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\nExpediente D-15.687
\nM.P. Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA
\nCORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
SENTENCIA C-399 DE 2024<\/p>\n
Referencia: expediente D-15687.<\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 23, incisos 5 (parcial) y 7 de la Ley 1561 de 2012.<\/p>\n
Demandante: Camilo Andr\u00e9s Hern\u00e1ndez Scaldaferro.<\/p>\n
Magistrada ponente:
\nDiana Fajardo Rivera.<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr\u00e1mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
La Corte Constitucional estudi\u00f3 la demanda formulada contra los incisos 5 (parcial) y 7 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012, que establecen que, en caso de que el proceso verbal especial de otorgamiento de t\u00edtulos de propiedad (formalizaci\u00f3n o saneamiento) exceda el plazo previsto, se entender\u00e1 que toda actuaci\u00f3n posterior ser\u00e1 nula de pleno derecho (inciso 5), lo que, a su vez, generar\u00e1 una calificaci\u00f3n negativa sobre el juez responsable (inciso 7). La demanda se apoy\u00f3 en la Sentencia C-443 de 2019 y sostuvo que estos apartados desconoc\u00edan los derechos al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
Antes de estudiar el fondo del asunto, la Corte descart\u00f3 la existencia de la cosa juzgada respecto de la Sentencia C-443 de 2019 e integr\u00f3 la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d con la totalidad del inciso 5 y con el inciso 2 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012, pues de estos incisos se desprende una norma completa, seg\u00fan la cual el vencimiento de t\u00e9rminos conlleva la p\u00e9rdida autom\u00e1tica de competencia y a la nulidad de pleno derecho de las actuaciones realizadas por el juez que la ha perdido. Lo que exige un pronunciamiento integral.<\/p>\n
La Sala Plena formul\u00f3 seguidamente dos problemas jur\u00eddicos: (i) \u00bfLos incisos 2 y 5 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012 vulneran los derechos al debido proceso (art. 29, C.P.) y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia (art. 228, C.P.) de las partes, al disponer que al vencimiento del t\u00e9rmino previsto para que el juez civil municipal adopte una decisi\u00f3n sin que lo haya hecho, el proceso deber\u00e1 ser remitido autom\u00e1ticamente al siguiente juez en turno, quien declarar\u00e1 la nulidad de pleno derecho de todas las actuaciones realizadas con posterioridad al vencimiento del plazo? (ii) \u00bfEl inciso 7 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012 vulnera el derecho al debido proceso de los jueces responsables del proceso de formalizaci\u00f3n de t\u00edtulos (art. 29, C.P.), al imponerles una calificaci\u00f3n negativa y obligatoria por no adoptar una decisi\u00f3n dentro del tiempo previsto en la ley?<\/p>\n
La Corte reiter\u00f3 su jurisprudencia sobre los derechos de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y al debido proceso, y record\u00f3 que el campesinado, uno de los principales destinatarios de la Ley 1561 de 2012, es un sujeto de especial protecci\u00f3n, reconocido por el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n, que requiere de medidas especiales de protecci\u00f3n, entre ellas, procedimentales. De ah\u00ed que, en concreto, el proceso verbal especial debe atender las condiciones de vulnerabilidad del campesinado y comprender los distintos usos de la tierra.<\/p>\n
Posteriormente, la Sala someti\u00f3 las disposiciones demandadas a un juicio intermedio de proporcionalidad. Concluy\u00f3 que los incisos persegu\u00edan un fin importante, a saber, el acceso progresivo a la tierra mediante un proceso c\u00e9lere; pero no cumpl\u00edan el requisito de efectiva conducencia.
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\nRespecto a la remisi\u00f3n autom\u00e1tica y a la declaratoria de nulidad de pleno derecho, la Corte determin\u00f3 que \u00e9stas no logran un proceso \u00e1gil, sino todo lo contrario, abren la posibilidad de que el tr\u00e1mite se vea sometido a un reinici\u00f3 constante y a una eventual dilaci\u00f3n por el cambio del juez. En cuanto a la calificaci\u00f3n negativa del juez, la Sala Plena concluy\u00f3 que la medida desatend\u00eda la carga laboral de los jueces y el contexto de congesti\u00f3n, as\u00ed como la realidad litigiosa en materia de tierras, e impon\u00eda una carga que no contribuye al acceso progresivo a la tierra mediante un proceso c\u00e9lere.<\/p>\n
Por lo anterior, la Sala fij\u00f3 una soluci\u00f3n que, sin desconocer la eficiencia que demanda la administraci\u00f3n de justicia, no termine por sacrificar los derechos de acceso a la justicia y al debido proceso de las partes, as\u00ed como el derecho al debido proceso de los funcionarios judiciales.<\/p>\n
Por ello, la Corte retir\u00f3 del ordenamiento las expresiones \u201cde pleno derecho\u201d (inciso 5) y \u201cnegativo y\u201d (inciso 7), e introdujo unos condicionamientos a los incisos revisados, as\u00ed: (i) condicionar el inciso 2, en el entendido de que la p\u00e9rdida de competencia opera solo previa solicitud de parte y sin perjuicio del deber del juez de informar al Consejo Superior de la Judicatura al d\u00eda siguiente del t\u00e9rmino para fallar sobre la circunstancia de haber transcurrido dicho t\u00e9rmino sin que se haya proferido sentencia; (ii) condicionar el inciso 5, en el entendido de que la nulidad debe ser alegada antes de proferirse la sentencia y que es saneable en los t\u00e9rminos previstos en el art\u00edculo 132 y siguientes de la Ley 1564 de 2012; y (iii) condicionar el inciso 7, en el entendido de que el vencimiento de t\u00e9rminos no es criterio \u00fanico de evaluaci\u00f3n y deber\u00e1 considerarse con los dem\u00e1s factores relevantes.<\/p>\n
ANTECEDENTES<\/p>\n
1. \u00a71. En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en los art\u00edculos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano Camilo Andr\u00e9s Hern\u00e1ndez Scaldaferro present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 23 (parcial) de la Ley 1561 de 2012, \u201cpor la cual se establece un proceso verbal especial para otorgar t\u00edtulos de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de peque\u00f1a entidad econ\u00f3mica, sanear la falsa tradici\u00f3n y se dictan otras disposiciones\u201d.<\/p>\n
\u00a72. Inicialmente, la demanda fue inadmitida el 1\u00ba de marzo de 2024. Posteriormente, el ciudadano present\u00f3 escrito de subsanaci\u00f3n y la magistrada sustanciadora la admiti\u00f3 mediante Auto del 1\u00ba de abril de 2024. En dicho auto se dispuso, adem\u00e1s, (i) correr traslado a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, (ii) fijar en lista la disposici\u00f3n acusada por el t\u00e9rmino de 10 d\u00edas, (iii) comunicar de la apertura del proceso al presidente de la Rep\u00fablica, al presidente del Congreso, as\u00ed como a los ministerios de Justicia y del Derecho, y de Agricultura y Desarrollo Rural, y (iv) invitar a instituciones y organizaciones sociales.<\/p>\n
\u00a73. En cumplimiento del auto admisorio, la secretar\u00eda general de la Corte Constitucional fij\u00f3 en lista el proceso en la p\u00e1gina web de la Corporaci\u00f3n a partir de las 8:00 am del 11 de abril de 2024 y por el t\u00e9rmino de diez d\u00edas.<\/p>\n
\u00a74. El 22 de mayo de 2024, la procuradora general de la Naci\u00f3n alleg\u00f3 su concepto y la secretar\u00eda general de la Corte remiti\u00f3 el expediente digital al despacho de la magistrada sustanciadora e inform\u00f3 sobre los t\u00e9rminos.<\/p>\n
\u00a75. Cumplidos los tr\u00e1mites previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte procede a resolver la demanda.<\/p>\n
. NORMA DEMANDADA<\/p>\n
\u00a76. A continuaci\u00f3n, se transcribe la disposici\u00f3n demandada y se destacan los apartados objeto de censura:<\/p>\n
\u201cLEY 1561 DE 2012
\n(julio 11)
\nDiario Oficial No. 48.488 de 11 de julio de 2012
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\nPor la cual se establece un proceso verbal especial para otorgar t\u00edtulos de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de peque\u00f1a entidad econ\u00f3mica, sanear la falsa tradici\u00f3n y se dictan otras disposiciones.<\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REP\u00daBLICA<\/p>\n
DECRETA:<\/p>\n
(\u2026)<\/p>\n
Art\u00edculo 23. Duraci\u00f3n del proceso.\u00a0Salvo interrupci\u00f3n o suspensi\u00f3n del proceso por causa legal, no podr\u00e1 transcurrir un lapso superior a seis (6) meses para dictar sentencia de primera instancia, contado a partir de la notificaci\u00f3n del auto admisorio de la demanda a la parte demandada. Del mismo modo, el plazo para resolver la segunda instancia, no podr\u00e1 ser superior a tres (3) meses, contados a partir del recibo del expediente en la Secretar\u00eda del Juzgado.<\/p>\n
Vencido el respectivo t\u00e9rmino previsto en el inciso anterior sin haberse dictado la providencia correspondiente, el funcionario perder\u00e1 autom\u00e1ticamente competencia para conocer del proceso, por lo cual, al d\u00eda siguiente, deber\u00e1 informarlo a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, o a la entidad que lo reemplace y remitir el expediente al juez que le sigue en turno, quien asumir\u00e1 competencia y proferir\u00e1 la providencia dentro del t\u00e9rmino m\u00e1ximo de tres (3) meses. La remisi\u00f3n del expediente se har\u00e1 directamente, sin necesidad de reparto ni participaci\u00f3n de las oficinas de apoyo judicial. El juez que recibe el proceso deber\u00e1 informar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sobre la recepci\u00f3n del expediente y la emisi\u00f3n de la sentencia.<\/p>\n
Cuando en el lugar no haya otro juez de la misma categor\u00eda y especialidad, el proceso pasar\u00e1 al juez que designe la Sala de Gobierno del Tribunal Superior respectivo.<\/p>\n
Excepcionalmente el juez podr\u00e1 prorrogar por una sola vez el t\u00e9rmino para resolver la instancia respectiva, hasta por tres (3) meses m\u00e1s, con explicaci\u00f3n de la necesidad de hacerlo, mediante auto que no admite recurso.<\/p>\n
Ser\u00e1 nula de pleno derecho la actuaci\u00f3n posterior que realice el juez que haya perdido competencia para emitir la respectiva providencia.<\/p>\n
Para la observancia de los t\u00e9rminos se\u00f1alados en el presente art\u00edculo, el juez ejercer\u00e1 los poderes de ordenaci\u00f3n e instrucci\u00f3n, disciplinarios y correccionales establecidos en la ley.<\/p>\n
El vencimiento de los t\u00e9rminos a que se refiere este art\u00edculo, deber\u00e1 ser tenido en cuenta como criterio negativo y obligatorio en la calificaci\u00f3n de desempe\u00f1o de los distintos funcionarios judiciales\u201d.<\/p>\n
. LA DEMANDA<\/p>\n
\u00a77. El demandante formula dos cargos de inconstitucionalidad. El primero de ellos sostiene que los apartes acusados de los incisos 5 y 7 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012 desconocen el derecho al debido proceso, consagrado en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Para sustentar esta tesis, explica que, de acuerdo con la norma, cualquier actuaci\u00f3n que se efect\u00fae una vez vencido el plazo previsto perder\u00e1 validez, sin que pueda rescatarse tr\u00e1mite alguno, lo que implicar\u00eda repetir todo aquello que se haya realizado despu\u00e9s de ese momento.<\/p>\n
\u00a78. Para el demandante, esta norma debe estudiarse conforme con la Sentencia C-443 de 2019, que analiz\u00f3 disposiciones similares, contenidas en el art\u00edculo 121 de la Ley 1564 de 2012. Seg\u00fan explica, en aquella ocasi\u00f3n la Corte concluy\u00f3 que la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d vulneraba el art\u00edculo 29 superior en tanto que: (i) no solo no contribuye eficazmente a la materializaci\u00f3n de la administraci\u00f3n de justicia, sino que constituye un obst\u00e1culo para la consecuci\u00f3n de este objetivo; y (ii) comporta una disminuci\u00f3n de las garant\u00edas asociadas al debido proceso y a la justicia material, al compelir a los jueces a resolver tr\u00e1mites dentro de los plazos legales, incluso si ello implica cercenar los derechos de las partes o afectar el desenvolvimiento natural de estos plazos. Adem\u00e1s, ordena el traslado de las controversias a operadores judiciales que carecen de las condiciones y los elementos de juicio para adoptar una decisi\u00f3n.<\/p>\n
\u00a79. El accionante agrega que la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d no se compagina con las circunstancias que determinan la garant\u00eda del derecho a un plazo razonable sin dilaci\u00f3n injustificada. El efecto previsto en el art\u00edculo 23 conlleva, m\u00e1s bien, a que los tr\u00e1mites surtidos deban repetirse para llegar a una decisi\u00f3n de fondo, lo que afecta la soluci\u00f3n oportuna.<\/p>\n
\u00a710. En lo que respecta al inciso 7\u00ba de la norma acusada, que contempla el vencimiento de t\u00e9rminos como criterio negativo de evaluaci\u00f3n, el promotor de la demanda se\u00f1ala que este mandato trasgrede el art\u00edculo 29 superior, ya que no atiende a las distintas causas que pueden explicar el vencimiento de t\u00e9rminos, incluso aquellas ajenas a la voluntad del funcionario judicial. El accionante sostiene que esta consecuencia representa una modalidad velada de responsabilidad objetiva que genera una disfuncionalidad en los procesos judiciales. Adem\u00e1s, las evaluaciones negativas por el solo vencimiento de t\u00e9rminos no tienen en cuenta factores como la carga de trabajo, la complejidad de los asuntos y el obrar de las partes.<\/p>\n
\u00a711. El segundo cargo indica que las disposiciones demandadas desconocen el derecho de acceso a la justicia, previsto en el art\u00edculo 228 de la Constituci\u00f3n. Si bien el legislador goza de un margen de configuraci\u00f3n para establecer los t\u00e9rminos procesales, la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d privilegiar\u00eda una regla de orden procesal sobre el derecho sustancial.<\/p>\n
\u00a712. Esta preferencia, seg\u00fan la demanda, desconocer\u00eda lo establecido por la jurisprudencia que defiende la prevalencia de lo sustancial sobre lo procesal como un principio de obligatoria observancia para las autoridades judiciales. El desconocimiento se da, en concreto, porque la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d favorece par\u00e1metros estrictamente formales y no brinda la oportunidad para subsanar el procedimiento.<\/p>\n
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\n\u00a714. A partir de estos cargos, el demandante solicita a la Corte Constitucional que (i) declare la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d, contenida en el inciso 5 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012 y (ii) condicione el inciso 7 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012, en el entendido de que el vencimiento de los plazos no implica una calificaci\u00f3n negativa autom\u00e1tica en la evaluaci\u00f3n de desempe\u00f1o de los funcionarios judiciales.<\/p>\n
. INTERVENCIONES<\/p>\n
\u00a715. Al tr\u00e1mite de constitucionalidad se allegaron nueve intervenciones. Una de ellas solicita declarar la exequibilidad de las dos disposiciones demandadas; tres apoyan la pretensi\u00f3n de inexequibilidad que formul\u00f3 el demandante; cuatro solicitan declarar inexequible \u00fanicamente la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d del inciso 5 y de todo e inciso 7; y la \u00faltima intervenci\u00f3n se abstiene de plantear una postura.
\nInterviniente
\nSolicitud
\nMinisterio de Agricultura y desarrollo rural
\nDeclarar la exequibilidad del art\u00edculo 23, incisos 5 (parcial) y 7 (parcial) de la Ley 1561 de 2012.
\nMinisterio de Justicia y del Derecho
\nDeclarar la inexequibilidad del art\u00edculo 23, incisos 5 (parcial) y 7 (parcial), de la Ley 1561 de 2012.
\nDeclarar la constitucionalidad del resto del inciso 7, en el entendido de que el vencimiento de t\u00e9rminos no implica una calificaci\u00f3n negativa autom\u00e1tica en la evaluaci\u00f3n de desempe\u00f1o de los funcionarios judiciales.
\nSuperintendencia de Notariado y Registro
\nUniversidad Externado de Colombia
\nDeclarar la inexequibilidad del art\u00edculo 23, incisos 5 (parcial) y 7 (parcial), de la Ley 1561 de 2012.
\nDeclarar la exequibilidad condicionada del resto del inciso 5 de la Ley 1561 de 2012, en el entendido de que la nulidad debe ser alegada antes de proferirse sentencia y que es saneable en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 132 y siguientes de la Ley 1564 de 2012.
\nDeclarar la exequibilidad condicionada del inciso 2 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012, en el entendido de que la p\u00e9rdida de competencia del funcionario judicial s\u00f3lo ocurrir\u00e1 previa petici\u00f3n de parte, sin perjuicio de su deber de informar al Consejo Superior de la Judicatura al d\u00eda siguiente del t\u00e9rmino para fallar, sobre la circunstancia de haber transcurrido dicho t\u00e9rmino sin que se haya emitido sentencia.
\nUniversidad Libre de Colombia
\nObservatorio de Tierras de la Universidad del Rosario<\/p>\n
Declarar la inexequibilidad del art\u00edculo 23, incisos 5 (parcial) y 7 (parcial) de la Ley 1561 de 2012.<\/p>\n
Universidad de Nari\u00f1o
\nV\u00edctor Hugo Berbeo Rodr\u00edguez, Flor Yaqueline Malaver, Edgar Juli\u00e1n Rodr\u00edguez V\u00e1squez y Gina Constanza Farf\u00e1n
\nAgencia de Renovaci\u00f3n del Territorio
\nSin postura sobre el tema.<\/p>\n
\u00a716. El texto completo de las intervenciones puede consultarse en la p\u00e1gina web de la Corte Constitucional. Por ello, en este ac\u00e1pite se presentar\u00e1 apenas una s\u00edntesis de sus principales argumentos.<\/p>\n
Solicitud de exequibilidad simple<\/p>\n
\u00a717. Para el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la celeridad es uno de los principios que sustentan el art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012. Con \u00e9l se pretende crear un procedimiento m\u00e1s \u00e1gil para asegurar un acceso progresivo a la tierra, sin incurrir en un extenso proceso civil y sus costos asociados. Asimismo, el ministerio resalta que el legislador cuenta con un margen de configuraci\u00f3n para optar por un procedimiento c\u00e9lere, expedito y eficiente, que garantice el derecho al plazo razonable, la descongesti\u00f3n y la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
\u00a718. Este margen le permite al legislador distinguir entre el r\u00e9gimen com\u00fan previsto en el C\u00f3digo General del Proceso (Ley 1564 de 2012) y los reg\u00edmenes especiales, como el contemplado en la Ley 1561 de 2012, dirigido a garantizar el acceso progresivo a la tierra. A partir de esta distinci\u00f3n, el ministerio asegura que el procedimiento previsto en la Ley 1561 de 2012 tiene como finalidad garantizar los derechos al acceso progresivo a la tierra y a la seguridad jur\u00eddica de quienes son poseedores de bienes inmuebles urbanos y rurales, mediante un procedimiento c\u00e9lere y expedito. Este se rige, adem\u00e1s, por unas caracter\u00edsticas que no se acompasan con las din\u00e1micas del C\u00f3digo General del Proceso.<\/p>\n
\u00a719. El ministerio agrega que el demandante pasa por alto que la nulidad de pleno derecho afecta \u00fanicamente a las actuaciones extempor\u00e1neas y que la disposici\u00f3n demandada ya contempla excepciones relativas a la interrupci\u00f3n o suspensi\u00f3n del proceso que detienen la contabilizaci\u00f3n de t\u00e9rminos.<\/p>\n
Solicitudes de inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d, contenido en el inciso 5, y la exequibilidad condicionada del inciso 7 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012<\/p>\n
\u00a720. El Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro, la Universidad Externado de Colombia y la Universidad Libre, solicitan declarar (i) la inexequibilidad de las expresiones \u201cde pleno derecho\u201d y \u201cnegativa\u201d, contenidas en el art\u00edculo 23, incisos 5 y 7, de la Ley 1561 de 2012, y (ii) declarar la constitucionalidad del resto del inciso 7, en el entendido de que el vencimiento de t\u00e9rminos no implica una calificaci\u00f3n negativa autom\u00e1tica en la evaluaci\u00f3n de desempe\u00f1o de los funcionarios judiciales. Presentaron argumentos comunes, pero tambi\u00e9n formularon solicitudes adicionales.<\/p>\n
\u00a721. Ministerio de Justicia y del Derecho. Para este ministerio, la Sentencia C-443 de 2019 constituye un precedente importante. All\u00ed se determin\u00f3 que la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d quebrantaba el derecho al debido proceso y que acudir al criterio de vencimiento de t\u00e9rminos para la calificaci\u00f3n de funcionarios judiciales pod\u00eda trasgredir las garant\u00edas procesales.<\/p>\n
\u00a722. Agrega que la nulidad \u201cde pleno derecho\u201d consagra una consecuencia procesal autom\u00e1tica, que no cuenta con la debida declaratoria judicial, y conduce a una decisi\u00f3n carente de an\u00e1lisis adecuado y reflexivo. Esto resulta, en opini\u00f3n del ministerio, en una trasgresi\u00f3n del debido proceso y del acceso a la administraci\u00f3n de justicia, por no contemplar la posibilidad de sanear la nulidad. Por otro lado, tratar el vencimiento de t\u00e9rminos como un criterio obligatorio y negativo en la evaluaci\u00f3n de desempe\u00f1o judicial contraviene el principio de proscripci\u00f3n de responsabilidad objetiva, al no tener en cuenta la conducta del juez ni las circunstancias que podr\u00edan estar por fuera de su control.<\/p>\n
\u00a723. Superintendencia de Notariado y Registro. La superintendencia solicita contemplar, adem\u00e1s, la posibilidad de condicionar el inciso 5 de la Ley 1561 de 2012, en el entendido que la nulidad debe alegarse antes de la expedici\u00f3n de la sentencia y que aquella es saneable, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 132 y siguientes de la Ley 1564 de 2012.<\/p>\n
\u00a724. Declarar la nulidad de \u201cpleno derecho\u201d constituye una carga mayor para quien accede a la administraci\u00f3n de justicia que para el juez, pues establece una nueva causal de nulidad, que no atiende la conducta del funcionario ni los sucesos que pudieron ocurrir durante el proceso. Asimismo, la declaratoria de nulidad \u201cde pleno derecho\u201d se entiende como una carga desproporcionada pues toda actuaci\u00f3n perder\u00e1 validez, lo que implicar\u00eda que el proceso debe empezar nuevamente y, as\u00ed, generarse un tr\u00e1mite perpetuo.<\/p>\n
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\u00a726. Universidad Externado de Colombia. Esta universidad solicit\u00f3 (i) condicionar el inciso 5, en el entendido de que la nulidad debe ser alegada antes de proferirse sentencia y que es saneable en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 132 y siguientes de la Ley 1564 de 2012, y (ii) condicionar el inciso 2, en el entendido de que la p\u00e9rdida de competencia del funcionario judicial s\u00f3lo ocurrir\u00e1 previa petici\u00f3n de parte, sin perjuicio de su deber de informar al Consejo Superior de la Judicatura al d\u00eda siguiente del t\u00e9rmino para fallar, sobre la circunstancia de haber transcurrido dicho t\u00e9rmino sin que se haya emitido sentencia.<\/p>\n
\u00a727. Universidad Libre de Colombia. Para esta universidad se configura una cosa juzgada material frente a la Sentencia C-443 de 2019 y, por tanto, la Sala debe limitarse a seguir la f\u00f3rmula de decisi\u00f3n all\u00ed propuesta. En su criterio, los contenidos del art\u00edculo 121 de la Ley 1564 de 2012, revisado en la Sentencia C-443 de 2019, son sustancialmente id\u00e9nticos al objeto de esta demanda.<\/p>\n
\u00a728. Al igual que la Universidad Externado, la Universidad Libre solicita a la Corte valorar otras disposiciones no demandadas y declarar (i) la exequibilidad condicionada del inciso 5 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012, en el entendido de que la nulidad prevista debe ser alegada antes de proferirse sentencia y que aquella es saneable en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 132 y siguientes de la Ley 1564 de 2012, y (ii) declarar la exequibilidad condicionada del inciso 2 del art\u00edculo 23 de la Ley 1564 de 2012, en el entendido de que la p\u00e9rdida de competencia del funcionario judicial correspondiente s\u00f3lo ocurre previa solicitud de parte, sin perjuicio de su deber de informar al Consejo Superior de la Judicatura al d\u00eda siguiente del t\u00e9rmino para fallar, sobre la circunstancia de haber transcurrido dicho t\u00e9rmino sin que se haya proferido sentencia.<\/p>\n
Solicitudes de inexequibilidad<\/p>\n
\u00a729. Ciudadanos V\u00edctor Hugo Berbeo Rodr\u00edguez, Flor Yaqueline Malaver, Edgar Juli\u00e1n Rodr\u00edguez V\u00e1squez, Gina Constanza Farf\u00e1n Castro y Gladys Adriana Moreno Camargo. Estos intervinientes, de manera conjunta, coadyuvan las pretensiones de la demanda y coinciden en que las disposiciones vulneran los art\u00edculos 2, 29, 228 y 229 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.<\/p>\n
\u00a730. Los ciudadanos manifiestan que declarar la nulidad implica un desgaste de la administraci\u00f3n de justicia pues, una vez vencidos los t\u00e9rminos sin que haya sentencia, se deben iniciar nuevamente todas las actuaciones, lo que conduce a una p\u00e9rdida del tiempo invertido, una afectaci\u00f3n a las partes y la mayor congesti\u00f3n del aparato judicial.<\/p>\n
\u00a731. Es as\u00ed que las disposiciones acusadas no garantizan la celeridad. Todo lo contrario, implican rehacer las actuaciones y revivir etapas ya surtidas. Tampoco garantizan el acceso de las partes a la administraci\u00f3n de justicia ni conjuran el fen\u00f3meno de congesti\u00f3n.<\/p>\n
\u00a732. Observatorio de Tierras de la Universidad del Rosario. Este observatorio solicita declarar la inexequibilidad de las disposiciones pues, en su criterio, \u00e9stas tienen un impacto negativo en el debido proceso y el acceso a la justicia de los beneficiarios de la norma, y crean un obst\u00e1culo al acceso progresivo a la tierra, que afecta tanto a los sujetos del proceso como a los bienes que regula. Asimismo, el vencimiento de t\u00e9rminos como criterio de evaluaci\u00f3n negativa no tiene en cuenta si los funcionarios actuaron con culpa o dolo y, por tanto, crea una suerte de responsabilidad objetiva.<\/p>\n
\u00a733. Por otra parte, la nulidad \u201cde pleno derecho\u201d afecta los derechos del campesinado, debido a que la reiteraci\u00f3n de actuaciones tiene un impacto directo y negativo en el acceso progresivo a la tierra y la formalizaci\u00f3n de los predios, que hacen parte del art\u00edculo 64 constitucional.<\/p>\n
\u00a734. En cuanto a la evaluaci\u00f3n de desempe\u00f1o judicial, el observatorio indica que la disposici\u00f3n consagra una responsabilidad objetiva que atenta contra el debido proceso de los funcionarios judiciales. Este sistema excede entonces las posibilidades del juez y no tiene en cuenta las normas relativas a la responsabilidad, as\u00ed como los criterios de culpa y dolo.<\/p>\n
\u00a735. Universidad de Nari\u00f1o. Para esta universidad, la disposici\u00f3n desconoce el derecho al debido proceso y el acceso a la justicia, al establecer una sanci\u00f3n autom\u00e1tica e inflexible por el vencimiento de los t\u00e9rminos procesales, sin considerar las particularidades de cada caso. Esto motiva a que se prefieran decisiones judiciales que formalmente respeten los t\u00e9rminos procesales, pero que no garanticen la justicia material ni el respeto de los derechos.<\/p>\n
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\u00a736. Agencia de Renovaci\u00f3n del Territorio. Esta entidad se abstuvo de pronunciarse sobre la demanda, argumentando que el objeto de estudio no est\u00e1 relacionado con su misionalidad.<\/p>\n
. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACI\u00d3N<\/p>\n
\u00a737. La procuradora general de la naci\u00f3n pide declarar (i) la inexequibilidad de la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d, contenida en el inciso 5 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012 y (ii) la exequibilidad condicionada del inciso 7 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012, en el entendido de que el vencimiento de los plazos contemplados no implica una descalificaci\u00f3n autom\u00e1tica en la evaluaci\u00f3n de desempe\u00f1o de los funcionarios judiciales.<\/p>\n
\u00a738. Sostiene que el legislador cuenta con un margen de configuraci\u00f3n para evaluar y definir los procesos judiciales, sus etapas, caracter\u00edsticas y formas, as\u00ed como los plazos y t\u00e9rminos. Este margen, sin embargo, est\u00e1 limitado por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, las cuales deben ser acordes con las garant\u00edas constitucionales, de manera que permitan la realizaci\u00f3n material de los derechos sustanciales.<\/p>\n
\u00a739. Al igual que varios de los intervinientes, el Ministerio P\u00fablico sostuvo que la Corte Constitucional debe tener en cuenta el precedente fijado en la Sentencia C-443 de 2019, por su similitud tem\u00e1tica con esta demanda.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
1. Competencia de la Corte<\/p>\n
\u00a740. De acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad, pues la disposici\u00f3n acusada est\u00e1 contenida en una ley de la Rep\u00fablica.<\/p>\n
2. Consideraciones previas: estudio de la cosa juzgada y de la integraci\u00f3n de la unidad normativa<\/p>\n
\u00a741. La Corte considera que, antes de emitir un pronunciamiento de fondo, es necesario abordar dos asuntos preliminares que surgieron a partir de las intervenciones. De un lado, la presunta configuraci\u00f3n del fen\u00f3meno de cosa juzgada, en relaci\u00f3n con la Sentencia C-443 de 2019. Del otro lado, la necesidad de integrar la unidad normativa.<\/p>\n
2.1. No se configura la cosa juzgada formal ni material<\/p>\n
\u00a742. El art\u00edculo 243, inciso 1, de la Carta Pol\u00edtica establece que los fallos dictados en ejercicio del control jurisdiccional hacen tr\u00e1nsito a cosa juzgada constitucional. Esta disposici\u00f3n contempla una instituci\u00f3n procesal, cuya finalidad es dotar a las sentencias el car\u00e1cter de inmutables, vinculantes y definitivas, as\u00ed como proteger los principios de seguridad jur\u00eddica, buena fe, autonom\u00eda judicial y la fuerza normativa de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a743. Ahora bien, la Corte Constitucional ha explicado que el concepto de cosa juzgada se entiende mejor desde sus distintas clasificaciones. As\u00ed, en primer lugar, debe distinguirse entre cosa juzgada formal (cuando se trata de la misma disposici\u00f3n) y material (cuando la misma norma se encuentra reproducida en otra disposici\u00f3n, incluso del mismo cuerpo normativo). Tambi\u00e9n es necesario diferenciar entre la cosa juzgada absoluta (cuando el pronunciamiento de la Corte abord\u00f3 todos los vicios posibles de inconstitucionalidad de la norma) y relativa (cuando se juzg\u00f3 una norma por unos cargos, pero existe la posibilidad de que surjan nuevos cargos).<\/p>\n
\u00a744. Asimismo, la Corte ha indicado que, para que se configure la cosa juzgada, es necesario que se cumplan los siguientes requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposici\u00f3n jur\u00eddica ya estudiada en una sentencia anterior (identidad de objeto); (ii) que se presenten las mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), analizados en el fallo antecedente (identidad de causa); y (iii) que no haya variado el patr\u00f3n normativo de control.<\/p>\n
\u00a745. A partir de estas reglas, la Corte procede a verificar la eventual configuraci\u00f3n de cosa juzgada, respecto a la Sentencia C-443 de 2019. En aquella ocasi\u00f3n, la Sala estudi\u00f3 una demanda contra el art\u00edculo 121, incisos 2, 6 y 8 de la Ley 1564 de 2012 (C\u00f3digo General del Proceso), que establece las reglas generales en materia de t\u00e9rminos en los procesos ante la Jurisdicci\u00f3n Ordinaria, en su especialidad civil, comercial de familia y agrario.<\/p>\n
\u00a746. Los cargos que analiz\u00f3 la Corte fueron el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administraci\u00f3n de justicia (prevalencia del derecho sustancial sobre las formas), la vulneraci\u00f3n del principio de igualdad (creaci\u00f3n de tratos diferenciados injustificados) y la afectaci\u00f3n al derecho al debido proceso (sin dilaciones injustificadas). Para decidir la demanda, se formul\u00f3 el siguiente problema jur\u00eddico: \u201ccorresponde a este tribunal establecer si la nulidad de pleno derecho de las actuaciones realizadas por el juez que pierde la competencia por el vencimiento de los plazos para la conclusi\u00f3n de los litigios, y la obligaci\u00f3n de tener en cuenta la expiraci\u00f3n de t\u00e9rminos como criterio de calificaci\u00f3n de los funcionarios judiciales, amenaza los principios constitucionales en funci\u00f3n de los cuales se estructura la funci\u00f3n jurisdiccional, y en particular, el derecho a una resoluci\u00f3n oportuna de las controversias judiciales, la eficiencia en el aparato jurisdiccional, la prevalencia del derecho sustancial, el derecho al debido proceso, y el derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia\u201d.<\/p>\n
\u00a747. La Corte concluy\u00f3 que la nulidad de pleno derecho, la remisi\u00f3n autom\u00e1tica al siguiente juez en turno y la calificaci\u00f3n negativa constitu\u00edan cargas desproporcionadas que contrariaban los mandatos constitucionales, porque: (i) la nulidad de pleno derecho no s\u00f3lo no tiene la potencialidad de contribuir positivamente a este prop\u00f3sito, sino que, adem\u00e1s, se opone abiertamente a la consecuci\u00f3n de este objetivo; (ii) el efecto jur\u00eddico de la norma no es la simplificaci\u00f3n de los tr\u00e1mites judiciales, como suele ocurrir con las disposiciones de orden procesal que buscan garantizar el derecho al plazo razonable o la descongesti\u00f3n en la administraci\u00f3n de justicia; (iii) la figura de la nulidad de pleno derecho de las actuaciones posteriores a la p\u00e9rdida de la competencia del juez tampoco contribuye a la descongesti\u00f3n de la rama Judicial, y, por el contrario, parece provocar el efecto contrario; (iv) el vencimiento de los plazos implica una p\u00e9rdida autom\u00e1tica de puntaje en la calificaci\u00f3n de desempe\u00f1o de los funcionarios judiciales vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pues, primero, constituye una modalidad velada de responsabilidad objetiva, y segundo, genera una disfuncionalidad en los procesos judiciales, y en el ejercicio de la funci\u00f3n jurisdiccional como tal. Por lo expuesto, la Sentencia C-443 de 2019 resolvi\u00f3:<\/p>\n
\u201cPRIMERO.- DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD\u00a0de la expresi\u00f3n\u00a0\u201cde pleno derecho\u201d\u00a0contenida en el inciso 6 del art\u00edculo 121 del C\u00f3digo General del Proceso, y la\u00a0EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA\u00a0del resto de este inciso, en el entendido de que la nulidad all\u00ed prevista debe ser alegada antes de proferirse la sentencia, y de que es saneable en los t\u00e9rminos de los art\u00edculos 132 y subsiguientes del C\u00f3digo General del Proceso<\/p>\n
SEGUNDO.- DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA\u00a0del inciso 2 del art\u00edculo 121 del C\u00f3digo General del Proceso, en el sentido de que la p\u00e9rdida de competencia del funcionario judicial correspondiente s\u00f3lo ocurre previa solicitud de parte, sin perjuicio de su deber de informar al Consejo Superior de la Judicatura al d\u00eda siguiente del t\u00e9rmino para fallar, sobre la circunstancia de haber transcurrido dicho t\u00e9rmino sin que se haya proferido sentencia.<\/p>\n
TERCERO.- DECLARAR LA EXEQUBILIDAD CONDICIONADA\u00a0del inciso 8 del art\u00edculo 121 del C\u00f3digo General del Proceso, en el sentido de que el vencimiento de los plazos contemplados en dicho precepto no implica una descalificaci\u00f3n autom\u00e1tica en la evaluaci\u00f3n de desempe\u00f1o de los funcionarios judiciales\u201d.
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\n\u00a748. Hecho el anterior recuento, la Corte advierte que el art\u00edculo 121 de la Ley 1564 de 2012 (que analiz\u00f3 parcialmente la Sentencia C-443 de 2019) y el art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012 (objeto de esta demanda) guardan cierta identidad, al regular los tiempos que deben durar los procesos y las condiciones que deben cumplir las autoridades judiciales para preservar su competencia y no ver impactada su calificaci\u00f3n de desempe\u00f1o.<\/p>\n
Ley 1564 de 2012
\n(C\u00f3digo General del Proceso)
\nLey 1561 de 2012
\n(Procesos rurales)
\nArt\u00edculo 121. Duraci\u00f3n del proceso.\u00a0Salvo interrupci\u00f3n o suspensi\u00f3n del proceso por causa legal, no podr\u00e1 transcurrir un lapso superior a un (1) a\u00f1o para dictar sentencia de primera o \u00fanica instancia, contado a partir de la notificaci\u00f3n del auto admisorio de la demanda o mandamiento ejecutivo a la parte demandada o ejecutada. Del mismo modo, el plazo para resolver la segunda instancia, no podr\u00e1 ser superior a seis (6) meses, contados a partir de la recepci\u00f3n del expediente en la secretar\u00eda del juzgado o tribunal.<\/p>\n
Vencido el respectivo t\u00e9rmino previsto en el inciso anterior sin haberse dictado la providencia correspondiente, el funcionario perder\u00e1 autom\u00e1ticamente competencia para conocer del proceso, por lo cual, al d\u00eda siguiente, deber\u00e1 informarlo a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y remitir el expediente al juez o magistrado que le sigue en turno, quien asumir\u00e1 competencia y proferir\u00e1 la providencia dentro del t\u00e9rmino m\u00e1ximo de seis (6) meses. La remisi\u00f3n del expediente se har\u00e1 directamente, sin necesidad de reparto ni participaci\u00f3n de las oficinas de apoyo judicial. El juez o magistrado que recibe el proceso deber\u00e1 informar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sobre la recepci\u00f3n del expediente y la emisi\u00f3n de la sentencia.<\/p>\n
La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por razones de congesti\u00f3n, podr\u00e1 previamente indicar a los jueces de determinados municipios o circuitos judiciales que la remisi\u00f3n de expedientes deba efectuarse al propio Consejo Superior de la Judicatura, o a un juez determinado.<\/p>\n
Cuando en el lugar no haya otro juez de la misma categor\u00eda y especialidad, el proceso pasar\u00e1 al juez que designe la sala de gobierno del tribunal superior respectivo.<\/p>\n
Excepcionalmente el juez o magistrado podr\u00e1 prorrogar por una sola vez el t\u00e9rmino para resolver la instancia respectiva, hasta por seis (6) meses m\u00e1s, con explicaci\u00f3n de la necesidad de hacerlo, mediante auto que no admite recurso.<\/p>\n
Ser\u00e1 nula de pleno derecho la actuaci\u00f3n posterior que realice el juez que haya perdido competencia para emitir la respectiva providencia.<\/p>\n
Para la observancia de los t\u00e9rminos se\u00f1alados en el presente art\u00edculo, el juez o magistrado ejercer\u00e1 los poderes de ordenaci\u00f3n e instrucci\u00f3n, disciplinarios y correccionales establecidos en la ley.<\/p>\n
El vencimiento de los t\u00e9rminos a que se refiere este art\u00edculo, deber\u00e1 ser tenido en cuenta como criterio obligatorio de calificaci\u00f3n de desempe\u00f1o de los distintos funcionarios judiciales.
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\nPar\u00e1grafo.\u00a0Lo previsto en este art\u00edculo tambi\u00e9n se aplicar\u00e1 a las autoridades administrativas cuando ejerzan funciones jurisdiccionales. Cuando la autoridad administrativa pierda competencia, deber\u00e1 remitirlo inmediatamente a la autoridad judicial desplazada.<\/p>\n
Art\u00edculo 23. Duraci\u00f3n del proceso.\u00a0Salvo interrupci\u00f3n o suspensi\u00f3n del proceso por causa legal, no podr\u00e1 transcurrir un lapso superior a seis (6) meses para dictar sentencia de primera instancia, contado a partir de la notificaci\u00f3n del auto admisorio de la demanda a la parte demandada. Del mismo modo, el plazo para resolver la segunda instancia, no podr\u00e1 ser superior a tres (3) meses, contados a partir del recibo del expediente en la Secretar\u00eda del Juzgado.<\/p>\n
Vencido el respectivo t\u00e9rmino previsto en el inciso anterior sin haberse dictado la providencia correspondiente, el funcionario perder\u00e1 autom\u00e1ticamente competencia para conocer del proceso, por lo cual, al d\u00eda siguiente, deber\u00e1 informarlo a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, o a la entidad que lo reemplace y remitir el expediente al juez que le sigue en turno, quien asumir\u00e1 competencia y proferir\u00e1 la providencia dentro del t\u00e9rmino m\u00e1ximo de tres (3) meses. La remisi\u00f3n del expediente se har\u00e1 directamente, sin necesidad de reparto ni participaci\u00f3n de las oficinas de apoyo judicial. El juez que recibe el proceso deber\u00e1 informar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura sobre la recepci\u00f3n del expediente y la emisi\u00f3n de la sentencia.<\/p>\n
Cuando en el lugar no haya otro juez de la misma categor\u00eda y especialidad, el proceso pasar\u00e1 al juez que designe la Sala de Gobierno del Tribunal Superior respectivo.<\/p>\n
Excepcionalmente el juez podr\u00e1 prorrogar por una sola vez el t\u00e9rmino para resolver la instancia respectiva, hasta por tres (3) meses m\u00e1s, con explicaci\u00f3n de la necesidad de hacerlo, mediante auto que no admite recurso.<\/p>\n
Ser\u00e1 nula de pleno derecho la actuaci\u00f3n posterior que realice el juez que haya perdido competencia para emitir la respectiva providencia.<\/p>\n
Para la observancia de los t\u00e9rminos se\u00f1alados en el presente art\u00edculo, el juez ejercer\u00e1 los poderes de ordenaci\u00f3n e instrucci\u00f3n, disciplinarios y correccionales establecidos en la ley.<\/p>\n
El vencimiento de los t\u00e9rminos a que se refiere este art\u00edculo, deber\u00e1 ser tenido en cuenta como criterio negativo y obligatorio en la calificaci\u00f3n de desempe\u00f1o de los distintos funcionarios judiciales.<\/p>\n
\u00a749. Seg\u00fan se lee en las gacetas del Congreso de la Rep\u00fablica, los proyectos de ley que luego se convirtieron en las leyes 1561 y 1564 de 2012 se adelantaron simult\u00e1neamente. Y fue as\u00ed, en parte, porque el legislador pretend\u00eda que ambas guardasen una correspondencia en lo que respecta a la duraci\u00f3n de los procesos y las consecuencias de su prolongaci\u00f3n de su tiempo. Sin embargo, m\u00e1s all\u00e1 de este punto de convergencia inicial, la Corte identifica al menos tres diferencias relevantes que desvirt\u00faan la configuraci\u00f3n del fen\u00f3meno de la cosa juzgada material.<\/p>\n
\u00a750. En primer lugar, la Ley 1564 de 2012 (C\u00f3digo General del Proceso) tuvo por objeto regular de manera general \u201cla actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios [\u2026] de cualquier jurisdicci\u00f3n o especialidad y las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no est\u00e9n regulados expresamente en otras leyes\u201d. Por su parte, la Ley 1561 de 2012 se concentr\u00f3 en un objeto mucho m\u00e1s espec\u00edfico, pero no por ello menos importante, a saber, \u201cel acceso a la propiedad, mediante un proceso especial para otorgar t\u00edtulo de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de peque\u00f1a entidad econ\u00f3mica, y para sanear t\u00edtulos que conlleven la llamada falsa tradici\u00f3n, con el fin de garantizar seguridad jur\u00eddica en los derechos sobre inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir el despojo o abandono forzado de inmuebles\u201d.<\/p>\n
\u00a751. As\u00ed, a trav\u00e9s de este marco, el legislador opt\u00f3 por consagrar un proceso verbal especial, distinto a los regulados por el C\u00f3digo General del Proceso, para atender el otorgamiento de t\u00edtulos, cuyos beneficiarios son personas que, en principio, tienen una relaci\u00f3n precaria de posesi\u00f3n irregular y que no cuentan con los recursos o la capacidad para soportar la duraci\u00f3n promedio de un proceso judicial. De igual modo, introdujo una modificaci\u00f3n importante en cuanto a la duraci\u00f3n del proceso. Mientras que el art\u00edculo 121 de la Ley 1564 de 2012 previ\u00f3 una duraci\u00f3n de 1 a\u00f1o (prorrogable por 6 meses m\u00e1s) para los procesos, en general, el art\u00edculo 23, inciso 1, de la Ley 1561 de 2012 contempl\u00f3 que el proceso verbal especial de otorgamiento de t\u00edtulos deber\u00e1 surtirse dentro de 6 meses (prorrogables por 3 meses m\u00e1s). Esto constituye una diferencia determinante entre la disposici\u00f3n juzgada en la Sentencia C-443 de 2019 y la disposici\u00f3n juzgada en el presente caso. Diferencia que, a su vez, obedece a la especialidad del proceso y a los fines que persigue la Ley 1561 de 2012.<\/p>\n
\u00a752. Este proceso se caracteriza, adem\u00e1s, por contar con un dise\u00f1o abreviado, es decir, que concentra varias actuaciones dentro de una \u00fanica diligencia, denominada diligencia de inspecci\u00f3n y regulada en el art\u00edculo 15 de la Ley 1561 de 2012.<\/p>\n
\u00a753. En segundo lugar, el art\u00edculo 121, incisos 5 y 8, de la Ley 1564 de 2012 tiene como destinatarios a todos los jueces, as\u00ed como autoridades administrativas con funciones judiciales; mientras que el art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012 solo se dirige a los jueces civiles municipales (en primera instancia) y los jueces civiles de circuito (que act\u00faen en segunda instancia), quienes conocer\u00e1n de los procesos verbales especiales, tales como el de otorgamiento de t\u00edtulos. Esto implica que tambi\u00e9n hay diferencias en cuanto al destinatario de la norma.<\/p>\n
\u00a754. En tercer lugar, al comparar los art\u00edculos 121, inciso 7, de la Ley 1564 de 2012 y el 23, inciso 8, de la Ley 1561 de 2012, se encuentra que el primero solo menciona el car\u00e1cter obligatorio del paso del tiempo para evaluar el desempe\u00f1o de todos los jueces; mientras que el segundo determina que el paso del tiempo se tendr\u00e1 como criterio obligatorio y negativo, lo cual implica un mayor reproche del legislador frente al incumplimiento de los t\u00e9rminos.<\/p>\n
\u00a755. En esa medida, no se configura una cosa juzgada ni formal ni material respecto de la Sentencia C-443 de 2019, pues no existe identidad de objeto. Aunque las disposiciones comparten parcialmente su contenido, formalmente se encuentran insertas en marcos normativos distintos; y, materialmente, apuntan a resolver situaciones jur\u00eddicas no equiparables, con destinarios diferentes y con consecuencias jur\u00eddicas parcialmente distintas. Ello no obsta para considerar que las reglas aplicadas en dicho caso puedan resultar valiosas para el presente estudio.<\/p>\n
2.2. Necesidad de realizar una integraci\u00f3n normativa
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\n\u00a756. Las universidades Externado y Libre solicitaron que en el presente caso no se estudie \u00fanicamente la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d, sino que se realice un juicio sobre la totalidad de los incisos 5 y 2 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012. Para ello, los intervinientes acuden a la Sentencia C-443 de 2019 e indican que la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d tiene sentido solo si se estudia en un contexto m\u00e1s amplio.<\/p>\n
\u00a757. Al respecto, esta Corte ha sostenido que el control de constitucionalidad puede, excepcionalmente, estar precedido por una integraci\u00f3n normativa, con la finalidad de preservar la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, la efectividad del control constitucional, la seguridad jur\u00eddica y la coherencia del ordenamiento. Para que la integraci\u00f3n normativa pueda darse, es necesario que se cumpla alguno de los siguientes supuestos: (i) el art\u00edculo que se impugna carezca de un contenido de\u00f3ntico claro un\u00edvoco o de un \u00e1mbito regulador propio, aislado del contexto en el cual est\u00e1n insertadas; (ii) la disposici\u00f3n demandada o la norma que de ella se desprende, est\u00e1 mencionada o referida en otros art\u00edculos del ordenamiento jur\u00eddico de manera que para asegurar la efectividad de la decisi\u00f3n que se tome, es necesario tambi\u00e9n examinarlos; y (iii) la norma que se juzga tiene una relaci\u00f3n \u00edntima o intr\u00ednseca con otra que, prima facie, plantea serias dudas de constitucionalidad.<\/p>\n
\u00a758. En el caso que ocupa a la Corte, el demandante s\u00f3lo cuestion\u00f3 la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d, contenida en el art\u00edculo 23, inciso 5, de la Ley 1561 de 2012. Sin embargo, el juicio que se haga sobre esta expresi\u00f3n repercute en la totalidad del inciso 5. En efecto, el t\u00e9rmino \u201cde pleno derecho\u201d se adscribe a un tipo espec\u00edfico de nulidad, que se predica de situaciones expresamente regladas por el legislador o que manifiestamente son contrarias a mandatos constitucionales (criterio objetivo), opera autom\u00e1ticamente e implica la inexistencia de lo actuado, como lo ha indicado la Corte Suprema de Justicia. Si la Corte llegase a determinar que el efecto \u201cde pleno derecho\u201d resulta contrario a la Constituci\u00f3n, tal declaratoria implicar\u00eda una variaci\u00f3n en cuanto al tipo de nulidad, la manera en que opera, la posibilidad de subsanarla y sus efectos. Por ello, es necesario integrar la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d a la totalidad del inciso 5.<\/p>\n
\u00a759. Adem\u00e1s, del art\u00edculo 23, inciso 2, de la Ley 1561 de 2012 se desprende que el vencimiento de t\u00e9rminos produce dos efectos procesales. El primero de ellos consiste en el cambio de competencia, es decir, el juez que adelantaba el proceso y no emiti\u00f3 fallo dentro del plazo previsto perder\u00e1 su competencia y el caso pasar\u00e1 al siguiente juez en turno; mientras que el segundo establece que, por efecto de la p\u00e9rdida de competencia, las actuaciones posteriores realizadas por el juez que perdi\u00f3 la competencia ser\u00e1n declaradas nulas \u201cde pleno derecho\u201d. As\u00ed, surge una relaci\u00f3n entre ambos efectos pues el paso del tiempo lleva a que se configure una p\u00e9rdida de competencia sobreviniente y, por tanto, el caso deba pasar al siguiente juez en turno y las decisiones que adopte el funcionario que conoc\u00eda del proceso sean nulas a partir del vencimiento de t\u00e9rminos. Por tanto, pronunciarse \u00fanicamente sobre la nulidad, sin evaluar la remisi\u00f3n autom\u00e1tica, podr\u00eda crear una contradicci\u00f3n al momento de interpretar y de aplicar la norma. Adem\u00e1s, la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d est\u00e1 necesariamente ligada al concepto de nulidad, as\u00ed como a los efectos que ella produce.<\/p>\n
\u00a760. En esa medida, la Corte encuentra que la norma que se desprende de la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d, est\u00e1 referida en la totalidad del inciso 5 y en el inciso 2 de la Ley 1561 de 2012 (el vencimiento de t\u00e9rminos conlleva la p\u00e9rdida autom\u00e1tica de competencia y a la nulidad de pleno derecho de las actuaciones que realiza el juez que la ha perdido). Lo que exige, entonces, integrar estos incisos, para as\u00ed asegurar la efectividad de la decisi\u00f3n que se tome.<\/p>\n
\u00a761. Por ello, la Corte proceder\u00e1 a estudiar, en su integridad, los incisos 2 y 5 y 7 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012.<\/p>\n
3. Presentaci\u00f3n del caso y formulaci\u00f3n de los problemas jur\u00eddicos<\/p>\n
\u00a762. La Sala estudia una demanda ciudadana contra el art\u00edculo 23 (parcial) de la Ley 1561 de 2012. Esta norma dispone la duraci\u00f3n del proceso verbal especial para otorgar t\u00edtulos de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales de peque\u00f1a entidad, as\u00ed como las consecuencias del incumplimiento a los t\u00e9rminos procesales. Para el demandante, las disposiciones demandas (i) vulneran el debido proceso de las partes, quienes se ven sometidas a un rehacer de las actuaciones procesales, debido a los efectos de la nulidad de pleno derechos sobre las actuaciones realizadas con posterioridad al t\u00e9rmino contemplado en la ley. Tambi\u00e9n afectar\u00eda el debido proceso de los jueces, al originar autom\u00e1ticamente una calificaci\u00f3n negativa sobre su desempe\u00f1o y, con ello, una suerte de responsabilidad objetiva, que no atiende las distintas situaciones que pueden afectar el curso del proceso; y (ii) desconocen el derecho de acceso a la justicia de las partes, porque sobreponen la dimensi\u00f3n formal del proceso sobre su dimensi\u00f3n material, es decir, le otorga una prevalencia injustificada al cumplimiento de los t\u00e9rminos sobre la garant\u00eda real de acceso a la justicia.<\/p>\n
\u00a763. Ante la Corte, el Ministerio de Agricultura fue el \u00fanico que defendi\u00f3 la constitucionalidad de las disposiciones bajo el argumento de que estas responden a una din\u00e1mica y l\u00f3gica particular de celeridad en los procesos de clarificaci\u00f3n de t\u00edtulos. Los dem\u00e1s intervinientes, de forma general y con algunos matices, respaldaron la demanda ciudadana e invitaron a la Corte a tomar medidas para corregir las consecuencias previstas por el legislador, tanto en t\u00e9rminos procesales como de evaluaci\u00f3n de los jueces.<\/p>\n
\u00a764. De manera preliminar, la Sala Plena descart\u00f3 la existencia de cosa juzgada respecto de la Sentencia C-443 de 2019. Si bien el art\u00edculo 121 de la Ley 1564 de 2012 (C\u00f3digo General del Proceso) guarda cierta identidad con el art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012, esta \u00faltima corresponde a un r\u00e9gimen especial dirigido a unos jueces concretos (civiles municipales, en primera instancia, y de circuito, en segunda) y con un objeto propio (formalizaci\u00f3n de predios); asimismo, en la redacci\u00f3n se encuentran diferencias, que impiden hablar de una identidad formal, as\u00ed como en los contextos que dan origen a las dos marcos normativos. Por otra parte, la Sala estim\u00f3 necesario integrar la totalidad de los incisos 2, 5 y 7, con el fin de que las disposiciones acusadas se entiendan en su integridad y alcance.<\/p>\n
\u00a765. Ahora bien, la Corte estima que debe hacerse una precisi\u00f3n en cuanto al control que se realizar\u00e1 en el presente caso. Si bien el demandante sostiene que todas las expresiones (y, por tanto, los incisos integrados) desconocen el debido proceso (art\u00edculo 29 constitucional) y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia (art\u00edculo 228), las problem\u00e1ticas propuestas tienen, en realidad, un abordaje diferenciado.<\/p>\n
\u00a766. Si se hace una lectura preliminar de los art\u00edculos 29 y 228 constitucionales, se observa que \u00e9stos comprenden los derechos de las partes a acceder a una justicia, oportuna, pronta, eficiente y eficaz, as\u00ed como a obtener respuesta por parte de las entidades estatales (entre ellas judiciales) dentro de un plazo razonable. Por ello, resulta adecuado sostener que la remisi\u00f3n autom\u00e1tica por el vencimiento de t\u00e9rminos (inciso 2) y la declaratoria de nulidad de pleno derecho de las actuaciones realizadas con posterioridad a la ocurrencia de dicho evento (inciso 5) deben ser estudiadas desde estos dos par\u00e1metros constitucionales.<\/p>\n
\u00a767. Sin embargo, al mirar la calificaci\u00f3n negativa por el vencimiento de t\u00e9rminos (inciso 7) no puede ser sometido al mismo examen. El art\u00edculo 228 indica que el incumplimiento de los t\u00e9rminos ser\u00e1 sancionado; pero, preliminarmente, esta es una cl\u00e1usula que faculta al Estado para adoptar medidas que garanticen la observancia de los t\u00e9rminos procesales. En cambio, el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n s\u00ed comprende en sus garant\u00edas el derecho de toda persona a no ser sancionada en raz\u00f3n de una responsabilidad objetiva. Adem\u00e1s, este mando constitucional contempla tambi\u00e9n que toda conducta sea valorada desde su integralidad. Por ello, la calificaci\u00f3n negativa de los funcionarios judiciales debe leerse desde el derecho de todo juez al debido proceso.<\/p>\n
\u00a768. Por lo anterior, le corresponde a la Corte responder los siguientes problemas jur\u00eddicos:<\/p>\n
(i) \u00bfLos incisos 2 y 5 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012 vulneran los derechos al debido proceso (art. 29, C.P.) y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia (art. 228, C.P.) de las partes, al disponer que al vencimiento del t\u00e9rmino previsto para que el juez civil municipal adopte una decisi\u00f3n sin que lo haya hecho, el proceso deber\u00e1 ser remitido autom\u00e1ticamente al siguiente juez en turno, quien declarar\u00e1 la nulidad de pleno derecho de todas las actuaciones realizadas con posterioridad al vencimiento del plazo?<\/p>\n
(ii) \u00bfEl inciso 7 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012 vulnera el derecho al debido proceso de los jueces responsables del proceso de formalizaci\u00f3n de t\u00edtulos (art. 29, C.P.), al imponerles una calificaci\u00f3n negativa y obligatoria por no adoptar una decisi\u00f3n dentro del tiempo previsto en la ley?<\/p>\n
\u00a769. Para resolver estos problemas jur\u00eddicos, se reiterar\u00e1 la jurisprudencia en torno al (i) derecho al acceso a la administraci\u00f3n de justicia, as\u00ed como (ii) al debido proceso en su faceta de plazo razonable. Luego se mencionar\u00e1 (iii) la importancia de la Ley 1561 de 2012 dentro del contexto de alta informalidad respecto con la tenencia de la tierra en Colombia. Con ello se avanzar\u00e1, finalmente, al control de los incisos y expresiones objetos del presente control constitucional.<\/p>\n
4. El derecho fundamental de acceso a la administraci\u00f3n de justicia<\/p>\n
\u00a770. El derecho fundamental de acceso a la justicia, previsto en el art\u00edculo 228 constitucional, reconoce el derecho de toda persona a acudir al sistema de justicia para obtener una respuesta pronta y efectiva en torno a la defensa de sus derechos que estima vulnerados o a las pretensiones que desea hacer exigibles a trav\u00e9s del aparato estatal.<\/p>\n
\u00a771. Este derecho comprende, a su vez, la garant\u00eda de que todo proceso se realice con un cumplimiento estricto de los t\u00e9rminos. De all\u00ed derivan dos obligaciones principales. Por una parte, al legislador le corresponde, dentro de su margen de configuraci\u00f3n, dise\u00f1ar las reglas y par\u00e1metros de los procesos. Por otra, al funcionario judicial le es obligatorio emplear sus capacidades para que los t\u00e9rminos establecidos en la ley se cumplan con rigurosidad y dentro del marco de posibilidades y el respeto de los derechos fundamentales de las partes.<\/p>\n
4.1. La potestad del legislador para dise\u00f1ar los procedimientos, incluidos los t\u00e9rminos procesales<\/p>\n
\u00a772. Al legislador se le encomend\u00f3, en virtud del art\u00edculo 150.1 de la Constituci\u00f3n, la potestad de crear los c\u00f3digos y, en especial, los procedimientos que garantizan los derechos sustanciales de las personas. Para ello, el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n para dise\u00f1ar las modelos y medidas que considere pertinentes para que los procesos judiciales puedan desarrollarse de manera c\u00e9lere.<\/p>\n
\u00a773. Dentro de este margen de configuraci\u00f3n se encuentra la facultad para determinar si un asunto debe resolverse a trav\u00e9s de un procedimiento general o especial, as\u00ed como para fijar reglas para su funcionamiento, lo que incluye los t\u00e9rminos procesales. Estos \u00faltimos hacen referencia a la estimaci\u00f3n del tiempo que debe durar un proceso y sus etapas, las acciones que se prev\u00e9n para su cumplimiento y las consecuencias que acarrea su desconocimiento.<\/p>\n
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\u00a775. Sobre este punto, la Corte ha sostenido, por ejemplo, que establecer un conjunto de t\u00e9rminos reducidos, sin considerar las finalidades y particularidades del proceso, resulta contrario a los art\u00edculos 29 y 228 de la Constituci\u00f3n ya que, en la pr\u00e1ctica, impiden que las partes ejerzan sus derechos (ser escuchados, presentar y controvertir pruebas, interponer recursos) y que el juez pueda estudiar, con el tiempo suficiente, los hechos, las pretensiones, los argumentos y las pruebas que contiene el expediente.<\/p>\n
4.2. El deber del juez de obrar conforme a los t\u00e9rminos procesales<\/p>\n
\u00a776. En lo que respecta al funcionario judicial, la Corte ha explicado que la administraci\u00f3n de justicia debe traducirse en la posibilidad real y efectiva de las personas de obtener una respuesta pronta. Dicha expectativa se materializa cuando los jueces logran, en un tiempo razonable, la realizaci\u00f3n de tr\u00e1mites, la valoraci\u00f3n de pruebas y la determinaci\u00f3n de los hechos controvertidos, que permiten llegar a una decisi\u00f3n fundada sobre los asuntos puestos a su conocimiento. Este objetivo supone, a su vez, un conjunto de disposiciones que obligan al juez a desplegar todas las acciones para requerir a las partes en caso de inactividad, concentrar actuaciones dentro de las audiencias, hacer uso de sus poderes oficiosos o correctivos como director del proceso, entre otros.<\/p>\n
\u00a777. Para que los t\u00e9rminos procesales se hagan efectivos, el ordenamiento ha previsto diversos mecanismos. Algunos hacen \u00e9nfasis en el comportamiento de las partes; mientras que otros en la direcci\u00f3n judicial del proceso. Entre las diversas medidas, se pueden destacar dos relacionadas con la labor judicial: (i) la evaluaci\u00f3n peri\u00f3dica de los funcionarios judiciales y (ii) el mecanismo de vigilancia a los procesos. Excepcionalmente, cuando la mora impacta de manera grave los derechos fundamentales y se superan los requisitos generales de procedibilidad, es posible (iii) acudir a la acci\u00f3n de tutela ante la configuraci\u00f3n de una mora judicial injustificada.<\/p>\n
\u00a778. La evaluaci\u00f3n peri\u00f3dica de los funcionarios judiciales es una medida que garantiza el adecuado gobierno judicial y el cumplimiento de los principios de eficacia y eficiencia del sistema. Esta tiene como finalidad preservar el valor social y p\u00fablico que tiene la administraci\u00f3n de justicia y comprende el ingreso y la permanencia del servidor judicial, quien deber\u00e1 procurar por garantizar los principios y valores que rigen su quehacer.<\/p>\n
\u00a779. Su fundamento radica en la Ley 270 de 1996, que reglamenta lo relacionado con el funcionamiento de la rama Judicial y la gesti\u00f3n de los jueces. La evaluaci\u00f3n, adem\u00e1s, debe tener en cuenta los elementos de calidad y gesti\u00f3n de las actuaciones judiciales. Por ello, el legislador previ\u00f3 dos componentes generales de evaluaci\u00f3n. El primero hace referencia a la calidad de las decisiones judiciales. Seg\u00fan el art\u00edculo 55, inciso 3, de la Ley 270 de 1996 establece que se tendr\u00e1n como factores esenciales de evaluaci\u00f3n de los funcionarios judiciales la pulcritud del lenguaje, la claridad, la precisi\u00f3n y la concreci\u00f3n de los hechos materia de los debates y de las pruebas que los respaldan; mientras que el segundo hace referencia a la gesti\u00f3n judicial, cuya finalidad es garantizar que se preserven los niveles de idoneidad, calidad y eficiencia que justifican la permanencia del cargo de los servidores judiciales, conforme con el art\u00edculo 169 de la Ley 270 de 1996.<\/p>\n
\u00a780. Por otra parte, la evaluaci\u00f3n se caracteriza por ser objetiva, imparcial y fundada en el principio de equidad, lo que implica que deber\u00e1 tener en cuenta las actuaciones positivas y negativas, as\u00ed como referirse a hechos concretos y a las condiciones demostradas por el servidor judicial en el lapso que abarca la evaluaci\u00f3n. Asimismo, la evaluaci\u00f3n deber\u00e1 encaminarse para detectar las deficiencias que afectan los procesos, introducir oportunamente correctivos, formular planes y programas de capacitaci\u00f3n, conceder est\u00edmulos a los servidores judiciales, entre otros.<\/p>\n
\u00a781. Dentro de este sistema, la inactividad judicial y, por tanto, la dilaci\u00f3n injustificada, resulta un criterio para la evaluaci\u00f3n. Al ser considerado junto con otros factores puede implicar decisiones institucionales en relaci\u00f3n con el juez, tales como la adopci\u00f3n de medidas correctivas, para evitar que se incurra nuevamente en dilaci\u00f3n injustificada, o incluso el retiro del servidor judicial de su cargo, como lo prev\u00e9 el art\u00edculo 171, inciso 2, de la Ley 270 de 1996.<\/p>\n
\u00a782. Ahora bien, debe aclararse que la evaluaci\u00f3n, en s\u00ed misma, no constituye un mecanismo sancionatorio para los jueces, sino una herramienta que permite establecer cu\u00e1les son las din\u00e1micas alrededor de un despacho y las oportunidades de mejora para brindar una administraci\u00f3n de justicia oportuna, respetuosa de los derechos fundamentales y efectiva, as\u00ed como las situaciones externas que pueden incidir en la gesti\u00f3n judicial. En ese sentido, sirve, principalmente, para ayudar a los despachos judiciales y a sus funcionarios, a encontrar medidas para mejorar su desempe\u00f1o misional y, eventualmente, puede repercutir en la permanencia de estos en sus cargos.<\/p>\n
\u00a783. Ahora bien, debe tenerse presente que la duraci\u00f3n del proceso es uno de los criterios de evaluaci\u00f3n judicial, mas no el \u00fanico. Asimismo, debe considerarse que el mero paso del tiempo en un caso no puede leerse como un criterio \u00fanico y suficiente de calificaci\u00f3n, sino que debe entenderse desde las situaciones que atraviesa un juez, tales como la capacidad institucional y la carga de trabajo. Esta consideraci\u00f3n resulta relevante pues, como lo ha evidenciado la Corte en diversas oportunidades, en algunos sectores del sistema judicial se experimenta una mora judicial justificada, es decir, un fen\u00f3meno multicausal, que se presenta como resultado de acumulaciones procesales o de problemas estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la soluci\u00f3n de los procesos.<\/p>\n
\u00a784. Sobre este punto, la Corte ha resaltado que la rama Judicial atraviesa por una brecha hist\u00f3rica entre la demanda y la oferta judicial, que ha ocasionado niveles significativos de congesti\u00f3n judicial, que afecta la adopci\u00f3n de decisiones judiciales dentro de los plazos razonales y previstos en las normas procesales generales y especiales. Asimismo, la Corte ha evidenciado que en ciertas jurisdicciones, como la ordinaria suele haber una carga significativamente alta para sus funcionarios, que incide en los tiempos para atender los asuntos judiciales y darles una respuesta oportuna. Lo anterior ha llevado a que tanto el legislador como la Corte analicen permanentemente medidas de descongesti\u00f3n, que permitan una administraci\u00f3n de justicia c\u00e9lere.<\/p>\n
\u00a785. La segunda medida vinculada al cumplimiento oportuno de los t\u00e9rminos consiste en el mecanismo de vigilancia, previsto en el art\u00edculo 101, numeral 6, de la Ley 270 de 1996, seg\u00fan el cual se encomend\u00f3 a las salas administrativas de los consejos seccionales de la Judicatura \u201cejercer la vigilancia judicial para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempe\u00f1o de las labores de funcionarios y empleados de esta Rama\u201d. En el mismo sentido, la Unidad de Administraci\u00f3n de la Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, mediante Circular PSAC10-53 de 2010, se\u00f1al\u00f3 que la vigilancia judicial administrativa es una actuaci\u00f3n de car\u00e1cter eminentemente administrativo que busca que la administraci\u00f3n de justicia sea eficaz y oportuna, bajo el respeto de la autonom\u00eda e independencia judicial.<\/p>\n
\u00a786. Luego, mediante Acuerdo PSAA11-8716 expedido el 6 de octubre de 2011, el Consejo Superior de la Judicatura reglament\u00f3 el ejercicio de la vigilancia judicial administrativa, en procura de que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempe\u00f1o de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el \u00e1mbito de circunscripci\u00f3n territorial del competente Consejo Seccional de la Judicatura. Precis\u00f3, en todo caso, que tal instrumento es diferente de la acci\u00f3n disciplinaria a cargo de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias.<\/p>\n
\u00a787. De igual modo, el Consejo Superior de la Judicatura observ\u00f3 que cuando no se adelantaba de oficio, el procedimiento a seguir comprende: (i) formulaci\u00f3n de la solicitud de Vigilancia Judicial Administrativa; (ii) reparto; (iii) recopilaci\u00f3n de informaci\u00f3n; (iv) apertura, comunicaci\u00f3n, traslado y derecho de defensa; (v) proyecto de decisi\u00f3n; (vi) notificaci\u00f3n y recurso; y, (vii) comunicaciones.<\/p>\n
\u00a788. As\u00ed, si el magistrado encuentra m\u00e9rito en la queja, dar\u00e1 apertura al tr\u00e1mite de vigilancia mediante auto motivado, en el que indique las medidas que habr\u00e1n de adoptarse \u201cpara normalizar la situaci\u00f3n de deficiencia de la administraci\u00f3n de justicia\u201d, y se le otorgar\u00e1 al requerido la oportunidad para que presente las explicaciones y pruebas que pretenda hacer valer. Surtido esto espacio, el magistrado que conoce del asunto sustanciar\u00e1 y someter\u00e1 a consideraci\u00f3n de la Sala Administrativa, el proyecto de decisi\u00f3n sobre la vigilancia judicial administrativa y en ese mismo plazo decidir\u00e1 si ha habido un desempe\u00f1o contrario a la administraci\u00f3n oportuna y eficaz de la justicia en el preciso y espec\u00edfico proceso o actuaci\u00f3n judicial de que se trate. Cuando se establece proceder irregular del funcionario judicial y hay lugar a imponer una medida de correcci\u00f3n, la decisi\u00f3n se le deber\u00e1 notificar personalmente al funcionario y ser\u00e1 susceptible del recurso de reposici\u00f3n.<\/p>\n
\u00a789. Por \u00faltimo, y en casos excepcionales, tambi\u00e9n se ha requerido la intervenci\u00f3n del juez de tutela, con el fin de proteger los derechos fundamentales de las partes y conminar al despacho en mora para que supere, en la medida de las posibilidades, los factores de retraso. Este escenario surge ante una dilaci\u00f3n injustificada, es decir, cuando se evidencia que el juez permanece inactivo sin un motivo razonable, lo que provoca una vulneraci\u00f3n a los derechos de las partes y al adecuado funcionamiento del sistema judicial. Su finalidad es alertar sobre la puesta en peligro de los derechos y ordenar al juez tomar medidas urgentes para darle impulso a un proceso.<\/p>\n
\u00a790. En suma, el acceso a la administraci\u00f3n de justicia comprende el derecho de toda persona a que sus reclamos ante el sistema de justicia se tramiten y resuelvan con sujeci\u00f3n a los t\u00e9rminos procesales. Para ello, el legislador tiene el deber de establecer razonablemente los tiempos de un proceso y sus etapas; mientras que el juez est\u00e1 en el deber de procurar el cumplimiento de dichos t\u00e9rminos. En caso de que el funcionario incurra en una mora injustificada, su actuaci\u00f3n (u omisi\u00f3n) puede llevar a evaluaciones que afecten su gesti\u00f3n, al mecanismo de vigilancia y, excepcionalmente, a la acci\u00f3n de tutela. La evaluaci\u00f3n debe tener en cuenta, por una parte, las finalidades y caracter\u00edsticas de la evaluaci\u00f3n de gesti\u00f3n judicial y, por otra, la existencia de ciertas circunstancias, como la mora judicial justificada.<\/p>\n
5. El derecho fundamental al debido proceso desde la faceta del plazo razonable
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\n\u00a791. El derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia est\u00e1 ligado con el derecho fundamental al debido proceso en materia de t\u00e9rminos procesales. Este derecho, contenido en el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n, comprende la garant\u00eda de toda persona a que sus pretensiones sean resueltas dentro de un plazo razonable.<\/p>\n
\u00a792. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, el plazo razonable responde a la finalidad del Estado social de derecho de colaborar con el buen funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia y comprende el derecho que tiene toda persona a que un proceso sea atendido y resuelto oportunamente, as\u00ed como la prohibici\u00f3n general de someter \u00e9ste a dilaciones injustificadas. En efecto, el derecho de toda persona a recibir una decisi\u00f3n judicial oportuna, a su vez, impone al juez el deber de cumplir con los plazos fijados por el r\u00e9gimen procesal aplicable, so pena de ser objeto de sanciones disciplinarias. En ese sentido, el art\u00edculo 228 de la Carta Pol\u00edtica, al regular la estructura y funci\u00f3n de la rama Judicial, consagra que \u201c[l]os t\u00e9rminos se observar\u00e1n con diligencia y su incumplimiento ser\u00e1 sancionado\u201d.<\/p>\n
\u00a793. As\u00ed, la actividad judicial supone un esfuerzo continuo por alcanzar un balance entre el cumplimiento estricto de los t\u00e9rminos procesales y la consecuci\u00f3n de los elevados fines de la justicia, entendida esta como una funci\u00f3n p\u00fablica determinante para la vigencia misma del Estado. En \u00faltimas, le corresponde al sector justicia materializar la funci\u00f3n pacificadora del derecho y encauzar institucionalmente los conflictos que surgen en la sociedad. Pero si el tiempo de respuesta para llegar a una decisi\u00f3n se torna desproporcionado, se erosiona irremediablemente la confianza ciudadana en el sistema de justicia y se pierde su raz\u00f3n de ser. As\u00ed lo ha advertido la Sala Plena: \u201c[L]a Corte ha reconocido que la congesti\u00f3n judicial es un fen\u00f3meno que afecta la legitimidad y la eficacia de la administraci\u00f3n de justicia, perjudicando desde las altas cortes hasta los jueces de instancia, y en esa medida, implica el desconocimiento de un amplio repertorio de derechos fundamentales de los ciudadanos y las ciudadanas. El mismo tiene consecuencias negativas grav\u00edsimas en la conflictividad social, y en la soluci\u00f3n democr\u00e1tica y pac\u00edfica de las tensiones propias de cualquier sociedad contempor\u00e1nea\u201d.<\/p>\n
\u00a794. Por la relaci\u00f3n entre el debido proceso, entendido como decisiones en plazos razonables, y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia, la Corte ha empleado un razonamiento similar al momento de concretar aquel derecho en el escenario de los t\u00e9rminos judiciales. As\u00ed, la jurisprudencia ha sostenido, en primer lugar, que el concepto de plazo razonable debe verse de acuerdo con la naturaleza de los diversos procesos y los derechos fundamentales que entran en juego. En esa medida, el plazo razonable no opera de igual forma en los procesos civiles que en los procesos penales, donde est\u00e1 en juego la libertad de la persona, o la justicia transicional, donde cobran especial relevancia los derechos de las v\u00edctimas del conflicto.<\/p>\n
\u00a795. Ahora bien, no puede entenderse que el plazo razonable conlleve a una aplicaci\u00f3n mec\u00e1nica de los tiempos. Como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte, apoyada, a su vez, en la jurisprudencia interamericana, este derecho fundamental debe leerse de acuerdo con cuatro elementos, a saber: (i) la complejidad del asunto, es decir, la especialidad del caso, el n\u00famero de partes e intervinientes, la complejidad de las pruebas y el contexto en que ocurrieron los hechos; (ii) la actividad procesal del interesado, o la pregunta de si la parte realiz\u00f3 las intervenciones que le eran razonablemente exigibles en cada etapa procesal; (iii) la conducta de las autoridades, es decir, si \u00e9stas atendieron su deber de dirigir el proceso, as\u00ed como de impulsarlo y encausarlo con el fin de no sacrificar la justicia y el debido proceso; y (iv) la afectaci\u00f3n generada en la situaci\u00f3n jur\u00eddica de la persona involucrada en el proceso.<\/p>\n
\u00a796. Estos elementos permitir\u00edan entender que, el plazo razonable no resulta una obligaci\u00f3n exclusiva del juez que dirige un proceso, sino que exige de la colaboraci\u00f3n de las partes y del aparato estatal en su conjunto. Y, en esa medida, la fijaci\u00f3n legislativa de los t\u00e9rminos procesales no puede pensarse desde el supuesto de que el juez es quien \u00fanicamente mueve el proceso, sino que es la acci\u00f3n conjunta de todos los actores lo que permite su impulso, bajo un contexto sist\u00e9mico que no puede ser desconocido.<\/p>\n
6. La importancia del proceso verbal previsto en la Ley 1561 de 2012, en un contexto de alta informalidad en la tenencia de la tierra<\/p>\n
\u00a797. El derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y al debido proceso toman una mayor significaci\u00f3n cuando se mira desde sus titulares. En este caso, adquiere una relevancia cuando se evidencia que los t\u00e9rminos procesales se est\u00e1n leyendo desde un proceso que est\u00e1 dise\u00f1ado para quienes han tenido propiedades rurales y, debido a la informalidad de su tenencia, no han podido ejercer plenamente sus derechos y participar activamente en la sociedad, como son, entre otros, los propietarios rurales.<\/p>\n
\u00a798. De acuerdo con los estudios del DANE, los propietarios rurales en Colombia superan una edad promedio de 56.37 a\u00f1os. Entre dicha poblaci\u00f3n, 75.17 de cada 100 hombres y 65.41 de cada 100 mujeres son propietarias mayores de 60 a\u00f1os. Esta poblaci\u00f3n, a su vez, vive mayoritariamente en terrenos, cuya extensi\u00f3n es menor a las 3 hect\u00e1reas (62.5% de hombres y 75.1% de mujeres) y su destinaci\u00f3n es para uso habitacional o actividades agr\u00edcolas.<\/p>\n
\u00a799. Por otra parte, la tenencia de la tierra, principalmente rural, se caracteriza por la informalidad. Para la Unidad de Planificaci\u00f3n Rural Agropecuaria (en adelante UPRA), existe en el pa\u00eds un 52% de tenencia informal de la tierra y los departamentos donde mayor informalidad se experimenta son Putumayo (1\u2019785.632 hect\u00e1reas de \u00e1rea informal), Bol\u00edvar (1\u2019831.486 hect\u00e1reas), Norte de Santander (1\u2019432.153 hect\u00e1reas), San Andr\u00e9s, Providencia y Santa Catalina (4.972 hect\u00e1reas), Casanare (2\u2019293.709 hect\u00e1reas) y Cundinamarca (1\u2019237.371 hect\u00e1reas).<\/p>\n
\u00a7100. Del n\u00famero de predios en situaci\u00f3n de informalidad, la UPRA encontr\u00f3 que, a 2019, hay 48.83% de predios con falsa tradici\u00f3n registrada y 15.4% predios presuntos informales.<\/p>\n
\u00a7101. Esto se traduce en que las personas que se encuentran en una situaci\u00f3n de tenencia informal de tierras son, mayoritariamente, poblaci\u00f3n campesina con una edad mayor a los 56 a\u00f1os, que viven, principalmente, en predios de peque\u00f1a extensi\u00f3n y que trabajan la tierra para el auto sostenimiento o actividades agr\u00edcolas.<\/p>\n
\u00a7102. Desde una lectura normativa, lo anterior significa que estas personas son sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional, pues en ellos convergen distintas situaciones de vulnerabilidad, tales como la edad, la relaci\u00f3n especial con la tierra y la condici\u00f3n econ\u00f3mica. Asimismo, deben considerarse de especial protecci\u00f3n, puesto que la Constituci\u00f3n les ha reconocido como titulares de derechos, propios de un proceso de reivindicaci\u00f3n hist\u00f3rica, es decir, de un conjunto de acciones que pretenden reconocer el papel del campesinado en el proyecto de vida nacional.<\/p>\n
\u00a7103. Precisamente, el art\u00edculo 64 de la Constituci\u00f3n, reformado por el Acto Legislativo 01 de 2023, reconoci\u00f3 que el campesinado es sujeto de derechos y de especial protecci\u00f3n. Y que, con el fin de lograr una igualdad material y efectiva desde una perspectiva de g\u00e9nero e interseccional, se deben reconocer un conjunto de derechos, entre ellos, el acceso progresivo a la propiedad de la tierra del campesinado y de los trabajadores agrarios, el derecho al territorio, la mejora de la infraestructura rural, la extensi\u00f3n agropecuaria y empresarial y la asistencia t\u00e9cnica y tecnol\u00f3gica.<\/p>\n
\u00a7104. Estos derechos no pueden materializarse sin un proceso que formalice la tenencia y, por tanto, la propiedad de los predios. Por ello, el art\u00edculo 64, par\u00e1grafo 1, de la Constituci\u00f3n establece el deber de reglamentar la institucionalidad necesaria para materializar los derechos previstos para el campesinado. Dentro de dicha institucionalidad se encuentra el dise\u00f1o de procedimientos adecuados, c\u00e9leres y eficientes, que permitan a los campesinos gozar de un derecho efectivo a la propiedad sobre sus predios y, a trav\u00e9s de aquel, poder participar de los distintos proyectos adelantados por el Estado y las diversas actividades propias del mercado, para as\u00ed mejorar sus condiciones.<\/p>\n
\u00a7105. Ahora bien, dicho procedimiento ha de tener presente que el tr\u00e1nsito hacia una formalidad es una promesa plasmada desde la promulgaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991 que a\u00fan no se ha materializado. En consecuencia, la forma en que dicho proceso se adelanta debe tener una connotaci\u00f3n de celeridad, de modo tal que quienes acudan a aquel no queden sometidos a una espera larga e indefinida.<\/p>\n
\u00a7106. En otras palabras, el derecho al acceso a la administraci\u00f3n de justicia y al plazo razonable requieren de un an\u00e1lisis especial, que comprenda, entre otros, al campesinado como un sujeto de especial protecci\u00f3n, que se encuentra a la espera de poder acceder oportuna, formal y progresivamente a la tierra.<\/p>\n
7. Caso concreto: las disposiciones persiguen un fin importante, en tanto buscan un proceso c\u00e9lere de acceso a la tierra, pero sus medidas no resultan efectivamente conducentes<\/p>\n
\u00a7107. La Sala procede a determinar la constitucionalidad del art\u00edculo 23, incisos 2, 5 y 7, de la Ley 1561 de 2012. Para ello, explicar\u00e1 brevemente el proceso verbal especial para el otorgamiento de t\u00edtulos, para as\u00ed entender el contexto en el que se enmarcan las disposiciones acusadas. Luego, evaluar\u00e1 su constitucionalidad a trav\u00e9s de la metodolog\u00eda del juicio de proporcionalidad.<\/p>\n
7.1. El proceso verbal especial previsto en la Ley 1561 de 2012<\/p>\n
\u00a7108. Seg\u00fan ha explicado el legislador, la pol\u00edtica integral de tierras est\u00e1 compuesta por tres pilares que buscan responder a los problemas de equidad, informalidad y violencia en Colombia. El primero es el previsto en la Ley 160 de 1994, cuya finalidad consiste en democratizar el acceso a la tierra y permitir que los campesinos puedan realizar actividades agr\u00edcolas y participar en los procesos productivos previstos por el Estado, mediante la adjudicaci\u00f3n de bienes bald\u00edos, entre otras medidas.<\/p>\n
\u00a7109. El segundo pilar es el previsto en la Ley 1448 de 2011, que busca materializar los derechos fundamentales de las v\u00edctimas mediante, entre otros, la restituci\u00f3n de tierras a quienes fueron despojados de sus territorios u obligados a abandonarlos con ocasi\u00f3n del conflicto armado.
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\n\u00a7110. El tercero se encuentra en la Ley 1561 de 2012, que se dirige a garantizar el derecho al acceso progresivo a la tierra y a la propiedad privada de quienes son poseedores materiales de bienes urbanos y rurales de peque\u00f1a entidad econ\u00f3mica y desean sanear los t\u00edtulos que conlleven una falsa tradici\u00f3n. Mediante esta formalizaci\u00f3n (saneamiento) de t\u00edtulos, se espera que quienes se encuentran en una situaci\u00f3n de tenencia informal de predios transiten a una titularidad plena, que les permita disponer libremente de su predio, adelantar procesos productivos que requieren contratos de financiaci\u00f3n o recibir apoyos del gobierno para explotarlos econ\u00f3micamente.<\/p>\n
\u00a7111. Estos pilares requieren de unas normas procedimentales que permitan el acceso, la restituci\u00f3n y la formalizaci\u00f3n de predios conforme con las l\u00f3gicas de la reforma agraria integral, la superaci\u00f3n del conflicto armado y la transformaci\u00f3n de escenarios de incertidumbre e inseguridad jur\u00eddica. Por ello, el legislador opt\u00f3 por crear tres reg\u00edmenes especiales, pero complementarios y regidos por un especial \u00e9nfasis en la celeridad.<\/p>\n
\u00a7112. En particular, y por ser relevante para este proceso, la Ley 1561 de 2012 contempl\u00f3 un procedimiento verbal especial para que las personas que han explotado de buena fe durante un tiempo un predio, pero sin tener un t\u00edtulo que cumpla las exigencias legales, puedan formalizar su tenencia y, as\u00ed, ejercer los derechos que derivan de \u00e9sta, en especial: (i) la libre disposici\u00f3n, (ii) el arraigo y la dedicaci\u00f3n al cultivo del campo, para convertirlo en despensa esencial de la econom\u00eda nacional, (iii) vender en justo precio, (iv) poder ofrecer el inmueble en garant\u00eda, (v) el derecho a cr\u00e9dito, (vi) el derecho a subsidio y (vii) el acceso a los servicios p\u00fablicos.<\/p>\n
\u00a7113. Esta visi\u00f3n de la Ley 1561 de 2012 debe armonizarse con la especial relaci\u00f3n del campesinado con la tierra. En efecto, para estos grupos la tierra no se reduce a un medio de producci\u00f3n bajo las l\u00f3gicas tradicionales del mercado, sino que constituye un entorno m\u00e1s amplio y rico que impacta la vida en comunidad y sus actividades, y que incluye, entre otras, pr\u00e1cticas de pancoger que ha sido reconocida por la Corte. Por ello, debe incluirse dentro del ejercicio de derechos contemplados en el p\u00e1rrafo anterior, aquellos relacionados con la construcci\u00f3n de comunidad y la b\u00fasqueda de satisfacci\u00f3n de sus necesidades particulares y colectivas, como el cuidado del medio ambiente.<\/p>\n
\u00a7114. El car\u00e1cter especial de este proceso se refleja, a su vez, en el car\u00e1cter c\u00e9lere que propuso el Congreso de la Rep\u00fablica para su desarrollo. Al momento de su discusi\u00f3n y aprobaci\u00f3n, el legislador sostuvo que los procesos contemplados en el r\u00e9gimen procesal general representaban para los tenedores informales asumir unos costos significativos y someterse a una duraci\u00f3n considerable, que les imped\u00eda tener certeza sobre su titularidad y realizar operaciones con seguridad mientras obten\u00edan una respuesta por parte de la jurisdicci\u00f3n. Su car\u00e1cter especial radica, entonces, en que: (i) el proceso cuenta con una audiencia especial, donde el juez, luego de escuchar a las partes, examinar las pruebas e identificar el inmueble, profiere sentencia de formalizaci\u00f3n; (ii) la participaci\u00f3n del Ministerio P\u00fablico; (iii) la potestad del juez para que pueda acceder a los registros y las bases de datos, valorar todo tipo de informaci\u00f3n documental y testimonial, desechar actuaciones y diligencias in\u00fatiles y remover cualquier obst\u00e1culo formal, y decidir de fondo el asunto y (iv) la protecci\u00f3n de los derechos de quienes fueron v\u00edctimas de despojo, usurpaci\u00f3n o abandono forzado.<\/p>\n
\u00a7115. Lo anterior se traduce en la siguiente previsi\u00f3n de la Ley 1561 de 2012. Toda persona que tenga posesi\u00f3n informal sobre un bien rural con una extensi\u00f3n no mayor a 1 unidad agr\u00edcola familiar (UAF) o sobre un bien urbano, cuyo aval\u00fao catastral no sea superior a los 250 salarios m\u00ednimos mensuales legales vigentes, y que haya cumplido con los tiempos de posesi\u00f3n previstos en la ley, podr\u00e1 acudir al proceso verbal especial de t\u00edtulo de propiedad, conforme con los art\u00edculos 3 y 4 de la Ley 1561 de 2012.<\/p>\n
\u00a7116. Dicha persona acudir\u00e1 ante el juez civil municipal del lugar donde se halle el inmueble, quien conocer\u00e1 en primera instancia sobre el asunto. El juez cuenta con diversos poderes para la realizaci\u00f3n de un proceso c\u00e9lere, de los cuales se destaca: (i) desechar actuaciones y diligencias in\u00fatiles y rechazar solicitudes, incidentes y pruebas improcedentes o inconducentes, recursos que no est\u00e9n legalmente autorizados y todo medio de car\u00e1cter dilatorio; (ii) precaver, cuando tome medidas con relaci\u00f3n a un inmueble, riesgos consiguientes de paralizaci\u00f3n de la explotaci\u00f3n del mismo y de da\u00f1os y p\u00e9rdidas de cosechas o de otros bienes agrarios; (iii) contar con todos los mecanismos para evitar que se desvirt\u00faen los fines y principios establecidos en esta ley, en especial, la igualdad real de las partes, la gratuidad de la justicia, la simplicidad en los tr\u00e1mites, la celeridad de los procesos, la oficiosidad, la inmediaci\u00f3n, la sana cr\u00edtica, la concentraci\u00f3n de la prueba y el debido proceso.<\/p>\n
\u00a7117. Una vez presentada la solicitud de otorgamiento de t\u00edtulo ante el juez civil municipal, el proceso cuenta con las siguientes etapas. En un primer momento, se procede a una verificaci\u00f3n preliminar, donde se consulta la informaci\u00f3n relativa al inmueble, para establecer que \u00e9ste no se encuentran dentro de la tipolog\u00eda de bienes excluidos, que no se ubica en una zona de alto riesgo, protegida, en un \u00e1rea de resguardo ind\u00edgena o en una zona de cantera que se encuentra en estado de deterioro, que no se encuentran en curso de un tr\u00e1mite administrativo de adjudicaci\u00f3n de bald\u00edos u otros procedimientos previstos en el art\u00edculo 6, numeral 6, de la Ley 1561 de 2012, y que no se encuentre en zonas declaradas en inminente riesgo de desplazamiento forzado, de acuerdo con la Ley 387 de 1997 y normas modificatorias o complementarias.<\/p>\n
\u00a7118. Realizada dicha verificaci\u00f3n, el juez civil municipal procede a calificar la demanda y, en caso de admitirla, se correr\u00e1 traslado de la demanda y, posteriormente se fijar\u00e1 la fecha de inspecci\u00f3n del inmueble. Quienes deseen oponerse a las pretensiones del solicitante, podr\u00e1n formular sus pretensiones y excepciones durante el t\u00e9rmino de ejecutoria o durante el tr\u00e1mite de inspecci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a7119. Durante la inspecci\u00f3n, el juez proceder\u00e1 a verificar las condiciones f\u00edsicas del inmueble, escuchar\u00e1 a las partes y practicar\u00e1 las pruebas que considere necesarias para obtener claridad sobre el predio, las pretensiones y las excepciones. En caso de que surja la necesidad de requerir dictamen pericial, el juez podr\u00e1 suspender la audiencia y ordenar dicho dictamen, que deber\u00e1 rendirse dentro de los diez d\u00edas siguientes.<\/p>\n
\u00a7120. Una vez agotadas las actuaciones previstas dentro de la diligencia de inspecci\u00f3n, el juez civil municipal proceder\u00e1 inmediatamente a proferir la sentencia que concede o no la titulaci\u00f3n. Dicha decisi\u00f3n podr\u00e1 ser objeto de apelaci\u00f3n, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 18 de la Ley 1561 de 2012.<\/p>\n
\u00a7121. Ahora bien, el proceso, en su totalidad, debe adelantarse en un plazo no superior a 6 meses, que se cuentan a partir de la notificaci\u00f3n del auto admisorio de la demanda. Este lapso puede ampliarse excepcionalmente por 3 meses, siempre que medie un auto que justifique las razones por las cuales debe contarse con dicho tiempo adicional. Si transcurrido ese lapso el juez civil municipal no ha dictado sentencia, la Ley 1561 de 2012 prev\u00e9 tres efectos.<\/p>\n
\u00a7122. El primero consiste en que el proceso dejar\u00e1 de ser conocido por el juez que lo dirig\u00eda y su estudio pasa al siguiente juez civil municipal en turno, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 23, inciso 2, de la Ley 1561 de 2012. En palabras de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casaci\u00f3n Civil, surge un cambio de competencia sobreviniente por el paso del tiempo.<\/p>\n
\u00a7123. El segundo efecto es la declaratoria de nulidad \u201cde pleno derecho\u201d de toda actuaci\u00f3n que realice el juez de conocimiento con posterioridad al vencimiento del plazo, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 23, inciso 5, de la Ley 1564 de 2012.<\/p>\n
\u00a7124. Sobre este punto, debe entenderse que la nulidad de pleno de derecho se entiende como una sanci\u00f3n o consecuencia jur\u00eddica que se produce por la ocurrencia de un hecho, sin importar la voluntad humana (aun la judicial) . La consecuencia no es otra, sino que las actuaciones realizadas con posterioridad al hecho generador resultan inexistentes y, por tanto, carecen indefectiblemente de cualquier valor. Asimismo, la nulidad de pleno de derecho implica que no es posible acudir a la subsanaci\u00f3n para corregirla.<\/p>\n
\u00a7125. Bajo esta \u00f3ptica, el art\u00edculo 23, inciso 5, contempla dos hechos, a saber, el vencimiento de t\u00e9rminos y el paso al siguiente juez civil municipal. De estos hechos surge una consecuencia, a saber, el funcionario judicial que dirig\u00eda el proceso pierde su competencia y, por tanto, se entender\u00e1n nulas de pleno derecho las actuaciones que adelante con posterioridad al vencimiento de t\u00e9rminos. As\u00ed tambi\u00e9n lo ha entendido la Corte Suprema de Justicia, al interpretar los efectos de nulidad absoluta por vencimiento de t\u00e9rminos:<\/p>\n
\u201c(\u2026) la p\u00e9rdida de competencia no est\u00e1 determinada por esos foros, sino por el simple paso del tiempo y surge de manera sobreviniente, a pesar de que inicialmente ese funcionario judicial era quien de acuerdo con la ley, le correspond\u00eda conocer del asunto y no desde el mismo momento en el que le fue asignado, de ah\u00ed que para proferir sentencia, una vez excedido el t\u00e9rmino se\u00f1alado en la norma, se remita el diligenciamiento \u201cal juez o magistrado que le sigue en turno\u201d y en caso de que en el lugar no exista otro juzgador \u201cde la misma categor\u00eda o especialidad\u201d el proceso pasar\u00e1 al juez que designe la Sala de Gobierno del tribunal superior correspondiente, lo que indica que el legislador no desconoci\u00f3 la competencia inicialmente radicada en el funcionario judicial que super\u00f3 el plazo para dirimir la instancia, sino que fija una regla de distribuci\u00f3n del trabajo entre los jueces de un mismo ramo y categor\u00eda, a manera de un procedimiento de reparto\u201d.<\/p>\n
\u00a7126. El tercer efecto est\u00e1 asociado con la gesti\u00f3n judicial. El paso del tiempo sin que haya un pronunciamiento definitivo acarrea una calificaci\u00f3n obligatoria y negativa para el juez que adelanta el proceso verbal especial de otorgamiento de t\u00edtulos, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 23, inciso 7, de la Ley 1561 de 2012.<\/p>\n
7.2. La Corte acudir\u00e1 al juicio intermedio de proporcionalidad para estudiar los incisos demandados<\/p>\n
\u00a7127. La Corte procede a examinar la constitucionalidad del art\u00edculo 23, incisos 2, 5 y 7, de la Ley 1561 de 2012. Tanto el demandante como los intervinientes pusieron de manifiesto que estos incisos reflejan una tensi\u00f3n entre, de un lado, la garant\u00eda de acceso progresivo a la tierra, a trav\u00e9s de un proceso que se desenvuelva en un plazo razonable, y, del otro lado, los derechos de las partes, quienes pueden verse impactadas por la nulidad de pleno derecho (inciso 5) y el reparto del proceso a otro juez para que reinicie su estudio (inciso 2) ante el vencimiento de los t\u00e9rminos procesales. Tambi\u00e9n se advirti\u00f3 un impacto sobre los funcionarios judiciales que incurran en esta conducta pues les generar\u00eda una calificaci\u00f3n negativa basada en la responsabilidad objetiva (inciso 7).<\/p>\n
\u00a7128. Ante esta tensi\u00f3n, la Corte ve oportuno acudir al juicio de proporcionalidad, que permitir\u00e1 determinar si las medidas adoptadas dentro de la Ley 1561 de 2012 respetan los l\u00edmites de la razonabilidad, o si, por el contrario, generan una afectaci\u00f3n desproporcionada.<\/p>\n
\u00a7129. Sobre este punto, es importante resaltar que, como se sostuvo en la Sentencia C-210 de 2021, la justificaci\u00f3n constitucional de las normas procesales exige definir la intensidad del juicio, a partir del margen de configuraci\u00f3n que la Constituci\u00f3n reconoce al legislador en funci\u00f3n de la materia regulada, los valores, principios y derechos fundamentales comprometidos, los sujetos perjudicados o beneficiados por la norma procesal y el precedente constitucional.<\/p>\n
\u00a7130. As\u00ed, se ha sostenido que el juicio leve (o d\u00e9bil) busca verificar que la actividad legislativa se ejerza dentro del marco de razonabilidad y, en consecuencia, no se adopten medidas arbitrarias o caprichosas; lo que impone comprobar que el fin y el medio empleado no se encuentren prohibidos por la Constituci\u00f3n y que dicho medio sea id\u00f3neo o adecuado para alcanzar el objeto propuesto.<\/p>\n
\u00a7131. El juicio intermedio valora las medidas relacionadas con el dise\u00f1o de los procesos judiciales, cuando aquellas entran en una clara tensi\u00f3n con ciertos derechos fundamentales. Ello se debe a que, por una parte, el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n para determinar los procesos, sus estructuras, reglas y duraci\u00f3n; y, por otra, que dicho margen puede involucrar una afectaci\u00f3n de derechos constitucionales, por lo que no es viable aplicar un juicio leve. Y es a trav\u00e9s de este test que la Corte ha encontrado un equilibrio entre el respeto al margen de configuraci\u00f3n del legislador en estos asuntos y la protecci\u00f3n efectiva de los derechos. En este juicio se debe establecer si el medio persigue una finalidad importante, es efectivamente conducente y no es evidentemente desproporcionada.
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\n\u00a7132. Por \u00faltimo, el juicio estricto es aplicado cuando se advierte, en principio, que las medidas se fundamentan en criterios sospechosos de discriminaci\u00f3n y, por tanto, se hace necesario determinar si la finalidad perseguida por dichas medidas es imperiosa, si \u00e9stas son efectivamente id\u00f3neas y necesarias, y si son proporcionales en estricto sentido.<\/p>\n
\u00a7133. Dicho lo anterior, para el presente asunto se aplicar\u00e1 la intensidad intermedia pues se estudia la elecci\u00f3n del legislador de optar por un r\u00e9gimen especial, con reglas y duraci\u00f3n particulares, para garantizar la formalizaci\u00f3n de predios y el acceso progresivo a la tierra, las cuales, sin embargo, prima facie, impactan sobre los derechos de sujetos de especial protecci\u00f3n, como el campesinado (que es uno de los principales destinatarios de la Ley 1561 de 2012) as\u00ed como de los funcionarios que se ver\u00edan afectados por una calificaci\u00f3n negativa.<\/p>\n
\u00a7134. Como ya se expuso, el juicio intermedio est\u00e1 compuesto por las siguientes etapas. En primer lugar, determinar si las normas procesales persiguen un fin importante. Una vez identificado dicho fin, es necesario comprobar si la medida adoptada es un medio efectivamente conducente para la realizaci\u00f3n de aquel. Superadas estas dos etapas, se procede a analizar si la disposici\u00f3n es evidentemente desproporcionada.<\/p>\n
7.3. La Corte encuentra que la remisi\u00f3n autom\u00e1tica, la nulidad de \u201cpleno derecho\u201d y la calificaci\u00f3n negativa y obligatoria no superan el juicio intermedio<\/p>\n
\u00a7135. Como se explic\u00f3 en el planteamiento del problema jur\u00eddico, el juicio intermedio recae sobre dos escenarios relacionados entre s\u00ed, pero distintos en su alcance y destinatarios. As\u00ed, la remisi\u00f3n autom\u00e1tica (inciso 2) y la declaratoria de nulidad de pleno derecho (inciso 5) por el vencimiento de t\u00e9rminos se evaluar\u00e1 desde los derechos de las partes al debido proceso y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia; mientras que la calificaci\u00f3n negativa a los jueces por exceder el tiempo previsto en la ley sin adoptar una decisi\u00f3n (inciso 7) se examinar\u00e1 desde el derecho de los funcionarios judiciales a ser evaluados conforme a un debido proceso.<\/p>\n
La remisi\u00f3n autom\u00e1tica y la nulidad de \u201cpleno derecho\u201d persiguen un fin constitucional importante, pero no superan el examen de efectiva conducencia<\/p>\n
\u00a7136. Respecto a la remisi\u00f3n autom\u00e1tica y a la declaratoria de nulidad de pleno derecho, el Ministerio de Agricultura acierta al sostener que la Ley 1561 de 2012 persigue un fin importante que apunta al objetivo de garantizar efectivamente el acceso progresivo a la tierra. Desde el tr\u00e1mite legislativo, se hizo manifiesto que las medidas pretenden brindarle a la poblaci\u00f3n, y particularmente a la campesina, la oportunidad de formalizar su tenencia sobre sus predios y, con ello, poder ejercer los derechos derivados de la propiedad.<\/p>\n
\u00a7137. Esta finalidad responde a las condiciones que se encuentran los campesinos y en la reflexi\u00f3n hecha por el legislador en torno a la duraci\u00f3n de los procesos del r\u00e9gimen procesal general. El campesinado es una poblaci\u00f3n que, debido a las circunstancias geogr\u00e1ficas, administrativas y econ\u00f3micas del pa\u00eds, suele vivir y laborar en zonas dispersas y con una distancia significativa de las instituciones y otras comunidades; asimismo, parte de esta poblaci\u00f3n se caracteriza por ser v\u00edctima del desplazamiento forzado y se ha visto en la necesidad de reasentarse en otros territorios, donde el contacto con la institucionalidad es precario. Esto conlleva a que esta poblaci\u00f3n suela mostrar su confianza solo en su n\u00facleo familiar y un n\u00famero de amistades reducidos pero, al mismo tiempo, conf\u00edan en la protecci\u00f3n de sus derechos a trav\u00e9s del Estado.<\/p>\n
\u00a7138. Aunque estos datos son recientes, coinciden con las afirmaciones hechas en el interior del Congreso de la Rep\u00fablica durante los debates del proyecto de ley en cuesti\u00f3n. En ellos, se indicaba que la poblaci\u00f3n campesina se encuentra sometida a una situaci\u00f3n de precariedad y que ello se deb\u00eda, en parte, a la dificultad que ten\u00eda para poder ejercer plenamente sus derechos en relaci\u00f3n con los bienes bajo su tenencia. Para superar este problema, deb\u00eda pensarse en un proceso, distinto al ordinario, que fuese c\u00e9lere, \u00e1gil y garantista, y que no durase entre cuatro y siete a\u00f1os, sino un lapso mucho menor, para as\u00ed mejorar las condiciones del campesinado y satisfacer sus necesidades presentes y futuras.<\/p>\n
\u00a7139. Por ello, el legislador pens\u00f3, en primer lugar, en acudir al proceso verbal especial y estableci\u00f3 una duraci\u00f3n del proceso de seis meses, es decir, menor a la prevista en el art\u00edculo 121 de la Ley 1564 de 2012. En segundo lugar, reforz\u00f3 los principios de concentraci\u00f3n e inmediaci\u00f3n, al fijar que el proceso se decidir\u00e1 en la diligencia de inspecci\u00f3n (que tambi\u00e9n es tratada como audiencia, conforme con el art\u00edculo 15, par\u00e1grafo 1, de la Ley 1561 de 2012) y que el juez conocer\u00e1 directamente de la identificaci\u00f3n del inmueble y tomar\u00e1 las pruebas que sean necesarias. En tercer lugar, incluy\u00f3 las medidas que son objeto de la presente decisi\u00f3n, ante el vencimiento de los plazos inicialmente previstos en la norma<\/p>\n
\u00a7140. Esta finalidad es compatible con nuestro ordenamiento constitucional y se torna imperativa en tanto que busca materializar el acceso progresivo a la tierra (art. 64, C.P.) y la propiedad privada (art. 60, inciso 1, C.P.), as\u00ed como garantizar el derecho a la igualdad, el trabajo y la prosperidad general (arts. 1 y 2, C.P.).<\/p>\n
\u00a7141. Sin embargo, las medidas contenidas en el art\u00edculo 23, incisos 2 y 5 de la Ley 1561 de 2012, no son efectivamente conducentes para este fin, pues no garantizan una justicia m\u00e1s oportuna e incluso pueden producir unos efectos contrarios a los esperados al ideal de justicia.<\/p>\n
\u00a7142. Con una remisi\u00f3n autom\u00e1tica y una declaratoria de nulidad de pleno derecho por vencimiento de t\u00e9rminos, los funcionarios, ante la evidente congesti\u00f3n del sistema judicial, se ven compelidos a tomar decisiones r\u00e1pidas sin un ejercicio exhaustivo para acercarse a la verdad e incluso pueden omitir un estudio riguroso del material probatorio. Este desenlace, aunque formalmente oportuno, es indeseable frente a un concepto integral y robusto de acceso a la administraci\u00f3n de justicia que -se insiste- no se reduce a una resoluci\u00f3n a tiempo de una demanda. Pero, adem\u00e1s, podr\u00eda llegarse a una paradoja, a saber, que toda actuaci\u00f3n surtida con posterioridad al vencimiento del plazo deba rehacerse por ser inexistente; situaci\u00f3n que podr\u00eda traducirse en un reinicio constante y una eventual dilaci\u00f3n injustificada del proceso, pues cada juez tendr\u00e1 que rehacer las actuaciones, sin importar si \u00e9stas ya hubiesen avanzado, y dar la oportunidad a que las partes se pronuncien nuevamente sobre lo ya ocurrido.<\/p>\n
\u00a7143. A una conclusi\u00f3n similar lleg\u00f3 la Sentencia C-443 de 2019. En aquella decisi\u00f3n, la Corte sostuvo que aplicar medidas como la p\u00e9rdida autom\u00e1tica de la competencia y la nulidad de pleno derecho pueden ir en contrav\u00eda con la conservaci\u00f3n de validez procesal, es decir, permitir que el juez que ha obrado diligentemente pueda continuar con el proceso y evitar entonces que la administraci\u00f3n de justicia se desgaste innecesariamente mediante etapas, pruebas y actuaciones que deban surtirse nuevamente.
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\n\u00a7144. En otras palabras, la remisi\u00f3n autom\u00e1tica y la nulidad de \u201cpleno derecho\u201d son disposiciones que persiguen un fin importante de celeridad, lo cual cobra especial sentido ante los desaf\u00edos y rezagos hist\u00f3ricos que enfrente la claridad de la propiedad en nuestro pa\u00eds; pero, las medidas contempladas por el legislador no resultan efectivamente conducentes para este objetivo y m\u00e1s bien se tornan contraproducentes al generar que las actuaciones luego del vencimiento de t\u00e9rminos se pierdan bajo los efectos no saneables de la nulidad y deban repetirse aquellas que ya hab\u00edan sido surtidas de manera adecuada.<\/p>\n
\u00a7145. Al no ser conducentes, se entiende que dichas medidas no superan el segundo examen del juicio intermedio de proporcionalidad y, por tanto, no es necesario continuar con un an\u00e1lisis sobre manifiesta desproporcionalidad.<\/p>\n
La calificaci\u00f3n negativa y obligatoria del funcionario judicial que no dicta sentencia dentro del plazo establecido persigue un fin constitucional importante, pero no es efectivamente conducente para alcanzarlo<\/p>\n
\u00a7146. Al estudiar la calificaci\u00f3n negativa del funcionario judicial por el vencimiento de t\u00e9rminos, podr\u00eda decirse que, en el contexto de la Ley 1561 de 2012, tal medida persigue el mismo fin importante propuesto para la remisi\u00f3n autom\u00e1tica y la nulidad de pleno derecho, a saber, garantizar un acceso progresivo a la tierra mediante un proceso c\u00e9lere, que atienda a las realidades de sujetos especiales de protecci\u00f3n, como lo es el campesinado.<\/p>\n
\u00a7147. Sin embargo, al continuar con el escrutinio de la medida, la Sala constata que no resulta efectivamente conducente para alcanzar el fin propuesto.<\/p>\n
\u00a7148. La carga laboral que tienen los jueces, la congesti\u00f3n hist\u00f3rica que experimenta la rama Judicial y las falencias del aparato estatal, en su conjunto, hacen que la resoluci\u00f3n de conflictos a trav\u00e9s de plazos ideales y perentorios sea un objetivo dif\u00edcil de alcanzar. Fijar medidas, como calificaciones negativas, sin tener en cuenta este contexto, no garantiza el postulado de un acceso progresivo a la tierra por medio de procesos c\u00e9leres. Por el contrario, conducir\u00eda a que los funcionarios judiciales tengan que preferir el cumplimiento de un plazo estricto (aspecto formal) sobre un estudio profundo de los hechos y pruebas que sustentan el proceso (aspecto material). Situaci\u00f3n que se traduce, en \u00faltimas, en un posible desconocimiento a los derechos fundamentales y las disposiciones sustantivas de acceso progresivo a la tierra que se buscaban proteger en primer lugar. Esto implica que la medida lejos de contribuir sustancialmente a alcanzar la finalidad que persigue, impide que se concrete debidamente.<\/p>\n
\u00a7149. En t\u00e9rminos normativos los jueces civiles municipales conocen, en Jurisdicci\u00f3n Constitucional, de acciones de tutela (de la cual son los principales jueces de tutela en el pa\u00eds) y, en Jurisdicci\u00f3n Ordinaria, de m\u00e1s de 17 asuntos, conforme con los art\u00edculos 17 y 18 del C\u00f3digo General del Proceso. De \u00e9stos, 10 corresponden a casos a resolver en \u00fanica instancia, mientras que los otros 7 se deben decidir en primera instancia. A dichos asuntos deben agregarse los incidentes y recursos que puedan darse en el transcurso de los procesos que adelantan los jueces. Esto implica que el juez debe distribuir su tiempo y capacidad en la totalidad de los asuntos, que se reflejar\u00e1, de una u otra manera, en el tiempo que \u00e9l podr\u00e1 dedicarles a \u00e9stos.<\/p>\n
\u00a7150. A ello se suma que, seg\u00fan el m\u00e1s reciente informe del Consejo Superior de la Judicatura (2023), durante el \u00faltimo a\u00f1o ingresaron 702.080 procesos a la Jurisdicci\u00f3n Civil, de los cuales, 617.680 corresponden a los juzgados civiles municipales, y se programaron 155.724 audiencias. Si dicha informaci\u00f3n se complementa con los datos brindados por la Unidad de Desarrollo y An\u00e1lisis Estad\u00edstico del Consejo Superior de la Judicatura, se evidencia que los juzgados civiles municipales conocieron, en 2023, 129.127 acciones de tutela y atendieron 182.672 procesos ejecutivos, 21.157 procesos verbales, 104.68 procesos de pertenencia, 4.060 procesos de insolvencia de persona natural (no comerciante), entre otros, que resultan ser los procesos con mayor demanda.<\/p>\n
\u00a7151. Y esta sobrecarga afecta la capacidad de los jueces de responder a todas las solicitudes. Si se observan las estad\u00edsticas recientes, es decir, las comprendidas entre enero y marzo de 2024, puede encontrarse que, en t\u00e9rminos generales, los jueces civiles municipales reciben mensualmente 90 procesos ordinarios y est\u00e1n en la capacidad de finalizar (egresos efectivos) 58; a esto debe agregarse que, en ese mismo periodo, dichos jueces recibieron, en promedio, 27 tutelas mensuales y lograron tramitar 24 (con sus respectivas impugnaciones). Ello, sin contar las otras actuaciones y diligencias que deben atender.<\/p>\n
\u00a7152. Es notorio entonces que los jueces civiles municipales cuentan con una carga de trabajo considerable en varias \u00e1reas, de las cuales los procesos previstos en la Ley 1561 de 2012 es apenas una. Esto se traduce en una sobrecarga judicial que, como lo ha dicho esta Corte, no es una situaci\u00f3n nueva o aislada del sistema de justicia.<\/p>\n
\u00a7153. Para atender dicha sobrecarga que experimenta el sistema judicial, esta Corte ha reconocido la importancia de las informaciones estad\u00edsticas en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, y ha ordenado la adopci\u00f3n de diversas medidas para aliviar la situaci\u00f3n de descongesti\u00f3n en algunas \u00e1reas, tales como la actualizaci\u00f3n de censos para entender en detalle la situaci\u00f3n los despachos y poder as\u00ed contemplar correctivos (planes nacionales de descongesti\u00f3n, asignaci\u00f3n de recursos, detecci\u00f3n de juzgados con rezago, etc.).<\/p>\n
\u00a7154. Asimismo, la Corte ha sostenido que, ante dicha sobrecarga, el incumplimiento de los t\u00e9rminos procesales no se traduce autom\u00e1ticamente en una mora judicial injustificada y la consecuente responsabilidad de los jueces a cargo. Existe mora judicial injustificada en aquellos casos en los que se demuestra que el juez no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisi\u00f3n en el cumplimiento de sus funciones. En ese sentido, la dilaci\u00f3n injustificada que viola los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administraci\u00f3n de justicia se configura cuando est\u00e1 demostrado que (i) se presenta un incumplimiento de los plazos se\u00f1alados en la ley para adelantar alguna actuaci\u00f3n judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congesti\u00f3n judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisi\u00f3n en el cumplimiento de las funciones por parte de la autoridad judicial.<\/p>\n
\u00a7155. Adem\u00e1s, la fijaci\u00f3n de t\u00e9rminos inflexibles no se compadece con la realidad litigiosa en nuestro pa\u00eds en materia de tierras. Esta misma Corte ha advertido sobre la existencia de un rezago significativo en la pol\u00edtica integral de tierras, debido a la ausencia de mecanismos que permitan identificar plenamente la totalidad de predios existentes, su naturaleza y contextos. En particular, la Sentencia SU-288 de 2022 afirm\u00f3 que Colombia atraviesa por un serio retraso en materia registral, que se refleja en (i) el rezago del Fondo de Tierras, (ii) el lento cumplimiento de las metas de formalizaci\u00f3n y (iii) de formaci\u00f3n y actualizaci\u00f3n catastral.<\/p>\n
\u00a7156. Estos rezagos, sumados a las dificultades que se experimentan en materia de restituci\u00f3n de tierras para la poblaci\u00f3n v\u00edctima del conflicto armado, implica una afectaci\u00f3n sensible de la duraci\u00f3n de los procesos previstos en la Ley 1561 de 2012. Ejemplo de ello puede verse en el art\u00edculo 6, numeral 3, inciso 2, de la Ley 1561 de 2012. En \u00e9l se establece que, si se ha iniciado el proceso de otorgamiento de t\u00edtulos, pero, durante este, se dicta la resoluci\u00f3n de inicio de estudio formal previsto en el art\u00edculo 13 del Decreto 4829 de 2011, se deber\u00e1 suspender el tr\u00e1mite hasta que se defina la inclusi\u00f3n del predio en el Registro \u00danico de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, actuaci\u00f3n que puede tardarse dos a\u00f1os, de acuerdo con la Defensor\u00eda del Pueblo.<\/p>\n
\u00a7157. El inciso 7 desatiende este complejo trasfondo y, a cambio, impone una medida que no contribuye a la obtenci\u00f3n de una soluci\u00f3n judicial dentro de un plazo razonable. Sobre este punto, la Corte reitera que la justicia que nunca llega o la que llega tarde no es buena justicia. Pero tampoco lo es aquella que solo atiende el cumplimiento formal de los t\u00e9rminos, al punto de sacrificar la calidad del razonamiento judicial por el rigor del calendario. El acceso a la justicia y el debido proceso sin dilaciones injustificadas deben armonizarse con el ideal de un orden justo previsto en la Carta Pol\u00edtica. Hacerlo requiere de un delicado equilibrio que no se logra mediante mecanismos que solo intimidan al juez ante una eventual calificaci\u00f3n negativa y, por tanto, pueden afectar la administraci\u00f3n de justicia en un sentido amplio, por preferir el cumplimiento inflexible de tiempos procesales.<\/p>\n
\u00a7158. Por lo anterior, la Corte encuentra que la calificaci\u00f3n negativa persigue un fin importante, como lo es el acceso progresivo a la tierra mediante un proceso especial c\u00e9lere, pero es una medida que no es efectivamente conducente. Ello se debe a que, por una parte, la medida no atiende la carga (normativa y real) que tiene un juez civil municipal ni el contexto de congesti\u00f3n judicial, y, por otra, no se compadece con la realidad litigiosa en materia de tierras. Esto lleva a detener el examen intermedio de proporcionalidad y a declarar la inconstitucionalidad de la expresi\u00f3n.<\/p>\n
8. Remedio constitucional: retirar del ordenamiento las expresiones \u201cde pleno derecho\u201d y \u201cnegativa\u201d. En su lugar, dar un alcance constitucional al art\u00edculo 23, incisos 2, 5 y 7 de la Ley 1561 de 2012<\/p>\n
\u00a7159. La Corte concluye que los incisos 2, 5 y 7 del art\u00edculo 23 de la Ley 1561 de 2012 imponen, en su dise\u00f1o actual, unas cargas desproporcionadas a las partes y a los jueces civiles municipales, que afectan injustificadamente sus derechos de acceso a la administraci\u00f3n de justicia y al debido proceso. Pero, la Corte tambi\u00e9n encuentra que la soluci\u00f3n para el presente caso no est\u00e1 en retirar la totalidad de los incisos del ordenamiento jur\u00eddico, sino procurar una f\u00f3rmula alternativa, que permita preservar la integridad del proceso verbal especial de otorgamiento de t\u00edtulos y evitar que parte de sus contenidos pierdan valor.<\/p>\n
\u00a7160. Por ello, la Sala optar\u00e1 por una v\u00eda intermedia, de manera similar a la alternativa acogida por la Sentencia C-443 de 2019. Como se indic\u00f3 en las consideraciones generales y en el an\u00e1lisis del caso concreto, es necesario que, entre otros, la poblaci\u00f3n campesina cuente con un proceso que brinde el mayor n\u00famero de medidas que permitan un otorgamiento de t\u00edtulos c\u00e9lere y un acceso pronto y progresivo a la tierra. Y, si se interpretan las disposiciones analizadas eliminando los elementos que resulten lesivos y buscando una orientaci\u00f3n en su finalidad, puede encontrarse dicha alternativa.<\/p>\n
\u00a7161. As\u00ed, debe indicarse que, en primer lugar, la remisi\u00f3n y la nulidad pueden tener un sentido de preservar la integridad y celeridad del proceso, siempre que las partes evidencien que el juez obra negligentemente y que no existe una circunstancia externa que pueda afectar el transcurso normal del proceso. De esa manera, las medidas se convertir\u00edan en mecanismos de acompa\u00f1amiento al proceso y abrir\u00edan la posibilidad de que las partes puedan acudir a otros medios de impulso procesal.<\/p>\n
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\u00a7163. Lo anterior permite excluir, entonces, la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d, que impide cualquier saneamiento, y considerar que la declaratoria de nulidad y la remisi\u00f3n proceden, s\u00f3lo cuando las partes lo solicitan y no existe posibilidad de sanear las actuaciones que fueron ordenadas con posterioridad al vencimiento del t\u00e9rmino.<\/p>\n
\u00a7164. Esto no implica que se elimine la obligaci\u00f3n que tienen los jueces de avisar a las partes y al Consejo Superior de la Judicatura del vencimiento del t\u00e9rmino. Es necesario que dichas situaciones se comuniquen, para que el Consejo pueda construir una estad\u00edstica adecuada, que identifique cu\u00e1ndo se han excedido los plazos previstos y cu\u00e1les son los factores que llevaron a ello y a partir de ella dise\u00f1ar la pol\u00edtica y los correctivos a que haya lugar.<\/p>\n
\u00a7165. En cuanto al art\u00edculo 23, inciso 7, de la Ley 1561 de 2012, la Corte reitera que la evaluaci\u00f3n es un mecanismo que garantiza la prestaci\u00f3n del servicio de una administraci\u00f3n de justicia c\u00e9lere, eficaz y eficiente; pero \u00e9sta no puede servirse de medidas desproporcionadas, como una calificaci\u00f3n negativa autom\u00e1tica.<\/p>\n
\u00a7166. Por ello, la Corte retirar\u00e1 del ordenamiento la expresi\u00f3n \u201cnegativo y\u201d, contenida en el inciso 7, debido a que ella impone sobre el funcionario judicial una responsabilidad autom\u00e1tica y objetiva, que no atiende a las diversas circunstancias que dan lugar a que un proceso pueda durar m\u00e1s de lo previsto en la ley. En cuanto al resto del inciso 7, debe tenerse en cuenta que el car\u00e1cter obligatorio de la evaluaci\u00f3n integral debe entenderse bajo una valoraci\u00f3n completa de todas las actuaciones y desempe\u00f1o del juez, de tal manera que un \u00fanico resultado en cuanto a un proceso verbal especial de formalizaci\u00f3n de t\u00edtulos no puede ser el determinante exclusivo en su calificaci\u00f3n. Asimismo, se deber\u00e1 entender que los jueces son calificados bajo el respeto del debido proceso y, por tanto, ellos tienen la oportunidad de ser escuchados y explicar las razones por las cuales un proceso no logr\u00f3 decidirse en el tiempo previsto. En esa medida, se escoger\u00e1 la f\u00f3rmula, seg\u00fan la cual, la evaluaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 23, inciso 7, de la Ley 1561 de 2012 es compatible con la Constituci\u00f3n, siempre y cuando el vencimiento de los t\u00e9rminos previstos en la ley no constituya el criterio \u00fanico de evaluaci\u00f3n y se tengan en cuenta los dem\u00e1s factores contemplados en la Ley 270 de 1996 y normas concordantes, a excepci\u00f3n de la expresi\u00f3n \u201cnegativo y\u201d, la cual es retirada del ordenamiento.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n,<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Primero. Declarar\u00a0INEXEQUIBLE\u00a0la expresi\u00f3n \u201cde pleno derecho\u201d, contenida en el art\u00edculo 23, inciso 5, de la Ley 1561 de 2012 y EXEQUIBLE el resto de este inciso, en el entendido de que la nulidad all\u00ed prevista debe ser alegada antes de proferirse la sentencia y que es saneable en los t\u00e9rminos previstos en el art\u00edculo 132 y siguientes de la Ley 1564 de 2012.<\/p>\n
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 23, inciso 2, de la Ley 1561 de 2012, en el entendido de que la p\u00e9rdida de competencia del funcionario judicial correspondiente s\u00f3lo ocurre previa solicitud de parte. Lo anterior, sin perjuicio de su deber de informar al Consejo Superior de la Judicatura al d\u00eda siguiente del t\u00e9rmino para fallar sobre la circunstancia de haber transcurrido dicho t\u00e9rmino sin que se haya proferido sentencia.<\/p>\n
Tercero. Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cnegativo y\u201d, contenida en el art\u00edculo 23, inciso 7, de la Ley 1561 de 2012 y EXEQUIBLE el resto del inciso, en el entendido de que el vencimiento de t\u00e9rminos no es criterio \u00fanico de evaluaci\u00f3n y deber\u00e1 considerarse con los dem\u00e1s factores previstos en la Ley 270 de 1996 y normas concordantes.<\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente.<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
\nPresidente<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO
\nMagistrada<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ
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\nAusente con permiso<\/p>\n
DIANA FAJARDO RIVERA
\nMagistrada<\/p>\n
VLADIMIR FERN\u00c1NDEZ ANDRADE
\nMagistrado
\nSalvamento de voto<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR
\nMagistrado<\/p>\n
ANTONIO JOS\u00c9 LIZARAZO OCAMPO
\nMagistrado<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
\nMagistrada<\/p>\n
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
\nMagistrada
\nCon impedimento aceptado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
\nSecretaria General<\/p>\n
Expediente D-15.687
\nM.P. Diana Fajardo Rivera
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Produced by the free evaluation copy of TotalHTMLConverter Expediente D-15.687 M.P. Diana Fajardo Rivera REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-399 DE 2024 Referencia: expediente D-15687. Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 23, incisos 5 (parcial) y 7 de la Ley 1561 de 2012. Demandante: Camilo Andr\u00e9s Hern\u00e1ndez Scaldaferro. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera. Bogot\u00e1 […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[144],"tags":[],"class_list":["post-30128","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2024"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30128","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=30128"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30128\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":30129,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30128\/revisions\/30129"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=30128"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=30128"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=30128"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}