{"id":29858,"date":"2024-08-29T12:25:38","date_gmt":"2024-08-29T17:25:38","guid":{"rendered":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/?p=29858"},"modified":"2024-08-29T12:27:39","modified_gmt":"2024-08-29T17:27:39","slug":"29858-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/29858-2\/","title":{"rendered":"C-211-2024"},"content":{"rendered":"

Expediente D-15.546<\/span><\/p>\n

REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/span><\/p>\n

CORTE CONSTITUCIONAL<\/span><\/p>\n

Sentencia C-211 de 2024<\/span><\/p>\n

Referencia: Expediente D-15.546<\/span><\/p>\n

Accionante: Diego Bernal Corredor<\/span><\/p>\n

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 \u201c[p]or la cual se expide el estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y se dictan otras disposiciones\u201d<\/span><\/p>\n

Magistrada ponente:<\/span><\/p>\n

CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/span><\/p>\n

Bogot\u00e1 D. C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024)<\/span><\/p>\n

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente<\/span><\/p>\n

SENTENCIA<\/span><\/p>\n

S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N<\/span><\/p>\n

La Corte Constitucional estudi\u00f3 una demanda contra el art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 que establece el r\u00e9gimen de sanciones en el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos. El demandante consider\u00f3 que la norma acusada vulner\u00f3 el principio de tipicidad por la presunta falta de correlaci\u00f3n existente entre la conducta sancionable y la sanci\u00f3n, as\u00ed como por cuanto la norma acusada habr\u00eda introducido conceptos vagos, ambiguos e indeterminados, relacionados tanto con las conductas sancionables, como con los criterios de graduaci\u00f3n de las sanciones, cuya precisi\u00f3n, en su criterio, tampoco resulta factible si se acude a la Ley 1\u00aa de 1991.<\/span><\/p>\n

Teniendo en cuenta el cargo admitido, la Sala se propuso resolver el siguiente problema jur\u00eddico: definir si \u00bfel art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 que consigna las sanciones en el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos desconoce la garant\u00eda fundamental al debido proceso \u2013art\u00edculo 29 superior\u2013 por la presunta falta de correlaci\u00f3n existente entre la conducta sancionable y la sanci\u00f3n, as\u00ed como por el alegado uso de conceptos vagos e indeterminados refractarios al principio de tipicidad?<\/span><\/p>\n

Para resolver el problema jur\u00eddico la Corte se pronunci\u00f3 acerca del cambio de paradigma sobre el papel del Estado en la Constituci\u00f3n de 1991 y sus repercusiones en la comprensi\u00f3n del principio de tipicidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa sancionatoria. Adicionalmente, reiter\u00f3 su jurisprudencia sobre el principio de tipicidad en tanto componente del principio de legalidad. Finalmente, resolvi\u00f3 el problema jur\u00eddico a la luz de lo previsto en el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y del \u00e1mbito normativo en el que esta ley se inserta.<\/span><\/p>\n

En ese sentido, la Corte lleg\u00f3 a las siguientes conclusiones. Primero, consider\u00f3 que, en efecto, el Legislador al redactar el art\u00edculo 41 acusado adopt\u00f3 una referencia gen\u00e9rica cuando dispuso que \u201clas infracciones a las presente Ley podr\u00e1n sancionarse con\u2026\u201d. No obstante, advirti\u00f3 que esta redacci\u00f3n se ha replicado en varias normas que han sido objeto del control de constitucionalidad por parte de la Corporaci\u00f3n, sin que por ese motivo hayan sido declaradas inexequibles. Segundo, luego de un an\u00e1lisis detallado de las obligaciones generales y espec\u00edficas contempladas en la Ley 1\u00aa de 1991, as\u00ed como teniendo en cuenta las normas que las desarrollan, complementan o regulan precis\u00f3 que existen criterios suficientes para evitar el ejercicio no razonable o desproporcionado de la facultad sancionadora prevista en la norma acusada.<\/span><\/p>\n

La Sala Plena advirti\u00f3 que en el derecho sancionatorio administrativo lo que se sanciona son, precisamente, las infracciones a los deberes previstos en la ley y no las conductas en s\u00ed mismas, como sucede en materia penal. Si bien, en criterio de la Sala, es cierto que el art\u00edculo 41 le confiri\u00f3 a la administraci\u00f3n un margen amplio para graduar las sanciones, esta tarea debe ser ejercida de acuerdo con los l\u00edmites que se desprenden de la Constituci\u00f3n \u2013art\u00edculos 29 y 209\u2013; del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u2013art\u00edculos 1\u00ba, 3\u00ba, 44 y 50\u2013, as\u00ed como de las normas legales y reglamentarias que rigen el sector. De ah\u00ed que existan suficientes previsiones para evitar riesgos de desproporci\u00f3n y arbitrariedad administrativa.<\/span><\/p>\n

Con fundamento en las razones expuestas, la Corte declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 \u201c[p]or la cual se expide el estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y se dictan otras disposiciones\u201d, por el cargo analizado en la presente sentencia.<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/span><\/p>\n

1. 1. \u00a0En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en el art\u00edculo 241 superior, el ciudadano Diego Bernal Corredor present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 \u201c[p]or la cual se expide el estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y se dictan otras disposiciones\u201d, por considerar que desconoce los art\u00edculos 29, 113, 150.8, 150.23 y 189.2 de la Carta Pol\u00edtica.<\/span><\/p>\n

. NORMA DEMANDADA<\/span><\/p>\n

2. A continuaci\u00f3n, se transcribe la norma demandada:<\/span><\/p>\n

LEY 1\u00aa de 1991<\/span><\/p>\n

(Enero 10)<\/span><\/p>\n

\u201cPor la cual se expide el estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y se dictan otras disposiciones\u201d<\/span><\/p>\n

(\u2026)<\/span><\/p>\n

CAP\u00cdTULO NOVENO<\/span><\/p>\n

Disposiciones varias<\/span><\/p>\n

Art\u00edculo 41. Sanciones. Las infracciones a la presente Ley podr\u00e1n sancionarse con multas, con la suspensi\u00f3n temporal del derecho a realizar actividades en los puertos, con la intervenci\u00f3n de un puerto o con la caducidad de las concesiones, licencias o autorizaciones del infractor.<\/span><\/p>\n

Podr\u00e1n imponerse multas hasta por el equivalente de 35 d\u00edas de ingresos brutos del infractor, calculados con base en sus ingresos del mes anterior a aquel en el cual se impone la multa. El monto de la multa se graduar\u00e1 atendiendo al impacto de la infracci\u00f3n sobre la buena marcha de los puertos y de las instituciones portuarias, y al hecho de si se trata o no de una reincidencia. Si el infractor no proporcionare informaci\u00f3n suficiente para determinar el monto, se le aplicar\u00e1n las otras sanciones que aqu\u00ed se prev\u00e9n.<\/span><\/p>\n

Podr\u00e1, igualmente prohibirse que un determinado usuario de los puertos los use de nuevo o preste all\u00ed sus servicios hasta por el t\u00e9rmino de un a\u00f1o.<\/span><\/p>\n

La intervenci\u00f3n de un puerto, prevista en el numeral 28.9 del art\u00edculo 28 de esta Ley, podr\u00e1n adoptarse tambi\u00e9n como sanci\u00f3n, cuando las sanciones descritas atr\u00e1s, o la caducidad, no sean efectivas o perjudiquen injustificadamente a terceros.<\/span><\/p>\n

. DE LA DEMANDA<\/span><\/p>\n

3. Seg\u00fan el accionante, la norma acusada no satisface los elementos jurisprudenciales establecidos para el cumplimiento del principio de tipicidad por ser vaga, ambigua y sustentada en conceptos vac\u00edos. El actor advirti\u00f3 que la norma acusada no permit\u00eda definir \u201clas conductas sancionables\u201d y, adem\u00e1s, exist\u00eda una \u201causencia de conexidad entre las conductas (indeterminadas) y las sanciones\u201d. Igualmente puso de presente la \u201cvaguedad e indeterminaci\u00f3n del criterio de graduaci\u00f3n de la multa\u201d como del criterio de aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n de intervenci\u00f3n\u201d.<\/span><\/p>\n

4. A juicio del demandante, resulta suficiente con analizar la estructura de la Ley 1\u00aa de 1991 para confirmar que en este caso \u201cel reenv\u00edo normativo es imperfecto e impide razonablemente la construcci\u00f3n del tipo sancionatorio, con lo que de forma clara e incontestable se presenta una trasgresi\u00f3n al principio de tipicidad por ausencia absoluta de la definici\u00f3n de las conductas reprochables\u201d. De ese an\u00e1lisis surge con claridad que la ley no contempl\u00f3 un listado de deberes, conductas, prohibiciones o restricciones que hagan factible a los destinatarios conocer cu\u00e1les son las conductas sancionables en el marco de la norma acusada. Insisti\u00f3 en que en este caso no se est\u00e1 ante una expresi\u00f3n que pueda ser declarada conforme a la Constituci\u00f3n, pues, s\u00ed es cierto que el legislador se vali\u00f3 \u201cde una f\u00f3rmula de reenv\u00edo normativo gen\u00e9rico para se\u00f1alar que las conductas sancionables son, precisamente \u2018las infracciones a la presente ley\u2019, cualesquiera que sean\u201d.<\/span><\/p>\n

5. Aunque observ\u00f3 que las sanciones s\u00ed fueron reguladas de manera clara y taxativa por el legislador, se\u00f1al\u00f3 que esto no resultaba suficiente para concluir que las sanciones cumplen con los principios de legalidad y de tipicidad, por cuanto, acorde con jurisprudencia constitucional reiterada, la ley debe permitir que se siga con claridad la \u201ccorrelaci\u00f3n entre la conducta y la sanci\u00f3n, sin que este requisito se satisfaga en el presente [asunto] porque no se establece en qu\u00e9 caso o para qu\u00e9 conducta o bajo qu\u00e9 criterios procede una u otra sanci\u00f3n\u201d. En ese sentido, no basta con que se haga referencia a un \u201ccat\u00e1logo de sanciones imponibles, sino que el principio de tipicidad exige que se determine la correlaci\u00f3n o conexidad de cada sanci\u00f3n con las conductas reprochables, so pena de caer en la indeterminaci\u00f3n y vaguedad que se encuentra proscrita en materia sancionatoria\u201d.<\/span><\/p>\n

6. El accionante insisti\u00f3 en que la norma acusada es inconstitucional porque incluye conceptos jur\u00eddicos indeterminados que no pueden concretarse razonable y proporcionadamente. Para el actor, en el caso espec\u00edfico de la norma acusada, el legislador se vali\u00f3 en dos oportunidades de conceptos jur\u00eddicos indeterminados sin que pueda advertirse una manera razonable de concretar su alcance. De una parte, acudi\u00f3 a un concepto como el de \u201cbuena marcha de los puertos y de las instituciones portuarias\u201d y, de otra, indic\u00f3 que la aplicaci\u00f3n supletiva de la sanci\u00f3n de intervenci\u00f3n de un puerto tiene lugar cuando \u201clas dem\u00e1s sanciones \u2018no sean efectivas o perjudiquen injustificadamente a terceros\u2019\u201d.<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

7. En relaci\u00f3n con la primera expresi\u00f3n, sostuvo que se trataba de un concepto indefinido y ambiguo lleno \u201cde complejidades al momento de ser interpretad[o] y utilizad[o] en un proceso sancionatorio pues la calificaci\u00f3n de que la operaci\u00f3n de un puerto sea buena o no, puede responder a criterios diversos que dependiendo de la \u00f3ptica con que se analice puede conducir a distintas conclusiones, especialmente, porque la ley no incluye un est\u00e1ndar objetivo para determinar cu\u00e1ndo una operaci\u00f3n portuaria tiene buena marcha y cuando no\u201d. En lo relativo a la segunda expresi\u00f3n, tambi\u00e9n resultar\u00eda \u201ccuestionable que la procedencia de una sanci\u00f3n se subordine a la \u2018efectividad\u2019 de otras, sin que la ley determine en qu\u00e9 casos aquellas se consideran efectivas y cu\u00e1les son los par\u00e1metros para juzgar su eficacia, por lo que nuevamente corresponder\u00e1 al funcionario administrativo competente llenar ese vac\u00edo o concretar la disposici\u00f3n ambigua y vaga, en claro desconocimiento de las garant\u00edas que derivan del art\u00edculo 29 constitucional a favor de los administrados\u201d.<\/span><\/p>\n

. EXAMEN DE ADMISI\u00d3N<\/span><\/p>\n

8. Con auto del 23 de noviembre de 2023 la magistrada sustanciadora inadmiti\u00f3 la demanda al considerar que incumpli\u00f3 con las exigencias previstas por el ordenamiento para desencadenar un pronunciamiento de fondo. En particular, la exigencia de certeza, por cuanto se sustent\u00f3 en hip\u00f3tesis subjetivas que no concuerdan con el contexto normativo en el que se encuentra incorporada la norma acusada y carecen del car\u00e1cter objetivo exigible en relaci\u00f3n con la acci\u00f3n p\u00fablica de constitucionalidad. De conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 6 del Decreto 2067 de 1991, el auto de inadmisi\u00f3n mencionado concedi\u00f3 un t\u00e9rmino de tres d\u00edas para que el actor corrigiera su demanda y el escrito de correcci\u00f3n se present\u00f3 dentro del t\u00e9rmino previsto.<\/span><\/p>\n

9. En el escrito de subsanaci\u00f3n, el accionante precis\u00f3 los t\u00e9rminos de su demanda y se\u00f1al\u00f3 aspectos que, si bien se encuentran estrechamente relacionados con los reproches efectuados en la demanda inicial, no hab\u00edan quedado formulados de manera que permitieran generar dudas sobre la constitucionalidad de la norma acusada. En suma, el demandante profundiz\u00f3 sus argumentos iniciales y, en esa medida, logr\u00f3 despertar dudas sobre la constitucionalidad del art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991. Principalmente, en lo que se refiere a la alegada inutilidad de las normas referidas por el despacho sustanciador en el auto de inadmisi\u00f3n que, seg\u00fan el actor, ser\u00edan inocuas o no ser\u00edan aplicables, por lo que tampoco estar\u00edan en condici\u00f3n de ofrecer certidumbre alguna en relaci\u00f3n con la protecci\u00f3n del principio de tipicidad que el demandante considera vulnerado por la norma objeto de reproche. En ese sentido, en aplicaci\u00f3n del principio pro actione la demanda en el asunto de la referencia fue admitida por el presunto desconocimiento del principio de tipicidad.<\/span><\/p>\n

. INTERVENCIONES<\/span><\/p>\n

a. a) \u00a0Oficina Asesora Jur\u00eddica de la Superintendencia de Transporte<\/span><\/p>\n

10. Tras efectuar un recuento de los argumentos utilizados por el accionante para contextualizar su demanda y de referirse a la jurisprudencia constitucional citada, la autoridad interviniente sostuvo que el aspecto central de la acusaci\u00f3n no se relaciona ni con la flexibilizaci\u00f3n del principio de legalidad o tipicidad y tampoco con qu\u00e9 tanta flexibilizaci\u00f3n cabe para la administraci\u00f3n. Lo anterior, toda vez que el propio actor coincide con la jurisprudencia constitucional en el sentido de entender que, en cualquier caso, la conducta debe poder ser determinable, previamente, al acaecimiento de los hechos que se quieren reprochar al autor de la conducta sancionable.<\/span><\/p>\n

11. Seg\u00fan la autoridad interviniente, el problema jur\u00eddico que plantea la demanda radica, m\u00e1s bien, en la alegada ausencia de elementos a los cuales recurrir para concluir la naturaleza determinable, esto es, \u201clos elementos de juicio a los que resulta v\u00e1lido recurrir en la interpretaci\u00f3n del tipo, particularmente en la integraci\u00f3n normativa, para afirmar el car\u00e1cter determinable de las conductas reguladas\u201d.<\/span><\/p>\n

12. Luego de ilustrar este aspecto, la autoridad interviniente expres\u00f3 los motivos por los cuales estaba en desacuerdo con la postura presentada por el accionante. Principalmente, destac\u00f3 c\u00f3mo exist\u00eda un conjunto de normas que, le\u00eddas en concordancia con lo dispuesto por lo dispuesto en la Ley 1\u00aa de 1991, permit\u00edan extraer elementos objetivos suficientes para determinar las conductas sancionables, superando el presunto riesgo de arbitrariedad expresado por el actor. Con fundamento en lo anterior, solicit\u00f3 declarar exequible la norma demandada. Sobre estos argumentos se volver\u00e1 con mayor detalle y profundidad m\u00e1s adelante, en el ac\u00e1pite dedicado a solucionar el problema jur\u00eddico formulado.<\/span><\/p>\n

b) Ministerio del Transporte<\/span><\/p>\n

13. El Ministerio de Transporte hizo un an\u00e1lisis de la demanda y concluy\u00f3 que a diferencia de lo sostenido por el accionante, \u201cla Ley 1 de 1991 si reconoce supuestos de hecho espec\u00edficos para la aplicaci\u00f3n de las sanciones contempladas en el art\u00edculo 41 Ibidem\u201d. Adem\u00e1s, llam\u00f3 la atenci\u00f3n acerca de que \u201cel Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos, como unidad jur\u00eddica, se conforma no solo por la Ley 1 de 1991 sino tambi\u00e9n por otros cuerpos normativos que reconocen supuestos de hecho espec\u00edficos para la aplicaci\u00f3n de las sanciones de que trata el referido art\u00edculo 41, siendo una integraci\u00f3n normativa que no vulnera el principio de tipicidad en raz\u00f3n a la distinci\u00f3n entre c\u00f3digo y estatuto\u201d.<\/span><\/p>\n

14. En relaci\u00f3n con el argumento desarrollado en la demanda respecto de que la ley en la que se encuentra incorporada la disposici\u00f3n acusada no habr\u00eda reconocido \u201csupuestos de hecho que den lugar a la aplicaci\u00f3n de sanciones\u201d, el Ministerio advirti\u00f3 que si se hac\u00eda una lectura cuidadosa del art\u00edculo 19 de la Ley, pod\u00eda confirmarse que este contiene \u201cobligaciones y prohibiciones respecto al r\u00e9gimen de tarifas que fijan las sociedades portuarias, cuya inobservancia, por acci\u00f3n u omisi\u00f3n, dan lugar a las sanciones contempladas en el art\u00edculo 4 de la misma Ley, lo que permite descartar tal aseveraci\u00f3n\u201d.<\/span><\/p>\n

15. Para la autoridad interviniente resulta muy importante tener en cuenta que la ley en la que se encuentra el art\u00edculo demandado forma parte de un conjunto de normas dirigidas a regular una misma materia caracterizada por su unidad tem\u00e1tica as\u00ed est\u00e9n previstas en tipos normativos diferentes. Esto supone que \u201clas sanciones del articulo 41 por infracci\u00f3n a dicha ley, enti\u00e9ndase el Estatuto, son aplicables a todos los supuestos de hecho reprochables que conforman esta unidad jur\u00eddica\u201d.<\/span><\/p>\n

16. En fin, para el Ministerio las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 acusado no podr\u00edan desconocer el principio de tipicidad, en la medida en que todas las normas que conforman esa unidad jur\u00eddica que es el Estatuto de Puertos constituye un elemento clave para alcanzar claridad y objetividad a la hora de identificar las infracciones sancionables.<\/span><\/p>\n

c) Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI)<\/span><\/p>\n

17. La Asociaci\u00f3n Nacional de Empresarios de Colombia \u2013ANDI\u2013 solicit\u00f3 a la Corte Constitucional declarar inexequible la norma acusada. Sustent\u00f3 su petici\u00f3n de la manera que se resume a rengl\u00f3n seguido. Para la Asociaci\u00f3n la norma demandada desconoce el principio de tipicidad debido a que, en su criterio, se presenta una \u201cindeterminaci\u00f3n de las infracciones, en tanto se abstiene de describir, \u201cde manera espec\u00edfica, las conductas reprochables que ser\u00edan objeto de sanci\u00f3n\u201d y tampoco \u201cremite de forma directa y precisa a otras normas, reglamentos t\u00e9cnicos o instructivos que permitan interpretar inequ\u00edvocamente las conductas sancionables\u201d.<\/span><\/p>\n

18. En relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n \u201clas infracciones a la presente ley podr\u00e1n sancionarse con\u201d prevista en el inciso primero del art\u00edculo 41 de la ley 1\u00aa de 1991 \u2013demandado en el expediente de la referencia\u2013, precis\u00f3 que esta hac\u00eda \u201creferencia exclusiva a lo dispuesto en la Ley 1 de 1991, esto es, no comprende lo dispuesto en otros cuerpos legales o reglamentarios\u201d \u2013se destaca\u2013. A lo anterior agreg\u00f3 que esa disposici\u00f3n tampoco permit\u00eda \u201cidentificar los elementos b\u00e1sicos de las infracciones que generan la sanci\u00f3n\u201d.<\/span><\/p>\n

19. De otra parte, se refiri\u00f3 al art\u00edculo 3\u00ba de la ley 1\u00aa de 1991 que, en su criterio, se encuentra \u201cdirectamente relacionado con el art\u00edculo 27.3 de la misma norma, sobre las \u201ccondiciones t\u00e9cnicas de operaci\u00f3n\u201d. En relaci\u00f3n con este aspecto, sostuvo que si bien esta norma \u201cpareciera proporcionar pistas sobre las posibles infracciones en el sector portuario merecedoras de las sanciones del art\u00edculo 41\u201d, no es posible determinar con claridad cu\u00e1les son las condiciones t\u00e9cnicas y, por lo tanto, las infracciones a las mismas, \u201cas\u00ed como tampoco se especifica a cu\u00e1l norma se debe remitir el funcionario para localizar las conductas reprochables\u201d.<\/span><\/p>\n

20. A lo expuesto agreg\u00f3 que, si se le\u00eda el art\u00edculo 5.3 sobre \u201c\u2018eficiencia en el uso de las instalaciones portuarias\u2019\u201d, esa expresi\u00f3n apuntaba \u201cal tiempo de cargue y descargue, m\u00e1s (sic.) no a una conducta reprochable o que afecte alg\u00fan bien jur\u00eddico protegido por el derecho sancionatorio en el sector de puertos\u201d. Finalmente, concluy\u00f3 que \u201clas infracciones propiamente dichas al r\u00e9gimen portuario no est\u00e1n contenidas en la ley 1 de 1991, sino en otros cuerpos legales o reglamentarios\u201d. De inmediato afirm\u00f3 que esas infracciones no quedaban \u201ccomprendidas por el art\u00edculo impugnado\u201d, toda vez que, en su criterio, esta norma realiza \u201cuna remisi\u00f3n limitada\u201d. Desde esa perspectiva, interpretar de manera extensa el art\u00edculo 41 de la ley 1 de 1991, en el sentido de que su remisi\u00f3n a infracciones tambi\u00e9n abarca o comprende \u201clas que est\u00e1n contenidas en otros cuerpos legales o reglamentarios, so pretexto de darle un efecto \u00fatil a la norma, vulnera el principio de tipicidad\u201d.<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

21. Por otro lado, la Asociaci\u00f3n interviniente se pronunci\u00f3 acerca del desconocimiento del principio de tipicidad en virtud de la indeterminaci\u00f3n de las sanciones. Sobre el punto afirm\u00f3 que el art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 no brindaba criterios para definir la \u201ccorrelaci\u00f3n entre las conductas reprochables y la procedencia de las sanciones establecidas\u201d. Por tanto, no era factible \u201cidentificar en qu\u00e9 casos procede una u otra sanci\u00f3n\u201d.<\/span><\/p>\n

22. Ahora bien, advirti\u00f3 que, aun si resulta factible afirmar \u201cque en la ley 1\u00aa de 1991 se establen infracciones claras y determinables, por lo que pudiere concluirse que se cumple con el principio de tipicidad, el art\u00edculo 41 olvida completamente establecer la conexidad entre el comportamiento t\u00edpico con la sanci\u00f3n\u201d. Por ese motivo, en su criterio no resulta claro \u201cen qu\u00e9 casos y ante qu\u00e9 conductas reprochables se puede imponer como sanci\u00f3n la multa, la suspensi\u00f3n temporal, la intervenci\u00f3n del puerto, la caducidad de las concesiones, etc.\u201d, hasta el punto de que quien es el destinatario de la sanci\u00f3n desconoce cu\u00e1l es la que se le impondr\u00e1 por la infracci\u00f3n cometida. En fin, insisti\u00f3 en que el art\u00edculo 41 de la ley 1 de 1991 delega por completo a la autoridad administrativa la posibilidad de efectuar esa correlaci\u00f3n.<\/span><\/p>\n

23. A lo anterior se sumar\u00eda que el art\u00edculo 41 tampoco habr\u00eda incorporado criterios \u201cpara determinar o tasar la sanci\u00f3n aplicable\u201d. A juicio de la interviniente la norma acusada desconoce tambi\u00e9n el principio de tipicidad, en la medida en que no habr\u00eda previsto criterios \u201cespec\u00edficos, razonables y claros de la graduaci\u00f3n de la multa, por lo que no resultan suficientes los criterios de \u201chasta 35 d\u00edas de ingresos brutos del infractor\u201d y \u201catendiendo al impacto de la infracci\u00f3n sobre la buena marcha de los puertos y de las instituciones portuarias, y al hecho de si se trata o no de una reincidencia\u201d.<\/span><\/p>\n

24. Concluy\u00f3 que trat\u00e1ndose de criterios demasiado abiertos que no pueden ser concretados de manera razonable \u2013como los incorporados en la norma acusada\u2013 queda abandonado al criterio de las autoridades administrativas valorar y sancionar las conductas sin contar con referentes normativos precisos\u201d. As\u00ed las cosas, el art\u00edculo 41 de la ley 1 de 1991 no contempl\u00f3 la \u201cconexidad o correlaci\u00f3n entre infracci\u00f3n y sanci\u00f3n\u201d y tampoco incorpor\u00f3 \u00a0\u201ccriterios razonables frente a la graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d, por lo que viola el principio de tipicidad que forma parte del principio de legalidad.<\/span><\/p>\n

d) Asociaci\u00f3n de Puertos Unidos del Atl\u00e1ntico \u2013ASOPORTUARIA\u2013<\/span><\/p>\n

25. La Asociaci\u00f3n de Puertos Unidos del Atl\u00e1ntico \u2013ASOPORTUARIA\u2013 intervino para pedir que se declare la inexequibilidad de la norma acusada. As\u00ed, luego de pronunciarse sobre la historia portuaria de Colombia y, de referirse a su actividad, desarroll\u00f3 las razones por las cuales efectu\u00f3 su petici\u00f3n. Sostuvo que el r\u00e9gimen sancionatorio portuario incorporado en el art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 presenta un \u201csinn\u00famero de contradicciones que sustentan su inconstitucionalidad\u201d. Manifest\u00f3 que la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n constituye uno de aquellos temas en relaci\u00f3n con los cuales se exige la existencia de \u201cl\u00edmites claros, precisos y suficientes dada su capacidad de limitar e interferir en el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos\u201d.<\/span><\/p>\n

26. Tras admitir que para la regulaci\u00f3n de esta materia la Constituci\u00f3n le reconoce al legislador un amplio margen de configuraci\u00f3n y, de citar jurisprudencia constitucional, concluy\u00f3 que \u201c[p]ara el caso espec\u00edfico del ejercicio de las potestades sancionatorias de la administraci\u00f3n en el marco de la actividad portuaria, la existencia de reglas claras y precisas, tanto en la definici\u00f3n de las conductas objeto de reproche, como de la determinaci\u00f3n propia de la sanci\u00f3n, resulta de la mayor relevancia toda vez que \u00a0se trata de] un sector altamente sensible a factores externos incluido el dise\u00f1o normativo y regulatorio\u201d. En criterio de la Asociaci\u00f3n interviniente, la falta de certeza y seguridad jur\u00eddica en relaci\u00f3n con el r\u00e9gimen sancionatorio desincentiva \u201cla participaci\u00f3n de agentes en el mercado que promuevan la adecuada competencia\u201d.<\/span><\/p>\n

27. Adicionalmente, enfatiz\u00f3 que la ausencia de determinaci\u00f3n resulta predicable de la falta de \u201ccorrelaci\u00f3n entre las conductas objeto de posibles sanciones (tambi\u00e9n indefinidas) y las sanciones\u201d. En su criterio, esta circunstancia desconoce de manera evidente los principios de legalidad y tipicidad, en la medida en que impide al administrado conocer de modo claro tanto las conductas que podr\u00edan ser objeto de reproche, como la sanci\u00f3n a la que podr\u00edan verse avocados. De esta forma, se le confiere un amplio margen de discrecionalidad a la administraci\u00f3n para \u201cestablecer en cada caso la sanci\u00f3n y su alcance\u201d. As\u00ed mismo, advirti\u00f3 que para el desarrollo de la actividad portuaria resultaba indispensable \u201cla existencia de reglas claras y precisas, tanto en la definici\u00f3n de las conductas objeto de reproche, como de la determinaci\u00f3n propia de la sanci\u00f3n\u201d.<\/span><\/p>\n

. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/span><\/p>\n

28. La Procuradora General de la Naci\u00f3n intervino dentro del t\u00e9rmino fijado por el ordenamiento para solicitar que se declare exequible la norma acusada. Sustent\u00f3 su solicitud en los argumentos que se sintetizan enseguida.<\/span><\/p>\n

29. La representante del Ministerio P\u00fablico consider\u00f3 que la norma acusada se ajusta a \u201clas exigencias flexibles del principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria\u201d. En primer lugar, por cuanto la manera gen\u00e9rica como qued\u00f3 tipificada la remisi\u00f3n a las \u201cinfracciones de la presente ley\u201d no vulnera el principio de legalidad. Se trata de un reenv\u00edo normativo a un cuerpo de principios espec\u00edfico \u2013ley 1\u00aa de 1991\u2013, que incorpor\u00f3 disposiciones que se valen de \u201coperadores de\u00f3nticos de prohibici\u00f3n y obligaci\u00f3n\u201d, las cuales \u201cpor su naturaleza l\u00f3gica, permiten derivar responsabilidades de la infracci\u00f3n\u201d.<\/span><\/p>\n

30. A continuaci\u00f3n, la Vista Fiscal se\u00f1al\u00f3 que la ley 1\u00aa de 1991 consign\u00f3 un conjunto de normas de prohibici\u00f3n. Record\u00f3 que, en materia administrativa sancionatoria, \u201clas conductas o comportamientos que constituyen falta no tienen por qu\u00e9 ser descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal\u201d. En ese sentido, cobran validez tambi\u00e9n las remisiones que \u201chacen necesario consultar el contenido de otras disposiciones para especificar cu\u00e1l es la conducta ordenada o prohibida\u201d.<\/span><\/p>\n

31. La Jefa del Ministerio P\u00fablico advirti\u00f3 que si, en efecto, el legislador se abstuvo de introducir correlaci\u00f3n concreta entre las faltas y las sanciones, los cierto es que en virtud de la flexibilizaci\u00f3n del principio de legalidad en materia administrativa, opt\u00f3 v\u00e1lidamente por un modelo de sanciones especializadas cuya aplicaci\u00f3n depender\u00e1 de unos criterios t\u00e9cnicos y otros generales\u201d. Destac\u00f3 c\u00f3mo sobre la validez del modelo adoptado por la ley 1\u00aa de 1991, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado de manera reiterada y ha precisado que en materia administrativa sancionatoria la correlaci\u00f3n entre faltas y sanciones no necesita ser expresa, en el sentido en que resulta factible que el legislador solo \u201cse\u00f1ale los \u2018criterios de gravedad y reincidencia como pautas para la imposici\u00f3n de sanciones\u2019, dado que estos pueden complementarse con los criterios establecidos en el art\u00edculo 50 del CPACA\u201d.<\/span><\/p>\n

32. Adicionalmente, la Vista Fiscal advirti\u00f3 que tampoco se desconoc\u00eda \u201cel principio de legalidad con la graduaci\u00f3n de las sanciones a partir de la afectaci\u00f3n de la \u2018buena marcha de los puertos\u2019, \u2018las instituciones portuarias\u2019 y los \u2018terceros\u2019\u201d. Para la representante del Ministerio P\u00fablico estas son circunstancias cuya existencia es factible comprobar, de manera razonable, si se acude a \u201ccriterios t\u00e9cnicos, l\u00f3gicos y emp\u00edricos de conocimiento de los diferentes actores del medio mar\u00edtimo, que en todo caso, encuentran lineamientos en la normativa sobre la materia, as\u00ed como l\u00edmites en el principio de razonabilidad\u201d.<\/span><\/p>\n

33. La Vista Fiscal trajo a colaci\u00f3n que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en \u201cconvalidar la graduaci\u00f3n de las sanciones a partir de situaciones determinables por medio de \u2018criterios t\u00e9cnicos, l\u00f3gicos, emp\u00edricos o de otra \u00edndole\u201d. Respald\u00f3 esta afirmaci\u00f3n con lo definido en la sentencia C-530 de 2003 en la que se sostuvo lo siguiente:<\/span><\/p>\n

Aunque la tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuaci\u00f3n administrativa, no es demandable en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal. La naturaleza de las normas, el tipo de conductas que se reprimen, los bienes objeto de protecci\u00f3n, la finalidad de la sanci\u00f3n y la participaci\u00f3n de normas complementarias son, entre otros, factores que determinan la diversidad en el grado de rigurosidad que adquiere el principio de tipicidad en cada materia.<\/span><\/p>\n

34. La jefe del Ministerio P\u00fablico destac\u00f3 la especialidad del servicio portuario en la que suelen aplicarse definiciones y obligaciones con un contenido muy t\u00e9cnico, asociado al transporte y a la infraestructura mar\u00edtima. A prop\u00f3sito de lo anterior, record\u00f3 que en la sentencia C-044 de 2023, la Corte Constitucional afirm\u00f3 que era v\u00e1lido \u201cpermitir cierto grado de movilidad a la administraci\u00f3n para que aplique las hip\u00f3tesis f\u00e1cticas establecidas en la ley\u201d, toda vez que esto \u201cguarda coherencia con los fines constitucionales de la actividad sancionatoria administrativa, en la medida en que hace posible el cumplimiento eficiente y eficaz de las obligaciones que han sido impuestas por la Constituci\u00f3n\u201d.<\/span><\/p>\n

35. Refiri\u00e9ndose a la intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Transporte insisti\u00f3 que la amplitud para evaluar las consecuencias de las infracciones de los deberes previstos en la ley 1\u00aa de 1991 es un asunto respecto del cual debe existir un margen de apreciaci\u00f3n que depender\u00e1 de los alcances de la regulaci\u00f3n en materia portuaria. Advirti\u00f3 que esos contenidos no se hab\u00edan dejado al arbitrio de la autoridad administrativa, sino que se deb\u00edan sujetar a los dispuesto en normas de desarrollo legislativo y reglamentario, en los t\u00e9rminos dispuestos por el art\u00edculo 3\u00ba del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos, as\u00ed como en normas posteriores.<\/span><\/p>\n

36. En el sentido anotado, la facultad otorgada por la ley 1\u00aa de 1991 en el art\u00edculo 41 no estar\u00eda dejada, en modo alguno, a la arbitrariedad. Por mandato legal \u201cel \u00e1mbito de discrecionalidad otorgado a los operadores jur\u00eddicos debe ser empleado a la luz del principio de razonabilidad, con arreglo al cual \u201cel contenido de una decisi\u00f3n \u2026 debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa\u201d. Cabe resaltar que lo anterior se desprende del art\u00edculo 44 del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.<\/span><\/p>\n

37. La Procuradora General de la Naci\u00f3n enfatiz\u00f3 que bajo la perspectiva anotada, la autoridad competente debe realizar un examen minucioso de las circunstancias concretas de tiempo, modo y lugar y calificar las conductas para determinar el reproche. Insisti\u00f3 en que, a diferencia de lo que ocurre en materia penal, en materia administrativa sancionadora no \u201cse suele establecer una sanci\u00f3n para cada una de las infracciones, sino que se opta por establecer calificaciones m\u00e1s o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones\u201d. Es por ese motivo que el legislador lo que hace, por lo general, es sentar un conjunto de criterios vinculantes para la autoridad encargada de imponer la sanci\u00f3n correspondiente.<\/span><\/p>\n

38. Los criterios referidos se relacionan con la necesidad de aplicar, de manera rigurosa, los principios de proporcionalidad y razonabilidad cuya materializaci\u00f3n debe asegurarse con miras a garantizar el equilibrio entre la conducta objeto de sanci\u00f3n y la sanci\u00f3n impuesta. Dentro de ese marco de referencia, el funcionario competente y el administrado a quien se impone la sanci\u00f3n, contar\u00e1n con criterios para evaluar si se actu\u00f3 de manera razonable y proporcionada.<\/span><\/p>\n

39. Por los motivos expuestos, la Vista Fiscal solicit\u00f3 declarar la exequibilidad del art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991.<\/span><\/p>\n

. CONSIDERACIONES<\/span><\/p>\n

1. 1. \u00a0Competencia<\/span><\/p>\n

40. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

2. Problema jur\u00eddico y esquema para su resoluci\u00f3n<\/span><\/p>\n

41. En el presente caso el demandante considera que el art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 o Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos en el que se encuentra prevista la que denomin\u00f3 \u201cconstrucci\u00f3n de la conducta reprochable y de las sanciones imponibles\u201d, desconoci\u00f3 el principio de tipicidad por la presunta falta de correlaci\u00f3n existente entre la conducta sancionable y la sanci\u00f3n, as\u00ed como por cuanto la norma acusada habr\u00eda introducido conceptos vagos, ambiguos e indeterminados, relacionados tanto con las conductas sancionables, como con los criterios de graduaci\u00f3n de las sanciones, cuya determinaci\u00f3n, en su criterio, tampoco resulta factible si se acude a la Ley 1\u00aa de 1991.<\/span><\/p>\n

42. Teniendo en cuenta lo anterior, el problema jur\u00eddico que debe resolver la Sala Plena se contrae a definir si \u00bfel art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 que consigna las sanciones en el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos desconoce la garant\u00eda fundamental al debido proceso \u2013art\u00edculo 29 superior\u2013 por la presunta falta de correlaci\u00f3n existente entre la conducta sancionable y la sanci\u00f3n, as\u00ed como por el alegado uso de conceptos vagos e indeterminados refractarios al principio de tipicidad?<\/span><\/p>\n

43. Para resolver el problema jur\u00eddico se abordar\u00e1n los siguientes puntos. Primero, el cambio de paradigma sobre el papel del Estado en la Constituci\u00f3n de 1991 y sus repercusiones en la comprensi\u00f3n del principio de tipicidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa sancionatoria: Estado regulador y sanciones administrativas. Segundo, se reiterar\u00e1 la jurisprudencia constitucional sobre el principio de tipicidad en tanto componente del principio de legalidad. Tercero, se resolver\u00e1 el problema jur\u00eddico a la luz del \u00e1mbito normativo en el que se inserta la norma acusada y de los l\u00edmites derivados de ese contexto. Para facilitar la lectura de la providencia, a continuaci\u00f3n se introduce una tabla que contiene los distintos aspectos que desarrollar\u00e1 la Sala Plena para adoptar su decisi\u00f3n.<\/span><\/p>\n

2.1. El cambio de paradigma sobre el papel del Estado en la Constituci\u00f3n de 1991 y sus repercusiones en la comprensi\u00f3n del principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa sancionatoria.<\/span><\/p>\n

2.2. Potestad sancionadora de la Administraci\u00f3n<\/span><\/p>\n

2.2.1. Elementos del principio de legalidad en la jurisprudencia constitucional. Lineamientos jurisprudenciales sobre el alcance del principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador.<\/span><\/p>\n

2.2.2. Conclusiones<\/span><\/p>\n

2.3. Soluci\u00f3n del problema jur\u00eddico<\/span><\/p>\n

2.3.1. Existe una correlaci\u00f3n gen\u00e9rica entre las infracciones al Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 del referido estatuto y en ese sentido no se desconoce el principio de tipicidad<\/span><\/p>\n

a) Obligaciones gen\u00e9ricas derivadas de la Ley 1\u00aa de 1991<\/span><\/p>\n

b) Obligaciones espec\u00edficas relacionadas con la concesi\u00f3n portuaria<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

d) Normas legales y reglamentarias que permiten llenar de contenido los preceptos del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y asegurar la garant\u00eda fundamental del debido proceso<\/span><\/p>\n

e) El decreto 1002 de 1993 que regul\u00f3 los art\u00edculos 41 y 42 del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos<\/span><\/p>\n

2.3.2. Motivos por los cuales el uso de conceptos indeterminados a la hora de graduar las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos no es incompatible con el principio de tipicidad<\/span><\/p>\n

2.1. El cambio de paradigma sobre el papel del Estado en la Constituci\u00f3n de 1991 y sus repercusiones en la comprensi\u00f3n del principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa sancionatoria: Estado regulador y sanciones administrativas\u201d<\/span><\/p>\n

44. La jurisprudencia constitucional y tambi\u00e9n la contenciosa administrativa han coincidido en sostener que, con la entrada en vigor de la Constituci\u00f3n de 1991 tuvo lugar un cambio de paradigma que implic\u00f3 transitar de la noci\u00f3n de Estado de derecho, hacia la de Estado social de derecho, con un enfoque novedoso acerca del alcance de la intervenci\u00f3n estatal en materia econ\u00f3mica.<\/span><\/p>\n

45. En ese sentido, las dos Corporaciones coinciden en las implicaciones de esa transformaci\u00f3n, a saber, que: \u201ci) los servicios p\u00fablicos son inherentes a la finalidad social del Estado y este debe asegurar su prestaci\u00f3n eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, de conformidad con el r\u00e9gimen legal correspondiente; ii) los servicios p\u00fablicos podr\u00e1n suministrarse por el Estado de manera directa o indirecta, por comunidades organizadas o por particulares, y iii) en cualquier caso la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de dichos servicios se adelantar\u00e1 por parte del Estado (art. 365, CP)\u201d.<\/span><\/p>\n

46. En el marco de esa misma tem\u00e1tica, la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional y la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se han referido a la noci\u00f3n de regulaci\u00f3n y han concluido que esta no solo debe entenderse relacionada con la \u201c\u2018producci\u00f3n\u2019 de normas jur\u00eddicas\u201d, sino tambi\u00e9n \u201ccomo una forma de intervenci\u00f3n del Estado en los sectores econ\u00f3micos\u201d.<\/span><\/p>\n

47. Bajo la perspectiva anotada, la actividad regulatoria comprende varios aspectos, entre los que se cuenta el de \u201ccorregir las fallas del mercado, alcanzar los fines del Estado, materializar los principios sociales, garantizar la libre competencia y la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos y maximizar el bienestar de los usuarios\u201d. A las anteriores, se suma \u201cla potestad de imponer sanciones administrativas a quienes infrinjan la regulaci\u00f3n\u201d \u2013se destaca.<\/span><\/p>\n

48. En relaci\u00f3n con este \u00faltimo punto, han sostenido las dos Corporaciones, que \u201cen el modelo \u2018Estado regulador\u2019, se produce un incremento exponencial de la funci\u00f3n administrativa al servicio de los intereses generales bajo unos principios propios (art. 209 CP.), lo que conlleva a que el marco normativo regulatorio (car\u00e1cter general), dote a la administraci\u00f3n de herramientas necesarias para hacerlas cumplir, incluso con potestades para imponer sanciones de naturaleza administrativa (decisiones con efectos particulares)\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

49. A partir de ese enfoque concuerdan en afirmar que tanto la actividad reguladora, como la sancionatoria llevada a cabo por el Estado se presenta \u201cen el plano de la funci\u00f3n administrativa y, por lo mismo, [las dos] deben observar los principios constitucionales previstos en el art\u00edculo 209 CP.\u201d e, igualmente, coinciden en la naturaleza constitucional de la facultad sancionatoria de las Superintendencias en los siguientes t\u00e9rminos definidos por la sentencia C-092 de 2018:<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

50. Ahora bien, en lo que sigue se reiterar\u00e1 la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa sobre la potestad sancionadora de la administraci\u00f3n y los alcances del principio de tipicidad.<\/span><\/p>\n

2.2. Potestad sancionadora de la administraci\u00f3n<\/span><\/p>\n

51. La potestad sancionadora de la administraci\u00f3n se traduce en la facultad otorgada por el ordenamiento jur\u00eddico \u2013mediada por un objetivo predeterminado por la propia norma que la asigna\u2013, de tomar una decisi\u00f3n vinculante que se adopta con el prop\u00f3sito de cumplir una finalidad de inter\u00e9s p\u00fablico o general. No se trata de un poder despojado de l\u00edmites, sujeto solo a la voluntad de quien lo ejerce, sino de una actividad limitada y controlable.<\/span><\/p>\n

52. El alcance y los l\u00edmites de esta atribuci\u00f3n se encuentran previstos en el art\u00edculo 29 superior, norma constitucional que reconoce la facultad jur\u00eddica de la administraci\u00f3n para imponer sanciones con la condici\u00f3n de que esta tarea se ejerza dentro de los l\u00edmites que se\u00f1ala esa norma.<\/span><\/p>\n

53. Ahora bien, en virtud de las funciones atribuidas a la administraci\u00f3n para regular las nuevas y diversas funciones asignadas, as\u00ed como en vista del car\u00e1cter t\u00e9cnico y cambiante de estas, se le reconoce un amplio \u00e1mbito de autonom\u00eda y flexibilidad para concretar los mandatos generales de la ley que, sin embargo, no puede tener un car\u00e1cter extremo, para evitar de que se incurra en arbitrariedades cuando se trata de imponer sanciones.<\/span><\/p>\n

54. El principio de tipicidad en este caso exige que exista una regulaci\u00f3n de orden legal orientada a fijar, como m\u00ednimo, los elementos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica, as\u00ed como la existencia de remisiones normativas precisas, de modo que la conducta quede determinada o pueda ser determinable. Requieren, igualmente, que se establezca la sanci\u00f3n que ser\u00e1 impuesta y los criterios que deber\u00e1n ser aplicados para determinarla con claridad.<\/span><\/p>\n

2.2.1. Elementos del principio de legalidad en la jurisprudencia constitucional y alcances del principio de tipicidad<\/span><\/p>\n

55. En la sentencia C-394 de 2019, la Corporaci\u00f3n reiter\u00f3 la presencia de tres elementos fundamentales definidos por la jurisprudencia constitucional en relaci\u00f3n con el principio de legalidad.<\/span><\/p>\n

Primero, la exigencia de que la conducta y la sanci\u00f3n antecedan en el tiempo a la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n, lo que se traduce en que estas deben estar previamente se\u00f1aladas.<\/span><\/p>\n

Segundo, que los aspectos centrales de la conducta y la sanci\u00f3n se encuentren previstos en una ley.<\/span><\/p>\n

Tercero, que tanto la conducta como la sanci\u00f3n est\u00e9n determinadas de manera que no se presenten ambig\u00fcedades. El objetivo de estas exigencias consiste en \u201cproteger la libertad individual, asegurar la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado, salvaguardar la seguridad jur\u00eddica de los ciudadanos y controlar la arbitrariedad administrativa.<\/span><\/p>\n

56. En la sentencia C-394 de 2019, la Corte Constitucional reiter\u00f3 que en el derecho administrativo sancionador el alcance de los principios de legalidad y de tipicidad \u2013estrechamente vinculados entre s\u00ed\u2013, debe fijarse de manera m\u00e1s flexible y con menor rigurosidad. Para la Corte Constitucional lo anterior obedece \u201cal diferente impacto que tales reg\u00edmenes sancionadores tienen sobre los derechos de las personas\u201d.<\/span><\/p>\n

57. En relaci\u00f3n con este aspecto, la Sala Plena resalt\u00f3, citando la sentencia C-530 de 2003, que los principios del derecho penal no se aplican de igual forma en todos los campos en los que se ejerce el poder sancionador del Estado. Lo anterior, por cuanto, a diferencia de lo que sucede con el derecho penal, en el derecho administrativo sancionador no se afecta el derecho a la libertad f\u00edsica, ni valores con una entidad semejante y sus disposiciones se encaminan, m\u00e1s bien, a regular \u201c\u00e1mbitos espec\u00edficos, actividades o profesiones que tienen determinados deberes especiales\u201d .<\/span><\/p>\n

58. M\u00e1s recientemente, en la sentencia C-094 de 2021, la Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n resalt\u00f3 c\u00f3mo \u201c[d]e manera reiterada, la jurisprudencia constitucional ha explicado que los principios de legalidad y tipicidad tienen un alcance distinto en el derecho administrativo sancionador, en comparaci\u00f3n con el derecho penal, a pesar de que este tambi\u00e9n es una rama del derecho mediante la cual el Estado ejerce el ius puniendi\u201d.<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

59. La Corte Constitucional ha insistido en que, debido a la naturaleza de las conductas sancionadas, tanto como aquella predicable de los bienes jur\u00eddicos involucrados y de las finalidades que persiguen las facultades sancionatorias, es razonable que la descripci\u00f3n t\u00edpica sea flexible. Ha destacado, igualmente, que el rigor con que se fijen los alcances del principio de legalidad en el \u00e1mbito del derecho administrativo sancionador depender\u00e1 \u201cde los derechos cuya restricci\u00f3n puede prever cada tipo de r\u00e9gimen sancionatorio. As\u00ed, a mayor jerarqu\u00eda del derecho potencialmente afectado, mayor rigor en la aplicaci\u00f3n del principio de legalidad\u201d.<\/span><\/p>\n

60. Para la Corte la flexibilidad que rige al momento de fijar el alcance de los principios de tipicidad en la aplicaci\u00f3n de las normas que configuran el derecho administrativo sancionador se justifica, de una parte, \u201cpor la variabilidad y el car\u00e1cter t\u00e9cnico de las conductas sancionables, que dificultar\u00eda en grado sumo la redacci\u00f3n de un listado minucioso por parte del legislador, as\u00ed como el se\u00f1alamiento, en cada caso, de dichos supuestos t\u00e9cnicos o espec\u00edficos que permitan al propio tiempo determinar los criterios para la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n\u201d. De otra parte, porque los campos sometidos al control de la administraci\u00f3n suelen caracterizarse por su alto grado de tecnicidad y permanente evoluci\u00f3n, de modo que \u201cla exigencia rigurosa del principio de legalidad acarrear\u00eda en definitiva la impunidad y la imposibilidad de cumplir con las finalidades estatales\u201d.<\/span><\/p>\n

61. Desde la perspectiva anotada, se entiende que la mayor flexibilidad y menor rigurosidad en la configuraci\u00f3n del derecho administrativo sancionador no tiene otra finalidad distinta a la de asegurar eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los deberes constitucionales a cargo de la administraci\u00f3n. Desde luego, ello no significa que, por cumplir con los prop\u00f3sitos descritos, se justifique un ejercicio arbitrario de la potestad sancionadora. En relaci\u00f3n con este aspecto, la Corte ha sido enf\u00e1tica al resaltar que el derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Pol\u00edtica si las normas que lo integran \u2013as\u00ed sean generales y denoten cierto grado de imprecisi\u00f3n\u2013, \u201cno dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administraci\u00f3n en la imposici\u00f3n de las sanciones o las penas\u201d.<\/span><\/p>\n

62. En tal virtud, la Corte ha mencionado algunos elementos cuya presencia permite concluir que se cumple con el principio de legalidad en el campo administrativo sancionador.<\/span><\/p>\n

Primero, que se fijen los elementos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada.<\/span><\/p>\n

Segundo, que, cuando se haya previsto un tipo en blanco, existan remisiones normativas precisas o criterios que hagan factible determinar con claridad la conducta.<\/span><\/p>\n

Tercero, que pueda identificarse la sanci\u00f3n a imponer o existan criterios para determinarla de manera clara.<\/span><\/p>\n

63. En esa misma l\u00ednea, la Corte ha destacado que en el campo del derecho administrativo sancionador el principio de tipicidad tiene una aplicaci\u00f3n diferenciada que se manifiesta en que \u201cla forma t\u00edpica puede tener un car\u00e1cter determinable y no necesariamente determinado, \u2018siempre que la legislaci\u00f3n o el mismo ordenamiento jur\u00eddico establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar la hip\u00f3tesis normativa\u2019\u201d.<\/span><\/p>\n

64. En la sentencia C-343 de 2006, la Corte Constitucional precis\u00f3 que para materializar el principio de tipicidad en el campo del derecho administrativo sancionador deb\u00edan concurrir tres elementos:<\/span><\/p>\n

Primero, \u201cque la conducta sancionable est\u00e9 descrita de manera espec\u00edfica y precisa, bien porque la misma est\u00e9 determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicaci\u00f3n de otras normas jur\u00eddicas\u201d.<\/span><\/p>\n

Segundo, \u201cque exista una sanci\u00f3n cuyo contenido material est\u00e9 definido en la ley\u201d.<\/span><\/p>\n

Tercero, \u201cque exista correlaci\u00f3n entre la conducta y la sanci\u00f3n\u201d.<\/span><\/p>\n

65. En suma, la Corte ha sido reiterativa en sostener que el derecho administrativo sancionador puede valerse de conceptos jur\u00eddicos indeterminados o de disposiciones jur\u00eddicas en blanco, a condici\u00f3n de que estos \u201csean determinables de forma razonable en virtud de remisiones normativas a otras leyes o a los reglamentos, o de criterios t\u00e9cnicos que se\u00f1alen con precisi\u00f3n los comportamientos prohibidos y sancionados\u201d.<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

67. Esta \u00faltima precisi\u00f3n fue reiterada en la sentencia C-435 de 2013. En la providencia mencionada la Sala Plena insisti\u00f3 en que cuando resulte factible esclarecer el contenido de los conceptos jur\u00eddicos indeterminados y su implicaci\u00f3n en el \u00e1mbito de las libertades constitucionales a partir de las herramientas hermen\u00e9uticas que ofrece el propio ordenamiento, la disposici\u00f3n no ser\u00e1 inconstitucional.<\/span><\/p>\n

68. En fin, la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa han concordado en que el principio de tipicidad \u201cno puede \u2018aplicarse con la misma intensidad\u2019 a las sanciones administrativas. El fundamento legal debe contemplar los elementos b\u00e1sicos de la sanci\u00f3n que constituye el \u201cmarco dentro del cual la autoridad titular de la funci\u00f3n administrativa pueda precisar, los elementos de la sanci\u00f3n\u201d. Han coincidido en que, incluso, en el \u00e1mbito penal existen tipos en blanco susceptibles de ser \u201ccompletados con la actuaci\u00f3n de autoridades administrativas dentro de ciertas condiciones\u201d. Siendo ello as\u00ed, han destacado que esa t\u00e9cnica puede ser aplicada \u201ccon mayor raz\u00f3n, en las sanciones administrativas\u201d. A prop\u00f3sito de este tema, la Corte Constitucional en la sentencia C-393 de 2006 reiter\u00f3 su postura en el siguiente sentido:<\/span><\/p>\n

El derecho administrativo sancionatorio, a pesar de estar sujeto a las garant\u00edas propias de debido proceso, tiene matices en su aplicaci\u00f3n y mal podr\u00eda ser asimilado, sin mayores miramientos, al esquema del derecho penal. Como fue mencionado anteriormente, las exigencias propias del derecho penal no pueden aplicarse con la misma intensidad a este tipo de derecho sancionatorio.<\/span><\/p>\n

Adem\u00e1s, incluso en el Derecho Penal ha sido aceptada, dentro de ciertos l\u00edmites, la existencia de tipos penales en blanco y el uso de conceptos jur\u00eddicos indeterminados, pues la determinaci\u00f3n de conductas s\u00f3lo es exigible hasta donde lo permite la naturaleza de las cosas. Ello implica que cuando la variada forma de conductas que presenta la realidad hace imposible la descripci\u00f3n detallada de comportamientos, no existe violaci\u00f3n a este principio cuando el legislador se\u00f1ala \u00fanicamente los elementos b\u00e1sicos para delimitar la prohibici\u00f3n.<\/span><\/p>\n

De otro lado, el uso de esos conceptos indeterminados en el derecho administrativo sancionador es m\u00e1s admisible que en materia penal pues en este campo suelen existir m\u00e1s controles para evitar la arbitrariedad \u2013como las acciones contencioso administrativas\u2013 y las sanciones son menos invasivas de los derechos del procesado, pues no afectan su libertad personal. Por tanto los criterios encaminados a establecer si fue o no respetado el principio de legalidad se flexibilizan, sin que ello implique que desaparezcan\u201d.<\/span><\/p>\n

69. Un aspecto central al momento de fijar los alcances del principio de tipicidad es que en el campo del derecho administrativo sancionatorio lo que se sanciona son, precisamente, las infracciones a los deberes previstos en la ley y no las conductas en s\u00ed mismas, como sucede en materia penal. En ese sentido se suele hablar de \u201cinfracciones administrativas\u201d.<\/span><\/p>\n

70. En tal virtud, se ha sostenido que \u201cla \u2018flexibilizaci\u00f3n\u2019 del principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador lleva a la aceptaci\u00f3n de instrumentos como las normas en blanco, conceptos jur\u00eddicos indeterminados y normas de remisi\u00f3n que pueden ser legales o reglamentarias \u00a0\u2013dado el car\u00e1cter t\u00e9cnico o cambiante de la regulaci\u00f3n de cierto sector espec\u00edfico de la econom\u00eda\u2013por lo que la Sala debe analizar la forma como los decretos reglamentarios pueden ser el medio para que las infracciones administrativas cumplan el requisito de ser determinables y, en tal medida, se observe el principio de tipicidad del derecho administrativo sancionatorio\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

71. Con todo, la jurisprudencia constitucional ha subrayado de manera reiterada que si bien el legislador goza de un margen de configuraci\u00f3n amplio para fijar las sanciones administrativas, la aplicaci\u00f3n de estas debe orientarse en criterios objetivos para evitar actuaciones arbitrarias. En este sentido ha sostenido que al menos<\/span><\/p>\n

las sanciones deben estar materialmente determinadas en cuanto a su clase, cuant\u00eda y t\u00e9rmino. As\u00ed, el sujeto que incurre en la conducta tipificada puede tener certeza de las consecuencias que tiene su actuar reprochable. La manera como se determina la clase de sanci\u00f3n, su cuant\u00eda y su t\u00e9rmino es potestativa del legislador, tal como lo ha sostenido la Corte en distintas oportunidades. Para ello, no es indispensable que establezca montos m\u00ednimos y m\u00e1ximos espec\u00edficos. Lo importante es que la sanci\u00f3n est\u00e9 determinada o sea determinable, incluso en su l\u00edmite m\u00e1ximo, y que el administrado tenga un conocimiento cierto de esta.<\/span><\/p>\n

72. En la sentencia C-032 de 2017, la Corte Constitucional reiter\u00f3 que \u201cen el plano del derecho administrativo sancionatorio las reglas y los est\u00e1ndares de aplicaci\u00f3n se encuentran bastante consolidados\u201d. Entre estos mencion\u00f3, tambi\u00e9n, el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De esa normatividad cabe destacar el art\u00edculo 1\u00ba \u2013Finalidades de la parte primera\u2013; el art\u00edculo 3\u00ba \u2013Principios\u2013; el art\u00edculo 44 que incorpora los principios de razonabilidad y proporcionalidad y el art\u00edculo 50 relativo a la graduaci\u00f3n de las sanciones.<\/span><\/p>\n

73. Reza el art\u00edculo 1\u00ba del CPACA \u2013Finalidades de la parte primera\u2013:<\/span><\/p>\n

Las normas de esta Parte Primera tienen como finalidad proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primac\u00eda de los intereses generales, la sujeci\u00f3n de las autoridades a la Constituci\u00f3n y dem\u00e1s preceptos del ordenamiento jur\u00eddico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democr\u00e1tico de la administraci\u00f3n, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.<\/span><\/p>\n

74. El art\u00edculo 3\u00ba del CPACA \u2013Principios\u2013 dispone, por su parte,<\/span><\/p>\n

Todas las autoridades deber\u00e1n interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en la parte primera de este C\u00f3digo y en las leyes especiales. (…)<\/span><\/p>\n

1. En virtud del principio de debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantar\u00e1n de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constituci\u00f3n y la ley, con plena garant\u00eda de los derechos de representaci\u00f3n, defensa y contradicci\u00f3n.<\/span><\/p>\n

En materia administrativa sancionatoria, se observar\u00e1n adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunci\u00f3n de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in \u00eddem.<\/span><\/p>\n

75. Al tenor del art\u00edculo 44 del CPACA \u2013Decisiones discrecionales\u2013:<\/span><\/p>\n

En la medida en que el contenido de una decisi\u00f3n de car\u00e1cter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa.<\/span><\/p>\n

76. Seg\u00fan el art\u00edculo 50 del CPACA \u2013Graduaci\u00f3n de las sanciones\u2013:<\/span><\/p>\n

Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las sanciones por infracciones administrativas se graduar\u00e1n atendiendo a los siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:<\/span><\/p>\n

1. Da\u00f1o o peligro generado a los intereses jur\u00eddicos tutelados.<\/span><\/p>\n

2. Beneficio econ\u00f3mico obtenido por el infractor para s\u00ed o a favor de un tercero.<\/span><\/p>\n

3. Reincidencia en la comisi\u00f3n de la infracci\u00f3n.<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

5. Utilizaci\u00f3n de medios fraudulentos o utilizaci\u00f3n de persona interpuesta para ocultar la infracci\u00f3n u ocultar sus efectos.<\/span><\/p>\n

6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.<\/span><\/p>\n

7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las \u00f3rdenes impartidas por la autoridad competente.<\/span><\/p>\n

8. Reconocimiento o aceptaci\u00f3n expresa de la infracci\u00f3n antes del decreto de pruebas.<\/span><\/p>\n

77. Como puede verse, si es cierto que en materia sancionatoria administrativa se reconoce a las autoridades que imponen las sanciones un cierto margen de apreciaci\u00f3n, este debe ejercerse de conformidad con las garant\u00edas que se desprenden del ordenamiento constitucional, legal y reglamentario. Principalmente, los operadores jur\u00eddicos deben aplicar el principio de razonabilidad, con arreglo al cual \u201cel contenido de una decisi\u00f3n \u2026 debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa\u201d.<\/span><\/p>\n

2.2.2. Conclusiones<\/span><\/p>\n

78. A partir de lo expuesto resulta factible concluir lo siguiente.<\/span><\/p>\n

Primero, los alcances del principio de legalidad que abarca tambi\u00e9n el principio de tipicidad es fijado de manera m\u00e1s flexible en el \u00e1mbito del derecho administrativo sancionador, dada la naturaleza de las conductas sancionables.<\/span><\/p>\n

Segundo, la precisi\u00f3n o especificidad de la conducta sancionable se obtiene en el \u00e1mbito del derecho administrativo sancionador cuando esta se encuentra determinada en el cuerpo normativo en el que se inserta la norma que la contempla o cuando puede ser determinada a partir de la aplicaci\u00f3n de otras normas jur\u00eddicas.<\/span><\/p>\n

Tercero, en el campo del derecho administrativo sancionador el legislador tiene la facultad de \u201cincorporar en el respectivo tipo punitivo las remisiones normativas generales pero precisas que completen la proposici\u00f3n sancionatoria\u201d. En ese sentido, si el legislador prev\u00e9 un marco de referencia cierto que oriente con criterios objetivos al funcionario administrativo en el momento de imponer la sanci\u00f3n correspondiente, se entiende que se adoptaron las cautelas necesarias para evitar que el funcionario incurra en una actuaci\u00f3n arbitraria.<\/span><\/p>\n

2.3. Soluci\u00f3n del problema jur\u00eddico<\/span><\/p>\n

79. A continuaci\u00f3n la Sala Plena dedicar\u00e1 las pr\u00f3ximas l\u00edneas a mostrar por qu\u00e9 el art\u00edculo 41 de la ley 1\u00aa de 1991 no desconoce el principio de tipicidad. Lo anterior en tanto hay una correlaci\u00f3n gen\u00e9rica entre las infracciones al Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y las sanciones previstas por la norma acusada. Adem\u00e1s, porque si bien las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 del referido Estatuto se valen de conceptos indeterminados, existe la posibilidad de determinarlos o precisarlos a la luz de la normatividad mencionada bajo estricto cumplimiento de las garant\u00edas del derecho fundamental al debido proceso.<\/span><\/p>\n

2.3.1. Existe una correlaci\u00f3n gen\u00e9rica entre las infracciones al Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 del referido Estatuto. En ese sentido, no se desconoce el principio de tipicidad<\/span><\/p>\n

80. Es preciso anotar que, mediante la ley 1\u00aa de 1991, el Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y dict\u00f3 otras disposiciones. Esta ley consta de 9 cap\u00edtulos. En el presente ac\u00e1pite se har\u00e1 una referencia al estatuto mencionado, con el fin de confirmar la existencia de una correlaci\u00f3n gen\u00e9rica entre las infracciones al Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 que debe ajustarse a los principios de proporcionalidad y razonabilidad tal como lo dispuso el art\u00edculo 44 de la Ley 1437 de 2011 o C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de la Contencioso Administrativo \u2013CPACA\u2013.<\/span><\/p>\n

81. El primer cap\u00edtulo de la ley referida contempl\u00f3 las disposiciones generales en desarrollo del art\u00edculo 32 de la Carta Pol\u00edtica, seg\u00fan el cual \u201cla direcci\u00f3n general de la actividad portuaria, p\u00fablica y privada estar\u00e1 a cargo de las autoridades de la Rep\u00fablica, que intervendr\u00e1n en ella para planificarla y racionalizarla, de acuerdo con esta Ley\u201d.<\/span><\/p>\n

82. De ah\u00ed se sigue que la actividad portuaria constituye una materia al frente de la cual se encuentran las autoridades de la Rep\u00fablica quienes, por mandato constitucional expreso, deben intervenir en su ejercicio con dos prop\u00f3sitos claros: de una parte, con el objeto de planificarla y, de otra, con el fin de racionalizarla, siempre en concordancia con lo dispuesto por la propia Ley 1\u00aa de 1991 y en las normas que la desarrollan y reglamentan. Es claro que, aun cuando el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos no lo dijo expresamente, las normas que desarrollan o reglamentan a la Ley 1\u00aa de 1991 tambi\u00e9n se encuentran llamadas a servir de referente para esta tarea.<\/span><\/p>\n

83. Lo anterior se deriva de la naturaleza de la propia ley que es la de Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos. En este sentido, la Corte Constitucional defini\u00f3 desde muy temprano que \u201cel estatuto es el r\u00e9gimen jur\u00eddico que gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el cual puede estar integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros textos jur\u00eddicos, sin que necesariamente deban estar comprendidas en un solo texto\u201d.<\/span><\/p>\n

84. Ahora bien, es de notar que las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos buscan disuadir del incumplimiento de las normas previstas en ese Estatuto y, adem\u00e1s, proteger los bienes de la Naci\u00f3n entregados en concesi\u00f3n y amparar a los usuarios. En ese sentido, en la Ley referida pueden encontrarse obligaciones gen\u00e9ricas y espec\u00edficas cuya infracci\u00f3n dar\u00e1 lugar a las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos.<\/span><\/p>\n

a) Obligaciones gen\u00e9ricas derivadas de la ley 1\u00aa de 1991<\/span><\/p>\n

85. As\u00ed, por ejemplo, el art\u00edculo 1\u00ba dispuso que crear, mantener y poner en funcionamiento constante y eficiente los puertos, acorde con lo previsto en la Ley mencionada, constitu\u00eda un asunto de inter\u00e9s p\u00fablico \u2013se destaca\u2013. A partir de esta norma resulta factible derivar obligaciones fundamentales, a saber, que quienes se dedican a la actividad portuaria y, para el efecto, crean, mantienen, as\u00ed como ponen en funcionamiento los puertos, deben hacerlo de manera que garanticen su funcionamiento constante y eficiente de acuerdo con lo se\u00f1alado por el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos \u2013se destaca\u2013. La norma prescribe, igualmente, que se trata de una tarea o actividad de inter\u00e9s p\u00fablico \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

86. Prescribi\u00f3, igualmente, que las entidades p\u00fablicas y las privadas ten\u00edan la facultad de instituir \u201csociedades portuarias para construir, mantener y operar puertos, terminales portuarios o muelles y para prestar todos los servicios portuarios, en los t\u00e9rminos de esta ley\u201d.<\/span><\/p>\n

87. En fin, de la norma mencionada se deriva, entre otros aspectos, que la actividad portuaria es un asunto de inter\u00e9s p\u00fablico que deber\u00e1 ser adelantada en los t\u00e9rminos de la ley 1\u00aa de 1991 \u2013se destaca\u2013. Esto quiere decir que quien ejerza dicha actividad sin tomar en cuenta lo previsto en el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos, podr\u00e1 incurrir en las sanciones previstas por el art\u00edculo 41 \u2013se destaca\u2013. De otra parte, determin\u00f3 que, en manera alguna, \u201cse obligar\u00e1 a las sociedades portuarias a adoptar tarifas que no cubran sus costos y gastos t\u00edpicos de la operaci\u00f3n portuaria, incluyendo la depreciaci\u00f3n, y que no remuneren en forma adecuada el patrimonio de sus accionistas. Advirti\u00f3, asimismo, que \u201cno se permitir\u00e1 que esas sociedades se apropien las utilidades provenientes de pr\u00e1cticas restrictivas de la competencia\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

88. El mismo art\u00edculo 1\u00ba prescribe que las \u201csociedades portuarias, oficiales, particulares y mixtas y los operadores portuarios que desarrollen actividades en los puertos de servicio p\u00fablico, deben adelantarlas de acuerdo con reglas de aplicaci\u00f3n general, que eviten privilegios y discriminaciones entre los usuarios de sus servicios e impidan toda pr\u00e1ctica que tenga la capacidad, el prop\u00f3sito o el efecto de generar la competencia desleal o crear pr\u00e1cticas restrictivas de la misma. Ser\u00e1n responsables civilmente por los perjuicios que ocasionen al apartarse de tales reglas o al incurrir en estas pr\u00e1cticas\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

89. Si bien seg\u00fan el demandante incurrir en pr\u00e1cticas restrictivas de la competencia es una conducta regulada por normas espec\u00edficas, no incurrir en esa pr\u00e1ctica constituye uno de los aspectos centrales del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos. Con todo, los deberes consignados en el estatuto mencionado no se agotan en esa exigencia, como ya se mencion\u00f3 y, se ver\u00e1 con mayor detalle en lo que sigue \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

90. Luego de aludir a los planes de expansi\u00f3n portuaria en el art\u00edculo 2\u00ba, la ley indic\u00f3 en el art\u00edculo 3\u00ba las condiciones t\u00e9cnicas de operaci\u00f3n. Aunque la ley 1\u00aa de 1991 define las pautas fundamentales a las que se deben ajustar los desarrollos reglamentarios, tambi\u00e9n reconoce que las condiciones t\u00e9cnicas de operaci\u00f3n de los puertos \u2013se destaca\u2013 es un asunto de orden eminentemente t\u00e9cnico que debe poder ser fijado por la autoridad administrativa en aspectos como nomenclatura; procedimientos para la inspecci\u00f3n de instalaciones portuarias y de naves en cuanto a bodegas, carga y estiba; manejo de carga; facturaci\u00f3n; recibo, almacenamiento y entrega de la carga; servicios a las naves; prelaciones y reglas sobre turnos, atraque y desatraque de naves; per\u00edodos de permanencia; tiempo de uso de servicios; documentaci\u00f3n; seguridad industrial, y las dem\u00e1s que han estado sujetas a la Empresa Puertos de Colombia. Lo que es claro es que todas esas regulaciones reglamentarias no pueden pasar por alto lo definido en la ley 1\u00aa de 1991 que constituye el marco legal a la luz del cual deben definirse las pautas fundamentales a las que, como ya se mencion\u00f3, se deben ajustar los desarrollos administrativos.<\/span><\/p>\n

91. De la lectura de la norma se deriva que el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos constituye el referente legal para determinar las obligaciones que deben cumplir quienes se dedican a la pr\u00e1ctica portuaria, tanto como aquellas que rigen para la administraci\u00f3n, por ejemplo, las que ejerce la Superintendencia General de Puertos \u2013hoy Superintendencia de Puertos y Transporte\u2013. As\u00ed, el art\u00edculo 3\u00ba especific\u00f3 que las resoluciones deb\u00edan tener como meta:<\/span><\/p>\n

\u201c3.1. [f]acilitar, la vigilancia sobre las operaciones de las sociedades portuarias y de los usuarios de los puertos\u201d;<\/span><\/p>\n

\u201c3.2. [g]arantizar la operaci\u00f3n de los puertos durante las 24 horas todos los d\u00edas del a\u00f1o\u201d;<\/span><\/p>\n

\u201c3.3. [p]ropiciar los aumentos de la eficiencia y el uso de las instalaciones portuarias\u201d.<\/span><\/p>\n

\u201c3.4. [e]fectuar la introducci\u00f3n de innovaciones tecnol\u00f3gicas en las actividades portuarias\u201d.<\/span><\/p>\n

92. A\u00f1adi\u00f3 que hasta tanto la ley dispusiera lo contrario, se podr\u00edan realizar actividades portuarias sin que fuera necesario solicitar autorizaci\u00f3n de la Superintendencia General de Puertos \u2013hoy Superintendencia de Puertos Transporte\u2013. No obstante, advirti\u00f3 que esta autoridad \u201cpodr\u00e1 exigir garant\u00edas de que tales actividades se adelantar\u00e1n de acuerdo con la ley, los reglamentos y las condiciones t\u00e9cnicas de operaci\u00f3n\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

93. Como puede verse, el art\u00edculo 3\u00ba en comento, incorpor\u00f3 una remisi\u00f3n clara a otras normas \u2013leyes, reglamentos y condiciones t\u00e9cnicas de operaci\u00f3n dirigidas a regular la actividad portuaria\u2013, a las que ser\u00e1 preciso acudir para dar garant\u00eda de buen funcionamiento respecto de ese tipo de tarea.<\/span><\/p>\n

94. El art\u00edculo 4\u00ba permite identificar otra obligaci\u00f3n importante. Esta norma se refiere a las asociaciones portuarias y a las obras necesarias para el beneficio com\u00fan. En ese sentido, dispuso que las \u201csociedades portuarias, y quienes tengan autorizaciones especiales vigentes en la actualidad para ocupar y usar las playas, zonas de bajamar y zonas marinas accesorias a aqu\u00e9llas o \u00e9stas, podr\u00e1n asociarse de modo transitorio o permanente, en cualesquiera de las modalidades que autoriza la ley, con el prop\u00f3sito de facilitar el uso com\u00fan de las zonas marinas adyacentes a los puertos y embarcaderos, construyendo obras tales como dragado, relleno y obras de ingenier\u00eda oce\u00e1nica, y prestando los servicios de beneficio com\u00fan que resulten necesarios. Salvo en lo que adelante se dispone, tales asociaciones no podr\u00e1n limitar en forma alguna los derechos de terceros\u201d \u2013se destaca\u2013. De ac\u00e1 se infiere la prohibici\u00f3n de valerse de las atribuciones que la norma les confiere a las asociaciones portuarias para limitar los derechos de un tercero, cualquiera que sea la manera que se use para tal efecto \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

95. A esta obligaci\u00f3n se a\u00f1ade una adicional que vincula a las sociedades portuarias y a quienes gocen de las autorizaciones referidas. Esto es, les corresponde \u201casumir en proporci\u00f3n al valor de los beneficios que reciban de las concesiones o autorizaciones, los costos de las obras y servicios de beneficio com\u00fan\u201d. La norma a\u00f1adi\u00f3 que las obras deb\u00edan realizarse siempre en concordancia con un plan aprobado por \u201cel Superintendente General de Puertos, previo concepto de la Direcci\u00f3n General Mar\u00edtima y de la entidad encargada especialmente de la preservaci\u00f3n del medio ambiente en el sitio donde se han de realizar las obras, dentro de los noventa d\u00edas siguientes a la solicitud\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

96. De la norma aludida tambi\u00e9n se desprenden unas obligaciones cuyo incumplimiento puede dar lugar a las sanciones previstas en el art\u00edculo 41, entre ellas, no contar con un plan aprobado por el Superintendente General de Puertos previo concepto de la Direcci\u00f3n General Mar\u00edtima, tanto como de la entidad encargada de preservar el medio ambiente en el lugar en el que tengan planeado realizar las normas dentro del t\u00e9rmino previsto en el art\u00edculo 4\u00ba \u2013se destaca\u2013. De este mismo art\u00edculo se derivan disposiciones que deben ser cumplidas y de no serlo dar\u00edan lugar a sanci\u00f3n \u2013se destaca\u2013:<\/span><\/p>\n

Tanto las sociedades portuarias, como los dem\u00e1s titulares de autorizaciones, est\u00e1n habilitados para \u201cconstruir las obras y prestar los servicios de beneficio com\u00fan, bien directamente, bien por contratos con terceros, o encomend\u00e1ndolas a una de las asociaciones a las [Asociaciones Portuarias]\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

En el evento de que \u201calguna de las sociedades o de los titulares de autorizaciones que han de beneficiarse con tales obras o servicios, anunciare su renuncia a realizarlos o a pagarlos, los interesados podr\u00e1n pedir al Superintendente General de Puertos que les autorice su realizaci\u00f3n, el presupuesto respectivo, y el reparto de los costos en proporci\u00f3n a los beneficios\u201d. Si, dado el caso, el Superintendente accede a la solicitud, este puede designar \u201cun Interventor de las obras\u201d, as\u00ed como fijar \u201csus funciones y remuneraci\u00f3n, que correr\u00e1 por cuenta de quien vaya a hacerse cargo de la tarea\u201d.<\/span><\/p>\n

Cuando algunos de los beneficiarios se abstengan de sufragar en el t\u00e9rmino debido \u201cla parte de los costos que resulte a su cargo, el representante legal de la asociaci\u00f3n portuaria de la que haga parte, o el interventor designado por el Superintendente General de Puertos, certificar\u00e1 el monto de la deuda, y ese certificado prestar\u00e1 m\u00e9rito ejecutivo; el Superintendente General de Puertos, podr\u00e1 declarar la caducidad de la concesi\u00f3n o autorizaci\u00f3n del renuente o moroso\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

b) Obligaciones espec\u00edficas relacionadas con la concesi\u00f3n portuaria<\/span><\/p>\n

97. En relaci\u00f3n con la concesi\u00f3n portuaria, la ley 1\u00aa de 1991 en su art\u00edculo 5.2 establece que se trata de un contrato administrativo en virtud del cual la Naci\u00f3n, por intermedio de la Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad portuaria ocupe y utilice en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquellas o estos, para la construcci\u00f3n y operaci\u00f3n de un puerto, a cambio de una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica a favor de la Naci\u00f3n, y de los municipios o distritos donde operen los puertos.<\/span><\/p>\n

98. En efecto, el contrato de concesi\u00f3n portuario ha evolucionado a lo largo de los a\u00f1os bien por las exigencias de los tiempos, bien porque distintas autoridades han sido facultadas para suscribir ese tipo de contratos y se han adoptado distintas directrices. As\u00ed, la ley 1\u00aa de 1991 atribuy\u00f3 la competencia a la Superintendencia General de Puertos, el Decreto 10 de 2000 facult\u00f3 al Ministerio de Transporte, el Decreto 2053 de 2003 atribuy\u00f3 la competencia al Instituto Nacional de Concesiones \u2013INCO\u2013 el Decreto 4165 de 2011 a la Agencia Nacional de Infraestructura \u2013ANI\u2013. Si, en efecto, se han presentado algunas variaciones de contenido y se han agregado algunas nuevas cl\u00e1usulas que complementan el sentido del contrato de concesi\u00f3n, las normas aplicadas han sido las del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos.<\/span><\/p>\n

99. El cap\u00edtulo 2\u00ba de la Ley 1\u00aa de 1991 consign\u00f3 lo relacionado con la concesi\u00f3n portuaria. En el art\u00edculo 6\u00ba defini\u00f3 lo que entiende por concesionarios. En ese sentido, sostuvo que \u00fanicamente \u201clas sociedades portuarias podr\u00e1n ser titulares de concesiones portuarias\u201d y agreg\u00f3 que todas \u201clas sociedades portuarias, oficiales, particulares o mixtas requieren de una concesi\u00f3n para ocupar y usar en sus actividades las playas y las zonas de bajamar y zonas accesorias de aqu\u00e9llas o \u00e9stas\u201d. Se trata, por tanto, de una obligaci\u00f3n clara cuyo incumplimiento puede acarrear las sanciones previstas en el art\u00edculo 41.<\/span><\/p>\n

100. Es de advertir que esta norma fue reglamentada por el decreto 4681 de 2008. Seg\u00fan el art\u00edculo 1\u00ba del reglamento aludido, las \u201csociedades p\u00fablicas o privadas que requieran de una actividad portuaria esencial en su cadena productiva, no necesitar\u00e1n concurrir a formar una sociedad portuaria de objeto \u00fanico para poder celebrar un contrato de concesi\u00f3n portuaria y solo bastar\u00e1 para ellas la inclusi\u00f3n dentro de sus actividades conexas o complementarias, las de realizaci\u00f3n de actividades portuarias, en su objeto social\u201d. El par\u00e1grafo de esta norma dispuso que la \u201cDirecci\u00f3n General Mar\u00edtima continuar\u00e1 otorgando concesiones y permisos de construcci\u00f3n para el desarrollo de actividades mar\u00edtimas no consideradas como portuarias de acuerdo con la presente ley\u201d.<\/span><\/p>\n

101. El art\u00edculo 7\u00ba se refiri\u00f3 al monto de la contraprestaci\u00f3n. Esta norma fue modificada por el art\u00edculo 1\u00ba de la ley 856 de 2003 \u2013reglamentado parcialmente por el decreto 1587 de 2003\u2013. All\u00ed se defini\u00f3 que, de manera peri\u00f3dica y, por v\u00eda general en los planes de expansi\u00f3n portuaria, el Gobierno Nacional definir\u00e1 \u201cla metodolog\u00eda para calcular el valor de las contraprestaciones que deben dar quienes se beneficien con las concesiones portuarias\u201d. As\u00ed mismo dispuso que, en contraprestaci\u00f3n, \u201cse otorgar\u00e1 a la Naci\u00f3n y a los municipios o distritos en donde opere el puerto, en proporci\u00f3n de un 80% a la primera y un 20% a la segunda\u201d.<\/span><\/p>\n

102. La norma puntualiz\u00f3, igualmente, que para \u201cefectos de la metodolog\u00eda, el gobierno deber\u00e1 tener en cuenta la escasez de los bienes p\u00fablicos utilizables, los riesgos y costos de contaminaci\u00f3n, los usos alternativos, y las condiciones f\u00edsicas y jur\u00eddicas que deber\u00edan cumplirse para poder poner en marcha y funcionamiento el terminal portuario\u201d. As\u00ed mismo, dispuso que, tras establecerse el valor de la contraprestaci\u00f3n, este no pod\u00eda modificarse y a\u00f1adi\u00f3 que todas \u201clas sociedades portuarias pagar\u00e1n una contraprestaci\u00f3n por las concesiones portuarias\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

103. Frente a esta obligaci\u00f3n introdujo dos aspectos. El primero, que si \u201cla Naci\u00f3n lo acepta, una sociedad portuaria puede pagar en acciones el monto de la contraprestaci\u00f3n durante el per\u00edodo inicial de sus operaciones, y sin que el porcentaje del capital que la Naci\u00f3n adquiera por este sistema llegue a exceder del 20% del capital social\u201d. El segundo, que las \u201cdem\u00e1s entidades p\u00fablicas que hagan parte de sociedades portuarias podr\u00e1n incluir en sus respectivos presupuestos apropiaciones para aumentar su participaci\u00f3n en el capital, facilitando as\u00ed el pago de la contraprestaci\u00f3n\u201d.<\/span><\/p>\n

104. En el art\u00edculo 8\u00ba se consign\u00f3 lo relativo al plazo de reversi\u00f3n y el art\u00edculo 9\u00ba regul\u00f3 lo concerniente a la petici\u00f3n de concesi\u00f3n. Por su parte, el art\u00edculo 10 se refiri\u00f3 a la intervenci\u00f3n de terceros y de las autoridades. En ese sentido, dispuso que \u201cdentro de los dos meses siguientes a la fecha de la \u00faltima publicaci\u00f3n, cualquier persona natural que acredite un inter\u00e9s puede oponerse a la solicitud, o presentar una petici\u00f3n alternativa, cumpliendo los mismos requisitos previstos para la solicitud original\u201d. Tambi\u00e9n previ\u00f3 los pasos que deben seguirse para formular oposiciones o presentar propuestas alternativas.<\/span><\/p>\n

105. El art\u00edculo 11 norm\u00f3 lo relativo a la negativa de la concesi\u00f3n y, en tal medida, prescribi\u00f3 que cuando la petici\u00f3n original y las alternativas resulten contrarias a \u201cla ley, al plan de expansi\u00f3n portuaria, o que tengan un impacto ambiental adverso o puedan causar un da\u00f1o ecol\u00f3gico, u ofrezcan inconvenientes que no puedan ser remediados\u201d, deber\u00e1n manifestarlo a Superintendencia General de Puertos, por medio de un \u201cacto motivado en forma precisa que se notificar\u00e1 a quienes hubieren intervenido en la actuaci\u00f3n\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

106. El art\u00edculo 12 regul\u00f3 lo relacionado con la aprobaci\u00f3n de la concesi\u00f3n. Esta norma fue reglamentada por el decreto 2400 de 2010 y dispuso que, luego de transcurrir cinco meses contados a partir de la solicitud inicial, \u201cel Superintendente General de Puertos expedir\u00e1 una resoluci\u00f3n en la que indicar\u00e1 los t\u00e9rminos en los que se otorgar\u00e1 la concesi\u00f3n\u201d. Agreg\u00f3 que entre las exigencias previstas se encuentran tambi\u00e9n \u201clos plazos, las contraprestaciones, las garant\u00edas, y las dem\u00e1s condiciones de conservaci\u00f3n sanitaria y ambiental y de operaci\u00f3n a que debe someterse la sociedad portuaria a la que haya que otorgarse la concesi\u00f3n\u201d. De otra parte, precis\u00f3 que la \u201cresoluci\u00f3n que aprueba la concesi\u00f3n se comunicar\u00e1 al peticionario, a las autoridades a que se refiere el art\u00edculo anterior, y a todos los intervinientes\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

107. En el art\u00edculo 13 la ley regul\u00f3 lo concerniente a la oferta oficiosa de la concesi\u00f3n. En ese sentido, dispuso que el Superintendente General de Puertos podr\u00eda ofrecer al p\u00fablico, de manera oficiosa, \u201cuna concesi\u00f3n portuaria, previa consulta de las autoridades a las que se refiere el inciso segundo del art\u00edculo 10\u201d. Con ese objetivo deb\u00eda publicar \u201cen dos diarios de circulaci\u00f3n nacional, en dos d\u00edas diferentes, con intervalos no mayores de cinco d\u00edas entre cada publicaci\u00f3n, los t\u00e9rminos m\u00ednimos en los que estar\u00eda dispuesta a otorgar la concesi\u00f3n, y los requisitos que deban llenar y las garant\u00edas que deban constituir los interesados en recibirla\u201d. Sumado a lo anterior, precis\u00f3 que luego de publicados los t\u00e9rminos de la concesi\u00f3n, no era factible \u201cmodificar los aval\u00faos catastrales de los predios a los que ella se refiera\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

108. Adicionalmente determin\u00f3 que, si alguna de las autoridades de las mencionadas en el art\u00edculo 10 exteriorizaban inconformidad con las condiciones propuestas, pod\u00edan oponerse y su inconformidad deb\u00eda ser tramitada y decidida seg\u00fan lo se\u00f1alado en el propio art\u00edculo 10. Dispuso, adem\u00e1s, que las propuestas deb\u00edan mantenerse \u201cen secreto hasta el d\u00eda en que haya de comenzar la evaluaci\u00f3n de todas. Si no hay oposici\u00f3n de las autoridades o de terceros que deba ser atendida, el Superintendente General de Puertos otorgar\u00e1 la concesi\u00f3n al proponente cuya propuesta satisfaga mejor el conjunto de los objetivos y criterios de esta Ley\u201d.<\/span><\/p>\n

109. El art\u00edculo 14 regul\u00f3 lo relativo al otorgamiento formal de la concesi\u00f3n y, de este modo, prescribi\u00f3 que esta ser\u00eda otorgada mediante \u201cresoluci\u00f3n motivada a \u2018la sociedad anunciada por el solicitante favorecido\u2019\u201d. Dispuso que en esa misma resoluci\u00f3n deb\u00eda indicarse \u201ccon toda exactitud los l\u00edmites, las caracter\u00edsticas f\u00edsicas y las condiciones especiales de operaci\u00f3n del puerto que se autoriza\u201d. A\u00f1adi\u00f3 que en caso de que los autorizados no cumplan, en los plazos fijados, las exigencias para que se otorgue de manera formal la concesi\u00f3n, todo derecho a ella caducar\u00e1 \u2013se destaca\u2013. Finalmente, agreg\u00f3 que, de existir razones graves que lo justifiquen debidamente calificadas \u201cpor el Superintendente General de Puertos, se aceptar\u00e1 que otras personas tomen en la sociedad que va a recibir la concesi\u00f3n el lugar de alguno de los socios anunciados en la solicitud, pero no se admitir\u00e1n reducciones en el capital ofrecido\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

110. El art\u00edculo 15 contempl\u00f3 lo concerniente a los efectos de la concesi\u00f3n en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cuna vez en firme el contrato administrativo que otorgue una concesi\u00f3n, no ser\u00e1 necesario permiso de funcionamiento, ni acto adicional alguno de autoridad administrativa del orden nacional, sin perjuicio de aquellos permisos que deba proferir la autoridad local, para adelantar las construcciones propuestas o para operar el puerto. La Superintendencia General de Puertos vigilar\u00e1 el correcto adelanto de las obras. Las autoridades nacionales, departamentales, municipales o distritales prestar\u00e1n toda la colaboraci\u00f3n que se requiera\u201d.<\/span><\/p>\n

111. El art\u00edculo 16 regul\u00f3 lo relativo a la expropiaci\u00f3n y aporte de terrenos aleda\u00f1os y el art\u00edculo 17 lo concerniente al cambio en las condiciones de la concesi\u00f3n. Esta \u00faltima norma dispuso que la sociedad portuaria est\u00e1 facultada para solicitar el cambio de las condiciones en las que se aprob\u00f3 una concesi\u00f3n portuaria, pero para el efecto debe obtener permiso previo y escrito de la Superintendencia General de Puertos, que s\u00f3lo lo otorgar\u00e1 si con ello no se infiere perjuicio grave e injustificado a terceros, y si el cambio no es de tal naturaleza que desvirt\u00fae los prop\u00f3sitos de competencia en los que se inspiran los procedimientos descritos en los art\u00edculos 9\u00ba, 10, 11, y 12, de [la] Ley\u201d \u2013se destaca\u2013. De tener lugar cualquier modificaci\u00f3n en las condiciones de la concesi\u00f3n, esto podr\u00e1 traer consigo que se pueda variar \u201cla contraprestaci\u00f3n que se paga a la Naci\u00f3n, as\u00ed como el plazo\u201d.<\/span><\/p>\n

112. El art\u00edculo 18 regl\u00f3 lo relacionado con la caducidad de la concesi\u00f3n y, en esa medida, habilit\u00f3 a la Superintendencia General de Puertos para \u201cdeclarar la caducidad de una concesi\u00f3n portuaria cuando en forma reiterada se incumplan las condiciones en las cuales se otorg\u00f3, o se desconozcan las obligaciones y prohibiciones a las cuales el concesionario est\u00e1 sujeto, en forma tal que se perjudique gravemente el inter\u00e9s p\u00fablico\u201d \u2013se destaca\u2013. La norma en comento dispuso, en todo caso, que la caducidad de una concesi\u00f3n portuaria solo pod\u00eda decretarse mediante \u201cresoluci\u00f3n motivada contra la cual s\u00f3lo procede recurso de reposici\u00f3n\u201d \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

c) Del r\u00e9gimen de tarifas y otras disposiciones<\/span><\/p>\n

113. El cap\u00edtulo tercero de la ley 1\u00aa de 1991 regul\u00f3 lo atinente al r\u00e9gimen tarifario. As\u00ed, el art\u00edculo 19 norm\u00f3 el se\u00f1alamiento de las tarifas, el 20 lo concerniente a la libertad de tarifas y el 21 lo relacionado con las tarifas de competencia imperfecta.<\/span><\/p>\n

114. A partir de lo expuesto se deriva que \u201clas sociedades portuarias que operan puertos de servicio p\u00fablico se encuentran obligadas a establecer y modificar sus tarifas de conformidad con las f\u00f3rmulas generales para el c\u00e1lculo de tarifas establecidas por la Superintendencia y all\u00ed mismo se se\u00f1ala la prohibici\u00f3n de establecer o modificar las tarifas sin observar dichas f\u00f3rmulas, cuando se dispone que si las tarifas no se ajustan a las f\u00f3rmulas pertinentes o si hubo modificaciones no justificadas, la Superintendencia impondr\u00e1 las sanciones pertinentes\u201d.<\/span><\/p>\n

115. Adem\u00e1s, seg\u00fan el inciso final del art\u00edculo 19 de la Ley 1\u00aa de 1991 se deriva \u201cigualmente la obligaci\u00f3n de publicar las tarifas y de mantener informada a la Superintendencia. Actuar en un sentido diferente al obligado e incurrir en la prohibici\u00f3n se\u00f1alada, son conductas que evidentemente representan \u2018\u2026infracciones a la presente Ley\u2019, esto es a la Ley 1\u00aa de 1991\u201d. Esta conducta no se asocia con \u201cla competencia desleal sino a la facultad para regular la tarifa de un servicio p\u00fablico y las consecuencias de la infracci\u00f3n a la regulaci\u00f3n tarifaria que, como se lee en el texto, corresponde a la hoy Superintendencia de Transporte\u201d.<\/span><\/p>\n

116. El cap\u00edtulo cuarto se refiri\u00f3 a las restricciones indebidas a la competencia. De esta forma, el art\u00edculo 22 puntualiz\u00f3 que estaba prohibido \u201crealizar cualquier acto o contrato que tenga la capacidad, el prop\u00f3sito, o el resultado, de restringir en forma indebida, la competencia entre las sociedades portuarias\u201d. A rengl\u00f3n seguido, hizo una lista de las actividades que pod\u00edan calificarse como restricciones indebidas a la competencia:<\/span><\/p>\n

22.1. El cobro de tarifas que no cubra los gastos de operaci\u00f3n de una sociedad u operador portuario;<\/span><\/p>\n

22.2. La prestaci\u00f3n gratuita o a precios o tarifas inferiores al costo, de servicios adicionales a los que contempla la tarifa y<\/span><\/p>\n

2.3. Los acuerdos para repartirse cuotas o clases de carga, o para establecer tarifas; 22.4. Las que describe el T\u00edtulo V del Libro Primero del Decreto 410 de 1971 (C\u00f3digo de Comercio) sobre competencia desleal, y las normas que lo complementen o sustituyan.<\/span><\/p>\n

117. En relaci\u00f3n con este punto, la Sala no pierde de vista que, como lo indic\u00f3 el actor en su escrito de subsanaci\u00f3n, las conductas \u201casociadas a la competencia desleal, son propias de otra regulaci\u00f3n y de la competencia de otra autoridad\u201d. Sin embargo, debe advertirse, asimismo, que lo fijado en el art\u00edculo 41 demandado se aplica tambi\u00e9n frente al incumplimiento de otras normas como las referidas en este ac\u00e1pite.<\/span><\/p>\n

118. El cap\u00edtulo quinto del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos defini\u00f3 las autoridades de los puertos \u2013art\u00edculo 23\u2013, el Consejo Nacional de Pol\u00edtica Econ\u00f3mica y Social y la adopci\u00f3n de Planes de Expansi\u00f3n Portuaria \u2013art\u00edculo 24\u2013; la Superintendencia General de Puertos \u2013art\u00edculo 25\u2013; la competencia de la Superintendencia General de Puertos \u2013art\u00edculo 26\u2013; las funciones de la Superintendencia General de Puertos \u2013art\u00edculo 27\u2013y la vigilancia para la seguridad.<\/span><\/p>\n

119. El cap\u00edtulo sexto norm\u00f3 lo atinente a las sociedades y a los operadores portuarios. En el art\u00edculo 29 previ\u00f3 la autorizaci\u00f3n para constituir sociedades portuarias y para vender acciones, as\u00ed como se refiri\u00f3 a las operaciones \u2013art\u00edculo 30\u2013; al r\u00e9gimen jur\u00eddico \u2013art\u00edculo 31\u2013 y a los operadores portuarios \u2013art\u00edculo 32\u2013.<\/span><\/p>\n

d) Normas legales y reglamentarias que permiten llenar de contenido t\u00e9cnico los preceptos del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y asegurar la garant\u00eda fundamental del debido proceso<\/span><\/p>\n

120. En el sentido anunciado cabe se\u00f1alar otras normas legislativas y reglamentarias que forman parte del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos. La intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Transporte trajo a colaci\u00f3n las siguientes de orden legislativo:<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

Segundo: la ley 336 de 1996 \u201c[p]or la cual se adopta el Estatuto Nacional del Transporte\u201d cuyo art\u00edculo 70 califica el servicio de transporte mar\u00edtimo como un servicio p\u00fablico esencial y que en su art\u00edculo 27 determina como servicios conexos al de transporte p\u00fablico, los que se prestan en las instalaciones e infraestructuras portuarias.<\/span><\/p>\n

Tercero: la ley 1682 de 2013 \u201c[p]or la cual se adoptan medidas y disposiciones para proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias\u201d que en sus art\u00edculos 3\u00ba, 6\u00ba y 9\u00ba establece las caracter\u00edsticas que deben observar las infraestructuras de transporte; en su art\u00edculo 8\u00ba define los principios bajo los cuales se desarrollar\u00e1 la infraestructura que incluyen la calidad del servicio, la competitividad y la conectividad, entre otros; en su art\u00edculo 12 define los diferentes tipos de mantenimiento y el mejoramiento de la infraestructura, as\u00ed como el concepto de infraestructuras log\u00edsticas especializadas y los servicios conexos al transporte.<\/span><\/p>\n

121. A su turno, el art\u00edculo 42 de la ley 1\u00aa de 1991 dispuso \u201cla aplicaci\u00f3n supletoria del r\u00e9gimen general sancionatorio establecido en el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) con el fin de superar cualquier laguna jur\u00eddica referente a la graduaci\u00f3n de las consecuencias por la infracci\u00f3n del estatuto portuario\u201d. Tal es el caso de las disposiciones contempladas en el art\u00edculo 1\u00ba \u2013Finalidades de la parte primera\u2013; el art\u00edculo 3\u00ba \u2013Principios\u2013; el art\u00edculo 44 que incorpora los principios de razonabilidad y proporcionalidad y el art\u00edculo 50 relativo a la graduaci\u00f3n de las sanciones.<\/span><\/p>\n

122. En ese sentido, ser\u00e1 a la luz de las normas mencionadas, tanto como de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que la autoridad competente determinar\u00e1 si se present\u00f3 la infracci\u00f3n de las obligaciones o deberes previstos en el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos que da lugar a la sanci\u00f3n, sin que por ello pueda derivarse una afectaci\u00f3n a la garant\u00eda del debido proceso. A prop\u00f3sito de lo expuesto, cabe resaltar en este lugar lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2010.<\/span><\/p>\n

123. En aquella ocasi\u00f3n la Corte Constitucional fue muy clara al destacar que la normatividad administrativa sancionadora era menos rigurosa que la aplicable en materia penal, tanto \u201cpor las consecuencias que se desprenden de su aplicaci\u00f3n, [por] los fines que persigue y [por] los efectos que produce sobre las personas\u201d. En esa oportunidad, la Corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que este tipo de normas no son incompatibles con la Constituci\u00f3n as\u00ed sean generales y denoten cierto grado de imprecisi\u00f3n.<\/span><\/p>\n

124. La Corte puso de presente que la manera general e imprecisa en que suelen concebirse esas normas las hace m\u00e1s flexibles y adaptables a situaciones susceptibles de cambios y facilita que se ajusten de mejor manera a la realidad social. De ah\u00ed que no se requiera en su definici\u00f3n la minuciosidad y el rigor en la descripci\u00f3n propias de las normas penales, pues lo que se requiere es una mayor flexibilidad y adecuaci\u00f3n t\u00edpica.<\/span><\/p>\n

125. En ese sentido tambi\u00e9n se pronunci\u00f3 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado cuando sostuvo que \u201cLa \u2018flexibilizaci\u00f3n\u2019 del principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador lleva a la aceptaci\u00f3n de instrumentos como las \u2015normas en blanco, conceptos jur\u00eddicos indeterminados y normas de remisi\u00f3n que pueden ser legales o reglamentarias \u2013dado el car\u00e1cter t\u00e9cnico o cambiante de la regulaci\u00f3n de cierto sector espec\u00edfico de la econom\u00eda\u201d.<\/span><\/p>\n

e) El decreto 1002 de 1993 que regul\u00f3 los art\u00edculos 41 y 42 del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos<\/span><\/p>\n

126. Adicionalmente, es necesario indicar que la ley 1\u00aa de 1991 ha sido objeto de desarrollos reglamentarios. Mediante el decreto 1002 de 1993 se regularon precisamente los art\u00edculos 41 y 42 del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos. Posteriormente, se han expedido otras regulaciones entre las que se destaca el decreto 4735 de 2009 que m\u00e1s adelante fue derogado y compilado en el decreto 474 de 2015. Estas normas reglamentarias deben ser le\u00eddas en conjunto con la ley 1\u00aa de 1991, pues todas coinciden en establecer la obligaci\u00f3n de la autoridad concedente de ejercer el control de las concesiones portuarias y facultan a la Superintendencia de Puertos Mar\u00edtimos \u2013hoy Superintendencia de Puertos y Transporte\u2013 a imponer multas, declarar la caducidad de la concesi\u00f3n e, incluso, ordenar la intervenci\u00f3n de un puerto.<\/span><\/p>\n

127. El decreto 1002 de 1993 contempl\u00f3 un cap\u00edtulo de disposiciones generales, en el que defini\u00f3 el campo de aplicaci\u00f3n \u2013art\u00edculo 1\u00ba\u2013. En el art\u00edculo 2\u00ba incluy\u00f3 los principios de la actuaci\u00f3n administrativa. En la norma aludida se destaca el car\u00e1cter administrativo del r\u00e9gimen sancionatorio, as\u00ed como se advierte que el sentido y alcance de las normas se fijar\u00e1 con referencia \u201cal derecho administrativo y se sujetar\u00e1 a los principios del debido proceso, derecho de defensa, de econom\u00eda, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicci\u00f3n que orientan toda la actuaci\u00f3n administrativa, de conformidad con lo previsto en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el art\u00edculo 3\u00b0 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u201d.<\/span><\/p>\n

128. En el art\u00edculo 3\u00ba qued\u00f3 definida la naturaleza p\u00fablica de la acci\u00f3n sancionatoria y se dispuso que esta podr\u00e1 iniciarse de manera oficiosa \u201cpor quienes obren en cumplimiento de una obligaci\u00f3n o deber legal, por informaci\u00f3n o queja presentada por cualquier persona\u201d. No obstante, se se\u00f1al\u00f3 que \u201c[n]i el informador ni el quejoso son partes del proceso y s\u00f3lo podr\u00e1n intervenir en \u00e9l, a solicitud del funcionario encargado de la investigaci\u00f3n, para rendir los informes que \u00e9ste les requiera\u201d.<\/span><\/p>\n

129. En el art\u00edculo 4\u00ba se determin\u00f3 que cualquier infracci\u00f3n al Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos da lugar a una acci\u00f3n sancionatoria y, asimismo, se destac\u00f3 su car\u00e1cter obligatorio, incluso, al margen de si se ha iniciado acci\u00f3n penal o el infractor se encuentra desvinculado de la actividad portuaria \u201csiempre y cuando la sanci\u00f3n se imponga dentro de los 3 a\u00f1os de producido el acto o hecho que pueda generar la sanci\u00f3n\u201d.<\/span><\/p>\n

130. En el art\u00edculo 5\u00ba qued\u00f3 fijado lo referente a la responsabilidad que surge a partir de la acci\u00f3n sancionatoria iniciada contra quien infringe el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos. All\u00ed se recalca que esta surge de manera \u201cindependiente de la responsabilidad civil o penal que el acto o hecho pueda originar\u201d.<\/span><\/p>\n

131. El art\u00edculo 6\u00ba se refiere a la definici\u00f3n previa de la sanci\u00f3n y al procedimiento para su aplicaci\u00f3n. En ese sentido, precisa que una infracci\u00f3n contra la ley 1\u00aa de 1991 o contra las normas que \u201cla modifiquen, adicionen o reglamenten, ser\u00e1 sancionada observando el procedimiento contemplado en el decreto 01 de 1984, de conformidad con [el decreto 1002 de 1993]\u201d.<\/span><\/p>\n

132. El art\u00edculo 7\u00ba indic\u00f3 que la acci\u00f3n sancionatoria no ser\u00eda procedente cuando se sanciona al transgresor del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos dos veces por el mismo hecho.<\/span><\/p>\n

133. El art\u00edculo 8\u00ba prev\u00e9 lo relacionado con la caducidad de las sanciones y dispuso que, al margen de una determinaci\u00f3n en contrario, la facultad atribuida a las autoridades administrativas para imponer sanciones \u201ccaduca a los 3 a\u00f1os de producido el acto o hecho que pueda ocasionarlas\u201d.<\/span><\/p>\n

134. El art\u00edculo 9\u00ba contempl\u00f3 el principio de imparcialidad e indic\u00f3 que a los funcionarios que realicen investigaciones sobre infracciones al Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos, practiquen pruebas o pronuncien decisiones definitivas, \u201cse les aplicar\u00e1n las causales de recusaci\u00f3n previstas en el art\u00edculo 30 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo y se proceder\u00e1 de conformidad con [esa] disposici\u00f3n\u201d. A\u00f1adi\u00f3 que, con el objeto de resolver el impedimento o, la recusaci\u00f3n, \u201cse considera como superior inmediato del investigador, al Superintendente General de Puertos\u201d.<\/span><\/p>\n

135. El segundo cap\u00edtulo contempl\u00f3 disposiciones sobre la actuaci\u00f3n administrativa. As\u00ed, defini\u00f3 lo concerniente al t\u00e9rmino para resolver las investigaciones \u2013art\u00edculo 10\u2013; el traslado a otras autoridades \u2013art\u00edculo 11\u2013; las medidas que deben adoptarse en caso de que la actuaci\u00f3n administrativa se inicie ante un funcionario que carece de competencia \u2013art\u00edculo 12\u2013; la citaci\u00f3n de terceros que puedan estar interesados directamente en los resultados de la decisi\u00f3n \u2013art\u00edculo 13\u2013; los medios de prueba y el valor de estas \u2013art\u00edculo 14\u2013;los elementos que debe contemplar el informe que presente el funcionario a quien la Superintendencia General de Puertos haya encomendado realizar la investigaci\u00f3n \u2013art\u00edculo 15\u2013; el mandato de motivar la decisi\u00f3n que se adopte \u2013art\u00edculo 16\u2013; el recurso de reposici\u00f3n contra la resoluci\u00f3n que ponga fin a la actuaci\u00f3n administrativa \u2013art\u00edculo 17\u2013; las copias para las autoridades mencionadas en el art\u00edculo 10 de la Ley 1\u00aa de 1991 \u2013art\u00edculo 18\u2013; el Libro de Control en el que se dejar\u00e1 consignada la informaci\u00f3n de las actuaciones surtidas en desarrollo del procedimiento establecido en el Decreto, hasta su culminaci\u00f3n definitiva \u2013art\u00edculo 19\u2013.<\/span><\/p>\n

136. En el cap\u00edtulo tercero, el Decreto reglamentario dispuso lo relativo a las sanciones por infracci\u00f3n de la Ley 1\u00aa de 1991 y normas que la modifiquen, adicionen o reglamenten. En este sentido, dispuso:<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

PAR\u00c1GRAFO. Una vez ejecutoriada la resoluci\u00f3n por la cual se impone una multa, de conformidad con el presente Decreto, prestar\u00e1 m\u00e9rito ejecutivo por jurisdicci\u00f3n coactiva, seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 68 numeral 1 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo.\u00a0<\/span><\/p>\n

2) Suspensi\u00f3n temporal del derecho a realizar actividades en los puertos. Podr\u00e1, igualmente prohibirse que un determinado usuario de los puertos los use de nuevo o preste all\u00ed sus servicios hasta por el t\u00e9rmino de un a\u00f1o.\u00a0<\/span><\/p>\n

3) Caducidad de la concesi\u00f3n o licencia portuaria o autorizaciones del infractor.<\/span><\/p>\n

4) Cuando las sanciones anteriores no sean efectivas o perjudiquen injustificadamente a terceros, la Superintendencia General de Puertos podr\u00e1 directamente intervenir un puerto, en los t\u00e9rminos previstos por el art\u00edculo 27 numeral 27.9 de la Ley 01 de 1991.<\/span><\/p>\n

137. Como se deriva de lo expuesto y, lo record\u00f3 la jefe del Ministerio P\u00fablico, la norma objeto de an\u00e1lisis previ\u00f3 una correlaci\u00f3n gen\u00e9rica entre las faltas y las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos, lo que suele ser la tendencia en el derecho administrativo sancionador. El legislador opt\u00f3 por un modelo que permite dar una aplicaci\u00f3n a las sanciones, de modo que se atienda a la especialidad de la materia y que depende, en gran medida, de criterios t\u00e9cnicos.<\/span><\/p>\n

138. Como tambi\u00e9n lo reconoci\u00f3 la Vista Fiscal esta correlaci\u00f3n gen\u00e9rica entre faltas y sanciones no es extra\u00f1a en el derecho administrativo sancionador. Este tipo de correlaci\u00f3n ha sido considerada v\u00e1lida por la Corte Constitucional de manera reiterada, cuandoquiera que el \u00e1mbito de apreciaci\u00f3n que se reconoce a la autoridad administrativa competente para imponer las sanciones se sujeta a unos criterios fijados por el legislador.<\/span><\/p>\n

139. En el asunto que examina el contexto normativo en el que se inserta el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos permite identificar los elementos principales de las obligaciones o deberes cuya infracci\u00f3n podr\u00e1 dar paso a la sanci\u00f3n, as\u00ed como hace factible igualmente determinar la autoridad encargada de imponerla, los criterios para graduarla y las fronteras que deben observarse en ese cometido.<\/span><\/p>\n

140. Esto es as\u00ed, porque, como qued\u00f3 dicho, el art\u00edculo 42 de la Ley 1\u00aa de 1991 previ\u00f3 que en tanto el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos no disponga algo distinto, las autoridades portuarias deber\u00e1n aplicar el procedimiento administrativo previsto en el Decreto 01 de 1984 (C\u00f3digo Contencioso Administrativo) o en las normas que lo complementen o reformen\u201d. En este caso, deben aplicar lo dispuesto en la ley 1437 de 2011 \u201c[p]or la cual se expide el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo\u201d.<\/span><\/p>\n

141. A lo anterior se agrega un conjunto de previsiones legales t\u00e9cnicas dirigidas a precisar el contenido de los deberes previstos en las normas del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y la remisi\u00f3n del art\u00edculo 42 de ese Estatuto a la ley 1437 de 2011 en materia de procedimiento sancionatorio administrativo y al decreto 1002 de 1993 que regul\u00f3, precisamente, los art\u00edculos 41 y 42 de la ley 1\u00aa de 1991 en los t\u00e9rminos que quedaron rese\u00f1ados l\u00edneas atr\u00e1s.<\/span><\/p>\n

142. En la parte considerativa de la presente sentencia se destac\u00f3 que la determinaci\u00f3n de los deberes y obligaciones que deben ser observados y cuya infracci\u00f3n dar\u00eda lugar a que la administraci\u00f3n \u2013la Superintendencia de Puertos y Transporte\u2013, imponga las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos puede hacerse acudiendo a criterios t\u00e9cnicos, l\u00f3gicos y emp\u00edricos de conocimiento de los diferentes actores, en este caso, del medio mar\u00edtimo. Por tanto, es factible tomar en cuenta la forma en que se cumple la norma en el contexto de los usuarios de los puertos para precisar la correlaci\u00f3n gen\u00e9rica entre la infracci\u00f3n a las normas incorporadas en la ley 1\u00aa de 1991 y las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 de ese Estatuto.<\/span><\/p>\n

143. Existe, por tanto, un conjunto de normas generales y espec\u00edficas que, \u201cregulan toda la actividad portuaria, dispuestas en leyes, decretos y reglamentos\u201d. Ciertamente, la manera como se redactan estas normas no obedece a los c\u00e1nones exigidos por el derecho penal. A prop\u00f3sito de este aspecto, cabe destacar que, como se indic\u00f3 en las consideraciones de la presente sentencia, el derecho administrativo sanciona, precisamente, las infracciones a los deberes u obligaciones previstas en la ley o normas que regulan la materia y no las conductas en s\u00ed mismas, como sucede en materia penal. En ese sentido se entiende que la potestad sancionadora que la Ley 1\u00aa de 1991 le confiri\u00f3 a la Superintendencia de Puertos y Transporte lo que buscar es preservar el orden jur\u00eddico institucional, en este caso, el que rige este sector espec\u00edfica y altamente t\u00e9cnico de la actividad portuaria mar\u00edtima.<\/span><\/p>\n

144. En fin, siempre debe considerarse que las sanciones en materia administrativa tienen una finalidad normativa y este objetivo es el que debe inspirar la actuaci\u00f3n de la autoridad facultada para imponer las sanciones, a saber, la de evitar que las infracciones al Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos atenten contra la integridad de los bienes jur\u00eddicos cuya protecci\u00f3n se encuentra garantizada por las normas legales que lo integran.<\/span><\/p>\n

145. Por tanto, no es cierto lo afirmado por el accionante, en el sentido de que en la ley 1\u00aa de 1991 no existe una descripci\u00f3n de normas susceptibles de ser de\u00f3nticamente calificadas con toda claridad y detalle o que sobre ellas no quepa establecer una correlaci\u00f3n directa entre las normas descritas y la sanci\u00f3n legal que podr\u00eda aplicarse por su infracci\u00f3n. Si bien esta correlaci\u00f3n es general, existen previsiones legales y reglamentarias que permiten precisarlas e impiden un ejercicio arbitrario y desproporcionado de la actividad sancionatoria administrativa en esta espec\u00edfica materia.<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

2.3.2. Motivos por los cuales el uso de conceptos indeterminados a la hora de graduar las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos no es incompatible con el principio de tipicidad<\/span><\/p>\n

146. Como qued\u00f3 dicho, la ley 1\u00aa de 1991 contiene obligaciones generales y espec\u00edficas. Quienes se dedican a la actividad portuaria deben conocerlas y respetarlas. Por su parte, el art\u00edculo 41 bajo examen previ\u00f3 un grupo \u201cde sanciones especializadas del sector portuario (multas hasta por el equivalente de 35 d\u00edas de ingresos brutos del infractor, suspensi\u00f3n temporal del derecho a realizar actividades en los puertos, intervenci\u00f3n de puerto y caducidad de las concesiones, licencias o autorizaciones), as\u00ed como criterios t\u00e9cnicos de aplicaci\u00f3n de estas (impacto de la infracci\u00f3n sobre la buena marcha de los puertos y de las instituciones portuarias, reincidencia, colaboraci\u00f3n con las autoridades y afectaci\u00f3n a terceros)\u201d.<\/span><\/p>\n

147. El hecho de que la ley contenga obligaciones de ineludible cumplimiento y que el art\u00edculo 41 especifique que las infracciones a esta podr\u00e1n dar lugar a sanciones, muestra que si, en efecto, se da una margen a la administraci\u00f3n para graduar las sanciones, todas ellas est\u00e1n definidas de antemano en el art\u00edculo 41, de modo que quien infrinja las normas no ser\u00e1 sorprendido con las sanciones que la administraci\u00f3n podr\u00e1 imponer y. de todos modos, tiene derecho a que se le respeten en debida forma las garant\u00edas fundamentales del debido proceso.<\/span><\/p>\n

148. En consecuencia, conocidas las obligaciones y, la amplitud con que pueden fijarse las sanciones no existe una indeterminaci\u00f3n absoluta, pues el eventual sancionado sabe de antemano que las infracciones al Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y, solo estas, dar\u00e1n lugar a este tipo de sanciones y no a otras.<\/span><\/p>\n

149. Adem\u00e1s, a juicio de la Sala Plena, las sanciones fueron debidamente determinadas por el art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 en su naturaleza, cuant\u00eda y t\u00e9rmino. Por lo tanto, no dan lugar a la subjetividad de la administraci\u00f3n al momento de imponerlas y se ajustan a los principios de legalidad y tipicidad. En cuanto a su naturaleza, es claro que las sanciones previstas en el art\u00edculo 41 del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos son, como se mencion\u00f3, de multa, suspensi\u00f3n temporal del derecho a realizar actividades en los puertos, intervenci\u00f3n de un puerto o la caducidad de las concesiones, licencias o autorizaciones del infractor.<\/span><\/p>\n

150. En relaci\u00f3n con la multa, la disposici\u00f3n precis\u00f3 el l\u00edmite m\u00e1ximo \u201chasta por el equivalente de 35 d\u00edas de ingresos brutos del infractor\u201d y determin\u00f3 que esto ser\u00eda calculado teniendo como base \u201csus ingresos en el mes anterior a aquel en el que se impone la multa\u201d. La norma defini\u00f3, asimismo, que el monto de la multa se graduar\u00e1 teniendo en cuenta, por un lado, \u201cel impacto de la infracci\u00f3n sobre la buena marcha de los puertos y de las instituciones portuarias\u201d y, por el otro lado, si se trata o no de una reincidencia. Igualmente, el art\u00edculo 41 advirti\u00f3 que en el evento de que el infractor no ofrezca \u201cinformaci\u00f3n suficiente para determinar el monto [de la multa]\u201d, se aplicar\u00edan las otras sanciones previstas en la norma.<\/span><\/p>\n

151. En efecto, la norma objeto de examen en la presente ocasi\u00f3n ofrece a la administraci\u00f3n un margen amplio para graduar la sanci\u00f3n de multa. De un lado, se refiri\u00f3 a \u201cla buena marcha de los puertos y las instituciones portuarias\u201d. Del otro lado, aludi\u00f3 a si se trata o no de un infracci\u00f3n reincidente. Por \u00faltimo, dej\u00f3 claro que en caso de que el infractor no proporcione informaci\u00f3n suficiente para imponer la sanci\u00f3n de multa, entonces se podr\u00e1n imponer otras sanciones previstas en el art\u00edculo 41.<\/span><\/p>\n

152. Ahora bien, expresiones ciertamente indeterminadas como \u201ceficiencia\u201d o \u201cbuena marcha de los puertos y de las instituciones portuarias\u201d podr\u00edan ser precisadas si se toman en cuenta \u201ccriterios t\u00e9cnicos u otras disposiciones normativas que integran el subsistema normativo en cuesti\u00f3n, como ser\u00eda el caso de la ley 105 de 1993, la ley 336 de 1996 o la ley 1682 de 2013. Por tanto, si bien la referencia prevista en la norma es gen\u00e9rica, no deja abierto un campo para la arbitrariedad de la administraci\u00f3n en la imposici\u00f3n de las sanciones.<\/span><\/p>\n

153. Se conoce que el sector portuario reviste una complejidad t\u00e9cnica. Precisamente, esta circunstancia fue registrada por el legislador en el art\u00edculo 41 bajo an\u00e1lisis, en la medida en que confiri\u00f3 a la autoridad administrativa cierto margen para definir la sanci\u00f3n aplicable de acuerdo con las circunstancias del asunto en particular, sin que quepa afirmar \u2013como lo sostuvo el demandante\u2013, que los elementos de la infracci\u00f3n administrativa quedaron sujetos a la discrecionalidad absoluta. Esta aseveraci\u00f3n no concuerda con el contexto normativo en el que se encuentra insertado el art\u00edculo 41, pues all\u00ed se definieron con rango legal y de manera clara las sanciones que est\u00e1 en condici\u00f3n de aplicar la autoridad administrativa, sin que los m\u00e1rgenes de graduaci\u00f3n y fijaci\u00f3n de la sanci\u00f3n puedan traducirse en arbitrariedad estatal.<\/span><\/p>\n

154. En efecto, los elementos de determinaci\u00f3n de las sanciones no solo quedaron incluidos en la ley 1\u00aa de 1991, como ya se indic\u00f3, sino que se desprenden de la Constituci\u00f3n \u2013art\u00edculos 29 y 209\u2013; del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u2013art\u00edculos 1\u00ba, 3\u00ba, 44 y 50\u2013 , as\u00ed como de las normas legales y reglamentarias que rigen el sector. Al respecto cabe tomar en cuenta lo dispuesto por el art\u00edculo 4\u00ba del decreto reglamentario 1002 de 1993 que se\u00f1ala la obligatoriedad de las disposiciones del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos cuyas norma quedaron rese\u00f1adas en l\u00edneas precedentes.<\/span><\/p>\n

155. Ahora bien, entre las sanciones que es factible imponer a la luz de lo previsto en el art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 se encuentra tambi\u00e9n la de prohibir que el infractor del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos use de nuevo los puertos o preste sus servicios all\u00ed. En este caso la sanci\u00f3n no podr\u00e1 sobrepasar el t\u00e9rmino de un a\u00f1o.<\/span><\/p>\n

156. Finalmente, la norma incorpor\u00f3 tambi\u00e9n la sanci\u00f3n que denomin\u00f3 \u201cintervenci\u00f3n de un puerto\u201d. En relaci\u00f3n con esta sanci\u00f3n, dej\u00f3 claro que se refer\u00eda a aquella prevista en el numeral 28.9 del art\u00edculo 28 de la Ley 1\u00aa de 1991 pero con una advertencia, a saber: que la intervenci\u00f3n solo podr\u00e1 adoptarse como sanci\u00f3n siempre y cuando las otras sanciones incluidas en el art\u00edculo 41 no sean efectivas o perjudiquen injustificadamente a terceros.<\/span><\/p>\n

157. Acerca del primer aspecto, esto es, de la posibilidad de imponer la sanci\u00f3n de intervenci\u00f3n por inefectividad de las otras sanciones previstas en el art\u00edculo 41 bajo examen, la Sala Plena considera que lo que plantea el inciso aludido se relaciona con el concepto de eficacia de la norma en sentido sociol\u00f3gico y jur\u00eddico. Esto es, con la forma c\u00f3mo o el grado en qu\u00e9 las otras sanciones previstas en el art\u00edculo 41 se cumplen efectivamente en la realidad \u2013se destaca\u2013.<\/span><\/p>\n

158. En ese sentido, una lectura escalonada del art\u00edculo 41 permite visualizar que la administraci\u00f3n podr\u00eda aplicar la sanci\u00f3n de intervenci\u00f3n de un puerto \u00fanicamente cuando las otras sanciones previstas en la norma sean insuficientes para lograr el fin buscado. Dicho de manera distinta, si con las otras sanciones se protegen los bienes jur\u00eddicos que pretende la norma infringida, como lo podr\u00edan ser los bienes entregados en concesi\u00f3n, la prestaci\u00f3n adecuada del servicio, la competencia leal, entre otros, entonces no ser\u00eda factible acudir a la sanci\u00f3n de intervenci\u00f3n de un puerto.<\/span><\/p>\n

159. Es importante reiterar en este lugar que la aplicaci\u00f3n de las sanciones debe ajustarse a las exigencias legales y reglamentarias, esto es, a lo dispuesto en la ley 1437 de 2011 y al decreto 1002 de 1993. En ese sentido, la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de intervenci\u00f3n de un puerto debe efectuarse a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.<\/span><\/p>\n

160. La sanci\u00f3n de intervenci\u00f3n de un puerto se impondr\u00e1 de manera razonable si se verifica que la aplicaci\u00f3n de las otras sanciones previstas en el art\u00edculo 41 no result\u00f3 eficaz para cumplir con los fines buscados. Estos aspectos deben evaluarse a la luz de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Calificar tales circunstancias corresponder\u00e1 a la Superintendencia de Puertos y Transporte que es la autoridad especializada en la materia y cuenta con los insumos indispensables para adoptar una decisi\u00f3n objetiva que atienda las especificidades del caso, as\u00ed como \u201cla concreci\u00f3n del hecho para graduar la aplicaci\u00f3n de la sanci\u00f3n, descart\u00e1ndose, con ello, una presunta violaci\u00f3n al principio de tipicidad en aplicaci\u00f3n a la flexibilidad de este que, la especialidad de la materia demanda el presente asunto\u201d.<\/span><\/p>\n

161. Tambi\u00e9n deben valorarse de cara a los principios de finalidad, necesidad y proporcionalidad. Por consiguiente, en aras de aplicar la sanci\u00f3n de intervenci\u00f3n de un puerto, resulta indispensable corroborar si la sanci\u00f3n redundar\u00e1 en el efectivo cumplimiento de las obligaciones y deberes derivados del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos. Al paso, ha de indagarse si no es del caso llegar a esta misma finalidad con sanciones menos severas a la de intervenci\u00f3n de un puerto, aunque con su mismo efecto. Por \u00faltimo, debe determinarse si en el caso concreto la imposici\u00f3n de la sanci\u00f3n de intervenci\u00f3n compensa la limitaci\u00f3n a los derechos del sancionado. Con todo, como se indic\u00f3, la eficacia de las sanciones es una cuesti\u00f3n que debe evaluarse caso a caso y de acuerdo con el impacto de estas en un determinado puerto.<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

162. En lo que se refiere al segundo aspecto, esto es, a la necesidad de acudir a la sanci\u00f3n de intervenci\u00f3n de un puerto cuando las dem\u00e1s sanciones o la caducidad \u201cperjudiquen injustificadamente a terceros\u201d, cabe se\u00f1alar que la ley 1\u00aa de 1991 \u2013art\u00edculos 9, 10 y 13\u2013 y el decreto 1002 de 1993 \u2013art\u00edculo 13\u2013 contemplan las figuras de la intervenci\u00f3n, la citaci\u00f3n y la oposici\u00f3n de terceros, de manera que estos puedan expresarse sobre las eventuales infracciones con las que se han visto afectados, si ello fuera el caso, y, a partir de estas consideraciones y en aplicaci\u00f3n de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la respectiva autoridad sancionatoria acumular\u00eda criterios suficientes para proferir la correspondiente decisi\u00f3n.<\/span><\/p>\n

163. De cualquier modo, la Sala Plena considera que la afectaci\u00f3n a terceros, como consecuencia de la aplicaci\u00f3n de una sanci\u00f3n, es una cuesti\u00f3n que debe evaluarse caso a caso y de acuerdo con las circunstancias de cada uno de los puertos y el impacto de cada una de las medidas (eficacia), sin perjuicio de analizar su razonabilidad y proporcionalidad. Al respecto hay que se\u00f1alar que el decreto 1002 de 1993 \u2013referenciado l\u00edneas atr\u00e1s\u2013, dispuso en su art\u00edculo 20, la intervenci\u00f3n de la Superintendencia General de Puertos \u2013hoy Superintendencia de Puertos y Transporte\u2013 en los t\u00e9rminos previstos en el art\u00edculo 27.9 de la ley 1\u00aa de 1991, cuando las otras sanciones no sean efectivas y tales infracciones afecten, injustificadamente, a terceros.<\/span><\/p>\n

164. Es de notar que la formula indicada en l\u00edneas precedentes no es ajena a los reg\u00edmenes en materia de derecho administrativo sancionador. Por ejemplo, el art\u00edculo 81 de la ley 142 de 1993 establece las sanciones que la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios puede imponer a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas y las clasifica seg\u00fan la naturaleza y la gravedad de la falta. Entre otras sanciones, el numeral 7 de dicho art\u00edculo dispone: \u201c[t]oma de posesi\u00f3n en una empresa de servicios p\u00fablicos, o la suspensi\u00f3n temporal o definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas atr\u00e1s no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros\u201d \u2013se destaca\u2013. No se trata, entonces, de una f\u00f3rmula ajena al derecho administrativo sancionador y que, en todo caso, aunque indeterminada, puede determinarse. De ah\u00ed la naturaleza principalmente disuasoria o preventiva de las sanciones y la necesidad de sopesar la eficacia de estas para pasar a las sanciones m\u00e1s graves cuya implementaci\u00f3n \u2013cabe repetirlo una vez m\u00e1s\u2013 solo tendr\u00e1 lugar siempre y cuando se cumpla con los principios de razonabilidad y proporcionalidad.<\/span><\/p>\n

165. Como se sigue de lo expuesto, es cierto que el art\u00edculo 41 del Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos le confiri\u00f3 a la administraci\u00f3n \u2013Superintendencia de Puertos y Transporte\u2013 un margen amplio para graduar las sanciones. No obstante, esta tarea debe ser ejercida de acuerdo con los l\u00edmites que se desprenden de la Constituci\u00f3n \u2013art\u00edculos 29 y 209\u2013; del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo \u2013art\u00edculos 1\u00ba, 3\u00ba, 44 y 50\u2013, as\u00ed como de las normas legales y reglamentarias que rigen el sector. De ah\u00ed que existan suficientes previsiones para evitar riesgos de desproporci\u00f3n y arbitrariedad administrativa.<\/span><\/p>\n

166. A la luz de las consideraciones que anteceden, resulta factible para la Sala concluir que la norma acusada no desconoci\u00f3 el principio de tipicidad que el accionante asoci\u00f3 con la noci\u00f3n de conceptos jur\u00eddicos indeterminados. Como lo puso de presente la Vista Fiscal, se trata de circunstancias cuya existencia resulta posible determinar de modo razonable, \u201csi se acude a criterios t\u00e9cnicos, l\u00f3gicos y emp\u00edricos de conocimiento de los diferentes actores el medio mar\u00edtimo, que en todo caso, encuentran lineamientos en la normativa sobre la materia, as\u00ed como l\u00edmites en el principio de razonabilidad\u201d.<\/span><\/p>\n

167. Por los motivos expuestos, la Sala Plena declarar\u00e1 exequible el art\u00edculo 41 de la ley 1\u00aa de 1991, por el cargo analizado en la presente sentencia.<\/span><\/p>\n

. DECISI\u00d3N<\/span><\/p>\n

La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/span><\/p>\n

RESUELVE<\/span><\/p>\n

\u00danico.-DECLARAR EXEQUIBLE el art\u00edculo 41 de la ley 1\u00aa de 1991 \u201c[p]or la cual se expide el estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y se dictan otras disposiciones\u201d, por el cargo analizado en la presente sentencia.<\/span><\/p>\n

Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/span><\/p>\n

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/span><\/p>\n

Presidente<\/span><\/p>\n

Con aclaraci\u00f3n de voto<\/span><\/p>\n

NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/span><\/p>\n

Magistrada<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/span><\/p>\n

Magistrado<\/span><\/p>\n

DIANA FAJARDO RIVERA<\/span><\/p>\n

Magistrada<\/span><\/p>\n

VLADIMIR FERN\u00c1NDEZ ANDRADE<\/span><\/p>\n

Magistrado<\/span><\/p>\n

Salvamento de voto<\/span><\/p>\n

JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR<\/span><\/p>\n

Magistrado<\/span><\/p>\n

Con salvamento de voto<\/span><\/p>\n

ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO<\/span><\/p>\n

Magistrado<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA<\/span><\/p>\n

Magistrada<\/span><\/p>\n

CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/span><\/p>\n

Magistrada<\/span><\/p>\n

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/span><\/p>\n

Secretaria General<\/span><\/p>\n

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO<\/span><\/p>\n

VLADIMIR FERN\u00c1NDEZ ANDRADE<\/span><\/p>\n

A LA SENTENCIA C-211\/24<\/span><\/p>\n

Referencia: Expediente D-15.546<\/span><\/p>\n

Accionante: Diego Bernal Corredor<\/span><\/p>\n

Asunto: Demanda inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 \u201c[p]or la cual se expide el estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y se dictan otras disposiciones\u201d<\/span><\/p>\n

Magistrada ponente:<\/span><\/p>\n

CRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

2. Con el acostumbrado respeto por la posici\u00f3n mayoritaria de la Sala, salvo mi voto en la decisi\u00f3n adoptada. Considero que en este escenario no se cumplen los presupuestos jurisprudenciales para que, sin desconocer el grado de flexibilidad admisible en la verificaci\u00f3n del principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador, se entienda que la norma acusada alcanza el umbral constitucional.<\/span><\/p>\n

3. Para explicar mi postura al respecto se estructurar\u00e1 una f\u00f3rmula metodol\u00f3gica basada en los mismos fundamentos dogm\u00e1ticos de la sentencia. En ella se explic\u00f3 \u00a0que, conforme los lineamientos decantados en providencias de esta corporaci\u00f3n como las sentencias C-242 de 2010 y la C-044 de 2023 (ampliamente reiteradas en la providencia), pueden admitirse disposiciones de orden sancionatorio gen\u00e9ricas siempre que: (i) en la ley se fijen los elementos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada, (ii) cuando se haya previsto un tipo en blanco (esto es, grosso modo, cuando para definir el supuesto de hecho sancionable el Legislador remite a otra disposici\u00f3n normativa), las remisiones que existan deben ser precisas o exponer criterios que hagan factible determinar con claridad la conducta, y (iii) pueda identificarse la sanci\u00f3n a imponer o existan criterios para determinarla de manera clara.<\/span><\/p>\n

4. Teniendo en cuenta estos presupuestos, se analizar\u00e1 c\u00f3mo se sustent\u00f3 en la sentencia su cumplimiento y se expondr\u00e1 la valoraci\u00f3n propia.<\/span><\/p>\n

A. A. \u00a0Primer presupuesto: que en la ley se fijen los elementos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada.<\/span><\/p>\n

5. En la sentencia se dice que \u201c[aunque] el Estatuto de Puertos Mar\u00edtimos no lo dijo expresamente, las normas que desarrollan o reglamentan a la Ley 1\u00aa de 1991 tambi\u00e9n se encuentran llamadas a servir de referente para [la] tarea [constitucional del Estado de planificar y racionalizar la actividad portuaria]\u201d y, por ende, sirven para hacer determinables las sanciones y este m\u00e9todo \u201csuele ser la tendencia en el derecho administrativo sancionador [\u2026 a fin de que se] apli[quen sanciones basadas en] criterios t\u00e9cnicos\u201d dada la necesaria correlaci\u00f3n del ejecutivo a partir de las normas reglamentarias.<\/span><\/p>\n

6. En consecuencia, explica que \u201c[s]i bien esta correlaci\u00f3n [entre norma descrita y sanci\u00f3n] es general, existen previsiones legales y reglamentarias que permiten precisarlas e impiden un ejercicio arbitrario y desproporcionado de la actividad sancionatoria administrativa en esta espec\u00edfica materia\u201d y ello no equivale a que exista una indeterminaci\u00f3n insuperable o que soslaye el principio de legalidad, dado que el art\u00edculo 3\u00ba de la Ley 1 de 1991 contempla la necesidad de normas complementarias para asuntos t\u00e9cnicos, de manera que, al momento de calificar e imponerse una sanci\u00f3n, debe tenerse en cuenta la plenitud del sistema normativo portuario para definir si hubo o no una infracci\u00f3n. Precisa la sentencia que ya en varias oportunidades la Corte ha prohijado la constitucionalidad de remisiones normativas para completar tipos en blanco en materia sancionatoria administrativa.<\/span><\/p>\n

7. Valoraci\u00f3n: Al respecto, se estima que ese razonamiento es desacertado. El art\u00edculo 41 estudiado (\u00fanica disposici\u00f3n normativa dedicada a la parte sancionatoria de la Ley 1 de 1991) no contiene inmersa una identificaci\u00f3n de los \u201celementos b\u00e1sicos de las conductas sancionables\u201d y aunque contenga una remisi\u00f3n interna, \u00e9sta no satisface el presupuesto en menci\u00f3n.<\/span><\/p>\n

8. Obs\u00e9rvese que, con la finalidad de hacer determinable la sanci\u00f3n, el legislador consider\u00f3 suficiente anunciar en el art\u00edculo 41 en cuesti\u00f3n, que se configura una conduta sancionable cuando ocurre una infracci\u00f3n a los mandatos de esa misma ley. Entonces, bajo ese entendido, lo primero que se destaca es que, aun cuando en la sentencia se pretende validar una interpretaci\u00f3n sist\u00e9mica para calificar las conductas a partir de normas complementarias, lo cual en ocasiones se ha avalado por la Corte, en este caso, a diferencia de aquellos, no se tuvo en cuenta que no se est\u00e1 cumpliendo con la reserva de ley, en la medida en que las remisiones normativas para aspectos sancionatorios por su naturaleza deben ser autorizadas por el legislador y aqu\u00ed \u00e9l no hizo nota expresa de autorizar con ese fin las reglamentaciones complementarias.<\/span><\/p>\n

9. Es cierto, como ya se anot\u00f3, que la Corte s\u00ed ha prohijado la constitucionalidad de remisiones a normas complementarias, pero incluso revisando las providencias citadas en la sentencia para sustentar esa afirmaci\u00f3n (C-044 de 2023 y C-699 de 2015), es claro que el legislador, espec\u00edficamente en la disposici\u00f3n normativa que plantea la sanci\u00f3n, a\u00f1adi\u00f3 la autorizaci\u00f3n para que pueda haber remisi\u00f3n a reglamentos complementarios. De hecho, en la C-699 de 2015, aun con que el legislador lo permiti\u00f3, la Corte declar\u00f3 inexequible la remisi\u00f3n porque all\u00ed la norma necesariamente permit\u00eda el dise\u00f1o de conductas sancionables al ejecutivo -contrariando la reserva de ley- y no hab\u00eda una remisi\u00f3n con identificaci\u00f3n precisa sino amplia.<\/span><\/p>\n

10. Vale agregar que tambi\u00e9n puede llegar a pensarse que, en todo caso, la pretendida interpretaci\u00f3n sist\u00e9mica sigue siendo v\u00e1lida, no obstante, precisamente en esta Sentencia C-699 de 2015, la Corte no us\u00f3 como criterio para superar la falencia que provoc\u00f3 la inexequibilidad, el hecho de que en otros apartes de la norma all\u00e1 estudiada tambi\u00e9n hab\u00eda indicaciones sobre regulaciones complementarias de orden t\u00e9cnico que deb\u00edan reglamentarse por el ejecutivo. En otras palabras, en esa ocasi\u00f3n, aun cuando la Ley aval\u00f3 normativas complementarias para reglar aspectos t\u00e9cnicos, ese hecho no permiti\u00f3 considerar constitucional dicha disposici\u00f3n.<\/span><\/p>\n

11. As\u00ed, pues, comoquiera que en materia portuaria solo es posible definir el estudio de las conductas sancionables a partir de la ley, al estudiar el texto legal, tal como se hizo en la sentencia, se puede apreciar que su contenido es muy general y, por consiguiente, no se cumple con el primer presupuesto. N\u00f3tese que, a pesar del esfuerzo realizado en la sentencia por describir puntualmente c\u00f3mo la Ley 1 de 1991 s\u00ed contiene preceptos con aptitud suficiente para anunciar aquellos elementos b\u00e1sicos de las conductas, la descripci\u00f3n t\u00edpica es precaria.<\/span><\/p>\n

12. Al tener como infracci\u00f3n cualquier incumplimiento a sus propias disposiciones, es un panorama abierto con el que podr\u00eda incluso afirmarse que, por ejemplo, presentar una solicitud de concesi\u00f3n portuaria sin el lleno de requisitos previstos en el art\u00edculo 9\u00ba podr\u00eda generar una sanci\u00f3n. En ese hipot\u00e9tico caso, en la pr\u00e1ctica, lo \u00fanico que eventualmente no har\u00eda gravoso el asunto es que el monto de la multa depender\u00eda de la valoraci\u00f3n que se haga sobre el impacto que ese hecho provoc\u00f3 \u201ca la buena marcha de los puertos\u201d, situaci\u00f3n en la que, en principio, pareciera que no hay impacto y por ende tampoco sanci\u00f3n, pero lo que se quiere evidenciar es que la norma es muy ampl\u00eda e implica un desgaste de adscripci\u00f3n valorativa en una multiplicidad de casos que realmente desdibuja la presencia de una ilaci\u00f3n precisa de los \u201celementos b\u00e1sicos\u201d para que una conducta sea sancionada.<\/span><\/p>\n

B. Segundo presupuesto: cuando haya previsto un tipo en blanco, las remisiones que existan deben ser precisas o debe exponer criterios que hagan factible determinar con claridad la conducta.<\/span><\/p>\n

13. En l\u00ednea directa con lo anterior, la sentencia expone sobre este presupuesto que la previsi\u00f3n gen\u00e9rica del art\u00edculo 41 se especifica con el contenido mismo de la Ley 1\u00aa de 1991 y la normativa relacionada con la actividad portuaria (autorizada por el art\u00edculo 3\u00ba), pues, \u201cexisten previsiones legales y reglamentarias que permiten precisar [las conductas reprochables] e impiden un ejercicio arbitrario y desproporcionado de la actividad sancionatoria administrativa en esta espec\u00edfica materia\u201d. Explica que tales elementos para determinar las sanciones est\u00e1n contemplados en diversas normativas, incluyendo la Constituci\u00f3n, el C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, as\u00ed como otras regulaciones del sector portuario.<\/span><\/p>\n

14. Valoraci\u00f3n: Sobre esa apreciaci\u00f3n resulta imperioso recordar que los derroteros jurisprudenciales sobre la remisi\u00f3n normativa en temas sancionatorios administrativos han definido que \u00e9sta, para ser validada, \u201cdebe ser precisa [, pues, s]e permite la conexi\u00f3n de un cuerpo normativo a otro que est\u00e9 previamente determinado, garantiz\u00e1ndole a los destinatarios de la norma conocer con prelaci\u00f3n en qu\u00e9 consiste la infracci\u00f3n\u201d. Bajo ese entendido, no se cumple con el segundo presupuesto, ya que la remisi\u00f3n normativa que la sentencia est\u00e1 permitiendo para entender satisfecho el principio de legalidad es una remisi\u00f3n imprecisa, amplia, inferida y que, como ya se anot\u00f3 en l\u00edneas precedentes, contrar\u00eda la reserva legal por estar autorizada expresamente por el legislador.<\/span><\/p>\n

15. Con la intenci\u00f3n de no hacer tautol\u00f3gica la ilaci\u00f3n de argumentos de este salvamento, con respecto a este punto es suficiente mencionar que ya se anot\u00f3 que el art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 deja abierta una extensa posibilidad de adscripciones para aplicar sanciones (amplitud) y se explic\u00f3 por qu\u00e9 se percibe ello; ese hecho sirve al tiempo para comprender la imprecisi\u00f3n de la remisi\u00f3n normativa al momento sancionar: no existe una tipificaci\u00f3n, cuando menos determinable, de cu\u00e1les conductas merecen sanci\u00f3n, lo cual lleva a que la autoridad administrativa, al momento de definir una situaci\u00f3n particular, ejecute un ejercicio m\u00e1s intuitivo que de atribuci\u00f3n legal o construcci\u00f3n de silogismos, pues, tendr\u00eda que realizar inferencias sin tener certeza de la premisa que da lugar a una conclusi\u00f3n determinada.<\/span><\/p>\n

C. Tercero: que pueda identificarse la sanci\u00f3n a imponer o existan criterios para determinarla de manera clara.<\/span><\/p>\n

16. La sentencia sobre este punto dedica muy poco. Solo dice que, teniendo en cuenta la reglamentaci\u00f3n t\u00e9cnica complementaria, se podr\u00eda asumir que la \u201cbuena marcha\u201d como criterio para dosificar una sanci\u00f3n, consistir\u00e1 en acatar esas directrices reglamentarias y ello define la claridad de la sanci\u00f3n a imponer conjug\u00e1ndolo con lo previsto en el art\u00edculo 50 del CPACA para la graduaci\u00f3n de esta (lo cual permite el art\u00edculo 42 de la ley 1 de 1991).<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

18. En otras palabras, el ejercicio de verificaci\u00f3n de ocurrencia de una conducta a partir de un concepto indeterminado es distinto del ejercicio para cuantificar una sanci\u00f3n. Una cosa es calificar si algo puede ser reprochable siguiendo los principios que rijan la materia y otra sustancialmente m\u00e1s compleja es medir la nocividad de una conducta para la graduaci\u00f3n de la sanci\u00f3n. Las medidas de un impacto hechas por la autoridad administrativa encargada de sancionar no presentan en este caso unos par\u00e1metros fijos que permitan conocer previamente con claridad c\u00f3mo se cuantifica una sanci\u00f3n y, por ende, dejan al administrado sin un piso jur\u00eddico comprensible acerca de cu\u00e1l ser\u00e1 la consecuencia desfavorable de cometer una u otra infracci\u00f3n a la Ley 1\u00aa de 1991.<\/span><\/p>\n

19. Con ello se obvia la premisa de que \u201c[e]l principio de legalidad de las sanciones exige que estas est\u00e9n determinadas en el momento de cometer la infracci\u00f3n. Quien lleva a cabo una conducta legalmente prohibida bajo apremio de sanci\u00f3n penal o administrativa debe conocer previamente cu\u00e1l es el castigo que acarrea su comportamiento. Este castigo no puede quedar a la definici\u00f3n ulterior de quien lo impone, pues tal posibilidad desconoce la garant\u00eda en contra de la arbitrariedad. As\u00ed pues, las sanciones deben estar legalmente determinadas taxativa e inequ\u00edvocamente en el momento de comisi\u00f3n del il\u00edcito, sin que el legislador pueda hacer dise\u00f1os de sanciones \u201cdeterminables\u201d con posterioridad a la verificaci\u00f3n de la conducta reprimida. Esta posibilidad de determinaci\u00f3n posterior ciertamente deja su se\u00f1alamiento en manos de quien impone la sanci\u00f3n, contraviniendo el mandato superior seg\u00fan el cual deber el legislador quien haga tal cosa\u201d.<\/span><\/p>\n

20. En los t\u00e9rminos anteriores dejo consignado mi salvamento de voto respecto de la sentencia C-211 de 2024, proferida por la Sala Plena, con el respeto que profeso por la decisi\u00f3n mayoritaria.<\/span><\/p>\n

Fecha ut supra,<\/span><\/p>\n

VLADIMIR FERN\u00c1NDEZ ANDRADE<\/span><\/p>\n

Magistrado<\/span><\/p>\n

Expediente D-15.546<\/span><\/p>\n

\u00a0 \u00a0<\/span><\/p>\n

\u00a0<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Expediente D-15.546 REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C-211 de 2024 Referencia: Expediente D-15.546 Accionante: Diego Bernal Corredor Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 41 de la Ley 1\u00aa de 1991 \u201c[p]or la cual se expide el estatuto de Puertos Mar\u00edtimos y se dictan otras disposiciones\u201d Magistrada ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogot\u00e1 D. C., […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[144],"tags":[],"class_list":["post-29858","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2024"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29858","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=29858"}],"version-history":[{"count":2,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29858\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":29862,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/29858\/revisions\/29862"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=29858"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=29858"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=29858"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}