C-540-97<\/p>\n
Sentencia C-540\/97 <\/p>\n
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO <\/p>\n
El desconocimiento en cualquier forma del derecho al debido proceso en un tr\u00e1mite administrativo, no s\u00f3lo quebranta los elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente comporta una vulneraci\u00f3n del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, del cual son titulares todas las personas naturales y jur\u00eddicas (C.P., art. 229), que en calidad de administrados deben someterse a la decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n, por conducto de sus servidores p\u00fablicos competentes. <\/p>\n
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION-Improcedencia <\/p>\n
Comoquiera que la acusaci\u00f3n subexamine se concreta a la falta de notificaci\u00f3n del auto que ordena la apertura de la investigaci\u00f3n dentro del proceso de responsabilidad fiscal, lo cual, en criterio de los actores, impide una presencia activa del investigado en esa etapa procesal en t\u00e9rminos de una defensa adecuada, es preciso aclarar que el cuestionamiento plantea una inconstitucionalidad por omisi\u00f3n ante la inexistencia de un tr\u00e1mite dentro de dicha actuaci\u00f3n, lo cual no guarda relaci\u00f3n directa con ninguno de los contenidos normativos mencionados en la norma acusada, puesto que, como se vi\u00f3, ella versa \u00fanicamente sobre la forma en que se inicia el proceso de responsabilidad fiscal y el se\u00f1alamiento de las etapas que en el mencionado proceso adelantan los organismos de control fiscal. Lo anterior impide un pronunciamiento de fondo acerca del contenido material del precepto demandado pues el cargo de inconstitucionalidad no se contrae a enjuiciar los ordenamientos consignados en la norma ni las previsiones all\u00ed establecidas, sino, como se ha expresado, a resaltar la ausencia de una determinada actuaci\u00f3n procesal posterior, en el tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal, debiendo en consecuencia la Corte declararse inhibida para proferir decisi\u00f3n de m\u00e9rito constitucional. <\/p>\n
DEBIDO PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL <\/p>\n
No existe reparo constitucional alguno para que las indagaciones preliminares se adelanten a trav\u00e9s de una actuaci\u00f3n unilateral de la administraci\u00f3n, orientada a establecer objetivamente la existencia del hecho que pueda configurar una irregularidad en el manejo de bienes y recursos p\u00fablicos, sin que a\u00fan se determine sobre los responsables. Esta decisi\u00f3n tiene su fundamento en que la etapa investigativa constituye apenas una instancia inicial al proceso de responsabilidad fiscal, caracterizada por diligencias previas de instrucci\u00f3n que adelantan los funcionarios competentes para allegar y practicar pruebas que ameriten la apertura de una investigaci\u00f3n. Dicho comportamiento unilateral y reservado, se justifica para adelantar un proceso eficaz, evitando interferencias negativas en relaci\u00f3n con los resultados que arrojen las indagaciones en la etapa de investigaci\u00f3n, lo cual facilita el decreto de medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de los hechos irregulares sobre el patrimonio del Estado, asegurando, de esta manera, un eventual resarcimiento por el da\u00f1o causado al mismo, en condiciones justas y proporcionadas. Si cualquier actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n debe ser adelantada con estricta sujeci\u00f3n de los mandatos superiores que integran el debido proceso, no resulta razonable que a partir de la etapa de investigaci\u00f3n deban los mismos, sin raz\u00f3n suficiente, dejar de regir impidiendo al inculpado conocer de la existencia de una investigaci\u00f3n en su contra -a trav\u00e9s de la notificaci\u00f3n del auto de apertura de investigaci\u00f3n- y participar en las actuaciones tendientes a conformar su acci\u00f3n defensiva ante las imputaciones esgrimidas en materia de responsabilidad fiscal, especialmente, para controvertir las pruebas en contra suya, mediante el pronunciamiento sobre su valor, contenido y dem\u00e1s elementos del material probatorio, discutir las afirmaciones hechas durante las indagaciones, as\u00ed como solicitar aquellas que lo beneficien, en desarrollo del principio de contradicci\u00f3n. <\/p>\n
DERECHO DE DEFENSA EN RESPONSABILIDAD FISCAL <\/p>\n
La garant\u00eda del derecho a la defensa en el proceso de responsabilidad fiscal, en especial en la etapa de investigaci\u00f3n, en consecuencia, debe ser permanente y conducente, una vez se individualicen los presuntos responsables de los hechos irregulares, lo que a su vez permite el desarrollo del proceso con sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, eficacia, econom\u00eda procesal y publicidad, y evita la tramitaci\u00f3n de un juicio fiscal innecesario. Bajo estas consideraciones, para la Corte no presenta vicios de constitucionalidad por desconocimiento del principio al debido proceso y defensa en los t\u00e9rminos contenidos en el art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica de 1991 y a la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales del art\u00edculo 2 Superior, que obliguen retirarlo del ordenamiento jur\u00eddico, por cuanto la queja que formulan los actores est\u00e1 fundada en una interpretaci\u00f3n inadecuada e insuficiente de la legislaci\u00f3n vigente sobre el proceso de responsabilidad fiscal. <\/p>\n
Referencia: expediente D-1667 <\/p>\n
Norma acusada: <\/p>\n
Art\u00edculos 74 y 77 de la Ley 42 de 1993 \u201cSobre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen.\u201d <\/p>\n
Actores: <\/p>\n
Vilma de Jes\u00fas Cano Raigoza y Antonio Ren\u00e9 Giraldo Duque. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., veintitr\u00e9s (23) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Los ciudadanos Vilma de Jes\u00fas Cano Raigoza y Antonio Ren\u00e9 Giraldo Duque, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en los numerales 6o. del art\u00edculo 40 y 4o. del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 74 y 77 de la Ley 42 de 1993 \u201cSobre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen.\u201d. <\/p>\n
Al proveer sobre su admisi\u00f3n, mediante auto del 9 de mayo de 1997, el Magistrado Ponente orden\u00f3 fijar el negocio en lista en la Secretar\u00eda General con el fin de asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana, enviar copia de la demanda al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor, y realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente. <\/p>\n
Cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos previstos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el Decreto 2067 de 1991 para los procesos de constitucionalidad, esta Corporaci\u00f3n procede a resolver sobre la demanda de la referencia. <\/p>\n
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS. <\/p>\n
Se transcribe, a continuaci\u00f3n, el texto de las normas acusadas conforme a su publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 40.732 del 27 de enero de 1993: <\/p>\n
“LEY 42 de 1993 <\/p>\n
(enero 26) <\/p>\n
sobre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 74. El proceso que adelantan los organismos de control fiscal para determinar responsabilidad fiscal puede iniciarse de oficio o a solicitud de parte. Las etapas del proceso son: investigaci\u00f3n y juicio fiscal. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 77. Los investigadores de los \u00f3rganos de control fiscal dictar\u00e1n el auto de apertura de investigaci\u00f3n y, dentro del mismo, ordenar\u00e1n las diligencias que se consideren pertinentes, las cuales se surtir\u00e1n en un t\u00e9rmino no mayor de treinta (30) d\u00edas, prorrogables hasta por otro tanto. <\/p>\n
Vencido el t\u00e9rmino anterior o su pr\u00f3rroga se proceder\u00e1, seg\u00fan sea el caso, al archivo del expediente o a dictar auto de apertura del juicio fiscal.\u201d <\/p>\n
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA. <\/p>\n
A juicio de los actores, los art\u00edculos 74 y 77 de la Ley 142 de 1993, que respectivamente establecen las etapas del proceso de responsabilidad fiscal -investigaci\u00f3n y juicio fiscal- y determinan que los investigadores de los \u00f3rganos de control fiscal dicten el auto de apertura de investigaci\u00f3n, ordenando las diligencias pertinentes, vulneran los art\u00edculos 2 y 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, por cuanto no prev\u00e9n la notificaci\u00f3n de dicho auto dentro del proceso, privando as\u00ed a los presuntos implicados de la garant\u00eda del derecho al debido proceso. <\/p>\n
Para sustentar la anterior afirmaci\u00f3n, los demandantes se apoyan en algunas consideraciones expuestas en la Sentencia No. SU-620 de 1996 de la Corte Constitucional que analiz\u00f3 el debido proceso dentro del proceso de responsabilidad fiscal, para se\u00f1alar que el derecho de defensa debe gobernar en cada una de sus etapas, ya que tiene aplicaci\u00f3n en todas las actuaciones judiciales y administrativas (C.P., art. 29), y se concreta permitiendo a los interesados participar en la toma de la decisi\u00f3n que los afecte, en desarrollo de los fines esenciales del Estado (C.P., art. 2). <\/p>\n
No obstante, si bien los accionantes reconocen que las Contralor\u00edas en ejercicio del control fiscal pueden adelantar diligencias que no sean objeto de notificaci\u00f3n con el fin de establecer la existencia de presuntas irregularidades de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado, estiman que una vez detectadas deben requerirse a los presuntos responsables para que las expliquen o aclaren y en caso de no satisfacer sus respuestas, proceder a la expedici\u00f3n del auto de apertura de la investigaci\u00f3n, el cual necesariamente debe ser notificado en vigencia de la garant\u00eda constitucional referida. Por todas estas razones, consideran que la Corte debe declarar inconstitucionales las normas demandadas. <\/p>\n
IV. INTERVENCIONES. <\/p>\n
Seg\u00fan informe de la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, del 28 de mayo del a\u00f1o en curso, oportunamente se presentaron las siguientes intervenciones : <\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de Autoridades P\u00fablicas. <\/p>\n
1.1. Ministerio de Justicia y del Derecho. <\/p>\n
Por conducto de apoderado especial, el Ministerio de Justicia y del Derecho defiende la constitucionalidad de las normas acusadas, para lo cual, despu\u00e9s de hacer menci\u00f3n a la Sentencia No. SU-620 de 1996 de la Corte Constitucional referente al proceso de responsabilidad fiscal, manifiesta que los demandantes fundamentan la acusaci\u00f3n en una interpretaci\u00f3n inarm\u00f3nica de la Ley 42 de 1993, puesto que del art\u00edculo 89 se deriva la posibilidad de llenar cualquier vac\u00edo que surja en dicha normatividad, mediante las normas del C\u00f3digo Contencioso Administrativo o del Procedimiento Penal, como se\u00f1ala ocurre en el presente caso, rodeando as\u00ed a las actuaciones del proceso fiscal de las garant\u00edas consagradas en los mismos. <\/p>\n
De esta manera, afirma que en el caso del art\u00edculo 77 demandado podr\u00e1 acudirse al art\u00edculo 186 del Estatuto Penal para suplir las posibles violaciones al derecho de defensa, dado que la investigaci\u00f3n preliminar es acorde con la primera etapa del proceso de responsabilidad fiscal y, por lo tanto, la resoluci\u00f3n de apertura de instrucci\u00f3n debe asimilarse al auto que abre la investigaci\u00f3n en el proceso fiscal, debiendo entonces ser notificada de igual forma al imputado, dado su car\u00e1cter de providencia interlocutoria. <\/p>\n
En cuanto al art\u00edculo 74, se\u00f1ala que el mismo no tiene relaci\u00f3n con los fundamentos de la demanda, en cuanto se limita a enunciar la manera como debe iniciarse el proceso y sus etapas, sin que con ello se viole precepto constitucional alguno, unido al hecho de que al no regular los aspectos de un determinado proceso que afecte los derechos de las partes implicadas no se justifica su exclusi\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico ; fundamentos todos estos que lo llevan a ratificar la constitucionalidad de las normas acusadas. <\/p>\n
1.2. Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
El Jefe de la Oficina Jur\u00eddica de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, igualmente interviene en el proceso para justificar, en nombre de esa entidad, la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, presentando algunas consideraciones en torno a la organizaci\u00f3n constitucional y legal del sistema de control fiscal financiero y a la atribuci\u00f3n constitucional del Contralor General de la Rep\u00fablica para establecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal (CP art. 268), precisando que dichas normas no deben interpretarse aisladamente, como en su opini\u00f3n lo hacen los actores, sino en concordancia con los dem\u00e1s art\u00edculos de la Ley 42 de 1993, los reglamentos internos y las normas constitucionales correspondientes. <\/p>\n
As\u00ed pues, declara que el proceso de responsabilidad fiscal tiene las etapas de investigaci\u00f3n y juicio fiscal y que seg\u00fan el art\u00edculo 75 de esa ley, en la etapa de instrucci\u00f3n se allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento para la decisi\u00f3n que se adopte en la etapa de juicio, de donde deduce que se debe garantizar y conceder a las partes intervinientes el uso de los mecanismos de defensa que estipulan la Constituci\u00f3n y la ley, as\u00ed como la garant\u00eda al debido proceso, la proporcionalidad y equilibrio en ambas etapas del proceso, aun cuando espec\u00edficamente no lo haya indicado la Ley 42 de 1993. <\/p>\n
Con base en lo hasta aqu\u00ed indicado, el interviniente colige que no le asiste raz\u00f3n a los demandantes para afirmar que se vulneran el derecho a un debido proceso y la garant\u00eda de los deberes y derechos consagrados en el art\u00edculo 2 del Estatuto Superior, al no prever los art\u00edculos acusados la notificaci\u00f3n del auto de apertura de investigaci\u00f3n, por lo que consecuencialmente solicita se declare la exequibilidad de las preceptivas legales tachadas por inconstitucionales. <\/p>\n
1.3. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
Adicionalmente, en lo referente al art\u00edculo 74 objetado, afirma que la posibilidad de que el proceso de responsabilidad fiscal se inicie de oficio o a solicitud de parte no quebranta el debido proceso, dada la capacidad investigativa oficiosa en la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal, de acuerdo con el art\u00edculo 268 constitucional. De la misma manera, encuentra extra\u00f1a la cr\u00edtica que los actores hacen a la segunda premisa de esa norma, puesto que el se\u00f1alamiento de las etapas del proceso de responsabilidad fiscal, lejos de vulnerar la Carta, desarrolla un sistema garantista para esbozar una eventual responsabilidad fiscal. <\/p>\n
Finalmente y citando las Sentencias No. C-054 de 1997 y SU-620 de 1997 de la Corte Constitucional (la \u00faltima es realmente del a\u00f1o de 1996) sostiene que la omisi\u00f3n del legislador respecto de la notificaci\u00f3n del auto de apertura de investigaci\u00f3n no debe conducir a la declaratoria de la inexequibilidad de las normas acusadas, si se tiene en cuenta que su prop\u00f3sito en la ley de control fiscal fue el de tutelar el debido proceso ; por consiguiente, las mismas comparten dicho contenido y en consecuencia en nada quebrantan los preceptos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. Intervenci\u00f3n ciudadana. <\/p>\n
La ciudadana Claudia Ivonne F\u00e1ctor Lugo defiende la constitucionalidad de las disposiciones cuestionadas, formulando, en primer t\u00e9rmino, algunas consideraciones sobre el proceso de responsabilidad fiscal, para luego entrar a desvirtuar la vulneraci\u00f3n de los derechos al debido proceso y defensa alegada por los actores, ya que, en su criterio y seg\u00fan lo concluye de la Sentencia SU-620 de 1996 de esta Corte, existe una etapa preclusiva para la administraci\u00f3n que goza del principio de reserva, en virtud de lo cual la no notificaci\u00f3n del auto de apertura de investigaci\u00f3n resalta esa independencia y autonom\u00eda para recaudar el material probatorio que permita se\u00f1alar si existe m\u00e9rito que justifique abrir el juicio fiscal o por el contrario archivar las diligencias. <\/p>\n
Adem\u00e1s, manifiesta que ese car\u00e1cter reservado se ratifica en la condici\u00f3n de polic\u00eda judicial sujeta al C\u00f3digo Penal que detentan los investigadores fiscales, de conformidad con el art\u00edculo 76 de la Ley 42 de 1993, sin que ello implique una vulneraci\u00f3n al debido proceso, como lo deduce de la Sentencia C-038 de 1996 de la Corporaci\u00f3n, en torno a la reserva procesal de las investigaciones preliminares. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, la ciudadana menciona que el citado auto lejos de vulnerar el debido proceso lo garantiza, porque es a partir del mismo que surge el deber de la administraci\u00f3n para establecer la responsabilidad a que haya lugar y de vincular a las personas que se relacionan con los hechos investigados, pudiendo intervenir tan pronto se recaude y valore el material probatorio a fin de controvertirlo. La obligaci\u00f3n de comunicar el contenido del mismo, no se deduce de su naturaleza ya que es de tr\u00e1mite ; en su concepto, la garant\u00eda al debido proceso en la investigaci\u00f3n se deriva del art\u00edculo 72 de la Ley 42 de 1993 por remisi\u00f3n, en lo no previsto que efect\u00faa el art\u00edculo 89, a las disposiciones del C\u00f3digo Contencioso Administrativo o de Procedimiento Penal. <\/p>\n
En consecuencia, teniendo en cuenta que la eventual inexequibilidad del art\u00edculo 74 opera por un \u201cefecto reflejo\u201d del presunto vac\u00edo normativo analizado, las consideraciones planteadas demuestran su exequibilidad, al no entra\u00f1ar su contenido violaci\u00f3n directa a la Carta. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
Mediante Concepto No.1308, del 23 de junio del a\u00f1o en curso, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar constitucionales las normas acusadas, bajo el entendido que desde el comienzo de la investigaci\u00f3n, en caso de existir imputado o imputados conocidos se notifique a \u00e9ste o \u00e9stos para que ejerzan su derecho de defensa, con base en los argumentos que se exponen a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
De un lado, el Procurador se\u00f1ala que el fundamento de la inconstitucionalidad invocada por los actores no plantea contradicci\u00f3n alguna del contenido de las normas acusadas con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sino m\u00e1s bien la omisi\u00f3n en ellas de consagrar una determinada actuaci\u00f3n procesal en el tr\u00e1mite de responsabilidad fiscal, considerada indispensable para la vigencia del debido proceso. <\/p>\n
Para fundamentar su concepto menciona la Sentencia SU-620 de 1996 de la Corte Constitucional que analiza el proceso de responsabilidad fiscal, destacando las caracter\u00edsticas esenciales del mismo, como que es un proceso administrativo, de donde la responsabilidad que de all\u00ed se deriva detenta esa misma naturaleza, para la cual es aplicable el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Posteriormente, el Jefe del Ministerio P\u00fablico justifica la actuaci\u00f3n unilateral de la administraci\u00f3n en la etapa investigativa, en cuanto permite adelantar eficazmente las medidas cautelares sobre los bienes del presunto implicado y as\u00ed establecer de manera objetiva la existencia de los hechos que se imputan ; no obstante, indica que la participaci\u00f3n del presunto responsable en la etapa de investigaci\u00f3n permite garantizar eficazmente su derecho de defensa; por lo tanto, considera que en el presente caso es necesario establecer un equilibrio entre las exigencias de la eficacia procesal en la determinaci\u00f3n de la responsabilidad fiscal y los requerimientos propios del principio del debido proceso. <\/p>\n
Para el Procurador dicho equilibrio se obtiene si la notificaci\u00f3n del auto de apertura de la investigaci\u00f3n se surte en relaci\u00f3n con los presuntos implicados, una vez se hayan determinado los hechos y establecido la identidad de los participes o autores, pues mientras exista s\u00f3lo la indagaci\u00f3n sin identificaci\u00f3n de los posibles responsables, la pr\u00e1ctica de diligencias por parte de los funcionarios investigadores no afectar\u00e1 el derecho de defensa de persona alguna. <\/p>\n
Por \u00faltimo, manifiesta que deben aplicarse los criterios de justicia material del art\u00edculo 29 superior y realizar una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los preceptos acusados, debidamente articulados con la Carta Pol\u00edtica y con el art\u00edculo 81 de la Ley 190 de 1995, que consagra como garant\u00eda procesal la notificaci\u00f3n de la investigaci\u00f3n al implicado para que ejerza su derecho de defensa. De esta manera, seg\u00fan su aviso la omisi\u00f3n del legislador podr\u00e1 superarse al establecer una exequibilidad condicionada en los t\u00e9rminos ya se\u00f1alados. <\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 4o. de la Carta Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una norma que hace parte de una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
2. La materia a examinar. <\/p>\n
La determinaci\u00f3n sobre la eventual violaci\u00f3n al debido proceso por la falta expresa de regulaci\u00f3n de un tr\u00e1mite dentro de una actuaci\u00f3n procesal, como es el de notificar el auto de apertura de investigaci\u00f3n a los imputados dentro del proceso de responsabilidad fiscal, requiere de algunas consideraciones b\u00e1sicas en relaci\u00f3n con la efectividad y garant\u00eda de ese derecho frente al mencionado proceso, en lo que a la etapa de investigaci\u00f3n se refiere, con base en lo expresado por esta Corporaci\u00f3n, en anteriores pronunciamientos, como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
3. La garant\u00eda constitucional del debido proceso y defensa y el proceso de responsabilidad fiscal. <\/p>\n
El debido proceso se instituye en la Carta Pol\u00edtica de 1991 como un derecho de rango fundamental de aplicaci\u00f3n inmediata (arts. 29 y 85) que rige para toda clase de actuaciones, sean estas judiciales o administrativas, someti\u00e9ndolas a los procedimientos y requisitos legal y reglamentariamente establecidos, para que los sujetos de derecho puedan tramitar los asuntos sometidos a decisi\u00f3n de las distintas autoridades, con protecci\u00f3n de sus derechos y libertades p\u00fablicas, y mediante el otorgamiento de medios id\u00f3neos y oportunidades de defensa necesarios, de manera que garanticen la legalidad y certeza jur\u00eddica en las resoluciones que all\u00ed se adopten. <\/p>\n
De esa forma, se asegura la prevalencia de las garant\u00edas sustantivas y procesales requeridas, la imparcialidad del juzgador y la observancia de las reglas predeterminadas en la ley a fin de esclarecer los hechos investigados, as\u00ed como la pr\u00e1ctica, contradicci\u00f3n y valoraci\u00f3n de las pruebas recaudadas y allegadas y la definici\u00f3n de los responsables y sus respectivas sanciones1. <\/p>\n
Su aplicaci\u00f3n en los procesos administrativos ha sido reiterada por esta Corporaci\u00f3n en diversos fallos, precis\u00e1ndose que quien participe en ellos debe tener la oportunidad de ejercer su defensa, presentar y solicitar pruebas, con la plena observancia de las formas propias que los rija.2 <\/p>\n
As\u00ed pues, el desconocimiento en cualquier forma del derecho al debido proceso en un tr\u00e1mite administrativo, no s\u00f3lo quebranta los elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente comporta una vulneraci\u00f3n del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, del cual son titulares todas las personas naturales y jur\u00eddicas (C.P., art. 229), que en calidad de administrados deben someterse a la decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n, por conducto de sus servidores p\u00fablicos competentes. <\/p>\n
De otro lado, el Constituyente de 1991 dentro del prop\u00f3sito de asegurar que el manejo del patrimonio estatal se desenvuelva en un \u00e1mbito de moralidad, eficacia, econom\u00eda y legalidad absoluta, asign\u00f3 a los organismos relacionados con el control fiscal un car\u00e1cter t\u00e9cnico y la autonom\u00eda administrativa y presupuestal requerida para el ejercicio de sus funciones. <\/p>\n
Es as\u00ed como, el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1.991 define el control fiscal como una funci\u00f3n p\u00fablica que ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y -en virtud del principio de autonom\u00eda y descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica y administrativa de las entidades territoriales (C.P., art. 1o.)- las contralor\u00edas de los departamentos, distritos y municipios (C.P., art. 272), mediante la cual se vigila la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n, en forma posterior y selectiva, directamente o a trav\u00e9s de empresas privadas, y que incorpora el ejercicio de un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, basado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. <\/p>\n
Las atribuciones conferidas al Contralor General de la Rep\u00fablica, asignadas -en id\u00e9nticos t\u00e9rminos- a los contralores departamentales, distritales y municipales por disposici\u00f3n expresa del art\u00edculo 272, se establecen en el art\u00edculo 268 del Estatuto Fundamental y, para fines de este estudio, se destacan las contenidas en los numerales 1o., 2o., 5o. y 8o. <\/p>\n
Las mismas hacen referencia al deber de quienes ejercen como titulares del control fiscal, de exigir a los responsables del manejo de los fondos o bienes de la Naci\u00f3n una satisfactoria rendici\u00f3n de cuentas, y de estos a entregarlas oportunamente, de conformidad con los m\u00e9todos y criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados, espec\u00edficamente establecidos para el efecto, determinando su grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda en su gesti\u00f3n (nums. 1o. y 2o.). <\/p>\n
Teniendo en cuenta que la administraci\u00f3n del tesoro p\u00fablico supone una mayor responsabilidad para el servidor que la realiza, quien incurra en alg\u00fan acto irregular sobre el manejo de bienes y recursos p\u00fablicos adquiere adem\u00e1s de la responsabilidad disciplinaria y penal una de tipo fiscal ante el \u00f3rgano de control fiscal, el cual ejercer\u00e1 la potestad sancionatoria pecuniaria con la correlativa jurisdicci\u00f3n coactiva, reconocidas constitucionalmente en relaci\u00f3n con las personas que ocasionen un da\u00f1o al erario p\u00fablico y para definir la forma resarcirlo (num. 5o.), debiendo promover, as\u00ed mismo, las investigaciones penales o disciplinarias pertinentes a que haya lugar, ante las autoridades competentes (num. 8o.). <\/p>\n
Complementa, entonces, este cuadro normativo acerca de la facultad de establecer la responsabilidad fiscal como producto de la gesti\u00f3n fiscal, el mandato superior que asigna al legislador la atribuci\u00f3n de regular el ejercicio de las funciones p\u00fablicas (C.P., art. 150-23), de la cual se deriva la posibilidad de desarrollar la potestad de controlar fiscalmente y por ende la de investigar y sancionar. <\/p>\n
En ejercicio de esa atribuci\u00f3n, el Congreso de la Rep\u00fablica bajo la vigencia de la nueva Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 expidi\u00f3 la Ley 42 de 1993 \u201cSobre la organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen.\u201d, la que en su Cap\u00edtulo III, y de los art\u00edculos del 72 al 89, defini\u00f3 el proceso de responsabilidad fiscal, entendido como el conjunto de actuaciones materiales y jur\u00eddicas que adelantan las contralor\u00edas con el fin de determinar las consecuencias que en esa materia le corresponden a los servidores p\u00fablicos y a los particulares, por la gerencia irregular del patrimonio estatal, en todos los \u00f3rdenes y niveles. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, la labor asignada a los contralores para el se\u00f1alamiento de la responsabilidad fiscal por la actuaci\u00f3n fiscal, la imposici\u00f3n de sanciones pecuniarias pertinentes, la recaudaci\u00f3n de su monto y el ejercicio de la jurisdicci\u00f3n coactiva por los resultados deducidos de la misma (C.P., arts. 268-5 y 272), forman parte integral de la funci\u00f3n p\u00fablica de control y vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal adelantada por esos organismos. <\/p>\n
Ya la Corte tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la naturaleza y finalidad del mencionado proceso de responsabilidad fiscal al unificar la jurisprudencia de tutela sobre este tema, mediante la Sentencia SU-620 de 19963 con ponencia del Magistrado Dr. Antonio Barrera Carbonell, en la cual se se\u00f1al\u00f3 lo siguiente : <\/p>\n
\u201c El proceso de responsabilidad fiscal, atendiendo su naturaleza jur\u00eddica y los objetivos que persigue, presenta las siguientes caracter\u00edsticas: <\/p>\n
a) Es un proceso de naturaleza administrativa, en raz\u00f3n de su propia materia, como es el establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores p\u00fablicos o a los particulares que ejercen funciones p\u00fablicas, por el manejo irregular de bienes o recursos p\u00fablicos. Su conocimiento y tr\u00e1mite corresponde a autoridades administrativas, como son: la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las contralor\u00edas, departamentales y municipales. <\/p>\n
b) La responsabilidad que se declara a trav\u00e9s de dicho proceso es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de un servidor p\u00fablico, o de una persona que ejerce funciones p\u00fablicas, por el incumplimiento de los deberes que les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos p\u00fablicos y lesionan, por consiguiente, el patrimonio estatal. <\/p>\n
Dicha responsabilidad es, adem\u00e1s, patrimonial, porque como consecuencia de su declaraci\u00f3n, el imputado debe resarcir el da\u00f1o causado por la gesti\u00f3n fiscal irregular, mediante el pago de una indemnizaci\u00f3n pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. <\/p>\n
Adicionalmente, la declaraci\u00f3n de la referida responsabilidad tiene indudablemente incidencia en los derechos fundamentales de las personas que con ella resultan afectadas (intimidad, honra, buen nombre, trabajo, ejercicio de determinados derechos pol\u00edticos etc.). <\/p>\n
c) Dicha responsabilidad no tiene un car\u00e1cter sancionatorio, ni penal ni administrativo (par\u00e1grafo art. 81, ley 42 de 1993). En efecto, la declaraci\u00f3n de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnizaci\u00f3n por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y aut\u00f3noma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisi\u00f3n de los mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulaci\u00f3n de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si se percibe la indemnizaci\u00f3n de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a trav\u00e9s de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-046\/944. <\/p>\n
d) En el tr\u00e1mite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar las garant\u00edas sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de inter\u00e9s p\u00fablico o social, con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.), a trav\u00e9s de las actividades propias de intervenci\u00f3n o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio de la funci\u00f3n y de la actividad de polic\u00eda o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores p\u00fablicos o a los particulares que desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas. En tal virtud, la norma del art. 29 de la Constituci\u00f3n, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garant\u00edas sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunci\u00f3n de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser o\u00eddo y a intervenir en el proceso, directamente o a trav\u00e9s de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violaci\u00f3n del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisi\u00f3n condenatoria), debido proceso p\u00fablico sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.\u201d. (Subraya la Corte). <\/p>\n
5. An\u00e1lisis de constitucionalidad de las disposiciones acusadas. <\/p>\n
5.1. Constitucionalidad del art\u00edculo 74 de la Ley 42 de 1993. <\/p>\n
Como se se\u00f1al\u00f3 en el ac\u00e1pite de los fundamentos de la demanda, los actores dirigen su cuestionamiento de orden constitucional contra los art\u00edculos 74 y 77 de la Ley 42 de 1993, con base en que estas normas no garantizan el debido proceso consagrado en el art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica y desconocen el art\u00edculo 2 Ibidem en lo relativo a la garant\u00eda de los derechos y deberes, por cuanto en las mismas existe un vac\u00edo del legislador al no prever expresamente la posibilidad de que el auto que ordena la apertura de la investigaci\u00f3n, dentro del proceso de responsabilidad fiscal, sea notificado a los presuntos implicados en el manejo irregular de los bienes o fondos p\u00fablicos. <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 74. El proceso que adelantan los organismos de control fiscal para determinar responsabilidad fiscal puede iniciarse de oficio o a solicitud de parte. Las etapas del proceso son: investigaci\u00f3n y juicio fiscal.\u201d. <\/p>\n
Comoquiera que la acusaci\u00f3n subexamine se concreta a la falta de notificaci\u00f3n del auto que ordena la apertura de la investigaci\u00f3n dentro del proceso de responsabilidad fiscal, lo cual, en criterio de los actores, impide una presencia activa del investigado en esa etapa procesal en t\u00e9rminos de una defensa adecuada, es preciso aclarar que el cuestionamiento plantea una inconstitucionalidad por omisi\u00f3n ante la inexistencia de un tr\u00e1mite dentro de dicha actuaci\u00f3n, lo cual no guarda relaci\u00f3n directa con ninguno de los contenidos normativos mencionados en la norma acusada, puesto que, como se vi\u00f3, ella versa \u00fanicamente sobre la forma en que se inicia el proceso de responsabilidad fiscal y el se\u00f1alamiento de las etapas que enel mencionado proceso adelantan los organismos de control fiscal. <\/p>\n
Lo anterior impide un pronunciamiento de fondo acerca del contenido material del precepto demandado pues el cargo de inconstitucionalidad no se contrae a enjuiciar los ordenamientos consignados en la norma ni las previsiones all\u00ed establecidas, sino, como se ha expresado, a resaltar la ausencia de una determinada actuaci\u00f3n procesal posterior, en el tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal, debiendo en consecuencia la Corte declararse inhibida para proferir decisi\u00f3n de m\u00e9rito constitucional, como as\u00ed se dispondr\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia. <\/p>\n
5.1. Constitucionalidad del art\u00edculo 77 de la Ley 42 de 1993. <\/p>\n
El precepto acusado de la Ley 42 de 1993, dispone lo siguiente : <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 77. Los investigadores de los \u00f3rganos de control fiscal dictar\u00e1n el auto de apertura de investigaci\u00f3n y, dentro del mismo, ordenar\u00e1n las diligencias que se consideren pertinentes, las cuales se surtir\u00e1n en un t\u00e9rmino no mayor de treinta (30) d\u00edas, prorrogables hasta por otro tanto. <\/p>\n
Vencido el t\u00e9rmino anterior o su pr\u00f3rroga se proceder\u00e1, seg\u00fan sea el caso, al archivo del expediente o a dictar auto de apertura del juicio fiscal.\u201d <\/p>\n
De conformidad con los actores, la norma en referencia quebranta los preceptos superiores por omitir se\u00f1alar que el auto de apertura de la investigaci\u00f3n sea notificado a los presuntos implicados, toda vez que se atenta contra la observancia del debido proceso en esta etapa del proceso de responsabilidad fiscal, ya que se les impide rendir sus descargos y ser o\u00eddos, as\u00ed como aportar las pruebas que desvirt\u00faen los hechos que se les imputan. Aun cuando insisten que la administraci\u00f3n dispone de la potestad de llevar a cabo diligencias de car\u00e1cter reservado, sostienen que resulta inadmisible dicha omisi\u00f3n en el art\u00edculo en cuesti\u00f3n, a la luz de los mandatos del art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Teniendo en cuenta que el reparo que presentan los demandantes gira en torno a la vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales como son el debido proceso y defensa, en la etapa de investigaci\u00f3n del aludido proceso, resulta necesario ahondar en el mismo, presentando algunas precisiones, seg\u00fan lo preceptuado por la Ley 42 de 1993. <\/p>\n
Seg\u00fan lo establecido en el Cap\u00edtulo III de la precitada ley, el proceso de responsabilidad fiscal puede iniciarse de oficio o a solicitud de parte mediante dos etapas denominadas de investigaci\u00f3n y de juicio fiscal; sinembargo, con anterioridad a la etapa de investigaci\u00f3n, el \u00f3rgano de control fiscal debe adelantar oficiosamente indagaciones preliminares destinadas a esclarecer la existencia de los hechos objeto de investigaci\u00f3n, la verificaci\u00f3n de un perjuicio patrimonial estatal, y la determinaci\u00f3n de los presuntos responsables, mediante el ejercicio de las facultades de polic\u00eda judicial generales y especiales para el control fiscal, por parte de los funcionarios investigadores (Ley 42 de 1993, arts. 74, 76 y 79). <\/p>\n
Al encontrarse m\u00e9rito para dar inicio a una investigaci\u00f3n, \u00e9sta comienza mediante la expedici\u00f3n de un auto de apertura de investigaci\u00f3n que ordena la realizaci\u00f3n de diligencias dentro de un t\u00e9rmino no mayor de treinta (30) d\u00edas prorrogables por otro plazo igual, a fin de adelantar la etapa de instrucci\u00f3n en donde se recaudan y practican pruebas que servir\u00e1n de soporte a la decisi\u00f3n de archivo del expediente o de apertura del juicio fiscal que all\u00ed se adopte. A la etapa del juicio fiscal se acude cuando exista m\u00e9rito para definir la responsabilidad fiscal en concreto de las personas cuya gesti\u00f3n fiscal ha sido objeto de observaci\u00f3n (Ley 42 de 1993, arts. 77 y 79). <\/p>\n
Sobre las caracter\u00edsticas esenciales de las etapas del proceso de responsabilidad fiscal la Corte se pronunci\u00f3 ampliamente, en los siguientes t\u00e9rminos : <\/p>\n
\u201cEs de anotar, que la etapa de investigaci\u00f3n s\u00f3lo tiene cabida cuando los funcionarios de los organismos de control fiscal que realicen funciones de investigaci\u00f3n fiscal, quienes se encuentran investidos de las atribuciones previstas en el C\u00f3digo de Procedimiento Penal y las especiales que se\u00f1ala el art\u00edculo 76, han adelantado oficiosamente “las indagaciones preliminares que se requieran por hechos relacionados contra intereses patrimoniales contra el Estado”, y determinado, mediante el acopio de las informaciones y pruebas correspondientes, la ocurrencia del hecho y su posible incidencia en la gesti\u00f3n y en la responsabilidad fiscal, la identificaci\u00f3n de los autores o part\u00edcipes y de sus bienes. Es decir, que cuando el resultado de las diligencias preliminares amerite la apertura de investigaci\u00f3n, se proceder\u00e1 a ello mediante la expedici\u00f3n de un auto del investigador, en el que se “ordenar\u00e1n las diligencias que se consideren pertinentes, las cuales se surtir\u00e1n en un t\u00e9rmino no mayor de 30 d\u00edas, prorrogables hasta por otro tanto”. <\/p>\n
Es deber del investigador ordenar y practicar las pruebas que le sean solicitadas, y las que considere procedentes decretar y practicar en relaci\u00f3n con los hechos investigados, como se deduce de los art\u00edculos 72 y 75, seg\u00fan los cuales, en las actuaciones relacionadas con el proceso de responsabilidad fiscal se garantizar\u00e1 el debido proceso, y que durante la etapa de investigaci\u00f3n, “se allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento a las decisiones adoptadas en el proceso de responsabilidad fiscal”. <\/p>\n
– Vencido el t\u00e9rmino de la investigaci\u00f3n o su prorroga y cuando del acervo probatorio se establezca que existe m\u00e9rito para deducir responsabilidad fiscal a quienes han resultado imputados, se ordenar\u00e1 la apertura del juicio fiscal. Etapa que tiene por objeto “definir y determinar la responsabilidad de las personas cuya gesti\u00f3n fiscal haya sido objeto de observaci\u00f3n”. La providencia que ordene la apertura del juicio fiscal se debe notificar a los presuntos responsables en forma personal o por edicto, seg\u00fan las normas del C.C.A. Contra dicha providencia procede \u00fanicamente el recurso de reposici\u00f3n. Si los presuntos implicados no se hicieren presentes en el proceso personalmente o por intermedio de apoderado el funcionario competente le nombrar\u00e1 apoderado de oficio con quien se surtir\u00e1 el tr\u00e1mite (art. 79). <\/p>\n
La providencia que declara la responsabilidad fiscal, una vez se encuentra en firme, presta m\u00e9rito ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes (…).\u201d.5 <\/p>\n
Adicionalmente, en los aspectos no previstos para el proceso de responsabilidad fiscal la Ley 42 de 1993,en el art\u00edculo 89, remite, en lo no regulado, a las disposiciones de los c\u00f3digos contencioso administrativo y de procedimiento penal, seg\u00fan el caso, y en el art\u00edculo 72 consagra que para el establecimiento de responsabilidades fiscales, las actuaciones relacionadas con el ejercicio del control fiscal se adelantar\u00e1n de oficio garantizando el debido proceso. <\/p>\n
Al respecto, es conveniente advertir que esta Corporaci\u00f3n, en la Sentencia SU-620 de 1996, destac\u00f3 la necesidad de asegurar al investigado la garant\u00eda constitucional al debido proceso, referida especialmente al derecho de defensa durante la etapa de la investigaci\u00f3n. <\/p>\n
Con ese fin, se precis\u00f3 que no existe reparo constitucional alguno para que las indagaciones preliminares se adelanten a trav\u00e9s de una actuaci\u00f3n unilateral de la administraci\u00f3n, orientada a establecer objetivamente la existencia del hecho que pueda configurar una irregularidad en el manejo de bienes y recursos p\u00fablicos, sin que a\u00fan se determine sobre los responsables. Esta decisi\u00f3n tiene su fundamento en que la etapa investigativa constituye apenas una instancia inicial al proceso de responsabilidad fiscal, caracterizada por diligencias previas de instrucci\u00f3n que adelantan los funcionarios competentes para allegar y practicar pruebas que ameriten la apertura de una investigaci\u00f3n. <\/p>\n
Dicho comportamiento unilateral y reservado, como ya se enunci\u00f3, se justifica para adelantar un proceso eficaz, evitando interferencias negativas en relaci\u00f3n con los resultados que arrojen las indagaciones en la etapa de investigaci\u00f3n, lo cual facilita el decreto de medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de los hechos irregulares sobre el patrimonio del Estado, asegurando, de esta manera, un eventual resarcimiento por el da\u00f1o causado al mismo, en condiciones justas y proporcionadas. <\/p>\n
Surge as\u00ed, como lo menciona el Procurador General en su concepto, un necesario equilibrio entre los principios a la eficacia procesal y al debido proceso proveniente, de un lado, de la actuaci\u00f3n unilateral con reserva de la administraci\u00f3n para asegurar los resultados de las investigaciones y, de otro, de la notificaci\u00f3n de la apertura de la investigaci\u00f3n a las personas que resultan imputadas en el proceso de responsabilidad fiscal, a fin de poder ejercer su derecho de defensa, asunto que se ha aclarado por la Corte de la siguiente manera : <\/p>\n
\u201c Concordante con lo expuesto, se pregunta la Corte cu\u00e1l es el momento preciso para que dentro de la etapa de investigaci\u00f3n se garantice al imputado o imputados el derecho de defensa?. <\/p>\n
En la forma como aparece dise\u00f1ada la etapa de la investigaci\u00f3n, con el objetivo claro antes especificado, que tiene un t\u00e9rmino de duraci\u00f3n de 30 d\u00edas, prorrogables por un t\u00e9rmino igual, entiende la Corte que \u00e9ste debe ser el lapso m\u00ednimo en que debe mantenerse la actuaci\u00f3n unilateral del funcionario competente para tramitar el proceso de responsabilidad fiscal y que vencido dicho t\u00e9rmino o su prorroga, y siempre que los elementos de juicio obrantes en el proceso puedan ameritar la iniciaci\u00f3n del juicio fiscal, \u00e9ste debe se\u00f1alar un t\u00e9rmino prudencial adicional para que quienes resulten imputados puedan ejercer el derecho de defensa en los t\u00e9rminos del art. 29 de la Constituci\u00f3n.\u201d.6 <\/p>\n
Ahora bien, constituye un presupuesto b\u00e1sico de la etapa inicial de investigaci\u00f3n en el proceso de responsabilidad fiscal, que en \u00e9sta a\u00fan no se determina concretamente sobre el grado de responsabilidad que cabe por las irregularidades verificadas en contra de los bienes y dineros del Estado, sino que se produce una mera imputaci\u00f3n a los eventuales responsables sobre los hechos indagados de oficio o por denuncia de parte, situaci\u00f3n que posteriormente vendr\u00e1 a definirse en el respectivo juicio. <\/p>\n
De todas formas, dicho presupuesto no es suficiente para que, si con el avance de la investigaci\u00f3n se obtienen pruebas sobre la existencia de los hechos constitutivos de irregularidades de tipo fiscal y de la identidad de los responsables de los mismos, se sigan manteniendo en reserva los logros alcanzados, ya que \u201c…dada la situaci\u00f3n de desigualdad o desequilibrio en que se encuentran \u00e9stos, se impone la necesidad de garantizar el derecho al debido proceso con el fin de restablecer una igualdad o balance entre la verdad establecida por la administraci\u00f3n, que surge de la actuaci\u00f3n que ha adelantado y que pone en duda la inocencia del posible imputado, y la verdad que \u00e9ste puede ofrecer al permit\u00edrsele ser o\u00eddo y en aportar, as\u00ed sea preliminarmente y antes del juicio la prueba de sus descargos.\u201d.7 <\/p>\n
Partiendo de los anteriores criterios y de la doctrina constitucional establecida acerca de la garant\u00eda del derecho de defensa en la etapa de la investigaci\u00f3n dentro del proceso penal8, en el disciplinario9, y en el mismo fiscal10, la Sala encuentra que cuando el art\u00edculo 77 de a Ley 42 de 1993 prescribe que \u201clos \u00f3rganos de control fiscal dictar\u00e1n el auto de apertura de investigaci\u00f3n, y dentro del mismo ordenar\u00e1 las diligencias que se consideren pertienentes, las cuales se surtir\u00e1n en un t\u00e9rmino no mayor de treinta (30) d\u00edas, prorrogables hasta por otro tanto.\u201d (subraya la Sala), \u00e9stas deben cobijar la notificaci\u00f3n de dicha providencia a los presuntos responsables, una vez se hayan determinado los hechos configurativos de posibles irregularidades que afecten los bienes y recursos de la Naci\u00f3n y exista certeza acerca de la identidad de los implicados. <\/p>\n
Lo anterior, admite una aclaraci\u00f3n adicional en cuanto a la naturaleza del auto de apertura de investigaci\u00f3n, que por ser interlocutorio obliga a su notificaci\u00f3n a los presuntos responsables de las irregularidades detectadas en el manejo del patrimonio p\u00fablico y que se investigan, por cuanto aqu\u00e9l resuelve sobre un asunto fundamental del proceso de responsabilidad fiscal como es, precisamente, el inicio del mismo, en virtud de una valoraci\u00f3n probatoria que <\/p>\n
los vincula y sobre la cual deben poder emprender una defensa oportuna ; de lo contrario, se estar\u00eda frente a la presencia de actuaciones que pueden lesionar los derechos y las libertades de los ciudadanos al imped\u00edrseles la posibilidad de controvertirlas. <\/p>\n
Adicionalmente, como lo indicaron varios de los intervinientes y el mismo concepto fiscal, la norma demandada no puede ser interpretada aisladamente, <\/p>\n
requiere de un an\u00e1lisis integral con las dem\u00e1s disposiciones que regulan el proceso de responsabilidad fiscal y que hacen prevalecer la vigencia de la garant\u00eda constitucional al debido proceso en las actuaciones que conduzcan al establecimiento de las responsabilidades fiscales y remiten a los estatutos contencioso administrativo y de procedimiento penal en lo no previsto (Ley 42 de 1993, arts. 72 y 89). <\/p>\n
S\u00f3lo una interpretaci\u00f3n efectuada de esa forma resulta arm\u00f3nica con los principios consagrados en los art\u00edculos 2 y 29 de la Carta Pol\u00edtica, y otorga seguridad jur\u00eddica al igual que vigencia a las garant\u00edas sustanciales y procesales en la adopci\u00f3n de la decisi\u00f3n definitiva, deducci\u00f3n que se obtiene de la misma Ley 42 de 1993 cuando incorpora en su art\u00edculo 89 id\u00e9nticos postulados que rigen tanto para las actuaciones administrativas generales (C\u00f3digo Contencioso Administrativo, art. 35) como para las penales (C\u00f3digo de Procedimiento Penal, art. 186 y 324, inciso 3o.). <\/p>\n
De tal manera que, si cualquier actuaci\u00f3n de la administraci\u00f3n debe ser adelantada con estricta sujeci\u00f3n de los mandatos superiores que integran el debido proceso, no resulta razonable que a partir de la etapa de investigaci\u00f3n deban los mismos, sin raz\u00f3n suficiente, dejar de regir impidiendo al inculpado conocer de la existencia de una investigaci\u00f3n en su contra -a trav\u00e9s de la notificaci\u00f3n del auto de apertura de investigaci\u00f3n- y participar en las actuaciones tendientes a conformar su acci\u00f3n defensiva ante las imputaciones esgrimidas en materia de responsabilidad fiscal, especialmente, para controvertir las pruebas en contra suya, mediante el pronunciamiento sobre su valor, contenido y dem\u00e1s elementos del material probatorio, discutir las afirmaciones hechas durante las indagaciones, as\u00ed como solicitar aquellas que lo beneficien, en desarrollo del principio de contradicci\u00f3n. <\/p>\n
La garant\u00eda del derecho a la defensa en el proceso de responsabilidad fiscal, en especial en la etapa de investigaci\u00f3n, en consecuencia, debe ser permanente y conducente, una vez se individualicen los presuntos responsables de los hechos irregulares, lo que a su vez permite el desarrollo del proceso con sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, eficacia, econom\u00eda procesal y publicidad, y evita la tramitaci\u00f3n de un juicio fiscal innecesario. <\/p>\n
Una actuaci\u00f3n en direcci\u00f3n contraria resulta abiertamente inconstitucional, pues pone en peligro los derechos al debido proceso, a la defensa, a la administraci\u00f3n de justicia, as\u00ed como los principios relacionados con la presunci\u00f3n de inocencia, la imparcialidad, publicidad y la igualdad en el tr\u00e1mite de las distintas investigaciones (C.P., arts. 13, 29 y 229). En este mismo sentido se pronunci\u00f3 la Corte al se\u00f1alar que : <\/p>\n
\u201c No s\u00f3lo razones de justicia avalan la soluci\u00f3n propuesta, sino la de garantizar adecuadamente el derecho de defensa en una actuaci\u00f3n administrativa que puede conducir a una afectaci\u00f3n grave del patrimonio econ\u00f3mico de una persona y a sus derechos fundamentales, e igualmente, la necesidad de preservar los principios de igualdad, celeridad, econom\u00eda, eficiencia y eficacia de las actuaciones administrativas, en el sentido de que en forma r\u00e1pida y oportuna se defina si hay lugar o no a iniciar el respectivo juicio de responsabilidad fiscal, porque sin hab\u00e9rsele dado oportunidad al posible imputado de exponer su versi\u00f3n de los hechos y de producir la prueba de descargo, \u00fanicamente se cuenta con una verdad unilateral. <\/p>\n
La participaci\u00f3n del presunto imputado en la etapa de investigaci\u00f3n permite asegurar no s\u00f3lo el derecho de defensa sino que contribuye a dar certeza a aqu\u00e9lla, y a garantizar su eficiencia y eficacia, porque es posible determinar en forma pronta y oportuna que no hay lugar a exigirle la responsabilidad fiscal a aqu\u00e9l, o que por el contrario, se requiere adelantar el tr\u00e1mite del juicio para establecer si hay lugar a declararla o no.\u201d.11 <\/p>\n
Bajo estas consideraciones, para la Corte el art\u00edculo 77 de la Ley 42 de 1993 no presenta vicios de constitucionalidad por desconocimiento del principio al debido proceso y defensa en los t\u00e9rminos contenidos en el art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica de 1991 y a la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales del art\u00edculo 2 Superior, que obliguen retirarlo del ordenamiento jur\u00eddico, por cuanto la queja que formulan los actores est\u00e1 fundada en una interpretaci\u00f3n inadecuada e insuficiente de la legislaci\u00f3n vigente sobre el proceso de responsabilidad fiscal. <\/p>\n
Tampoco se produjo un vac\u00edo por parte del legislador, como lo aseveran los accionantes, al no precisar \u00e9ste expresamente en ejercicio de su funci\u00f3n legislativa que el auto de apertura de investigaci\u00f3n debe ser notificado, ya que, de acuerdo con la interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la normatividad de la cual forma parte el art\u00edculo 77, es decir la Ley 42 de 1993, se deduce la necesidad de que dicha diligencia procesal se desarrolle con vigencia de la garant\u00eda de los principios y derechos consagrados en la Constituci\u00f3n, particularmente, de los derechos al debido proceso y defensa (C.P., arts. 2 y 29), lo cual amerita la <\/p>\n
declaratoria de exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. <\/p>\n
Precisamente, el art\u00edculo 77 de la Ley 42 de 1993 cuestionado se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales, siempre que se entienda, dentro de una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica, que el auto de apertura de investigaci\u00f3n, como garant\u00eda de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y defensa, debe notificarse seg\u00fan la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n en aquellos casos en que se haya identificado a los presuntos responsables, como as\u00ed se declarar\u00e1 en la parte resolutiva de esta providencia. <\/p>\n
VII. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Primero. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad material del art\u00edculo 74 de la Ley 42 de 1993, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. <\/p>\n
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 77 de la Ley 42 de 1993, bajo el entendido de que dentro de las diligencias pertinentes de que trata dicha norma, debe notificarse el auto de apertura de investigaci\u00f3n a los presuntos responsables, siempre que \u00e9stos se encuentren identificados, como garant\u00eda de su derecho constitucional fundamental de defensa y debido proceso. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Ver las Sentencias C-053\/93, M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y C-259\/95, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara. <\/p>\n
2 Ver la Sentencia C-467\/95, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
3 La tutela fue impetrada por violaci\u00f3n al debido proceso, porque durante la etapa de investigaci\u00f3n no se les reconoci\u00f3 a los peticionarios el derecho a conocer y a contradecir las pruebas que obraban en su contra. <\/p>\n
4 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
5 Sentencia SU-620\/96, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
6 Idem. <\/p>\n
7 Idem. <\/p>\n
9 Ver la Sentencia C-430\/97, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
10 Ver la Sentencia C-054\/97, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
11 Sentencia Su-620\/96, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-540-97 Sentencia C-540\/97 DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO El desconocimiento en cualquier forma del derecho al debido proceso en un tr\u00e1mite administrativo, no s\u00f3lo quebranta los elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente comporta una vulneraci\u00f3n del derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, del cual son titulares todas las personas […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[25],"tags":[],"class_list":["post-2990","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1997"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2990","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2990"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2990\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2990"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2990"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2990"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}