C-089-93<\/p>\n
Sentencia C-089\/93 <\/p>\n
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD\/CADUCIDAD <\/p>\n
El concepto de extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las facultades se contrae, en el presente caso, a un aspecto de nuda competencia. De otra parte, la supuesta “intransferibilidad” de la funci\u00f3n se predica de la ley de facultades extraordinarias que no fue objeto de la demanda. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone en su art\u00edculo 242-3, que las acciones p\u00fablicas por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto. Trat\u00e1ndose de normas expedidas con anterioridad a la nueva Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dicho t\u00e9rmino debe contarse a partir de la promulgaci\u00f3n de la misma, es decir, desde el 7 de julio de 1991. La demanda, objeto de este pronunciamiento, fue presentada en Secretar\u00eda General el ocho (8) de septiembre de 1992, fecha para la cual ya hab\u00eda operado la caducidad <\/p>\n
REF: Demanda D-205 <\/p>\n
Actor: Mar\u00eda Teresa Garc\u00e9s Lloreda <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 36 del Decreto Ley 129 de 1976 expedido con base en las facultades extraordinarias de la Ley 28 de 1974 <\/p>\n
Participaci\u00f3n en sociedades de los organismos adscritos al Ministerio de Comunicaciones <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., febrero 27 de 1993 <\/p>\n
Aprobado por Acta N\u00ba 18 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Sim\u00f3n Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez y por los Magistrados Ciro Angarita Bar\u00f3n, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Jaime San\u00edn Greiffenstein <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso ordinario de constitucionalidad contra el art\u00edculo 36 del Decreto Ley 129 de 1976 expedido con base en las facultades extraordinarias de la Ley 28 de 1974. <\/p>\n
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
El tenor literal de la norma acusada es el siguiente: <\/p>\n
DECRETO NUMERO 129 DE 1976 <\/p>\n
por el cual se reorganiza el Ministerio de Comunicaciones <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial de las extraordinarias que le confiere la Ley 28 de 1974 y o\u00edda al efecto la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
<\/p>\n
… <\/p>\n
Art\u00edculo 36. Con previa autorizaci\u00f3n del Gobierno, los organismos adscritos al Ministerio de Comunicaciones, podr\u00e1n participar en sociedades o compa\u00f1\u00edas cuyo objeto social tenga relaci\u00f3n con las actividades que les corresponde desarrollar. <\/p>\n
… <\/p>\n
II. ANTECEDENTES <\/p>\n
1. El Congreso Nacional expidi\u00f3 el 20 de diciembre de 1974 la Ley 28, la cual fue publicada en el Diario Oficial N\u00ba 34.244 del 28 de enero de 1975. En su art\u00edculo 1\u00ba confiri\u00f3 facultades extraordinarias por doce meses al Presidente de la Rep\u00fablica para: <\/p>\n
a) Modificar la estructura de los Ministerios y Departamentos Administrativos, suprimiendo cargos y redistribuyendo funciones; <\/p>\n
b) Dictar el estatuto administrativo y fiscal de las Intendencias y Comisar\u00edas, y establecer el r\u00e9gimen de los Municipios y de los Corregimientos que los integran; <\/p>\n
c) Se\u00f1alar o crear el organismo o dependencia que se encargue de administrar las Intendencias y Comisar\u00edas, o crear corporaciones regionales que promuevan su fomento econ\u00f3mico, social y cultural; <\/p>\n
d) Dictar las normas de car\u00e1cter administrativo, fiscal y presupuestal necesarias para la efectiva descentralizaci\u00f3n de los servicios que hoy se hallan a cargo de la Naci\u00f3n; <\/p>\n
e) Dictar las normas necesarias para que los Gobernadores participen en la direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n de las actividades que, directamente, o a trav\u00e9s de los organismos que le est\u00e1n adscritos o vinculados, la administraci\u00f3n nacional cumple en sus respectivos Departamentos; <\/p>\n
f) Reestructurar administrativa y financieramente la Empresa Puertos de Colombia con el fin de dar a cada puerto las atribuciones y recursos necesarios para su funcionamiento aut\u00f3nomo. Esta facultad comprende la de suprimir la Empresa, si a ello hubiere lugar, y la de crear los nuevos entes que se encargar\u00e1n de la administraci\u00f3n de cada puerto; <\/p>\n
g) Asignar a uno o a varios de los organismos descentralizados existentes, la funci\u00f3n de financiar parcial o totalmente la terminaci\u00f3n de las obras p\u00fablicas nacionales inconclusas que carezcan de recursos para su terminaci\u00f3n, dentro de un orden de prioridades que se\u00f1alar\u00e1 el Gobierno; <\/p>\n
i) Regular el r\u00e9gimen de participaci\u00f3n de la Naci\u00f3n en Sociedades de Econom\u00eda Mixta; y dictar normas a las cuales haya de sujetarse el Gobierno para la suscripci\u00f3n de acciones o enajenaci\u00f3n de las mismas en dichas Sociedades, y para adquirir las que est\u00e9n en manos de particulares mediante compra directa o expropiaci\u00f3n. Decl\u00e1rase de utilidad p\u00fablica la adquisici\u00f3n de las acciones que se refiere la presente norma; <\/p>\n
j) Dictar las normas que deben observarse para que el Gobierno pueda se\u00f1alar o modificar la adscripci\u00f3n o vinculaci\u00f3n de las entidades descentralizadas a los Ministerios y Departamentos Administrativos; <\/p>\n
k) Modificar las normas vigentes sobre \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de las entidades descentralizadas, para lo cual podr\u00e1: 1. Cambiar la composici\u00f3n de dichos \u00f3rganos; 2. Se\u00f1alar o redistribuir las funciones de los mismos; 3. Fijar calidades para poder ser Gerente, Director o Presidente de organismo descentralizado o miembro de las Juntas o Consejos Directivos de \u00e9stos, y 4. Dictar un estatuto de responsabilidades, incompatibilidad e inhabilidades de las personas a que se refiere el numeral anterior; <\/p>\n
l) Modificar las normas vigentes sobre formalidades, cl\u00e1usulas y dem\u00e1s requisitos que deben cumplirse para la celebraci\u00f3n de contratos en la administraci\u00f3n central y descentralizada. Las normas que con este fin se dicten tendr\u00e1n en cuenta el valor y objeto del contrato, as\u00ed como la naturaleza de la entidad que lo celebra. <\/p>\n
2. En desarrollo de las anteriores facultades, el Presidente de la Rep\u00fablica dict\u00f3 el Decreto 129 de 1976 “por medio del cual se reorganiza el Ministerio de Comunicaciones”. El art\u00edculo 36 dispone que, con previa autorizaci\u00f3n del Gobierno, los organismos adscritos al Ministerio de Comunicaciones pueden participar en sociedades o compa\u00f1\u00edas cuyo objeto social tenga relaci\u00f3n con las actividades que les corresponde desarrollar. <\/p>\n
3. La ciudadana Mar\u00eda Teresa Garc\u00e9s Lloreda demand\u00f3 el art\u00edculo 36 del Decreto basada en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
En su opini\u00f3n, el Presidente se extralimit\u00f3 en el ejercicio de las facultades extraordinarias, porque la Ley 28 de 1974 en ning\u00fan momento le permiti\u00f3 autorizar la constituci\u00f3n de nuevas empresas. Adem\u00e1s, la ley de facultades no pod\u00eda delegar permanentemente en el Gobierno la atribuci\u00f3n para crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de econom\u00eda mixta, por ser \u00e9sta una funci\u00f3n que corresponde al Congreso en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150-7 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Considera que el art\u00edculo 36 acusado incurre en la misma violaci\u00f3n que los art\u00edculos 29 del Decreto Ley 1050 de 1968 y 21 del Decreto Ley 130 de 1976 – \u00e9ste \u00faltimo expedido con base en las facultades de la Ley 28 de 1974, al igual que la norma acusada -, declarados parcialmente inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, en raz\u00f3n de un exceso en el ejercicio de las facultades, en sentencia del 3 de febrero de 1983 y sentencia del 2 de octubre de 1982, respectivamente, fallos que la actora transcribe parcialmente. <\/p>\n
Agrega, por \u00faltimo, que los fundamentos constitucionales para la declaratoria de inconstitucionalidad no han variado con la expedici\u00f3n de la Carta de 1991, puesto que los numerales 9 y 10 del art\u00edculo 76 (CP 1886) se conservan en el art\u00edculo 150-7 de la nueva Constituci\u00f3n. Se\u00f1ala que en raz\u00f3n de lo anterior, el Gobierno tambi\u00e9n infringi\u00f3 los art\u00edculos 113 y 189-10 y 189-11 de la Carta. <\/p>\n
4. Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, la apoderada del Ministerio de Comunicaciones present\u00f3 un escrito defendiendo la constitucionalidad de la norma. <\/p>\n
Considera la defensa que no hubo exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias. El art\u00edculo demandado no crea entidades descentralizadas como lo sostiene la demandante, sino que se limita a dictar normas sobre el r\u00e9gimen administrativo de las entidades descentralizadas y a establecer las condiciones para la celebraci\u00f3n de contratos, entre ellos el de sociedad. Se\u00f1ala que la Ley 28 facult\u00f3 al Presidente para dictar normas b\u00e1sicas sobre descentralizaci\u00f3n por servicios a cargo de la Naci\u00f3n, lo que se desprende de los literales d), h), i) y l) de su art\u00edculo 1\u00ba. Advierte que las telecomunicaciones son un servicio p\u00fablico a cargo de la Naci\u00f3n, por lo cual quedan cobijadas por esta autorizaci\u00f3n. Al condicionar el Decreto la creaci\u00f3n de entidades de segundo grado a la previa autorizaci\u00f3n del Gobierno – prosigue la defensa -, “debe entenderse que esta disposici\u00f3n en el \u00e1mbito de las telecomunicaciones y en relaci\u00f3n con los organismos adscritos al Ministerio de Comunicaciones modifica al estatuto b\u00e1sico de las entidades descentralizadas directas”. <\/p>\n
En su opini\u00f3n el Decreto 129 de 1976 oper\u00f3 como ley de autorizaciones, la cual no tiene restricci\u00f3n constitucional alguna y, por referirse a las entidades de segundo grado, no afecta la estructura general de la administraci\u00f3n, la cual s\u00ed es de competencia del legislador. <\/p>\n
El argumento de la demanda, seg\u00fan el cual el art\u00edculo 36 acusado incurre en las misma violaci\u00f3n que los art\u00edculos 29 del Decreto Ley 1050 de 1968 y 21 del Decreto Ley 130 de 1976, declarados parcialmente inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, no es considerado procedente por la apoderada, puesto que el contenido de las disposiciones es distinto. Mientras el Decreto 1050 y el 130 establec\u00edan que los contratos pod\u00edan ser autorizados, bien por el legislador o bien por el Gobierno, con lo cual incurr\u00edan en el error de considerar que la autorizaci\u00f3n pod\u00eda ser administrativa, la norma acusada directamente autoriza con fuerza de ley. <\/p>\n
La disposici\u00f3n impugnada tampoco viola el actual art\u00edculo 150-7 CP, pues \u00e9ste no adscribe al legislador la creaci\u00f3n unilateral de entidades de segundo grado. En relaci\u00f3n con las sociedades de econom\u00eda mixta, la competencia del legislador se limita a autorizar su creaci\u00f3n, pues su origen es contractual y no legal. <\/p>\n
La defensa no considera que la norma viole el art\u00edculo 189-11. Las facultades ejercidas por el Gobierno a trav\u00e9s del Decreto Ley 129 de 1976 no eran de car\u00e1cter reglamentario – a las que alude la norma constitucional -. <\/p>\n
Finaliza el apoderado se\u00f1alando que si la Corte llegara a considerar que la ley de facultades no conced\u00eda esta autorizaci\u00f3n, se tratar\u00eda en todo caso de un vicio de forma, por ser asunto de competencias, con lo cual, la acci\u00f3n de inconstitucionalidad ya habr\u00eda caducado, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 242-3 CP. <\/p>\n
5.- Dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista el apoderado de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM, present\u00f3 tambi\u00e9n escrito de defensa de la norma acusada. <\/p>\n
Se\u00f1ala que el legislador extraordinario, al expedir el art\u00edculo 36 del Decreto 129 de 1976, decidi\u00f3 autorizar a determinadas entidades descentralizadas adscritas al Ministerio de Comunicaciones para participar en sociedades o compa\u00f1\u00edas, con la condici\u00f3n de la previa autorizaci\u00f3n del Gobierno. <\/p>\n
En este sentido, el contenido de la norma acusada difiere de los art\u00edculos 29 del Decreto 1050 de 1968 y 21 del Decreto 130 de 1976, pues en \u00e9stos el legislador extraordinario confund\u00eda la autorizaci\u00f3n legal con la administrativa, al pretender que tanto la ley como el Gobierno pod\u00edan habilitar a dichas entidades para participar en un contrato de sociedad, raz\u00f3n por la cual fueron declarados parcialmente inexequibles. <\/p>\n
La Ley 28 de 1974, con base en la cual se expidi\u00f3 la norma acusada, en su art\u00edculo 1\u00ba y a trav\u00e9s de doce literales, se\u00f1al\u00f3 las materias que el Gobierno pod\u00eda desarrollar, y que le permit\u00edan autorizar a las entidades descentralizadas a participar en contratos de sociedad en armon\u00eda con las leyes sobre organizaci\u00f3n y funcionamiento de la administraci\u00f3n estatal. <\/p>\n
El apoderado cita la sentencia del 6 de septiembre de 1979 de la Corte Suprema de Justicia en relaci\u00f3n con una demanda contra las facultades contenidas en los literales j) y k) de la Ley 28 de 1974, en la cual se se\u00f1ala que “lo que puede hacer el legislador directamente en virtud de las atribuciones que le confieren los numerales 9 y 10 del art\u00edculo 76, puede hacerlo tambi\u00e9n el Gobierno por el sistema jur\u00eddico del mismo art. 76 de la Carta”. <\/p>\n
En raz\u00f3n de lo anterior, concluye la defensa, el Gobierno Nacional no se excedi\u00f3 en el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas en la Ley 28 de 1974, ni contravino disposiciones de la Carta de 1886, como tampoco norma alguna de la actual Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
6. En opini\u00f3n del Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, la disposici\u00f3n acusada “…puede perfectamente enmarcarse en las habilitaciones contenidas en los literales l) y d) de la Ley 28 de 1974, por cuanto la previa autorizaci\u00f3n del Gobierno para que los organismos adscritos al Ministerio de Comunicaciones participen en sociedades o compa\u00f1\u00edas, corresponde a una medida que adiciona las normas vigentes sobre formalidades de los contratos en la administraci\u00f3n descentralizada, as\u00ed como tambi\u00e9n al establecimiento de un mecanismo de car\u00e1cter administrativo de \u00edndole de control, tendiente a la descentralizaci\u00f3n de los servicios que se hallan a cargo de la Naci\u00f3n”. <\/p>\n
El concepto fiscal no encuentra ning\u00fan vicio de constitucionalidad en el ejercicio de las facultades Si bien el Gobierno cre\u00f3 un mecanismo de control para la participaci\u00f3n en sociedades de entidades descentralizadas, no restringi\u00f3 los dem\u00e1s requisitos constitucionales o legales para la celebraci\u00f3n del contrato ni para la autorizaci\u00f3n o creaci\u00f3n de una nueva entidad descentralizada. <\/p>\n
Para el Procurador resulta claro que el contenido de la disposici\u00f3n acusada no es id\u00e9ntico al de los art\u00edculos 29 del Decreto 1050 de 1968 y 21 del Decreto 130 de 1976. Estas \u00faltimas pretend\u00edan la constituci\u00f3n de sociedades con la sola autorizaci\u00f3n del Gobierno, creando as\u00ed un mecanismo que elud\u00eda la necesaria autorizaci\u00f3n legal. <\/p>\n
Concluye el concepto fiscal advirtiendo que “La norma bajo examen prev\u00e9 la participaci\u00f3n de los organismos adscritos al Ministerio de Comunicaciones en sociedades o compa\u00f1\u00edas, sin que ello implique necesariamente la creaci\u00f3n de una nueva persona jur\u00eddica, evento para el cual se necesita la autorizaci\u00f3n o creaci\u00f3n legal. De interpretarse la norma en este \u00faltimo sentido devendr\u00eda inconstitucional”. <\/p>\n
Por lo anterior, solicita a esta Corte declarar exequible el art\u00edculo 36 del Decreto 129 de 1976. <\/p>\n
III. FUNDAMENTOS <\/p>\n
COMPETENCIA <\/p>\n
<\/p>\n
1. La demandante hace consistir el cargo de inconstitucionalidad que endereza contra el art\u00edculo 36 del Decreto ley 129 de 1976, en una pretendida extralimitaci\u00f3n incurrida por el Gobierno al expedir la norma sin encontrarse facultado para el efecto por la Ley 28 de 1974. En todo caso, se observa en la demanda, aun si se encontrase apoyo en la citada ley, la inexequibilidad del precepto deber\u00eda pronunciarse, pues, una funci\u00f3n semejante – constituci\u00f3n y participaci\u00f3n en sociedades de econom\u00eda mixta por parte de organismos adscritos al Ministerio de Comunicaciones sin necesidad de expresa autorizaci\u00f3n legal -, por su naturaleza legislativa no pod\u00eda ser transferida (CP anterior, arts. 76-9 y 10; CP: art. 150-7). <\/p>\n
2. Las normas constitucionales relativas a la investidura extraordinaria de facultades legislativas en favor del Presidente de la Rep\u00fablica, establecen las condiciones m\u00ednimas de orden temporal y material cuya existencia resulta necesaria para completar el presupuesto extraordinario de habilitaci\u00f3n normativa sin el cual no puede ejercerse esta funci\u00f3n. Dichas normas fijan los criterios conforme a los cuales debe juzgarse la validez de los Decretos leyes expedidos por el Presidente, como quiera que en ellas se define el elemento de competencia, requisito formal que condiciona el ejercicio de las facultades conferidas a aqu\u00e9l. <\/p>\n
3. El concepto de extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las facultades se contrae, en el presente caso, a un aspecto de nuda competencia. De otra parte, la supuesta “intransferibilidad” de la funci\u00f3n se predica de la ley de facultades extraordinarias que no fue objeto de la demanda. <\/p>\n
<\/p>\n
4. La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone en su art\u00edculo 242-3, que las acciones p\u00fablicas por vicios de forma caducan en el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado desde la publicaci\u00f3n del respectivo acto. <\/p>\n
5. Trat\u00e1ndose de normas expedidas con anterioridad a la nueva Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, dicho t\u00e9rmino debe contarse a partir de la promulgaci\u00f3n de la misma, es decir, desde el 7 de julio de 1991. <\/p>\n
6. La demanda, objeto de este pronunciamiento, fue presentada en Secretar\u00eda General el ocho (8) de septiembre de 1992, fecha para la cual ya hab\u00eda operado la caducidad de que trata el art\u00edculo 242-3 CP. <\/p>\n
IV. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
COPIESE, COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL EXPEDIENTE. <\/p>\n
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
CIRO ANGARITA BARON EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ G. ALEJANDRO MARTINEZ C. <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ JAIME SANIN GREIFFENSTEIN <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
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