Expediente 15.652AC
\nMP Cristina Pardo Schlesinger<\/p>\n
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\nREP\u00daBLICA DE COLOMBIA
\nCORTE CONSTITUCIONAL
\nSala Plena<\/p>\n
SENTENCIA C-398 DE 2024<\/p>\n
Ref.: expediente D-15.652AC<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (par\u00e1grafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, \u00ab[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de V\u00edas Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones\u00bb.<\/p>\n
Demandantes: Hern\u00e1n Dar\u00edo Cadavid M\u00e1rquez, Daniel Eduardo Londo\u00f1o de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres, y Andr\u00e9s Caro Borrero<\/p>\n
Magistrada ponente:
\nCRISTINA PARDO SCHLESINGER<\/p>\n
Bogot\u00e1, D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024).<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en virtud de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha dictado la siguiente:<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
En raz\u00f3n de tres demandas de inconstitucionalidad presentadas contra los art\u00edculos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (par\u00e1grafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, \u00ab[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de V\u00edas Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones\u00bb, la Sala Plena resolvi\u00f3 el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfLos art\u00edculos acusados, los cuales establecen que el Invir podr\u00e1 suscribir contratos con determinadas personas y organizaciones sociales bajo la modalidad de contrataci\u00f3n directa, sin importar su cuant\u00eda, vulneran el art\u00edculo 150, numeral 10, de la Constituci\u00f3n porque constituyen una extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de la competencia atribuida al presidente de la Rep\u00fablica por el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023?<\/p>\n
Para dar soluci\u00f3n al anterior problema jur\u00eddico, la Corte reiter\u00f3 dos l\u00edneas jurisprudenciales: (i) los l\u00edmites al ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la Rep\u00fablica por el Legislador y (ii) los l\u00edmites de la potestad legislativa para definir el r\u00e9gimen jur\u00eddico y el r\u00e9gimen contractual de una entidad p\u00fablica.
\nEn aplicaci\u00f3n de las reglas de decisi\u00f3n identificadas en la jurisprudencia constitucional, la Sala Plena concluy\u00f3 que las normas acusadas desconocen el art\u00edculo 150, numeral 10, de la Constituci\u00f3n, por las siguientes razones:<\/p>\n
Primera, en concordancia con el tr\u00e1mite legislativo de la norma habilitante, en virtud de las facultades extraordinarias concedidas, el presidente de la Rep\u00fablica deb\u00eda definir el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a la nueva entidad. Sin embargo, en la solicitud de facultades extraordinarias, el presidente no hizo menci\u00f3n a la posibilidad de que, en el contexto de dicha definici\u00f3n, pudiera determinar que esa entidad fuera titular un r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n excepcional.<\/p>\n
Segunda, no existe una relaci\u00f3n directa e inmediata de \u00edndole material entre las normas demandadas y la norma habilitante. Los considerandos del Decreto Ley 1961 de 2023 no ofrecen mayores elementos de an\u00e1lisis para comprender el contexto normativo en el que se insertan las disposiciones acusadas ni los objetivos que persigue el presidente de la Rep\u00fablica con la expedici\u00f3n de estas.<\/p>\n
Adem\u00e1s, tampoco es claro el v\u00ednculo entre las disposiciones impugnadas y el objetivo de crear una entidad que se encargara con exclusividad del fomento de la construcci\u00f3n, el mejoramiento y la conservaci\u00f3n de las v\u00edas terciarias. Lo anterior, con el fin de sustraer esa materia del objeto del Instituto Nacional de V\u00edas (Inv\u00edas). De hecho, en la ley que contiene la norma habilitante, el Legislador regul\u00f3 tres tipos de v\u00ednculos contractuales con las comunidades y las organizaciones sociales y, para ello, impuso l\u00edmites m\u00e1s estrictos que los desarrollados por el presidente de la Rep\u00fablica en el Decreto ley 1961 de 2023. Incluso, en el caso de las Asociaciones P\u00fablico Populares, la contrataci\u00f3n directa fue condicionada a la m\u00ednima cuant\u00eda.<\/p>\n
Tercera, las normas demandadas desconocen que la interpretaci\u00f3n de la norma habilitante debe ser literal y restrictiva o, en otras palabras, de ning\u00fan modo amplia, extensiva o por analog\u00eda. Si bien el presidente de la Rep\u00fablica ten\u00eda un margen razonable de apreciaci\u00f3n respecto del contenido de los t\u00e9rminos empleados en la norma habilitante para la definici\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico del Invir y, en concreto, de su r\u00e9gimen contractual, su valoraci\u00f3n deb\u00eda coincidir con la teleolog\u00eda de la delegaci\u00f3n legislativa.<\/p>\n
En consecuencia, la Sala Plena declar\u00f3 la inexequibilidad de las expresiones \u00absalvo las excepciones que se establecen en el art\u00edculo 35 del presente decreto\u00bb, contenida en el art\u00edculo 1 del Decreto Ley 1961 de 2023; e \u00aby las excepciones contempladas en el presente decreto\u00bb, prevista en el art\u00edculo 9.5 ejusdem. As\u00ed mismo, declar\u00f3 la inexequibilidad del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del citado decreto ley.<\/p>\n
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1. 1. El 4 de diciembre de 2023, el ciudadano Hern\u00e1n Dar\u00edo Cadavid M\u00e1rquez present\u00f3 acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023, \u00ab[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de V\u00edas Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones\u00bb. Lo anterior, por el desconocimiento del numeral 10 y del inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Esta demanda fue radicada con el n\u00famero D-15.652.<\/p>\n
2. El d\u00eda 13 del mismo mes y a\u00f1o, los ciudadanos Daniel Eduardo Londo\u00f1o de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023, con fundamento en los mismos cargos formulados en el expediente D-15.652. Esta demanda fue radicada con el n\u00famero D-15.669.<\/p>\n
3. El 18 de diciembre de 2023, el ciudadano Andr\u00e9s Caro Borrero demand\u00f3 la constitucionalidad de los art\u00edculos 1 (parcial), 9.5 (parcial), 24.6 (parcial), 24.7 y 35 (par\u00e1grafos 1 y 2) del Decreto Ley 1961 de 2023, por la vulneraci\u00f3n de los art\u00edculos 25, 26, 136 (numeral 4), 150 (numeral 10 y \u00faltimo inciso), 189 (numeral 11), 209, 333 y 355 de la carta pol\u00edtica. Esta demanda fue radicada con el n\u00famero D-15.678.<\/p>\n
4. El 24 de enero de 2024, el ciudadano Efra\u00edn G\u00f3mez Cardona present\u00f3 acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023, por la transgresi\u00f3n de los art\u00edculos 1 y 209 de la Constituci\u00f3n. Esta demanda fue radicada con el n\u00famero D-15.712.<\/p>\n
5. Finalmente, en la \u00faltima fecha indicada, el mismo ciudadano demand\u00f3 la totalidad del Decreto Ley 1961 de 2023, por el desconocimiento de los art\u00edculos 1 y 287 superiores. Esta demanda fue radicada con el n\u00famero D-15.713.<\/p>\n
6. En sesi\u00f3n del 1 de febrero de 2024, la Sala Plena dispuso acumular los cinco expedientes para que fueran tramitados de forma conjunta. El d\u00eda 5 siguiente, la Secretar\u00eda General, previo sorteo realizado por la Sala Plena, remiti\u00f3 los expedientes al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para impartir el tr\u00e1mite correspondiente.<\/p>\n
7. Mediante Auto del 19 de febrero de 2024, la magistrada sustanciadora admiti\u00f3 la demanda de inconstitucionalidad D-15.669, \u00fanicamente por el presunto desconocimiento del numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. Las demandas restantes fueron inadmitidas porque, en unos casos, los demandantes no acreditaron la condici\u00f3n de ciudadanos y, en otros, los cargos no reun\u00edan los requisitos jurisprudenciales para el efecto.<\/p>\n
8. En consecuencia, orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al presidente de la Rep\u00fablica, al Congreso de la Rep\u00fablica, a los ministerios de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y Transporte y al Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. Igualmente, orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista del proceso e invit\u00f3 a intervenir en \u00e9l a diferentes instituciones p\u00fablicas y privadas. Por \u00faltimo, dispuso correr traslado a la procuradora general de la naci\u00f3n para que rindiera concepto sobre el asunto.
\n9. En raz\u00f3n de los escritos de correcci\u00f3n presentados y de los cargos frente a los cuales se manifest\u00f3 desistimiento, el 11 de marzo de 2024, la magistrada sustanciadora admiti\u00f3 las demandas D-15.652, solamente por la supuesta violaci\u00f3n del numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n; y D-15.678, respecto de los art\u00edculos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (par\u00e1grafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, por la transgresi\u00f3n del mismo art\u00edculo superior. Las dem\u00e1s demandadas acumuladas fueron rechazadas porque lo accionantes no subsanaron los errores identificados en el Auto del 19 de febrero de 2024. En la misma oportunidad, la magistrada sustanciadora orden\u00f3 la pr\u00e1ctica de pruebas.<\/p>\n
10. Los accionantes no interpusieron recurso de s\u00faplica contra esta decisi\u00f3n.<\/p>\n
11. El 8 de abril de 2024, una vez allegadas y valoradas todas las evidencias, la magistrada sustanciadora orden\u00f3 continuar con el proceso.
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\n12. Mediante Auto 703 del 10 de abril de 2024, la Sala Plena rechaz\u00f3 la solicitud de tr\u00e1mite preferente presentada por los ciudadanos Daniel Eduardo Londo\u00f1o de Vivero y Aura Ximena Osorio Torres en el expediente D-15.669.<\/p>\n
13. Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a adelantar el control de constitucionalidad de los art\u00edculos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (par\u00e1grafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, por la presunta vulneraci\u00f3n del numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
II. NORMAS DEMANDADAS<\/p>\n
14. Tal y como fue publicado en el Diario Oficial n.\u00b0 52.580 del 15 de noviembre de 2023, el texto de la norma demandada es el siguiente (se subrayan los apartes acusados):<\/p>\n
DECRETO LEY 1961 DE 2023<\/p>\n
MINISTERIO DE TRANSPORTE<\/p>\n
Por el cual se crea el Instituto Nacional de V\u00edas Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones.<\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REP\u00daBLICA DE COLOMBIA,
\nen uso de las facultades extraordinarias conferidas en el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023, y<\/p>\n
CONSIDERANDO<\/p>\n
[\u2026]
\nArt\u00edculo 1. Creaci\u00f3n. Cr\u00e9ase el Instituto Nacional de V\u00edas Regionales (Invir), como un Establecimiento P\u00fablico del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personer\u00eda jur\u00eddica, patrimonio propio y autonom\u00eda administrativa, t\u00e9cnica y financiera, adscrita al Ministerio de Transporte, el cual tendr\u00e1 un r\u00e9gimen contractual sometido al Estatuto General de Contrataci\u00f3n salvo las excepciones que se establecen en el art\u00edculo 35 del presente decreto.<\/p>\n
[\u2026]<\/p>\n
Art\u00edculo 9. Funciones del Consejo Directivo. Adem\u00e1s de las que establece el art\u00edculo 76 de la Ley 489 de 1998, ser\u00e1n funciones del Consejo Directivo del Instituto Nacional de V\u00edas Regionales (Invir), las siguientes:
\n[\u2026]<\/p>\n
9.5. Aprobar, adoptar y modificar el manual de contrataci\u00f3n de la Entidad, en el marco del Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica y las excepciones contempladas en el presente decreto, respetando los principios orientadores de la funci\u00f3n p\u00fablica, as\u00ed como las normas que las modifiquen o adicionen.
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\n[\u2026]<\/p>\n
Art\u00edculo 35. R\u00e9gimen de los contratos. El r\u00e9gimen contractual aplicable a los contratos misionales del Instituto se desarrollar\u00e1 bajo lo definido en el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica o la norma que lo sustituya, modifique o adicione, y de conformidad con el manual de contrataci\u00f3n que el Consejo Directivo adopte para tal fin.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 1. Para la contrataci\u00f3n con comunidades rurales, cabildos, organizaciones populares, unidades de econom\u00eda popular, organismos de acci\u00f3n comunal, social o comunitaria u otras formas de organizaci\u00f3n social, grupos y\/o comunidades \u00e9tnicas, comunidades en todas sus diversidades, mujeres y v\u00edctimas, para el desarrollo de proyectos, e infraestructura vial, las cuales se someter\u00e1n a la contrataci\u00f3n directa, sin importar su cuant\u00eda, en los t\u00e9rminos y condiciones que determine el Manual de Contrataci\u00f3n del Instituto.<\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. En el Manual de Contrataci\u00f3n se definir\u00e1n todas las condiciones para la contrataci\u00f3n del Instituto que permitan prestar o asegurar el cumplimiento del objeto y las funciones de este, garantizando el cumplimiento de los principios constitucionales y legales citados en el presente art\u00edculo.<\/p>\n
III. DEMANDAS<\/p>\n
1. Expediente D-15.652<\/p>\n
Cargo: el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 vulnera el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n<\/p>\n
15. El numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n dispone que el Congreso de la Rep\u00fablica puede revestir al presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley. El Decreto Ley 1961 de 2023 fue expedido por el presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades extraordinarias a \u00e9l conferidas en el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expidi\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo 2022 \u2013 2026.<\/p>\n
16. El citado art\u00edculo legal concedi\u00f3 facultades al presidente de la Rep\u00fablica para expedir una norma con fuerza de ley que cumpliera dos finalidades. Primera, \u00abcrear una entidad p\u00fablica adscrita al Ministerio de Transporte, cuyo objetivo principal sea el fomento de la construcci\u00f3n, mejoramiento y conservaci\u00f3n de caminos vecinales o de car\u00e1cter regional, en el territorio nacional\u00bb. Y, segunda, \u00abdefinir la naturaleza jur\u00eddica, el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable, y la forma en que se recibir\u00e1n los recursos que conformar\u00e1n esta entidad, incluyendo aquellos derivados de la asunci\u00f3n de las funciones ejecutadas por otras entidades\u00bb.<\/p>\n
17. En este sentido, el art\u00edculo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 constituye una extralimitaci\u00f3n de las funciones otorgadas al presidente de la Rep\u00fablica. Ese art\u00edculo establece que la nueva entidad, esto es, el Instituto Nacional de V\u00edas Regionales (Invir) podr\u00e1 celebrar contratos con organizaciones sociales, bajo la modalidad de contrataci\u00f3n directa, sin importar su cuant\u00eda. No obstante, el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023 \u00aben ninguna parte confiere facultades al presidente de la Rep\u00fablica para modificar el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n, ni siquiera para flexibilizarlo o exceptuarlo\u00bb, o crear un r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n especial para el Invir.<\/p>\n
2. Expediente D-15.669<\/p>\n
Cargo: el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 vulnera el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n<\/p>\n
18. El par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 establece que determinadas personas y organizaciones podr\u00e1n suscribir contratos con el Invir bajo la modalidad de contrataci\u00f3n directa, sin l\u00edmite de cuant\u00eda. En consecuencia, mediante dicho par\u00e1grafo, el presidente de la Rep\u00fablica desbord\u00f3 la competencia a \u00e9l atribuida en el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023.<\/p>\n
19. Lo anterior es as\u00ed porque la norma habilitante \u00abno contemplaba la posibilidad de que el presidente de la Rep\u00fablica adicionara una causal de contrataci\u00f3n directa\u00bb. De conformidad con lo estatuido en el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023, el presidente pod\u00eda expedir una norma con fuerza de ley para regular, entre otros aspectos, el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable al Invir. Tal r\u00e9gimen \u00fanicamente \u00abtiene que ver con las normas aplicables a los actos y contratos\u00bb.<\/p>\n
20. El art\u00edculo 1 del Decreto Ley 1961 de 2023 se\u00f1ala que el Invir es un establecimiento p\u00fablico. Al respecto, el art\u00edculo 81 de la Ley 489 de 1998 precept\u00faa que los contratos que suscriban los establecimientos p\u00fablicos se rigen por el Estatuto General de Contrataci\u00f3n de la Administraci\u00f3n P\u00fablica (en adelante, EGCAP). Por ende, los contratos que realice el Invir deben someterse a dicho estatuto.<\/p>\n
21. Lo anterior significa que la facultad para definir el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable al Invir \u00abno [era] una patente de corso para crear una causal adicional de contrataci\u00f3n directa\u00bb. Esta nueva causal no guarda conexidad con esa facultad y no se encuentra expresamente referida en la norma habilitante.<\/p>\n
22. De este modo, el presidente de la Rep\u00fablica regul\u00f3 materias para las cuales no se le concedieron facultades extraordinarias. Por esta misma raz\u00f3n, y al encontrar demostrada la extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de la competencia atribuida por el Legislador y la falta de conexidad de la materia regulada con el objeto de la norma habilitante, la Corte ha declarado la inexequibilidad de normas expedidas por el presidente de la Rep\u00fablica en virtud de facultades extraordinarias.<\/p>\n
3. Expediente D-15.678<\/p>\n
Cargo: el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023 vulnera el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n<\/p>\n
23. El Decreto ley 1961 de 2023 fue expedido por el presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades extraordinarias a \u00e9l conferidas en el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023. El art\u00edculo habilitante no le otorga al presidente la potestad para modificar el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n estatal. Sin embargo, los art\u00edculos 1, 9.5 y 35 (par\u00e1grafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023 modifican dicho r\u00e9gimen, pues crean una nueva causal de contrataci\u00f3n directa sin l\u00edmite de cuant\u00eda.<\/p>\n
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IV. INTERVENCIONES<\/p>\n
25. Durante el t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista, se recibieron seis intervenciones.<\/p>\n
1. Ministerio de Transporte<\/p>\n
26. El Ministerio de Transporte solicita a la Corte que se inhiba para emitir un pronunciamiento de fondo y, en subsidio, que declare la exequibilidad de las normas demandadas.<\/p>\n
27. Las demandas no son aptas. Contrariamente a lo sostenido por los demandantes, las normas cuestionadas no excluyen la celebraci\u00f3n de contratos estatales con personas diferentes a las indicadas en el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023. \u00abEn la medida de la necesidad y la complejidad de las obras requeridas, se contratar\u00e1 con quienes acrediten tener la experiencia e idoneidad para el efecto, de conformidad con las normas de contrataci\u00f3n vigentes\u00bb.<\/p>\n
28. Adem\u00e1s, las normas demandadas tampoco crean una excepci\u00f3n al EGCAP. La contrataci\u00f3n directa es una modalidad de selecci\u00f3n prevista en ese estatuto. En este sentido, aquellas \u00ab[s]olo reconocen la existencia de organizaciones populares con las que el Estado contrata directamente como reconocimiento a sus condiciones subjetivas y la necesidad de materializar la igualdad real y los dem\u00e1s principios y valores constitucionalmente protegidos\u00bb.<\/p>\n
29. En todo caso, las normas demandadas son exequibles. Para empezar, el art\u00edculo 368 de la Ley del PND satisface el requisito de precisi\u00f3n. Aquel determina que el presidente de la Rep\u00fablica establecer\u00e1 la naturaleza jur\u00eddica y el r\u00e9gimen jur\u00eddico del Invir. Las facultades otorgadas son precisas porque la definici\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico del Invir inclu\u00eda la definici\u00f3n de las caracter\u00edsticas del r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n aplicable a la nueva entidad. De hecho, esta es una facultad inherente a la funci\u00f3n legislativa de creaci\u00f3n de entidades p\u00fablicas. En consecuencia, \u00ablas normas impugnadas no comportan extralimitaci\u00f3n de funciones, sino que, por el contrario, configuran un desarrollo fiel de las facultades conferidas\u00bb.<\/p>\n
30. En este orden, \u00abel presidente de la Rep\u00fablica s\u00ed estaba expresamente investido de la facultad de definir el r\u00e9gimen legal de los actos y contratos de la entidad que creaba\u00bb. Con este prop\u00f3sito, esa autoridad estaba habilitada para establecer \u00ablos elementos subjetivos (naturaleza de los contratistas), los objetivos (materia y cuant\u00eda de los contratos) y los formales (modalidades de selecci\u00f3n) de los negocios jur\u00eddicos que puede celebrar la nueva entidad\u00bb. Tal habilitaci\u00f3n comprend\u00eda la posibilidad de \u00abmodificar normas de contrataci\u00f3n p\u00fablica\u00bb e \u00abintroducir al ordenamiento jur\u00eddico disposiciones especiales que tuvieran aplicaci\u00f3n preferente frente a las normas de contrataci\u00f3n p\u00fablica\u00bb.<\/p>\n
31. De otro lado, el reproche que plantean los accionantes, relativo a que la contrataci\u00f3n directa que adelante el Invir se someter\u00e1 a los t\u00e9rminos y condiciones que determine el Manual de Contrataci\u00f3n de ese instituto, tampoco est\u00e1 llamado a prosperar. La interpretaci\u00f3n correcta de esta remisi\u00f3n es aquella en virtud de la cual el Manual de Contrataci\u00f3n se someter\u00e1 al EGCAP. En ejercicio de la potestad administrativa de autodeterminaci\u00f3n, las entidades p\u00fablicas pueden expedir manuales de contrataci\u00f3n para precisar los procedimientos internos en materia contractual, pero con sujeci\u00f3n al EGCAP .<\/p>\n
32. De ah\u00ed que se deba concluir que los art\u00edculos demandados no modifican de ninguna manera el EGCAP, sino que crean un r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n especial para el Invir. En este punto, no se debe olvidar que el cumplimiento de los principios de la funci\u00f3n p\u00fablica, el control fiscal y los principios rectores de la contrataci\u00f3n estatal, por parte de las entidades que cuentan con un r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n especial, es obligatorio. Los manuales de contrataci\u00f3n deben determinar unas reglas m\u00ednimas que garanticen esos principios.<\/p>\n
33. El EGCAP tambi\u00e9n permite la contrataci\u00f3n directa con sujetos calificados. La Ley del PND modific\u00f3 el art\u00edculo 2 de la Ley 1150 de 2007 para incorporar una causal de contrataci\u00f3n directa con cabildos ind\u00edgenas, asociaciones de cabildos ind\u00edgenas o autoridades tradicionales ind\u00edgenas, consejos ind\u00edgenas y organizaciones ind\u00edgenas con capacidad para contratar. Esto, para \u00abla ejecuci\u00f3n de obras p\u00fablicas que impliquen actividades de mantenimiento y\/o mejoramiento de infraestructura social y de transporte, as\u00ed como suministrar bienes y\/o servicios para los que se acredite idoneidad, la cual deber\u00e1 ser valorada teniendo en cuenta un enfoque diferencial\u00bb.<\/p>\n
34. En esta l\u00ednea, resulta conveniente tener en cuenta que \u00abla construcci\u00f3n de v\u00edas terciarias, caminos vecinales o de car\u00e1cter regional, ha sido una pol\u00edtica de largo aliento en el pa\u00eds y una necesidad hist\u00f3rica de las comunidades de esos territorios\u00bb.\u00a0As\u00ed, es necesario reconocer que \u00abuna buena parte de las v\u00edas terciarias han sido construidas, financiadas y mantenidas por las comunidades, que conocen sus necesidades y su territorio, sus condiciones geogr\u00e1ficas, climatol\u00f3gicas, usos y costumbres\u00bb. Por ello, \u00abel aprovechamiento de estos conocimientos es una estrategia v\u00e1lida para llevar eficientemente los bienes y servicios del Estado social de derecho a los territorios hist\u00f3ricamente excluidos\u00bb.<\/p>\n
35. En este contexto, \u00aba trav\u00e9s del Manual de Contrataci\u00f3n [del Invir], se limitar\u00e1 la contrataci\u00f3n directa al desarrollo de proyectos de baja complejidad\u00bb pero \u00abde alto impacto social en el territorio\u00bb. De hecho, es preciso resaltar que, \u00ab[h]asta la fecha, en diferentes proyectos adelantados en convenios entre el Inv\u00edas y diferentes comunidades en el territorio, se han ejecutado y construido obras de baja complejidad como las denominadas \u201cplacas huellas\u201d, aplicando como sustento t\u00e9cnico la \u201ccartilla de obras menores de drenaje y estructuras viales del Inv\u00edas\u201d, documento base que permite que las comunidades, de acuerdo con su capacidad t\u00e9cnica, administrativa y humana, y con el oportuno apoyo estatal, realicen las intervenciones de baja complejidad que se adecuan a las necesidades de sus territorios\u00bb.<\/p>\n
36. Estos contratos observar\u00e1n todos los principios constitucionales y legales que defina dicho manual y garantizar\u00e1n unas condiciones t\u00e9cnicas m\u00ednimas en materia jur\u00eddica, financiera, de personal y de capacidad organizacional.<\/p>\n
37. Para terminar, es del caso mencionar que las normas demandadas contienen una acci\u00f3n afirmativa a favor de las organizaciones y personas con las cuales el Invir podr\u00e1 suscribir contratos estatales bajo la modalidad de contrataci\u00f3n directa. Esto es de la mayor relevancia porque dichas organizaciones y personas son sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional. Respecto de estos sujetos, en la Sentencia C-932 de 2007, la Corte indic\u00f3 que \u00abel Legislador debe aplicar esos privilegios tambi\u00e9n a la contrataci\u00f3n estatal, pues debe entenderse que el contrato p\u00fablico es un instrumento para luchar contra la desigualdad\u00bb. De igual modo, en la Sentencia T-724 de 2003, se refiri\u00f3 a \u00ab[l]a adopci\u00f3n de acciones afirmativas en procesos licitatorios para garantizar la participaci\u00f3n de grupos marginados o discriminados\u00bb. As\u00ed mismo, en el Auto 275 de 2011 y en la Sentencia T-291 de 2009, se pronunci\u00f3 sobre la participaci\u00f3n de las personas recicladoras en procesos contractuales.<\/p>\n
2. Agencia Nacional de Contrataci\u00f3n P\u00fablica Colombia Compra Eficiente<\/p>\n
38. La Agencia Nacional de Contrataci\u00f3n P\u00fablica Colombia Compra Eficiente solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas.
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\n39. La norma habilitante otorg\u00f3 facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para fijar el r\u00e9gimen jur\u00eddico del Invir. Tal habilitaci\u00f3n inclu\u00eda la posibilidad de crear la causal de contrataci\u00f3n directa objeto de reproche, o fijar un r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n excepcional que se rigiera por lo dispuesto en el art\u00edculo 13 de la Ley 1150 de 2007. Esto es as\u00ed porque el r\u00e9gimen contractual de la nueva entidad forma parte de su r\u00e9gimen jur\u00eddico. \u00abComo entre ambos [r\u00e9gimen jur\u00eddico y r\u00e9gimen contractual] existe una relaci\u00f3n de g\u00e9nero \u2013 especie, si [el presidente de la Rep\u00fablica] puede regular lo m\u00e1s general, es decir, el r\u00e9gimen jur\u00eddico, con mayor raz\u00f3n puede establecer lo m\u00e1s espec\u00edfico, esto es, el r\u00e9gimen contractual\u00bb.<\/p>\n
40. De este modo, dado que \u00abla ley habilitante no defini\u00f3 expresamente un sometimiento integral [del Invir] a la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias, el legislador extraordinario no est\u00e1 impedido para establecer causales [de contrataci\u00f3n directa] distintas a las del art\u00edculo 2.4 de la Ley 1150 de 2007\u00bb. Lo anterior se debe a que la naturaleza jur\u00eddica de la entidad no determina necesariamente su r\u00e9gimen contractual aplicable. Bien pod\u00eda el presidente de la Rep\u00fablica determinar que el Invir es un establecimiento p\u00fablico, y que su r\u00e9gimen contractual no se rige por el EGCAP. Sin embargo, esta flexibilizaci\u00f3n de las modalidades de selecci\u00f3n del contratista debe estar acorde con los principios de proporcionalidad y razonabilidad.<\/p>\n
41. Finalmente, se debe destacar que \u00abla regulaci\u00f3n del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del Decreto ley 1961 de 2023 no es aplicable a las dem\u00e1s entidades sometidas al EGCAP. Dentro de esta perspectiva, no existe una modificaci\u00f3n general del art\u00edculo 2.4 de la Ley 1150 de 2007 y, por tanto, el desarrollo del decreto ley se encuentra ajustado al art\u00edculo 150.10 de la Constituci\u00f3n\u00bb.
\n3. Agencia Nacional de Infraestructura (ANI)<\/p>\n
42. La ANI solicita a la Corte que adelante \u00abun control judicial de constitucionalidad m\u00e1s estricto\u00bb de la demanda. A diferencia de lo sostenido por los demandantes, las normas demandadas s\u00ed tienen \u00abun v\u00ednculo directo e inmediato de las facultades extraordinarias concedidas al presidente y la creaci\u00f3n del Invir\u00bb. Adem\u00e1s, guardan conexidad con el Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
43. La Ley del PND regul\u00f3 tres tipos de contratos: las Asociaciones P\u00fablico Populares, las Asociaciones de Iniciativa P\u00fablico Popular y las Asociaciones P\u00fablico Privadas para el Desarrollo Social, Econ\u00f3mico, Productivo y Sostenible del Pa\u00eds. El PND dispuso que las organizaciones sociales tienen capacidad jur\u00eddica para celebrar contratos estatales bajo la modalidad de selecci\u00f3n abreviada, de acuerdo con lo estatuido en el art\u00edculo 2 de la Ley 1150 de 2007. Lo anterior, \u00abcon la premisa de que estos instrumentos asociativos contratados deber\u00e1n financiar parcial o totalmente el desarrollo de los proyectos de infraestructura mediante el aporte de recursos o aportes en especie\u00bb.<\/p>\n
44. Por consiguiente, al tenor de las normas acusadas, tales asociaciones tambi\u00e9n podr\u00e1n contratar con el Invir, pero con sujeci\u00f3n a la modalidad de selecci\u00f3n de contrataci\u00f3n directa.<\/p>\n
45. A la luz del PND, la finalidad de los contratos que celebren las mencionadas asociaciones consiste en \u00abla provisi\u00f3n de infraestructura social, vivienda rural, de v\u00edas terciarias y saneamiento b\u00e1sico entre otros\u00bb. Esto se traduce en el \u00abdesarroll[o] [de] proyectos de infraestructura, incluyendo su dise\u00f1o, construcci\u00f3n, renovaci\u00f3n, reparaci\u00f3n, mantenimiento, equipamiento, gesti\u00f3n y operaci\u00f3n para el cumplimiento del contrato en el territorio de la respectiva comunidad\u00bb. Este nuevo modelo de contrataci\u00f3n es importante para el Gobierno nacional porque impulsa y empodera a las organizaciones sociales y las involucra en la soluci\u00f3n de sus problemas. Igualmente, genera nuevas obras e ingresos y fortalece la relaci\u00f3n de aquellas con el Estado.<\/p>\n
46. En relaci\u00f3n con el caso concreto, se observa que los demandantes no expusieron (i) las razones por las cuales las normas acusadas desconocen el art\u00edculo 150, numeral 10, de la Constituci\u00f3n; (ii) \u00abla historia de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y las leyes de creaci\u00f3n de entidades, de las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus v\u00ednculos con otras leyes\u00bb; y (iii) las diferencias entre la ley del PND y \u00ablos temas que all\u00ed se plasmaron y que presuntamente vulneran las facultades extraordinarias del presidente\u00bb.<\/p>\n
4. Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia<\/p>\n
47. El Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de las normas demandadas.<\/p>\n
48. El EGCAP contiene las reglas que deben aplicar las entidades estatales para la adquisici\u00f3n de bienes, obras y servicios. No obstante, dicho estatuto no es aplicable a todos los contratos estatales. Las excepciones se encuentran en normas especiales. En estos casos, \u00ablos contratos estatales se rigen por las normas del derecho privado y\/o las especiales de su actividad\u00bb.<\/p>\n
49. Al expedir las normas demandas, el Gobierno nacional excedi\u00f3 el uso de las facultades extraordinarias a \u00e9l conferidas porque estas \u00fanicamente se refieren a la definici\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico del Invir. En este sentido, aquellas no preve\u00edan la posibilidad de modificar las normas del EGCAP ni de crear un r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n especial para el Invir. Dado que el acto de creaci\u00f3n determin\u00f3 que el Invir es un establecimiento p\u00fablico, la entidad debe someterse a las reglas del EGCAP. En particular, a las causales en las que procede la contrataci\u00f3n directa, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 2 de la Ley 1150 de 2007.<\/p>\n
50. El par\u00e1grafo demandado delega en el Manual de Contrataci\u00f3n del Invir la definici\u00f3n de los t\u00e9rminos y condiciones para la contrataci\u00f3n directa. Esa delegaci\u00f3n contradice la Constituci\u00f3n porque el decreto reglamentario es el \u00fanico medio previsto en la carta para desarrollar la ley. El presidente de la Rep\u00fablica no puede delegar la potestad reglamentaria en una autoridad administrativa. En este sentido, el Manual de Contrataci\u00f3n del Invir no puede contener normas diferentes a las previstas en el EGCAP y el Decreto 1082 de 2015.<\/p>\n
5. Ciudadanos Ingrid Paola Silva Navarro y otros<\/p>\n
51. Los ciudadanos Ingrid Paola Silva Navarro, Juli\u00e1n Andr\u00e9s Barreto Pineda, Sandra Milena Le\u00f3n Pe\u00f1aloza, Juan Carlos Borda Torres y Rafael Mu\u00f1oz Mac\u00edas, estudiantes de derecho de la Corporaci\u00f3n Universitaria de Ciencia y Desarrollo (Uniciencia), sede Tunja, solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de las normas demandadas.<\/p>\n
52. Respecto del cargo admitido a tr\u00e1mite, los intervinientes afirman que \u00ablas v\u00edas terciarias s\u00ed se necesitan, pero no deben ser ejecutadas por medio de contrataciones que terminar\u00e1n sin ninguna duda asignadas a dedo bajo el umbral del clientelismo, la corrupci\u00f3n y la burocracia\u00bb.<\/p>\n
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6. Ciudadanos Jenny Paola Am\u00e9zquita Rodr\u00edguez y otros<\/p>\n
54. Los ciudadanos Jenny Paola Am\u00e9zquita Rodr\u00edguez, Dany Samuel Morera Novoa, Eduard Fabi\u00e1n Prieto Hern\u00e1ndez, Hern\u00e1n Dar\u00edo Vargas Usgame y Giovanni Vega Chaparro, estudiantes de derecho de la Corporaci\u00f3n Universitaria de Ciencia y Desarrollo (Uniciencia), sede Tunja, solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de las normas demandadas.<\/p>\n
55. Sostienen que la norma habilitante no otorg\u00f3 facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para legislar en materia de contrataci\u00f3n estatal y que las normas acusadas modifican el EGCAP.<\/p>\n
V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
56. La procuradora general de la Naci\u00f3n solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de las normas demandadas. Para sustentar sus pretensiones, argument\u00f3 que \u00aben los art\u00edculos 1, 9 y 35 del Decreto Ley 1961 de 2023, el Gobierno nacional incurri\u00f3 en un ejercicio abusivo de las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la Rep\u00fablica en el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023\u00bb.<\/p>\n
57. La norma habilitante autoriz\u00f3 al presidente de la Rep\u00fablica para que definiera el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a la nueva entidad. Esto significa que el Congreso de la Rep\u00fablica habilit\u00f3 al presidente \u00abpara que decidiera, entre el conjunto de normas existentes, las disposiciones que deben regular el desarrollo de las actividades de contrataci\u00f3n de la nueva entidad encargada de la gesti\u00f3n de las v\u00edas vecinales y regionales\u00bb.<\/p>\n
58. La determinaci\u00f3n de sujetar el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n del Invir al EGCAP es un desarrollo leg\u00edtimo de la norma habilitante. Sin embargo, la creaci\u00f3n de una causal de contrataci\u00f3n directa mediante las normas acusadas \u00abconstituye un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas [\u2026] porque no se aviene a la facultad de definir el r\u00e9gimen jur\u00eddico de la nueva entidad, sino que se trata del ejercicio de la competencia del Congreso de la Rep\u00fablica [\u2026] contemplada en el inciso final del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica\u00bb.<\/p>\n
59. Las facultades extraordinarias atribuidas al presidente de la Rep\u00fablica son de interpretaci\u00f3n restrictiva. En consecuencia, no es posible hacer una hermen\u00e9utica extensiva del art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023, \u00abdirigida a entender que la definici\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de una entidad, adem\u00e1s de comprender la adscripci\u00f3n de las actividades de la instituci\u00f3n a alguno de los modelos normativos vigentes, incluye la posibilidad de modificar las disposiciones especiales de cada uno de estos (v. gr. los preceptos generales de contrataci\u00f3n estatal)\u00bb.<\/p>\n
60. Los escritos de intervenci\u00f3n se sintetizan en el siguiente cuadro:<\/p>\n
Interviniente
\nSolicitud
\nMinisterio de Transporte
\nInhibici\u00f3n y, en subsidio, exequibilidad
\nAgencia Nacional de Contrataci\u00f3n P\u00fablica Colombia Compra Eficiente
\nExequibilidad
\nAgencia Nacional de Infraestructura (ANI)
\nExequibilidad
\nDepartamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia
\nInexequibilidad
\nCiudadanos Ingrid Paola Silva Navarro y otros
\nInexequibilidad
\nCiudadanos Jenny Paola Am\u00e9zquita Rodr\u00edguez y otros
\nInexequibilidad
\nProcuradora general de la Naci\u00f3n
\nInexequibilidad<\/p>\n
VI. PRUEBA DECRETADA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
61. Como se indic\u00f3 en los antecedentes de la presente providencia, mediante Auto del 11 de marzo de 2024, la magistrada sustanciadora decret\u00f3 la pr\u00e1ctica de una prueba. En concreto, solicit\u00f3 a la Secretar\u00eda Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica y a la Oficina Asesora Jur\u00eddica del Ministerio de Transporte que remitieran la memoria justificativa del Decreto Ley 1961 de 2023, as\u00ed como los documentos que deben acompa\u00f1ar dicha memoria, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 2.1.2.1.6 del Decreto 1081 de 2015.<\/p>\n
62. En la medida de lo pertinente, el contenido de la memoria justificativa y de los documentos anunciados ser\u00e1 expuesto en ac\u00e1pites posteriores de la presente sentencia.<\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE<\/p>\n
1. Competencia<\/p>\n
63. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 5, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia porque se dirige contra normas que forman parte de un decreto con fuerza de ley dictado por el Gobierno nacional, con fundamento en el art\u00edculo 150, numeral 10, de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
2. Caducidad de la acci\u00f3n<\/p>\n
64. Las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan contra un decreto ley expedido por el Gobierno nacional en virtud de las facultades extraordinarias a \u00e9l conferidas por el Legislador no est\u00e1n sometidas al t\u00e9rmino de caducidad previsto en el art\u00edculo 242, numeral 3, de la Constituci\u00f3n. De acuerdo con la jurisprudencia, el exceso en el ejercicio de dichas facultades constituye un vicio de competencia que no est\u00e1 sujeto a dicho t\u00e9rmino.
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\n3. Solicitud de inhibici\u00f3n<\/p>\n
65. El Ministerio de Transporte solicita a la Corte que se inhiba para emitir un pronunciamiento de fondo. A su juicio, las demandas no son aptas. Afirma que, contrariamente a lo sostenido por los accionantes, las normas cuestionadas no excluyen la celebraci\u00f3n de contratos estatales con personas diferentes a las indicadas en el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023.<\/p>\n
66. La Sala Plena advierte que la solicitud de inhibici\u00f3n no plantea argumentos concretos que la sustenten. En efecto, no invoca el incumplimiento de alguno de los requisitos legales o jurisprudenciales que deben satisfacer las demandas de inconstitucionalidad. En la Sentencia C-100 de 2022, la Corte indic\u00f3 que esta carencia la habilita para \u00abavanzar en el estudio de fondo de los cargos\u00bb, sin an\u00e1lisis adicionales, y con sujeci\u00f3n a lo sostenido en el auto admisorio de la demanda.<\/p>\n
67. En el auto admisorio de las demandas de la referencia, dictado el 19 de febrero de 2024, la magistrada sustanciadora fue clara en sostener que, en ninguno de sus apartes, la disposici\u00f3n \u00abestablece que la entidad solo podr\u00e1 contratar con determinadas personas y organizaciones sociales. En realidad, la norma \u00fanicamente precisa una regla especial para la contrataci\u00f3n con esas personas y comunidades: estos contratos se har\u00e1n bajo la modalidad de contrataci\u00f3n directa, sin l\u00edmite de cuant\u00eda. Lo anterior significa que, en principio, la contrataci\u00f3n con los dem\u00e1s profesionales y organizaciones seguir\u00e1 las reglas generales previstas en el Estatuto General de Contrataci\u00f3n\u00bb.<\/p>\n
68. En los anteriores t\u00e9rminos, en el auto de 19 de febrero de 2024, la magistrada sustanciadora admiti\u00f3 la demanda D-15.669 y, posteriormente, esto es, el 11 de marzo de 2024, las demandas D-15.652 y D-15.678.<\/p>\n
69. Por tanto, en aplicaci\u00f3n del precedente fijado en la Sentencia C-100 de 2022, y dada la carencia argumentativa anotada, la Sala Plena proceder\u00e1 a realizar el estudio de fondo de las normas demandadas, de acuerdo con lo expuesto en los autos del 19 de febrero y 11 de marzo de 2024.<\/p>\n
4. Presentaci\u00f3n del caso, problema jur\u00eddico y esquema de soluci\u00f3n<\/p>\n
70. El art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expidi\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo 2022 \u2013 2026, revisti\u00f3 al presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias para que expidiera normas con fuerza de ley. Mediante ellas, el Gobierno nacional deb\u00eda crear una entidad p\u00fablica adscrita al Ministerio de Transporte. Seg\u00fan el citado art\u00edculo, el objetivo principal de la nueva entidad deb\u00eda ser \u00abel fomento de la construcci\u00f3n, mejoramiento y conservaci\u00f3n de caminos vecinales o de car\u00e1cter regional, en el territorio nacional, en cooperaci\u00f3n con los departamentos, municipios, o con otras entidades oficiales, semioficiales y privadas\u00bb.<\/p>\n
71. Adem\u00e1s, el inciso segundo de la norma prev\u00e9 que \u00ab[l]a entidad que se cree en virtud de las facultades extraordinarias aqu\u00ed concedidas asumir\u00e1 las funciones que cualquier otra entidad del orden nacional se encuentre ejecutando en esta misma materia\u00bb. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023 establece que el presidente de la Rep\u00fablica \u00abdefinir\u00e1 la naturaleza jur\u00eddica, el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable, y la forma en que se recibir\u00e1n los recursos que conformar\u00e1n esta entidad, incluyendo aquellos derivados de la asunci\u00f3n de las funciones ejecutadas por otras entidades\u00bb.<\/p>\n
72. En virtud de lo prescrito en el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023, el Gobierno nacional expidi\u00f3 el Decreto Ley 1961 de 2023, \u00ab[p]or el cual se crea el Instituto Nacional de V\u00edas Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones\u00bb. El par\u00e1grafo acusado de esa normativa dispone que el Invir podr\u00e1 suscribir contratos con determinadas personas y organizaciones sociales bajo la modalidad de contrataci\u00f3n directa, sin importar su cuant\u00eda. En atenci\u00f3n a lo establecido en las expresiones demandas, contenidas en los art\u00edculos 1 y 9.5 del Decreto Ley 1961 de 2023, dicho par\u00e1grafo contiene una excepci\u00f3n a la siguiente regla general: los contratos que celebre el Invir deben sujetarse al EGCAP.<\/p>\n
73. Con fundamento en argumentos similares, los accionantes de las tres demandas admitidas afirman que las normas objeto de control desconocen el art\u00edculo 150, numeral 10, de la Constituci\u00f3n. Lo anterior, en la medida en que constituyen una extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las facultades conferidas al presidente de la Rep\u00fablica en el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023. A su juicio, esto es as\u00ed porque la norma habilitante, es decir, el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023, no revisti\u00f3 al presidente de la Rep\u00fablica de facultades para establecer excepciones al EGCAP.<\/p>\n
74. Para sustentar esta conclusi\u00f3n, en su conjunto, los accionantes sostienen, primero, que, al tenor de la norma habilitante, el presidente de la Rep\u00fablica ten\u00eda facultades para \u00abdefinir\u00bb \u2014no para exceptuar\u2014 el \u00abr\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable\u00bb al Invir. Ese r\u00e9gimen se refiere, dicen los actores, al conjunto de normas aplicables a los actos y contratos de la entidad. Al tenor del art\u00edculo 81 de la Ley 489 de 1998, y dado que el Invir es un establecimiento p\u00fablico, los contratos que suscriba ese instituto se deben regir por el EGCAP.<\/p>\n
75. Y, segundo, las normas acusadas no guardan conexidad con el objeto de la norma habilitante y su alcance material, as\u00ed como tampoco con las facultades atribuidas al presidente de la Rep\u00fablica. Esto por cuanto ninguna de ellas prev\u00e9 la posibilidad de introducir una nueva causal de contrataci\u00f3n directa en el mencionado estatuto.<\/p>\n
76. En concordancia con el cargo admitido, la Corte Constitucional debe resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfLos art\u00edculos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (par\u00e1grafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, los cuales establecen que el Invir podr\u00e1 suscribir contratos con determinadas personas y organizaciones sociales bajo la modalidad de contrataci\u00f3n directa, sin importar su cuant\u00eda, vulneran el art\u00edculo 150, numeral 10, del texto superior porque constituyen una extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de la competencia atribuida al presidente de la Rep\u00fablica por el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023?<\/p>\n
77. Para resolver el problema jur\u00eddico, esta corporaci\u00f3n se referir\u00e1 a la jurisprudencia que se ha pronunciado sobre el alcance y la interpretaci\u00f3n de las facultades extraordinarias otorgadas por el Legislador al presidente de la Rep\u00fablica para expedir normas con fuerza de ley. Para terminar, se dar\u00e1 soluci\u00f3n al cargo de inconstitucionalidad propuesto.<\/p>\n
5. L\u00edmites constitucionales y jurisprudenciales al ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la Rep\u00fablica por el Legislador. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
78. El art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n dispone que, en virtud de la cl\u00e1usula general de competencia en materia legislativa, le corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica hacer las leyes. No obstante, al tenor del numeral 10 de ese mismo art\u00edculo, en ejercicio de la mencionada competencia, el Congreso puede, de manera excepcional, revestir al presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley \u00abcuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje\u00bb. Estas normas se denominan decretos leyes.<\/p>\n
79. El citado numeral determina los siguientes l\u00edmites temporales, procedimentales y materiales a los que est\u00e1 sometido el otorgamiento de dichas facultades: (i) el presidente de la Rep\u00fablica solo puede hacer uso de la facultad legislativa por el t\u00e9rmino de seis meses; (ii) las facultades deben ser solicitadas expresamente por el Gobierno nacional; (iii) su aprobaci\u00f3n requiere de la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra c\u00e1mara; (iv) el Congreso podr\u00e1, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno y (v) esas facultades no se podr\u00e1n conferir para expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, leyes marco o decretar impuestos.<\/p>\n
80. La Corte ha afirmado que los l\u00edmites constitucionales antes se\u00f1alados son \u00abuna respuesta leg\u00edtima y adecuada al desbordamiento de las facultades extraordinarias que se produjo en forma tan notable y fecunda bajo el r\u00e9gimen de la anterior normatividad constitucional\u00bb. Por eso, aunque la posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al presidente es el resultado de la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica entre las ramas del poder, dichos l\u00edmites son necesarios porque buscan el fortalecimiento de los principios democr\u00e1tico y de separaci\u00f3n de poderes, as\u00ed como la expansi\u00f3n del principio de reserva de ley.<\/p>\n
81. El an\u00e1lisis que ha efectuado la Sala Plena en estos casos consta de los siguientes dos juicios:<\/p>\n
5.1. Primer juicio: la constitucionalidad de la ley de facultades extraordinarias<\/p>\n
82. Este juicio supone verificar el cumplimiento de las condiciones y l\u00edmites constitucionales para la delegaci\u00f3n legislativa. La declaratoria de inexequibilidad de la norma habilitante conduce inexorablemente a la declaratoria de inexequibilidad del decreto ley.<\/p>\n
83. La Corte ha afirmado que la norma habilitante debe ser precisa. Esto significa que debe ser inequ\u00edvoca sobre cu\u00e1les son los asuntos que podr\u00e1n ser legislados mediante decretos leyes y cu\u00e1l es el campo de acci\u00f3n legislativa del presidente de la Rep\u00fablica. El cumplimiento de este requisito no tiene relaci\u00f3n alguna con \u00abla extensi\u00f3n, grado de amplitud o generalidad de las facultades conferidas\u00bb, sino con la claridad de estas. La citada exigencia tampoco equivale a la taxatividad o a la descripci\u00f3n detallada y minuciosa de las materias delegadas. Ello vaciar\u00eda la delegaci\u00f3n, en la medida en que la norma habilitante ser\u00eda por s\u00ed sola suficiente para regular la materia y, por tanto, el presidente de la Rep\u00fablica \u00fanicamente podr\u00eda reiterar lo ya establecido por el Legislador.<\/p>\n
84. En otras palabras, \u00ablas facultades no pueden ser vagas e indeterminadas puesto que ello representar\u00eda una habilitaci\u00f3n en blanco al Ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la funci\u00f3n legislativa que el constituyente le ha confiado\u00bb. De este modo, la exigencia de precisi\u00f3n es de la mayor relevancia porque \u00ab[u]na ley habilitante demasiado amplia o imprecisa vulnera el car\u00e1cter excepcional de la facultad legislativa presidencial, al tratarse de una cesi\u00f3n de la funci\u00f3n legislativa, m\u00e1s que de una delegaci\u00f3n\u00bb. Adem\u00e1s, la precisi\u00f3n de las facultades concedidas permite evitar \u00abposibles abusos o excesos en su ejercicio y, por ende, crear inseguridad jur\u00eddica\u00bb.<\/p>\n
85. El mandato de precisi\u00f3n supone que el Congreso de la Rep\u00fablica debe: \u00ab1) indicar la materia que delimita el \u00e1mbito sustantivo de acci\u00f3n del Ejecutivo; 2) se\u00f1alar la finalidad a la cual debe apuntar el presidente de la Rep\u00fablica al ejercer las facultades; y 3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de dise\u00f1o de pol\u00edtica p\u00fablica dentro del \u00e1mbito material general de la habilitaci\u00f3n\u00bb.<\/p>\n
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\n5.2. Segundo juicio: el respeto a los l\u00edmites fijados en la norma habilitante por parte de las normas contenidas en el decreto ley<\/p>\n
86. Sobre este juicio, la corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que el control de constitucionalidad de los decretos leyes debe ser m\u00e1s estricto y riguroso que aquel que se adelanta sobre las leyes expedidas por el Congreso de la Rep\u00fablica. Lo anterior, pues \u00abaltera el reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo\u00bb. La Corte ha explicado que en los casos en los que se cuestiona la constitucionalidad de un decreto ley no siempre es necesario examinar la constitucionalidad de la norma habilitante. En realidad, esta es una potestad excepcional que puede ser ejercida por la Sala Plena mediante la integraci\u00f3n de la unidad normativa, solo cuando aquella advierta que el asunto re\u00fane los requisitos jurisprudenciales exigidos para el efecto.<\/p>\n
87. En este contexto, \u00abla ley de facultades extraordinarias opera como patr\u00f3n o par\u00e1metro del control de constitucionalidad\u00bb. En consecuencia, la transgresi\u00f3n de los l\u00edmites fijados en la norma habilitante no produce la ilegalidad del decreto ley o de sus normas, sino su inconstitucionalidad porque es el texto superior el que dispone el ejercicio limitado de facultades legislativas por parte del presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
88. La jurisprudencia ha advertido que la excepcionalidad de la concesi\u00f3n de facultades legislativas al presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos leyes se garantiza no solo mediante el respeto de los l\u00edmites indicados en el fundamento jur\u00eddico 79 de esta sentencia, sino tambi\u00e9n de dos condiciones adicionales. En primer lugar, \u00abel proyecto de ley donde se incluya la atribuci\u00f3n de facultades extraordinarias debe contener una expresa motivaci\u00f3n que sustente su concesi\u00f3n y las leyes de facultades extraordinarias deben responder al logro de un determinado fin que justific\u00f3 su solicitud\u00bb. La segunda condici\u00f3n se refiere a la extensi\u00f3n e interpretaci\u00f3n de la norma habilitante y, por consiguiente, de las facultades otorgadas.<\/p>\n
89. Entonces, la constataci\u00f3n de la validez constitucional del decreto ley o de sus normas supone examinar la coherencia o congruencia de las normas del decreto con los motivos concretos y precisos que manifest\u00f3 el Gobierno nacional para solicitar las facultades extraordinarias y que fueron tenidos en cuenta por el Legislador para otorgarlas. Y, adem\u00e1s, analizar el alcance de los t\u00e9rminos empleados por la ley habilitante para conferir las facultades extraordinarias \u2014\u00abel verbo rector de la facultad\u00bb\u2014, los cuales acotan o demarcan el marco de acci\u00f3n legislativa del presidente de la Rep\u00fablica. Procede la Corte a analizar el alcance de estas dos condiciones y a desarrollar la metodolog\u00eda empleada por la jurisprudencia para el efecto.<\/p>\n
5.2.1. Congruencia de las normas del decreto con los motivos que manifest\u00f3 el Gobierno nacional para solicitar las facultades extraordinarias<\/p>\n
90. La primera exigencia, la cual, como ya se dijo, hace posible la satisfacci\u00f3n del requisito de precisi\u00f3n de la norma habilitante, demanda que el juez de control de constitucionalidad verifique (i) la coherencia entre las normas del decreto ley y los motivos que fundaron la solicitud de facultades extraordinarias, lo cual es particularmente importante cuando la ley habilitante presenta un amplio nivel de generalidad; y (ii) la existencia de una relaci\u00f3n directa e inmediata de \u00edndole material entre el contenido del decreto ley y el contenido material de la habilitaci\u00f3n. La jurisprudencia ha denominado a este \u00faltimo elemento como principio de causalidad. Estos dos requisitos han sido explicados por la jurisprudencia como se indica a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
5.2.1.1. Coherencia entre las normas del decreto ley y los motivos que fundaron la solicitud de facultades extraordinarias<\/p>\n
91. Este primer elemento significa que \u00abun decreto ley expedido por el Gobierno podr\u00eda ser demandado por exceder el preciso \u00e1mbito de la ley de facultades, no solo en raz\u00f3n de la descripci\u00f3n que en dicha ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluaci\u00f3n de las disposiciones del decreto a la luz de los motivos que llevaron al Legislador a concederlas\u00bb. En este punto del examen, el juez constitucional deber\u00e1 examinar, entonces, primero, el alcance de la solicitud de facultades extraordinarias; y, segundo, la congruencia entre los motivos que llevaron al Legislador a otorgar facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica y las normas demandadas. Para este an\u00e1lisis, se pueden examinar la exposici\u00f3n de motivos de la ley habilitante u otros textos del tr\u00e1mite legislativo.<\/p>\n
92. En este escenario, la Corte ha afirmado que, cuando las facultades extraordinarias son otorgadas en la ley del plan nacional de desarrollo, el decreto ley expedido a su amparo \u00abno pued[e] ser utilizado para cumplir o materializar cualquiera de los objetivos o metas de planeaci\u00f3n de tal instrumento\u00bb. Del mismo modo en que sucede en los dem\u00e1s casos, aqu\u00ed lo fundamental es verificar los motivos espec\u00edficos que guiaron la solicitud de facultades extraordinarias. En aplicaci\u00f3n de esta regla, en la Sentencia C-159 de 2021, la Sala Plena fue enf\u00e1tica en se\u00f1alar:<\/p>\n
Una interpretaci\u00f3n distinta ir\u00eda en contra de la necesaria interpretaci\u00f3n restrictiva de las facultades extraordinarias, regla hermen\u00e9utica que busca proteger los principios democr\u00e1tico y de separaci\u00f3n entre ramas del poder p\u00fablico. Por lo tanto, a pesar de que en los considerandos del decreto ley demandado se hayan expuesto varios argumentos que implicar\u00edan que las facultades extraordinarias pod\u00edan ser utilizadas, entre otros aspectos, con el objetivo de luchar contra la corrupci\u00f3n y avanzar en la transformaci\u00f3n digital del pa\u00eds, en realidad, como qued\u00f3 evidenciado en la presente sentencia, las facultades extraordinarias fueron solicitadas expresamente y conferidas para la modernizaci\u00f3n y eficiencia de la Administraci\u00f3n p\u00fablica, con el objetivo de promover la libre competencia en los sectores productivos.<\/p>\n
93. En este contexto espec\u00edfico, la Corte no est\u00e1 llamada a \u00abemprender, de oficio, [\u2026] la b\u00fasqueda extensa de los argumentos concretos que funden, de alguna manera, la solicitud al Congreso de facultades extraordinarias, mediante el cotejo de la delegaci\u00f3n legislativa con todo el Plan Nacional de Desarrollo\u00bb.<\/p>\n
5.2.1.2. Relaci\u00f3n directa material entre el decreto ley y la habilitaci\u00f3n<\/p>\n
94. El segundo elemento \u00abse relaciona con los criterios espec\u00edficos que permiten la delimitaci\u00f3n del \u00e1mbito de la competencia atribuida al Ejecutivo\u00bb. Es decir, con los l\u00edmites tem\u00e1ticos que imprime la ley habilitante. La precisi\u00f3n en la definici\u00f3n de tales criterios o l\u00edmites tem\u00e1ticos de la delegaci\u00f3n no implica que el Congreso de la Rep\u00fablica regule integralmente la materia en la norma habilitante. Esto ocupar\u00eda el campo de acci\u00f3n que la Constituci\u00f3n le otorga al Ejecutivo. As\u00ed, \u00ab[c]uando el Congreso predetermina completamente el contenido de los futuros decretos con fuerza de ley, no est\u00e1 en realidad habilitando transitoriamente al Ejecutivo para legislar, sino ejerciendo directamente sus competencias como titular del poder legislativo\u00bb.<\/p>\n
95. Sin embargo, para cumplir el requisito de precisi\u00f3n, el Legislador s\u00ed est\u00e1 obligado a fijar un contenido m\u00ednimo en la norma habilitante, que establezca el \u00e1mbito de la delegaci\u00f3n dentro del cual debe actuar el presidente de la Rep\u00fablica. La compresi\u00f3n de este contenido m\u00ednimo debe considerar, por un lado, que este \u00abes un asunto de grado respecto del cual el Congreso dispone de un margen de configuraci\u00f3n\u00bb y, por otro lado, que el juez constitucional no puede \u00abdesconocer el contexto y la necesidad regulativa a partir de la cual tuvo lugar la habilitaci\u00f3n\u00bb.<\/p>\n
96. El \u00faltimo punto es relevante porque el sentido de las facultades extraordinarias otorgadas no puede ser identificado \u00fanicamente a la luz de la norma habilitante. Para ello tambi\u00e9n se debe hacer uso de la parte considerativa del decreto ley. Esta ofrece el contexto normativo en el que se insertan las normas demandadas y, en principio, podr\u00eda evidenciar la finalidad concreta que el Legislador buscaba alcanzar con la delegaci\u00f3n, as\u00ed como los objetivos que persigue el presidente de la Rep\u00fablica con la expedici\u00f3n del decreto ley.<\/p>\n
97. De este modo, el juez constitucional deber\u00e1 verificar que las disposiciones acusadas sean coherentes con el tema general del decreto ley y que este, a su vez, sea coherente con el tema de la habilitaci\u00f3n. Esto exige que el an\u00e1lisis parta \u00abde una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica de la habilitaci\u00f3n legislativa, y no de un estudio fragmentario y descontextualizado de las atribuciones conferidas al presidente\u00bb.<\/p>\n
5.2.2. Interpretaci\u00f3n restrictiva de los t\u00e9rminos empleados por la ley habilitante<\/p>\n
98. La segunda y \u00faltima exigencia implica definir el alcance de las palabras usadas para conferir las facultades legislativas. En este ejercicio, la interpretaci\u00f3n de la norma habilitante debe ser literal y restrictiva o, en otras palabras, de ning\u00fan modo amplia, extensiva o por analog\u00eda. Esto supone que no existen habilitaciones o competencias impl\u00edcitas, pues lo contrario representa una invasi\u00f3n de la \u00f3rbita constitucional del Congreso.<\/p>\n
99. En otros t\u00e9rminos, para examinar la validez del decreto ley de cara a la norma habilitante, el juez constitucional no podr\u00e1: \u00ab(i) constru[ir] hermen\u00e9uticas que permitan atribuir la competencia legislativa con interpretaciones extensivas o anal\u00f3gicas; (ii) identifi[car] facultades impl\u00edcitas derivadas de la ley habilitante; o (iii) permit[ir] al presidente de la Rep\u00fablica regular un \u00e1mbito de competencia del Legislador ordinario a partir de un encadenamiento entre las materias objeto de concesi\u00f3n regulativa y las que trata el decreto ley\u00bb.<\/p>\n
100. Con todo, la jurisprudencia ha reconocido que el presidente de la Rep\u00fablica tiene un margen razonable de apreciaci\u00f3n respecto del contenido de los t\u00e9rminos empleados en la norma habilitante, de acuerdo con el contexto f\u00e1ctico de la situaci\u00f3n objeto de regulaci\u00f3n y otras disposiciones del ordenamiento jur\u00eddico. Sin embargo, tambi\u00e9n ha dicho que, en todos los casos, la valoraci\u00f3n del presidente debe coincidir con la teleolog\u00eda de la delegaci\u00f3n legislativa, es decir, con los fines que motivaron esa habilitaci\u00f3n. Esto es as\u00ed porque \u00abrevisar el significado de cada palabra que hace parte de la potestad delegada, es una posibilidad de abordaje del problema, pero no la \u00fanica. Cada caso concreto requiere diversas formas de aproximaci\u00f3n, dado que elementos importantes en el an\u00e1lisis de lo delegado, como lo son la afinidad tem\u00e1tica y el cumplimiento del telos, trascienden el ejercicio de interpretaci\u00f3n literal [de la norma demandada]\u00bb.<\/p>\n
101. Para terminar, no sobra destacar que el respeto de los l\u00edmites establecidos en la ley de facultades extraordinarias no demanda que se expida un \u00fanico decreto ley. Esto, a condici\u00f3n de que el primer ejercicio de la facultad legislativa no haya agotado todas las materias y asuntos definidos en la norma habilitante. As\u00ed mismo, resulta conveniente resaltar que no es posible extender la prohibici\u00f3n constitucional de regular determinadas materias \u2014c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, leyes marco e impuestos\u2014, v\u00eda facultades extraordinarias, a otros asuntos no expresamente previstos en la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
102. En s\u00edntesis, la ley de facultades extraordinarias opera como patr\u00f3n o par\u00e1metro del control de constitucionalidad de los decretos leyes que dicte le presidente de la Rep\u00fablica a su amparo. La constataci\u00f3n de la validez constitucional del decreto ley o de sus normas implica entonces examinar (i) la coherencia entre las normas del decreto ley y los motivos que fundaron la solicitud de facultades extraordinarias; (ii) la existencia de una relaci\u00f3n directa e inmediata de \u00edndole material entre el contenido del decreto ley y el contenido material de la habilitaci\u00f3n; y (iii) el alcance de los t\u00e9rminos empleados por la ley habilitante para conferir las facultades extraordinarias, los cuales acotan o demarcan el marco de acci\u00f3n legislativa del presidente de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
6. Soluci\u00f3n del cargo de inconstitucionalidad<\/p>\n
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104. La Corte no juzgar\u00e1 la validez constitucional de la norma habilitante (primer juicio). La demanda se dirige \u00fanicamente contra las disposiciones producto de las facultades extraordinarias all\u00ed concedidas (segundo juicio). En la sentencia C-1316 de 2000,\u00a0la Corte Constitucional consider\u00f3 que el estudio de constitucionalidad de los decretos leyes supon\u00eda el estudio de la ley habilitante que hab\u00eda facultado al presidente de la Rep\u00fablica para expedirlos. Por ello, la Sala siempre integraba la unidad normativa entre la norma habilitante y el decreto ley demandado.<\/p>\n
105. Sin embargo, esta posici\u00f3n fue modificada en la sentencia C-292 de 2001. En ella la Corte indic\u00f3 que \u00ab[s]er\u00e1 posible ampliar el objeto del juicio de constitucionalidad a la ley de facultades, en aquellos casos en los que la unidad o integraci\u00f3n normativa sea estrictamente necesaria, esto es, cuando para ejercer el control de constitucionalidad sobre el decreto demandado tal operaci\u00f3n resulta indispensable, puesto que la proposici\u00f3n jur\u00eddica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan \u00edntimamente ligada con contenidos jur\u00eddicos de la ley habilitante, que resulta imposible estudiar cabalmente su constitucionalidad sin analizar la ley de facultades\u00bb.<\/p>\n
106. En el caso concreto, esta condici\u00f3n no se cumple. La integraci\u00f3n de la unidad normativa con la norma habilitante no es estrictamente necesaria porque es posible estudiar las normas demandadas sin estudiar la exequibilidad de la norma habilitante. Aquellas tienen un contenido aut\u00f3nomo. En estricto rigor jur\u00eddico, para entender su sentido, solo es necesario comprender la expresi\u00f3n r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable, contenida en la norma habilitante. Como se ver\u00e1 m\u00e1s adelante, en principio, esa expresi\u00f3n no es inconstitucional porque, como ya se indic\u00f3, la Corte ha explicado que el Legislador puede conceder facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley, mediante los cuales este determine el r\u00e9gimen jur\u00eddico de entidades administrativas. Igualmente, la jurisprudencia constitucional y la ley han definido la noci\u00f3n de r\u00e9gimen jur\u00eddico.<\/p>\n
107. Adem\u00e1s, el presente caso no re\u00fane las condiciones se\u00f1aladas en la Sentencia C-489 de 2023, en aplicaci\u00f3n de las cuales procede adelantar un control oficioso de constitucionalidad. En particular, se debe destacar que la prueba decretada, las intervenciones recibidas y el concepto del PGN no identificaron alg\u00fan vicio de inconstitucionalidad en la norma habilitante. El cumplimiento de este requisito para ampliar el juicio de constitucionalidad es fundamental porque garantiza el car\u00e1cter participativo, pluralista y deliberativo del proceso de constitucionalidad.<\/p>\n
108. Sin embargo, la Sala Plena s\u00ed estima necesario advertir que, en principio, la incorporaci\u00f3n en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo de normas que otorguen facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley podr\u00eda ser inconstitucional por la violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. Aunque, en abstracto, esto ser\u00eda as\u00ed por varias razones, la Corte entiende que deber\u00e1 examinar las particularidades de cada caso para efectos de determinar la configuraci\u00f3n de la violaci\u00f3n del principio constitucional anotado. Las aludidas razones son las siguientes:<\/p>\n
109. Primera, prima facie, dicha incorporaci\u00f3n no se encuentra prevista en los contenidos predeterminados de esa ley, de acuerdo con lo dispuesto en el texto superior. En efecto, el Plan Nacional de Desarrollo estar\u00e1: \u00abconformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades p\u00fablicas del orden nacional\u00bb. En la parte general \u00abse se\u00f1alar\u00e1n los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno\u00bb. Por su parte, el plan de inversiones p\u00fablicas \u00abcontendr\u00e1 los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional y la especificaci\u00f3n de los recursos financieros requeridos para su ejecuci\u00f3n, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal\u00bb. Igualmente, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo contendr\u00e1 \u00ab[l]os mecanismos\u00a0instrumentales id\u00f3neos o\u00a0apropiados para su armonizaci\u00f3n y para la sujeci\u00f3n a ellos de los presupuestos oficiales, con la especificaci\u00f3n de las\u00a0medidas necesarias para impulsar el cumplimiento o ejecuci\u00f3n de los mismos\u00bb.<\/p>\n
110. Segunda, en el tr\u00e1mite legislativo de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, \u00abel principio democr\u00e1tico se encuentra restringido [porque] la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificaci\u00f3n del proyecto por el Congreso se encuentran limitadas [y] el t\u00e9rmino para la aprobaci\u00f3n del plan es reducido\u00bb. Tal restricci\u00f3n implica, en principio, la imposibilidad de incluir disposiciones en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo que afecten o limiten a\u00fan m\u00e1s el principio democr\u00e1tico. En las consideraciones de esta sentencia ya se dijo que la atribuci\u00f3n de facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para legislar \u00abaltera el reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo\u00bb y, por tanto, restringe el principio democr\u00e1tico.<\/p>\n
111. Y, tercera, las normas que integran la Ley del Plan Nacional de Desarrollo est\u00e1n gobernadas por la regla de la transitoriedad. Esto significa que, por su naturaleza, esas normas \u00abdeben tener vocaci\u00f3n de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico durante un cuatrienio\u00bb. Es claro que el otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley que, como ocurre en el presente caso, modifican el ordenamiento jur\u00eddico de manera permanente constituye una forma de soslayar la regla de la temporalidad de las normas que integran la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
112. Como es natural, en ejercicio de las facultades extraordinarias, el Gobierno nacional no puede expedir normas que el propio Legislador no puede incluir en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Es decir, trat\u00e1ndose de esas facultades, el Gobierno nacional tiene las mismas restricciones del Legislador y, en consecuencia, no puede modificar el ordenamiento jur\u00eddico de manera permanente. Todas las normas, incluidas las que habilitan y aquellas expedidas en uso de facultades extraordinarias, deben cumplir los mismos requisitos de las normas que el Legislador puede incorporar a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.<\/p>\n
113. La competencia del Inv\u00edas para administrar v\u00edas terciarias. De acuerdo con el art\u00edculo 300, numeral 2, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, las asambleas departamentales son competentes para regular el transporte, las obras p\u00fablicas y las v\u00edas de comunicaci\u00f3n de su territorio. Por su parte, en virtud del art\u00edculo 313, numeral 2, ejusdem, los concejos municipales lo son para adoptar los correspondientes planes y programas de obras p\u00fablicas. A su turno, l art\u00edculo 74, numeral 8, de la Ley Org\u00e1nica 715 de 2001 dispone que los departamentos tienen a su cargo la competencia de \u00ab[a]delantar la construcci\u00f3n y la conservaci\u00f3n de todos los componentes de la infraestructura de transporte que les corresponda\u00bb. En similar sentido, el numeral 4 del art\u00edculo 76 de la citada ley prev\u00e9 que los municipios, de forma directa o indirecta, \u00abcon recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos\u00bb, deben \u00ab[c]onstruir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las v\u00edas urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio\u00bb.<\/p>\n
114. Sobre el particular, es necesario tener en cuenta que las denominadas v\u00edas regionales incluyen las v\u00edas secundarias y terciarias, los caminos ancestrales y la red fluvial y el transporte a\u00e9reo de las zonas m\u00e1s apartadas del pa\u00eds. Las v\u00edas secundarias son aquellas que unen las cabeceras municipales entre s\u00ed o que provienen de una cabecera municipal y conectan con una v\u00eda primaria. Las v\u00edas terciarias son las v\u00edas de acceso que unen las cabeceras municipales con sus veredas o que unen veredas entre s\u00ed.<\/p>\n
115. De acuerdo con un informe oficial publicado por el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n en noviembre de 2023, en la actualidad, las v\u00edas secundarias se encuentran en su totalidad bajo las administraciones departamentales. No ocurre lo mismo con las v\u00edas terciarias. As\u00ed, \u00ab[d]e los 142.284 km de red terciaria, 100.748 km (71%) son administrados por municipios, 3.959 km (10%) est\u00e1n a cargo de las administraciones departamentales, y 27.577 km (19%) [est\u00e1n] bajo responsabilidad del Gobierno nacional, y son administrados por el Inv\u00edas\u00bb.<\/p>\n
116. La intervenci\u00f3n e inversi\u00f3n del Inv\u00edas en las v\u00edas terciarias, a pesar de lo dispuesto en la Constituci\u00f3n y en la Ley Org\u00e1nica 715 de 2001, se fundamentan en tres razones. Primera, en 2003 la red terciaria a cargo de la Naci\u00f3n fue transferida al Inv\u00edas por el extinto Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Segundo, en consecuencia, mediante decretos sucesivos dictados en ejercicio de la competencia estatuida en el numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n, el presidente de la Rep\u00fablica ha dispuesto que el Inv\u00edas tendr\u00e1 como objeto la ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria. Y, tercera, el art\u00edculo 10 de la Ley 1682 de 2013, que regula los proyectos de infraestructura de transporte, prev\u00e9 la posibilidad de que, en los proyectos de infraestructura de transporte de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social a cargo de la Naci\u00f3n, que requieran intervenciones urbanas o rurales en v\u00edas secundarias o terciarias, la Naci\u00f3n, a trav\u00e9s del Inv\u00edas o la ANI, suscriba un convenio de colaboraci\u00f3n y coordinaci\u00f3n con la autoridad territorial correspondiente.<\/p>\n
117. Lo anterior significa que el Inv\u00edas contin\u00faa administrando las v\u00edas terciarias porque los municipios no tienen la capacidad financiera y t\u00e9cnica para ello. Esto, a pesar de que la Constituci\u00f3n y la Ley Org\u00e1nica 715 les confiere esa competencia. En todo caso, el ejercicio de las funciones a cargo del Inv\u00edas \u2014ahora del Invir\u2014 deben ser analizadas y ejecutadas desde esa perspectiva superior. Puntualmente, a la luz de los principios de descentralizaci\u00f3n administrativa y de autonom\u00eda de las entidades territoriales en materia de construcci\u00f3n y mantenimiento de v\u00edas.<\/p>\n
118. Aclarados los dos puntos anteriores, pasa la Sala a determinar si los art\u00edculos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (par\u00e1grafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, los cuales establecen que el Invir podr\u00e1 suscribir contratos con determinadas personas y organizaciones sociales bajo la modalidad de contrataci\u00f3n directa, sin importar su cuant\u00eda, vulneran el art\u00edculo 150, numeral 10, del texto superior porque son una extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de la competencia atribuida al presidente de la Rep\u00fablica por el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023.<\/p>\n
6.1. El respeto a los l\u00edmites fijados en la norma habilitante<\/p>\n
6.1.1. La coherencia entre las normas acusadas y los motivos que fundaron la solicitud de facultades extraordinarias<\/p>\n
119. De acuerdo con la metodolog\u00eda reiterada en el cap\u00edtulo anterior de la presente sentencia, para empezar, la Sala debe verificar la coherencia entre las normas demandadas y los motivos que fundaron la solicitud de facultades extraordinarias.<\/p>\n
120. El documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 \u2013 2026, que culmin\u00f3 con la sanci\u00f3n de la Ley 2294 de 2023, contiene cinco transformaciones. Una de ellas consiste en la convergencia regional. Esta implica \u00abfortalecer y consolidar v\u00ednculos espaciales y poblacionales, a diferentes escalas [\u2026] con el fin de [\u2026] lograr la integraci\u00f3n socioecon\u00f3mica y ambiental intrarregional (v\u00ednculos intrarregionales: intraurbanos, urbano-rurales, y subregionales)\u00bb. Para lograr esos v\u00ednculos, el documento Bases plantea ocho catalizadores. Entre estos se encuentran los \u00ab[m]odelos de desarrollo supramunicipales para el fortalecimiento de v\u00ednculos urbano-rurales y la integraci\u00f3n de territorios\u00bb. Uno de los componentes de esos modelos es la \u00ab[i]ntervenci\u00f3n de v\u00edas terciarias, terminales fluviales y aer\u00f3dromos\u00bb.<\/p>\n
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122. El proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2022 \u2013 2026 fue radicado por el Gobierno nacional para primer debate en las comisiones de asuntos econ\u00f3micos de ambas c\u00e1maras en sesi\u00f3n conjunta. En la versi\u00f3n original del proyecto de ley no estaba la norma habilitante que otorg\u00f3 facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para expedir el Decreto Ley 1961 de 2023. S\u00ed estaba el art\u00edculo 298, que atribu\u00eda esas facultades al primer mandatario para, entre otros, (i) \u00ab[c]rear, escindir, fusionar, suprimir, integrar, o modificar la naturaleza jur\u00eddica, de entidades de la rama ejecutiva\u00bb; (ii) \u00ab[s]e\u00f1alar, modificar y determinar los objetivos y la estructura org\u00e1nica de las entidades resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades a las cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas\u00bb; y (iii) \u00ab[d]eterminar la adscripci\u00f3n o la vinculaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas nacionales descentralizadas que se creen, fusionen, escindan o integren\u00bb.<\/p>\n
123. El par\u00e1grafo 1 del citado art\u00edculo 298 dispon\u00eda que las facultades concedidas ser\u00edan \u00abejercidas con el prop\u00f3sito de cumplir los objetivos e indicadores del Plan Nacional de Desarrollo\u00bb. En la exposici\u00f3n de motivos tambi\u00e9n se lee que el objetivo de la solicitud de facultades extraordinarias consist\u00eda en que el presidente de la Rep\u00fablica pudiera expedir normas \u00abque contribuyan a la ejecuci\u00f3n de las transformaciones\u00bb. As\u00ed mismo, en el informe de subcomisi\u00f3n al proyecto de ley n\u00famero 338 de 2023 c\u00e1mara – 274 de 2023 senado, particularmente, en el cap\u00edtulo denominado \u00abAnexos de los ministerios\u00bb, se lee que, a juicio del Ministerio de Transporte, el art\u00edculo 298 facultaba al presidente de la Rep\u00fablica para \u00abcrear una entidad para el fomento de la construcci\u00f3n, mejoramiento y conservaci\u00f3n de caminos vecinales\u00bb.<\/p>\n
124. Posteriormente, el art\u00edculo 298 fue eliminado del proyecto de ley porque \u00abestablec\u00eda unas facultades abiertas y casi que sin l\u00edmite al se\u00f1or presidente\u00bb. En consecuencia, los congresistas ponentes sugirieron que tales facultades fueran concretadas en cada uno de \u00ablos temas que el se\u00f1or presidente las necesitara y as\u00ed fueron puestas a consideraci\u00f3n de las comisiones de coordinadores y ponentes\u00bb.<\/p>\n
125. En el informe de ponencia para primer debate en comisiones conjuntas, los congresistas ponentes introdujeron la norma habilitante del asunto de la referencia. El art\u00edculo sometido a discusi\u00f3n de las comisiones\u2014en ese momento, el art\u00edculo 303\u2014 ten\u00eda la misma redacci\u00f3n del actual art\u00edculo 368. No obstante, el texto del art\u00edculo 303 ten\u00eda dos incisos adicionales. El primer inciso adicional dispon\u00eda que la intervenci\u00f3n de las v\u00edas terciarias es necesaria para \u00abfacilitar el acceso de bienes y servicios a las comunidades, as\u00ed como posibilitar el transporte y comercializaci\u00f3n de la producci\u00f3n agr\u00edcola en los centros de consumo a trav\u00e9s de caminos y carreteras articuladas que permitan reducir los costos de transporte\u00bb. Igualmente, el segundo inciso adicional establec\u00eda que la nueva entidad deber\u00e1 centrarse \u00abde manera exclusiva en el desarrollo de programas de promoci\u00f3n, apoyo y asesor\u00eda a las entidades territoriales en las actividades de formulaci\u00f3n, preparaci\u00f3n, evaluaci\u00f3n y tramitaci\u00f3n de los programas y proyectos relacionados con la cofinanciaci\u00f3n de la red de caminos vecinales, y de forma general en buscar los mecanismos de financiaci\u00f3n de estas rutas\u00bb.<\/p>\n
126. Estos prop\u00f3sitos son consistentes con el debate congresional en el que se puso de presente la importancia de la norma habilitante \u00abpara que se saque todo lo de la red terciaria de la dependencia de Inv\u00edas, porque hoy es una Direcci\u00f3n, aqu\u00ed se va a crear digamos una estructura muy robusta para Caminos Vecinales\u00bb. En el curso de la discusi\u00f3n, algunos congresistas, principalmente de la oposici\u00f3n, tambi\u00e9n dejaron constancia de que la facultad otorgada al presidente de la Rep\u00fablica para definir el r\u00e9gimen jur\u00eddico de la nueva entidad no pod\u00eda ser interpretada en el sentido de que el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n pudiera ser de derecho privado. Adem\u00e1s, precisaron que ese r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n tampoco podr\u00eda ser usado para facilitar la corrupci\u00f3n o celebrar contratos con personas que no tuvieran las calidades para la ejecuci\u00f3n de obras p\u00fablicas.<\/p>\n
127. Por ello, algunos manifestaron la preocupaci\u00f3n de que, en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas, el presidente de la Rep\u00fablica pudiera \u00abfacilitar la contrataci\u00f3n directa\u00bb para el desarrollo del objeto de la entidad. De igual modo, algunos congresistas recordaron que si, en el marco de las facultades extraordinarias concedidas, el presidente de la Rep\u00fablica autorizaba la contrataci\u00f3n con juntas de acci\u00f3n comunal, ya exist\u00eda un r\u00e9gimen legal para ello que no pod\u00eda ser desconocido.<\/p>\n
128. La norma habilitante, tal cual se encuentra hoy en el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023, fue aprobada por las comisiones conjuntas en primer debate, sin los incisos adicionales descritos, los d\u00edas 20, 21, 22 y 23 de marzo de 2023; en segundo debate en el Senado de la Rep\u00fablica, los d\u00edas 2 y 3 de mayo de 2023; en segundo debate en la C\u00e1mara de Representantes, los d\u00edas 2, 3 y 4 de mayo de 2023; y en conciliaci\u00f3n por la plenaria del Senado y de la C\u00e1mara de Representantes los d\u00edas 3 y 4 de mayo de 2023, respectivamente.<\/p>\n
129. De conformidad con lo expuesto, es posible concluir que las facultades extraordinarias fueron solicitadas por el presidente de la Rep\u00fablica al Congreso de la Rep\u00fablica para crear una entidad que se encargara del fomento de la construcci\u00f3n, el mejoramiento y la conservaci\u00f3n de las v\u00edas terciarias. A este objeto subyacen los siguientes prop\u00f3sitos: fortalecer los v\u00ednculos entre el campo y la ciudad; facilitar el acceso a bienes y servicios por parte de las comunidades; posibilitar el transporte y comercializaci\u00f3n de la producci\u00f3n agr\u00edcola en los centros de consumo; reducir los costos del transporte; y desarrollar programas de promoci\u00f3n, apoyo y asesor\u00eda a las entidades territoriales relacionados con la cofinanciaci\u00f3n de v\u00edas terciarias.<\/p>\n
130. La Corte observa que, en concordancia con el tr\u00e1mite legislativo de la norma habilitante, en virtud de las facultades extraordinarias concedidas, el presidente de la Rep\u00fablica deb\u00eda definir el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a la nueva entidad. Sin embargo, en la solicitud de facultades extraordinarias, el presidente no hizo menci\u00f3n a la posibilidad de que, en el contexto de dicha definici\u00f3n, pudiera otorgar un r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n excepcional a esa entidad. Es m\u00e1s, como ya se indic\u00f3, el art\u00edculo 298 de la versi\u00f3n original del proyecto de ley fue sustituido por su extrema amplitud.<\/p>\n
131. En este sentido, para la Sala Plena es claro que no existe congruencia entre los motivos que llevaron al Legislador a otorgar facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica y las normas demandadas.<\/p>\n
6.1.2. La relaci\u00f3n directa e inmediata de \u00edndole material entre las normas demandadas y la norma habilitante<\/p>\n
132. En concordancia con la metodolog\u00eda reiterada en el cap\u00edtulo quinto de la presente sentencia, en este punto, la Sala debe identificar, primero, los l\u00edmites tem\u00e1ticos que imprime la ley habilitante y la coherencia entre estos y las normas demandadas. Y, segundo, el contexto normativo en el que se insertan las normas demandadas, de acuerdo con el sentido de las facultades extraordinarias otorgadas y la parte considerativa del Decreto Ley 1961 de 2023. En este punto, la Corte identificar\u00e1, adem\u00e1s, los objetivos que persigue el presidente de la Rep\u00fablica con la expedici\u00f3n del decreto ley.<\/p>\n
133. De acuerdo con el tr\u00e1mite legislativo descrito en el ac\u00e1pite anterior, el l\u00edmite tem\u00e1tico de la habilitaci\u00f3n se circunscrib\u00eda a la creaci\u00f3n de una entidad que se encargara del fomento de la construcci\u00f3n, el mejoramiento y la conservaci\u00f3n de las v\u00edas terciarias, con el objetivo general de fortalecer los v\u00ednculos entre el campo y la ciudad y promover la integraci\u00f3n de los territorios. Para ello, la norma habilitante otorg\u00f3 facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para que, v\u00eda decretos leyes, definiera la naturaleza jur\u00eddica, el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable, y la forma en que se recibir\u00e1n los recursos que conformar\u00e1n la nueva entidad.<\/p>\n
134. El Decreto Ley 1961 de 2023 contiene siete considerandos. Los dos primeros y el sexto citan el art\u00edculo 150, numeral 10, de la Constituci\u00f3n y las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la Rep\u00fablica en el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 2023, para \u00abcrear el Instituto Nacional de V\u00edas Regionales (Invir), determinar su naturaleza jur\u00eddica, estructura y funciones\u00bb. El tercer considerando destaca que \u00abuno de los principales objetivos del Gobierno nacional es la priorizaci\u00f3n de la intervenci\u00f3n de la red regional de carreteras, con el fin de fortalecer v\u00ednculos urbanoregionales y la integraci\u00f3n de territorios\u00bb. Esto, dice el Decreto, se evidencia en la Ley 2294 de 2023 y en el Programa Caminos Comunitarios para la Paz Total.<\/p>\n
135. Los considerandos cuarto y quinto se refieren a la competencia del Inv\u00edas en materia de v\u00edas terciarias y a la necesidad de sustraer de su objeto institucional dicha competencia.<\/p>\n
136. Sin ninguna relaci\u00f3n con los considerandos previos, el \u00faltimo considerando se limita a indicar lo siguiente:
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\nQue se requiere que el Instituto Nacional de V\u00edas Regionales (Invir), de conformidad con el principio de libertad de configuraci\u00f3n del legislador y de acuerdo a las facultades concedidas, cuente con un proceso de contrataci\u00f3n directa con comunidades rurales, cabildos, organizaciones populares, unidades de econom\u00eda popular, organismos de acci\u00f3n comunal, social o comunitaria u otras formas de organizaci\u00f3n social, grupos y\/o comunidades \u00e9tnicas, comunidades en todas sus diversidades, mujeres y v\u00edctimas, para el desarrollo de proyectos e infraestructura vial.<\/p>\n
137. En t\u00e9rminos generales, el par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023, demandando en el presente proceso, es una reproducci\u00f3n del considerando transcrito en precedencia. De ah\u00ed que tal considerando no ofrezca mayores elementos de an\u00e1lisis para comprender el contexto normativo en el que se insertan las normas demandadas ni los objetivos que persigue el presidente de la Rep\u00fablica con la expedici\u00f3n de estas. A pesar de que invoca las facultades extraordinarias concedidas, dicho considerando tampoco permite evidenciar una relaci\u00f3n entre, por un lado, las disposiciones acusadas y, por otro lado, el sentido y el prop\u00f3sito de esas facultades.<\/p>\n
138. La simple menci\u00f3n del \u00abprincipio de libertad de configuraci\u00f3n del legislador\u00bb en la memoria justificativa del Decreto Ley se torna insuficiente para establecer un v\u00ednculo sustancial entre los l\u00edmites tem\u00e1ticos que imprime la ley habilitante y las normas demandadas. Lo mismo sucede con otros apartados de la memoria justificativa en los que se menciona: (i) la necesidad de la nueva entidad de contar con instrumentos contractuales expeditos y (ii) la finalidad de intervenir en el territorio con el apoyo de las estructuras de econom\u00eda popular. Si bien estos elementos dan luces sobre los objetivos que persegu\u00eda el presidente de la Rep\u00fablica con la expedici\u00f3n de las normas demandadas, dichos objetivos no concuerdan con el prop\u00f3sito que buscaba alcanzar el Legislador con la norma habilitante.<\/p>\n
139. Tal prop\u00f3sito consist\u00eda en dotar al presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias para que creara una entidad que se encargara con exclusividad del fomento de la construcci\u00f3n, el mejoramiento y la conservaci\u00f3n de las v\u00edas terciarias. Lo anterior, con el objeto de sustraer esa materia del objeto del Inv\u00edas. Desde esta perspectiva, tampoco es clara la relaci\u00f3n entre las disposiciones acusadas y el fin que el Legislador buscaba alcanzar con la delegaci\u00f3n.<\/p>\n
140. Sobre lo anterior, llama la atenci\u00f3n de la Sala la informaci\u00f3n suministrada por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) en su escrito de intervenci\u00f3n. La entidad explic\u00f3 que para el Gobierno nacional es importante facilitar la contrataci\u00f3n estatal con comunidades y organizaciones sociales, pues ello las impulsa y empodera, al tiempo que las involucra en la soluci\u00f3n de sus problemas.<\/p>\n
141. Para satisfacer este prop\u00f3sito, dijo la ANI, la Ley del PND, es decir, la misma ley que contiene la norma habilitante, regul\u00f3 tres tipos de v\u00ednculos contractuales: las Asociaciones P\u00fablico Populares, las Asociaciones de Iniciativa P\u00fablico Popular y las Asociaciones P\u00fablico Privadas para el Desarrollo Social, Econ\u00f3mico, Productivo y Sostenible del Pa\u00eds.<\/p>\n
142. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 100 de la Ley 2294 de 2023, las Asociaciones P\u00fablico Populares son contratos estatales celebrados entre entidades p\u00fablicas y \u00abpersonas naturales o entidades sin \u00e1nimo de lucro que formen parte de la econom\u00eda popular y comunitaria\u00bb [negrilla fuera del texto original]. Estos contratos se realizan mediante la modalidad de contrataci\u00f3n directa \u00abhasta por la m\u00ednima cuant\u00eda\u00bb. Al respecto, y antes de avanzar en la explicaci\u00f3n de esta nueva modalidad contractual, resulta de la mayor importancia destacar que el l\u00edmite de la cuant\u00eda de esta modalidad contractual fue introducido por el Legislador al proyecto de ley radicado por el Gobierno nacional en el Congreso de la Rep\u00fablica, al considerar que dicha limitaci\u00f3n constitu\u00eda una \u00abdecisi\u00f3n responsable\u00bb. Tal decisi\u00f3n estuvo precedida de una intensa discusi\u00f3n sobre la conveniencia de crear una nueva causal de contrataci\u00f3n directa.<\/p>\n
143. El objeto de las Asociaciones P\u00fablico Populares podr\u00e1 ser \u00abla ejecuci\u00f3n de obras, o la adquisici\u00f3n de bienes y servicios relacionados con infraestructura social, vivienda rural, v\u00edas terciarias y caminos vecinales, [\u2026]\u00bb [negrilla fuera del texto original]. Al tenor del citado art\u00edculo, el Gobierno nacional, a trav\u00e9s del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, tiene la tarea de reglamentar esta modalidad contractual.<\/p>\n
144. Las Asociaciones de Iniciativa P\u00fablico Popular tambi\u00e9n constituyen una modalidad contractual. Este contrato estatal, regulado en el art\u00edculo 101 de la Ley 2294 de 2023, podr\u00e1 ser suscrito entre \u00abentidades p\u00fablicas y los diferentes instrumentos asociativos de origen comunitario tales como las unidades de la econom\u00eda popular[], organismos de acci\u00f3n comunal, social o comunitaria u otras formas de organizaci\u00f3n social, grupos y\/o comunidades \u00e9tnicas, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, mujeres y v\u00edctimas, para el desarrollo de proyectos de infraestructura vial, [\u2026]\u00bb [negrilla fuera del texto original].<\/p>\n
145. En las Asociaciones de Iniciativa P\u00fablico Popular, el valor de las inversiones no podr\u00e1 ser superior a seis mil salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes (6.000 smlmv). Adem\u00e1s, el aporte que realice la entidad p\u00fablica no podr\u00e1 ser superior al 50% del valor de la inversi\u00f3n. \u00abLa selecci\u00f3n del adjudicatario del contrato se realizar\u00e1 mediante la modalidad de selecci\u00f3n abreviada de la que trata el art\u00edculo 2\u00a0de la Ley 1150 de 2007, respetando los principios de contrataci\u00f3n estatal de los que trata la Ley 80\u00a0de 1993\u00bb [negrilla fuera del texto original]. Para celebrar estos contratos, la persona natural o jur\u00eddica \u00abdeber\u00e1 cumplir con la capacidad, experiencia e idoneidad de la que trata la normatividad vigente y acreditar los requisitos para la celebraci\u00f3n previstos en la norma vigente\u00bb. La reglamentaci\u00f3n de esta modalidad contractual est\u00e1 a cargo del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la Agencia Nacional de Contrataci\u00f3n P\u00fablica Colombia Compra Eficiente.<\/p>\n
146. Las Asociaciones P\u00fablico Privadas para el Desarrollo Social, Econ\u00f3mico, Productivo y Sostenible del Pa\u00eds permiten el desarrollo de proyectos bajo esquemas de Asociaciones P\u00fablico Privadas (APP), enmarcados dentro de la Ley 1508\u00a0de 2012. Esta ley \u00abes aplicable a todos aquellos contratos en los cuales las entidades estatales encarguen a un inversionista privado el dise\u00f1o y construcci\u00f3n de una infraestructura y sus servicios asociados, o su construcci\u00f3n, reparaci\u00f3n, mejoramiento o equipamiento, actividades todas estas que deber\u00e1n involucrar la operaci\u00f3n y mantenimiento de dicha infraestructura\u00bb. Las APP de que trata la Ley del PND podr\u00e1n, adem\u00e1s, \u00abpropend[er] por el desarrollo tecnol\u00f3gico y educativo en el pa\u00eds, la mejora en las condiciones de la prestaci\u00f3n de los servicios de salud, la reducci\u00f3n de la p\u00e9rdida de la biodiversidad y la lucha contra el cambio clim\u00e1tico\u00bb. Este tipo de contratos ser\u00e1 reglamentado por el Gobierno nacional.<\/p>\n
147. Lo anterior pone de presente que el prop\u00f3sito de facilitar la contrataci\u00f3n estatal con comunidades y organizaciones sociales, con el fin de impulsarlas, empoderarlas e involucrarlas en la soluci\u00f3n de sus problemas en materia de infraestructura vial, fue materializado directamente por el Legislador en la Ley 2294 de 2023. Fue el propio Legislador quien defini\u00f3 tres esquemas de contrataci\u00f3n con las organizaciones sociales para la ejecuci\u00f3n de obras, la adquisici\u00f3n de bienes y servicios relacionados con v\u00edas terciarias y caminos vecinales, y el desarrollo de proyectos de infraestructura vial.<\/p>\n
148. Las normas acusadas, expedidas por el presidente de la Rep\u00fablica, tienen importantes diferencias con las normas aprobadas por el Congreso de la Rep\u00fablica mediante la Ley 2294 de 2023. De manera general, y sin que esto pueda ser interpretado como un prejuzgamiento de la validez de las disposiciones de la Ley 2294 de 2023, la Sala observa que el Legislador impuso l\u00edmites m\u00e1s estrictos que aquellos desarrollados por el presidente de la Rep\u00fablica en el Decreto ley 1961 de 2023 a la contrataci\u00f3n estatal con comunidades y organizaciones sociales. Como es l\u00f3gico, tales restricciones no son un par\u00e1metro para juzgar la constitucionalidad de las normas demandadas. No obstante, esas restricciones s\u00ed permiten hacer una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la norma habilitante, a la luz del contexto normativo en el que esta se inscribe. Esto, a su vez, permite identificar la intenci\u00f3n del Legislador de crear modalidades contractuales para facilitar esa contrataci\u00f3n, pero con sujeci\u00f3n a l\u00edmites como la cuant\u00eda y la aplicaci\u00f3n de las normas vigentes en materia de contrataci\u00f3n estatal.<\/p>\n
149. En efecto, las normas acusadas habilitan la contrataci\u00f3n directa, sin l\u00edmite de cuant\u00eda, y determinan que los t\u00e9rminos y condiciones de esa contrataci\u00f3n ser\u00e1n las que determine el Manual de Contrataci\u00f3n que dicte el Consejo Directivo del Invir. Por el contrario, en la Ley 2294 de 2023, el Congreso estableci\u00f3 que las Asociaciones P\u00fablico Populares podr\u00e1n suscribirse bajo la modalidad de contrataci\u00f3n directa, pero hasta la m\u00ednima cuant\u00eda, y que el Gobierno nacional, a trav\u00e9s del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, tiene a su cargo la tarea de reglamentar esta modalidad contractual.<\/p>\n
150. Lo mismo ocurre con las Asociaciones de Iniciativa P\u00fablico Popular. En este caso, la modalidad de escogencia del contratista es la selecci\u00f3n abreviada y el l\u00edmite de cuant\u00eda es de seis mil salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes. La reglamentaci\u00f3n est\u00e1 a cargo de Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la Agencia Nacional de Contrataci\u00f3n P\u00fablica Colombia Compra Eficiente. Las Asociaciones P\u00fablico Privadas para el Desarrollo Social, Econ\u00f3mico, Productivo y Sostenible del Pa\u00eds se encuentran sometidas a la Ley 1508\u00a0de 2012. Finalmente, en contraste con las normas acusadas, en el caso de las Asociaciones P\u00fablico Populares y las Asociaciones de Iniciativa P\u00fablico Popular, (i) la contrataci\u00f3n se predica de cualquier entidad del Estado y (ii) los objetos contractuales pueden ser diversos.
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\n151. El siguiente cuadro ilustra algunas de las diferencias anotadas y los l\u00edmites impuestos por el Legislador en la Ley 2294 de 2023 para las nuevas modalidades contractuales, en particular, para las Asociaciones P\u00fablico Populares y las Asociaciones de Iniciativa P\u00fablico Popular:<\/p>\n
Norma
\nTipo de contrato o v\u00ednculo contractual
\nModalidad de selecci\u00f3n del contratista
\nObjeto contractual
\nL\u00edmite de la cuant\u00eda
\nPartes
\nReglamentaci\u00f3n
\nPar\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del Decreto Ley 1961 de 2023
\n(Norma demandada)
\nContrato de obra
\nContrataci\u00f3n directa
\n\u00ab[D]esarrollo de proyectos, e infraestructura vial\u00bb
\nSin l\u00edmite de cuant\u00eda
\nContratante: Instituto Nacional de V\u00edas Regionales<\/p>\n
Contratistas: comunidades rurales, cabildos, organizaciones populares, unidades de econom\u00eda popular, organismos de acci\u00f3n comunal, social comunitaria u otras formas de organizaci\u00f3n social, grupos y\/o comunidades \u00e9tnicas,
\ncomunidades en todas sus diversidades, mujeres y v\u00edctimas
\nA trav\u00e9s del manual de contrataci\u00f3n que adopte el Consejo Directivo del Invir
\nArt\u00edculo 100 de la Ley 2294 de 2023
\nAsociaciones P\u00fablico Populares
\nContrataci\u00f3n directa
\nEjecuci\u00f3n de obras, o la adquisici\u00f3n de bienes y servicios relacionados con v\u00edas terciarias y caminos vecinales
\nM\u00ednima cuant\u00eda
\nContratante: entidades estatales<\/p>\n
Contratista: personas naturales o entidades sin \u00e1nimo de lucro que formen parte de la econom\u00eda popular y comunitaria
\nEl Gobierno nacional, a trav\u00e9s del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n
\nArt\u00edculo 101 de la Ley 2294 de 2023
\nAsociaciones de Iniciativa P\u00fablico Popular
\nSelecci\u00f3n abreviada
\nDesarrollo de proyectos de infraestructura vial
\nSeis mil salarios m\u00ednimos legales mensuales vigentes (el aporte que realice la entidad p\u00fablica no podr\u00e1 ser superior al 50% del valor de la inversi\u00f3n)
\nContratante: entidades p\u00fablicas<\/p>\n
Contratista:
\nOrganismos de acci\u00f3n comunal, social o comunitaria, otras formas de organizaci\u00f3n social, grupos o comunidades \u00e9tnicas, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, mujeres y v\u00edctimas
\nEl Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y la Agencia Nacional de Contrataci\u00f3n P\u00fablica Colombia Compra Eficiente<\/p>\n
152. En este punto del an\u00e1lisis, respecto de la finalidad concreta que el Legislador buscaba alcanzar con la delegaci\u00f3n, la Corte tambi\u00e9n considera importante llamar la atenci\u00f3n sobre un elemento que fue mencionado por el Ministerio de Transporte en su escrito de intervenci\u00f3n. Esa entidad dijo que, en la actualidad, el Inv\u00edas ya celebra convenios con \u00abdiferentes comunidades en el territorio\u00bb, para la construcci\u00f3n de obras de baja complejidad como las denominadas \u00abplacas huellas\u00bb. Lo anterior, de conformidad con el sustento t\u00e9cnico previsto en la Cartilla de obras menores de drenaje y estructuras viales del Inv\u00edas. Esta cartilla \u00abpermite que las comunidades, de acuerdo con su capacidad t\u00e9cnica, administrativa y humana, y con el oportuno apoyo estatal, realicen las intervenciones de baja complejidad que se adecuan a las necesidades de sus territorios\u00bb.<\/p>\n
153. Aunque el Ministerio no hizo alguna precisi\u00f3n al respecto, la Corte infiere razonablemente que los convenios que el Inv\u00edas celebraba o celebra con las comunidades para la instalaci\u00f3n de placas huellas se dise\u00f1an y ejecutan con base en las normas expedidas con anterioridad al Decreto Ley 1961 de 2023.<\/p>\n
154. Sobre esta misma cuesti\u00f3n, se ha de resaltar tres aspectos. El primero de ellos es que, en la actualidad, el ordenamiento jur\u00eddico permite que, mediante la celebraci\u00f3n de convenios solidarios, los organismos de acci\u00f3n comunal ejecuten obras p\u00fablicas a cargo de la Administraci\u00f3n central o descentralizada, de conformidad con el r\u00e9gimen vigente de contrataci\u00f3n para organizaciones solidarias y hasta por la m\u00ednima cuant\u00eda de la entidad. En este orden, pueden ejecutar proyectos incluidos en el respectivo Plan Nacional de Desarrollo o los proyectos derivados del Acuerdo Final de Paz.<\/p>\n
155. El segundo aspecto consiste en que, de conformidad con lo dispuesto en literal l del numeral 4 del art\u00edculo 2 de la Ley 1150 de 2007, los cabildos ind\u00edgenas, las asociaciones de cabildos ind\u00edgenas o autoridades tradicionales ind\u00edgenas, los consejos ind\u00edgenas y las organizaciones ind\u00edgenas podr\u00e1n celebrar contratos estatales, v\u00eda contrataci\u00f3n directa, sin l\u00edmite de cuant\u00eda, para la \u00abejecuci\u00f3n de obras p\u00fablicas que impliquen actividades de mantenimiento y\/o mejoramiento de infraestructura social y de transporte, as\u00ed como suministrar bienes y\/o servicios para los que se acredite idoneidad, la cual deber\u00e1 ser valorada teniendo en cuenta un enfoque diferencial\u00bb [negrilla fuera del texto original].<\/p>\n
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157. Con fundamento en lo expuesto en precedencia, la Sala Plena concluye que no existe una relaci\u00f3n directa e inmediata de \u00edndole material entre las normas demandadas y la norma habilitante. Los considerandos del Decreto Ley 1961 de 2023 no ofrecen mayores elementos de an\u00e1lisis para comprender el contexto normativo en el que se insertan las disposiciones acusadas. Tampoco es claro el v\u00ednculo entre estas y la finalidad que el Legislador buscaba alcanzar con la delegaci\u00f3n. Tal finalidad se circunscrib\u00eda a la creaci\u00f3n de una entidad que se encargara con exclusividad del fomento de la construcci\u00f3n, el mejoramiento y la conservaci\u00f3n de las v\u00edas terciarias. Lo anterior, con el objeto de sustraer esa materia del objeto del Inv\u00edas. En contraste, las normas acusadas crean un r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n excepcional para la nueva entidad.<\/p>\n
158. M\u00e1s a\u00fan, en la ley que contiene la norma habilitante, el Legislador regul\u00f3 tres tipos de v\u00ednculos contractuales con las comunidades y las organizaciones sociales y, para ello, impuso l\u00edmites m\u00e1s estrictos que los desarrollados por el presidente de la Rep\u00fablica en el Decreto ley 1961 de 2023. Incluso, en el caso de las Asociaciones P\u00fablico Populares, la contrataci\u00f3n directa fue condicionada a la m\u00ednima cuant\u00eda.<\/p>\n
159. De otro lado, antes de la expedici\u00f3n de las normas acusadas, el Inv\u00edas ya celebraba convenios con \u00abdiferentes comunidades en el territorio\u00bb, para la construcci\u00f3n de obras de baja complejidad como las denominadas \u00abplacas huellas\u00bb. Las Administraci\u00f3n nacional y descentralizada hac\u00edan lo propio con los organismos de acci\u00f3n comunal. Por su parte, los cabildos ind\u00edgenas, las asociaciones de cabildos ind\u00edgenas o autoridades tradicionales ind\u00edgenas, los consejos ind\u00edgenas y las organizaciones ind\u00edgenas podr\u00e1n celebrar contratos estatales, v\u00eda contrataci\u00f3n directa, sin l\u00edmite de cuant\u00eda, para el mantenimiento o mejoramiento de la infraestructura de transporte.\u00a0Esto, siempre y cuando, acrediten la idoneidad requerida, la cual deber\u00e1 ser valorada teniendo en cuenta un enfoque diferencial.<\/p>\n
6.2. Interpretaci\u00f3n restrictiva de los t\u00e9rminos empleados por la ley habilitante: alcance de las expresiones \u00abdefinir\u00bb, \u00abnaturaleza jur\u00eddica\u00bb y \u00abr\u00e9gimen jur\u00eddico\u00bb, empleadas en la norma habilitante<\/p>\n
160. El \u00faltimo punto del an\u00e1lisis consiste en definir el alcance de las palabras usadas para conferir las facultades legislativas. El \u00faltimo inciso del art\u00edculo 368 dispone que el presidente de la Rep\u00fablica \u00abdefinir\u00e1 la naturaleza jur\u00eddica, el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable, y la forma en que se recibir\u00e1n los recursos que conformar\u00e1n esta entidad, incluyendo aquellos derivados de la asunci\u00f3n de las funciones ejecutadas por otras entidades\u00bb [negrilla fuera del texto]. Procede la Corte a analizar el alcance de las expresiones empleadas en la norma habilitante.
\n161. Alcance de la expresi\u00f3n \u00abdefinir\u00bb: de acuerdo con el diccionario de la Real Academia Espa\u00f1ola (RAE), la expresi\u00f3n definir equivale a \u00ab[f]ijar con claridad, exactitud y precisi\u00f3n el significado de una palabra o la naturaleza de una persona o cosa\u00bb. Tambi\u00e9n implica \u00ab[d]ecidir, determinar, resolver algo dudoso\u00bb.<\/p>\n
162. Alcance de la expresi\u00f3n \u00abnaturaleza jur\u00eddica\u00bb: para dotar de significado la expresi\u00f3n naturaleza jur\u00eddica en el contexto de la creaci\u00f3n de la nueva entidad p\u00fablica, es preciso resaltar que la norma habilitante prescribi\u00f3 que esta debe estar adscrita al Ministerio de Transporte. La Ley 489 de 1998, que regula la estructura y define los principios y reglas b\u00e1sicas de la organizaci\u00f3n y funcionamiento de la Administraci\u00f3n P\u00fablica, distingue entre las entidades adscritas y las entidades vinculadas a un ministerio o un departamento administrativo. Las primeras cumplen funciones administrativas o de prestaci\u00f3n de un servicio, por lo que tienen un grado de relaci\u00f3n mayor con el ministerio o departamento administrativo que encabeza el sector correspondiente. Las segundas, es decir, las entidades vinculadas, desarrollan actividades productivas, industriales o comerciales de venta de bienes y servicios y, en esa medida, tienen un grado de relaci\u00f3n menor con el respectivo \u00f3rgano de administraci\u00f3n.<\/p>\n
163. Por ende, al tenor de lo estatuido en el par\u00e1grafo del art\u00edculo 50 de la Ley 489 de 1998, \u00ab[l]as superintendencias, los establecimientos p\u00fablicos y las unidades administrativas especiales estar\u00e1n adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; [y] las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta estar\u00e1n vinculadas a aquellos\u00bb. Los dem\u00e1s organismos y entidades estar\u00e1n adscritos o vinculados, seg\u00fan lo determine su acto de creaci\u00f3n. Es conveniente anotar que, de acuerdo con el art\u00edculo 68 de la misma ley, independientemente de esta clasificaci\u00f3n, los dos tipos de entidades \u00abse sujetan a las reglas se\u00f1aladas en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en la [Ley 489 de 1998], en las leyes que las creen y determinen su estructura org\u00e1nica y a sus estatutos internos\u00bb.<\/p>\n
164. En concordancia con lo prescrito en el art\u00edculo 1 del Decreto Ley 1961 de 2023, y en raz\u00f3n de las ventajas que, de acuerdo con la memoria justificativa, tiene este tipo de entidades para el cumplimiento del objetivo indicado en la norma habilitante, el presidente de la Rep\u00fablica opt\u00f3 por determinar que la nueva entidad ser\u00eda un establecimiento p\u00fablico. Dicho art\u00edculo acogi\u00f3 en su integridad las caracter\u00edsticas que gobiernan esta clase de entidades, es decir, aquellas enlistadas en el art\u00edculo 70 de la Ley 489 de 1998. As\u00ed, precis\u00f3 que el Invir tendr\u00e1 (i) personer\u00eda jur\u00eddica, (ii) patrimonio propio y (iii) autonom\u00eda administrativa, t\u00e9cnica y financiera.<\/p>\n
165. Alcance de la expresi\u00f3n \u00abr\u00e9gimen jur\u00eddico\u00bb: para comenzar, resulta conveniente resaltar que al tenor del inciso final del art\u00edculo 210 superior, el Constituyente deleg\u00f3 la regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de los establecimientos p\u00fablicos y, en general, de las entidades descentralizadas en el Legislador. Es decir, la determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico de los establecimientos p\u00fablicos forma parte de la libertad de configuraci\u00f3n legislativa en esta materia. En este orden, la Corte ha explicado que el Legislador puede conceder facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica para expedir decretos con fuerza de ley, mediante los cuales este determine la naturaleza jur\u00eddica, los objetivos, la estructura org\u00e1nica y el r\u00e9gimen jur\u00eddico de entidades administrativas.
\n166. La jurisprudencia ha sostenido que la noci\u00f3n r\u00e9gimen jur\u00eddico se refiere al conjunto de normas aplicables, entre otros aspectos, a los actos, los contratos y los servidores de la entidad. El numeral 2 del art\u00edculo 50 de la Ley 489 de 1998, al emplear la palabra \u00abconsiguiente\u00bb, prescribe que el r\u00e9gimen jur\u00eddico de una entidad administrativa depende o es el resultado de su naturaleza jur\u00eddica.<\/p>\n
167. En la actualidad, el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los establecimientos p\u00fablicos, como el Invir, se encuentra previsto, de manera general, en el art\u00edculo 81 de la Ley 489 de 1998. El mencionado art\u00edculo 81 se titula \u00abr\u00e9gimen de los actos y contratos\u00bb. Su primer inciso dispone que \u00ab[l]os actos unilaterales que expidan los establecimientos p\u00fablicos en ejercicio de funciones administrativas son actos administrativos y se sujetan a las disposiciones del C\u00f3digo Contencioso Administrativo\u00bb. En materia contractual, el art\u00edculo en cita determina que \u00ab[l]os contratos que celebren los establecimientos p\u00fablicos se rigen por las normas del Estatuto Contractual de las entidades estatales contenido en la Ley 80 de 1993 y las disposiciones que lo complementen, adicionen o modifiquen, sin perjuicio de lo dispuesto en las normas especiales\u00bb [negrilla fuera del texto].<\/p>\n
168. De acuerdo con lo anterior, los contratos que celebren los establecimientos p\u00fablicos se rigen por las normas del EGCAP y las normas especiales que regulen la materia. Al respecto, se ha de precisar que las normas que conforman dicho estatuto no tienen, en todo caso, un car\u00e1cter prevalente sobre las normas legales especiales, cuando estas son de naturaleza ordinaria.<\/p>\n
169. Aunque, como ya se explic\u00f3, la definici\u00f3n de esas normas especiales forma parte de la libertad de configuraci\u00f3n legislativa, en el caso concreto, la facultad del presidente de la Rep\u00fablica para fijar el r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n del Invir se encontraba sometida a una restricci\u00f3n adicional: la finalidad concreta que el Legislador buscaba alcanzar con la delegaci\u00f3n. Esta es, la creaci\u00f3n de una entidad que se encargara con exclusividad del fomento de la construcci\u00f3n, el mejoramiento y la conservaci\u00f3n de las v\u00edas terciarias, con el fin de sustraer esa materia del objeto del Inv\u00edas.<\/p>\n
170. En franco desconocimiento de esa restricci\u00f3n, la Sala encuentra que, para la satisfacci\u00f3n de la finalidad descrita, no era indispensable dotar al Invir de un r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n excepcional, como en efecto ocurri\u00f3 mediante la expedici\u00f3n de las normas demandadas.<\/p>\n
171. Seg\u00fan se indic\u00f3 en l\u00edneas anteriores, la simple invocaci\u00f3n a la libertad de configuraci\u00f3n del legislador en este \u00e1mbito se torna insuficiente para establecer un v\u00ednculo sustancial entre los l\u00edmites tem\u00e1ticos que imprime la ley habilitante y las normas demandadas. En el contexto espec\u00edfico del otorgamiento de facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la Rep\u00fablica para legislar sobre una materia, dicha libertad se encuentra sometida a los aspectos ya mencionados, es decir, a la coherencia entre las normas acusadas y los motivos que fundaron la solicitud de facultades extraordinarias, y a la relaci\u00f3n directa e inmediata de \u00edndole material entre las normas demandadas y la norma habilitante.<\/p>\n
172. Por consiguiente, la libertad de configuraci\u00f3n del presidente de la Rep\u00fablica para crear reg\u00edmenes de contrataci\u00f3n excepcionales no es equiparable a la que posee el Legislador en esa misma materia. Trat\u00e1ndose del ejercicio de facultades extraordinarias, el presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 sometido a las restricciones adicionales tantas veces reiteradas. Entender que, en aras del principio de libertad de configuraci\u00f3n legislativa, el presidente de la Rep\u00fablica pod\u00eda crear un r\u00e9gimen de contrataci\u00f3n excepcional para la nueva entidad priva de todo sentido y aplicaci\u00f3n la norma superior que le permite, justamente, el ejercicio de competencias legislativas por esa v\u00eda. Por consiguiente, tal hermen\u00e9utica resulta en extremo legalista y formalista. Adem\u00e1s, esa deducci\u00f3n desconoce que la interpretaci\u00f3n de la norma habilitante debe ser literal y restrictiva o, en otras palabras, de ning\u00fan modo amplia, extensiva o por analog\u00eda. Esto supone que no existen habilitaciones o competencias impl\u00edcitas, pues lo contrario representa una invasi\u00f3n de la \u00f3rbita constitucional del Congreso.<\/p>\n
173. De este modo, si bien el presidente de la Rep\u00fablica ten\u00eda un margen razonable de apreciaci\u00f3n respecto del contenido de los t\u00e9rminos empleados en la norma habilitante para la definici\u00f3n del r\u00e9gimen contractual del Invir, su valoraci\u00f3n deb\u00eda coincidir con la teleolog\u00eda de la delegaci\u00f3n legislativa. El presidente solo pod\u00eda considerar diferentes opciones para la determinaci\u00f3n del r\u00e9gimen contractual del Invir, a condici\u00f3n de que el Legislador lo hubiera autorizado de manera expl\u00edcita para ello; o que la interpretaci\u00f3n de la existencia de esa autorizaci\u00f3n hubiese sido congruente con los motivos que fundaron la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias. Ninguna de estas dos condiciones se cumple y, por tanto, tambi\u00e9n por esta raz\u00f3n, las normas acusadas contravienen el art\u00edculo 150, numeral 10, de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
174. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Corte concluye que las normas demandadas tambi\u00e9n desconocen que la interpretaci\u00f3n de la norma habilitante debe ser literal y restrictiva o, en otras palabras, de ning\u00fan modo amplia, extensiva o por analog\u00eda. Si bien el presidente de la Rep\u00fablica ten\u00eda un margen razonable de apreciaci\u00f3n respecto del contenido de los t\u00e9rminos empleados en la norma habilitante para la definici\u00f3n del r\u00e9gimen jur\u00eddico del Invir y, en concreto, de su r\u00e9gimen contractual, su valoraci\u00f3n deb\u00eda coincidir con la teleolog\u00eda de la delegaci\u00f3n legislativa. De acuerdo con esta, la intenci\u00f3n del Legislador era que la nueva entidad se encargara con exclusividad del fomento de la construcci\u00f3n, el mejoramiento y la conservaci\u00f3n de las v\u00edas terciarias, con el fin de sustraer esa materia del objeto del Inv\u00edas.<\/p>\n
175. Por lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarar\u00e1 la inexequibilidad de las expresiones \u00absalvo las excepciones que se establecen en el art\u00edculo 35 del presente decreto\u00bb, contenida en el art\u00edculo 1 del Decreto Ley 1961 de 2023, e \u00aby las excepciones contempladas en el presente decreto\u00bb, prevista en el art\u00edculo 9.5 ejusdem. As\u00ed mismo, declarar\u00e1 la inexequibilidad del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del citado decreto ley.<\/p>\n
VIII. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
\u00daNICO. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones \u00absalvo las excepciones que se establecen en el art\u00edculo 35 del presente decreto\u00bb e \u00aby las excepciones contempladas en el presente decreto\u00bb, contenidas en los art\u00edculos 1 y 9.5 del Decreto Ley 1961 de 2023, respectivamente, y del par\u00e1grafo 1 del art\u00edculo 35 del mismo decreto ley.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
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\nPresidente<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO
\nMagistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ
\nMagistrado
\nAusente con permiso<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA
\nMagistrada<\/p>\n
VLADIMIR FERN\u00c1NDEZ ANDRADE
\nMagistrado
\nCon impedimento aceptado<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR
\nMagistrado
\nCon aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO
\nMagistrado
\nCon aclaraci\u00f3n de voto<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
\nMagistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
\nMagistrada<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
\nSecretaria General<\/p>\n
ACLARACI\u00d3N DE VOTO DEL MAGISTRADO
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\nA LA SENTENCIA C-398\/24<\/p>\n
Referencia: Expediente D-15.652 AC.<\/p>\n
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayor\u00eda, aclaro mi voto pues, si bien comparto la declaratoria de inexequibilidad parcial de los art\u00edculos 1, 9 y 35 del Decreto Ley 1961 de 2023, la Corte debi\u00f3 integrar al estudio, como una cuesti\u00f3n previa, la constitucionalidad de la disposici\u00f3n que otorg\u00f3 las facultades extraordinarias al presidente de la Rep\u00fablica mediante el art\u00edculo 368 de la Ley 2294 de 2023, \u201cPor la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida\u201d, ya que prima facie desconoce lo dispuesto en los art\u00edculos 150, ordinal 3, y 339 a 342 de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
De conformidad con las disposiciones constitucionales en cita, la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo solo puede incorporar las disposiciones o medidas previstas en la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica del plan, raz\u00f3n por la que, en principio, no es posible otorgar mediante este tipo de ley facultades extraordinarias al presidente para adoptar medidas distintas a las necesarias para impulsar la ejecuci\u00f3n del plan. Dado que las disposiciones habilitantes, por regla general, permiten que el presidente de la Rep\u00fablica introduzca modificaciones permanentes a la legislaci\u00f3n, que pueden o no tener un fin planificador, es necesario que la Corte integre la unidad normativa de aquella disposici\u00f3n, para valorar su compatibilidad con las normas constitucionales citadas. Solo en caso de que se supere este examen es procedente valorar la compatibilidad de los apartados normativos demandados del Decreto Ley 1961 de 2023 con el art\u00edculo 150, ordinal 10, de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO
\nMagistrado
\nExpediente 15.652AC
\nMP Cristina Pardo Schlesinger<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Expediente 15.652AC MP Cristina Pardo Schlesinger Produced by the free evaluation copy of TotalHTMLConverter REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-398 DE 2024 Ref.: expediente D-15.652AC Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 1 (parcial), 9.5 (parcial) y 35 (par\u00e1grafo 1) del Decreto Ley 1961 de 2023, \u00ab[p]or el cual se crea el Instituto […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[144],"tags":[],"class_list":["post-30126","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2024"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30126","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=30126"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30126\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":30127,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30126\/revisions\/30127"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=30126"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=30126"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=30126"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}