C-597-97<\/p>\n
Sentencia C-597\/97 <\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL <\/p>\n
El Presidente de la Rep\u00fablica al expedir el literal a) del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1994 en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4o. del art\u00edculo 248 de la Ley 100 de 1993, se sujet\u00f3 a los l\u00edmites materiales impuestos por el legislador. Ello indica que deba rechazarse por infundado el cargo que por exceso en el ejercicio de esas facultades la actora esgrimi\u00f3 en su libelo en contra del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1994, ya que en este sentido que el legislador al facultar al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir un r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades de ciertos colaboradores de las Entidades Promotoras de Salud, se refiri\u00f3 a todas aquellas entidades que participan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo cual significa que las incorpor\u00f3 a todas, independientemente de la naturaleza jur\u00eddica privada o p\u00fablica que presenten. <\/p>\n
INCOMPATIBILIDADES E INHABILIDADES DE ADMINISTRADORES O SOCIOS DE EPS <\/p>\n
Mediante la expedici\u00f3n del inciso 1o. y del literal a) del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1994, se incluyeron a varias personas entre las cuales est\u00e1n los representantes legales, miembros de juntas directiva u organismos directivos, “administradores o socios” de las Entidades Promotoras de Salud. En este sentido, una regulaci\u00f3n con ese alcance aparece conforme a los l\u00edmites materiales otorgados por el legislador al Presidente de la Rep\u00fablica cuando fue revestido de la facultad extraordinaria legislativa, excepto para el caso destacado de los “administradores o socios”, ya que resulta claro que se extendi\u00f3 el campo de aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n, m\u00e1s all\u00e1 de los destinatarios permitidos en esos mismos l\u00edmites materiales y sin fundamento alguno para ello, por cuanto no guarda relaci\u00f3n con el prop\u00f3sito que all\u00ed se tuvo, lo que necesariamente conduce a que dichas expresiones sean objeto de reparo. La expresi\u00f3n “administradores” que se consigna en el literal a) de la disposici\u00f3n acusada ser\u00e1 declarada exequible, en la medida en que los denominados de esa manera tengan la calidad de miembros de las juntas directivas u organismos directivos o empleados de las Entidades Promotoras de Salud, para que de esta forma se les pueda aplicar el r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades all\u00ed establecido; por el contrario, el t\u00e9rmino “socios” tambi\u00e9n utilizado, ser\u00e1 declarado inexequible por violar el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica, al exceder los l\u00edmites de precisi\u00f3n de materia determinados por el legislador cuando confiri\u00f3 las facultades extraordinarias al titular del ejecutivo, en raz\u00f3n a que dicha categor\u00eda no fue comprendida en la norma habilitante ni puede confundirse con los miembros de las juntas directivas u organismos directivos. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1684. <\/p>\n
Norma acusada: <\/p>\n
Art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1994 \u201cpor el cual se expide un r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades\u201d. <\/p>\n
Actora: Mar\u00eda Adelaida P\u00e9rez Jaramillo. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Adelaida P\u00e9rez Jaramillo, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica consagrada en los numerales 6o. del art\u00edculo 40 y 5o. del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, present\u00f3 demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1994 \u201cpor el cual se expide un r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades\u201d. <\/p>\n
Al proveer sobre su admisi\u00f3n, mediante auto de fecha 5 de junio de 1997, el Magistrado Ponente orden\u00f3 fijar en lista el negocio en la Secretar\u00eda General con el fin de asegurar la intervenci\u00f3n ciudadana, enviar copia de la demanda al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera el concepto de rigor, y realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente. <\/p>\n
Cumplidos todos los tr\u00e1mites y requisitos previstos en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el Decreto 2067 de 1.991 para los procesos de constitucionalidad, esta Corporaci\u00f3n procede a resolver sobre la demanda de la referencia. <\/p>\n
II. TEXTO DE LA DISPOSICION ACUSADA. <\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada es del siguiente tenor literal ; se subraya lo demandado: <\/p>\n
“DECRETO 973 DE 1994 <\/p>\n
(mayo 13) <\/p>\n
Por el cual se expide un r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades <\/p>\n
en uso de las facultades extraordinarias previstas en el numeral 4o. del art\u00edculo 248 de la Ley 100 de 1993, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
CAPITULO I <\/p>\n
Incompatibilidades <\/p>\n
Art\u00edculo 1o. Incompatibilidad con el Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda o con las Entidades que por disposici\u00f3n legal administren riesgos profesionales. No podr\u00e1n ser miembros de las Juntas Directivas u organismos directivos, o empleados o accionistas de las entidades que intervengan en la administraci\u00f3n y control del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda o de las entidades que administren riesgos profesionales por disposici\u00f3n legal: <\/p>\n
a. Los representantes legales, miembros de junta directiva u organismos directivos, administradores o socios de las Entidades Promotoras de Salud. <\/p>\n
b. Los representantes legales, miembros de junta directiva u organismos directivos, administradores o socios de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.\u201d. <\/p>\n
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA. <\/p>\n
A juicio de la demandante, la norma acusada vulnera la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica en sus art\u00edculos 58, 150-10 y 333, por cuanto, en su expedici\u00f3n, el Gobierno Nacional se excedi\u00f3 en el uso de las facultades extraordinarias conferidas por el art\u00edculo 248-4 de la Ley 100 de 1993, las cuales se limitaban al se\u00f1alamiento de un r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales as\u00ed como de las instituciones de utilidad com\u00fan o fundaciones que contraten con el Estado la prestaci\u00f3n de servicios, o las que reciban aportes estatales o contraten con la administraci\u00f3n p\u00fablica la prestaci\u00f3n de servicios dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pero en modo alguno para intervenir en las sociedades y entidades de car\u00e1cter privado con libertad de empresa e inversi\u00f3n, como lo hace la preceptiva cuestionada. <\/p>\n
Para sustentar lo anterior, la accionante comienza por precisar que las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales son aquellos entes de car\u00e1cter p\u00fablico que prestan servicios del Estado, advirtiendo que existe una diferencia entre el servicio estatal y el servicio p\u00fablico ; por el primero, entiende aqu\u00e9l prestado por la administraci\u00f3n y, por el segundo, el que est\u00e1 destinado a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua bajo la direcci\u00f3n y control del Estado, pudiendo ser otorgado por el Estado directamente o por intermedio de personas privadas, mediante delegaci\u00f3n expresa. <\/p>\n
Por ello, indica que al no poder ser consideradas esas expresiones como sin\u00f3nimas, el Gobierno no pod\u00eda limitar las actividades econ\u00f3micas de los particulares por medio de un decreto ley, atentando con ello contra los derechos constitucionales a la libre empresa e inversi\u00f3n y a la libertad econ\u00f3mica, con restricciones a la facultad de administraci\u00f3n, inversi\u00f3n, direcci\u00f3n y control de los particulares en las Entidades Promotoras de Salud, las Instituciones Prestatarias de Servicios de Salud y las Administradoras de Riesgos Profesionales. <\/p>\n
De la misma manera, se\u00f1ala que la norma acusada es contraria a los postulados del art\u00edculo 333 superior, dado que, si bien la libertad econ\u00f3mica no es absoluta y el Estado puede intervenir en la econom\u00eda para garantizar el equilibrio social, lograr sus fines y dirigir la econom\u00eda, no es constitucional limitar la libre inversi\u00f3n y violar el derecho a la propiedad privada consagrado en el art\u00edculo 58 constitucional, en cuya esencia est\u00e1 la facultad de intervenir y dirigir el rumbo de tales inversiones, lo cual en el caso de las personas jur\u00eddicas se manifiesta a trav\u00e9s de la influencia que los socios o accionistas puedan ejercer a trav\u00e9s de sus \u00f3rganos de administraci\u00f3n, espec\u00edficamente por intermedio de los representantes legales y miembros de junta directiva. <\/p>\n
Para la demandante, ni la Ley 100 de 1.993, ni el Decreto Ley 1295 de 1.994, ni las dem\u00e1s normas y decretos reglamentarios prohibieron a las administradoras de riesgos profesionales invertir o participar accionariamente en Instituciones Prestatarias de Servicios de Salud (IPSS), por lo cual no le resulta l\u00f3gico que la ley permita invertir en una compa\u00f1\u00eda y, posteriormente, coarte las facultades de direcci\u00f3n y control inherentes a los derechos que otorga la propiedad privada, como son el de uso, goce y disposici\u00f3n. En este orden de ideas, explica, resulta inconstitucional limitar las facultades de los particulares, cuando esto no obedece a una raz\u00f3n de bien social o inter\u00e9s p\u00fablico. <\/p>\n
Finalmente, expresa que no existe una relaci\u00f3n l\u00f3gica entre las facultades otorgadas por la Ley 100 de 1.993, en su art\u00edculo 248-4, y el desarrollo normativo que se dio con base en las mismas, a trav\u00e9s de la disposici\u00f3n cuestionada, en cuanto se condiciona sin justificaci\u00f3n la composici\u00f3n de los \u00f3rganos directivos de entidades de car\u00e1cter privado. En efecto, estima que la Ley 100 de 1.993 otorg\u00f3 a las Administradoras de Riesgos Profesionales el car\u00e1cter de privadas, compuestas por aportes de particulares, por lo que no pueden ser consideradas entidades estatales, ni instituciones de utilidad com\u00fan, ni fundaciones que contratan con el Estado o reciben aportes estatales, razones que la llevan, en resumen, a solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la preceptiva censurada. <\/p>\n
IV. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS. <\/p>\n
Seg\u00fan informe de la Secretar\u00eda General de la Corte Constitucional, del 24 de junio del a\u00f1o en curso, intervinieron oportunamente las siguientes autoridades p\u00fablicas: <\/p>\n
1. Ministerio de Salud. <\/p>\n
Por intermedio de apoderado especial, el Ministerio de Salud defiende la constitucionalidad de la norma acusada, manifestando que la Corte Constitucional ya se pronunci\u00f3, en la sentencia No. C-140 de 1996, sobre la debida interpretaci\u00f3n del art\u00edculo 248-4 de la Ley 100 de 1.993, en el sentido de que cuando esta norma menciona a las entidades prestadoras de servicios estatales, se est\u00e1 refiriendo a los servicios que ellas otorgan, como es el caso de la salud, y no a su car\u00e1cter de p\u00fablicas o privadas, como err\u00f3neamente lo entiende la demandante ; as\u00ed las cosas, afirma que, de conformidad con esa providencia, el Gobierno Nacional estaba facultado para expedir un r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades que las cobijara. <\/p>\n
De manera que, para el interviniente existe cosa juzgada parcial, para lo cual interpone la respectiva excepci\u00f3n, toda vez que la Corte Constitucional en esa oportunidad realiz\u00f3 un completo an\u00e1lisis de los temas en los cuales se basa la demanda en estudio, particularmente en lo relativo a la relaci\u00f3n arm\u00f3nica que existe entre los postulados de libertad de empresa e iniciativa privada (C.P., art. 333) y los del art\u00edculo 1o. de la letra b) del Decreto 973 de 1.994, que resultan aplicables al asunto sub examine. <\/p>\n
2. Ministerio de Justicia y del Derecho. <\/p>\n
El Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante apoderado judicial, justifica la exequibilidad de la preceptiva legal demandada, al considerar que no existe violaci\u00f3n de canon constitucional alguno, por cuanto las entidades que se encuentran dentro del r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades demandado, cumplen con los supuestos de hecho planteados en la norma que otorg\u00f3 facultades extraordinarias al Gobierno Nacional (Ley 100 de 1.993, art. 248-4). <\/p>\n
En su concepto, el Gobierno Nacional enmarc\u00f3 adecuadamente el ejercicio de esa atribuci\u00f3n al incluir a entidades privadas en el mismo, ya que, por una parte, las administradoras del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda manejan una cuenta especial del Ministerio de Salud que recibe aportes del presupuesto nacional y de los entes territoriales y, por la otra, las Administradoras de Riesgos Profesionales, pertenecientes al Sistema de Seguridad Social Integral, cumplen servicios estatales en el sentido amplio del t\u00e9rmino. <\/p>\n
De otro lado, el interviniente puntualiza que la Constituci\u00f3n autoriza al legislador para limitar el derecho a la propiedad privada y a la libertad de empresa, cuando afecten el inter\u00e9s general. Adem\u00e1s, agrega, que en el nuevo r\u00e9gimen de seguridad social cobra relevancia la empresa privada bajo la suprema vigilancia del Estado, en la medida que sus actividades constituyen la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
Estas consideraciones llevan al apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho a concluir que, lejos de vulnerar derechos como la propiedad privada o la libre empresa, las inhabilidades consagradas en la norma cuestionada garantizan principios del Estado Social de Derecho, como son los de igualdad real de oportunidades dentro del mercado, control y direcci\u00f3n del Estado sobre la econom\u00eda y eficiencia en la prestaci\u00f3n de los servicios de seguridad social, lo que exige la declaratoria de exequibilidad de la disposici\u00f3n demandada. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
Mediante Concepto No. 1338, del 15 de julio del presente a\u00f1o, el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n pide a esta Corte declarar la constitucionalidad del literal a) del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1.994, con excepci\u00f3n de la palabra \u201csocios\u201d en \u00e9l contenida, advirtiendo que de esta disposici\u00f3n no podr\u00e1 deducirse que el r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades cobija a los \u201cadministradores\u201d que no tengan la calidad de miembros de junta directiva u organismos directivos, o no sean representantes legales o empleados de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, las Entidades Promotoras de Salud o las instituciones de utilidad com\u00fan o fundaciones que presten servicios de salud y que contraten con el Estado la prestaci\u00f3n de sus servicios o reciban aportes estatales. <\/p>\n
As\u00ed mismo, en relaci\u00f3n con el literal b) del art\u00edculo 1o. del Decreto Ibidem, solicita a la Corporaci\u00f3n estarse a lo resuelto en la Sentencia C-140 de 1996, una vez identificada la existencia de la cosa juzgada constitucional que lo declar\u00f3 exequible, con excepci\u00f3n de la palabra \u201csocios\u201d, declarada inexequible. <\/p>\n
En la argumentaci\u00f3n planteada para formular esas peticiones, respecto del presente cuestionamiento al citado literal a), el Jefe del Ministerio P\u00fablico manifiesta que resultan aplicables las consideraciones que la Corte expuso en la antedicha sentencia, en relaci\u00f3n con el literal b) del Decreto 973 de 1.994, toda vez que contiene los mismos supuestos jur\u00eddicos ; lo anterior lo lleva a concluir que si el r\u00e9gimen de incompatibilidades para las personas que laboran en las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, contenido en ese literal b), fue declarado exequible por la Corte Constitucional, la misma raz\u00f3n jur\u00eddica debe llevar a la Corporaci\u00f3n a encontrar ajustado a la Carta el literal a) del art\u00edculo 1o. del Decreto en menci\u00f3n, acerca del r\u00e9gimen de incompatibilidades para quienes se desempe\u00f1en en las Entidades Promotoras de Salud, de tal forma que sean comunes las reglas en materia de inhabilidades e incompatibilidades de quienes intervienen en las actividades propias del Sistema de Seguridad Social. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241, numeral 5o., de la Carta Pol\u00edtica, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una norma que hace parte de un decreto con fuerza de ley, dictado por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la Rep\u00fablica en el numeral 4o. del art\u00edculo 248 de la Ley 100 de 1.993. <\/p>\n
2. Cosa juzgada constitucional. <\/p>\n
Corresponde en este punto precisar que el literal b) del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1.994, acusado en la demanda sub lite, ya fue objeto de an\u00e1lisis y decisi\u00f3n constitucional por parte de esta Corporaci\u00f3n, mediante la Sentencia C-140 de 1.996, con ponencia del Magistrado Dr. Jorge Arango Mej\u00eda. <\/p>\n
En esa providencia dicho literal fue declarado exequible con excepci\u00f3n de la palabra \u201csocios\u201d all\u00ed contenida, declarada a su vez inexequible, bajo la advertencia de que \u201cno podr\u00e1 deducirse que el r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades cobija a los \u201cadministradores\u201d que no tienen la calidad de miembros de junta directiva u organismos directivos, o no son representantes legales o empleados de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, las Entidades Promotoras de Salud o las instituciones de utilidad com\u00fan o fundaciones que presten servicios de salud y que contraten con el Estado la prestaci\u00f3n de sus servicios o reciban aportes estatales;\u201d. <\/p>\n
Comoquiera que en la demanda que ocupa la atenci\u00f3n de esta Corte los cargos esgrimidos en contra del citado literal b) presentan el mismo sustento de las acusaciones ya analizadas y que dieron lugar a la expedici\u00f3n de la sentencia de constitucionalidad antes referida, la Corporaci\u00f3n en la parte resolutiva de esta decisi\u00f3n se estar\u00e1 a lo all\u00ed resuelto, en raz\u00f3n al efecto de la cosa juzgada constitucional consagrado en el art\u00edculo 243 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica ; de manera que, el estudio de constitucionalidad que en seguida pretende adelantar la Corporaci\u00f3n, se concentrar\u00e1, exclusivamente, a las partes restantes del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1.994, es decir a su inciso primero y literal a). <\/p>\n
3. La materia a examinar. <\/p>\n
Son dos los aspectos primordiales sobre los cuales debe detenerse esta Corporaci\u00f3n para adoptar una decisi\u00f3n de constitucionalidad de fondo frente a la disposici\u00f3n demandada : en primer lugar, la sujeci\u00f3n que dicha preceptiva debe presentar a los l\u00edmites temporales y materiales impuestos por la norma habilitadora de facultades extraordinarias ; y, en segundo lugar, el examen constitucional del contenido de la misma, a fin de verificar si el r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para cierta calidad de miembros y personas vinculadas a las Entidades Promotoras de Salud, restringe su capacidad de acci\u00f3n, dentro del principio constitucional de la libertad econ\u00f3mica y de empresa. <\/p>\n
4. An\u00e1lisis constitucional de la disposici\u00f3n demandada. <\/p>\n
A ra\u00edz de la expedici\u00f3n de la Ley 100 de 1.993 \u201cpor la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones\u201d, el legislador otorg\u00f3 al Presidente de la Rep\u00fablica facultades extraordinarias, con fundamento en el ordinal 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, para que, entre otras materias, expidiera un r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales y las instituciones de utilidad com\u00fan o fundaciones que contraten con el Estado la prestaci\u00f3n de servicios o las que reciban aportes estatales (num. 4o.). <\/p>\n
Constituye, pues, el numeral 4o. del art\u00edculo 248 de la Ley 100 de 1.993 la fuente normativa inmediata para la expedici\u00f3n, por parte del Gobierno Nacional, del Decreto 973 de 1.994, el cual estableci\u00f3 un r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades en las entidades antes mencionadas, particularmente, en relaci\u00f3n con el Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda o con las entidades que por disposici\u00f3n legal administran riesgos profesionales, como se indica en su art\u00edculo 1o., y que ahora es centro de cuestionamientos de orden constitucional. <\/p>\n
Vale la pena recordar, que la normatividad fue objeto de recopilaci\u00f3n para conformar el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante la expedici\u00f3n del Decreto 1298 del 22 de junio de 1.994, dictado con base en las facultades extraordinarias conferidas en el numeral 5o. del art\u00edculo 248 de la Ley 100 de 1.993, declarado posteriormente inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia No. C-255 de 1.995, debido a la violaci\u00f3n que con el mismo se produjo a la prohibici\u00f3n de conferir facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para expedir c\u00f3digos, seg\u00fan lo estatuye el inciso 3o. del numeral 1o. del art\u00edculo 150 superior, lo que determin\u00f3 que el Decreto 973 de 1.994 recuperara su vigor normativo. <\/p>\n
Hecha la anterior precisi\u00f3n sobre la vigencia de la norma demandada, corresponde se\u00f1alar que el eje de la acusaci\u00f3n constitucional esgrimida por la actora se contrae a sostener que la expedici\u00f3n de la disposici\u00f3n acusada ocurri\u00f3 mediante un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional en el numeral 4o. del art\u00edculo 248 de la Ley 100 de 1.993, quebrant\u00e1ndose el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, as\u00ed como los art\u00edculos 58 y 333 sobre propiedad privada y libertad econ\u00f3mica y de iniciativa privada, respectivamente. <\/p>\n
Esas afirmaciones se derivan del criterio expresado por la demandante en el sentido de que la ley de facultades en menci\u00f3n, solamente, autoriz\u00f3 el establecimiento de un r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades para ciertas personas vinculadas a las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales; es decir, que circunscribi\u00f3 su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n a las entidades estatales, sin llegar a incluir a las sociedades y entidades de car\u00e1cter privado con libertad de empresa e inversi\u00f3n. <\/p>\n
Lo anterior, en concepto de la actora, se deduce del hecho de que las entidades objeto de la norma son aquellas que prestan servicios estatales, expresi\u00f3n que supone una participaci\u00f3n exclusiva de la administraci\u00f3n p\u00fablica, a diferencia del servicio p\u00fablico, que permite la intervenci\u00f3n del sector privado a trav\u00e9s de la delegaci\u00f3n expresa de funciones ; por consiguiente, el Gobierno no pod\u00eda limitar las actividades econ\u00f3micas de los particulares, con desconocimiento de sus derechos constitucionales a la propiedad privada, la libre empresa e inversi\u00f3n y a la libertad econ\u00f3mica, mediante restricciones a la facultad de administraci\u00f3n, inversi\u00f3n, direcci\u00f3n y control de los particulares en las Entidades Promotoras de Salud, las Instituciones Prestatarias de Servicios de Salud y las Administradoras de Riesgos Profesionales, en especial cuando esto no obedece a una raz\u00f3n de bien social o inter\u00e9s p\u00fablico y bajo el presupuesto de que las Administradoras de Riesgos Profesionales detentan el car\u00e1cter de privadas, seg\u00fan la Ley 100 de 1.993, lo que, en consecuencia, imped\u00eda darles un tratamiento de entidades estatales. <\/p>\n
Pues bien, el art\u00edculo 248 de la Ley 100 de 1.993, en su parte pertinente, o sea el numeral 4o., es del siguiente tenor literal : <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 248. Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, rev\u00edstase al Presidente de la Rep\u00fablica de precisas facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de seis (6) meses contados desde la fecha de publicaci\u00f3n de la presente ley para : <\/p>\n
(…) <\/p>\n
4. Expedir un r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales y las instituciones de utilidad com\u00fan o fundaciones que contraten con el Estado la prestaci\u00f3n de servicios o las que reciban aportes estatales.\u201d. <\/p>\n
Del referido texto legal se desprende que el Presidente de la Rep\u00fablica contaba con seis (6) meses, a partir de la publicaci\u00f3n de la Ley 100 de 1993, para ejercer las facultades legislativas extraordinarias. Teniendo en cuenta que la publicaci\u00f3n se produjo el d\u00eda 23 de diciembre de 1.993, seg\u00fan el Diario Oficial No. 41.148, y que el Decreto 973 de 1.994 se expidi\u00f3 el 13 de mayo de 1.994, claramente, se colige que las mismas se ajustaron a los requisitos de temporalidad demarcados por el legislador, en cuanto fueron oportunamente utilizadas. <\/p>\n
Por otra parte, en cuanto al desarrollo material de la ley habilitante y la adecuaci\u00f3n de su contenido al ordenamiento superior vigente, se advierte que la autorizaci\u00f3n para expedir un r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras, se circunscribi\u00f3 espec\u00edficamente a aquellas que presten servicios estatales, contenido normativo que desarrollado en el Decreto 973 de 1.994, art\u00edculo 1o., incorpor\u00f3 a las Entidades Promotoras de Salud y a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. <\/p>\n
\u201cLa Corte estima que el decreto 973 de 1994 no desborda las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la Rep\u00fablica, porque la interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica de la expresi\u00f3n \u201cservicios estatales\u201d, consagrada en el numeral 4o. del art\u00edculo 248 de la ley 100 de 1993, conduce al entendimiento de que ella en realidad se refiere al servicio p\u00fablico de la seguridad social en lo atinente a las prestaciones de salud.\u201d. (Subraya la Sala). <\/p>\n
Posteriormente, la Corte despu\u00e9s de efectuar una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Ley 100 de 1.993 se\u00f1al\u00f3 que en el Sistema de Seguridad Social Integral, creado por la misma ley bajo la direcci\u00f3n, control y coordinaci\u00f3n del Estado, figuran las prestaciones de salud, y que el mismo constituye un servicio p\u00fablico obligatorio encaminado a brindar esa prestaci\u00f3n a trav\u00e9s de las entidades p\u00fablicas o privadas, en los t\u00e9rminos y condiciones legalmente establecidos. Este presupuesto condujo a la Corporaci\u00f3n a la conclusi\u00f3n de que las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud hacen parte del referido Sistema, sin condicionamientos a un origen exclusivamente estatal, pues las mismas pueden presentar una naturaleza jur\u00eddica p\u00fablica, privada o mixta. Sobre el particular, se expres\u00f3 en dicha oportunidad : <\/p>\n
\u201cLo anterior le permite a la Corte afirmar que la intenci\u00f3n o esp\u00edritu del numeral 4o. del art\u00edculo 248 de la ley 100 de 1993, claramente manifestados en ella misma, fue la de conceder al Presidente de la Rep\u00fablica unas facultades extraordinarias para crear un r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades respecto de determinados colaboradores de las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, sin excluir las que tienen naturaleza privada, raz\u00f3n por la cual el cargo de inconstitucionalidad por exceso en el uso de las facultades, habr\u00e1 de denegarse.\u201d (Subraya la Sala). <\/p>\n
En consecuencia, de todo lo antes expuesto se deduce que cuando el legislador utiliz\u00f3 el t\u00e9rmino \u201cservicios estatales\u201d en el art\u00edculo 248, numeral 4o. de la Ley 100 de 1.993, se refiri\u00f3 al car\u00e1cter de servicio p\u00fablico del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que debido a que las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud forman parte del mismo, presentando naturalezas jur\u00eddicas diversas, todas ellas resultan incluidas para efectos del se\u00f1alamiento de un r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades de algunos de sus colaboradores. <\/p>\n
De manera pues, que el literal a) del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1.994 demandado al identificar a ciertos miembros y personal ligado a las Entidades Promotoras de Salud, como destinatarios de la regulaci\u00f3n sobre incompatibilidades del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda o de las entidades que administren riesgos profesionales por disposici\u00f3n legal, presenta una misma situaci\u00f3n f\u00e1ctica y un mismo contenido normativo a los analizados por la Corte Constitucional respecto del literal b) del art\u00edculo y Decreto Ibidem, diferenci\u00e1ndose s\u00f3lo en cuanto a la clase de entidad obligada con dicha regulaci\u00f3n, aunque como se ha se\u00f1alado, igualmente incluida en ese grupo de destinatarios de la normatividad en cuesti\u00f3n. <\/p>\n
Frente a lo anterior, los razonamientos planteados resultan plenamente aplicables en el caso en estudio ; por lo tanto, la Corte encuentra que el Presidente de la Rep\u00fablica al expedir el literal a) del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1.994 en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4o. del art\u00edculo 248 de la Ley 100 de 1.993, se sujet\u00f3 a los l\u00edmites materiales impuestos por el legislador. Ello indica que deba rechazarse por infundado el cargo que por exceso en el ejercicio de esas facultades la actora esgrimi\u00f3 en su libelo en contra del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1.994, ya que en este sentido -se reitera- que el legislador al facultar al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir un r\u00e9gimen de inhabilidades e incompatibilidades de ciertos colaboradores de las Entidades Promotoras de Salud, se refiri\u00f3 a todas aquellas entidades que participan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo cual significa que las incorpor\u00f3 a todas, independientemente de la naturaleza jur\u00eddica privada o p\u00fablica que presenten. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, al no aceptarse la argumentaci\u00f3n principal que cuestiona la norma demandada en la forma ya vista, los dem\u00e1s cargos propuestos por la accionante, en el sentido de que incluir a las entidades privadas en la regulaci\u00f3n de impedimentos aplicable a las Entidades Promotoras de Salud quebranta los mandatos constitucionales contenidos en el art\u00edculos 58 sobre propiedad privada y 333 atinente a la libertad econ\u00f3mica y la iniciativa privada, necesariamente se ven afectados por cuanto pierden su soporte fundamental. <\/p>\n
Por \u00faltimo, cabe examinar lo relacionado con el desarrollo material de las facultades extraordinarias mencionadas que prohiben ser miembros de las juntas directivas u organismos directivos, o empleados o accionistas de las entidades que intervengan en la administraci\u00f3n y control del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda de las entidades que administren riesgos profesionales por disposici\u00f3n legal, a aquellos representantes legales, miembros de junta directiva u organismos directivos, administradores o socios de las Entidades Promotoras de Salud, seg\u00fan lo prescrito en el inciso 1o. y el literal a) del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1.994. <\/p>\n
Con ese fin, debe recordarse que la norma habilitante -numeral 4o. del art\u00edculo 248 de la Ley 100 de 1.993- revisti\u00f3 de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir un r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones \u201cpara los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes legales y empleados\u201d de las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales y las instituciones de utilidad com\u00fan o fundaciones que contraten con el Estado la prestaci\u00f3n de servicios o las que reciban aportes estatales. <\/p>\n
Como resultado de la utilizaci\u00f3n de dicha facultad, mediante la expedici\u00f3n del inciso 1o. y del literal a) del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1.994, se incluyeron a varias personas entre las cuales est\u00e1n los representantes legales, miembros de juntas directiva u organismos directivos, \u201cadministradores o socios\u201d de las Entidades Promotoras de Salud. En este sentido, una regulaci\u00f3n con ese alcance aparece conforme a los l\u00edmites materiales otorgados por el legislador al Presidente de la Rep\u00fablica cuando fue revestido de la facultad extraordinaria legislativa, excepto para el caso destacado de los \u201cadministradores o socios\u201d, ya que resulta claro que se extendi\u00f3 el campo de aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n, m\u00e1s all\u00e1 de los destinatarios permitidos en esos mismos l\u00edmites materiales y sin fundamento alguno para ello, por cuanto no guarda relaci\u00f3n con el prop\u00f3sito que all\u00ed se tuvo, lo que necesariamente conduce a que dichas expresiones sean objeto de reparo por las razones aducidas por esta Corporaci\u00f3n en la aludida Sentencia No. C-140 de 1.996, cuando se examin\u00f3 de fondo el literal b) del Decreto 973 de 1.994, el cual presentaba id\u00e9ntico contenido normativo, y de la que se citan algunos de sus apartes m\u00e1s importantes : <\/p>\n
\u201cLa inserci\u00f3n de la palabra \u201cadministradores\u201d, por su car\u00e1cter anfibol\u00f3gico, merece la siguiente consideraci\u00f3n. Como ellos pueden confundirse con los miembros de junta directiva u organismos directivos o con los representantes legales y empleados de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, las Entidades Promotoras de Salud o las instituciones de utilidad com\u00fan o fundaciones que presten servicios de salud, habr\u00e1 de decretarse la exequibilidad de las inclusiones en el art\u00edculo 1o., numeral b), art\u00edculo 2o., inciso 1o, y art\u00edculo 3o., inciso 1o., pero, en guarda de la precisi\u00f3n que exige la concesi\u00f3n de facultades extraordinarias seg\u00fan el art\u00edculo 150, numeral 10o, de la Constituci\u00f3n, se advertir\u00e1 que el r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades no cobija a los \u201cadministradores\u201d que no tienen la calidad de miembros de junta directiva u organismos directivos, o no son representantes legales o empleados de las mencionadas instituciones. En relaci\u00f3n con este \u00faltimo tema, conviene anotar que es perfectamente concebible que existan \u201cadministradores\u201d sin continuada subordinaci\u00f3n y dependencia respecto de un empresario, con obligaciones y derechos regidos por contratos comerciales de prestaci\u00f3n de servicios personales, en sus diferentes modalidades. En estos casos, tales \u201cadministradores\u201d no pueden catalogarse como empleados. <\/p>\n
Por el contrario, la extensi\u00f3n de las incompatibilidades e inhabilidades a los \u201csocios\u201d de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, se estima violatoria del art\u00edculo 150, numeral 10o., de la Constituci\u00f3n, porque tal categor\u00eda de personas no fue tenida en cuenta por la ley de facultades y, a diferencia del caso anterior, no pueden confundirse con los miembros de junta directiva u organismos directivos o con los representantes legales y empleados. En consecuencia, para impedir este exceso en el uso de las facultades extraordinarias, la Corte declarar\u00e1 inexequible la palabra \u201csocios\u201d en el literal b) del art\u00edculo 1o. del decreto 973 de 1994.\u201d. <\/p>\n
Al presentarse una situaci\u00f3n f\u00e1ctica id\u00e9ntica en los literales a) y b) del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1994, salvo por la especificidad de la entidad a la cual cada uno de ellos se refiere, esto es, en el primer caso, a las Entidades Promotoras de Salud y, en el segundo, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, se impone la conclusi\u00f3n de que los anteriores criterios deben ser tenidos en cuenta como fundamentos de la decisi\u00f3n de constitucionalidad que corresponde adoptar a esta Corporaci\u00f3n, razonamiento que fue, igualmente, expuesto por el representante del Ministerio de Salud y por el Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
En este orden de ideas, la expresi\u00f3n \u201cadministradores\u201d que se consigna en el literal a) de la disposici\u00f3n acusada ser\u00e1 declarada exequible, en la medida en que los denominados de esa manera tengan la calidad de miembros de las juntas directivas u organismos directivos o empleados de las Entidades Promotoras de Salud, para que de esta forma se les pueda aplicar el r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades all\u00ed establecido ; por el contrario, el t\u00e9rmino \u201csocios\u201d tambi\u00e9n utilizado, ser\u00e1 declarado inexequible por violar el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica, al exceder los l\u00edmites de precisi\u00f3n de materia determinados por el legislador cuando confiri\u00f3 las facultades extraordinarias al titular del ejecutivo, en raz\u00f3n a que dicha categor\u00eda no fue comprendida en la norma habilitante ni puede confundirse con los miembros de las juntas directivas u organismos directivos, decisiones que, en el sentido indicado, ser\u00e1n adoptadas en la parte resolutiva de esta providencia. <\/p>\n
VII. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Primero.- ESTESE a lo resuelto en la Sentencia C-140 de 1.996 de la Corte Constitucional que resolvi\u00f3 la constitucionalidad del literal b) del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1.994. <\/p>\n
Segundo.- Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el inciso 1o. del art\u00edculo 1o. del Decreto 973 de 1.994 y su literal a), salvo la expresi\u00f3n \u201csocios\u201d, contenida en el mismo, la cual es INEXEQUIBLE, con la advertencia de que no podr\u00e1 deducirse que el r\u00e9gimen de incompatibilidades e inhabilidades cobija igualmente a los \u201cadministradores\u201d que no tienen la calidad de miembros de junta directivas u organismos directivos, o no son representantes legales o empleados de las Entidades Promotoras de Salud. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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