<\/p>\n
TEMAS-SUBTEMAS<\/p>\n
Sentencia T-108\/24<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO Y SUBSIDIARIEDAD-Improcedencia porque la entidad demandante tiene a su disposici\u00f3n acciones judiciales en la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa que son id\u00f3neas y eficaces<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Improcedencia por cuanto no se acredit\u00f3 un perjuicio irremediable<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Tercera de Revisi\u00f3n<\/p>\n
SENTENCIA T-108 de 2024<\/p>\n
Referencia: expediente T-9.535.120<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela de \u00d3scar Armando Borrero Ochoa contra la Superintendencia de Industria y Comercio<\/p>\n
Magistrada ponente:<\/p>\n
Diana Fajardo Rivera<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., nueve (9) de abril de dos mil veinticuatro (2024)<\/p>\n
La Sala Tercera de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside, y los magistrados Vladimir Fern\u00e1ndez Andrade y Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
Dentro del proceso de revisi\u00f3n de los fallos dictados por el Juzgado 56 Penal del Circuito con Funci\u00f3n de Conocimiento de Bogot\u00e1 el 16 de septiembre de 2022, y por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogot\u00e1 el 27 de octubre de 2022.<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
1. \u00a71. \u00a0La Sala estudi\u00f3 una acci\u00f3n de tutela en la que se solicitaba la inaplicaci\u00f3n de un acto administrativo de contenido general expedido por la SIC. El accionante aleg\u00f3 que comportaba una violaci\u00f3n de los derechos a ejercer su oficio, al trato igual y al debido proceso administrativo, que carec\u00eda de mecanismos judiciales id\u00f3neos y eficaces para proteger sus derechos, y que enfrentaba la configuraci\u00f3n de un perjuicio irremediable. Despu\u00e9s de referirse a las reglas de procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra actos administrativos generales, la Sala concluy\u00f3 que no se cumpl\u00eda el requisito de subsidiariedad, por lo que confirm\u00f3 las decisiones de instancia que hab\u00edan declarado su improcedencia.<\/p>\n
2. Antecedentes<\/p>\n
* \u00a0<\/p>\n
\u00a72. \u00d3scar Armando Borrero Ochoa present\u00f3 una acci\u00f3n de tutela contra la superintendencia de Industria y Comercio mediante su apoderado judicial, al considerar que dicha entidad vulner\u00f3 sus derechos a ejercer su oficio, al trato igual y al debido proceso administrativo. Los hechos en los que se fundamenta el presente caso se desarrollan a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
2.1. Hechos<\/p>\n
\u00a73. El accionante tiene 77 a\u00f1os, es economista y ha sido avaluador durante m\u00e1s de cuatro d\u00e9cadas. Se\u00f1ala que es un profesional reconocido en dicha \u00e1rea, y que ha prestado sus servicios en procesos judiciales y a numerosos clientes p\u00fablicos y privados. A su juicio, la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante, \u201cSIC\u201d) vulner\u00f3 sus derechos fundamentales a ejercer su oficio, al trato igual y al debido proceso administrativo con la expedici\u00f3n de la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021, porque, en su criterio, all\u00ed se estableci\u00f3 un requisito no previsto en la ley para el ejercicio de dicho oficio.<\/p>\n
\u00a74. El se\u00f1or Borrero explic\u00f3 que en Colombia el aval\u00fao se ejerci\u00f3 durante a\u00f1os sin un marco regulatorio espec\u00edfico y sin exigencias particulares de acreditaci\u00f3n de competencias o t\u00edtulos acad\u00e9micos. En el a\u00f1o 1985 se comenzaron a implementar mecanismos voluntarios de autorregulaci\u00f3n, pero solo hasta 2013, con la expedici\u00f3n de la Ley 1673, se adopt\u00f3 un control estatal m\u00e1s claro y firme, y se exigi\u00f3 formaci\u00f3n acad\u00e9mica, t\u00edtulos de idoneidad y certificaci\u00f3n oficial, con la inscripci\u00f3n en el Registro Abierto de Avaluadores, administrado por el Autorregulador Nacional de Avaluadores. Dada la cantidad de personas que operaban en el mercado sin contar con la formaci\u00f3n acad\u00e9mica requerida desde ese momento, la Ley 1673 de 2013 estableci\u00f3 un r\u00e9gimen de transici\u00f3n, que permiti\u00f3 la inscripci\u00f3n en el Registro a quienes homologaran experiencia suficiente y comprobable.<\/p>\n
\u00a75. El accionante indic\u00f3 que cumpli\u00f3 todos los requisitos y que se inscribi\u00f3 el 30 de marzo de 2017 en el Registro Abierto de Avaluadores. Sin embargo, aleg\u00f3 que el libre ejercicio de su oficio est\u00e1 en riesgo, porque la SIC impuso la obligaci\u00f3n de renovar el certificado de competencias exigido por el r\u00e9gimen de transici\u00f3n de la Ley 1673 de 2013, en un plazo imposible. Esto, en su criterio, implic\u00f3 la p\u00e9rdida de continuidad de sus requisitos de inscripci\u00f3n, e impide su registro incluso si la renovaci\u00f3n se completara con posterioridad. Como evidencia de ello, resalt\u00f3 que la SIC ha sancionado al Autorregulador Nacional de Avaluadores desde la entrada en vigencia de la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021 con el mismo razonamiento, al estimar que dicha entidad ha incumplido su deber de expulsar del Registro Abierto de Avaluadores a quienes no han renovado su certificaci\u00f3n. Consider\u00f3 que de all\u00ed se deriva un riesgo de un da\u00f1o inminente, grave, urgente e impostergable, porque puede ser excluido de su oficio.<\/p>\n
2.2. Tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela<\/p>\n
\u00a77. El Juzgado 56 Penal del Circuito con Funci\u00f3n de Conocimiento de Bogot\u00e1 admiti\u00f3 la demanda el 24 de mayo de 2022, y le corri\u00f3 traslado a la entidad accionada para que se pronunciara.<\/p>\n
\u00a78. La SIC contest\u00f3 el 27 de mayo de 2022, y argument\u00f3 que (i) no tiene facultades para inscribir personas en el Registro Abierto de Avaluadores ni ante las entidades reconocidas de autorregulaci\u00f3n, que son las competentes para tal fin, sino de su inspecci\u00f3n vigilancia y control; (ii) la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre 2021 no establece requisitos distintos a los contenidos en la Ley 1673 de 2013, porque lo relacionado con la vigencia y renovaci\u00f3n de certificados para avaluadores se deriva de la norma t\u00e9cnica a la que remite su art\u00edculo 6; (iii) la acci\u00f3n de tutela es improcedente por subsidiariedad, al tratarse de una controversia que le corresponde a la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo; y (iv) la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021 no viola ning\u00fan derecho fundamental, dado que los certificados emitidos en el r\u00e9gimen de transici\u00f3n no son perpetuos ni vitalicios seg\u00fan la norma t\u00e9cnica aplicable, como una garant\u00eda de la calidad en la labor de los avaluadores. Por tal raz\u00f3n, consider\u00f3 que no se afecta la igualdad ni la posibilidad de ejercer dicho oficio, dado que corresponde a una medida adecuada para reducir el riesgo social de la actividad. Solicit\u00f3 la declaratoria de improcedencia de la acci\u00f3n y la negaci\u00f3n de las pretensiones.<\/p>\n
2.3. Sentencia inicial y posterior nulidad<\/p>\n
\u00a79. En sentencia del 8 de junio de 2022, el Juzgado 56 Penal del Circuito con Funci\u00f3n de Conocimiento de Bogot\u00e1 declar\u00f3 improcedente el amparo por incumplir el requisito de subsidiariedad. Concluy\u00f3 que \u00d3scar Armando Borrero Ochoa no hab\u00eda sufrido un perjuicio irremediable, al no evidenciarse que estuviera en condiciones f\u00edsicas, econ\u00f3micas, sociales o mentales desfavorables o que hicieran urgente la intervenci\u00f3n del juez constitucional para evitar un da\u00f1o grave e inminente. Por lo tanto, a su juicio, el actor deb\u00eda acudir al medio de control de nulidad ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, como juez natural.<\/p>\n
\u00a710. El 14 de junio de 2022, el accionante impugn\u00f3 la anterior decisi\u00f3n. Aleg\u00f3 que, por su edad, los tiempos, formalidades y costos de los medios de control ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo no son id\u00f3neos para evitar un perjuicio irremediable. Se\u00f1al\u00f3 que la acci\u00f3n de nulidad puede tomar m\u00e1s de 5 a\u00f1os en resolverse. En su criterio, la amenaza a sus derechos es (i) inminente, porque ya se han iniciado investigaciones administrativas por ejercicio ilegal de aquel oficio; (ii) grave y desproporcional, porque el vencimiento del certificado puede traer problemas reputacionales y legales, adem\u00e1s de la imposibilidad de trabajar en dicho campo por la p\u00e9rdida de continuidad; (iii) lo cual lo hace impostergable. Tambi\u00e9n resalt\u00f3 que la decisi\u00f3n era incongruente, porque en la tutela no se solicit\u00f3 el amparo al m\u00ednimo vital.<\/p>\n
\u00a711. La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogot\u00e1 estudi\u00f3 la impugnaci\u00f3n, y declar\u00f3 la nulidad de todo lo actuado el 31 de agosto de 2022. Consider\u00f3 que el juez de primera instancia cometi\u00f3 un error sustancial al haber omitido la vinculaci\u00f3n del Autorregulador Nacional de Avaluadores, por tratarse de la entidad encargada de la inscripci\u00f3n en el Registro Abierto de Avaluadores.<\/p>\n
\u00a712. Dicha entidad intervino el 5 de septiembre siguiente y solicit\u00f3 el amparo de los derechos de \u00d3scar Armando Borrero Ochoa. Argument\u00f3 que la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021 vulnera sus derechos fundamentales y los de un gran n\u00famero de avaluadores que ingresaron al r\u00e9gimen de transici\u00f3n, al establecer un requisito no previsto en la ley y que desconoce la protecci\u00f3n que se pretend\u00eda otorgar a los avaluadores con dicha figura, adem\u00e1s de que constituye una vulneraci\u00f3n de derechos adquiridos y situaciones jur\u00eddicas consolidadas. Manifest\u00f3 que el accionante puede ser objeto de sanciones disciplinarias por la p\u00e9rdida de validez de su certificaci\u00f3n, que potencialmente pueden implicar su expulsi\u00f3n permanente del oficio, dado que la SIC est\u00e1 tomando medidas para asegurar el cumplimiento de la mencionada resoluci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a713. Para el Autorregulador Nacional de Avaluadores existe un trato discriminatorio con quienes no hacen parte del r\u00e9gimen de transici\u00f3n, porque no est\u00e1n sometidos a la exigencia de renovaci\u00f3n, y que no hay razones t\u00e9cnicas y objetivas que lo fundamenten. Tambi\u00e9n destac\u00f3 la idoneidad y prestigio del se\u00f1or Borrero Ochoa como avaluador.<\/p>\n
2.4. Decisiones de instancia objeto de revisi\u00f3n<\/p>\n
\u00a714. El Juzgado 56 Penal del Circuito con Funci\u00f3n de Conocimiento de Bogot\u00e1 dict\u00f3 sentencia el 16 de septiembre de 2022, en la que, de nuevo, declar\u00f3 improcedente al amparo. Consider\u00f3 que no se acreditaba el requisito de subsidiariedad, ni se advert\u00eda un perjuicio irremediable para el accionante, as\u00ed como tampoco se aportaban elementos de juicio ciertos sobre una vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad.<\/p>\n
\u00a715. El accionante impugn\u00f3 la sentencia de primera instancia, el 21 de septiembre de 2022. A su juicio, en la respuesta del Autorregulador Nacional de Avaluadores hay una confesi\u00f3n de la vulneraci\u00f3n de sus derechos fundamentales, por la posible sanci\u00f3n que se menciona y el trato discriminatorio que se aduce. Reiter\u00f3 sus argumentos sobre la procedencia transitoria de la acci\u00f3n de tutela debido a la supuesta falta de idoneidad del recurso ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo; la inminencia, gravedad, urgencia e impostergabilidad del da\u00f1o a sus derechos fundamentales; y la incongruencia del fallo, por no haberse solicitado la protecci\u00f3n del m\u00ednimo vital. Aleg\u00f3 un indebido an\u00e1lisis de la vulneraci\u00f3n de la igualdad y puso de presente que los avaluadores que no hacen parte del r\u00e9gimen de transici\u00f3n no est\u00e1n sometidos al requisito de renovaci\u00f3n de la acreditaci\u00f3n.<\/p>\n
\u00a716. En sentencia de segunda instancia, proferida el 27 de octubre de 2022, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogot\u00e1 confirm\u00f3 la decisi\u00f3n impugnada. Como fundamento, consider\u00f3 que no se cumple el requisito de subsidiariedad, pues el accionante no acredit\u00f3 la existencia de un perjuicio irremediable. Se\u00f1al\u00f3 que no se agotaron los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios porque, aunque hab\u00eda transcurrido un a\u00f1o desde la expedici\u00f3n de la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021, no se evidenci\u00f3 que se hubiera controvertido ante su juez natural. Para el Tribunal, el se\u00f1or Borrero no es un sujeto de especial protecci\u00f3n constitucional y no demostr\u00f3 que se le hubiera dado un trato arbitrariamente diferencial o discriminatorio, o que en casos id\u00e9nticos se hubiera actuado de manera diferente.<\/p>\n
2.5. Actuaciones en sede de revisi\u00f3n<\/p>\n
\u00a717. Mediante Auto del 30 de octubre de 2023, la Sala de Selecci\u00f3n de Tutelas N\u00famero Diez, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y el magistrado Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar, seleccion\u00f3 al expediente T-9.535.120 para revisi\u00f3n. El proceso fue remitido al despacho de la magistrada ponente el 15 de noviembre de 2023.<\/p>\n
\u00a718. En Auto del 13 de septiembre de 2023, la magistrada sustanciadora decret\u00f3 pruebas para contar con suficientes elementos de juicio, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional. Con dicho prop\u00f3sito, le solicit\u00f3 al se\u00f1or Borrero que respondiera una serie de preguntas sobre la continuidad en el ejercicio de su profesi\u00f3n, la vigencia de su inscripci\u00f3n en el Registro Abierto de Avaluadores, la existencia de medidas que impidieran su oficio y sus condiciones de subsistencia.<\/p>\n
\u00a719. El accionante respondi\u00f3 el 20 de diciembre de 2023. Indic\u00f3 que ha seguido ejerciendo la profesi\u00f3n de avaluador, y que, pese a la p\u00e9rdida de continuidad de su registro, en enero de 2023 obtuvo su certificaci\u00f3n y su inscripci\u00f3n en el Registro Nacional de Avaluadores contin\u00faa vigente. Manifest\u00f3 que, sin embargo, por culpa de la SIC tuvo que interrumpir su oficio durante todo 2022, aunque continu\u00f3 firmando los aval\u00faos de la empresa en la que es representante legal, y que el Tribunal Disciplinario del Autorregulador Nacional de Avaluadores lo est\u00e1 investigando por ejercicio ilegal de dicha actividad. El se\u00f1or Borrero adujo que todo esto le ha causado da\u00f1os econ\u00f3micos y reputacionales y la p\u00e9rdida de clientes. En cuanto a sus condiciones de subsistencia, inform\u00f3 que recibe ingresos de su pensi\u00f3n, arriendos, asesor\u00edas, inversiones y las utilidades de la empresa de la que es due\u00f1o.<\/p>\n
\u00a720. El Autorregulador Nacional de Avaluadores se pronunci\u00f3 sobre la respuesta del accionante el 23 de enero de 2024. En su intervenci\u00f3n (i) confirm\u00f3 que su Tribunal Disciplinario est\u00e1 investigando al se\u00f1or Borrero por el presunto incumplimiento de la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021, que se pueden adoptar medidas disciplinarias en su contra, y que el proceso est\u00e1 en la etapa de averiguaci\u00f3n preliminar; (ii) inform\u00f3 que en la actualidad 607 personas inscritas en el r\u00e9gimen de transici\u00f3n est\u00e1n en la misma situaci\u00f3n que el accionante, y son investigadas por el presunto incumplimiento de aquel acto administrativo; (iii) argument\u00f3 que dicha decisi\u00f3n de la SIC ha generado efectos negativos en el sector y desnaturaliz\u00f3 el r\u00e9gimen de transici\u00f3n de la Ley 1673 de 2013; y (iv) solicit\u00f3 que se concediera el amparo invocado por el se\u00f1or Borrero.<\/p>\n
3. Consideraciones<\/p>\n
3.1. Competencia<\/p>\n
\u00a721. La Sala Tercera de Revisi\u00f3n es competente para conocer el fallo objeto de revisi\u00f3n, de acuerdo con lo establecido en los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en los art\u00edculos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en virtud del Auto del 30 de octubre de 2023 de la Sala de Selecci\u00f3n N\u00famero Diez, que escogi\u00f3 para revisi\u00f3n las decisiones adoptadas por los jueces de instancia.<\/p>\n
3.2. An\u00e1lisis del cumplimiento de los requisitos formales de procedencia de la acci\u00f3n de tutela<\/p>\n
\u00a722. La Sala advierte que en esta oportunidad la acci\u00f3n de tutela es improcedente, debido a que no se cumple el requisito de subsidiariedad. Se expondr\u00e1n los argumentos que sustentan esta conclusi\u00f3n.<\/p>\n
\u00a723. La legitimaci\u00f3n en la causa por activa se satisface, debido a que el accionante es el titular de los derechos fundamentales cuya protecci\u00f3n pretende en el presente proceso. La Sala tambi\u00e9n constat\u00f3 que el poder especial otorgado a su apoderado cumple con los requisitos establecidos en las normas aplicables.<\/p>\n
\u00a724. Tambi\u00e9n se acredita la legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva, debido a que la violaci\u00f3n de los derechos fundamentales del accionante se le atribuye a la conducta de la SIC: la expedici\u00f3n de la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021. En consecuencia, la SIC tiene la aptitud jur\u00eddica para ser vinculada en esta acci\u00f3n judicial y responder a los hechos reclamados.<\/p>\n
\u00a725. La Sala considera que el requisito de inmediatez se cumple, al haber transcurrido un plazo razonable entre los hechos que dieron origen a la acci\u00f3n de tutela y su presentaci\u00f3n ante los Jueces de la Rep\u00fablica. En efecto, la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021 entr\u00f3 en vigencia el 1 de enero de 2022, y la demanda fue radicada el 24 de mayo siguiente, lo que corresponde a un lapso sensato. Adem\u00e1s en el expediente consta que (i) el accionante y varios miembros del gremio de avaluadores presentaron comentarios y solicitudes de revocatoria directa y de extensi\u00f3n del plazo para la renovaci\u00f3n de la acreditaci\u00f3n del r\u00e9gimen de transici\u00f3n; que (ii) el 30 de noviembre de 2021 la SIC inform\u00f3 por escrito que cambiar\u00eda la fecha de entrada en vigencia de la Resoluci\u00f3n No. 63949 del 1 de octubre de 2021 para el 1 de enero de 2023; y que, (iii) pese a lo manifestado, la SIC no posterg\u00f3 la fecha de entrada en vigor originalmente prevista en dicho acto administrativo. Aunque lo anterior no acredita por s\u00ed mismo el requisito de inmediatez, permite apreciar la razonabilidad del plazo transcurrido entre la publicaci\u00f3n de la Resoluci\u00f3n No. 63949 del 1 de octubre de 2021 y la presentaci\u00f3n de la demanda, porque muestra que tambi\u00e9n estuvo mediada por unas expectativas generadas por un documento oficial de la SIC que anunciaba una extensi\u00f3n de su entrada en vigencia.<\/p>\n
\u00a726. Por el contrario, la subsidiariedad no se cumple. La Sala se referir\u00e1 a continuaci\u00f3n a las subreglas que son aplicables en esta materia, y luego analizar\u00e1 su aplicaci\u00f3n en el caso concreto, como fundamento de su decisi\u00f3n.<\/p>\n
3.3. La acci\u00f3n de tutela contra actos administrativos de car\u00e1cter general<\/p>\n
\u00a727. La acci\u00f3n de tutela es quiz\u00e1s el mecanismo judicial m\u00e1s importante e influyente del sistema constitucional colombiano, como lo demuestran las m\u00e1s de nueve millones novecientas mil que se han presentado desde que la Corte comenz\u00f3 a funcionar en 1992. Aunque su establecimiento en la Constituci\u00f3n de 1991 responde al cumplimiento de compromisos internacionales de establecer un recurso efectivo para la protecci\u00f3n de derechos humanos, su prop\u00f3sito no es reemplazar los dem\u00e1s que el ordenamiento jur\u00eddico determine para atender las necesidades de quienes acuden al sistema de administraci\u00f3n de justicia. Los art\u00edculos 86 de la Constituci\u00f3n y 6 del Decreto 2591 de 1991 recogen expresamente la subsidiariedad que la caracteriza.<\/p>\n
\u00a728. Esta Corporaci\u00f3n ha reconocido la naturaleza excepcional y residual de la acci\u00f3n de tutela desde su primera sentencia, donde explic\u00f3 que no fue prevista para \u201cprovocar la iniciaci\u00f3n de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos \u00e1mbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opci\u00f3n de rescatar pleitos ya perdidos\u201d. Su finalidad es la protecci\u00f3n inmediata de los derechos fundamentales, para lo cual la Constituci\u00f3n de 1991 dot\u00f3 a los jueces de tutela con las m\u00e1s amplias facultades para adoptar medidas que permitieran su garant\u00eda efectiva. Sin embargo, \u201cen un Estado de Derecho (\u2026) no existen poderes omn\u00edmodos ni atribuciones de infinito alcance\u201d, y los jueces deben actuar en el marco de los l\u00edmites establecidos por las normas para su ejercicio. Esto hace de la subsidiariedad un par\u00e1metro que condiciona la legitimidad de sus decisiones, y que permite la articulaci\u00f3n de las facultades del juez de tutela con las de las dem\u00e1s autoridades del sistema constitucional.<\/p>\n
\u00a729. El requisito de subsidiariedad tambi\u00e9n implica que \u201cla protecci\u00f3n de los derechos fundamentales no es un asunto reservado al juez de tutela\u201d. Esta es una consecuencia de la primac\u00eda de los derechos fundamentales que reconoce el art\u00edculo quinto de la Constituci\u00f3n, en virtud de la cual \u201ctodas las instituciones del ordenamiento deben servir al prop\u00f3sito de garantizar [su] realizaci\u00f3n efectiva (\u2026) [por lo que] la totalidad de acciones y recursos del sistema jur\u00eddico, sean de naturaleza administrativa o judicial, est\u00e1n dispuestos para asegurar la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales\u201d. Es decir, la intervenci\u00f3n del juez de tutela solo es posible en su defecto.<\/p>\n
\u00a730. Todo lo anterior se ha visto reflejado en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, que ha sido un\u00e1nime, pac\u00edfica y reiterada sobre el requisito de subsidiariedad, y ha precisado que la acci\u00f3n de tutela es una v\u00eda a la que solamente puede acudirse cuando (i) el afectado no cuenta con otro medio de defensa judicial; (ii) cuando, pese a que ese mecanismo existe, no es id\u00f3neo o eficaz en las circunstancias del caso concreto; o (iii) cuando se utiliza como recurso transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Por lo tanto, no es un medio alternativo, adicional, complementario o facultativo respecto de las dem\u00e1s acciones judiciales ordinarias, sino un procedimiento urgente e inmediato para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales. Estos criterios se aplican al analizar las solicitudes de amparo relacionadas con decisiones de las autoridades que ejercen potestad reglamentaria.<\/p>\n
\u00a731. Desde sus inicios, la jurisprudencia constitucional ha determinado que la regla general es la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela contra actos administrativos, tanto de car\u00e1cter general como particular. Su fundamento es (i) la existencia de mecanismos de autotutela; (ii) el acceso a mecanismos judiciales ordinarios para controvertir las actuaciones de la administraci\u00f3n, como las acciones de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho previstas en la Ley 1437 de 2011; (iii) la presunci\u00f3n de legalidad que las reviste; y (iv) la posibilidad de que se adopten remedios id\u00f3neos y eficaces para la protecci\u00f3n de derechos durante los procedimientos judiciales ordinarios, mediante la solicitud de medidas cautelares o provisionales.<\/p>\n
\u00a732. En un primer momento se consideraba que los actos administrativos de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto no produc\u00edan situaciones jur\u00eddicas y concretas que fueran susceptibles de control judicial mediante la acci\u00f3n de tutela. Dicha posici\u00f3n fue derivada del art\u00edculo 6.5 del Decreto 2591 de 1991, en el que se estableci\u00f3 la improcedencia de dicho mecanismo cuando se tratara de actos con tales caracter\u00edsticas. Sin embargo, la jurisprudencia precis\u00f3 que los actos administrativos de contenido general s\u00ed pueden vulnerar derechos fundamentales, y reconoci\u00f3 que la acci\u00f3n de tutela en su contra es procedente en casos excepcionales. La Sentencia C-132 de 2018 declar\u00f3 la exequibilidad de aquella disposici\u00f3n bajo este entendido, sin modular su fallo, al estimar que se deriva de una interpretaci\u00f3n arm\u00f3nica con los art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n y 8 del Decreto 2591 de 1991.<\/p>\n
\u00a733. En dicha decisi\u00f3n de constitucionalidad, la Sala Plena hizo un recuento jurisprudencial sobre las principales decisiones en esta materia, y sintetiz\u00f3 las siguientes reglas, que sirven de fundamento para resolver el presente caso:<\/p>\n
i. (i) \u00a0La acci\u00f3n de tutela contra actos de contenido general, impersonal y abstracto es improcedente por regla general.<\/p>\n
() Sin embargo, se puede acudir a este recurso jurisdiccional cuando (a) la persona afectada carece de un medio judicial ordinario para defender esos derechos, debido a que no tiene legitimaci\u00f3n para cuestionar esa clase decisiones de la administraci\u00f3n, o el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional; y la aplicaci\u00f3n del acto administrativo general amenaza o vulnera los derechos fundamentales de un individuo; y (b) cuando un acto administrativo general amenace o vulnere los derechos de las personas y se trate de perjuicios irremediables en los t\u00e9rminos de la jurisprudencia constitucional.<\/p>\n
() Por lo tanto, la acci\u00f3n de tutela solo es viable como un mecanismo excepcional y transitorio de protecci\u00f3n de derechos fundamentales, para el cual se debe establecer que el contenido del acto de car\u00e1cter general, impersonal y abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental de una persona determinada o determinable.<\/p>\n
() Si los anteriores requisitos se cumplen, el juez de tutela podr\u00e1 hacer uso de la facultad excepcional de ordenar la inaplicaci\u00f3n o la p\u00e9rdida de ejecutoria del acto administrativo.<\/p>\n
\u00a734. Las anteriores consideraciones ilustran la improcedencia por subsidiariedad de la acci\u00f3n de tutela en el caso concreto, que se aborda a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
3.4. La improcedencia de la acci\u00f3n de tutela promovida contra de la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021<\/p>\n
\u00a735. El accionante aleg\u00f3 que su acci\u00f3n de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad porque los medios procesales ordinarios establecidos en la ley son ineficaces para proteger sus derechos, dado que (i) tardar\u00edan mucho en ser resueltas por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo; y (ii) \u00e9l es una persona de la tercera edad en situaci\u00f3n de especial vulnerabilidad y protecci\u00f3n constitucional, cuya reputaci\u00f3n y derechos est\u00e1n en juego. Tambi\u00e9n argument\u00f3 que existe una amenaza de un perjuicio irremediable de car\u00e1cter (i) inminente, al haberse iniciado investigaciones en su contra por la p\u00e9rdida de continuidad de su certificaci\u00f3n; (ii) grave y desproporcional, por el riesgo casi certero de no poder volver a ejercer su oficio, e implicar un cuestionamiento de su experiencia e integridad profesional y la potencial iniciaci\u00f3n de procesos disciplinarios, civiles y penales en su contra; (iii) urgente, porque le pueden causar da\u00f1os irreparables; (iv) e impostergable, dado que se le impedir\u00eda volver a actuar como avaluador.<\/p>\n
\u00a736. La Sala revis\u00f3 el material probatorio aportado al expediente y encontr\u00f3 acreditados los siguientes hechos: (i) el se\u00f1or Borrero contin\u00faa ejerciendo como avaluador; (ii) actualmente cuenta con una certificaci\u00f3n para tal oficio; (iii) su inscripci\u00f3n en el Registro Nacional de Avaluadores contin\u00faa vigente; (iv) no se le ha impuesto ninguna medida disciplinaria o de ninguna naturaleza que le impida el ejercicio de dichas actividades; y (v) tiene ingresos superiores a once salarios m\u00ednimos mensuales que no solo se derivan de su labor de avaluador, sino de su pensi\u00f3n, inversiones y arriendos. Con base en lo anterior, concluy\u00f3 que el accionante no aport\u00f3 elementos m\u00ednimos de juicio que pudieran demostrar (i) la falta de idoneidad de los mecanismos ordinarios para impugnar la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021 ni (ii) la existencia o amenaza de un perjuicio irremediable.<\/p>\n
\u00a737. El da\u00f1o alegado por el accionante no es inminente, grave, desproporcionado, ni impostergable, sino meramente hipot\u00e9tico. Durante los dos a\u00f1os de entrada en vigencia de la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021 no se materializ\u00f3 ninguna sanci\u00f3n o medida en su contra que le impidiera ejercer como avaluador. Tampoco se produjo su exclusi\u00f3n de dicho oficio, ni la imposibilidad de renovar su inscripci\u00f3n en el Registro Nacional de Avaluadores, porque, como lo declar\u00f3 el mismo accionante en su respuesta del 20 de diciembre de 2023, (i) durante todo el a\u00f1o 2022 continu\u00f3 firmando aval\u00faos como representante legal de su empresa y en calidad de perito individual; y (ii) en enero de 2023 realiz\u00f3 su validaci\u00f3n acad\u00e9mica y obtuvo su registro por fuera del r\u00e9gimen de transici\u00f3n. El se\u00f1or Borrero indic\u00f3 que comenz\u00f3 a adelantar los tr\u00e1mites para tal fin en noviembre de 2022, por lo que la adaptaci\u00f3n a los requisitos establecidos en la Resoluci\u00f3n controvertida tom\u00f3 aproximadamente dos meses. En consecuencia, nunca hubo un verdadero riesgo de ser excluido como avaluador por la p\u00e9rdida de continuidad de su acreditaci\u00f3n, o al menos no uno susceptible de atenci\u00f3n por v\u00eda de la acci\u00f3n de tutela. El actor, por el contrario, siempre tuvo la posibilidad de cumplir los requisitos establecidos en la norma para ejercer aquel oficio en un tiempo corto desde el momento de su expedici\u00f3n.<\/p>\n
\u00a738. La iniciaci\u00f3n de una investigaci\u00f3n disciplinaria en su contra tampoco implica per se la violaci\u00f3n de derechos fundamentales, ni mucho menos la configuraci\u00f3n de un perjuicio irremediable. Como lo manifest\u00f3 el Autorregulador Nacional de Avaluadores, dicho procedimiento se encuentra en la etapa de averiguaciones preliminares, por lo que el se\u00f1or Borrero cuenta con la posibilidad de defenderse y ejercer las garant\u00edas del debido proceso. La Sala resalta que, si lo estima pertinente, el accionante incluso podr\u00eda alegar la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad reconocida en el art\u00edculo 4 superior ante el tribunal disciplinario que adelanta la investigaci\u00f3n, debido a que sus normas priman sobre las de inferior jerarqu\u00eda como los actos administrativos expedidos por la SIC. De igual manera, la decisi\u00f3n que eventualmente se adopte en el marco de dicho procedimiento puede ser sometida a los medios ordinarios de control judicial y, si se cumplen los requisitos de los art\u00edculos 86 de la Constituci\u00f3n y del Decreto 2591 de 1991, la acci\u00f3n de tutela. Sin embargo, esto solo puede tener lugar cuando exista un pronunciamiento disciplinario, que a la fecha no ha tenido lugar. Las mismas consideraciones se aplican a los procedimientos que se pudieran iniciar respecto de los aval\u00faos firmados en 2022.<\/p>\n
\u00a739. Si bien el se\u00f1or Borrero alega que perdi\u00f3 clientes y sufri\u00f3 da\u00f1os econ\u00f3micos y en su reputaci\u00f3n como profesional, para la Sala ninguna de estas situaciones tiene la entidad suficiente para tomarse como irreparable ni implicar la intervenci\u00f3n urgente e impostergable del juez de tutela. En principio, se trata de afectaciones de car\u00e1cter eminentemente pecuniario frente a las que la tutela resulta improcedente por subsidiariedad, sin que existan razones particulares que ameriten una flexibilizaci\u00f3n de dicho requisito. Aunque el accionante tiene actualmente 77 a\u00f1os, esta Corporaci\u00f3n ha reconocido en distintos pronunciamientos que la condici\u00f3n de sujeto de la tercera edad no constituye per se una raz\u00f3n suficiente para admitir la procedencia de la acci\u00f3n de tutela, sino que tambi\u00e9n se requiere (i) determinar la ocurrencia o amenaza de un perjuicio irremediable, y (ii) analizar si el sometimiento a la rigurosidad de un proceso judicial com\u00fan puede resultar a\u00fan m\u00e1s gravoso o lesivo de sus derechos fundamentales.<\/p>\n
\u00a740. La ocurrencia o amenaza de un perjuicio irremediable qued\u00f3 descartada, como se expuso en l\u00edneas anteriores, y tampoco puede concluirse que acudir a la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo para que se pronuncie sobre la validez de la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021 resulte gravosa o lesiva de sus derechos fundamentales. La Sala no evidencia que el se\u00f1or Borrero est\u00e9 en circunstancias especialmente urgentes o excepcionales para que el juez de tutela intervenga e inaplique aquel acto administrativo de car\u00e1cter general, como alguna afectaci\u00f3n grave a sus condiciones de subsistencia o su m\u00ednimo vital. Por tal raz\u00f3n, la decisi\u00f3n de tutela de primera instancia no est\u00e1 viciada por incongruencia, debido a que el an\u00e1lisis de dichas circunstancias es un elemento de juicio necesario para determinar si el presupuesto de subsidiariedad puede flexibilizarse.<\/p>\n
\u00a741. A diferencia de lo sostenido en su demanda, el accionante cuenta con mecanismos judiciales ordinarios cuya idoneidad ha sido reconocida por la Corte para la defensa de sus derechos: las acciones de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad simple, previstas respectivamente en los art\u00edculos 135 y 137 de la Ley 1437 de 2011. El se\u00f1or Borrero tiene la legitimaci\u00f3n para acudir a estos medios de control, que pueden interponerse en cualquier tiempo al no estar sometidos a un t\u00e9rmino de caducidad, y puede solicitar la suspensi\u00f3n provisional de los efectos de la Resoluci\u00f3n n.\u00ba 63949 del 1 de octubre de 2021 como medida cautelar. Por lo tanto, existen escenarios en los que el accionante puede alegar la configuraci\u00f3n de una infracci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n o controvertir la legalidad de aquel acto administrativo de car\u00e1cter general, seg\u00fan la v\u00eda procesal que elija.<\/p>\n
\u00a742. Aunque la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento del derecho tambi\u00e9n es procedente para controvertir actos administrativos generales, impersonales y abstractos, en el expediente no se observa que el accionante hubiera ejercido este medio de defensa con diligencia, al haber caducado el t\u00e9rmino previsto en el art\u00edculo 138 de la Ley 1437 de 2011 para su interposici\u00f3n. La acci\u00f3n de tutela no se puede utilizar para revivir plazos vencidos por la inactividad de los interesados en demandar, ni puede tomarse como un argumento para superar el requisito de subsidiariedad, que presupone el ejercicio diligente de los mecanismos judiciales que ten\u00eda a su disposici\u00f3n.<\/p>\n
\u00a743. Todo lo anterior demuestra que las acciones de nulidad por inconstitucionalidad y nulidad simple ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo son el mecanismo id\u00f3neo y eficaz para que el accionante reclame la protecci\u00f3n de sus derechos, y que si se accediera a lo solicitado en el presente caso habr\u00eda un desplazamiento de las competencias del juez natural que ser\u00eda contrario al prop\u00f3sito establecido por el constituyente. En consecuencia, se confirmar\u00e1n las decisiones de los jueces de instancia, debido a que reflejan la posici\u00f3n jurisprudencial respecto de la procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra actos administrativos de car\u00e1cter general.<\/p>\n
4. DECISI\u00d3N<\/p>\n
RESUELVE<\/p>\n
Primero. CONFIRMAR las sentencias proferidas, en primera instancia, por el Juzgado 5<\/p>\n
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TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-108\/24 ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO Y SUBSIDIARIEDAD-Improcedencia porque la entidad demandante tiene a su disposici\u00f3n acciones judiciales en la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa que son id\u00f3neas y eficaces ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Improcedencia por cuanto no se acredit\u00f3 un perjuicio irremediable REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[146],"tags":[],"class_list":["post-30255","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2024"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30255","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=30255"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30255\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=30255"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=30255"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=30255"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}