C-604-97<\/p>\n
Sentencia C-604\/97 <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance <\/p>\n
El principio de la unidad de materia, consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Persigue la racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n de la actividad normativa. El mencionado principio fue establecido con el fin de lograr que los debates parlamentarios se desarrollen alrededor de los ejes tem\u00e1ticos de cada iniciativa legislativa; que las leyes posean una coherencia interna; que los destinatarios potenciales de las distintas iniciativas legislativas sean identificables, y que ellos mismos tengan la oportunidad de expresarse sobre los proyectos. El acatamiento de este principio por parte del Congreso debe arrojar mayor seguridad jur\u00eddica, derivada del hecho de que los ciudadanos pueden identificar con mayor facilidad los cuerpos legales que rigen su conducta, y facilitar el cumplimiento de las normas. Esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que la interpretaci\u00f3n del principio de la unidad de materia debe dar espacio a la flexibilidad, de manera tal que no se entorpezca la actividad legislativa. En concreto, se ha planteado que en el an\u00e1lisis constitucional destinado a establecer si el legislador acat\u00f3 el principio de la unidad de materia, se debe observar si entre las distintas normas que contiene una ley existe una relaci\u00f3n sustancial, es decir si todas giran en derredor de ejes centrales, aun en el caso de que traten sobre materias distintas. Se trata entonces de interpretar el t\u00e9rmino “materia” en una forma amplia. la interpretaci\u00f3n ponderada del principio de la unidad de materia tiene por fin no obstaculizar la tarea del legislador y, por consiguiente, facilitar el libre juego del principio democr\u00e1tico, de la voluntad de las mayor\u00edas. <\/p>\n
PRIMA DE VACACIONES-Aporte de tres d\u00edas a Prosocial\/CONTRIBUCION PARAFISCAL <\/p>\n
El descuento sobre la prima de vacaciones de los servidores p\u00fablicos del orden nacional tiene por fin contribuir a financiar una entidad estatal, Prosocial, que est\u00e1 destinada a brindar servicios de recreaci\u00f3n a esos mismos servidores. La creaci\u00f3n de esta contribuci\u00f3n parafiscal no ten\u00eda entonces ninguna relaci\u00f3n con la crisis que afrontaba el Tesoro P\u00fablico y que impuls\u00f3 a la expedici\u00f3n de la Ley 383 de 1997. En realidad, una contribuci\u00f3n de este tipo se ajusta m\u00e1s bien a una normatividad destinada a regular las condiciones laborales de los servidores p\u00fablicos. Ella no tiene ninguna relaci\u00f3n con una ley que tiene por objeto aplacar una crisis fiscal y que, por lo tanto, establece normas tendentes a mejorar los ingresos del Erario, dirigidas a controlar la evasi\u00f3n tributaria y el contrabando, y a modificar disposiciones que hab\u00edan causado que la Administraci\u00f3n dejara de percibir importantes ingresos tributarios. <\/p>\n
Referencia: Expedientes Acumulados D-1835, 1840 y 1850. <\/p>\n
Actores: Luis Simon Sierra Benitez Y Otros, Sabel Reinerio Arevalo Arevalo Y Jorge Mario Arias Davila. <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 61 de la Ley 383 de 1997. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., noviembre veinte (20) de mil novecientos noventa y siete (1997). Aprobada por acta N\u00ba 54 <\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell, y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz y Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION <\/p>\n
ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad contra el art\u00edculo 61 de la Ley 383 de 1997. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
<\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la Ley 383 de 1997, publicada en el Diario Oficial 43.083 del 14 de julio de 1997. <\/p>\n
2. Los ciudadanos Luis Sim\u00f3n Sierra Ben\u00edtez, Eduardo del Cristo Badel C\u00e1rdenas, Marta Cecilia Espinosa Guzm\u00e1n, Miguel Ram\u00f3n Casta\u00f1o P\u00e9rez, Edelmira Delia Echenique de G\u00f3mez, Julio Z\u00e1rate Villalobos y Humberto Solano Marriaga; Sabel Reineiro Ar\u00e9valo Ar\u00e9valo; y Jorge Mario Arias D\u00e1vila demandaron la inconstitucionalidad del art\u00edculo 61 de la Ley 383 de 1997, por considerarlo violatorio de los art\u00edculos 16, 53, 58 y 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
3. La Direcci\u00f3n de Impuestos Nacionales intervino, a trav\u00e9s de su apoderado, para defender la declaraci\u00f3n de constitucionalidad de la norma acusada. <\/p>\n
4. La Promotora de Vacaciones y Recreaci\u00f3n Social – PROSOCIAL – solicit\u00f3 que la disposici\u00f3n demandada fuera declarada exequible. <\/p>\n
5. En su concepto, el Procurador General de la Naci\u00f3n aboga por la declaraci\u00f3n de inexequibilidad de la disposici\u00f3n acusada. <\/p>\n
II. LOS TEXTOS ACUSADOS, LOS CARGOS ELEVADOS Y LAS INTERVENCIONES <\/p>\n
Ley 383 de 1997 <\/p>\n
\u201cPor la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
\u201cEl Congreso de Colombia\u201d <\/p>\n
D E C R E T A: <\/p>\n
ART\u00cdCULO 61- De los descuentos a favor de Prosocial.- El valor de tres (3) d\u00edas de los quince (15) d\u00edas de prima de vacaciones de todos los servidores p\u00fablicos del orden nacional, salvo disposici\u00f3n legal en contrario, a\u00fan en los casos que se autoricen vacaciones en dinero, ser\u00e1 depositado por el respectivo organismo en la Promotora de Vacaciones y Recreaci\u00f3n Social, Prosocial, entidad que manejar\u00e1 dichos recursos en cuenta especial y facilitar\u00e1 la expedici\u00f3n de un certificado sobre su valor para que el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes vacacionales\u201d. <\/p>\n
Cargos de la demanda <\/p>\n
Proceso D-1835 <\/p>\n
Los actores, quienes se encuentran vinculados a la rama judicial, se\u00f1alan que la directora ejecutiva de la administraci\u00f3n judicial, con sede en Santa Fe de Bogot\u00e1, dispuso, mediante la circular N\u00b0091 del 28 de agosto de 1997, que el descuento de los tres d\u00edas de la prima de vacaciones que ordena el art\u00edculo objeto de este proceso se efect\u00fae tambi\u00e9n a los servidores de la rama judicial. <\/p>\n
Sostienen que durante muchos a\u00f1os, hasta que se dict\u00f3 la sentencia C-273 de 1996 de la Corte Constitucional, se descont\u00f3 de sus primas de vacaciones el valor correspondiente a tres d\u00edas de trabajo – destinado, inicialmente, al Fondo Nacional de Bienestar Social y, luego, a la Cooperativa de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio P\u00fablico. Afirman que \u201cese dinero todo se perdi\u00f3 porque la verdad sea dicha, ninguno de nosotros disfrut\u00f3 de esos dineros y hasta el momento no SABEMOS QUE OCURRIO con esos aportes que por largo tiempo nos DESCONTARON\u201d. <\/p>\n
Expresan que el aporte obligatorio que se establece en el art\u00edculo acusado, en favor de PROSOCIAL y a cargo de todos los servidores p\u00fablicos del orden nacional, vulnera los art\u00edculos 16, 58, 334 y 336 de la C.P. <\/p>\n
Afirman que en la sentencia C-273\/96 de esta Corporaci\u00f3n se declar\u00f3 la inexequibilidad del art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 54 de 1983, el cual ten\u00eda un contenido similar al del art\u00edculo 61 de la Ley 383 de 1997. Solicitan que se acate dicho fallo y se respeten los derechos adquiridos por los trabajadores a recibir la totalidad del valor de las primas vacacionales, \u201csin hacer los aportes obligatorios de tres d\u00edas a Prosocial dinero \u00e9ste que a la larga se pierde porque en ning\u00fan momento ser\u00e1 reintegrado\u201d. <\/p>\n
Proceso D -1840 <\/p>\n
El actor considera que la disposici\u00f3n acusada vulnera el pre\u00e1mbulo de la Constituci\u00f3n y los art\u00edculos 2, 13, 53, 58, 158, 333 y 338 de la misma. Sostiene que las prestaciones sociales son obligaciones a cargo del empleador y en favor del trabajador, que han sido reconocidas a trav\u00e9s de la ley. Es entonces obligaci\u00f3n del Estado velar permanentemente por su protecci\u00f3n. <\/p>\n
Afirma que la norma acusada desconoce el derecho del trabajador a las prestaciones sociales, puesto que ordena que de la prima de vacaciones que se cancela a los servidores p\u00fablicos del orden nacional se descuente lo correspondiente al valor de tres d\u00edas. Ello constituye una clara violaci\u00f3n del art\u00edculo 53 de la Carta. <\/p>\n
Expresa, adem\u00e1s, que la norma introduce diferenciaciones inaceptables entre los trabajadores, pues el descuento solamente se aplica a los trabajadores p\u00fablicos del orden nacional, dejando de lado a los dem\u00e1s trabajadores p\u00fablicos y a los trabajadores del sector particular. <\/p>\n
Alega que no puede sostenerse que la prima de vacaciones sea una expectativa y que, por lo tanto, el Estado puede disponer sobre una parte de ella. La prima de vacaciones es un derecho adquirido del trabajador. Por lo tanto, \u201cno est\u00e1 legitimado el Estado para pretender arrebatarle a sus trabajadores del orden nacional el producido de su esfuerzo tanto material como intelectual so pretexto de que perseguir\u00e1 con ese \u2018ASALTO\u2019 unos fines sociales como son los de la recreaci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
De otro lado, expresa que Prosocial fue creada mediante el Decreto 1250 de 1974, \u201ccon el objeto de promocionar y financiar programas destinados a proporcionar descanso durante las vacaciones y la recreaci\u00f3n de toda clase de asalariados tanto del sector p\u00fablico como privado.\u201d Manifiesta que se constituy\u00f3 como una empresa industrial y comercial del Estado y que para su financiaci\u00f3n no se pens\u00f3 en acudir a contribuciones parafiscales. Sostiene que ello habr\u00eda sido un absurdo, pues no es de la esencia de las empresas industriales y comerciales del Estado financiarse con tributos de sus beneficiarios. Adem\u00e1s, habr\u00eda colocado al Estado \u201cen notoria posici\u00f3n ventajosa frente a las Cajas privadas que cumplen la misma finalidad, que se financian con los aportes de los empleadores y la rentabilidad de los servicios que ofrecen tanto a sus afiliados como a la ciudadan\u00eda en general\u201d. <\/p>\n
De otra parte, asevera que las contribuciones parafiscales solo pueden estar dirigidas a usuarios y aforados, \u201csituaci\u00f3n que no se da para muchos servidores del Estado del orden nacional (…) lo que conlleva a presumir m\u00e1s bien que no es el fin social el que se persigue sino el de salvar las finanzas de Prosocial a cargo de los trabajadores\u201d. <\/p>\n
Finalmente, en relaci\u00f3n con la violaci\u00f3n del principio de la unidad de materia, consagrado en el art\u00edculo 158 de la C.P, sostiene que el objetivo de la Ley 383 de 1997, es la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando y que el art\u00edculo 61 de la misma \u201cno tiene relaci\u00f3n de causalidad tanto tem\u00e1tica como sistem\u00e1tica en el logro del objetivo a cargo del Estado de controlar la evasi\u00f3n y el contrabando\u201d. <\/p>\n
El 11 de noviembre, el actor envi\u00f3 al Magistrado Ponente un escrito en el que le solicita que al declarar la inexequibilidad de la norma acusada \u201c[se] disponga en la parte resolutiva de la decisi\u00f3n que el fallo produce efectos retroactivos\u201d. <\/p>\n
Proceso D-1850 <\/p>\n
El demandante considera que la norma atacada vulnera los art\u00edculos 16, 53 y 158 de la C.P. Expresa que vulnera el derecho de las personas a \u201cdecidir la forma y lugar como quieran disfrutar sus vacaciones, pues consagra la expedici\u00f3n de un certificado sobre el valor que aporte cada persona para obtener bajos costos en sus planes vacacionales, esto es, reduce el espacio dentro del cual cada aportante, podr\u00eda recrearse o descansar, pues es bien sabido que Prosocial cuenta con muy pocos centros vacacionales, y los que existen son de baja calidad y se encuentran en completo abandono por parte del Estado, por lo que los mismos no pueden brindar al contribuyente un servicio que satisfaga sus primarias necesidades recreacionales, lo cual es fundamental para todo ser humano\u201d. <\/p>\n
Sostiene que la recreaci\u00f3n es un derecho personal, y que el legislador no puede a trav\u00e9s de una ley o un decreto restringir su goce a un determinado lugar o instituci\u00f3n: \u201ccada individuo gozar\u00e1 como mejor le plazca sus vacaciones. Algunos querr\u00e1n \u00fanicamente dormir, otros ver televisi\u00f3n, otros pescar, caminar o leer, y habr\u00e1 otros que ni siquiera podr\u00e1n desplazarse a dichos centros recreacionales por cuestiones de salud.\u201d <\/p>\n
<\/p>\n
Considera, igualmente, que la norma vulnera los derechos adquiridos del trabajador a recibir 15 d\u00edas de vacaciones remuneradas por a\u00f1o servido. Adicionalmente, manifiesta que el principio de la unidad de materia es conculcado, puesto que la norma demandada no \u201ctiene ninguna relaci\u00f3n objetiva y razonable con la tem\u00e1tica general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte\u201d. En efecto, la Ley 383 de 1997 est\u00e1 destinada a fortalecer la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando. As\u00ed, el actor se pregunta: \u201cen qu\u00e9 contribuye el obligado descuento a la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, pues el mismo ir\u00e1 a las arcas de Prosocial, entidad que nada tiene que ver con la DIAN o cualquier otro establecimiento dependiente de \u00e9sta? Existir\u00e1 en este pa\u00eds una persona capaz de probar cu\u00e1l es la relaci\u00f3n existente entre el citado canon y el t\u00edtulo de la ley para que as\u00ed no se infrinja la unidad de materia a que alude el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica?\u201d. <\/p>\n
INTERVENCIONES <\/p>\n
DIRECCI\u00d3N DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES <\/p>\n
El apoderado de la DIAN interviene en el proceso para defender la constitucionalidad del art\u00edculo 61 de la Ley 383 de 1997. Sostiene en primer lugar, que la norma acusada es una contribuci\u00f3n parafiscal porque cumple con los siguientes requisitos: \u201cEs de obligatorio cumplimiento (se encuentra establecida dentro de una ley de la Rep\u00fablica), afectan solamente a un grupo o sector econ\u00f3mico de la poblaci\u00f3n (los empleados oficiales del orden nacional), se destinan al mismo, los recursos captados son del Estado y deben ser administrados por \u00e9l (en este caso por PROSOCIAL, empresa industrial y comercial del Estado)\u201d. <\/p>\n
Rebate la acusaci\u00f3n de que la norma demandada vulnera el principio constitucional de la unidad de materia, de la siguiente forma: \u201chay que recordar que esta contribuci\u00f3n parafiscal constituye una expensa necesaria que puede ser deducible, seg\u00fan lo estipulado por el art\u00edculo 107 del Estatuto Tributario, y por lo tanto es un factor que hace parte de la depuraci\u00f3n del impuesto de renta, circunstancia que evidencia su estrecha relaci\u00f3n con la materia tributaria contenida en la Ley 383 de 1997, ya que la determinaci\u00f3n de la renta, y todos los temas conexos con aquella, hacen parte de las pol\u00edticas estatales tendientes a controlar el flagelo de la evasi\u00f3n\u201d. <\/p>\n
Manifiesta el apoderado de la DIAN que no existe cosa juzgada constitucional sobre la materia, porque la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del descuento similar que se consagraba en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 54 de 1983, decisi\u00f3n que fue proferida por la Corte a trav\u00e9s de su sentencia C-273 de 1996, tuvo como fundamento el hecho de que la norma \u201cotorgaba la administraci\u00f3n de los dineros recaudados a la Cooperativa de la rama judicial, organismo de car\u00e1cter privado, incumpliendo as\u00ed uno de los requisitos para la existencia de la contribuci\u00f3n parafiscal.\u201d De esta manera, y atendiendo a que en esta ocasi\u00f3n la norma cumple con todos los requisitos propios de las contribuciones parafiscales, la jurisprudencia de la referida sentencia no es aplicable a este proceso. <\/p>\n
Finalmente, desestima las acusaciones de los actores acerca de que la norma demandada vulnera distintos derechos fundamentales de los servidores p\u00fablicos del orden nacional. Al respecto expone: \u201cEl Estado para poder cumplir con los fines para los cuales ha sido constituido, requiere que la sociedad contribuya con los gastos que estos fines demanden. Los particulares tienen que colaborar con las cargas p\u00fablicas seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 95 numeral 9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, si esto no fuera as\u00ed, cualquier persona podr\u00eda alegar que los tributos o contribuciones que se le imponen perjudican su derecho al libre desarrollo de la personalidad, sus derechos adquiridos y su derecho a la propiedad, alegando una desigualdad ante la ley, por el hecho de tener que cumplir determinada obligaci\u00f3n (…) las contribuciones que leg\u00edtimamente impone el legislador a un grupo determinado de individuos dentro de la sociedad, pero que son para el beneficio de ese grupo, no pueden ser consideradas como violatorias de los derechos fundamentales, sino como parte de las obligaciones que esos individuos tienen para con la Sociedad y el Estado\u201d. <\/p>\n
PROMOTORA DE VACACIONES Y RECREACI\u00d3N SOCIAL -PROSOCIAL – <\/p>\n
El apoderado de Prosocial, entidad vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, solicita a la Corte la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la norma acusada. En su escrito, manifiesta que la norma acusada es una contribuci\u00f3n parafiscal y que los recursos recaudados a los servidores p\u00fablicos del orden nacional, \u201cconstituyen recursos p\u00fablicos que se entregan a esta agencia estatal, de naturaleza industrial y comercial, cuyo objeto es, seg\u00fan sus estatutos, formular programas, promocionar, fomentar y financiar servicios de recreaci\u00f3n y turismo social, destinados a promocionar bienestar social a los servidores p\u00fablicos, a sus familias y a los pensionados del sector, a los cuales no se les cobra ninguna contribuci\u00f3n por su afiliaci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
Sostiene, asimismo, que la norma contribuye tanto a la realizaci\u00f3n de los principios que animan el Estado Social de Derecho como a la concreci\u00f3n de los derechos a la recreaci\u00f3n, a la salud y al mejoramiento de la calidad de vida. Manifiesta que la recreaci\u00f3n, tal como la entiende el art\u00edculo 52 de la C.P, \u201cdebe hacerse efectiva, no como un acto de beneficencia caracter\u00edstico del Estado liberal manchesteriano, sino como una expresi\u00f3n del estado social como determinador del bienestar esencial del mismo\u201d. <\/p>\n
De otro lado, considera que se adecua a la finalidad de una ley tributaria el consagrar una contribuci\u00f3n parafiscal para la financiaci\u00f3n de programas de recreaci\u00f3n de los servidores p\u00fablicos y \u201cse\u00f1alar la forma en que se har\u00e1n los descuentos correspondientes a la prima de vacaciones para depositarlos en la cuenta de Prosocial, canalizando as\u00ed una porci\u00f3n de sus recursos hacia las finalidades de aquella\u201d. Menciona que, a trav\u00e9s de la sentencia C-105 de 1997, la Corte declar\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 27 del decreto ley 1045 de 1978, que regulaba los descuentos a favor de Prosocial, pero que la se\u00f1alada declaraci\u00f3n se bas\u00f3 en el hecho de que el Ejecutivo se hab\u00eda excedido en las facultades que le hab\u00eda otorgado el Congreso mediante la Ley 5\u00aa del mismo a\u00f1o. Es decir, la Corte precis\u00f3 que las contribuciones parafiscales s\u00f3lo pod\u00edan ser creadas por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n p\u00fablica. Por eso, fue el Congreso el que restableci\u00f3 la contribuci\u00f3n para Prosocial, mediante la Ley 383 de 1997, que modifica el Estatuto Tributario. As\u00ed, concluye con respecto al principio de la unidad de materia: \u201ctampoco se viol\u00f3 el art\u00edculo 158 de la C. Nal., pues ya lo hab\u00eda dicho la H. Corte Constitucional, que corresponde al Congreso ocuparse de las contribuciones parafiscales, y, esto fue lo que hizo dentro de la adici\u00f3n al Estatuto Tributario. Si no era en \u00e9ste donde se registraba la materia cuestionada, se impone preguntar: Entonces d\u00f3nde?\u201d. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la afirmaci\u00f3n de los actores acerca de que ellos no han recibido ning\u00fan beneficio como contraprestaci\u00f3n a los descuentos que se practican sobre sus primas de vacaciones, manifiesta que \u201cla correspondencia que exige la parafiscalidad SE ESTABLECE ENTRE SECTORES Y NO ENTRE PERSONAS, de lo cual resulta que lo esencial no es que el contribuyente individualmente considerado reciba una contribuci\u00f3n directa y proporcional al monto de su contribuci\u00f3n a trav\u00e9s del respectivo descuento, sino que el sector que contribuye sea simult\u00e1neamente aquel que se favorece con la destinaci\u00f3n posterior de lo recaudado. La contribuci\u00f3n parafiscal del art\u00edculo 61 acusado no se queda entonces en el \u00e1mbito reconocido de los servidores p\u00fablicos a quienes se les descuenta en favor de Prosocial, sino que se proyecta hacia todos los beneficiarios como son adem\u00e1s los trabajadores, sus familias y los pensionados\u201d. <\/p>\n
Finalmente, se\u00f1ala el apoderado de Prosocial que la norma acusada no desconoce ni los derechos adquiridos de los servidores p\u00fablicos ni su derecho a la propiedad. Estos derechos no pueden ser entendidos hoy \u201ccon las esencias que manejaba el liberalismo jur\u00eddico de la Revoluci\u00f3n Francesa pues la filosof\u00eda de la solidaridad que se recoge en el art\u00edculo 1 de la Constituci\u00f3n Nacional demanda que todas las personas que hacen parte de la comunidad sacrifiquen algo de sus intereses ego\u00edstas en favor de los que no tienen nada o est\u00e1n en edad de retiro forzoso\u201d. Lo que el texto legal demandado hace es \u201cponer en marcha la filosof\u00eda que informa al Estado Social de Derecho o Estado de Bienestar o de Procura Existencial para permitir que la recreaci\u00f3n sea una realidad\u201d. <\/p>\n
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACI\u00d3N <\/p>\n
El representante del Ministerio P\u00fablico inicia su escrito explicando el contenido de la Ley 383 de 1997. Se\u00f1ala que mediante su expedici\u00f3n \u201cse adoptaron medidas para combatir eficazmente la evasi\u00f3n y el contrabando, considerados como dos flagelos que tradicionalmente han afectado las finanzas del Estado, impidi\u00e9ndole alcanzar los fines sociales para los cuales fue constituido\u201d. <\/p>\n
El Procurador manifiesta que entre los mecanismos regulados en la Ley 383 para luchar contra la evasi\u00f3n y el contrabando se encuentran los siguientes: <\/p>\n
\u201cla imposici\u00f3n de la tarjeta fiscal como sistema t\u00e9cnico de control a la evasi\u00f3n; facultades de registro a la Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales; procedencia de costos, deducciones e impuestos; control integral; control en la expedici\u00f3n del registro o licencia de importaci\u00f3n; control cambiario en la introducci\u00f3n de mercanc\u00edas; garant\u00eda para demandar; desconocimiento de costos y gastos por campa\u00f1as de publicidad; deber de informaci\u00f3n por otras entidades de cr\u00e9dito; informaci\u00f3n de las personas o entidades que elaboran facturas o documentos equivalentes; penalizaci\u00f3n de diversas conductas como el contrabando, favorecimiento del contrabando, defraudaci\u00f3n a las rentas de aduana; responsabilidad penal por no consignar las retenciones en la fuente y el IVA; presentaci\u00f3n electr\u00f3nica de la declaraci\u00f3n de renta; como tambi\u00e9n el aplazamiento de la estratificaci\u00f3n socioecon\u00f3mica de las zonas rurales\u201d. <\/p>\n
Seguidamente, hace un recuento de los antecedentes legislativos de la Ley 383 de 1997. Sostiene que el texto legal acusado no estaba incluido dentro del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional a la C\u00e1mara de Representantes, ni tampoco hizo parte de las ponencias para primer y segundo debate en la misma C\u00e1mara. La norma referente a los descuentos a favor de Prosocial solo aparece en el texto definitivo del Proyecto aprobado en la plenaria de dicha Corporaci\u00f3n, durante los d\u00edas 19, 20 y 24 de junio, \u201csin que haya quedado constancia alguna de sus discusi\u00f3n al interior de la C\u00e1mara, ni justificaci\u00f3n sobre su incorporaci\u00f3n al proyecto N\u00b0 287\/97 C\u00e1mara – 256\/97 Senado, que luego se convertir\u00eda en la Ley 383 de 1997\u201d. <\/p>\n
De otro lado, expresa que la jurisprudencia de la Corte sobre unidad de materia ha establecido que este principio se vulnera cuando una norma no observa ninguna relaci\u00f3n objetiva y razonable con la tem\u00e1tica general y la materia dominante en la ley de la cual forma parte. Igualmente, se\u00f1ala que la Corte ha considerado que la inclusi\u00f3n de materias distintas a la tem\u00e1tica general de una ley no constituye un vicio puramente formal, y por lo tanto saneable, sino que conforma un vicio material que puede llevar a que la ley resulte inexequible \u201cdebido a que algunas de sus disposiciones desconocen la regla de la unidad de materia, toda vez que el legislador carec\u00eda de competencia para incluir temas diferentes a los contemplados en determinando ordenamiento legal\u201d. <\/p>\n
Con base en lo anterior, la Vista Fiscal sostiene que la norma acusada no guarda relaci\u00f3n con la tem\u00e1tica de la ley en la que se encuentra: <\/p>\n
\u201cTeniendo en cuenta que a trav\u00e9s de la Ley 383 de 1997 se adoptan herramientas para combatir los fen\u00f3menos de la evasi\u00f3n y el contrabando, resulta evidente que la disposici\u00f3n atacada, mediante la cual se establece una contribuci\u00f3n parafiscal en favor de Prosocial, no guarda relaci\u00f3n con la materia dominante del mencionado ordenamiento legal. <\/p>\n
No es posible establecer en forma razonable y objetiva un v\u00ednculo de conexidad causal, teol\u00f3gica y sistem\u00e1tica entre el art\u00edculo 61 y la Ley 383 de la cual forma parte, puesto que la disposici\u00f3n demandada establece una contribuci\u00f3n parafiscal, que representa una fuente de financiaci\u00f3n de un organismo dedicado a brindar recreaci\u00f3n a los servidores p\u00fablicos. Por tanto, no constituye un mecanismo para luchar contra la evasi\u00f3n y el contrabando\u201d. <\/p>\n
Se\u00f1ala que las contribuciones parafiscales son una imposici\u00f3n especial que se cobra a determinado grupo, gremio o colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. Adicionalmente, manifiesta que Prosocial, seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 3 del Decreto 1250 de 1974, tiene por objeto \u201cla promoci\u00f3n y financiaci\u00f3n de programas destinados, en general, a proporcionar descanso adecuado durante las vacaciones y sana recreaci\u00f3n a los asalariados, con el fin de preservar y mejorar, por esos medios, su estado f\u00edsico y mental, como una necesidad para la salud integral del que trabaja y produce\u201d. En conclusi\u00f3n, considera que la norma acusada \u201ces aplicable a un tema diferente al regulado por la Ley 383 de 1997 y, por tanto, transgrede ostensiblemente el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica, raz\u00f3n por la cual se solicitar\u00e1 a la Corte que declare su inconstitucionalidad\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
FUNDAMENTOS JURIDICOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 241-5 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. Se trata de establecer si el art\u00edculo 61 de la Ley 383 de 1997 – que establece que de la prima de vacaciones de todos los servidores p\u00fablicos del orden nacional se debe descontar el valor correspondiente a tres d\u00edas, para ser destinado a PROSOCIAL – vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Jurisprudencia de la Corte acerca del descuento sobre la prima de vacaciones, con destino a planes vacacionales <\/p>\n
3. La norma acusada consagra la obligaci\u00f3n, para todos los servidores p\u00fablicos del orden nacional, de depositar el valor de tres d\u00edas de su prima de vacaciones en Prosocial. A cambio, dicha entidad les expide un certificado que les posibilita utilizar planes vacacionales a bajo costo. Sobre el tema de los descuentos en favor de Prosocial, esta Corporaci\u00f3n ya se pronunci\u00f3 en la sentencia C-105\/97 (M.P. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) al decidir una acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, \u201cpor el cual se fijan las reglas generales para la aplicaci\u00f3n de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados p\u00fablicos y trabajadores oficiales del sector nacional\u201d. Como se puede observar, existe casi completa identidad entre los textos del art\u00edculo 27 del Decreto 1045 de 1978 y la norma que es objeto de este proceso, el art\u00edculo 61 de la Ley 383 de 1997. En efecto, el mencionado art\u00edculo 27 del Decreto 1045 de 1968 rezaba: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 27. De los descuentos a favor de Prosocial.- El valor de tres de los quince d\u00edas de prima, salvo disposici\u00f3n legal en contrario, ser\u00e1 depositado por el respectivo organismo en la Promotora de Vacaciones y Recreaci\u00f3n Social, entidad que manejar\u00e1 dichos recursos en cuenta especial y facilitar\u00e1 la expedici\u00f3n de un certificado sobre su valor para que el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes vacacionales\u201d. <\/p>\n
En aquella ocasi\u00f3n, la Corte estableci\u00f3 que la norma que autorizaba que se descontara de las primas de vacaciones de los servidores p\u00fablicos del orden nacional el valor correspondiente a tres d\u00edas, para ser depositado en Prosocial, creaba una contribuci\u00f3n parafiscal. Al respecto, se expuso en la sentencia: <\/p>\n
\u201cAhora bien, al analizar el contenido del art\u00edculo 27 del Decreto 1045 de 1978, norma demandada por el actor, es viable concluir que en efecto a trav\u00e9s de ella el legislador extraordinario cre\u00f3 una contribuci\u00f3n y que la misma re\u00fane las caracter\u00edsticas esenciales de una contribuci\u00f3n parafiscal por las siguientes razones: <\/p>\n
\u201cEn primer lugar el legislador extraordinario cre\u00f3 una contribuci\u00f3n a cargo de un sector social determinado: los trabajadores oficiales y los empleados p\u00fablicos del nivel nacional. <\/p>\n
\u201cA dichos servidores p\u00fablicos les impuso el pago de una contribuci\u00f3n que no afecta a otras personas o sectores, equivalente al valor de tres d\u00edas de la prima de vacaciones devengada anualmente por los mismos. <\/p>\n
\u201cDicha contribuci\u00f3n se estableci\u00f3 con car\u00e1cter obligatorio y se destin\u00f3 de manera espec\u00edfica a un ente p\u00fablico, la Promotora de Vacaciones y Recreaci\u00f3n Social -Prosocial-, empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. <\/p>\n
\u201cEse aporte se cre\u00f3 con el objeto de que revertiera en favor de quienes lo efectuaran, pues se estableci\u00f3 que ellos se har\u00edan acreedores a “bajos costos” en los planes y programas vacacionales y de recreaci\u00f3n, que la entidad receptora dise\u00f1e y ofrezca, a la vez que permitir\u00eda atender tambi\u00e9n a sus familias y a los pensionados\u201d. <\/p>\n
Con base en la precisi\u00f3n anterior, la Corte decidi\u00f3 que el transcrito art\u00edculo 27 del Decreto 1045 de 1978 era inconstitucional. Ello a partir de la consideraci\u00f3n de que la Ley 5\u00aa de 1978 – por medio de la cual se hab\u00eda revestido al Presidente de la Rep\u00fablica \u201cde facultades extraordinarias para modificar escalas de remuneraci\u00f3n, revisar sistemas de clasificaci\u00f3n y nomenclatura de empleos, y dictar otras disposiciones en materia de administraci\u00f3n de personal\u201d – no le hab\u00eda concedido facultades al Ejecutivo para que creara contribuciones parafiscales. En la sentencia se expres\u00f3: <\/p>\n
\u201cCon base en los resultados del an\u00e1lisis realizado, la Corte puede afirmar que examinadas cada una de las atribuciones conferidas por el legislador al Presidente de la Rep\u00fablica a trav\u00e9s de la Ley 5\u00aa de 1978, no hay ninguna que de manera expresa le haya otorgado competencia para crear una contribuci\u00f3n parafiscal como la consignada en el art\u00edculo 27 del decreto Ley 1045 de 1978, y que tampoco, de ninguna de ellas pod\u00eda deducirse razonablemente dicha competencia. <\/p>\n
\u201cPor los motivos se\u00f1alados, la Corte considera que el Gobierno Nacional se extralimit\u00f3 o desbord\u00f3 el l\u00edmite material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el legislador a trav\u00e9s de la Ley 5\u00aa de 1978, en lo que hace al art\u00edculo 27 del decreto Ley 1045 de 1978, motivo por el cual dicha norma ser\u00e1 retirada del ordenamiento jur\u00eddico\u201d. <\/p>\n
4. En la sentencia C-273 de 1996 (M.P. Jorge Arango Mej\u00eda), esta Corporaci\u00f3n se pronunci\u00f3 sobre el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley 54 de 1983, el cual consagraba tambi\u00e9n que de la prima de vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio P\u00fablico se descontar\u00eda el valor equivalente a tres d\u00edas, el que ser\u00eda destinado a la Cooperativa de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio P\u00fablico -Coojurisdiccional, para que esta entidad ejecutara proyectos especiales de vacaciones y de recreaci\u00f3n para los mencionados funcionarios y empleados, los pensionados y los cooperados. <\/p>\n
Tambi\u00e9n en aquella oportunidad, esta Corporaci\u00f3n declar\u00f3 la inconstitucionalidad del mencionado descuento. La Corte encontr\u00f3 que la norma ameritaba ser declarada inexequible, en raz\u00f3n de que no cumpl\u00eda con todos los requisitos propios de las contribuciones parafiscales, por cuanto autorizaba que los descuentos sobre las primas vacacionales fueran administrados por una entidad de derecho privado, a pesar de que en ning\u00fan momento se hab\u00eda suscrito un contrato en ese sentido entre la Naci\u00f3n y Coojurisdiccional: <\/p>\n
\u201cHa decidido la Corte que las contribuciones parafiscales son obligatorias, afectan solamente a un grupo o sector econ\u00f3mico, y se destinan al mismo. Igualmente, ha establecido que los recursos parafiscales son p\u00fablicos, pertenecen al Estado, aunque est\u00e1n destinados a favorecer solamente al grupo o sector que los tributa. <\/p>\n
\u201cEn el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una contribuci\u00f3n que, si bien si bien re\u00fane algunos de los elementos de la parafiscalidad, est\u00e1 destinada a una persona jur\u00eddica de derecho privado, como lo es la Cooperativa de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio P\u00fablico. Esta destinaci\u00f3n es contraria a los principios de la parafiscalidad. <\/p>\n
\u201cLos recursos p\u00fablicos son recursos p\u00fablicos, son del Estado. Cuando su administraci\u00f3n corresponde a una persona jur\u00eddica de derecho privado, tal administraci\u00f3n se cumple en virtud de un contrato entre la Naci\u00f3n y la persona jur\u00eddica de derecho privado… <\/p>\n
\u201cLa Constituci\u00f3n no autoriza el que se exija una contribuci\u00f3n parafiscal para que el Estado la entregue directamente a los particulares, como acontece en el caso que se analiza. En este caso la facultad impositiva se ejerce, no en favor del Estado, sino en favor de una persona jur\u00eddica de derecho privado. <\/p>\n
\u201cPuede, en consecuencia, afirmarse que la norma acusada es contraria al numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
5. Como se observa, la Corte ya ha declarado la inconstitucionalidad de dos normas que autorizan la pr\u00e1ctica de descuentos sobre la prima de vacaciones de algunos servidores p\u00fablicos, con el objeto de financiarles planes vacacionales a bajo costo. Sin embargo, la \u00fanica conclusi\u00f3n que se puede extraer de las dos sentencias es la de que los mencionados descuentos constituyen contribuciones parafiscales y que, por lo tanto, han de cumplir con todos los requisitos que \u00e9stas exigen. Por eso, no es de recibo la afirmaci\u00f3n de los actores acerca de que sobre el asunto que se debate en este proceso ya existe cosa juzgada constitucional. En los dos casos rese\u00f1ados, la declaraci\u00f3n de inexequibilidad se fundamento en el hecho de que los textos legales no cumpl\u00edan con todas las exigencias propias de las contribuciones parafiscales. Es decir, las mencionadas providencias no se han detenido a analizar en profundidad el problema material de los descuentos sobre la prima, con destino a programas vacacionales, raz\u00f3n por la cual no se puede suponer que todo descuento de esta naturaleza debe ser declarado inconstitucional. <\/p>\n
La jurisprudencia constitucional sobre el principio de la unidad de materia <\/p>\n
6. Esta Corporaci\u00f3n se ha pronunciado en diversas ocasiones acerca del principio de la unidad de materia, consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. As\u00ed, ha se\u00f1alado que \u00e9l persigue la racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n de la actividad normativa. El mencionado principio fue establecido con el fin de lograr que los debates parlamentarios se desarrollen alrededor de los ejes tem\u00e1ticos de cada iniciativa legislativa; que las leyes posean una coherencia interna; que los destinatarios potenciales de las distintas iniciativas legislativas sean identificables, y que ellos mismos tengan la oportunidad de expresarse sobre los proyectos. El acatamiento de este principio por parte del Congreso debe arrojar mayor seguridad jur\u00eddica, derivada del hecho de que los ciudadanos pueden identificar con mayor facilidad los cuerpos legales que rigen su conducta, y facilitar el cumplimiento de las normas. <\/p>\n
<\/p>\n
En la sentencia C-025 de 1993, que vers\u00f3 sobre diversos art\u00edculos de la Ley 5\u00aa de 1992, que estableci\u00f3 el reglamento del Congreso, la Corte se manifest\u00f3 acerca del prop\u00f3sito que anima el principio de la unidad de materia: <\/p>\n
\u201cLa exigencia constitucional se inspira en el prop\u00f3sito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusi\u00f3n como de elaboraci\u00f3n de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el \u00f3rgano legislativo. Luego de su expedici\u00f3n, el cumplimiento de la norma, dise\u00f1ada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificaci\u00f3n de sus destinatarios potenciales y la precisi\u00f3n de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensi\u00f3n de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que s\u00f3lo en su efectiva actualizaci\u00f3n se realiza. La seguridad jur\u00eddica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusi\u00f3n de distintas cautelas y m\u00e9todos de depuraci\u00f3n desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertir\u00e1n en leyes de la Rep\u00fablica\u201d. <\/p>\n
En el mismo sentido, en la sentencia C-390\/96 (M.P Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez) se estableci\u00f3 que tanto el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, que consagra el principio de la unidad de materia, como el art\u00edculo 169, que contempla el de la unidad normativa, buscan \u201cbrindar a los destinatarios de las leyes seguridad jur\u00eddica y adecuado marco para la interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de las mismas\u201d, y \u201cdelimitar el contenido de las leyes, con el fin de garantizar que en sus textos no ser\u00e1n introducidos de manera sorpresiva, inopinada o subrepticia reglas que no hacen parte del asunto que el legislador ha escogido para cumplir su funci\u00f3n\u201d. En la sentencia se precisa que el legislador es el encargado de acotar los \u00e1mbitos de la actividad legislativa y de velar por que \u00e9sta se realice dentro de los marcos por \u00e9l mismo establecidos: <\/p>\n
\u201cLa delimitaci\u00f3n constitucional est\u00e1 deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues \u00e9ste se halla obligado a definir con precisi\u00f3n, como lo exige la Carta, desde el mismo t\u00edtulo del proyecto, cu\u00e1les habr\u00e1n de ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y simult\u00e1neamente ha de observar una estricta relaci\u00f3n interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que har\u00e1n parte de la ley, para que todas ellas est\u00e9n referidas a igual materia, la cual, desde luego, deber\u00e1 corresponder al t\u00edtulo de aqu\u00e9lla. <\/p>\n
\u201cEn ese orden de ideas, es el propio legislador, en cada caso, el encargado de establecer los criterios con arreglo a los cuales se pueda verificar despu\u00e9s si en efecto hay correspondencia entre el t\u00edtulo de la ley y su contenido, y si existe unidad de materia en los art\u00edculos relacionados entre s\u00ed. <\/p>\n
\u201cSi el Congreso ha previsto \u00e9l mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa, independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos temas, viola la Constituci\u00f3n cuando incluye c\u00e1nones espec\u00edficos que, o bien no encajan dentro del t\u00edtulo que delimita la materia objeto de legislaci\u00f3n, o bien no guardan relaci\u00f3n interna con el contenido global del articulado\u201d. <\/p>\n
7. Con todo, esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha se\u00f1alado que la interpretaci\u00f3n del principio de la unidad de materia debe dar espacio a la flexibilidad, de manera tal que no se entorpezca la actividad legislativa. En concreto, se ha planteado que en el an\u00e1lisis constitucional destinado a establecer si el legislador acat\u00f3 el principio de la unidad de materia, se debe observar si entre las distintas normas que contiene una ley existe una relaci\u00f3n sustancial, es decir si todas giran en derredor de ejes centrales, aun en el caso de que traten sobre materias distintas. Se trata entonces de interpretar el t\u00e9rmino \u201cmateria\u201d en una forma amplia. As\u00ed, en la mencionada sentencia C-390 de 1996 se expres\u00f3 que en el examen de la unidad normativa no se puede desconocer \u201clas relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el \u00e1mbito de la funci\u00f3n legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden f\u00e1ctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teor\u00eda pueden parecer dis\u00edmiles\u201d. <\/p>\n
Igualmente, en la sentencia C-187 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz) se expuso en relaci\u00f3n con la demanda contra un art\u00edculo de la Ley 100 de 1993 que establec\u00eda una contribuci\u00f3n parafiscal1: <\/p>\n
\u201cEn su jurisprudencia, la Corte ha hecho ver que el concepto de unidad de materia es de contenido sustancial y no puramente nominal, es decir, que la identidad entre los temas relativos a un mismo asunto no est\u00e1 dada por el cuerpo normativo al que pertenezcan, ni por la denominaci\u00f3n que tengan, sino por sus caracteres intr\u00ednsecos. <\/p>\n
\u201c(…) Es verdad que el art\u00edculo impugnado consagra una contribuci\u00f3n parafiscal y que el tema predominante en el contenido de la Ley 100 de 1993 es la seguridad social, pero no es menos cierto que al establecer las normas b\u00e1sicas de \u00e9sta, como sistema integral, seg\u00fan quiso hacerlo el legislador -as\u00ed lo anunci\u00f3 desde el mismo t\u00edtulo del Estatuto-, no pod\u00eda dejar de lado lo referente a la financiaci\u00f3n de los diversos programas incorporados al sistema global de seguridad social, entre ellos el de subsidios en salud, primordial dentro de esa estructura. <\/p>\n
\u201cPor otra parte, resulta perfectamente adecuado al objeto de una ley de seguridad social se\u00f1alar la forma en que las cajas de compensaci\u00f3n familiar deben vincularse al sistema, canalizando as\u00ed una porci\u00f3n de sus recursos hacia las finalidades de aqu\u00e9lla\u201d. <\/p>\n
8. Como ya se se\u00f1al\u00f3, la interpretaci\u00f3n ponderada del principio de la unidad de materia tiene por fin no obstaculizar la tarea del legislador y, por consiguiente, facilitar el libre juego del principio democr\u00e1tico, de la voluntad de las mayor\u00edas. Al respecto se expres\u00f3 en la ya citada sentencia C-025 de 19932: <\/p>\n
\u201cLa interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. <\/p>\n
An\u00f3tase que el t\u00e9rmino “materia”, para estos efectos, se toma en una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente\u201d. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, en el examen de constitucionalidad de una norma acusada de violar el principio de la unidad de materia, la Corte es consciente de la tensi\u00f3n existente entre el prop\u00f3sito de racionalizar y sistematizar la actividad legislativa y la obligaci\u00f3n de acatar la voluntad mayoritaria del \u00f3rgano encargado de la elaboraci\u00f3n de las leyes. <\/p>\n
An\u00e1lisis de la norma demandada desde la perspectiva del principio de la unidad de materia. <\/p>\n
9. En la exposici\u00f3n de motivos del proyecto que se convertir\u00eda en la Ley 383 de 1997, el Ministro de Hacienda expuso que la finalidad fundamental del proyecto era la de luchar contra el contrabando y la evasi\u00f3n tributaria, con el objeto de combatir la crisis econ\u00f3mica por la que atravesaba el pa\u00eds en 1996. Esta crisis comprend\u00eda, entre otras situaciones, un deterioro significativo de las finanzas del gobierno nacional en relaci\u00f3n con lo programado en el plan financiero aprobado por el Confis a principios del a\u00f1o; un grave deterioro en el sector p\u00fablico consolidado, y un acentuamiento del d\u00e9ficit fiscal. En su intervenci\u00f3n, el Ministro expresaba: <\/p>\n
\u201cNo se pretende mejorar los recaudos incrementando las tarifas de los impuestos, con excepci\u00f3n del impuesto de timbre que pasa del 0.5% al 1%. Tampoco se crean nuevos tributos, como sucedi\u00f3 en la emergencia econ\u00f3mica con el impuesto de endeudamiento externo, que pretend\u00eda desestimular el endeudamiento en divisas y al mismo tiempo obtener por esta v\u00eda la mayor parte de los ingresos adicionales, fruto de la utilizaci\u00f3n de las posibilidades del estado de excepci\u00f3n. <\/p>\n
\u201cTan solo se solicita el otorgamiento de mayores posibilidades a la Administraci\u00f3n, con el fin de combatir los mayores problemas que afectan los recaudos tributarios, al tiempo que se pretende una aproximaci\u00f3n a unas bases tributarias m\u00e1s justas y equitativas3\u201d. <\/p>\n
Luego, el mismo Ministro expres\u00f3, en el momento en que fue invitado a presentar el proyecto de ley durante las sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras de la C\u00e1mara y el Senado: <\/p>\n
\u201cEl \u00e9nfasis de este proyecto no es el aumento de tasas de tributaci\u00f3n, las tasas de tributaci\u00f3n se mantienen alteradas (sic), con excepci\u00f3n de una que es la tasa de timbre… <\/p>\n
\u201cPero m\u00e1s all\u00e1 de eso, aqu\u00ed se propone una serie de normas que buscan tanto recolectar los impuestos que deben pagarse, como eliminar algunos canales que pueden ser muy costosos en t\u00e9rminos de recursos para el fisco nacional ; buscando f\u00f3rmulas intermedias en la mayor\u00eda de los casos para tratar de enfrentar diferentes problemas. <\/p>\n
En t\u00e9rminos generales, el proyecto que fue presentado a consideraci\u00f3n del Congreso tiene tres elementos. Primero, algunas normas de control a la evasi\u00f3n, segundo, unas normas de penalizaci\u00f3n, y tercero, unas normas, algunos ajustes a normas de diferente car\u00e1cter que consideramos que pueden ser objeto, digamos de algunas erogaciones tributarias importantes.\u201d <\/p>\n
<\/p>\n
10. En la ponencia para primer debate en la C\u00e1mara se reiter\u00f3 que el objeto del proyecto de ley era el de dotar de herramientas a la Administraci\u00f3n para la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, e introducir algunos correctivos en las normas tributarias con miras a mejorar los recaudos: <\/p>\n
\u201cEl proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional recoge algunas de las disposiciones contempladas en la emergencia econ\u00f3mica declarada inexequible por la honorable Corte Constitucional, y plantea medidas que buscan mejorar la normatividad tributaria permitiendo, adem\u00e1s contar con instrumentos jur\u00eddicos \u00e1giles para potenciar su eficiencia, lograr una gesti\u00f3n que aumente los ingresos de la Naci\u00f3n, los cuales han venido atravesando un progresivo deterioro desde 1996. <\/p>\n
\u201c(…) <\/p>\n
\u201c….se encuentra que los diferentes temas sometidos a aprobaci\u00f3n relacionados con las medidas de fortalecimiento de la lucha contra la evasi\u00f3n y el contrabando, incluyendo la penalizaci\u00f3n de estas conductas, as\u00ed como las modificaciones propuestas en impuesto sobre la renta, sobre las ventas, retenci\u00f3n en la fuente y timbre; las exenciones relativas a la avalancha del r\u00edo P\u00e1ez y otras disposiciones de car\u00e1cter general, demuestran la necesidad de esta reforma, ya que es necesario que la administraci\u00f3n tributaria cuente con mejores herramientas, que le permitan luchar contra fen\u00f3menos que, como la evasi\u00f3n y el contrabando, inciden de manera negativa sobre los ingresos de la Naci\u00f3n, y afectan la libre competencia en t\u00e9rminos de lealtad e igualdad entre los diferentes agentes econ\u00f3micos. <\/p>\n
\u201cAdicionalmente se observa que, como se se\u00f1ala en la exposici\u00f3n de motivos presentada por el Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, se busca una aproximaci\u00f3n a bases tributarias m\u00e1s justas y equitativas\u201d4. <\/p>\n
Asimismo, en la ponencia para segundo debate al proyecto de Ley 256 de 1997 Senado, y 287 C\u00e1mara, presentada en la plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, se expres\u00f3: \u201cEl proyecto materia de estudio fue presentado por el Gobierno Nacional con un objetivo b\u00e1sico como es obtener herramientas que le permitan luchar frontalmente contra dos de los problemas que m\u00e1s afectan la situaci\u00f3n econ\u00f3mica de las finanzas de la Naci\u00f3n, como son la evasi\u00f3n y el contrabando, buscando, adem\u00e1s de controlar estos fen\u00f3menos, obtener recursos adicionales que son de imperiosa necesidad para su correcto funcionamiento…\u201d. <\/p>\n
De lo anterior se puede concluir que durante el tr\u00e1mite del proyecto de ley por el Congreso siempre fue claro que el proyecto estaba dirigido fundamentalmente a combatir la evasi\u00f3n tributaria y el contrabando y, en alguna medida, a introducir algunos correctivos dentro del sistema tributario. <\/p>\n
11. En concordancia con lo expuesto acerca de la finalidad del proyecto que se convertir\u00eda en la Ley 383 de 1997, y tal como es destacado en el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n, se puede observar que en las Gacetas del Congreso que recogen el tr\u00e1mite legislativo que surti\u00f3 el proyecto no existe registro alguno de debates acerca de la norma objeto de este proceso de constitucionalidad. En efecto, en el proyecto de ley presentado por el gobierno, no se halla la norma bajo examen (Gaceta 109, del 28 de abril de 1997). Tampoco se hace referencia a ninguna norma similar en las ponencias para primer debate presentadas en la C\u00e1mara de Representantes y el Senado de la Rep\u00fablica (Gacetas N\u00b0 177 y 197, del 30 de mayo y el 11 de junio de 1997, respectivamente). Igualmente, el art\u00edculo relativo a los descuentos en favor de Prosocial no se encuentra en el texto definitivo del proyecto de ley que fue aprobado en primer debate por las Comisiones Terceras de C\u00e1mara y Senado en sesiones conjuntas (Gacetas N\u00b0 225 y 199 del 12 y el 20 de junio de 1997, respectivamente). Asimismo, no se hace referencia a ninguna norma parecida a la que es objeto de este examen de constitucionalidad en las ponencias para segundo debate expuestas ante las plenarias de la C\u00e1mara de Representantes y el Senado (Gacetas Nos. 206 y 207 del 13 de junio de 1997, respectivamente). <\/p>\n
La norma que establece los descuentos en favor de Prosocial fue incluida como art\u00edculo nuevo en el proyecto de ley durante el debate que se surti\u00f3 en el Pleno de la C\u00e1mara de Representantes, en los d\u00edas 19, 20 y 24 de junio de 1997 (Gacetas N\u00b0 250 y 299 del 4 y el 30 de julio de 1997). Sin embargo, como bien lo expresa la Procuradur\u00eda no se ha podido identificar en el expediente constancia alguna acerca del momento en que se incluy\u00f3 este art\u00edculo dentro del proyecto, ni de que \u00e9l haya sido presentado, justificado y debatido. <\/p>\n
12. Como se observ\u00f3 atr\u00e1s, la Ley 383 de 1997 fue expedida con el fin de controlar la evasi\u00f3n tributaria y el contrabando, y con el objeto de introducir modificaciones en la legislaci\u00f3n tributaria para tratar de corregir algunas disposiciones que resultaban muy onerosas para el fisco nacional. Por eso, la gran mayor\u00eda de sus art\u00edculos constituyen una adici\u00f3n o reforma del Estatuto Tributario o de sus normas complementarias. <\/p>\n
La norma bajo examen no est\u00e1 obviamente dirigida a combatir la evasi\u00f3n tributaria o el contrabando. El apoderado de la DIAN manifiesta en su intervenci\u00f3n que la contribuci\u00f3n parafiscal contenida en el art\u00edculo 61 de la Ley 383 hace parte de las medidas estatales tendientes a controlar el flagelo de la evasi\u00f3n tributaria, puesto que \u201cconstituye una expensa necesaria que puede ser deducible y, por lo tanto, es un factor que hace parte de la depuraci\u00f3n del impuesto de renta\u201d. El interviniente introduce esta definici\u00f3n a partir de la consideraci\u00f3n de que todo lo relacionado con la determinaci\u00f3n de la renta, y con los temas conexos con ella, tiene un car\u00e1cter de lucha contra la evasi\u00f3n. Sin embargo, esta aseveraci\u00f3n es inaceptable. Existe una gran distancia entre el proceso de determinaci\u00f3n de la renta y la lucha contra la evasi\u00f3n. En el primero se busca simplemente establecer – de manera general y desprevenida- la situaci\u00f3n econ\u00f3mica del contribuyente, para efectos de determinar sus obligaciones para con el fisco, mientras que la segunda est\u00e1 conformada por una serie de medidas destinadas a perseguir pr\u00e1cticas o f\u00f3rmulas de incumplimiento de los deberes tributarios y a sancionar a los contribuyentes que incurran en ellas. <\/p>\n
No existe, pues, ninguna relaci\u00f3n entre la norma demandada y la proscripci\u00f3n de la evasi\u00f3n o el contrabando. Por eso, con el objeto de establecer si el art\u00edculo 61 de la Ley 383 de 1997 cumple con el principio de la unidad de materia, habr\u00e1 de observarse si \u00e9l puede enmarcarse dentro de las normas enderezadas a ajustar la legislaci\u00f3n tributaria para remediar situaciones que representaban una importante p\u00e9rdida de ingresos para el Tesoro P\u00fablico (comprendidas en el t\u00edtulo de la ley bajo el concepto de \u201cotras disposiciones\u201d). <\/p>\n
Para lo anterior es importante precisar que los mencionados ajustes se realizaron sobre normas tributarias existentes y que ellos tuvieron por fin aumentar los ingresos del Erario P\u00fablico, con miras a mitigar la crisis fiscal. As\u00ed ocurri\u00f3, por ejemplo, con las disposiciones (arts. 37 ss.) que modificaron la Ley 218 de 1995, la llamada ley Pa\u00e9z, y con las que prescriben que un mismo hecho econ\u00f3mico no podr\u00e1 generar m\u00e1s de un beneficio para el mismo contribuyente (art. 23) y que en ning\u00fan caso los descuentos pueden exceder el valor del impuesto b\u00e1sico sobre la renta (art. 29). Pues bien, la norma demandada responde a otras condiciones: ella est\u00e1 destinada a crear una contribuci\u00f3n parafiscal, es decir no constituye ning\u00fan correctivo a las normas existentes, y tiene por fin dotar de recursos a una entidad estatal determinada, al margen de toda consideraci\u00f3n acerca de las necesidades fiscales existentes. <\/p>\n
El descuento sobre la prima de vacaciones de los servidores p\u00fablicos del orden nacional tiene por fin contribuir a financiar una entidad estatal, Prosocial, que est\u00e1 destinada a brindar servicios de recreaci\u00f3n a esos mismos servidores. La creaci\u00f3n de esta contribuci\u00f3n parafiscal no ten\u00eda entonces ninguna relaci\u00f3n con la crisis que afrontaba el Tesoro P\u00fablico y que impuls\u00f3 a la expedici\u00f3n de la Ley 383 de 1997. En realidad, una contribuci\u00f3n de este tipo se ajusta m\u00e1s bien a una normatividad destinada a regular las condiciones laborales de los servidores p\u00fablicos. Ella no tiene ninguna relaci\u00f3n con una ley que tiene por objeto aplacar una crisis fiscal y que, por lo tanto, establece normas tendentes a mejorar los ingresos del Erario, dirigidas a controlar la evasi\u00f3n tributaria y el contrabando, y a modificar disposiciones que hab\u00edan causado que la Administraci\u00f3n dejara de percibir importantes ingresos tributarios. <\/p>\n
Por eso se puede concluir que la norma demandada es un verdadero a\u00f1adido artificial a la ley, y que, en consecuencia, no respeta el principio de la unidad de materia. Esto explica el hecho de que, como ya se se\u00f1al\u00f3, la norma no hubiera sido incorporada al proyecto de ley inicial, y apenas fuera incluida dentro del proyecto en el debate surtido en la plenaria de la C\u00e1mara de Representantes. <\/p>\n
13. De la intervenci\u00f3n del apoderado de Prosocial se infiere que en toda ley tributaria cabr\u00eda la inclusi\u00f3n de una norma como la que se examina en este proceso. No comparte la Corte esta conclusi\u00f3n. Como se ha expresado, el objeto del principio de la unidad de materia es lograr que los textos legales discurran alrededor de ejes tem\u00e1ticos determinados, de manera que se racionalice la actividad legislativa, que las leyes tengan una coherencia interna y que los ciudadanos conozcan los distintos proyectos de ley que los pueden afectar y tengan oportunidad de expresarse acerca de ellos. De all\u00ed se espera obtener seguridad jur\u00eddica para los asociados y maximizar el grado de cumplimiento de las normas. <\/p>\n
El solo hecho de que una ley verse sobre la materia tributaria no autoriza para incluir cualquier tipo de disposici\u00f3n de ese orden dentro de ella. Si, como ocurre en este caso, el proyecto de ley gira alrededor de un inter\u00e9s espec\u00edfico, no es aceptable la inclusi\u00f3n de normas que est\u00e9n conectadas con otro tipo de intereses completamente diferentes. Admitir lo contrario ser\u00eda renegar de lo expresado acerca del principio de la unidad de materia. En efecto, ello significar\u00eda autorizar que en todo proyecto se incluyeran las normas m\u00e1s dis\u00edmiles, amparadas en el hecho de que ellas se pueden clasificar dentro de un concepto general, sin parar mientes en la finalidad concreta del proyecto. Una situaci\u00f3n de este tipo es distante de los objetivos perseguidos por el principio de la unidad de materia. <\/p>\n
Los argumentos anteriores conducen a la Corte a la conclusi\u00f3n de que el art\u00edculo 61 de la Ley 383 de 1997 vulnera el principio constitucional de la unidad de materia, raz\u00f3n por la cual ser\u00e1 declarado inconstitucional. <\/p>\n
VII. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
Primero. – Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 61 de la Ley 383 de 1997. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, cumplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
<\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sobre el mismo asunto de la necesidad de interpretar en una forma no restringida el principio de la unidad de materia ver tambi\u00e9n, entre otras, las sentencias C-407 de 1994, C-055 de 1996 y C-443 de 1997. <\/p>\n
2 Ver tambi\u00e9n al respecto la sentencia C-597 de 1996. <\/p>\n
3 La intervenci\u00f3n del Ministro de encuentra en la Gaceta del Congreso N\u00b0 109, del 28 de abril de 1997, pp. 1- 10). <\/p>\n
4 El texto de la ponencia se encuentra en la Gaceta del Congreso N\u00b0 177, del 30 de mayo de 1997, pp. 1- 7. <\/p>\n
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C-604-97 Sentencia C-604\/97 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad\/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance El principio de la unidad de materia, consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Persigue la racionalizaci\u00f3n y tecnificaci\u00f3n de la actividad normativa. El mencionado principio fue establecido con el fin de lograr que los debates parlamentarios […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[25],"tags":[],"class_list":["post-3031","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1997"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3031","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3031"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3031\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3031"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3031"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3031"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}