C-536-97<\/p>\n
Sentencia C-536\/97 <\/p>\n
BALDIOS-Naturaleza\/BALDIOS-Adjudicaci\u00f3n <\/p>\n
Los bald\u00edos, son bienes que pertenecen a la Naci\u00f3n, cuya adjudicaci\u00f3n se puede hacer a los particulares o a las entidades p\u00fablicas, bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, econ\u00f3mico y ecol\u00f3gico, seg\u00fan la filosof\u00eda que inspira la reforma agraria, la cual tiene pleno sustento en los arts. 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constituci\u00f3n. Ello justifica las restricciones que ha establecido el legislador a su adjudicaci\u00f3n, con el fin de que la explotaci\u00f3n de los bald\u00edos se integre al proceso de transformaci\u00f3n agraria. <\/p>\n
FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD\/BALDIOS-Condiciones de acceso a la propiedad <\/p>\n
La funci\u00f3n social de la propiedad, a la cual le es inherente una funci\u00f3n ecol\u00f3gica, comporta el deber positivo del legislador en el sentido de que dicha funci\u00f3n se haga real y efectiva, cuando el Estado hace uso del poder de disposici\u00f3n o manejo de sus bienes p\u00fablicos. De esta manera, los condicionamientos impuestos por el legislador relativos al acceso a la propiedad de los bienes bald\u00edos, no resultan ser una conducta extra\u00f1a a sus competencias, porque \u00e9stas deben estar dirigidas a lograr los fines que previ\u00f3 el Constituyente en beneficio de los trabajadores rurales. <\/p>\n
BALDIOS-Regulaci\u00f3n Legal <\/p>\n
En la Constituci\u00f3n de 1991 se mantuvo el sentido prescriptivo del art\u00edculo 76-21 de la Carta de 1886, en el sentido de que el legislador est\u00e1 autorizado para “dictar las normas sobre apropiaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de tierras baldias\u201d. En tal virtud, en desarrollo de dicha atribuci\u00f3n le es dado regular lo relacionado con la forma como se adquiere la propiedad de los bald\u00edos, las limitaciones a su adjudicaci\u00f3n, las restricciones que reclaman su disposici\u00f3n o enajenaci\u00f3n una vez adjudicados, los procedimientos administrativos a trav\u00e9s de los cuales se hacen efectivas tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas a las cuales puede someterse su aprovechamiento econ\u00f3mico, con el fin de lograr los objetivos sociales y econ\u00f3micos. <\/p>\n
BALDIOS-L\u00edmites para adquirir propiedad <\/p>\n
La limitaci\u00f3n introducida por la norma acusada sobre el tama\u00f1o transferible de la propiedad originada en una adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos, no atenta contra el derecho de propiedad ni su libre enajenaci\u00f3n. En efecto, ha sido la voluntad del legislador, amparada como se dijo en la previsi\u00f3n del art. 150-18 y en la persecuci\u00f3n de los fines constitucionales de lograr el acceso de los campesinos a la propiedad rural, el de limitar la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos, salvo las excepciones que establezca la Junta Directiva del Incora, a una unidad de explotaci\u00f3n econ\u00f3mica denominada UAF (ley 160\/94 art. 66). Por lo tanto, este l\u00edmite a la adjudicaci\u00f3n guarda congruencia con el precepto acusado, que prohibe a toda persona adquirir la propiedad de terrenos inicialmente adjudicados como bald\u00edos si la respectiva extensi\u00f3n excede de una UAF, precepto que consulta la funci\u00f3n social de la propiedad que comporta el ejercicio de \u00e9sta conforme al inter\u00e9s p\u00fablico social y constituye una manifestaci\u00f3n concreta del deber del Estado de “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios\u2026con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos” <\/p>\n
BALDIOS-Prohibici\u00f3n de fraccionamiento <\/p>\n
La prohibici\u00f3n del fraccionamiento, se adecua a los preceptos de la Constituci\u00f3n, pues obedece a los altos intereses p\u00fablicos o sociales de impedir la concentraci\u00f3n de la propiedad, o la desagregaci\u00f3n antiecon\u00f3mica que genera el minifundio improductivo. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1632 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 9 y 12 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994. <\/p>\n
Actor: <\/p>\n
Luis Alfredo Fajardo M. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Antonio Barrera Carbonell <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., octubre veintitr\u00e9s (23) de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
<\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir sentencia de m\u00e9rito en el presente proceso promovido por el ciudadano Luis Alfredo Fajardo Malag\u00f3n contra algunos apartes de los incisos 9\u00ba y 12 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, con fundamento en la competencia que le otorga el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
<\/p>\n
I. NORMA ACUSADA. <\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el texto del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, subrayando los apartes normativos acusados: <\/p>\n
LEY 160 de 1994 <\/p>\n
\u201cPor la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisici\u00f3n de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
ARTICULO 72. No se podr\u00e1n efectuar titulaciones de terrenos bald\u00edos en favor de personas naturales o jur\u00eddicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier t\u00edtulo, de otros predios rurales en el territorio nacional. <\/p>\n
Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulaci\u00f3n el propietario deber\u00e1 manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional. <\/p>\n
Ser\u00e1n absolutamente nulas las adjudicaciones que se efect\u00faen con violaci\u00f3n de la prohibici\u00f3n establecida en este art\u00edculo. <\/p>\n
La Acci\u00f3n de Nulidad contra las resoluciones de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos podr\u00e1 intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) a\u00f1os siguientes a su ejecutoria o desde su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial, seg\u00fan el caso. <\/p>\n
<\/p>\n
La procedencia de esta acci\u00f3n se har\u00e1 constar en todas las resoluciones de titulaci\u00f3n de bald\u00edos que expida el INCORA. <\/p>\n
Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podr\u00e1 revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicaci\u00f3n de tierras bald\u00edas proferidas con violaci\u00f3n a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre bald\u00edos. <\/p>\n
En este caso no se exigir\u00e1 el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo dem\u00e1s el procedimiento de revocaci\u00f3n se surtir\u00e1 con arreglo a las prescripciones del C\u00f3digo de lo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
Para la aplicaci\u00f3n de las prohibiciones previstas en el presente art\u00edculo, se tendr\u00e1n en cuenta, adem\u00e1s, las adjudicaciones de terrenos bald\u00edos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su c\u00f3nyuge, compa\u00f1ero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitaci\u00f3n de edad. <\/p>\n
Quien siendo adjudicatario de tierras bald\u00edas las hubiere enajenado, no podr\u00e1 obtener una nueva adjudicaci\u00f3n antes de transcurridos quince (15) a\u00f1os desde la fecha de titulaci\u00f3n anterior. <\/p>\n
Los terrenos bald\u00edos adjudicados no podr\u00e1n fraccionarse en extensi\u00f3n inferior a la se\u00f1alada por el INCORA como Unidad Agr\u00edcola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta ley. <\/p>\n
Los Registradores de Instrumentos P\u00fablicos se abstendr\u00e1n de registrar actos o contratos de tradici\u00f3n de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos nacionales, en los que no se protocolice la autorizaci\u00f3n del INCORA cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles. <\/p>\n
La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con bald\u00edos y la reversi\u00f3n al dominio de la Naci\u00f3n se har\u00e1 sin perjuicio de los derechos de terceros. <\/p>\n
Las prohibiciones y las limitaciones se\u00f1aladas en los incisos anteriores deber\u00e1n consignarse en los t\u00edtulos de adjudicaci\u00f3n que se expidan. <\/p>\n
<\/p>\n
I. LA DEMANDA. <\/p>\n
El demandante solicita la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de los numerales 8 y 11 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994. <\/p>\n
Interpretando la demanda en su contexto general y teniendo en cuenta que dicho art\u00edculo no contiene numerales, sino incisos, entiende la Corte que los apartes acusados como inconstitucionales son los que corresponden a los incisos 9\u00b0 y 12 del art\u00edculo 72 de la referida ley y no a los numerales 8 y 11, como equivocadamente expresa el actor. <\/p>\n
Considera el demandante que los segmentos normativos acusados violan los art\u00edculos 13, 58 y 83 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
El concepto de la violaci\u00f3n lo expresa el actor de acuerdo con los siguiente argumentos: <\/p>\n
El inciso 9\u00ba del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, sanciona con nulidad absoluta la adquisici\u00f3n de \u201cpropiedad\u201d rural inicialmente adjudicada como terreno bald\u00edo, si las extensiones exceden los l\u00edmites m\u00e1ximos fijados por el Incora para la titulaci\u00f3n de Unidades Agr\u00edcolas Familiares en el respectivo Municipio o regi\u00f3n, lo cual constituye una violaci\u00f3n al derecho a la propiedad que consagra el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues impide en forma tajante adquirir predios rurales de mayor extensi\u00f3n a la fijada por el INCORA para adjudicar terrenos bald\u00edos, de modo que los propietarios actuales y anteriores a la referida ley no pueden enajenar sus fincas rurales por imposici\u00f3n del Estado, si se tiene en cuenta que no se regul\u00f3 lo relacionado con la retroactividad de la misma para garantizar los derechos adquiridos con anterioridad a su vigencia, perjudicando el tr\u00e1fico inmobiliario rural y a quienes con justo t\u00edtulo adquirieron predios de mayor extensi\u00f3n con anterioridad a la citada ley. <\/p>\n
El inciso 9\u00ba del art\u00edculo 72 es inconstitucional, por desconocer el art\u00edculo 13 de la Carta Pol\u00edtica que consagra el derecho fundamental de la igualdad, por cuanto permite la adquisici\u00f3n de terrenos rurales de extensiones inferiores a los l\u00edmites m\u00e1ximos fijados por el Incora, originando con ello desigualdad al consolidar el minifundio en perjuicio del latifundio. <\/p>\n
El inciso 12 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994 viola igualmente el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n, al exigir que debe obtenerse una autorizaci\u00f3n del Incora para registrar actos y contratos de tradici\u00f3n de inmuebles rurales, cuyo dominio inicial provenga de una adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos, cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles en extensi\u00f3n inferior a las Unidades Agr\u00edcolas Familiares. <\/p>\n
Este precepto legal desconoce el principio de la buena fe, el cual se presume y no necesita requisitos o comprobaciones adicionales; pero al ordenarle a los Registradores de Instrumentos P\u00fablicos abstenerse de registrar tales actos lo que en efecto se presume es la mala intenci\u00f3n de los contratantes. <\/p>\n
IV. INTERVENCION CIUDADANA. <\/p>\n
El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA, mediante apoderado, expuso las razones que justifican la constitucionalidad de las normas objeto de acusaci\u00f3n, que se resumen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
– El art\u00edculo 72, incisos noveno y doce, de la Ley 160\/94, al imponer restricciones para acceder al derecho de propiedad sobre un predio r\u00fastico, pretende satisfacer otros derechos preexistentes, consagrados en la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, como actos de equidad y de justicia distributiva en beneficio de personas o grupos sociales de escasos recursos que merecen especial protecci\u00f3n del Estado. <\/p>\n
– Seg\u00fan la exposici\u00f3n de motivos presentada por el Gobierno Nacional al someter a consideraci\u00f3n de la C\u00e1mara de Representantes el proyecto de ley No.114 de 1992, que dio origen a la ley 160 de 1994, con los que, a su juicio, es posible avalar la constitucionalidad de los incisos demandados, en virtud de que desarrollan los principios del derecho agrario moderno en consonancia con el nuevo mandato constitucional, que expresa que \u201c es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios\u2026\u201d <\/p>\n
– Las normas acusadas constituyen un mecanismo encaminado a lograr la justicia distributiva en el \u00e1rea rural, con el fin de evitar la concentraci\u00f3n de la tierra en pocas manos y desarrollar la funci\u00f3n social de la propiedad y el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios. <\/p>\n
– La prohibici\u00f3n establecida en el inciso noveno impugnado en ning\u00fan momento pretende ser aplicada con retroactividad sino que, por el contrario, respeta los derechos de propiedad de quienes adquirieron terrenos mayores a una Unidad Agr\u00edcola Familiar con anterioridad a la vigencia de la Ley 160 de 1994, pero si posteriormente deciden transferirlos, deben hacerlo en consonancia con este mandato legal, es decir ajust\u00e1ndose a los fines del Estado Social de Derecho. <\/p>\n
– No tiene raz\u00f3n el cargo de inconstitucionalidad del inciso noveno del art\u00edculo 72, seg\u00fan el cual, dicho aparte desconoce el derecho de igualdad, pues, si por un lado se prohibe adquirir m\u00e1s tierra de la permitida para evitar la concentraci\u00f3n de la propiedad, por otro, se prohibe el fraccionamiento antiecon\u00f3mico de los bald\u00edos adjudicados, porque la divisi\u00f3n implicar\u00eda extensiones inferiores a la de la UAF, perjudicando la finalidad perseguida por la ley , entonces no se entiende c\u00f3mo habr\u00eda lugar a un tratamiento discriminatorio, si la autorizaci\u00f3n del fraccionamiento no est\u00e1 dirigida a promover minifundios -lo que contradice los objetivos de la ley- sino a reconocer unas situaciones de hecho que est\u00e1n objetiva y razonablemente justificadas. <\/p>\n
– Finalmente el interviniente se\u00f1ala que la exigencia de la autorizaci\u00f3n del Incora para los eventos en que, por medio de actos o contratos se pretenda fraccionar los predios rurales inicialmente adjudicados como bald\u00edos, no parte de la presunci\u00f3n de mala fe de los otorgantes, sino del ejercicio leg\u00edtimo de sus facultades como administrador, en nombre del Estado, de las tierras bald\u00edas de la Naci\u00f3n, para lo cual se halla autorizado a ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a la ley, cuando se encuentren ocupadas indebidamente, o se incumplan las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas. <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el correspondiente concepto y solicit\u00f3 a la Corte declarar exequibles los incisos acusados del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994, con base en los siguientes argumentos: <\/p>\n
– De acuerdo con lo previsto en los art\u00edculos 58, 60 y 64 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica la Ley 160 de 1994 establece el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, cuyo objetivo central es promover el acceso a la propiedad r\u00fastica por parte de los trabajadores del campo, para mejorar sus ingresos y elevar su calidad de vida y convertir en realidad el principio de la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica de la propiedad. <\/p>\n
– En este sentido, la legislaci\u00f3n agraria, desarrollando los art\u00edculos 58, 63, 102 y 150-18 de la Carta Pol\u00edtica, regula lo concerniente a la destinaci\u00f3n de los bald\u00edos nacionales, los cuales ser\u00e1n adjudicados preferencialmente a los campesinos marginados de la propiedad de la tierra, fomentando la consolidaci\u00f3n de \u00e1reas econ\u00f3micamente productivas. <\/p>\n
– El legislador ha delegado en el Incora la tarea de administrar las tierras bald\u00edas de la Naci\u00f3n y para tal efecto se constituyeron las denominadas Unidades Agr\u00edcolas Familiares (UAF), definidas por el art\u00edculo 38 de la ley agraria as\u00ed: <\/p>\n
<\/p>\n
\u201c\u2026Se entiende por Unidad Agr\u00edcola Familiar (UAF), la empresa b\u00e1sica de producci\u00f3n agr\u00edcola, pecuaria, acu\u00edcola o forestal cuya extensi\u00f3n, conforme a las condiciones agroecol\u00f3gicas de la zona y con tecnolog\u00eda adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formaci\u00f3n de su patrimonio\u201d. <\/p>\n
– La UAF, como c\u00e9lula fundamental de la pol\u00edtica agraria del Estado, encuentra respaldo en el art\u00edculo 63 de la Carta Pol\u00edtica, pues ha sido concebida para resolver el problema de la tenencia de la tierra, propiciado en gran medida por los fen\u00f3menos del minifundio y del latifundio, que hist\u00f3ricamente han generado desequilibrios en los \u00e1mbitos econ\u00f3micos y sociales de la Naci\u00f3n; el primero, por ser una peque\u00f1a extensi\u00f3n de tierra, que impide el empleo adecuado de la fuerza de trabajo familiar y, el segundo, por concentrar en unos pocos la propiedad rural, manteniendo grandes \u00e1reas de terreno sin cultivar. <\/p>\n
– Con el fin de que la Unidad Agr\u00edcola Familiar cumpla con su finalidad y no degenere en los aludidos sistemas de tenencia de la tierra, el legislador dispensa un especial amparo a esta forma de propiedad, traducida en una r\u00edgida reglamentaci\u00f3n que se\u00f1ala requisitos para su titulaci\u00f3n, adjudicaci\u00f3n y tradici\u00f3n, destinada a evitar su fraccionamiento y su indebida acumulaci\u00f3n. <\/p>\n
– Las restricciones contenidas en los incisos demandados, encuentran soporte en la Carta Pol\u00edtica, pues de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 64 de la Norma Superior, el legislador debe promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios. <\/p>\n
– Los condicionamientos cuestionados por el demandante son razonables y proporcionados, toda vez que buscan preservar la intangibilidad de las Unidades Agr\u00edcolas Familiares, concebidas como pilar fundamental de la reforma agraria , pues existe un inter\u00e9s de la comunidad en su protecci\u00f3n, puesto que al no someterse a reglas especiales el tr\u00e1fico de la propiedad en el sector rural, se conducir\u00eda, nuevamente, a la conformaci\u00f3n de minifundios o latifundios, dando al traste con los objetivos perseguidos por el pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1\u00ba y 2\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y haciendo nugatorio el postulado establecido en el art\u00edculo 58 ib\u00eddem, seg\u00fan el cual \u201cla propiedad es una funci\u00f3n social que implica obligaciones\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
I. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
1. Planteamiento del problema. <\/p>\n
1.1. El inciso 9 del art\u00edculo 72 de la ley 160\/94 consagra, bajo sanci\u00f3n de nulidad, una prohibici\u00f3n en el comercio de los inmuebles adjudicados como bald\u00edos, en el sentido de que su titular no puede transferir extensiones que excedan a las que correspondan a una Unidad Agr\u00edcola Familiar, establecida para el municipio o la regi\u00f3n por la Junta Directiva del instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora. Tambi\u00e9n se sanciona con nulidad el acto o contrato mediante el cual una persona aporte un predio o parte de \u00e9l, adquirido como bald\u00edo, a una sociedad o comunidad si de este modo “dichas sociedades y comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agr\u00edcola Familiar”. <\/p>\n
1.2. El actor considera que dicho segmento normativo quebranta los art\u00edculos 58 y 13 de la Constituci\u00f3n. En efecto: <\/p>\n
Se viola el art. 58, porque la norma acusada limita la libre negociaci\u00f3n de “terrenos rurales inicialmente adjudicados como bald\u00edos cuando las extensiones exceden los l\u00edmites m\u00e1ximos para la titulaci\u00f3n de unidades agr\u00edcolas familiares se\u00f1alados por la Junta Directiva del Incora”, lo cual significa, que “los propietarios actuales y anteriores a la ley 160 de 1994, no pueden enajenar sus fincas rurales por imposici\u00f3n del Estado mediante la norma acusada…”. <\/p>\n
Se transgrede el art. 13, porque desconoce el principio de igualdad, “en raz\u00f3n de que el numeral acusado impone una causal de nulidad absoluta por la adquisici\u00f3n de bienes rurales de mayor extensi\u00f3n a los l\u00edmites m\u00e1ximos fijados por el Incora y en cambio permite dicha adquisici\u00f3n o tr\u00e1fico inmobiliario en lo relacionado con bienes inmuebles rurales de extensiones inferiores a los l\u00edmites m\u00e1ximos precitados”, lo cual, a juicio del demandante, “permite con ello esta desigualdad en el tr\u00e1fico inmobiliario de minifundios e impide el de los latifundios”. <\/p>\n
De otra parte, la inconstitucionalidad del inciso 12 la sustenta en la violaci\u00f3n del principio de la buena fe consagrado en el art\u00edculo 83 constitucional, “el cual se presume y no necesita de requisitos o comprobaciones adicionales y bastar\u00e1 la manifestaci\u00f3n de los interesados en los t\u00edtulos….”. <\/p>\n
1.3. Conforme a los antecedente rese\u00f1ados le corresponde a la Corte determinar si el legislador puede establecer limitaciones o restricciones a la disposici\u00f3n de bienes inmuebles originados en la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos y, en caso afirmativo, en qu\u00e9 medida. <\/p>\n
2. La soluci\u00f3n del problema planteado. <\/p>\n
2.1. Ni la Constituci\u00f3n de 1986 ni la reciente de 1991 definen la noci\u00f3n jur\u00eddica de bald\u00edo, de manera que \u00e9sta debe extraerse o auscultarse de las regulaciones contenidas en las leyes sobre la materia . <\/p>\n
Seg\u00fan la Constituci\u00f3n de 1886, tanto los bald\u00edos como las minas y salinas pertenec\u00edan a la Rep\u00fablica de Colombia (art. 202-2) y, en tal virtud, al Congreso se le atribuy\u00f3 la competencia para regular todo lo referente a la apropiaci\u00f3n, adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de tierras bald\u00edas (art. 76-21). <\/p>\n
En la nueva Carta Pol\u00edtica tambi\u00e9n es atribuci\u00f3n propia del Congreso, reglamentar la apropiaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de tierras bald\u00edas (art. 150-21); pero es de observar que no se hizo menci\u00f3n expresa, como en la Constituci\u00f3n anterior, a la circunstancia de que tales bienes son propiedad p\u00fablica de la Naci\u00f3n. A pesar de ello, puede advertirse, como ya lo hizo la Corte en otra oportunidad1, que los bald\u00edos nacionales siguen perteneciendo a la Naci\u00f3n, de manera que resultar\u00eda equivocado concluir que el Constituyente vari\u00f3 la naturaleza de tales bienes y con ello consagr\u00f3 un tratamiento diferente al establecido en el r\u00e9gimen anterior. <\/p>\n
El tratamiento descrito anteriormente se explica, porque el Constituyente del 91, en lo relativo a la regulaci\u00f3n de los bienes de la Naci\u00f3n, opt\u00f3 por un criterio mucho m\u00e1s comprensivo que el puntual elaborado anteriormente. De manera que en esta materia se inclin\u00f3 por una formulaci\u00f3n general, como la de que “el territorio, con los bienes p\u00fablicos que de \u00e9l forman parte, pertenecen a la Naci\u00f3n” (art. 102), con lo cual, se mantiene activa la concepci\u00f3n tradicional del “dominio eminente” del Estado sobre todo el territorio, sin excepci\u00f3n, es decir, la capacidad de aqu\u00e9l para regular el derecho de propiedad p\u00fablica y privada, e imponer cargas y limitaciones a \u00e9ste, cuando ellas sean necesarias para alcanzar los fines p\u00fablicos esenciales consagrados por la Constituci\u00f3n (C.P. arts. 2, 58, 333, 334 y 366, entre otros), naturalmente que sin desbordar los l\u00edmites que la propia Carta Pol\u00edtica establece. <\/p>\n
T\u00e9cnica y doctrinariamente el “dominio eminente” es la expresi\u00f3n de la soberan\u00eda, que se manifiesta como un poder que maneja el Estado, entre otras cosas, para regular, orientar, y vigilar el uso, aprovechamiento y disposici\u00f3n de la propiedad, tal como ocurre con las normas sobre la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, el uso del suelo en armon\u00eda con sus aptitudes, la expropiaci\u00f3n de bienes cuando la utilidad p\u00fablica o el inter\u00e9s social lo requieran, la extinci\u00f3n del dominio sobre los bienes de origen il\u00edcito o detentados al margen de su funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica, y, en fin, para dictar prescripciones en la esfera de la propiedad p\u00fablica o privada cuando ello resulta necesario para asegurar el cumplimiento de los fines y cometidos del Estado Social de Derecho. <\/p>\n
2.2. Como se expres\u00f3 antes, seg\u00fan el art\u00edculo 102 de la Constituci\u00f3n, los bienes de la Naci\u00f3n que hacen parte del territorio se clasifican bajo la denominaci\u00f3n gen\u00e9rica de “bienes p\u00fablicos”, y dentro de \u00e9sta se integran las dos subespecies tradicionales: bienes de uso p\u00fablico (C.P. arts. 63, 72, 75) y bienes fiscales . <\/p>\n
Acudiendo a los t\u00e9rminos del art\u00edculo 674 del C.C., los bienes de uso p\u00fablico pertenecen a la Naci\u00f3n y se caracterizan porque su uso corresponde a todos los habitantes de un territorio. <\/p>\n
El dominio de la Naci\u00f3n sobre esta clase de bienes, es un dominio especial, que se expresa fundamentalmente mediante el ejercicio de medidas destinadas a su protecci\u00f3n y preservaci\u00f3n y particularmente a lograr su uso de acuerdo con la destinaci\u00f3n a la cual est\u00e1n natural o socialmente afectos, o con la necesidad de hacer efectivos ciertos derechos fundamentales. Sobre la naturaleza de esta clase de bienes se pronunci\u00f3 esta Corte en sentencia del 9 de diciembre de 19942, as\u00ed: <\/p>\n
“La Naci\u00f3n es titular de los bienes de uso p\u00fablico por ministerio de la ley y mandato de la Constituci\u00f3n. Ese derecho real institucional no se ubica dentro de la propiedad privada respaldada en el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, sino que es otra forma de propiedad, un dominio p\u00fablico fundamentado en el art\u00edculo 63 de la Carta, el cual establece que “los bienes de uso p\u00fablico … son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. <\/p>\n
Los bienes fiscales o bienes de la Naci\u00f3n, son igualmente bienes p\u00fablicos, pero su uso “no pertenece generalmente a los habitantes” (C.C. art. 674, inc.3). <\/p>\n
Dentro de la clasificaci\u00f3n de los bienes fiscales se comprende, tanto los bienes afectos a un servicio, actividad o finalidad p\u00fablicos como aquellos que no tienen dicha afectaci\u00f3n. En este sentido se habla de: los bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho p\u00fablico, afectos o no a dichas finalidades, y sobre los cuales \u00e9stas ejercen un dominio igual al que ejercitan los particulares respecto de sus propios bienes, y los bienes fiscales adjudicables, entendidos, seg\u00fan las voces del art\u00edculo 675 del C.C., como “todas las tierras que estando situadas dentro de los l\u00edmites territoriales, (de la Naci\u00f3n), carecen de otro due\u00f1o”, concepci\u00f3n que reitera el C\u00f3digo Fiscal (ley 110 de 1912). <\/p>\n
As\u00ed lo se\u00f1al\u00f3 la Corte en sentencia C-595\/953, en la cual dijo: <\/p>\n
“Se parte del supuesto seg\u00fan el cual la Naci\u00f3n es propietaria de dichos bienes bald\u00edos y que puede, en desarrollo de las previsiones del legislador transferir a los particulares o a otras entidades de derecho p\u00fablico, la propiedad fiscal de los mismos o cualquiera de las competencias t\u00edpicas del dominio eminente que como uno de los atributos de la soberan\u00eda le corresponde ejercer de modo general y permanente al Estado sobre todo el territorio y sobre todos los bienes p\u00fablicos que de \u00e9l forman parte”. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
“En este sentido es bien claro que la Carta de 1991 reiter\u00f3 la tradicional concepci\u00f3n seg\u00fan la cual pertenecen a la Naci\u00f3n los bienes p\u00fablicos que forman parte del territorio dentro de los cuales se encuentran las tierras bald\u00edas”. <\/p>\n
2.3. Antes de 1961 la administraci\u00f3n, manejo y disposici\u00f3n de los bald\u00edos constitu\u00eda una actividad de la Naci\u00f3n dentro del ejercicio ordinario y puntual de sus competencias administrativas centralizadas, que luego fueron desplazadas por v\u00eda legislativa a nivel departamental y, excepcionalmente, a nivel municipal. <\/p>\n
A partir de dicho a\u00f1o, con ocasi\u00f3n de la expedici\u00f3n de la ley sobre reforma agraria, el legislador le confi\u00f3 la administraci\u00f3n de los bald\u00edos al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora. Con esta determinaci\u00f3n los bald\u00edos quedaron afectados, junto con los predios que el Estado pudiera adquirir de los particulares por negociaci\u00f3n directa o expropiaci\u00f3n, al proceso de reforma agraria, encaminado fundamentalmente a introducirle profundas modificaciones a la estructura social de la tenencia de la tierra en el sector rural, con el fin de “eliminar y prevenir la inequitativa concentraci\u00f3n de la propiedad r\u00fastica o su fraccionamiento antiecon\u00f3mico” (art. 1\u00b0, ley 135\/61). <\/p>\n
Tanto la concentraci\u00f3n de la propiedad rural como su atomizaci\u00f3n constituyen formas viciosas de la tenencia de la tierra, en cuanto atentan contra toda racionalidad en su aprovechamiento econ\u00f3mico y ecol\u00f3gico y, adem\u00e1s, contra la justicia social, en la medida en que aqu\u00e9llas generan una distribuci\u00f3n inequitativa de los ingresos y los beneficios que la propiedad inmobiliaria otorga a sus titulares. <\/p>\n
Es apenas natural que con el fin de lograr sus loables prop\u00f3sitos, el legislador, al inducir el proceso de reforma agraria, supedite la tenencia de la tierra a una serie de condicionamientos establecidos para impedir, precisamente, que se reproduzcan de nuevo los fen\u00f3menos, situaciones y defectos propios de la estructura social agraria preexistente que pretend\u00eda superar como resultado del desarrollo de dicho proceso, tales como el latifundio y el minifundio. <\/p>\n
2.4. El inciso 2 del art. 38 de la Ley 160\/94 dice: <\/p>\n
“Se entiende por Unidad Agr\u00edcola Familiar (UAF), la empresa b\u00e1sica de producci\u00f3n agr\u00edcola, pecuaria, acu\u00edcola o forestal cuya extensi\u00f3n, conforme a las condiciones agroecol\u00f3gicas de la zona y con tecnolog\u00eda adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formaci\u00f3n de su patrimonio”. <\/p>\n
“La UAF no requerir\u00e1 normalmente para ser explotada sino del trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio del empleo de mano de obra extra\u00f1a, si la naturaleza de la explotaci\u00f3n as\u00ed lo requiere”. <\/p>\n
Corresponde a la Junta Directiva conforme a las condiciones de la explotaci\u00f3n agropecuaria, y dem\u00e1s factores que incidan en \u00e9sta, determinar para cada regi\u00f3n la extensi\u00f3n de la UAF (inciso final art. 38 ib\u00eddem). <\/p>\n
El r\u00e9gimen jur\u00eddico a que est\u00e1n sometidas las UAF consagra una serie de limitaciones a la persona o personas titulares de su adjudicaci\u00f3n en lo relativo a: sujetar la explotaci\u00f3n del predio al uso y protecci\u00f3n de los recursos renovables; a no transferir su propiedad sino dentro de un determinado tiempo, y en favor de campesinos de escasos recursos o minifundistas; a no arrendarla o a gravarla, sino con autorizaci\u00f3n del Incora, etc. Igualmente, dicho r\u00e9gimen, con miras a impedir el minifundio prohibe fraccionar predios por debajo de una extensi\u00f3n equivalente a dicha unidad, so pena de nulidad absoluta del respectivo acto o contrato (art. 44 de la ley 160\/94), salvo las excepciones de ley. <\/p>\n
Los bald\u00edos, como se ha visto, son bienes que pertenecen a la Naci\u00f3n, cuya adjudicaci\u00f3n se puede hacer a los particulares o a las entidades p\u00fablicas, bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, econ\u00f3mico y ecol\u00f3gico, seg\u00fan la filosof\u00eda que inspira la reforma agraria, la cual tiene pleno sustento en los arts. 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constituci\u00f3n. Ello justifica las restricciones que ha establecido el legislador a su adjudicaci\u00f3n, con el fin de que la explotaci\u00f3n de los bald\u00edos se integre al proceso de transformaci\u00f3n agraria. <\/p>\n
Acorde con los referidos prop\u00f3sitos el legislador ha determinado los bald\u00edos que son inadjudicables, es decir, los que pertenecen a la reserva del Estado; el \u00e1rea adjudicable con el fin de prevenir su acaparamiento; el \u00e1rea m\u00ednima susceptible de titulaci\u00f3n para evitar el minifundio; la prohibici\u00f3n de adjudicar bald\u00edos en favor de quienes posean un patrimonio neto superior a mil salarios m\u00ednimos mensuales legales, etc. De esta misma laya, son otras limitaciones que el legislador ha establecido a la ocupaci\u00f3n, adjudicaci\u00f3n y disposici\u00f3n de bald\u00edos, entre las que se encuentra la regulada en el art\u00edculo 72 de la referida ley, tachado parcialmente de inconstitucionalidad en el presente proceso, limitaciones que tampoco est\u00e1n prohibidas en la Carta Pol\u00edtica, sino que por el contrario, resulta imperioso establecerlas como medios id\u00f3neos para poder dar cumplimiento a los deberes atribuidos al Estado en los art\u00edculos 64, 333 y 334 de nuestra Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Como es sabido, atendiendo al sentido y alcance del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, la adquisici\u00f3n y ejercicio de la propiedad privada puede ser susceptible de una serie de condicionamientos y cargas impuestos por el Estado, en raz\u00f3n de que la propiedad no se concibe como un derecho absoluto sino relativo, lo cual se deriva del principio constitucional solidarista de que “la propiedad es una funci\u00f3n social que implica obligaciones”. <\/p>\n
Ahora bien, si la relativizaci\u00f3n de la propiedad se predica del dominio privado, con mayor raz\u00f3n debe predicarse del que se genera cuando la Naci\u00f3n adjudica los bienes bald\u00edos, si se repara que \u00e9stos indefectiblemente est\u00e1n destinados a contribuir al logro de fines esenciales del Estado (C.P. art. 2), en lo econ\u00f3mico y social, particularmente en lo que concierne con la creaci\u00f3n de las condiciones materiales que contribuyan a la dignificaci\u00f3n de la vida de los trabajadores del campo, mediante su acceso a la propiedad y a los bienes y servicios complementarios requeridos para la explotaci\u00f3n de \u00e9sta y para su mejoramiento social y cultural. <\/p>\n
El latifundio y el minifundio, como se ha advertido antes, est\u00e1n reconocidos como sistemas de tenencia y explotaci\u00f3n de las tierras propios de una defectuosa estructura de la propiedad agraria, que contradicen los principios pol\u00edticos que informan el Estado Social de Derecho, en la medida en que se erigen como obst\u00e1culos del desarrollo econ\u00f3mico y social del campo, bien porque concentra la propiedad y los beneficios que de ella se derivan, o bien porque se atomiza su explotaci\u00f3n, con el resultado de un bajo rendimiento econ\u00f3mico, que coloca al productor apenas dentro de unos niveles de subsistencia. <\/p>\n
<\/p>\n
La funci\u00f3n social de la propiedad, a la cual le es inherente una funci\u00f3n ecol\u00f3gica, comporta el deber positivo del legislador en el sentido de que dicha funci\u00f3n se haga real y efectiva, cuando el Estado hace uso del poder de disposici\u00f3n o manejo de sus bienes p\u00fablicos. De esta manera, los condicionamientos impuestos por el legislador relativos al acceso a la propiedad de los bienes bald\u00edos, no resultan ser una conducta extra\u00f1a a sus competencias, porque \u00e9stas deben estar dirigidas a lograr los fines que previ\u00f3 el Constituyente en beneficio de los trabajadores rurales. <\/p>\n
2.5. En relaci\u00f3n con los cargos de inconstitucionalidad que el demandante hace al inciso 9 del art. 72, estima la Corte, que dicho texto normativo no contradice, sino que por el contrario se aviene con los preceptos de la Constituci\u00f3n, por las siguientes razones: <\/p>\n
– En la Constituci\u00f3n de 1991 se mantuvo el sentido prescriptivo del art\u00edculo 76-21 de la Carta de 1886, en el sentido de que el legislador est\u00e1 autorizado para “dictar las normas sobre apropiaci\u00f3n o adjudicaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n de tierras baldias\u201d. En tal virtud, en desarrollo de dicha atribuci\u00f3n le es dado regular lo relacionado con la forma como se adquiere la propiedad de los bald\u00edos, las limitaciones a su adjudicaci\u00f3n, las restricciones que reclaman su disposici\u00f3n o enajenaci\u00f3n una vez adjudicados, los procedimientos administrativos a trav\u00e9s de los cuales se hacen efectivas tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas a las cuales puede someterse su aprovechamiento econ\u00f3mico, con el fin de lograr los objetivos sociales y econ\u00f3micos a los cuales se hizo alusi\u00f3n anteriormente. <\/p>\n
La adquisici\u00f3n de los bald\u00edos, seg\u00fan se deduce de la preceptiva de la ley 160\/94, se obtiene mediante la ocupaci\u00f3n, caracterizada como un aprovechamiento econ\u00f3mico, y con el reconocimiento que de \u00e9sta hace el Estado a trav\u00e9s del acto administrativo de adjudicaci\u00f3n. <\/p>\n
Consecuente con este criterio la Corte expres\u00f3: <\/p>\n
“la adjudicaci\u00f3n de terrenos de propiedad de la Naci\u00f3n, concretamente de bald\u00edos, tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito indispensable, seg\u00fan la ley acusada, que el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios m\u00ednimos mensuales (arts. 71 y 72 ley 160\/94), como tambi\u00e9n contribuir al mejoramiento de sus recursos econ\u00f3micos y, obviamente, elevar su calidad de vida4”. <\/p>\n
– La limitaci\u00f3n introducida por la norma acusada sobre el tama\u00f1o transferible de la propiedad originada en una adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos, no atenta contra el derecho de propiedad ni su libre enajenaci\u00f3n. En efecto, ha sido la voluntad del legislador, amparada como se dijo en la previsi\u00f3n del art. 150-18 y en la persecuci\u00f3n de los fines constitucionales de lograr el acceso de los campesinos a la propiedad rural, el de limitar la adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos, salvo las excepciones que establezca la Junta Directiva del Incora, a una unidad de explotaci\u00f3n econ\u00f3mica denominada UAF (ley 160\/94 art. 66). Por lo tanto, este l\u00edmite a la adjudicaci\u00f3n guarda congruencia con el precepto acusado, que prohibe a toda persona adquirir la propiedad de terrenos inicialmente adjudicados como bald\u00edos si la respectiva extensi\u00f3n excede de una UAF, precepto que consulta la funci\u00f3n social de la propiedad que comporta el ejercicio de \u00e9sta conforme al inter\u00e9s p\u00fablico social y constituye una manifestaci\u00f3n concreta del deber del Estado de “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios\u2026con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos” (art. 64 C.P.). <\/p>\n
Es evidente que si se limita la posibilidad de adquirir la propiedad de los bald\u00edos, o la que se deriva de un t\u00edtulo de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos a una UAF, como lo prev\u00e9 el ac\u00e1pite normativo acusado, m\u00e1s posibilidades tendr\u00e1 el Estado de beneficiar con dicha propiedad a un mayor n\u00famero de campesinos, aparte de que se lograr\u00e1 el efecto ben\u00e9fico de impedir la concentraci\u00f3n de la propiedad o su fraccionamiento antiecon\u00f3mico. <\/p>\n
2.6. Con respecto a la pretendida declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad del inciso 12 del referido art\u00edculo 72 de la ley 160, que ordena a los Registradores de Instrumentos P\u00fablicos a abstenerse de registrar actos o contratos de tradici\u00f3n de inmuebles cuyo dominio inicial provenga de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos nacionales, en los que no se protocolice la autorizaci\u00f3n del Incora, cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles, observa la Corte que dicho inciso constituye una unidad normativa con el inciso anterior, que dice: <\/p>\n
“Los terrenos bald\u00edos adjudicables no podr\u00e1n fraccionarse en extensi\u00f3n inferior a la se\u00f1alada por el INCORA como Unidad Agr\u00edcola Familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta ley”. <\/p>\n
En tales circunstancias, la Corte analizar\u00e1 la constitucionalidad de ambos incisos, con arreglo a las siguientes consideraciones: <\/p>\n
La prohibici\u00f3n del fraccionamiento, seg\u00fan las consideraciones que se han hecho a lo largo de esta providencia, se adecua a los preceptos de la Constituci\u00f3n, pues obedece a los altos intereses p\u00fablicos o sociales de impedir la concentraci\u00f3n de la propiedad, o la desagregaci\u00f3n antiecon\u00f3mica que genera el minifundio improductivo. <\/p>\n
Consecuentemente, la previsi\u00f3n contenida en el inciso 12 del referido art. 72 es igualmente constitucional, porque responde a un instrumento complementario de control para hacer efectiva la prohibici\u00f3n del fraccionamiento. <\/p>\n
VII. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES los incisos 9, 11 y 12 del art\u00edculo 72 de la Ley 160 de 1994. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MUNOZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sent. C-595\/95, M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
2 Sent. T-572\/94, M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
3 Sent.C-595\/95 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
4 .Sentencia C- 595\/95. <\/p>\n
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