C-570-97<\/p>\n
Sentencia C-570\/97 <\/p>\n
CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Funciones\/CONTRALOR GENERAL DE LA NACION-Funciones <\/p>\n
Al Contador le compete: 1) llevar la contabilidad general de la Naci\u00f3n y consolidar \u00e9sta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto lo referente a la ejecuci\u00f3n del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contralor\u00eda; 2) uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad p\u00fablica; 3) elaborar el balance general y 4) determinar las normas contables que deben regir en el pa\u00eds, conforme a la ley. De conformidad con las normas constitucionales antes descritas, esta disposici\u00f3n alude a dos contabilidades distintas, a saber: la financiera que corresponde llevar al Contador General de la Naci\u00f3n, y la de ejecuci\u00f3n del presupuesto a cargo del Contralor General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
CONTABILIDAD FINANCIERA-Definici\u00f3n <\/p>\n
<\/p>\n
La contabilidad financiera es aquella relativa al registro e informaci\u00f3n de los ingresos, gastos, activos y pasivos de las distintas entidades p\u00fablicas no s\u00f3lo del orden nacional, sino tambi\u00e9n territorial y de las entidades descentralizadas por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan. <\/p>\n
CONTABILIDAD DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO-Definici\u00f3n <\/p>\n
La contabilidad de la ejecuci\u00f3n del presupuesto, comprende el registro de la ejecuci\u00f3n de los ingresos y los gastos que afectan las cuentas del tesoro nacional, inclu\u00eddos los reconocimientos, recaudos y ordenaciones de gastos y de pagos. Como tambi\u00e9n la totalidad de los saldos, flujos y movimientos del efectivo, de los derechos y obligaciones corrientes y de los ingresos y gastos devengados como consecuencia de la ejecuci\u00f3n presupuestal. El presupuesto general del sector p\u00fablico est\u00e1 conformado por la consolidaci\u00f3n de los presupuestos general de la Naci\u00f3n y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, de los particulares o entidades que manejen fondos de la Naci\u00f3n, pero s\u00f3lo en relaci\u00f3n con dichos fondos y de los fondos sin personer\u00eda jur\u00eddica denominados Especiales o Cuenta, creados por la ley o con autorizaci\u00f3n de \u00e9sta. La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica debe entonces uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad en lo que ata\u00f1e a la ejecuci\u00f3n del presupuesto general del sector p\u00fablico y establecer la forma, oportunidad y responsables de la presentaci\u00f3n de los informes sobre dicha ejecuci\u00f3n. Para lo cual el Contralor debe establecer la nomenclatura de cuentas de acuerdo con la ley org\u00e1nica del presupuesto y prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir las cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n, al igual que revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario. <\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DEL SECTOR PUBLICO-Manejo, centralizaci\u00f3n y unificaci\u00f3n <\/p>\n
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Las cuentas mediante las cuales se ejecuta el presupuesto, deben centralizarse y unificarse en la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, pues es el Contralor quien tiene la obligaci\u00f3n constitucional de presentar a la C\u00e1mara de Representantes, la cuenta general del Tesoro, y certificar sobre la situaci\u00f3n de las finanzas del Estado. Adem\u00e1s, de acuerdo con los principios que rigen el presupuesto, en especial el de unidad y universalidad, los ingresos y gastos del Estado deben aparecer registrados en un s\u00f3lo documento y todas las rentas y gastos de las distintas entidades p\u00fablicas, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, deben figurar en el presupuesto. Estos principios, junto con el de planificaci\u00f3n y unidad de caja “logran producir un efecto unificador de todo el manejo presupuestal.” <\/p>\n
PLAN DE CUENTAS-Definici\u00f3n <\/p>\n
El plan de cuentas es la organizaci\u00f3n sistem\u00e1tica y met\u00f3dica de las distintas operaciones o transacciones econ\u00f3micas realizadas por una entidad o empresa determinada. La finalidad de estos planes es simplemente lograr la uniformidad en el registro de dichas operaciones. Los planes de cuentas permiten entonces ordenar, clasificar y presentar la informaci\u00f3n contable en forma clara, precisa y comprensible, con el fin de facilitar su manejo, tanto para los entes que la elaboran como para los \u00f3rganos de control. <\/p>\n
PLAN UNICO DE CUENTAS PARA ENTIDADES PUBLICAS-Funcionario competente para aprobarlo <\/p>\n
La Constituci\u00f3n faculta al Contralor, para llevar la contabilidad de la ejecuci\u00f3n del presupuesto y prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los funcionarios encargados del manejo de los fondos o bienes de la Naci\u00f3n e indicar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que deber\u00e1n seguirse, como tambi\u00e9n revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda con que hayan obrado. Corresponde al Contralor General de la Rep\u00fablica y, por ende, a las Contralor\u00edas Departamentales, Distritales y Municipales, se\u00f1alar la forma y el modo como los funcionarios encargados del manejo de los recursos p\u00fablicos deben rendir las cuentas a ese organismo de control, para efectos de vigilar y controlar la ejecuci\u00f3n del presupuesto. <\/p>\n
CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Competencia <\/p>\n
Una vez el Contador General de la Naci\u00f3n expide las normas de contabilidad que deben regir en las entidades p\u00fablicas, cada uno de esos entes debe elaborar su informaci\u00f3n financiera, econ\u00f3mica y social, y remitirla a la Contadur\u00eda para que la consolide, pues es a ella a quien compete llevar la contabilidad general de la Naci\u00f3n, excepto en lo relativo a la ejecuci\u00f3n del presupuesto, pues \u00e9sta es funci\u00f3n exclusiva de la Contralor\u00eda. El Contador General de la Naci\u00f3n es el funcionario encargado de dictar las reglas o normas sustantivas y procedimentales que deben cumplir las entidades p\u00fablicas en el registro de la informaci\u00f3n financiera, econ\u00f3mica, social y ambiental; y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, adem\u00e1s de revisar y fenecer las cuentas que conforman ese registro con sus respectivos soportes, controla los ingresos, inversiones y gastos con el fin de vigilar el manejo, utilizaci\u00f3n y destino de los bienes y recursos del Estado, esto es, todo lo relativo con la ejecuci\u00f3n del presupuesto. <\/p>\n
CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones\/CONTADOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Funciones <\/p>\n
El Contralor al prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir las cuentas, no puede variar las reglas de contabilidad dictadas por el Contador General para efectos de hacer los registros contables, y a las cuales deben someterse todas las entidades p\u00fablicas; su labor en este campo ser\u00eda simplemente la de se\u00f1alar la manera o modo como los encargados de los bienes o fondos p\u00fablicos deben presentar a ese organismo de control fiscal las cuentas, junto con los documentos que las respaldan, los plazos para hacerlo, etc., con el fin determinar el grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda en la utilizaci\u00f3n de los recursos del Estado, y la forma como se ha ejecutado el presupuesto. A pesar de tratarse entonces de funciones distintas, con lo cual se respeta el principio de separaci\u00f3n de funciones, no puede negarse que tales actividades est\u00e1n muy relacionadas, de manera que las decisiones que tome cada \u00f3rgano, pueden afectar en cierto modo la labor del otro. Por tal raz\u00f3n, es necesario que cada uno ejerza su potestad observando el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, pues la Constituci\u00f3n no s\u00f3lo contempla la divisi\u00f3n de funciones, sino tambi\u00e9n la necesidad de que los diferentes \u00f3rganos del Estado trabajen arm\u00f3nicamente, con el fin de colaborar en la consecuci\u00f3n de sus fines. De acuerdo con ello, tanto la Contralor\u00eda como el Contador, deben hacer uso de su potestad razonablemente, de forma tal que no se afecten mutuamente en el desempe\u00f1o de las funciones que se han analizado. <\/p>\n
CONTRALORIA-Control fiscal posterior y selectivo <\/p>\n
El control fiscal que ejercen las Contralor\u00edas, es posterior y selectivo. Posterior, por cuanto recae sobre las actividades, operaciones y procesos ejecutados. Y selectivo porque se lleva a cabo mediante la elecci\u00f3n de muestras representativas de recursos, cuentas, operaciones, o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo, en el desarrollo del control fiscal. La aprobaci\u00f3n de los planes de cuentas por parte de las Contralor\u00edas, no es una labor que se pueda interpretar, en estricto sentido, como desarrollo del control fiscal (el cual debe ser posterior y selectivo), puesto que su finalidad es determinar si dichos instrumentos cumplen o no las disposiciones o reglas establecidas por el Contralor General de la Rep\u00fablica, quien debe llevar la contabilidad de la Naci\u00f3n en lo que se relaciona con la ejecuci\u00f3n presupuestal, y prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los encargados del manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n. Tarea que difiere sustancialmente de la revisi\u00f3n misma de las cuentas que se incluyen en tales planes y, que constitucionalmente, son el principal objeto del control fiscal, que comprende el control financiero, de legalidad, de gesti\u00f3n y de resultados. <\/p>\n
CONTRALORIA DISTRITAL Y MUNICIPAL-Funciones <\/p>\n
La funci\u00f3n asignada al Contralor General de la Rep\u00fablica, para prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los encargados del manejo de fondos o bienes p\u00fablicos, s\u00f3lo puede ser ejercida por este funcionario, pues se trata de una labor de reglamentaci\u00f3n. Entonces, mal podr\u00edan cumplirla los contralores departamentales, distritales y municipales, a pesar de que el inciso sexto del art\u00edculo 272, del mismo ordenamiento, les atribuya en el \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n las mismas facultades del Contralor General, pues haciendo una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las facultades que la Carta le atribuye al Contralor General, es a \u00e9ste a quien corresponde dictar las normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial. La facultad que se les concede a las Contralor\u00edas Distritales y Municipales de aprobar los planes de cuentas de las entidades sometidas a su control y vigilancia, no se puede asimilar al control previo que antes ejerc\u00edan los entes contralores y que fue abolido por el Constituyente 1991. <\/p>\n
La Constituci\u00f3n confiere a los Concejos la facultad de determinar la estructura de la administraci\u00f3n municipal y las funciones de sus dependencias, as\u00ed como establecer las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleos, sin hacer menci\u00f3n a la fijaci\u00f3n de los requisitos y calidades de los empleados de ese orden, pues la misma Constituci\u00f3n le asigna esta funci\u00f3n al Congreso de la Rep\u00fablica. El r\u00e9gimen de calidades de los empleados municipales es competencia del Congreso de la Rep\u00fablica, que debe fijarlo mediante ley. <\/p>\n
RESERVA DE LEY-Definici\u00f3n <\/p>\n
La reserva de ley es una instituci\u00f3n jur\u00eddica, de raigambre constitucional, que protege el principio democr\u00e1tico, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidi\u00f3 que fueran desarrolladas en una ley. Es una instituci\u00f3n que impone un l\u00edmite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aqu\u00e9l, impidiendo que delegue sus potestades en otro \u00f3rgano, y a \u00e9ste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley. <\/p>\n
CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL-Regulaci\u00f3n por ley <\/p>\n
La carrera administrativa, por expreso mandato constitucional, debe ser regulada mediante ley. Por tanto, el r\u00e9gimen de calidades y requisitos necesarios para acceder a los distintos empleos p\u00fablicos, incluyendo los municipales, debe ser objeto de ella. Se trata pues de un tema que la propia Carta Pol\u00edtica, decidi\u00f3 que fuera regulado por el Congreso de la Rep\u00fablica, foro pol\u00edtico y democr\u00e1tico por excelencia; limitando as\u00ed, tanto al ejecutivo, al impedir que decida sobre la materia, como al legislador para que delegue su potestad en otro \u00f3rgano estatal. No obstante, cabe se\u00f1alar que bien puede el Congreso conferir al Presidente de la Rep\u00fablica en forma temporal, precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, sobre ese punto, previa su solicitud expresa. Pero en ning\u00fan caso se podr\u00e1 conferir tal potestad a los Concejos Municipales. El r\u00e9gimen de los requisitos y calidades que deben reunir los empleados p\u00fablicos municipales es competencia del Congreso de la Rep\u00fablica. Facultad que no puede delegar en otro \u00f3rgano estatal, a excepci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica de manera transitoria, siempre y cuando se cumplan los requisitos exigidos por el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n para la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1670 <\/p>\n
Normas acusadas : numeral 5o. parcial del art\u00edculo 165 y el art\u00edculo 192 en su totalidad, de la ley 136 de 1994 <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
Plan \u00fanico de cuentas, para entidades p\u00fablicas <\/p>\n
Plan general de contabilidad p\u00fablica <\/p>\n
Contador General (funciones) <\/p>\n
Contralor\u00eda General (funciones) <\/p>\n
Carrera administrativa (nivel municipal) <\/p>\n
Reserva de ley <\/p>\n
Demandante: <\/p>\n
Carlos Mario Isaza Serrano <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., seis (6) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
<\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Ejerciendo la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano demanda algunos apartes del numeral 5o. del art\u00edculo 165 y el art\u00edculo 192 en su totalidad, de la ley 136 de 1994, por considerar que son violatorios de los art\u00edculos 113, 121, 354, 287 y 313 de la Carta. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites se\u00f1alados en la Constituci\u00f3n y la Ley para esta clase de procesos y o\u00eddo el concepto del Ministerio P\u00fablico, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. NORMAS ACUSADAS <\/p>\n
El texto de las disposiciones impugnadas es el que se transcribe a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
“LEY 136 DE 1994” <\/p>\n
(junio 2) <\/p>\n
“Por la cual se dictan normas tendientes a <\/p>\n
modernizar la organizaci\u00f3n y el funcionamiento de los municipios” <\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
(. . .) <\/p>\n
Art\u00edculo 165. Atribuciones. Los contralores distritales y municipales, tendr\u00e1n, adem\u00e1s de las establecidas en el art\u00edculo 272 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las siguientes atribuciones: <\/p>\n
(. . .) <\/p>\n
5. Aprobar los planes de cuentas de las entidades sometidas a su control y vigilancia y conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno en las mismas. Los planes de cuentas deber\u00e1n ce\u00f1irse a la reglamentaci\u00f3n que expida el Contralor General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
(Lo subrayado es lo acusado) <\/p>\n
(. . .) <\/p>\n
Art\u00edculo 192. Calidades de los servidores p\u00fablicos. Autor\u00edzase a los concejos municipales para que establezcan el r\u00e9gimen de calidades necesario para los empleados p\u00fablicos de los municipios. No obstante, el gobierno nacional podr\u00e1 determinar calidades y requisitos para los funcionarios encargados de determinados servicios p\u00fablicos de los que le asigne al municipio la respectiva ley org\u00e1nica.” <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
El ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano divide su argumentaci\u00f3n en dos partes. En la primera, presenta las razones que sustentan la inexequibilidad parcial del numeral 5o. del art\u00edculo 165 de la ley 136\/94, y en la segunda, aqu\u00e9llas que sustentan la del art\u00edculo 192 del mismo ordenamiento. <\/p>\n
En el primer punto, el demandante considera que el legislador viol\u00f3 la Constituci\u00f3n al atribuir a los contralores distritales y municipales la funci\u00f3n de aprobar los planes de cuentas de las entidades sometidas a su control y vigilancia, desconociendo los principios de separaci\u00f3n y especializaci\u00f3n de funciones de los diferentes \u00f3rganos del Estado (art. 113 C.N.). Se\u00f1ala que una actividad eminentemente contable, como la elaboraci\u00f3n de planes de cuentas, es propia de aquellos \u00f3rganos que administran, funci\u00f3n que no desempe\u00f1an los contralores pues su labor se limita exclusivamente a la fiscalizaci\u00f3n, en consecuencia, dice que el legislador les est\u00e1 otorgando una atribuci\u00f3n que constitucionalmente no les corresponde. <\/p>\n
Por otro lado, manifiesta el actor que al ordenar el legislador que los planes de cuentas deban ce\u00f1irse a la reglamentaci\u00f3n que expida el Contralor General de la Rep\u00fablica, infringi\u00f3 el art\u00edculo 354 de la Constituci\u00f3n, que atribuye al Contador General la tarea de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad p\u00fablica, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el pa\u00eds. Adem\u00e1s, de desconocer el principio que establece que ninguna autoridad estatal podr\u00e1 ejercer funciones distintas a las que le han sido asignadas por la Constituci\u00f3n y la ley (art. 121 C.N.). <\/p>\n
En el segundo punto, dice el demandante que el art\u00edculo 192 de la ley 136 de 1994 contempla dos autorizaciones, una en cabeza de los Concejos Municipales y otra del Gobierno Nacional, las cuales son inconstitucionales y, para demostrarlo recurre a una sentencia de la Corte Suprema de Justicia1, en la que se expres\u00f3, a la luz de la Constituci\u00f3n de 1886, que dentro de las atribuciones contempladas en el inciso 3o. del art\u00edculo 197 de ese estatuto, est\u00e1 incluida la competencia de los concejos para fijar los requisitos y calidades para el desempe\u00f1o de empleos del orden municipal. Y, a\u00f1ade que esta norma fue pr\u00e1cticamente reproducida en la nueva Carta Pol\u00edtica2, junto a otras disposiciones constitucionales que conceden una mayor autonom\u00eda pol\u00edtica, fiscal y administrativa a las entidades territoriales. Raz\u00f3n por la cual dice que las argumentaciones que en su momento expuso la Corte Suprema de Justicia, hoy adquieren mayor vigencia, pues no tendr\u00eda sentido que la Constituci\u00f3n concediera a los municipios la potestad de determinar la estructura de la administraci\u00f3n, pero no la de fijar los requisitos para el desempe\u00f1o de los cargos municipales. Concluye afirmando que una vez se logra establecer que son los Concejos Municipales quienes tienen dicha competencia, el art\u00edculo 192 de la ley 136\/94 es inconstitucional, pues tal funci\u00f3n no puede ser ejercida por el Congreso y mucho menos trasladada a otra autoridad como es el Gobierno Nacional. En palabras del actor “(….) esta atribuci\u00f3n es no solo un derecho sino una competencia de los municipios que deben ejercer aut\u00f3nomamente sin la mediaci\u00f3n de una autorizaci\u00f3n legal que de a entender que la competencia originaria se encuentra en el Congreso y s\u00f3lo con la permisi\u00f3n de la ley, la pueden adelantar las corporaciones municipales.”3 <\/p>\n
IV. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS <\/p>\n
IV.1 El Contralor de Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 interviene en este proceso, para solicitar a la Corte que declare inconstitucionales los apartes demandados del numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 165 de la ley 136 de 1994. Advirtiendo que s\u00f3lo emite concepto sobre esta norma por ser la \u00fanica que le incumbe en raz\u00f3n de su cargo. <\/p>\n
Los argumentos en que se fundamenta dicho funcionario para hacer esa petici\u00f3n, son los que resumen en seguida. <\/p>\n
<\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1886, comenta, confer\u00eda al Contralor General de la Rep\u00fablica la funci\u00f3n de prescribir la forma en que las entidades p\u00fablicas deb\u00edan llevar su contabilidad, as\u00ed como la manera en que deb\u00edan rendir y llevar las cuentas de la Naci\u00f3n4. Posteriormente, la reforma constitucional de 1968 estableci\u00f3 en las normas transitorias, que la ley deb\u00eda determinar el organismo encargado de llevar las cuentas p\u00fablicas generales de la Naci\u00f3n pero hasta tanto ello no ocurriera, dicha competencia la seguir\u00eda ejerciendo la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Como el Congreso nunca legisl\u00f3 sobre el asunto, la competencia qued\u00f3 en cabeza de la Contralor\u00eda General en forma permanente. En la Constituci\u00f3n de 1991 se consagr\u00f3 un verdadero cambio en este asunto, pues se catalog\u00f3 a la Contralor\u00eda como un \u00f3rgano de control, el cual debe realizar en forma posterior y selectiva (art\u00edculo 268), al tiempo que se cre\u00f3 la figura del Contador General, a quien se le atribuy\u00f3 la funci\u00f3n de llevar la contabilidad de la Naci\u00f3n as\u00ed como uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad p\u00fablica (art\u00edculo 354). Sin embargo, s\u00f3lo fue en 1995, cuando se dict\u00f3 la resoluci\u00f3n que aprob\u00f3 el Plan General de Contabilidad P\u00fablica (PGCP)5 y la ley que consagra las funciones del Contador General6. Esta la raz\u00f3n por la que en 1994, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica a\u00fan continuaba realizando varias de las actividades contables que tradicionalmente hab\u00eda desempe\u00f1ado. <\/p>\n
Aduce tambi\u00e9n el interviniente que como ya se han desarrollado los mandatos constitucionales sobre la contabilidad p\u00fablica, no hay motivo alguno para que se conserven normas en el ordenamiento que los desconozcan, como la que en esta oportunidad se acusa parcialmente, que somete los planes de cuentas a la aprobaci\u00f3n de los contralores departamentales o municipales, oblig\u00e1ndolos de esta manera a participar en la actividad administrativa de elaborar la contabilidad, lo cual no es su funci\u00f3n; adem\u00e1s de que estar\u00edan ejerciendo un control previo y no posterior como lo ordena la Constituci\u00f3n. Por otro lado, la norma demandada otorga al Contralor General de la Rep\u00fablica una competencia propia del Contador General, como lo es dictar las normas que rijan la contabilidad p\u00fablica. En consecuencia, considera que debe declararse inconstitucional lo acusado, por vulnerar los art\u00edculos 268, 272 y 354 del Estatuto Superior. <\/p>\n
IV.2 El Contralor General de la Rep\u00fablica, quien act\u00faa por medio de apoderado, solicita que se declaren inexequibles las normas acusadas, as\u00ed: <\/p>\n
En lo que respecta a los apartes acusados del numeral 5o. del art\u00edculo 165 de la ley 136 de 1994, expone dos argumentos similares a los expresados por el Contralor de Bogot\u00e1. Por una parte, alega que la ley no puede autorizar, para expedir la reglamentaci\u00f3n de los planes de cuentas, a una persona distinta de la prevista por la Constituci\u00f3n, en este caso, el Contador General. Y por otra, que los planes de cuentas deben regir desde el mismo momento en que \u00e9stos son expedidos por la autoridad administrativa municipal correspondiente, y no desde la aprobaci\u00f3n por parte de los contralores departamentales y municipales, pues ello implicar\u00eda que ejercieran un control previo, lo cual es inconstitucional porque la Carta Pol\u00edtica prev\u00e9 que \u00e9ste es posterior. <\/p>\n
Sobre el art\u00edculo 192 de la citada ley, el representante del Contralor, hace suyos los argumentos expuestos por el doctor Ricardo Hoyos Duque7, seg\u00fan los cuales la Carta Pol\u00edtica s\u00f3lo faculta a los Concejos Municipales para determinar la estructura de la administraci\u00f3n municipal, las funciones de las dependencias y las escalas de remuneraci\u00f3n. En consecuencia, los requisitos y condiciones para el ingreso y ascenso en los cargos de carrera deben ser fijados por el legislador al se\u00f1alar los m\u00e9ritos y calidades de los aspirantes8. Para los dem\u00e1s cargos, esto es, los que no son de carrera administrativa, dicha funci\u00f3n tambi\u00e9n debe cumplirla la ley, puesto que corresponde al Congreso expedir las leyes que rigen el ejercicio de las funciones p\u00fablicas9. <\/p>\n
As\u00ed pues, concluye el interviniente que la norma impugnada viola la Constituci\u00f3n al autorizar a los Concejos Municipales y al Gobierno Nacional, a ejercer competencias que deben ser desarrolladas \u00fanica y exclusivamente por el Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El jefe del Ministerio P\u00fablico, en su concepto, solicita a la Corte que se inhiba para conocer de la demanda instaurada contra algunos apartes del numeral 5o. del art\u00edculo 165 de la ley 136\/94, por carencia actual de objeto, pues considera que dicho numeral fue derogado t\u00e1citamente por el art\u00edculo 3\u00b0 de la ley 298 de 1996, que asigna al Contador General la funci\u00f3n de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad p\u00fablica, determinando las normas contables que han de regir en el pa\u00eds. Adem\u00e1s dice, que corresponde a los alcaldes, los gobernadores y, en general, los responsables del manejo de las entidades p\u00fablicas descentralizadas elaborar la contabilidad de las mismas. En consecuencia, considera que en la medida en que los apartes demandados contrar\u00edan lo dispuesto en la ley 298 de 1996, han de entenderse derogados. <\/p>\n
Sobre el art\u00edculo 192, objeto de demanda, se\u00f1ala que si bien es cierto que la Constituci\u00f3n otorga a las entidades territoriales el derecho de gobernarse por sus propias autoridades10 y les atribuye a los Concejos Municipales la funci\u00f3n de establecer la estructura de la administraci\u00f3n municipal junto con las funciones que debe cumplir cada una de sus dependencias11, tambi\u00e9n lo es que nada se contempla sobre la competencia para fijar las calidades y requisitos necesarios para el desempe\u00f1o de los empleos municipales. Y agrega, que as\u00ed se considere que dicha funci\u00f3n est\u00e1 impl\u00edcita dentro de las facultades de los Concejos Municipales, la norma acusada ni la desconoce ni les impide a los Concejos ejercerla. Para el Procurador, la disposici\u00f3n estudiada simplemente reitera el principio constitucional seg\u00fan el cual, la autonom\u00eda de las entidades territoriales debe ejercerse dentro de los l\u00edmites se\u00f1alados en la ley,12 como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corte.13 <\/p>\n
Sobre la competencia que la norma impugnada confiere al Gobierno, para determinar las calidades y requisitos que deben reunir las personas que sirven en entidades encargadas de la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos, el Procurador recuerda que las funciones que cumplen las entidades territoriales deben ejercerse conforme a los principios de coordinaci\u00f3n, concurrencia y subsidariedad en los t\u00e9rminos que establezca la ley.14 Lo cual significa que las atribuciones de las entidades territoriales no son exclusivas; pues la ley puede limitar esa autonom\u00eda y otorgarles competencias que coincidan con las desarrolladas por entidades nacionales, siempre y cuando las ejerza con observancia de los principios de coordinaci\u00f3n y concurrencia. En consecuencia, solicita que se declare exequible el art\u00edculo 192 de la ley 136 de 1994, por no vulnerar norma constitucional alguna. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES <\/p>\n
VI.1 Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral cuarto del art\u00edculo 241 del Estatuto Supremo. <\/p>\n
VI.2 Numeral 5o. del art\u00edculo 165 de la ley 136 de 1994 <\/p>\n
Este precepto legal contempla tres atribuciones diferentes, de las cuales dos son consideradas inconstitucionales por el demandante. La primera de ellas, faculta a las Contralor\u00edas Distritales y Municipales para aprobar los planes de cuentas de las entidades sometidas a su control y vigilancia. Y la segunda exige que dichos planes de cuentas se ci\u00f1an a la reglamentaci\u00f3n que, para el efecto, expida el Contralor General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
A juicio del actor, estas facultades deben ser declaradas inexequibles por desconocer los principios de separaci\u00f3n y especializaci\u00f3n de funciones de los \u00f3rganos estatales, puesto que se otorgan, tanto a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica como a las Contralor\u00edas Departamentales y Municipales, competencias administrativas propias del Contador General. <\/p>\n
De esta acusaci\u00f3n surgen dos problemas jur\u00eddicos a resolver: 1) \u00bfDe acuerdo con la Constituci\u00f3n a qui\u00e9n corresponde aprobar los planes de cuentas: al Contralor General de la Rep\u00fablica o al Contador General de la Naci\u00f3n ? y 2) \u00bfLa aprobaci\u00f3n de los planes de cuentas de una entidad, por parte de la Contralor\u00eda respectiva a quien corresponde su control y vigilancia, implica ejercer un control previo sobre sus actos? Procede la Corte a responder estos interrogantes previas las siguientes consideraciones: <\/p>\n
VI.2.1 Funciones de las Contralor\u00edas <\/p>\n
La Constituci\u00f3n establece en su art\u00edculo 267, que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica es la entidad encargada de ejercer el control fiscal, esto es, de vigilar la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n15. Dicha vigilancia incluye un control financiero, de gesti\u00f3n y de resultados, fundado en la eficiencia, la econom\u00eda, la equidad y la valoraci\u00f3n de los costos ambientales. All\u00ed mismo se se\u00f1ala que el control se ha de realizar en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. <\/p>\n
En desarrollo de esta facultad el legislador expidi\u00f3 la ley 42 de 1993, en cuyo art\u00edculo 5o. define el control posterior as\u00ed: “Se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos”. Y por control selectivo “la elecci\u00f3n mediante un procedimiento t\u00e9cnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo, en el desarrollo del control fiscal”. La posterioridad en el control permite que m\u00e1s all\u00e1 de un mero examen de legalidad, se efect\u00fae una evaluaci\u00f3n de los resultados globales de la gesti\u00f3n, sobre la base de la eficacia, eficiencia y econom\u00eda. <\/p>\n
Para efectos del cumplimiento de la funci\u00f3n primordial que el Constituyente le ha asignado a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica -el ejercicio del control fiscal- se le concedieron al Contralor m\u00faltiples tareas, entre las cuales, y con miras a resolver el problema jur\u00eddico planteado, cabe destacar las siguientes que aparecen en el art\u00edculo 268 de la Carta: a) Prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n, e indicar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que deber\u00e1n seguirse; b) Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda con que hayan obrado; c) Exigir informes sobre su gesti\u00f3n fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad p\u00fablica o privada que administre fondos o bienes de la Naci\u00f3n; y d) Las dem\u00e1s que le se\u00f1ale la ley. <\/p>\n
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I. 2.2 Funciones del Contador General de la Naci\u00f3n <\/p>\n
Ahora bien: veamos cu\u00e1les son las funciones que la Constituci\u00f3n le asigna al Contador General de la Rep\u00fablica, que dicho sea de paso, es un funcionario que pertenece a la rama ejecutiva. <\/p>\n
Al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 354 del Estatuto Supremo, al Contador le compete: 1) llevar la contabilidad general de la Naci\u00f3n y consolidar \u00e9sta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto lo referente a la ejecuci\u00f3n del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contralor\u00eda; 2) uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad p\u00fablica; 3) elaborar el balance general y 4) determinar las normas contables que deben regir en el pa\u00eds, conforme a la ley.(resalta la Corte) <\/p>\n
De conformidad con las normas constitucionales antes descritas, en especial del art\u00edculo 354, concluye la Corte que esta disposici\u00f3n alude a dos contabilidades distintas, a saber: la financiera que corresponde llevar al Contador General de la Naci\u00f3n, y la de ejecuci\u00f3n del presupuesto a cargo del Contralor General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
La contabilidad financiera es aquella relativa al registro e informaci\u00f3n de los ingresos, gastos, activos y pasivos de las distintas entidades p\u00fablicas no s\u00f3lo del orden nacional, sino tambi\u00e9n territorial y de las entidades descentralizadas por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan. <\/p>\n
La contabilidad de la ejecuci\u00f3n del presupuesto, comprende el registro de la ejecuci\u00f3n de los ingresos y los gastos que afectan las cuentas del tesoro nacional, inclu\u00eddos los reconocimientos, recaudos y ordenaciones de gastos y de pagos. Como tambi\u00e9n la totalidad de los saldos, flujos y movimientos del efectivo, de los derechos y obligaciones corrientes y de los ingresos y gastos devengados como consecuencia de la ejecuci\u00f3n presupuestal (art. 36 ley 42\/93). <\/p>\n
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La Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica debe entonces uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad en lo que ata\u00f1e a la ejecuci\u00f3n del presupuesto general del sector p\u00fablico y establecer la forma, oportunidad y responsables de la presentaci\u00f3n de los informes sobre dicha ejecuci\u00f3n (art. 37 ley42\/93). Para lo cual el Contralor debe establecer la nomenclatura de cuentas de acuerdo con la ley org\u00e1nica del presupuesto y prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir las cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n, al igual que revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario. <\/p>\n
Sobre este mismo punto, es ilustrativa la sentencia C-478\/9216, en la que se afirm\u00f3 que existen en la Constituci\u00f3n econ\u00f3mica dos autoridades con atribuciones “para unificar, mediante reglas generales, una determinada \u00e1rea de la conducta econ\u00f3mica. Se trata del Contralor General de la Rep\u00fablica y del Contador General. El primero, tiene, entre sus atribuciones, la de “Prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la naci\u00f3n e indicar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que deber\u00e1n seguirse. “(art. 268-1 CP). Adem\u00e1s deber\u00e1 “Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial. “(art. 268-12 CP). N\u00f3tese que la segunda de estas funciones de homologaci\u00f3n de las normas, se aplicar\u00e1 tanto frente a las autoridades del sector central como de aquellas que conforman la administraci\u00f3n de los entes territoriales. En este mismo sentido es pertinente anotar que lo relativo a la ejecuci\u00f3n presupuestal y espec\u00edficamente a su revisi\u00f3n y finiquito corresponde al Contralor por expresa atribuci\u00f3n constitucional (arts 268-2 y 354 CP), que, adem\u00e1s, deber\u00e1 establecer los m\u00e9todos de rendici\u00f3n de cuentas en el sector p\u00fablico, otra facultad homologante y unificadora, mediante el recurso de la expedici\u00f3n de reglas generales (art. 268-1 CP). De otro lado, el Contador General, dar\u00e1 un manejo integrado a la contabilidad p\u00fablica, consolidando la contabilidad general de la Naci\u00f3n con las contabilidades de las entidades descentralizadas territorialmente y de las descentralizadas por servicios. El ejercicio de esta competencia apunta a lograr la unificaci\u00f3n del lenguaje contable p\u00fablico (art. 354 inciso segundo C.P.). Como en el caso del Contralor General en lo que hace a la armonizaci\u00f3n de los sistemas de control fiscal, el Contador General extender\u00e1 su labor unificadora y uniformadora a toda la contabilidad. (art. 354 inciso segundo). Adem\u00e1s, al consolidar la contabilidad general de la naci\u00f3n con aquellas de las entidades descentralizadas, sea territorialmente o por servicios, est\u00e1 asegur\u00e1ndose la coherencia de todo el sistema contable de las entidades p\u00fablicas.” <\/p>\n
<\/p>\n
De otra parte, es pertinente se\u00f1alar que las cuentas mediante las cuales se ejecuta el presupuesto, deben centralizarse y unificarse en la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, pues es el Contralor quien tiene la obligaci\u00f3n constitucional de presentar a la C\u00e1mara de Representantes, la cuenta general del Tesoro (art. 178-2), y certificar sobre la situaci\u00f3n de las finanzas del Estado (art. 268-11 C.P.). Adem\u00e1s, de acuerdo con los principios que rigen el presupuesto, en especial el de unidad y universalidad, los ingresos y gastos del Estado deben aparecer registrados en un s\u00f3lo documento y todas las rentas y gastos de las distintas entidades p\u00fablicas, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, deben figurar en el presupuesto. Estos principios, junto con el de planificaci\u00f3n y unidad de caja, como lo ha dicho la Corte, “logran producir un efecto unificador de todo el manejo presupuestal.”17 <\/p>\n
Precisadas las funciones que de acuerdo con la Constituci\u00f3n compete cumplir a cada uno de los funcionarios precitados, el siguiente paso a seguir para resolver la demanda es conocer qu\u00e9 es un plan de cuentas. <\/p>\n
VI.2.3 Los planes de cuentas <\/p>\n
El plan de cuentas es la organizaci\u00f3n sistem\u00e1tica y met\u00f3dica de las distintas operaciones o transacciones econ\u00f3micas realizadas por una entidad o empresa determinada. La finalidad de estos planes es simplemente lograr la uniformidad en el registro de dichas operaciones. Los planes de cuentas permiten entonces ordenar, clasificar y presentar la informaci\u00f3n contable en forma clara, precisa y comprensible, con el fin de facilitar su manejo, tanto para los entes que la elaboran como para los \u00f3rganos de control. <\/p>\n
Generalmente el plan de cuentas se compone de dos partes: 1) un cat\u00e1logo de cuentas que contiene una relaci\u00f3n ordenada y clasificada de los distintos grupos, clases, cuentas y subcuentas, identificadas con c\u00f3digos y su respectiva denominaci\u00f3n; y 2) la descripci\u00f3n y din\u00e1mica para la aplicaci\u00f3n de las mismas, es decir, los procedimientos a seguir. La descripci\u00f3n consiste en detallar los conceptos de las diferentes clases, grupos y cuentas inclu\u00eddas en el cat\u00e1logo; y la din\u00e1mica indica la forma en que se deben utilizar las cuentas y realizar los diferentes movimientos contables que las afecten. <\/p>\n
Puede concluirse entonces, que el plan de cuentas permite obtener una informaci\u00f3n contable detallada, completa y comprensible del manejo de los recursos e inversiones de una determinada entidad p\u00fablica, lo cual facilita en gran medida el cumplimiento de sus labores, el conocimiento veraz de su estado financiero y la toma de decisiones, al igual que la vigilancia y control de los dineros por los organismos encargados de ello. <\/p>\n
VI.3 Soluci\u00f3n de los problemas jur\u00eddicos planteados <\/p>\n
Procede la Corte a resolver el primer problema que se plante\u00f3 al inicio de estas consideraciones, relativo a determinar cu\u00e1l es el funcionario que, seg\u00fan la Constituci\u00f3n, debe aprobar los planes de cuentas que presenten las entidades p\u00fablicas. <\/p>\n
Del an\u00e1lisis de las atribuciones que constitucionalmente compete ejercer tanto al Contralor General de la Rep\u00fablica como al Contador General de la Naci\u00f3n, las cuales se han transcrito en p\u00e1rrafos anteriores, concluye la Corte que la Constituci\u00f3n faculta al Contralor, para llevar la contabilidad de la ejecuci\u00f3n del presupuesto (art. 354) y prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los funcionarios encargados del manejo de los fondos o bienes de la Naci\u00f3n e indicar los criterios de evaluaci\u00f3n financiera, operativa y de resultados que deber\u00e1n seguirse (art. 268-1 C.N.), como tambi\u00e9n revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda con que hayan obrado (art. 268). <\/p>\n
M\u00e9todo, seg\u00fan la primera acepci\u00f3n que aparece en el Diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola, significa “modo de decir o hacer con orden una cosa”; “modo de obrar o proceder”; h\u00e1bito o costumbre que cada uno tiene y observa”. Y forma es el “modo o manera de hacer una cosa”; “requisitos externos o aspectos de expresi\u00f3n en los actos jur\u00eddicos, cuestiones procesales en contraposici\u00f3n al fondo del pleito o causa”. Entonces, corresponde al Contralor General de la Rep\u00fablica y, por ende, a las Contralor\u00edas Departamentales, Distritales y Municipales (art. 272 inc. 6 C.P.), se\u00f1alar la forma y el modo como los funcionarios encargados del manejo de los recursos p\u00fablicos deben rendir las cuentas a ese organismo de control, para efectos de vigilar y controlar la ejecuci\u00f3n del presupuesto. Criterio que ya ha avalado esta Corporaci\u00f3n en anterior pronunciamiento, cuando expres\u00f3: “…con arreglo a los citados art\u00edculos de la Constituci\u00f3n, el m\u00e9todo y la forma de rendir cuentas son cuestiones del resorte de las contralor\u00edas, y el legislador extraordinario -y aun el ordinario- no puede inmiscuirse en ellas”.18 Sin embargo, conviene aclarar, que esta labor debe ser coordinada con el Contralor General de la Rep\u00fablica, quien tiene la funci\u00f3n constitucional (art. 268-12) de “dictar las normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial”. <\/p>\n
As\u00ed las cosas el Contralor, como ya se expres\u00f3, debe uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad sobre la ejecuci\u00f3n del presupuesto general del sector p\u00fablico, lo que le permite establecer, entre otras cosas, la forma, oportunidad y responsables de la presentaci\u00f3n de los informes atinentes a dicha ejecuci\u00f3n, la nomenclatura de las cuentas de acuerdo con la ley org\u00e1nica del presupuesto y todos aquellos otros aspectos atinentes a ese fin. <\/p>\n
Y al Contador General de la Naci\u00f3n, llevar la contabilidad financiera de la Naci\u00f3n, determinar las normas contables que deben regir en las entidades p\u00fablicas, de acuerdo con la ley, y uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad p\u00fablica (art. 354 C.P.). Sobre la primera de las funciones dijo la Corte, en reciente sentencia.19 <\/p>\n
“…por mandato directo del Constituyente le corresponde al Contador General de la Naci\u00f3n determinar las normas contables que deben regir en el pa\u00eds, lo que se traduce en dise\u00f1ar y expedir directrices y procedimientos dotados de fuerza vinculante, que como tales deber\u00e1n ser acogidos por las entidades p\u00fablicas, los cuales servir\u00e1n de base para el sistema contable de cada entidad…”. <\/p>\n
Y al analizar la facultad de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad p\u00fablica, expres\u00f3: <\/p>\n
“…las decisiones que en materia contable adopte la Contadur\u00eda de conformidad con la ley, son obligatorias para las entidades del Estado, y lo son porque ellas hacen parte de un complejo proceso en el que el ejercicio individual de cada una de ellas irradia en el ejercicio general, afectando de manera sustancial los \u2018productos finales\u2019, entre ellos el balance general, los cuales son definitivos para el manejo de las finanzas del Estado.”20 <\/p>\n
As\u00ed las cosas, de conformidad con la Constituci\u00f3n, una vez el Contador General de la Naci\u00f3n expide las normas de contabilidad que deben regir en las entidades p\u00fablicas, cada uno de esos entes debe elaborar su informaci\u00f3n financiera, econ\u00f3mica y social, y remitirla a la Contadur\u00eda para que la consolide, pues es a ella a quien compete llevar la contabilidad general de la Naci\u00f3n, excepto en lo relativo a la ejecuci\u00f3n del presupuesto, pues \u00e9sta es funci\u00f3n exclusiva de la Contralor\u00eda. <\/p>\n
El Contador General de la Naci\u00f3n es el funcionario encargado de dictar las reglas o normas sustantivas y procedimentales que deben cumplir las entidades p\u00fablicas en el registro de la informaci\u00f3n financiera, econ\u00f3mica, social y ambiental; y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, adem\u00e1s de revisar y fenecer las cuentas que conforman ese registro con sus respectivos soportes, controla los ingresos, inversiones y gastos con el fin de vigilar el manejo, utilizaci\u00f3n y destino de los bienes y recursos del Estado, esto es, todo lo relativo con la ejecuci\u00f3n del presupuesto. <\/p>\n
El Contralor al prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir las cuentas, no puede variar las reglas de contabilidad dictadas por el Contador General para efectos de hacer los registros contables, y a las cuales deben someterse todas las entidades p\u00fablicas; su labor en este campo ser\u00eda simplemente la de se\u00f1alar la manera o modo como los encargados de los bienes o fondos p\u00fablicos deben presentar a ese organismo de control fiscal las cuentas, junto con los documentos que las respaldan, los plazos para hacerlo, etc., con el fin determinar el grado de eficiencia, eficacia y econom\u00eda en la utilizaci\u00f3n de los recursos del Estado, y la forma como se ha ejecutado el presupuesto. <\/p>\n
A pesar de tratarse entonces de funciones distintas, con lo cual se respeta el principio de separaci\u00f3n de funciones, no puede negarse que tales actividades est\u00e1n muy relacionadas, de manera que las decisiones que tome cada \u00f3rgano, pueden afectar en cierto modo la labor del otro. Por tal raz\u00f3n, es necesario que cada uno ejerza su potestad observando el principio de colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica, pues la Constituci\u00f3n en su art\u00edculo 113, no s\u00f3lo contempla la divisi\u00f3n de funciones, sino tambi\u00e9n la necesidad de que los diferentes \u00f3rganos del Estado trabajen arm\u00f3nicamente, con el fin de colaborar en la consecuci\u00f3n de sus fines. De acuerdo con ello, tanto la Contralor\u00eda como el Contador, deben hacer uso de su potestad razonablemente, de forma tal que no se afecten mutuamente en el desempe\u00f1o de las funciones que se han analizado. <\/p>\n
Ahora bien: si un plan de cuentas es la organizaci\u00f3n sistem\u00e1tica y met\u00f3dica de las cuentas de una determinada entidad, cuya finalidad es la uniformidad en su registro; bien puede tanto la Contralor\u00eda para efectos de llevar la contabilidad de la ejecuci\u00f3n presupuestal como la Contadur\u00eda en lo que ata\u00f1e a la contabilidad financiera, expedir normas encaminadas no s\u00f3lo a formular dichos planes para el cabal cumplimiento de las funciones que el Constituyente les ha asignado, sino tambi\u00e9n a verificar si las entidades p\u00fablicas se sujetaron a las pautas o lineamientos dictados por ellos en esta materia, siempre y cuando \u00e9stos respeten la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
En consecuencia, nada impide a las Contralor\u00edas exigir a las entidades p\u00fablicas sometidas a su control y vigilancia, la aprobaci\u00f3n previa de los planes de cuentas, como lo contempla la norma que es objeto de impugnaci\u00f3n. <\/p>\n
El segundo problema jur\u00eddico que se plante\u00f3, tiene por objeto determinar si la aprobaci\u00f3n de los planes de cuentas, por parte de las Contralor\u00edas, implica el ejercicio de un control fiscal previo, proscrito por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Como ya se expres\u00f3 en esta providencia, el control fiscal que ejercen las Contralor\u00edas, es posterior y selectivo. Posterior, por cuanto recae sobre las actividades, operaciones y procesos ejecutados. Y selectivo porque se lleva a cabo mediante la elecci\u00f3n de muestras representativas de recursos, cuentas, operaciones, o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo, en el desarrollo del control fiscal (ley 42\/93). <\/p>\n
Siendo as\u00ed, considera la Corte que la aprobaci\u00f3n de los planes de cuentas por parte de las Contralor\u00edas, no es una labor que se pueda interpretar, en estricto sentido, como desarrollo del control fiscal (el cual debe ser posterior y selectivo), puesto que su finalidad es determinar si dichos instrumentos cumplen o no las disposiciones o reglas establecidas por el Contralor General de la Rep\u00fablica, quien debe llevar la contabilidad de la Naci\u00f3n en lo que se relaciona con la ejecuci\u00f3n presupuestal, y prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los encargados del manejo de fondos o bienes de la Naci\u00f3n (art. 268-1 C.P.). Tarea que difiere sustancialmente de la revisi\u00f3n misma de las cuentas que se incluyen en tales planes y, que constitucionalmente, son el principal objeto del control fiscal, que comprende el control financiero, de legalidad, de gesti\u00f3n y de resultados. <\/p>\n
Finalmente, considera la Corte pertinente se\u00f1alar que la funci\u00f3n asignada al Contralor General de la Rep\u00fablica, en el numeral 1o. del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, para prescribir los m\u00e9todos y la forma de rendir cuentas los encargados del manejo de fondos o bienes p\u00fablicos, s\u00f3lo puede ser ejercida por este funcionario, pues se trata de una labor de reglamentaci\u00f3n. Entonces, mal podr\u00edan cumplirla los contralores departamentales, distritales y municipales, a pesar de que el inciso sexto del art\u00edculo 272, del mismo ordenamiento, les atribuya en el \u00e1mbito de su jurisdicci\u00f3n las mismas facultades del Contralor General, pues haciendo una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de las facultades que la Carta le atribuye al Contralor General, es a \u00e9ste a quien corresponde dictar las normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades p\u00fablicas del orden nacional y territorial. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, las respuestas a los problemas jur\u00eddicos planteados son las siguientes: 1) Corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica llevar la contabilidad relacionada con la ejecuci\u00f3n del presupuesto y al Contador General de la Naci\u00f3n la contabilidad financiera. 2) En ejercicio de las funciones que a cada uno de tales organismos les compete, deben establecer directrices, pautas o lineamientos a los que ha de ce\u00f1irse la presentaci\u00f3n de los planes de cuentas y, conforme a ellas, impartir su aprobaci\u00f3n o negarla. 3) La facultad que se les concede a las Contralor\u00edas Distritales y Municipales de aprobar los planes de cuentas de las entidades sometidas a su control y vigilancia, no se puede asimilar al control previo que antes ejerc\u00edan los entes contralores y que fue abolido por el Constituyente 1991. <\/p>\n
En este orden de ideas, la Corte declarar\u00e1 exequibles los apartes acusados del art\u00edculo 165 de la ley 136 de 1994, por no vulnerar norma constitucional alguna. Pero antes debe agregar que no comparte el criterio del Procurador General en cuanto a que este precepto legal fue derogado por el art\u00edculo 3 de la ley 298\/96, que le asigna al Contador General de la Naci\u00f3n la misi\u00f3n de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad p\u00fablica, pues como qued\u00f3 demostrado, al Contador General de la Naci\u00f3n le compete llevar la contabilidad p\u00fablica financiera y al Contralor General de la Rep\u00fablica la contabilidad relacionada con la ejecuci\u00f3n del presupuesto. <\/p>\n
<\/p>\n
VI.4 El art\u00edculo 192 de la ley 136 de 1994 <\/p>\n
Mediante esta norma, el Congreso autoriza a los Concejos Municipales para que establezcan el r\u00e9gimen de calidades para los empleados p\u00fablicos de los municipios, y al Gobierno para que lo haga facultativamente en el caso de los funcionarios encargados de determinados servicios p\u00fablicos de los que le asigne al municipio la respectiva ley org\u00e1nica. El demandante considera que esta disposici\u00f3n es inconstitucional pues la fijaci\u00f3n de requisitos y calidades para empleados municipales les corresponde a los Concejos Municipales. En efecto, afirma que esta atribuci\u00f3n se deriva de la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n les otorga a las entidades territoriales para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que le correspondan,21 as\u00ed como al conceder a los Concejos la atribuci\u00f3n de reglamentar las funciones y prestaci\u00f3n de los servicios a cargo del municipio, y determinar la estructura de la administraci\u00f3n municipal y las funciones de sus dependencias.22 <\/p>\n
Por tanto, es preciso responder este interrogante: \u00bfSeg\u00fan la Constituci\u00f3n, cu\u00e1l es la autoridad a quien compete establecer el r\u00e9gimen de calidades y requisitos para los empleos p\u00fablicos municipales? Para resolverlo, la Corte determinar\u00e1 si es una competencia que le corresponde al Congreso y, lu\u00e9go, si \u00e9ste puede autorizar a otro \u00f3rgano a desarrollarla. <\/p>\n
VI.4.1 R\u00e9gimen de calidades de los empleados p\u00fablicos del municipio <\/p>\n
El demandante alega que es absurdo pensar que las entidades territoriales tengan la potestad de determinar la estructura de la administraci\u00f3n, pero no puedan establecer los requisitos y calidades que deban reunir los funcionarios p\u00fablicos que van a trabajar con ella; sobre todo, si se tiene en cuenta que la Constituci\u00f3n de 1991 les concedi\u00f3 autonom\u00eda para el manejo de los asuntos locales. <\/p>\n
La Corte no comparte este argumento. Desde un punto de vista l\u00f3gico, es perfectamente posible que un \u00f3rgano tenga la funci\u00f3n de establecer cu\u00e1l ha de ser la estructura de la administraci\u00f3n municipal, y otro distinto la de fijar el r\u00e9gimen de calidades que deban cumplir las personas que vayan a acceder a un cargo p\u00fablico. El demandante puede considerar inconveniente que se repartan as\u00ed las funciones, y creer que existe otra forma mas acorde con los fines estatales, pero en modo alguno se trata de algo absurdo, como \u00e9l lo califica. <\/p>\n
Una lectura sistem\u00e1tica de la Carta Pol\u00edtica permite concluir que las competencias mencionadas no est\u00e1n en cabeza de un s\u00f3lo \u00f3rgano. Como ya se indic\u00f3, el art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n confiere a los Concejos la facultad de determinar la estructura de la administraci\u00f3n municipal y las funciones de sus dependencias, as\u00ed como establecer las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleos, sin hacer menci\u00f3n a la fijaci\u00f3n de los requisitos y calidades de los empleados de ese orden, pues la misma Constituci\u00f3n le asigna esta funci\u00f3n al Congreso de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
“El sistema de carrera administrativa tiene como finalidad la realizaci\u00f3n de los principios de eficacia y eficiencia en la funci\u00f3n p\u00fablica, as\u00ed como procurar la estabilidad en los cargos p\u00fablicos, con base en los principios y en la honestidad en el desempe\u00f1o de los mismos. Se busca que la administraci\u00f3n est\u00e9 conformada por personas aptas desde los puntos de vista de la capacitaci\u00f3n profesional e idoneidad moral, para que la funci\u00f3n que cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el inter\u00e9s general espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado.”24 <\/p>\n
As\u00ed pues, es necesario concluir que el r\u00e9gimen de calidades de los empleados municipales es competencia del Congreso de la Rep\u00fablica, que debe fijarlo mediante ley. Cabe decir que esta competencia tiene las excepciones consagradas por el propio art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
VI.4.2 Reserva de ley <\/p>\n
La reserva de ley es una instituci\u00f3n jur\u00eddica, de raigambre constitucional, que protege el principio democr\u00e1tico, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidi\u00f3 que fueran desarrolladas en una ley. Es una instituci\u00f3n que impone un l\u00edmite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aqu\u00e9l, impidiendo que delegue sus potestades en otro \u00f3rgano, y a \u00e9ste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley. <\/p>\n
Seg\u00fan lo acabado de expresar, la carrera administrativa, por expreso mandato constitucional, debe ser regulada mediante ley. Por tanto, el r\u00e9gimen de calidades y requisitos necesarios para acceder a los distintos empleos p\u00fablicos, incluyendo los municipales, debe ser objeto de ella. Se trata pues de un tema que la propia Carta Pol\u00edtica, decidi\u00f3 que fuera regulado por el Congreso de la Rep\u00fablica, foro pol\u00edtico y democr\u00e1tico por excelencia; limitando as\u00ed, tanto al ejecutivo, al impedir que decida sobre la materia, como al legislador para que delegue su potestad en otro \u00f3rgano estatal. <\/p>\n
No obstante, cabe se\u00f1alar que bien puede el Congreso conferir al Presidente de la Rep\u00fablica en forma temporal, precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, sobre ese punto, previa su solicitud expresa. Pero en ning\u00fan caso se podr\u00e1 conferir tal potestad a los Concejos Municipales. <\/p>\n
A partir de las consideraciones expuestas, la Corte concluye que el r\u00e9gimen de los requisitos y calidades que deben reunir los empleados p\u00fablicos municipales es competencia del Congreso de la Rep\u00fablica. Facultad que no puede delegar en otro \u00f3rgano estatal, a excepci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica de manera transitoria, siempre y cuando se cumplan los requisitos exigidos por el art\u00edculo 150 numeral 10 de la Constituci\u00f3n para la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias. <\/p>\n
<\/p>\n
En lo que respecta a los cargos municipales de libre nombramiento y remoci\u00f3n, tambi\u00e9n corresponde al legislador se\u00f1alar sus requisitos y calidades, pues de conformidad con lo dispuesto en el numeral 23 del art\u00edculo 150 de la Carta, es el Congreso el encargado de expedir las leyes que regir\u00e1n el ejercicio de las funciones p\u00fablicas y la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte proceder\u00e1 a retirar del ordenamiento positivo el art\u00edculo 192 de la ley 136 de 1994, materia de acusaci\u00f3n, por vulnerar los art\u00edculos 125 y 150-10 del Estatuto Superior. <\/p>\n
DECISI\u00d3N <\/p>\n
Por las razones anotadas, la Corte declarar\u00e1 exequibles los apartes acusados del numeral 5o. del art\u00edculo 165 de la ley 136 de 1994, y retirar\u00e1 del orden jur\u00eddico el art\u00edculo 192 del mismo estatuto. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
Primero: Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados del numeral 5\u00b0 del art\u00edculo 165 de la ley 136 de 1994, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. <\/p>\n
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 192 de ley 136 de 1994. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese a quien corresponda, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, 12 de mayo de 1987 <\/p>\n
2 Numeral 6\u00b0 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (1991). <\/p>\n
3 Folio 4 del expediente. <\/p>\n
4 Art\u00edculo 60 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1886. <\/p>\n
5 Resoluci\u00f3n 4444 de 1995. <\/p>\n
6 Ley 298 del 23 de julio de 1996. <\/p>\n
7 Hoyos Duque, Ricardo. \u00abLas modificaciones al r\u00e9gimen de los concejos municipales en la ley 136 de 1994\u00bb en Comentarios al nuevo r\u00e9gimen municipal. Librer\u00eda jur\u00eddica, S\u00e1nchez R. Ltda. Medell\u00edn, 1995 (Pag. 173). <\/p>\n
8 Art\u00edculo 125 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
10 Numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
11 Numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
12 Art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica <\/p>\n
13 Sent. Corte Constitucional C-152\/94 <\/p>\n
14 Art\u00edculo 288 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
15 Acerca de la importancia y naturaleza del control fiscal y la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado en varias sentencias. Ver, entre otras, las sentencias C-529 de 1993 (M. P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) y C-167 de 1995 (M. P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz). <\/p>\n
16 Sent. C-478\/92 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
17 ibidem <\/p>\n
18 Sent. Corte Constitucional C-490\/96 M.P. Jorge Arango Mej\u00eda. <\/p>\n
19 Sent. Corte Constitucional C-487\/97 M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz <\/p>\n
20 ibidem <\/p>\n
21 Numerales 1 y 2 del art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
22 Numerales 1 y 6 del art\u00edculo 313 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
23 Sent. Corte Constitucional C-306\/95 M. P. Hernando Herrera Vergara. <\/p>\n
24 Sent. Corte Constitucional C-195\/94 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. <\/p>\n
<\/p>\n
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C-570-97 Sentencia C-570\/97 CONTADOR GENERAL DE LA NACION-Funciones\/CONTRALOR GENERAL DE LA NACION-Funciones Al Contador le compete: 1) llevar la contabilidad general de la Naci\u00f3n y consolidar \u00e9sta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto lo referente a la ejecuci\u00f3n […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[25],"tags":[],"class_list":["post-3007","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1997"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3007","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3007"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3007\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3007"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3007"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3007"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}