtica-, art\u00edculos que se\u00f1alan como deber del Estado promover el sector agrario, la producci\u00f3n de alimentos, el cr\u00e9dito agropecuario y mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos, deber este \u00faltimo a cuyo cumplimiento se dirigen espec\u00edficamente las normas relativas al subsidio familiar campesino. <\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINA-Constitucionalidad de r\u00e9gimen de organizaci\u00f3n y funcionamiento particular <\/p>\n
Las normas acusadas que patrocinan un r\u00e9gimen de organizaci\u00f3n y funcionamiento particular para COMCAJA y una intervenci\u00f3n gubernamental mucho mayor en ella que en las dem\u00e1s cajas de compensaci\u00f3n, resulta razonable como mecanismo que garantiza al Estado y a la sociedad en general, que los objetivos constitucionales de mejoramiento de la calidad de vida del campesinado colombiano se cumplir\u00e1n a trav\u00e9s de la aplicaci\u00f3n de un sistema de subsidio dise\u00f1ado ad-hoc para este prop\u00f3sito. Todas estas medidas, consagradas en las normas que son objeto de impugnaci\u00f3n, son razonables como medio para alcanzar los objetivos constitucionales que se propone la ley y guardan una relaci\u00f3n de proporcionalidad de causa a efecto, toda vez que se erigen en mecanismos aptos y conducentes para ello, sin resultar excesivos. <\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINA-Afiliaci\u00f3n no es obligatoria <\/p>\n
Para la Corte las medidas cuestionadas ser\u00edan excesivas y por lo tanto desproporcionadas a los fines perseguidos, si implicaran un desmedro relevante e injustificado de otros derechos o principios de rango constitucional. Pero ello no es as\u00ed, dado que la afiliaci\u00f3n a la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina no es obligatoria, y los empleadores del sector primario bien pueden cumplir con su obligaci\u00f3n de pagar el subsidio a trav\u00e9s de otra caja de compensaci\u00f3n sometida al r\u00e9gimen general. Los trabajadores del sector primario tampoco tienen la obligaci\u00f3n legal de afiliarse exclusivamente a esta Caja, y si escogieran otra, el patrono debe cumplir con su obligaci\u00f3n de pagar el subsidio en aquella que elijan. Adicionalmente, los empleadores y trabajadores no se est\u00e1n viendo totalmente excluidos de la administraci\u00f3n de COMCAJA, sino que, por el contrario, conservan la posibilidad de intervenci\u00f3n a trav\u00e9s de la Asamblea General y de los representantes en el Consejo Directivo. Luego no hay un recorte relevante de sus derechos, si se contraponen los claros intereses generales que justifican la especial intervenci\u00f3n del Gobierno, establecida para garantizar el logro de estos fines de inter\u00e9s colectivo. <\/p>\n
ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Creaci\u00f3n\/ENTIDAD ADMINISTRATIVA ATIPICA-Constitucionalidad <\/p>\n
El propio art\u00edculo constitucional que se estima vulnerado autoriza al Congreso Nacional para crear \u201cotras entidades del orden nacional\u201d, y la caja que ahora nos ocupa es, sin lugar a dudas, una \u201centidad del orden nacional\u201d. Nada impide pues al legislador crear una entidad de esta naturaleza y vincularla a la Administraci\u00f3n Central. La \u201cvinculaci\u00f3n\u201d significa que la entidad est\u00e1 sujeta al control de tutela por parte del poder central, pero que este control es menos fuerte que el que se aplica a las entidades adscritas como lo son los establecimientos p\u00fablicos y las superintendencias. En la practica, esto significa que son menos los actos sujetos a aprobaci\u00f3n, lo cual es determinado en cada caso por los estatutos de la respectiva entidad o por la normatividad legal. No quebranta la Constituci\u00f3n el que la ley cree una entidad administrativa at\u00edpica; tampoco el que al hacerlo se sujete su funcionamiento para algunos efectos a normas de derecho privado, y para otros a normas de derecho p\u00fablico, cosa que por lo dem\u00e1s se da en innumerables entidades descentralizadas del Estado. Mucho menos, si la referida instituci\u00f3n est\u00e1 llamada a cumplir una actividad de inter\u00e9s general cual es la administraci\u00f3n del subsidio familiar en el sector primario , y menos todav\u00eda, si esta actividad busca cumplir con objetivos constitucionales tan claros, como la promoci\u00f3n social de un sector poblacional deprimido, cual es el del campesinado colombiano. El legislador, por tanto, s\u00ed tiene competencia para crear y determinar la estructura org\u00e1nica y el funcionamiento de una entidad administrativa at\u00edpica, llamada a cumplir una actividad de inter\u00e9s com\u00fan de caracter\u00edsticas especiales, sujeta a normas de derecho privado y tambi\u00e9n a normas de derecho p\u00fablico que se concretan en el concepto de \u201cvinculaci\u00f3n administrativa\u201d, y que suponen un control especial sobre la entidad. <\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINA-Recursos <\/p>\n
Tampoco puede considerarse que el hecho de que el Estado no aporte recursos p\u00fablicos al patrimonio de la entidad, la catalogue autom\u00e1ticamente como asociaci\u00f3n privada, que no pueda por lo tanto ser vinculada a la Administraci\u00f3n P\u00fablica. Y ello por la sencilla raz\u00f3n de que el patrimonio de COMCAJA, al igual que el de las dem\u00e1s cajas, no se constituye a partir de aportes, entendiendo esta palabra en el sentido de recursos transferidos expresamente para la constituci\u00f3n del capital de la corporaci\u00f3n. El patrimonio de las cajas de compensaci\u00f3n, se constituye con un porcentaje de los ingresos recibidos en cumplimiento de la obligaci\u00f3n patronal de pagar el subsidio. Tales aportes no pueden catalogarse como recursos privados, y, en estricto sentido, constituyen propiamente hablando recursos parafiscales del Estado, como ya ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-508\/97 <\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINA-Inconstitucionalidad\/ENTIDAD PRIVADA-No puede vincularse a un Ministerio <\/p>\n
Obviamente, dentro de un r\u00e9gimen de libertad de asociaci\u00f3n como el que preconiza el art\u00edculo 38 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tales atribuciones legislativas tienen aplicaci\u00f3n, como del mismo precepto superior surge, respecto de la creaci\u00f3n, reglamentaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de constituci\u00f3n de entidades de naturaleza p\u00fablica, jam\u00e1s de entes privados, ll\u00e1mense corporaciones, asociaciones o fundaciones, todos los cuales deben surgir de la iniciativa y el impulso espont\u00e1neo y libre de los particulares, no por imposici\u00f3n legal. Pero, si aun en gracia de discusi\u00f3n fuera posible sostener que el legislador puede asumir semejante facultad, de suyo lesiva de la libertad, resulta palmario que la ley correspondiente no puede someter a la entidad particular creada -si en verdad le asigna esa calidad- a la figura administrativa de la vinculaci\u00f3n a un Ministerio, como aqu\u00ed se hace, y menos todav\u00eda sujetar la aprobaci\u00f3n de sus presupuestos anuales al voto favorable del Ministro, ni integrar el Consejo Directivo de la asociaci\u00f3n con servidores p\u00fablicos, bajo la presidencia del Ministro, sin contar con la anuencia de las personas privadas afectadas -que en este caso son los campesinos y sus patronos, en su car\u00e1cter de aportantes del subsidio-. El art\u00edculo 73 acusado dispone que la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina “se regir\u00e1 por las disposiciones del C\u00f3digo Civil” que regulan las corporaciones, entes -a no dudarlo- de estricto car\u00e1cter privado, nacidos a partir de la libre iniciativa de sus fundadores, en ejercicio de la libertad de asociaci\u00f3n. No se ve c\u00f3mo, sin desconocer \u00e9sta, se pueda establecer, como lo hace la misma norma, que pertenecer\u00e1n al sector agropecuario, para estatuir despu\u00e9s que el r\u00e9gimen de sus actos y contratos ser\u00e1 “el usual entre particulares” y que sus trabajadores “ser\u00e1n particulares”. <\/p>\n
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR CAMPESINA-Trabajadores particulares desempe\u00f1ando funciones p\u00fablicas <\/p>\n
Los trabajadores de la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina, a pesar de ser particulares, habr\u00e1n de desempe\u00f1ar indudablemente funciones p\u00fablicas de car\u00e1cter permanente, pues la propia ley ha asignado a tal entidad el manejo de recursos p\u00fablicos para la prestaci\u00f3n de los servicios que le corresponden, pero como ente oficial y vinculado a un Ministerio, aunque tambi\u00e9n reciba fondos privados por raz\u00f3n de los aportes del subsidio familiar, adem\u00e1s de que se trata de un organismo perteneciente al sector agropecuario (que es un sector p\u00fablico, en cuanto hace parte de la administraci\u00f3n), vinculado al Ministerio de Agricultura y cuyo Consejo Directivo preside el Ministro, quien debe aprobar sus presupuestos anuales. As\u00ed las cosas, la normatividad impugnada, en nuestro criterio, no se encuentra ajustada a la Carta, pues de ella surge una contradicci\u00f3n, que es precisamente la que determina su abierta inconstitucionalidad. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1627 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 73, 74 y 76 (parciales) de la Ley 101 de 1993. <\/p>\n
Actor: Margarita Rodr\u00edguez Ram\u00edrez <\/p>\n
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
<\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., nueve (9) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
La ciudadana Margarita Rodr\u00edguez Ram\u00edrez, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en los art\u00edculos 241 y 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inexequibilidad de los art\u00edculos 73, 74 y 76 (todos parciales) de la Ley 101 de 1993. <\/p>\n
Admitida la demanda se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fij\u00f3 en lista el negocio en la Secretar\u00eda General de la Corporaci\u00f3n para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana y, simult\u00e1neamente, se dio traslado al procurador general de la Naci\u00f3n, quien rindi\u00f3 el concepto de su competencia. <\/p>\n
Una vez cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. <\/p>\n
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
El tenor literal de las normas es el siguiente, con la aclaraci\u00f3n de que se subraya y resalta lo demandado. <\/p>\n
\u201cArt. 73.- Creaci\u00f3n de la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina. Cr\u00e9ase la CAJA DE COMPENSACI\u00d3N FAMILIAR CAMPESINA como una corporaci\u00f3n de subsidio familiar y como persona jur\u00eddica sin \u00e1nimo de lucro, perteneciente al sector agropecuario y vinculada al Ministerio de Agricultura. La Corporaci\u00f3n se regir\u00e1 por las normas del C\u00f3digo Civil que regulan esta clase de instituciones, cumplir\u00e1 funciones de seguridad social y operar\u00e1 en conformidad con las disposiciones legales relativas al subsidio familiar. El r\u00e9gimen de sus actos y contratos ser\u00e1 el usual entre particulares consagrado en el derecho privado y sus trabajadores ser\u00e1n particulares-. <\/p>\n
\u201cLa Superintendencia de Subsidio Familiar ejercer\u00e1 su supervisi\u00f3n y control\u201d. <\/p>\n
\u201cArt. 74-. LA CAJA DE COMPENSACI\u00d3N FAMILIAR CAMPESINA sustituir\u00e1 de pleno derecho la unidad de Negocios de Subsidio Familiar de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero, en las actividades relacionadas con el subsidio familiar del sector primario que dicha Unidad viene cumpliendo, en los t\u00e9rminos establecidos en la presente ley. <\/p>\n
\u201cLa CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR Y CAMPESINA tendr\u00e1 cobertura nacional y ejercer\u00e1 estas actividades prioritariamente en el sector primario, ya sea directamente, o en asociaci\u00f3n con otras entidades, o mediante contratos con terceros. Sin embargo, podr\u00e1 actuar como caja de compensaci\u00f3n familiar en cualquier sector. <\/p>\n
\u201cLa Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero, facilitar\u00e1 el desarrollo de las actividades de la Corporaci\u00f3n, a trav\u00e9s de su red de oficinas en todo el pa\u00eds, en los t\u00e9rminos que se acuerden en el contrato que suscriban para el efecto. <\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. Se entiende por sector primario aquel en el cual se realizan actividades de agricultura, silvicultura, ganader\u00eda mayor y menor, pesca, avicultura, apicultura, miner\u00eda y actividades afines. La Caja podr\u00e1 canalizar y ejecutar los subsidios a la demanda legalmente establecidos, en los aspectos que constituyen su objeto. La aprobaci\u00f3n de los presupuestos anuales de la caja deber\u00e1 contar con el voto favorable del Ministro de Agricultura o su delegado, en el Consejo Directivo. <\/p>\n
\u201cArt. 76-. La Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina ser\u00e1 dirigida y administrada por un Consejo Directivo y un Director Administrativo, quien ser\u00e1 su representante legal. <\/p>\n
\u201cEl Consejo Directivo estar\u00e1 integrado as\u00ed: <\/p>\n
\u201c- El Ministro de Agricultura o su delegado, quien lo presidir\u00e1. <\/p>\n
\u201cEl presidente de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero o su delegado. <\/p>\n
\u201c- Un representante de los patronos afiliados, por cada una de las regiones CORPES. <\/p>\n
\u201c- Un representante de los trabajadores afiliados, por cada una de las regiones CORPES. <\/p>\n
\u201cEl Director Administrativo ser\u00e1 designado por el Consejo Directivo, con el voto favorable del Ministro de Agricultura. <\/p>\n
\u201cLa elecci\u00f3n de los representantes de los patronos y de los trabajadores, en el Consejo Directivo, se har\u00e1 seg\u00fan el procedimiento que se\u00f1ale el Gobierno Nacional en el reglamento.\u201d <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas <\/p>\n
Estima la demandante que las disposiciones acusadas son violatorias de los art\u00edculos 13, 38, 39 y 150-7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. Fundamentos de la demanda <\/p>\n
En primer lugar, para la demandante, el aparte acusado del art\u00edculo 73 de la Ley 101 de 1993 es violatorio de los art\u00edculos 13, 38, 39 y 150-7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por las siguientes razones: <\/p>\n
Dicho art\u00edculo, al ordenar la creaci\u00f3n de la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina (COMCAJA), suplant\u00f3 la autonom\u00eda de la voluntad de los particulares, a quienes correspond\u00eda crearla. As\u00ed mismo, al vincular la instituci\u00f3n al Ministerio de Agricultura, sin que se hubiese dispuesto aporte de capital estatal alguno para su sostenimiento, la ley coloca a los trabajadores que a ella se encuentran afiliados en condiciones de desigualdad frente a los que hacen parte de las cajas que no est\u00e1n vinculadas al Estado. <\/p>\n
Para la impugnante, la norma acusada vulnera el derecho a la libre asociaci\u00f3n de los particulares y restringe el derecho de los mismos a constituir asociaciones sin la intervenci\u00f3n del Estado. <\/p>\n
Por otra parte, el art\u00edculo 74 demandado vulnera, en sentir de la actora, el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues somete los presupuestos anuales de COMCAJA a la aprobaci\u00f3n del Ministerio de Agricultura, cuando a dicha restricci\u00f3n no est\u00e1 sometida ninguna otra caja de compensaci\u00f3n del pa\u00eds. <\/p>\n
Adem\u00e1s, la demandante considera que el art\u00edculo 76 de la Ley 101 de 1993 es vulneratorio del derecho a la igualdad ( art. 13 C.P.), por cuanto somete, como no ocurre en ninguna otra caja de compensaci\u00f3n familiar del pa\u00eds, la elecci\u00f3n del director administrativo de COMCAJA al voto favorable del Ministerio de Agricultura, y la elecci\u00f3n de los representantes de los patronos y trabajadores en el Consejo Directivo a los procedimientos se\u00f1alados por el Gobierno mediante decreto, lo cual, en su entender, constituye un verdadero veto y una intromisi\u00f3n por parte del Gobierno Nacional, que resulta m\u00e1s reprochable si se tiene en cuenta que el Estado no aporta ni un solo peso a esa instituci\u00f3n de compensaci\u00f3n. <\/p>\n
La libelista puntualiza, \u201c\u2026 es evidente que los art\u00edculos 73, par\u00e1grafo del 74 y 76 de la Ley 101 de 1993, violan el derecho a la igualdad que tienen los empleados y trabajadores afiliados a la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina, en el sentido de que la ley debe darles el mismo tratamiento que a los dem\u00e1s empleados y trabajadores afiliados a las otras cajas de compensaci\u00f3n familiar, que est\u00e1n en el mismo supuesto de hecho, en el sentido de respetarles el derecho a constituir su propia caja de compensaci\u00f3n familiar sin vincularla al Ministerio de Agricultura, por cuanto ninguna de estas dos condiciones se exige de las dem\u00e1s cajas de compensaci\u00f3n familiar del pa\u00eds, tanto m\u00e1s que no existe ninguna finalidad o razonabilidad para adoptar estas disposiciones (\u2026) De la misma manera, ninguna otra caja de compensaci\u00f3n familiar del pa\u00eds est\u00e1 sometida a que el Ministerio de Agricultura o su delegado, emita su voto favorable para la aprobaci\u00f3n del presupuesto de la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina, como abusivamente lo dispone el par\u00e1grafo del art\u00edculo 74 de la Ley 101 de 1993.\u201d <\/p>\n
El hecho de que el Estado pueda disponer medidas proteccionistas en favor de ciertos grupos infortunados, aduce la demandante, no justifica la agresi\u00f3n de los principios se\u00f1alados con la expedici\u00f3n de normas como las que se demandan en esta oportunidad. <\/p>\n
Por \u00faltimo, en cuanto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 150-7 de la Carta Fundamental, la demandante estima que \u00e9sta es ostensible en tanto que la norma constitucional s\u00f3lo faculta a la Ley para determinar la organizaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, pero nunca para fijar la estructura y funcionamiento de asociaciones privadas sin \u00e1nimo de lucro ni aporte estatal, como es el caso de la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES <\/p>\n
Intervenci\u00f3n de Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. <\/p>\n
Dentro de la oportunidad legal, intervino en el proceso la apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, doctora Patricia Cuevas Mar\u00edn, quien solicit\u00f3 se declarase la constitucionalidad de las normas acusadas, de acuerdo con las siguientes consideraciones: <\/p>\n
Para la interviniente, los principios constitucionales consagrados en los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Carta Fundamental, obligan al Estado a proteger las actividades del sector agropecuario y a las personas que derivan su sustento de aquellas. En concordancia con dicha obligaci\u00f3n, el Estado encuentra justificada su injerencia en el campo de la compensaci\u00f3n familiar social campesina, pues ello le permite mejorar el ingreso y la calidad de vida de su componente humano. La apoderada del Ministerio advierte que las condiciones propias del sector primario en Colombia hacen razonable la intervenci\u00f3n activa del Estado para compensar la desigualdad que aqu\u00e9l padece frente a los dem\u00e1s sectores socio econ\u00f3micos del pa\u00eds, en materia de subsidio familiar y seguridad social, entre otros. <\/p>\n
Adem\u00e1s, estima que la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina cumple, adicional a los objetivos patrimoniales individuales, una funci\u00f3n de car\u00e1cter social -dise\u00f1ada para mejorar la calidad de vida del componente humano del campo-, y por ello la existencia de disposiciones que implican una intervenci\u00f3n directa del Estado en su manejo. <\/p>\n
Por \u00faltimo, se\u00f1ala que la vulneraci\u00f3n denunciada por la demandante al art\u00edculo 39 superior es imposible, pues \u00e9ste se refiere exclusivamente al derecho de asociaci\u00f3n sindical; y que tampoco debe atenderse a la aludida transgresi\u00f3n del art\u00edculo 150 del mismo estatuto Constitucional, porque COMCAJA no es, por su mera vinculaci\u00f3n al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, una entidad que haga parte de la Administraci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
De contera, asegura que COMCAJA ha producido un impacto positivo en el desarrollo del sector primario en Colombia, como puede comprobarse con el crecimiento moderado de los sectores de la salud, capacitaci\u00f3n, recreaci\u00f3n y vivienda, y por el incremento de sus afiliados. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
En la oportunidad legal, el se\u00f1or procurador general de la Naci\u00f3n se pronunci\u00f3 sobre la demanda presentada por el actor y solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n que se declare la exequibilidad de las expresiones acusadas, de acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
La vista fiscal asegura que cuando la ley cre\u00f3 la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina, procur\u00f3 dar aplicaci\u00f3n al principio constitucional del la igualdad en armon\u00eda con los mandatos contenidos en los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Carta Fundamental, que imponen al Estado la obligaci\u00f3n de promover y proteger el desarrollo de la actividad agropecuaria en el pa\u00eds. Por tal raz\u00f3n, el tratamiento que se le dio a la referida caja, si bien fue diferente, en atenci\u00f3n a las condiciones propias del sector al cual est\u00e1 destinada, no fue discriminatorio ni atentatorio contra el principio de igualdad de los afiliados a la instituci\u00f3n. <\/p>\n
Advierte adem\u00e1s, que el legislador, de acuerdo con las facultades concedidas por el art\u00edculo 150-7, esta facultado para crear entidades del orden nacional; y que COMCAJA es un mecanismo adecuado para promover el acceso de los campesinos a los servicios de seguridad social que el Estado est\u00e1 en el deber de ofrecerles. <\/p>\n
Finalmente, considera que la demandante se equivoc\u00f3 al estimar vulnerado el derecho a la libertad sindical; y que tambi\u00e9n es errado el cargo formulado por violaci\u00f3n al derecho de la libertad de asociaci\u00f3n, pues los afiliados a la caja de compensaci\u00f3n est\u00e1n debidamente representados en el consejo directivo de la instituci\u00f3n. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
<\/p>\n
1. La competencia <\/p>\n
Por dirigirse la demanda contra disposiciones que forman parte de una ley de la Rep\u00fablica, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, seg\u00fan lo prescribe el art\u00edculo 241 de la Carta Fundamental. <\/p>\n
2. La demanda <\/p>\n
<\/p>\n
De manera sint\u00e9tica, puede resumirse la argumentaci\u00f3n de la demanda as\u00ed : <\/p>\n
Las normas impugnadas, en cuanto vinculan la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina (COMCAJA) al Ministerio de Agricultura, en cuanto someten al visto bueno de este Ministerio su presupuesto, en cuanto integran su Consejo Directivo se\u00f1alando que el ministro del ramo y el presidente de la Caja Agraria formar\u00e1n parte de \u00e9l, en cuanto imponen que la designaci\u00f3n del director administrativo de la Caja requiere el visto bueno del ministro de Agricultura y en cuanto someten la elecci\u00f3n de los representantes de los patronos y trabajadores al procedimiento que se\u00f1ale el Gobierno, vulneran el principio constitucional de igualdad, toda vez que en las dem\u00e1s cajas de compensaci\u00f3n no han sido impuestos los mismos condicionamientos ; adicionalmente, estas normas constituyen un atropello contra la libertad de asociaci\u00f3n y la libertad de asociaci\u00f3n sindical. <\/p>\n
<\/p>\n
Por otra parte, en el sentir del demandante, el Congreso Nacional est\u00e1 autorizado por la Carta Pol\u00edtica para organizar la Administraci\u00f3n P\u00fablica Nacional, pero no para determinar la estructura y funcionamiento de asociaciones privadas. <\/p>\n
En s\u00edntesis, lo que se debate en esta causa es la facultad del legislador de vincular a la Administraci\u00f3n una corporaci\u00f3n regida por normas de derecho privado, concretamente una caja de compensaci\u00f3n familiar, y de intervenir en ella con ciertas medidas que la colocan en situaci\u00f3n de menor autonom\u00eda jur\u00eddica frente a otras corporaciones de esta misma clase que cumplen id\u00e9ntico objeto, tomando pie, para hacer esta distinci\u00f3n, en la protecci\u00f3n especial que debe propiciar el Estado a un sector socioecon\u00f3mico especialmente d\u00e9bil, cual es el sector agrario. <\/p>\n
Debe analizar la Corte, si la especial protecci\u00f3n y fomento que, por mandato de la Constituci\u00f3n, debe el Estado reconocer al sector agrario, justifican que la caja de compensaci\u00f3n familiar que atiende a este sector est\u00e9 sometida a un r\u00e9gimen jur\u00eddico diferente, menos aut\u00f3nomo frente a las facultades de la Administraci\u00f3n, en comparaci\u00f3n con el r\u00e9gimen jur\u00eddico establecido de manera general para las dem\u00e1s cajas de compensaci\u00f3n. <\/p>\n
Para abocar el anterior an\u00e1lisis, resulta necesario hacer referencia a la naturaleza jur\u00eddica del subsidio familiar y de las entidades llamadas a prestarlo, as\u00ed como de la historia del subsidio familiar campesino en Colombia. <\/p>\n
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1. Aspectos hist\u00f3ricos y doctrinarios y naturaleza jur\u00eddica del subsidio familiar y de las entidades llamadas a prestarlo <\/p>\n
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1. Aspectos Hist\u00f3ricos y doctrinarios <\/p>\n
Fue dentro del contexto hist\u00f3rico de la revoluci\u00f3n industrial europea donde naci\u00f3 el concepto de subsidio familiar. Como es sabido, esta revoluci\u00f3n propici\u00f3 el surgimiento del proletariado urbano y de la concentraci\u00f3n de la riqueza en unas pocas manos. En estas circunstancias se gestaron las primeras cajas de compensaci\u00f3n, concebidas como organismos captadores de la contribuci\u00f3n de los empleadores a un fondo com\u00fan y de redistribuci\u00f3n de \u00e9ste entre los asalariados responsables del sostenimiento de una familia, mediante la asignaci\u00f3n de cuotas en proporci\u00f3n al n\u00famero de hijos. A la base del sistema subyac\u00eda el pensamiento de que el salario no s\u00f3lo constituye la remuneraci\u00f3n directa del trabajo, sino que, adicionalmente, en virtud del reconocimiento de la dignidad humana, este salario debe permitirle al trabajador la posibilidad de satisfacer, en un m\u00ednimo vital, las necesidades familiares. <\/p>\n
El r\u00e9gimen de subsidio familiar aparece como instituci\u00f3n jur\u00eddica en la legislaci\u00f3n colombiana a partir de 1957, con los decretos legislativos 118 y 249 de ese a\u00f1o, proferidos por el gobierno transitorio de la Junta Militar. En esta primera fase, el subsidio familiar fue un instituto prestacional selectivo y especial, del cual quedaba marginada la gran mayor\u00eda de la poblaci\u00f3n laboral activa. <\/p>\n
A partir de 1963, el Congreso de la Rep\u00fablica asumi\u00f3 la regulaci\u00f3n de la materia, con la expedici\u00f3n de la ley 58 de 1963, la cual ampli\u00f3 el campo de aplicaci\u00f3n del subsidio, incorporando a su r\u00e9gimen a los trabajadores del sector p\u00fablico y todos los de las empresas o patronos titulares de un patrimonio neto igual o superior a los cincuenta mil pesos, con lo cual se hizo beneficiaria de esta prestaci\u00f3n una porci\u00f3n m\u00e1s significativa de la poblaci\u00f3n laboral. <\/p>\n
No obstante la anterior ventaja, este sistema pecaba de inequidad en cuanto establec\u00eda categor\u00edas entre los trabajadores beneficiarios del subsidio, de tal manera que los empleados vinculados a empresas de altas n\u00f3minas, obten\u00edan un mayor subsidio monetario. As\u00ed, se desconoc\u00eda el principio de compensatoriedad, que es el fundamental y b\u00e1sico dentro del concepto de subsidio familiar. Adicionalmente, el r\u00e9gimen de esta ley autorizaba la creaci\u00f3n de cajas de compensaci\u00f3n exclusivas para empleados de determinado gremio, lo cual entra\u00f1aba el desconocimiento del principio de solidaridad social sobre el cual, as\u00ed mismo, se edifica el r\u00e9gimen de subsidio familiar. <\/p>\n
Vino entonces la ley 56 de 1973 a la cual se le atribuye el haber admitido la representaci\u00f3n de los obreros en los consejos directivos de las cajas de compensaci\u00f3n familiar, reivindicaci\u00f3n que ven\u00edan haciendo las asociaciones sindicales en esa \u00e9poca. De otra parte, esta ley suprimi\u00f3 las categor\u00edas de beneficiarios, y permiti\u00f3 los \u201cprogramas de acci\u00f3n social\u201d, adelantados por las cajas, lo cual condujo a una reducci\u00f3n de las apropiaciones para el reconocimiento del subsidio monetario en dinero. <\/p>\n
El desarrollo econ\u00f3mico e industrial del pa\u00eds bajo la vigencia de esta ley, propici\u00f3 un desarrollo acelerado del subsidio familiar por obra de la generaci\u00f3n de nuevos empleos, los incrementos en los niveles de remuneraci\u00f3n, el perfeccionamiento en los sistemas de recaudo, etc.; factores todos estos que, aunados, condujeron a un incremento de los recursos del subsidio. <\/p>\n
\u00daltimamente, la ley 21 de 1982 determin\u00f3 que todo trabajador vinculado jur\u00eddicamente a un empleador, cualquiera que sea el capital de \u00e9ste o la magnitud de su empresa, es beneficiario del subsidio familiar. De esta manera se pretendi\u00f3 remediar la situaci\u00f3n de marginaci\u00f3n en que quedaba un amplio sector de la poblaci\u00f3n laboral bajo la vigencia del r\u00e9gimen anterior, sector que era justamente el m\u00e1s necesitado de esta prestaci\u00f3n. En cuanto al subsidio familiar en dinero, lo estableci\u00f3 para aquellos trabajadores cuya remuneraci\u00f3n mensual fija o variable no sobrepasara los cuatro salarios m\u00ednimos mensuales vigentes en el lugar del pago. <\/p>\n
3.2 Naturaleza jur\u00eddica del subsidio familiar <\/p>\n
En l\u00edneas generales, del anterior panorama de desarrollo hist\u00f3rico puede concluirse que el subsidio familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores m\u00e1s pobres de la poblaci\u00f3n, estableciendo un sistema de compensaci\u00f3n entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas del grupo familiar. Los medios para la consecuci\u00f3n de este objetivo son b\u00e1sicamente el reconocimiento de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se paga en atenci\u00f3n al n\u00famero de hijos; y tambi\u00e9n en el reconocimiento de un subsidio en servicios, a trav\u00e9s de programas de salud, educaci\u00f3n, mercadeo y recreaci\u00f3n. El sistema de subsidio familiar es entonces un mecanismo de redistribuci\u00f3n del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en raz\u00f3n de su carga familiar y de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades m\u00e1s apremiantes en alimentaci\u00f3n, vestuario, educaci\u00f3n y alojamiento. <\/p>\n
Los principios que lo inspiraron y los objetivos que persigue, han llevado a la ley y a la doctrina a definir el subsidio familiar como una prestaci\u00f3n social legal, de car\u00e1cter laboral. Mirado desde el punto de vista del empleador, es una obligaci\u00f3n que la ley le impone, derivada del contrato de trabajo. As\u00ed mismo, el subsidio familiar es considerado como una prestaci\u00f3n propia del r\u00e9gimen de seguridad social. <\/p>\n
Y desde el punto de vista de la prestaci\u00f3n misma del servicio, este es una funci\u00f3n p\u00fablica, servida por el Estado a trav\u00e9s de organismos intermediarios manejados por empresarios y trabajadores. Desde esta perspectiva, en su debida prestaci\u00f3n se considera comprometido el inter\u00e9s general de la sociedad, por los fines de equidad que persigue. <\/p>\n
3.3 Naturaleza jur\u00eddica y estructura org\u00e1nica de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar <\/p>\n
Actualmente, la normatividad jur\u00eddica que contempla el r\u00e9gimen de las cajas de compensaci\u00f3n familiar est\u00e1 se\u00f1alado, de manera general para todas ellas, en la ley 21 de 1982. <\/p>\n
En cuanto a la naturaleza jur\u00eddica de las entidades llamadas a la prestaci\u00f3n de la actividad que se viene comentando, esta ley define que \u201clas Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar son personas jur\u00eddicas de derecho privado sin \u00e1nimo de lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el C\u00f3digo Civil, cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la Ley.\u201d1 <\/p>\n
En virtud de esta naturaleza privada, la estructura y administraci\u00f3n de las cajas de compensaci\u00f3n familiar, determinada por la ley, contempla que est\u00e9n dirigidas por una asamblea general de afiliados, un consejo directivo y un director administrativo. <\/p>\n
La asamblea general es el m\u00e1ximo \u00f3rgano de direcci\u00f3n de la corporaci\u00f3n y en tal virtud cumple, entre otras funciones, la de elegir a los representantes de los empleadores ante el consejo directivo y aprobar u objetar los balances o estados financieros y dem\u00e1s cuentas de fin de ejercicio as\u00ed como el informe general del director administrativo.2 <\/p>\n
El consejo directivo est\u00e1 compuesto por nueve miembros, cinco en representaci\u00f3n de los empleadores afiliados, elegidos por la asamblea general, y cuatro en representaci\u00f3n de los trabajadores, estos \u00faltimos escogidos por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social de listas que le env\u00edan los comit\u00e9s ejecutivos de las federaciones y confederaciones de trabajadores con personer\u00eda jur\u00eddica. Al consejo directivo compete, entre otras funciones, aprobar el presupuesto anual de ingresos y egresos y elegir al director administrativo. <\/p>\n
Las cajas de compensaci\u00f3n familiar obtienen su personer\u00eda jur\u00eddica de la Superintendencia de Subsidio Familiar y est\u00e1n sometidas a su inspecci\u00f3n y vigilancia, mas no se adscriben ni vinculan a ning\u00fan organismo de la Administraci\u00f3n P\u00fablica. <\/p>\n
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1. Historia y caracter\u00edsticas del subsidio familiar campesino en Colombia <\/p>\n
El primer esfuerzo legislativo por regular el tema del subsidio familiar en el campo, se llev\u00f3 a cabo a trav\u00e9s de la ley 21 de 1982, la cual en sus art\u00edculos 69 a 80, estableci\u00f3 que el subsidio familiar en el sector primario (agricultura, silvicultura, ganader\u00eda, pesca, miner\u00eda, avicultura o apicultura), se pagar\u00eda por los empleadores, a su elecci\u00f3n, por intermedio de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y Minero o de una caja de compensaci\u00f3n familiar legalmente establecida. <\/p>\n
Para efectos de la administraci\u00f3n del subsidio familiar del sector primario o de otros sectores o empresas que decidieran pagar el subsidio familiar a trav\u00e9s de la Caja Agraria, esta entidad organiz\u00f3, de conformidad con el art\u00edculo 78 de la ley 21 de 1982, una dependencia que tendr\u00eda como objeto precisamente el manejo administrativo y contable de los recursos captados por subsidio familiar, el pago del subsidio en dinero a los afiliados y la realizaci\u00f3n de obras y programas sociales con el objeto de reconocer el pago del subsidio en servicios o especie. <\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 79 de la ley en comento, para servir de organismo asesor de la Caja Agraria en materia de subsidio familiar, se cre\u00f3 un \u201cConsejo Asesor\u201d del cual formaban parte el ministro de Trabajo, el gerente de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y Minero, dos representantes de los trabajadores del sector primario designados por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social de ternas pasadas por las organizaciones sindicales con personer\u00eda jur\u00eddica reconocida, dos representantes de los empleadores del sector primario escogidos por el mismo Ministerio de ternas pasadas por asociaciones de dicho sector y, finalmente, el superintendente de subsidio familiar. <\/p>\n
De acuerdo con lo consignado en la exposici\u00f3n de motivos de las normas anteriores, ellas se inspiraban en una preocupaci\u00f3n central : impedir la evasi\u00f3n de la obligaci\u00f3n de pagar el subsidio familiar por parte de los empleadores en el sector agrario y garantizar una oportuna y cabal aplicaci\u00f3n de los recursos provenientes del subsidio del sector agropecuario.3 <\/p>\n
De esta normatividad, conviene resaltar que la competencia que se le atribu\u00eda a la Caja Agraria para la recaudaci\u00f3n y pago del subsidio familiar en el sector primario, no era excluyente, ya que otras cajas de compensaci\u00f3n familiar pod\u00edan asumir tambi\u00e9n esa funci\u00f3n. <\/p>\n
Ultimamente la ley 101 de 1993, \u201cLey General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero\u201d, de la cual forman parte las disposiciones acusadas de inconstitucionalidad, modific\u00f3 parcialmente el r\u00e9gimen del subsidio familiar campesino. Los principales cambios introducidos, consistieron en la Creaci\u00f3n de la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina, como una corporaci\u00f3n de subsidio familiar y persona jur\u00eddica sin \u00e1nimo de lucro, vinculada al Ministerio de Agricultura y perteneciente al sector agropecuario, regida por las normas del C\u00f3digo Civil al igual que las dem\u00e1s instituciones de esa clase, sometida como ellas a la supervisi\u00f3n y control de la Superintendencia de Subsidio Familiar, pero cuya estructura y organizaci\u00f3n, determinadas por la ley, difiere el algunos aspectos de la estructura de las restantes cajas de compensaci\u00f3n. <\/p>\n
La Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina (COMCAJA) sustituy\u00f3 de pleno derecho a la Unidad de Negocios de Subsidio Familiar de la Caja Agraria, y persigue, como lo persegu\u00eda esta dependencia, ejercer las actividades de recaudo, administraci\u00f3n y pago del subsidio familiar en el sector primario, de manera no excluyente. Su patrimonio inicial, vino a constituirse con los activos y pasivos vinculados a la antigua unidad mencionada de la Caja Agraria. <\/p>\n
La estructura org\u00e1nica de la Caja de compensaci\u00f3n que ahora nos ocupa, difiere substancialmente de las dem\u00e1s instituciones de esta \u00edndole. En primer lugar, porque a diferencia de ellas est\u00e1 vinculada a un Ministerio, y porque, de conformidad con las normas impugnadas, forman parte de su Consejo Directivo el ministro de Agricultura y el director de la Caja Agraria. Adicionalmente el referido jefe de cartera debe aprobar su presupuesto y tiene un poder de veto en relaci\u00f3n con la elecci\u00f3n del director administrativo. Finalmente la elecci\u00f3n de los representantes de los patronos y los trabajadores que forman parte del consejo directivo, se lleva a cabo seg\u00fan el procedimiento que se\u00f1ale el Gobierno Nacional, y no de la manera prescrita para el com\u00fan de las cajas de compensaci\u00f3n por la ley 21 de 1982. <\/p>\n
Por otra parte, la ley contempla otra importante diferencia en cuanto a las facultades atribuidas al Consejo Directivo de COMCAJA, facultad que no se da en el r\u00e9gimen general : la de adoptar y poner en pr\u00e1ctica planes de extensi\u00f3n del subsidio familiar en dinero, especie y servicios, para trabajadores del sector primario no asalariados y de menores recursos, cuando tales planes se hallen financiados por recursos del Presupuesto General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Por \u00faltimo, en cuanto al r\u00e9gimen mismo del subsidio familiar campesino frente al r\u00e9gimen general, se aprecian ciertas diferencias, originadas en el hecho de que la poblaci\u00f3n laboral del sector primario recibe mayoritariamente ingresos muy bajos, lo cual dificulta la aplicaci\u00f3n del principio de compensatoriedad propio del sistema. Es as\u00ed como, para el r\u00e9gimen general, el art\u00edculo 43 de la ley 21 de 1982 se\u00f1ala la manera como se distribuir\u00e1n los aportes recaudados por las cajas por concepto de subsidio familiar, determinando los porcentajes de ingreso que se destinar\u00e1n al pago del subsidio en dinero, a gastos de instalaci\u00f3n administraci\u00f3n y funcionamiento, a constituci\u00f3n de reservas de f\u00e1cil liquidez y a la atenci\u00f3n del subsidio en servicios y especie. Estos porcentajes para el sector primario son determinados de manera diferente por el art\u00edculo 78 de la misma ley, atendiendo a criterios que buscan propiciar una prioridad por el pago del subsidio en dinero, que cumple m\u00e1s claramente objetivos de redistribuci\u00f3n del ingreso y de favorecimiento a los estratos menos favorecidos. <\/p>\n
Finalmente, la normatividad particular del r\u00e9gimen del subsidio familiar para el sector primario, contempla la existencia de un cuociente nacional de recaudos para el referido sector, independiente del cuociente general nacional de recaudos.4 Y las cajas cuyos cuocientes de recaudo en el sector primario superen el cuociente nacional de este sector, deber\u00e1n redistribuir los excedentes correspondientes hacia las cajas cuyos cuocientes sean inferiores a dicho cuociente nacional en el referido sector. De esta manera se determina un mecanismo complementario que refuerza los principios de solidaridad y de compensatoriedad, mecanismo que no se aplica para el sistema general. <\/p>\n
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1. An\u00e1lisis de los cargos de la demanda <\/p>\n
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1. Presunta violaci\u00f3n del principio de igualdad consignado en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica <\/p>\n
Como se ha se\u00f1alado, en el sentir de la libelista, las normas impugnadas violan el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica por cuanto \u201clos afiliados a la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina -COMCAJA- ten\u00edan derecho a crearla como todos los dem\u00e1s empleadores y trabajadores colombianos, en la forma m\u00e1s conveniente a sus intereses\u201d. Tambi\u00e9n se viola el principio de igualdad por cuanto las normas demandadas vinculan dicha Caja al Ministerio de Agricultura sin contar para ello con el consentimiento de los empleadores y trabajadores afiliados, \u201cincorpor\u00e1ndola a la estructura de la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional, sin que exista ning\u00fan aporte de capital estatal\u201d lo cual, en su concepto, coloca a los trabajadores y empleadores afiliados en situaci\u00f3n desigual frente a los afiliados de las otras cajas de compensaci\u00f3n. <\/p>\n
En reiteradas ocasiones esta Corporaci\u00f3n ha sentado jurisprudencia en torno al principio de igualdad consignado en el art\u00edculo 13 de la Carta Pol\u00edtica5, indicando que no todo trato desigual significa per-se la violaci\u00f3n del mencionado principio, toda vez que en muchos casos el diferente tratamiento es leg\u00edtimo ante la existencia de un objetivo perseguido a trav\u00e9s del establecimiento del mismo, objetivo que se mira como v\u00e1lido a la luz de la Constituci\u00f3n y siempre y cuando haya una razonabilidad en el trato impar, es decir, siempre y cuando haya una relaci\u00f3n de proporcionalidad entre ese trato desigual y el fin perseguido. <\/p>\n
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a. Existencia de un objetivo perseguido a trav\u00e9s del establecimiento del trato desigual y validez de ese objetivo a la luz de la Constituci\u00f3n <\/p>\n
Las normas demandadas se insertan dentro del texto de una ley – la ley 101 de 1993 – cuyo art\u00edculo primero expresamente menciona cu\u00e1l es el objeto que se persigue con la normatividad en ella contenida. Al respecto literalmente reza as\u00ed : <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1\u00b0. Prop\u00f3sito de esta ley. Esta ley desarrolla los art\u00edculos 64, 65, y 66 de la Constituci\u00f3n Nacional. En tal virtud se fundamenta en los siguientes prop\u00f3sitos que deben ser considerados en la interpretaci\u00f3n de sus disposiciones, con miras a proteger el desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras, y promover el mejoramiento del ingreso y calidad de vida de los productores rurales : <\/p>\n
… <\/p>\n
\u201c11. Propender por la ampliaci\u00f3n y fortalecimiento de la pol\u00edtica social en el sector rural. <\/p>\n
\u201c12. Fortalecer el subsidio familiar campesino.\u201d <\/p>\n
As\u00ed pues, las normas demandadas persiguen un objetivo definido por el mismo legislador, consistente en el desarrollo de precisas normas de rango constitucional -los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Carta Pol\u00edtica-, art\u00edculos que se\u00f1alan como deber del Estado promover el sector agrario, la producci\u00f3n de alimentos, el cr\u00e9dito agropecuario y mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos, deber este \u00faltimo a cuyo cumplimiento se dirigen espec\u00edficamente las normas relativas al subsidio familiar campesino. <\/p>\n
En torno de la actividad de fomento del Estado en el sector agropecuario, actividad ordenada por la Carta en las normas referidas, esta Corporaci\u00f3n ha dicho lo siguiente : <\/p>\n
\u201cLa Constituci\u00f3n otorga al trabajador del campo y al desarrollo agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producci\u00f3n, con lo cual se pretende establecer una igualdad no s\u00f3lo jur\u00eddica, sino econ\u00f3mica, social y cultural, partiendo del supuesto de que el crecimiento de este sector trae consigo la prosperidad de los otros sectores econ\u00f3micos del pa\u00eds, y de que el Estado debe intervenir para mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginaci\u00f3n social. <\/p>\n
\u201cParticularmente, los art\u00edculos 64, 65 y 66 de la Carta Pol\u00edtica tienen el car\u00e1cter de ordenamientos program\u00e1ticos, que constituyen el fundamento de la acci\u00f3n del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educaci\u00f3n, salud, vivienda, seguridad social, recreaci\u00f3n y cr\u00e9dito, e igualmente dar prioridad, apoyo y especial protecci\u00f3n al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcci\u00f3n de obras de infraestructura f\u00edsica en el campo. Concretamente, la Constituci\u00f3n le otorga al manejo del cr\u00e9dito rural un tratamiento privilegiado, que tiene en cuenta las variables que pueden afectar su inversi\u00f3n y oportuna recuperaci\u00f3n. <\/p>\n
\u201cEl contenido normativo en cuesti\u00f3n, entra\u00f1a el dise\u00f1o de una estrategia global del desarrollo rural que el Constituyente configur\u00f3 como un cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n rural.\u201d6 <\/p>\n
Pero independientemente de este objetivo expreso indicado por el legislador al proferir las normas que se acusan, la Corte percibe otro, de contenido m\u00e1s general, inscrito tambi\u00e9n dentro de los fines se\u00f1alados al Estado por nuestro ordenamiento constitucional. En efecto, las normas bajo examen, al propender por mejoramiento del nivel de vida del campesino colombiano, no buscan otra cosa que hacer efectivos los derechos sociales econ\u00f3micos y culturales consagrados por la Carta Pol\u00edtica en su T\u00edtulo Segundo, derechos tambi\u00e9n conocidos como \u201cde segunda generaci\u00f3n\u201d, cuyo reconocimiento se basa en la consideraci\u00f3n de que el hombre debe vivir y desarrollarse dentro de unas m\u00ednimas condiciones materiales de bienestar, acordes con su dignidad personal, sin las cuales no podr\u00e1 alcanzar los objetivos de crecimiento y desarrollo propios de la condici\u00f3n humana; y que el libre ejercicio de los derechos civiles y pol\u00edticos presupone el goce de estos derechos sociales, econ\u00f3micos y culturales. <\/p>\n
En esas circunstancias, la Corte encuentra que las normas demandadas persiguen claramente un fin que tiene plena validez a la luz de los textos constitucionales. <\/p>\n
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a. La razonabilidad del trato desigual <\/p>\n
Pero no basta con establecer la presencia de un fin v\u00e1lido desde el punto de vista constitucional para legitimar el trato desigual introducido por las normas sub-examine. Es necesario, adicionalmente, constatar la relaci\u00f3n de proporcionalidad entre ese trato y el fin perseguido, o, en otros t\u00e9rminos, la razonabilidad del trato desigual. Ello implica estudiar el contenido mismo de la normativa acusada frente al prop\u00f3sito perseguido, que es el de \u201cmejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos\u201d, tal y como lo se\u00f1ala literalmente el texto constitucional. <\/p>\n
Las normas acusadas determinan una estructura org\u00e1nica y un r\u00e9gimen de funciones en la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina, diverso de los generales de las dem\u00e1s cajas de compensaci\u00f3n, que permiten una injerencia fuerte del gobierno nacional, a trav\u00e9s del ministro de Agricultura y del presidente de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y Minero. Estos funcionarios en virtud de las normas demandadas, forman parte del Consejo directivo de la entidad, y el primero de ellos debe aprobar su presupuesto y dar el visto bueno al nombramiento del director administrativo. Adicionalmente, el gobierno tiene la facultad de se\u00f1alar la manera de elegir a los representantes de los patronos y los trabajadores en el mencionado consejo directivo. <\/p>\n
Como se expres\u00f3 antes, el subsidio familiar en el sector primario reviste ciertas particularidades frente al subsidio en el r\u00e9gimen general. Particularidades ya referidas, como la consistente en normas que ordenan una diferente manera de distribuir los recursos, y en el establecimiento de un cuociente nacional de recaudos para el sector agrario ; normas que consagran mecanismos de compensaci\u00f3n entre las propias cajas que se ocupan del subsidio en el mismo sector ; normas tambi\u00e9n que miran a evitar la elusi\u00f3n de la obligaci\u00f3n patronal de pagar el subsidio, normas que, en fin, permiten que recursos del presupuesto nacional sean administrados por la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina para atender programas tendientes a extender el subsidio incluso a trabajadores no asalariados, etc. <\/p>\n
Todas estas normas, peculiares y exclusivas del subsidio familiar en el sector campesino, encuentran su justificaci\u00f3n en la naturaleza misma del trabajo agr\u00edcola, que percibe los salarios m\u00e1s bajos de la Naci\u00f3n. Esta estructura salarial dificulta la aplicaci\u00f3n del principio de compensatoriedad propio del sistema de subsidio familiar, dificultad que se acrecienta por un \u00edndice mayor de explosi\u00f3n demogr\u00e1fica en los sectores rurales, lo cual, al incrementar el n\u00famero de personas a cargo, desequilibra ostensiblemente el sistema. <\/p>\n
A estas dificultades se debe sumar la de la ausencia de una infraestructura administrativa en las dem\u00e1s cajas de compensaci\u00f3n que cubra todo el territorio nacional, raz\u00f3n esta que motiv\u00f3 la regulaci\u00f3n contenida en la ley 21 de 1982 que asign\u00f3 a la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y Minero el recaudo y administraci\u00f3n del subsidio y que posteriormente autoriz\u00f3 a COMCAJA para utilizar la red de oficinas de dicha entidad a fin de llevar a cabo el recaudo de las contribuciones. <\/p>\n
Establecidas estas peculiaridades en el r\u00e9gimen del subsidio familiar en el sector primario y las razones de la consagraci\u00f3n de una normatividad especial, encuentra la Corte que las normas acusadas que patrocinan un r\u00e9gimen de organizaci\u00f3n y funcionamiento particular para COMCAJA y una intervenci\u00f3n gubernamental mucho mayor en ella que en las dem\u00e1s cajas de compensaci\u00f3n, resulta razonable como mecanismo que garantiza al Estado y a la sociedad en general, que los objetivos constitucionales de mejoramiento de la calidad de vida del campesinado colombiano se cumplir\u00e1n a trav\u00e9s de la aplicaci\u00f3n de un sistema de subsidio dise\u00f1ado ad-hoc para este prop\u00f3sito. <\/p>\n
Estima esta Corporaci\u00f3n que la existencia de ciertas posibilidades legales como, por ejemplo, la administraci\u00f3n por parte de la referida Caja de recursos provenientes del presupuesto nacional para organizar un sistema de subsidio que cobije a\u00fan a trabajadores no asalariados, justifican per-se la presencia del ministro de Agricultura en el Consejo Directivo de esta entidad. Que el hecho de que sea a trav\u00e9s de la infraestructura de la Caja Agraria como la ley posibilite la presencia de COMCAJA en todos los rincones del territorio nacional, justifica as\u00ed mismo la presencia del director de aquella entidad en el referido Consejo. Que la dificultad de cumplimiento del principio de compensatoriedad, fundamento mismo del sistema de subsidio, hace razonable el m\u00e1s estricto control, concretado en el visto bueno que el Ministro de Agricultura debe impartir al presupuesto de la entidad, as\u00ed como la posibilidad de reglamentaci\u00f3n que se atribuye al gobierno respecto del mecanismo de selecci\u00f3n de los representantes de los patronos y de los empleadores, a fin de garantizar un m\u00ednimo de requisitos y capacidades para el cumplimiento de la funci\u00f3n que les compete. <\/p>\n
Todas estas medidas, consagradas en las normas que son objeto de impugnaci\u00f3n, son razonables como medio para alcanzar los objetivos constitucionales que se propone la ley y guardan una relaci\u00f3n de proporcionalidad de causa a efecto, toda vez que se erigen en mecanismos aptos y conducentes para ello, sin resultar excesivos, como pasa a verse. <\/p>\n
Para la Corte las medidas cuestionadas ser\u00edan excesivas y por lo tanto desproporcionadas a los fines perseguidos, si implicaran un desmedro relevante e injustificado de otros derechos o principios de rango constitucional. Pero ello no es as\u00ed, dado que la afiliaci\u00f3n a la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina no es obligatoria, y los empleadores del sector primario bien pueden cumplir con su obligaci\u00f3n de pagar el subsidio a trav\u00e9s de otra caja de compensaci\u00f3n sometida al r\u00e9gimen general. Los trabajadores del sector primario tampoco tienen la obligaci\u00f3n legal de afiliarse exclusivamente a esta Caja, y si escogieran otra, el patrono debe cumplir con su obligaci\u00f3n de pagar el subsidio en aquella que elijan. Adicionalmente, los empleadores y trabajadores no se est\u00e1n viendo totalmente excluidos de la administraci\u00f3n de COMCAJA, sino que, por el contrario, conservan la posibilidad de intervenci\u00f3n a trav\u00e9s de la Asamblea General y de los representantes en el Consejo Directivo. Luego no hay un recorte relevante de sus derechos, si se contraponen los claros intereses generales que justifican la especial intervenci\u00f3n del Gobierno, establecida para garantizar el logro de estos fines de inter\u00e9s colectivo. <\/p>\n
En cuanto a los argumentos aducidos por la libelista, seg\u00fan los cuales se viola el principio de igualdad por cuanto \u201clos afiliados a la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina -Comcaja- ten\u00edan derecho a crearla como todos los dem\u00e1s empleadores y trabajadores colombianos, en la forma m\u00e1s conveniente a sus intereses, desde luego siguiendo las pautas de la ley en la materia\u201d, y adicionalmente, se viola tambi\u00e9n el principio de igualdad por que sin el consentimiento de tales afiliados se vincul\u00f3 la Caja al Ministerio de Agricultura, observa la Corte que tales afirmaciones carecen de fundamento, toda vez que la afiliaci\u00f3n a la mencionada Caja no es impuesta por la ley como una obligaci\u00f3n a tales personas, y que a\u00fan en el supuesto de que as\u00ed fuera, la presencia de los objetivos constitucionales que arriba se expresaron y en los cuales est\u00e1 comprometido el inter\u00e9s general, legitimar\u00edan plenamente el establecimiento del trato desigual. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Presunta violaci\u00f3n del derecho de libre asociaci\u00f3n y de libre asociaci\u00f3n sindical <\/p>\n
Comparte la Corte el criterio de los intervinientes seg\u00fan el cual la demandante, al formular sus cargos, incurre en errores de apreciaci\u00f3n jur\u00eddica. <\/p>\n
En primer lugar, respecto de la supuesta violaci\u00f3n del derecho de asociaci\u00f3n consagrado en el art\u00edculo 38 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cabe anotar que toda vez que la afiliaci\u00f3n a la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina sigue siendo libre, puesto que ninguna norma la impone como obligatoria, y que la obligaci\u00f3n de pagar el subsidio puede cumplirse a trav\u00e9s de otra caja de compensaci\u00f3n, no puede entenderse que las normas impugnadas propicien tal violaci\u00f3n, por simple sustracci\u00f3n de materia. <\/p>\n
5.3 Presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo150 ordinal 7\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica <\/p>\n
<\/p>\n
De conformidad con el numeral 7\u00b0 del art\u00edculo 150 de la Carta, \u201cCorresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones :… 7\u00b0 Determinar la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional y crear, suprimir o fusionar o suprimir ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica ; reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda ; as\u00ed mismo crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta.\u201d <\/p>\n
La demandante estima que \u201cla norma transcrita autoriza la Congreso Nacional para organizar toda la administraci\u00f3n p\u00fablica nacional, tanto centralizada como descentralizada, pero en ning\u00fan caso la autoriza para determinar la estructura y el funcionamiento de asociaciones privadas sin \u00e1nimo de lucro, sin ning\u00fan aporte de capital estatal, como es el caso de la corporaci\u00f3n Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina.\u201d <\/p>\n
Estima esta Corporaci\u00f3n que este \u00faltimo cargo no puede prosperar, ya que el propio art\u00edculo constitucional que se estima vulnerado autoriza al Congreso Nacional para crear \u201cotras entidades del orden nacional\u201d, y la caja que ahora nos ocupa es, sin lugar a dudas, una \u201centidad del orden nacional\u201d. Nada impide pues al legislador crear una entidad de esta naturaleza y vincularla a la Administraci\u00f3n Central. La \u201cvinculaci\u00f3n\u201d significa que la entidad est\u00e1 sujeta al control de tutela por parte del poder central, pero que este control es menos fuerte que el que se aplica a las entidades adscritas como lo son los establecimientos p\u00fablicos y las superintendencias. En la practica, esto significa que son menos los actos sujetos a aprobaci\u00f3n, lo cual es determinado en cada caso por los estatutos de la respectiva entidad o por la normatividad legal. <\/p>\n
En principio, los organismos vinculados a la Administraci\u00f3n P\u00fablica son las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta; tambi\u00e9n lo son las entidades descentralizadas indirectas, a las que se refiere el decreto 130 de 19767. <\/p>\n
Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que existen tambi\u00e9n las que han sido llamadas \u201centidades de car\u00e1cter especial\u201d. Si bien por razones t\u00e9cnicas y sistem\u00e1ticas toda la organizaci\u00f3n administrativa deber\u00eda concebirse sobre la base de tipos definidos de entidades, la din\u00e1mica y las cada vez m\u00e1s crecientes y diversas necesidades del Estado no hacen posible la aplicaci\u00f3n de esquemas de organizaci\u00f3n estrictamente r\u00edgidos ; en ciertas circunstancias surge la necesidad de crear entidades con caracter\u00edsticas especiales que no corresponden a ning\u00fan tipo tradicional. Ello en manera alguna contradice la Constituci\u00f3n, ya que ella misma ha previsto la existencia de entidades especiales como por ejemplo el Banco de la Rep\u00fablica o las corporaciones aut\u00f3nomas regionales ; y la ley, en repetidas ocasiones, ha creado entidades con r\u00e9gimen especial.8 <\/p>\n
Por ello no quebranta la Constituci\u00f3n el que la ley cree una entidad administrativa at\u00edpica; tampoco el que al hacerlo se sujete su funcionamiento para algunos efectos a normas de derecho privado, y para otros a normas de derecho p\u00fablico, cosa que por lo dem\u00e1s se da en innumerables entidades descentralizadas del Estado. Mucho menos, si la referida instituci\u00f3n est\u00e1 llamada a cumplir una actividad de inter\u00e9s general cual es la administraci\u00f3n del subsidio familiar en el sector primario , y menos todav\u00eda, si esta actividad busca cumplir con objetivos constitucionales tan claros, como la promoci\u00f3n social de un sector poblacional deprimido, cual es el del campesinado colombiano. <\/p>\n
El legislador, por tanto, s\u00ed tiene competencia para crear y determinar la estructura org\u00e1nica y el funcionamiento de una entidad administrativa at\u00edpica, llamada a cumplir una actividad de inter\u00e9s com\u00fan de caracter\u00edsticas especiales, sujeta a normas de derecho privado y tambi\u00e9n a normas de derecho p\u00fablico que se concretan en el concepto de \u201cvinculaci\u00f3n administrativa\u201d, y que suponen un control especial sobre la entidad. <\/p>\n
Probablemente lo que origina la confusi\u00f3n en que incurre la demandante al concluir que las normas acusadas contradicen la Constituci\u00f3n, es la consideraci\u00f3n de la que parte, seg\u00fan la cual la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina es una asociaci\u00f3n privada, conclusi\u00f3n a la que parece llegar por cuanto las dem\u00e1s cajas de compensaci\u00f3n familiar lo son, y por cuanto, seg\u00fan ella, no existen aportes estatales en el patrimonio de la entidad referida. <\/p>\n
Al respecto, considera la Corte que el art. 73 de la ley 101 de 1993 al crear la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar campesina, en ninguna parte afirma que se cree como una asociaci\u00f3n privada, como s\u00ed, en cambio, puede considerarse que lo son las dem\u00e1s cajas sometidas al r\u00e9gimen general. El referido art\u00edculo 73 se limita a afirmar que se regir\u00e1 por el C\u00f3digo Civil y que el r\u00e9gimen de sus actos y contratos ser\u00e1 el usual entre particulares, de lo cual no puede extraerse la conclusi\u00f3n de que sea una asociaci\u00f3n privada. Por el contrario, su vinculaci\u00f3n al Ministerio de Agricultura la ubica como entidad p\u00fablica. Id\u00e9ntico es el caso, por ejemplo, de las empresas comerciales e industriales del Estado que se someten al derecho privado. <\/p>\n
Tampoco puede considerarse que el hecho de que el Estado no aporte recursos p\u00fablicos al patrimonio de esta entidad, la catalogue autom\u00e1ticamente como asociaci\u00f3n privada, que no pueda por lo tanto ser vinculada a la Administraci\u00f3n P\u00fablica. Y ello por la sencilla raz\u00f3n de que el patrimonio de COMCAJA, al igual que el de las dem\u00e1s cajas, no se constituye a partir de aportes, entendiendo esta palabra en el sentido de recursos transferidos expresamente para la constituci\u00f3n del capital de la corporaci\u00f3n. El patrimonio de las cajas de compensaci\u00f3n, se constituye con un porcentaje de los ingresos recibidos en cumplimiento de la obligaci\u00f3n patronal de pagar el subsidio. Tales aportes no pueden catalogarse como recursos privados, y, en estricto sentido, constituyen propiamente hablando recursos parafiscales del Estado, como ya ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, que dijo al respecto lo siguiente : <\/p>\n
\u201cLas cotizaciones de los empleadores son aportes de orden parafiscal, que no impuestos ni contraprestaci\u00f3n salarial. Las cotizaciones que los patronos realizan a las Cajas son aportes obligatorios que se reinvierten en el sector. Todos estos recursos son parafiscales, esto es, una afectaci\u00f3n especial que no puede ser destinada a otras finalidades distintas a las previstas en la ley.\u201d9 <\/p>\n
Por lo anterior, carece de fundamento la acusaci\u00f3n seg\u00fan la cual , la estructura y funcionamiento de una asociaci\u00f3n privada sin \u00e1nimo de lucro y sin \u201cning\u00fan aporte de capital estatal\u201d, como en opini\u00f3n de la demandante es COMCAJA, no puede ser determinada por el legislador, ya que, como se dej\u00f3 aclarado, la mencionada Caja no es ni una asociaci\u00f3n privada, ni su capital se conforma por aportes privados. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de Naci\u00f3n, y cumplidos los tr\u00e1mites previstos por el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
<\/p>\n
R E S UE L V E : <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES las expresiones \u201ccre\u00e1se\u201d y \u201cvinculada al Ministerio de Agricultura\u201d contenida en el art\u00edculo 73 de la ley 101 de 1993, la frase \u201cLa aprobaci\u00f3n de los presupuestos anuales de la Caja deber\u00e1 contar con el voto favorable del Ministro de Agricultura\u201d, contenida en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 74 de la misma ley, as\u00ed como las expresiones \u201c El Ministro de Agricultura o su delegado, quien lo presidir\u00e1\u201d, \u201cEl presidente de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y Minero o su delegado\u201d, \u201cpatronos afiliados\u201d, \u201ctrabajadores afiliados\u201d, \u201ccon el voto favorable del Ministro de Agricultura\u201d, y la palabra \u201cprocedimiento\u201d, consignadas en el art\u00edculo 76 de la ley 101 de 1993. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Salvamento De Voto a la Sentencia C-508\/97 <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1627 <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., nueve (9) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
A nuestro juicio, la normatividad demandada ha debido ser declarada inconstitucional e, inclusive, por unidad de materia, la declaraci\u00f3n en tal sentido ha debido extenderse a la totalidad de las disposiciones, aun en lo no acusado. <\/p>\n
En efecto, el h\u00edbrido creado por el art\u00edculo 73 de la Ley 101 de 1993 escapa abiertamente a las previsiones constitucionales y, adem\u00e1s, so pretexto de proteger a los campesinos, los discrimina y castiga, en clara transgresi\u00f3n a su derecho fundamental a la igualdad. <\/p>\n
Es verdad que el Congreso, con base en el art\u00edculo 150, numeral 7, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, al determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, puede crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional; reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda; crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de econom\u00eda mixta. <\/p>\n
Pero debe observarse que, obviamente, dentro de un r\u00e9gimen de libertad de asociaci\u00f3n como el que preconiza el art\u00edculo 38 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, tales atribuciones legislativas tienen aplicaci\u00f3n, como del mismo precepto superior surge, respecto de la creaci\u00f3n, reglamentaci\u00f3n y autorizaci\u00f3n de constituci\u00f3n de entidades de naturaleza p\u00fablica, jam\u00e1s de entes privados, ll\u00e1mense corporaciones, asociaciones o fundaciones, todos los cuales deben surgir de la iniciativa y el impulso espont\u00e1neo y libre de los particulares, no por imposici\u00f3n legal. <\/p>\n
Pero, si aun en gracia de discusi\u00f3n fuera posible sostener que el legislador puede asumir semejante facultad, de suyo lesiva de la libertad, resulta palmario que la ley correspondiente no puede someter a la entidad particular creada -si en verdad le asigna esa calidad- a la figura administrativa de la vinculaci\u00f3n a un Ministerio, como aqu\u00ed se hace, y menos todav\u00eda sujetar la aprobaci\u00f3n de sus presupuestos anuales al voto favorable del Ministro, ni integrar el Consejo Directivo de la asociaci\u00f3n con servidores p\u00fablicos, bajo la presidencia del Ministro, sin contar con la anuencia de las personas privadas afectadas -que en este caso son los campesinos y sus patronos, en su car\u00e1cter de aportantes del subsidio-. <\/p>\n
Caso bien distinto es el de las sociedades de econom\u00eda mixta, cuya naturaleza p\u00fablica est\u00e1 fuera de duda seg\u00fan el mismo texto constitucional, en las cuales hay un motivo claro para establecer un r\u00e9gimen sui generis que incorpore reglas del Derecho P\u00fablico y disposiciones del Derecho Privado: por definici\u00f3n, se crean mediante aportes econ\u00f3micos predeterminados, provenientes unos del Estado y otros de los particulares, y se constituyen con \u00e1nimo de lucro. <\/p>\n
No acontece lo mismo en el caso de la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina, que carece de \u00e1nimo de lucro y que, seg\u00fan el art\u00edculo 74 de la Ley que la crea, sustituye de pleno derecho a una dependencia p\u00fablica -la Unidad de Negocios de Subsidio Familiar de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario, Industrial y Minero-, utilizar\u00e1 la red de oficinas de la Caja Agraria y depender\u00e1, en la aprobaci\u00f3n de su presupuesto, de decisiones ministeriales, sin que la normatividad deje en claro nada sobre el verdadero alcance del car\u00e1cter mixto que se le atribuye. <\/p>\n
El art\u00edculo 73 acusado dispone que la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina “se regir\u00e1 por las disposiciones del C\u00f3digo Civil” que regulan las corporaciones, entes -a no dudarlo- de estricto car\u00e1cter privado, nacidos a partir de la libre iniciativa de sus fundadores, en ejercicio de la libertad de asociaci\u00f3n. No se ve c\u00f3mo, sin desconocer \u00e9sta, se pueda establecer, como lo hace la misma norma, que pertenecer\u00e1n al sector agropecuario, para estatuir despu\u00e9s que el r\u00e9gimen de sus actos y contratos ser\u00e1 “el usual entre particulares” y que sus trabajadores “ser\u00e1n particulares”. <\/p>\n
Al respecto, rep\u00e1rese en que, de acuerdo con la Constituci\u00f3n -art\u00edculos 123 y 150, numeral 19, literales e) y f)- el Estado solamente vincula a su servicio de manera permanente empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales, quienes justamente por ello reciben la denominaci\u00f3n gen\u00e9rica de “servidores p\u00fablicos”, en cuanto est\u00e1n al servicio del Estado y de la comunidad, ejercer\u00e1n sus funciones en la forma prevista por la Constituci\u00f3n, la ley y el reglamento, y, de conformidad con el art\u00edculo 122, “ning\u00fan servidor p\u00fablico entrar\u00e1 a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constituci\u00f3n y desempe\u00f1ar los deberes que le incumben”. <\/p>\n
En cuanto a los particulares, ser\u00e1 la ley la que determine su r\u00e9gimen, pero sobre el supuesto, se\u00f1alado por el inciso final del art\u00edculo 123 de la Constituci\u00f3n, de que “temporalmente desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas” (subrayamos). <\/p>\n
A nuestro juicio, los trabajadores de la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina, a pesar de ser particulares, habr\u00e1n de desempe\u00f1ar indudablemente funciones p\u00fablicas de car\u00e1cter permanente, pues la propia ley ha asignado a tal entidad el manejo de recursos p\u00fablicos para la prestaci\u00f3n de los servicios que le corresponden, pero como ente oficial y vinculado a un Ministerio, aunque tambi\u00e9n reciba fondos privados por raz\u00f3n de los aportes del subsidio familiar, adem\u00e1s de que se trata de un organismo perteneciente al sector agropecuario (que es un sector p\u00fablico, en cuanto hace parte de la administraci\u00f3n), vinculado al Ministerio de Agricultura y cuyo Consejo Directivo preside el Ministro, quien debe aprobar sus presupuestos anuales. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, la normatividad impugnada, en nuestro criterio, no se encuentra ajustada a la Carta, pues de ella surge una contradicci\u00f3n, que es precisamente la que determina su abierta inconstitucionalidad. <\/p>\n
-O la creada es una entidad p\u00fablica, y en tal caso no puede regirse \u00edntegramente por el Derecho Privado en todos sus actos y contratos, ni tener el car\u00e1cter de corporaci\u00f3n de or\u00edgen privado, ni sus trabajadores pueden ser particulares. <\/p>\n
-O se trata de una entidad privada, evento en el cual es inexequible el acto mismo de su creaci\u00f3n, de tipo legal, impuesta a los particulares en virtud del imperio del Estado, contra la libertad de asociaci\u00f3n y por fuera del marco trazado por el art\u00edculo 150, numeral 7, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, y son inconstitucionales tambi\u00e9n las normas que supeditan la aprobaci\u00f3n de su presupuesto al voto favorable del Ministro de Agricultura, la que hace depender la designaci\u00f3n del Director Administrativo de la anuencia de dicho Ministro y las que integran de una determinada manera (con participaci\u00f3n forzosa de servidores p\u00fablicos) su Consejo Directivo. <\/p>\n
Ahora bien, la Sentencia contiene algunos fundamentos, aceptados por la mayor\u00eda para respaldar la decisi\u00f3n adoptada, que no podemos compartir: <\/p>\n
“Las normas acusadas determinan una estructura org\u00e1nica y un r\u00e9gimen de funciones en la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina, diverso de los generales de las dem\u00e1s cajas de compensaci\u00f3n, que permiten una injerencia fuerte del gobierno nacional, a trav\u00e9s del ministro de Agricultura y del presidente de la Caja de Cr\u00e9dito Agrario Industrial y Minero. Estos funcionarios en virtud de las normas demandadas, forman parte del Consejo directivo de la entidad, y el primero de ellos debe aprobar su presupuesto y dar el visto bueno al nombramiento del director administrativo. Adicionalmente, el gobierno tiene la facultad de se\u00f1alar la manera de elegir a los representantes de los patronos y los trabajadores en el mencionado consejo directivo. <\/p>\n
Como se expres\u00f3 antes, el subsidio familiar en el sector primario reviste ciertas particularidades frente al subsidio en el r\u00e9gimen general. Particularidades ya referidas, como la consistente en normas que ordenan una diferente manera de distribuir los recursos, y en el establecimiento de un cuociente nacional de recaudos para el sector agrario; normas que consagran mecanismos de compensaci\u00f3n entre las propias cajas que se ocupan del subsidio en el mismo sector; normas tambi\u00e9n que miran a evitar la elusi\u00f3n de la obligaci\u00f3n patronal de pagar el subsidio, normas que, en fin, permiten que recursos del presupuesto nacional sean administrados por la Caja de Compensaci\u00f3n Familiar Campesina para atender programas tendientes a extender el subsidio incluso a trabajadores no asalariados, etc. <\/p>\n
Todas estas normas, pecualiares y exclusivas del subsidio familiar en el sector campesino, encuentran su justificaci\u00f3n en la naturaleza misma del trabajo agr\u00edcola, que percibe los salarios m\u00e1s bajos de la Naci\u00f3n. Esta estructura salarial dificulta la aplicaci\u00f3n del principio de compensatoriedad propio del sistema de subsidio familiar, dificultad que se acrecienta por un \u00edndice mayor de explosi\u00f3n demogr\u00e1fica en los sectores rurales, lo cual, al incrementar el n\u00famero de personas a cargo, desequilibra ostensiblemente el sistema”. <\/p>\n
Es en normas legales, precisamente de las acusadas, en las que se basa la Corte para demostrar la diversidad de situaciones, deduciendo de ellas la justificaci\u00f3n del trato diferente, lo cual excluye el verdadero an\u00e1lisis constitucional. <\/p>\n
No creemos, por otra parte, que la discriminaci\u00f3n establecida -muy bien definida por el demandante cuando afirma que la ley ha debido dar a los campesinos el mismo trato que a los dem\u00e1s empleados y trabajadores afiliados a otras cajas de compensaci\u00f3n familiar que est\u00e1n en el mismo supuesto de hecho, en el sentido de respetarles su derecho a constituir su propia Caja, sin vincularla al Ministerio de Agricultura y sin la forzosa intervenci\u00f3n ministerial en la aprobaci\u00f3n de su presupuesto- encuentre motivos plausibles en las circunstancias invocadas por la Corte. Si los salarios de los campesinos son bajos y si hay un \u00edndice mayor de explosi\u00f3n demogr\u00e1fica -o, con mayor precisi\u00f3n, un m\u00e1s alto \u00edndice de natalidad en t\u00e9rminos relativos- en los sectores rurales, lo cual, en el decir de la Corte, “desequilibra ostensiblemente el sistema”, ello no justifica que se los considere como menores de edad, ineptos para ejercer su libertad de asociaci\u00f3n y menos todav\u00eda para integrar la directiva de su Caja de Compensaci\u00f3n como lo hacen los dem\u00e1s trabajadores, o para resolver aut\u00f3nomamente sobre su propio presupuesto. <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 Ley 21 de 1982, art\u00edculo 39. <\/p>\n
2 Idem, art\u00edculo 47 <\/p>\n
3 Cf. Historia de las leyes. Legislatura de 1982 Tomo I. Bogot\u00e1 1983 <\/p>\n
4 El cuociente nacional de recaudos es el resultado de dividir el total de recaudos para subsidio, por el n\u00famero promedio de personas a cargo durante el a\u00f1o. El cuociente para el sector primario es el resultado de dividir el monto total de recaudos de dicho sector por el n\u00famero promedio de personas a cargo en el mismo. El cuociente para cada caja es el resultado de la misma operaci\u00f3n respecto de sus recaudos y personas a cargo. <\/p>\n
5 Cfr. entre otras, Sentencia C-022 de 1996, M.P. Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz y C-083\/96, T-143\/96, T-171\/96, C-256\/96 y C-317\/96 M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
6 Sentencia C-021 de 1994. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell <\/p>\n
7 Son entidades descentralizadas indirectas, las sociedades de econom\u00eda mixta indirectas, las sociedades entre entidades p\u00fablicas, la asociaciones o corporaciones de participaci\u00f3n mixta, la asociaciones entre entidades p\u00fablicas, las fundaciones de participaci\u00f3n mixta y las fundaciones de capital p\u00fablico. <\/p>\n
8 Son de naturaleza administrativa especial las Unidades Administrativas Especiales, las instituciones financieras nacionalizadas, el Fondo de Garant\u00edas de Instituciones Financieras, el Banco de la Rep\u00fablica, las corporaciones aut\u00f3nomas regionales, los entes universitarios aut\u00f3nomos, entre otros. <\/p>\n
9 Sentencia C-575 de 1992. M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
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C-508-97 Sentencia C-508\/97 SUBSIDIO FAMILIAR-Naturaleza jur\u00eddica El subsidio familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores m\u00e1s pobres de la poblaci\u00f3n, estableciendo un sistema de compensaci\u00f3n entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas del grupo familiar. Los […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[25],"tags":[],"class_list":["post-2978","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1997"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2978","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2978"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2978\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2978"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2978"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2978"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}