<\/p>\n
TEMAS-SUBTEMAS<\/p>\n
Sentencia T-388\/24<\/p>\n
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR PRESTACIONES ECONOMICAS PENSIONALES-Reglas jurisprudenciales para la procedencia<\/p>\n
a. Que se trate de sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional. b. Que la falta de pago de la prestaci\u00f3n o su disminuci\u00f3n, genere un alto grado de afectaci\u00f3n de los derechos fundamentales, en particular del derecho al m\u00ednimo vital. c. Que el accionante haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial con el objetivo de que le sea reconocida la prestaci\u00f3n reclamada. d. Que se acredite siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protecci\u00f3n inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados.<\/p>\n
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Naturaleza jur\u00eddica<\/p>\n
PRINCIPIOS DE FAVORABILIDAD LABORAL E IN DUBIO PRO OPERARIO-Acumulaci\u00f3n de tiempos laborados y no cotizados antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993<\/p>\n
DEBIDA DILIGENCIA EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Aplicaci\u00f3n en el cumplimiento de sus funciones<\/p>\n
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ Y SEGURIDAD SOCIAL-Orden a la UGPP realizar el tr\u00e1mite pertinente para el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de la pensi\u00f3n de vejez a que tiene derecho la accionante<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Quinta de Revisi\u00f3n<\/p>\n
SENTENCIA T-388 DE 2024<\/p>\n
Expediente: T-10.142.361<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela instaurada por H\u00e9ctor Guillermo Pulgar\u00edn Vega en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social -UGPP-, y otros.<\/p>\n
Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar<\/p>\n
Bogot\u00e1, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)<\/p>\n
La Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo, Paola Andrea Meneses Mosquera y Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez Najar, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales (arts. 86 y 241.9 de la C.P.) y legales (arts. 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991), ha proferido la siguiente:<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
En el tr\u00e1mite de revisi\u00f3n del fallo proferido, en primera instancia, por el Juzgado 27 de Ejecuci\u00f3n de Penas y Medidas de Seguridad Online de Bogot\u00e1 D.C. y, en segunda instancia, por el Tribunal Superior de Bogot\u00e1, Sala Penal, respecto de la acci\u00f3n de tutela presentada por H\u00e9ctor Guillermo Pulgar\u00edn Vega en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gesti\u00f3n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci\u00f3n Social (en adelante, UGPP), y otros.<\/p>\n
I. ANTECEDENTES<\/p>\n
Hechos relevantes<\/p>\n
1. 1. \u00a0H\u00e9ctor Guillermo Pulgar\u00edn Vega se encuentra afiliado a la EPS Sanitas en calidad de beneficiario. No percibe pensi\u00f3n alguna ni est\u00e1 vinculado a un trabajo formal. En el Sisb\u00e9n ha sido asignado al grupo C8, en el que se ubican las personas vulnerables.<\/p>\n
2. Convive con su c\u00f3nyuge y sus dos hijos. Su esposa es una mujer de 59 a\u00f1os que tampoco percibe pensi\u00f3n alguna, que no cuenta con ingresos formales y que ha padecido un \u201ctumor maligno de la vejiga urinaria\u201d. Su hija de 18 a\u00f1os en la actualidad, tiene antecedentes de \u201cenfermedad pulmonar cr\u00f3nica\u201d.<\/p>\n
3. El accionante adujo que trabaj\u00f3 en la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (en adelante, Telecom), desde el 6 de junio de 1979 hasta el 31 de marzo de 1995. Durante este lapso, su empleador solo le cotiz\u00f3 al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones desde el 1 de abril de 1994, en adelante. Esto supone que durante el periodo comprendido entre el 6 de junio de 1979 y el 31 de marzo de 1994, Telecom no hizo aportes a una caja de previsi\u00f3n o al Instituto de los Seguros Sociales (en adelante, ISS). Mediante Certificaci\u00f3n Electr\u00f3nica de Tiempos Laborales (en adelante, CETIL) aportada al expediente, se le indic\u00f3 que la responsable por dichos periodos es la \u201cNaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
4. Luego de haber cumplido 62 a\u00f1os, de no haber acumulado el n\u00famero m\u00ednimo de semanas para pensionarse por vejez, y de estar en la imposibilidad de continuar cotizando al sistema, solicit\u00f3 el reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de que trata el art\u00edculo 37 de la Ley 100 de 1993. Esta petici\u00f3n la present\u00f3 ante la UGPP.<\/p>\n
5. La UGPP neg\u00f3 la prestaci\u00f3n, mediante acto administrativo del 29 de agosto de 2023, luego de advertir que, aunque el actor trabaj\u00f3 durante los periodos indicados (6 de junio de 1979 y el 31 de marzo de 1994), no era posible reconocer la indemnizaci\u00f3n sustitutiva toda vez que no se hab\u00edan realizado cotizaciones.<\/p>\n
6. Inconforme con la decisi\u00f3n anterior, el accionante interpuso los respectivos recursos de reposici\u00f3n y, en subsidio, apelaci\u00f3n. Con todo, al resolver el recurso de reposici\u00f3n, el 18 de septiembre de 2023, la UGPP reiter\u00f3 que: \u201cseg\u00fan la CERTIFICACI\u00d3N ELECTR\u00d3NICA DE TIEMPOS LABORADOS CETIL No. 202002830053630972910181 expedida el 21 de febrero de 2020 por PATRIMONIOS AUTONOMOS DE LA SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A., el peticionario labor\u00f3 para el EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES TELECOM EN LIQUIDACION, entre el a\u00f1o 1979 a 1994 y de 1 de abril de 1994 en adelante con cotizaciones a COLPENSIONES, Sin embargo en la casilla de aportes de los primeros periodos se\u00f1ala que NO se efectuaron descuentos por pensi\u00f3n y por ende NO registra CAJA o FONDO a la cual se hubiesen girado. \/\/ Que en raz\u00f3n a lo anterior y teniendo en cuenta que el fin de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n [de] Vejez es la devoluci\u00f3n de las cotizaciones efectuadas al sistema de seguridad social en pensiones, las cuales en el presente caso no se realizaron, NO le asiste el derecho al recurrente\u201d. (Subrayas fuera de texto)<\/p>\n
7. Por su parte, el recurso de apelaci\u00f3n, que se resolvi\u00f3 el 24 de octubre de 2023, reiter\u00f3 las mismas razones para negar el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva pedida por el accionante.<\/p>\n
8. El se\u00f1or H\u00e9ctor Guillermo Pulgar\u00edn Vega formul\u00f3 acci\u00f3n de tutela en contra de la UGPP, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el Patrimonio Aut\u00f3nomo de Remanentes de Telecom (en adelante, PAR Telecom), la Fiduagraria S.A., la Fiduciaria Popular S.A. y la Fiduprevisora S.A. En concreto, pidi\u00f3 que se le ampararan sus derechos fundamentales a la seguridad social, al m\u00ednimo vital y a la dignidad humana. A su turno, pidi\u00f3 que se ordenara a la UGPP el reconocimiento y pago de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez a la que consider\u00f3 tener derecho. Para lo anterior, solicit\u00f3 que se le ordenara al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico que, como responsable de los periodos dejados de cotizar por la extinta Telecom, calcule el monto que deber\u00e1 trasladar a la UGPP para que esa entidad pueda pagar la prestaci\u00f3n requerida.<\/p>\n
Tr\u00e1mite procesal y respuesta de las accionadas<\/p>\n
9. El Juzgado 27 de Ejecuci\u00f3n de Penas y Medidas de Seguridad Online de Bogot\u00e1 D.C., admiti\u00f3 la acci\u00f3n de tutela el 9 de enero de 2024, y dio traslado a las entidades accionadas para que remitieran su versi\u00f3n de los hechos.<\/p>\n
Contestaci\u00f3n de las accionadas<\/p>\n
10. Consorcio Remanentes Telecom. Hilda Ter\u00e1n Calvache, en su condici\u00f3n de apoderada general del consorcio, y en representaci\u00f3n del PAR Telecom, inform\u00f3 al juez de instancia que \u201cno tiene la competencia para reconocer el derecho a la liquidaci\u00f3n de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de la pensi\u00f3n de vejez\u201d. Esto, porque no es una administradora de pensiones, ni una entidad p\u00fablica. Por ello, pidi\u00f3 su desvinculaci\u00f3n del proceso.<\/p>\n
11. A su turno, explic\u00f3 que el Ministerio de Tecnolog\u00eda de la Informaci\u00f3n y las Comunicaciones emiti\u00f3 el Decreto 1392 de 2018 donde se reglamentaron \u201c(\u2026) los asuntos relacionados con el reconocimiento y pago de los bonos pensionales y cuotas partes pensionales de los exfuncionarios de las extintas Telecom y Teleasociadas\u201d. En el art\u00edculo segundo de dicho Decreto -se\u00f1al\u00f3 la accionada- se estableci\u00f3 que \u201c[e]l reconocimiento y pago de los bonos y cuotas partes de bonos pensionales correspondiente a tiempos laborados en las extintas Teleasociadas y en Telecom estar\u00e1n a cargo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, siempre y cuando se encuentren incluidos en el c\u00e1lculo actuarial aprobado por dicho Ministerio\u201d.<\/p>\n
12. Explic\u00f3 que antes del 1 de abril de 1994, Telecom no realiz\u00f3 cotizaciones ante ninguna administradora de pensiones. Empero, insisti\u00f3 en \u201c(\u2026) que por el tiempo de servicio a la extinta empresa y por el cual no se efectuaron aportes para pensiones, Telecom hoy liquidada, mantuvo una reserva pensional a favor de los exfuncionarios, la cual se har\u00e1 efectiva una vez cumpla los requisitos m\u00ednimos para acceder a la prestaci\u00f3n a la cual tenga derecho\u201d.<\/p>\n
13. Tambi\u00e9n manifest\u00f3 que, inicialmente, la entidad que deb\u00eda reconocer las prestaciones a los extrabajadores de Telecom, era Caprecom. Con todo, luego de la liquidaci\u00f3n de esta \u00faltima entidad, la UGPP tiene, en la actualidad, el deber de \u201catender los temas relacionados con el reconocimiento de prestaciones econ\u00f3micas de los exfuncionarios de la extinta Telecom\u201d. Esto \u00faltimo desde el 31 de mayo de 2015, en adelante.<\/p>\n
14. Finalmente, resalt\u00f3 que el PAR Telecom expidi\u00f3 el correspondiente certificado CETIL, y all\u00ed se dispuso que \u201c(\u2026) el actor se encuentra incluido dentro del c\u00e1lculo actuarial aprobado por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, con el cual, puede solicitar la expedici\u00f3n del bono pensional para reconocimiento de derechos pensionales\u201d.<\/p>\n
15. Fiduprevisora S.A. Diego Alberto Carvajal Contento, como director de Procesos Judiciales y Administrativos de la Fiduprevisora S.A., se\u00f1al\u00f3 que \u201c[e]l Gobierno Nacional mediante Decretos Nos. 1603 a 1615 de 2003 y el Decreto No. 1773 de 2004, design\u00f3 a Fiduciaria La Previsora S.A. como liquidador de la EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES \u2013 TELECOM y de trece (13) Teleasociadas\u201d. De cualquier manera, indic\u00f3 que si bien la Fiduprevisora S.A. fungi\u00f3 como liquidadora de Telecom, lo cierto era que no estaba entre sus funciones reconocer la prestaci\u00f3n solicitada por el actor. Por eso pidi\u00f3 su desvinculaci\u00f3n de la causa.<\/p>\n
16. Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. Diego Ignacio Rivera Mantilla, en su calidad de subdirector jur\u00eddico de ese Ministerio, solicit\u00f3 la desvinculaci\u00f3n del mismo por carecer de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva. Al respecto, se\u00f1al\u00f3 lo siguiente: \u201c(\u2026) al corresponder los hechos a actuaciones propias de la Unidad de Gesti\u00f3n Pensional y Parafiscales UGPP, ser\u00e1 dicha entidad quien deba afrontar eventualmente las consecuencias que puedan generarse por la aparente violaci\u00f3n a los derechos fundamentales invocados por el accionante en la presente acci\u00f3n constitucional.\u201d En concreto, resalt\u00f3 que entre sus funciones no se encuentra la de \u201cdar respuesta a peticiones elevadas ante otra entidad o tramitar y reconocer el pago de mesadas pensionales\u201d.<\/p>\n
17. UGPP. Javier Andr\u00e9s Sosa P\u00e9rez, actuando como subdirector de Defensa Judicial Pensional de esa entidad, pidi\u00f3 declarar la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela. Al respecto, se\u00f1al\u00f3 que no exist\u00edan razones suficientes para sostener que el actor se encontraba ante un perjuicio irremediable, m\u00e1xime cuando aparec\u00eda como afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en el r\u00e9gimen contributivo y en calidad de beneficiario. En ese sentido, expuso que si \u00e9l ten\u00eda alg\u00fan reparo frente a los actos administrativos que esa Unidad profiri\u00f3, deb\u00eda exponerlo as\u00ed ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo.<\/p>\n
18. Igualmente, pidi\u00f3 tener en cuenta que al \u201caccionante la extinta TELECOM, no le realiz\u00f3 aportes para pensi\u00f3n al Sistema\u201d. El funcionario acept\u00f3 que, de conformidad con la certificaci\u00f3n CETIL aportada al expediente por parte del PAR, el tutelante trabaj\u00f3 para Telecom antes de 1994. Sin embargo, hizo \u00e9nfasis en \u201c(\u2026) que en la casilla donde se indica si se efectuaron aportes para pensi\u00f3n se indica claramente que NO se le realizaron descuentos para seguridad social y en la casilla que manifiesta a que fondo se hicieron aportes indica a NINGUNO\u201d.<\/p>\n
19. En ese sentido, reiter\u00f3 que en tanto la extinta empresa Telecom no realiz\u00f3 aporte alguno al sistema de pensiones, esa Unidad no pod\u00eda reconocer la indemnizaci\u00f3n sustitutiva solicitada. Se\u00f1al\u00f3 que su posici\u00f3n se respaldaba en que la naturaleza del sistema de pensiones era contributiva y en que, por consiguiente, un presupuesto necesario para el reconocimiento de la prestaci\u00f3n, era que en nombre del trabajador se hubieren efectuado las cotizaciones respectivas. En consecuencia, indic\u00f3 que, si se le ordenara el pago de la indemnizaci\u00f3n pretendida, \u201cla UGPP se encontrar\u00eda ante una obligaci\u00f3n de imposible cumplimiento, descrita en el art\u00edculo 1518 de nuestro C\u00f3digo Civil\u201d. Esto porque, dada la ausencia de cotizaciones por esos periodos, no existen \u201crecursos [para ser] devueltos por parte del FOPEP a la parte tutelante\u201d. As\u00ed, resalt\u00f3 que en este caso ser\u00eda \u201c(\u2026) el extinto TELECOM la entidad responsable, ya sea de realizar el pago directamente de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de la pensi\u00f3n de vejez del ac\u00e1 accionante por lo tiempos laborados y de los cuales no le descont\u00f3 ning\u00fan aporte al sistema pensional, o previa liquidaci\u00f3n del c\u00e1lculo actuarial, deber\u00e1n remitir dichos dineros a COLPENSIONES, para que sea dicha entidad, la que reconozca la prestaci\u00f3n\u201d. Por ello pidi\u00f3, adicionalmente, que se vinculara a Colpensiones.<\/p>\n
20. Por otra parte, en lo relativo a la petici\u00f3n del actor, seg\u00fan la cual, esta prestaci\u00f3n podr\u00eda financiarse por medio del mecanismo del bono pensional, la Unidad defendi\u00f3 la idea de que \u201clos Bonos Pensionales NO financian indemnizaciones sustitutivas sino solo financian pensiones\u201d.<\/p>\n
21. Sentencia de primera instancia. El Juzgado 27 de Ejecuci\u00f3n de Penas y Medidas de Seguridad Online de Bogot\u00e1 D.C., en sentencia del 19 de enero de 2024, neg\u00f3 la acci\u00f3n de tutela por considerarla improcedente. Al respecto, esa autoridad judicial se\u00f1al\u00f3 que para resolver la discusi\u00f3n planteada por el se\u00f1or Pulgar\u00edn, \u00e9l debi\u00f3 acudir a la jurisdicci\u00f3n competente, m\u00e1xime cuando no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que lo afecte. Por estas razones, resolvi\u00f3 negar y declarar improcedente la acci\u00f3n de tutela.<\/p>\n
22. Impugnaci\u00f3n presentada por el accionante. H\u00e9ctor Guillermo Pulgar\u00edn Vega formul\u00f3 impugnaci\u00f3n contra la decisi\u00f3n anterior. Al respecto, sostuvo que el juez de instancia desconoci\u00f3 las condiciones particulares en las que se encuentra, y por ello declar\u00f3 la improcedencia de la acci\u00f3n. Esas condiciones estaban relacionadas con su \u201c(\u2026) edad, salud y falta de oportunidades laborales que han impedido una estabilidad econ\u00f3mica y un sustento m\u00ednimo y continuo\u201d. Se\u00f1al\u00f3 que en la actualidad se encuentra en una compleja situaci\u00f3n econ\u00f3mica, dado que \u201c(\u2026) no [cuenta] con un ingreso fijo ni estable para suplir [sus] necesidades\u201d. Asimismo, resalt\u00f3 que los mecanismos judiciales ordinarios no ser\u00edan eficaces para resolver sus solicitudes porque en \u201c(\u2026) el transcurso del tiempo que tomen tales acciones, [sus] necesidades van a continuar, de manera que [su] calidad de vida, m\u00ednimo vital y dignidad humana van a continuar afectadas\u201d. Igualmente, resalt\u00f3 que adem\u00e1s de su edad, de sus condiciones de salud particulares, y de la inestabilidad laboral que lo afecta, tambi\u00e9n tiene que responder econ\u00f3micamente por sus dos hijos.<\/p>\n
23. Sentencia de segunda instancia. El Tribunal Superior de Bogot\u00e1 -Sala Penal-, en sentencia del 28 de febrero de 2024, confirm\u00f3 la decisi\u00f3n del a quo. El Tribunal concluy\u00f3 que \u201cel accionante cuenta con mecanismos judiciales id\u00f3neos para lograr la pretensi\u00f3n que encamina en la presente demanda de tutela, a saber, la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de su pensi\u00f3n de vejez\u201d. Se\u00f1al\u00f3 que, en la Jurisdicci\u00f3n Ordinaria en su especialidad Laboral y de la Seguridad Social o en la Contenciosa Administrativa, el actor podr\u00eda buscar la protecci\u00f3n de sus derechos. Indic\u00f3 que, en esta \u00faltima jurisdicci\u00f3n, puede solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos que ataca por esta v\u00eda. Adem\u00e1s, record\u00f3 que all\u00ed tiene la posibilidad de solicitar medidas cautelares.<\/p>\n
24. Igualmente, el ad quem resalt\u00f3 que exist\u00edan indicios que permit\u00edan suponer que la c\u00f3nyuge del accionante tambi\u00e9n aportaba en el sostenimiento del hogar, de all\u00ed que no estuviere plenamente acreditada la afectaci\u00f3n al m\u00ednimo vital de aquel. Dicho todo lo anterior, dispuso la modificaci\u00f3n del resolutivo de la sentencia de primera instancia, en el sentido en que la tutela ser\u00eda declarada improcedente, y no negada.<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES<\/p>\n
A. Competencia<\/p>\n
25. La Sala Quinta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional es competente para revisar y decidir sobre la acci\u00f3n de tutela de la referencia, con arreglo a lo establecido en los art\u00edculos 86 y 241.9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con los art\u00edculos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento de lo resuelto por la Sala de Selecci\u00f3n de Tutelas N\u00famero Cinco, en Auto del 24 de mayo de 2024.<\/p>\n
B. An\u00e1lisis de procedencia de la acci\u00f3n de tutela<\/p>\n
26. De acuerdo con lo se\u00f1alado por esta Corte en amplia jurisprudencia, para que una tutela proceda, debe verificarse si cumple con la legitimaci\u00f3n en la causa por activa y por pasiva, con la inmediatez y con la subsidiariedad.<\/p>\n
27. Legitimaci\u00f3n en la causa por activa. De acuerdo con este presupuesto, quien interpone la acci\u00f3n de tutela debe ser la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos, salvo que act\u00fae a trav\u00e9s de un tercero debidamente facultado para ello (representante legal, apoderado judicial o agente oficioso). En este caso, se advierte que H\u00e9ctor Guillermo Pulgar\u00edn Vega instaur\u00f3 la presente tutela en nombre propio, por ello, este requisito se cumple.<\/p>\n
28. Legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva. De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 5 del Decreto 2591 de 1991 \u201c[l]a acci\u00f3n de tutela procede contra toda acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el art\u00edculo 2 de esta ley. Tambi\u00e9n procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Cap\u00edtulo III de este Decreto\u201d. Siguiendo lo se\u00f1alado en este art\u00edculo, la jurisprudencia ha recordado que las empresas particulares deben estar legitimadas para responder por la vulneraci\u00f3n o amenaza de un derecho fundamental. Recu\u00e9rdese que, sobre la subordinaci\u00f3n, esta Corte ha sostenido que \u201calude a la existencia de una relaci\u00f3n jur\u00eddica de dependencia, como ocurre, por ejemplo, con los trabajadores respecto de sus patronos, o con los estudiantes frente a sus profesores o ante los directivos del establecimiento al que pertenecen\u201d. Para que se pueda hablar de subordinaci\u00f3n, entonces, \u201cla asimetr\u00eda en la relaci\u00f3n entre agentes privados [debe derivarse] de interacciones jur\u00eddicas, legales o contractuales\u201d.<\/p>\n
29. En este caso, la acci\u00f3n de tutela se dirigi\u00f3 contra la UGPP, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el PAR Telecom, la Fiduagraria S.A., la Fiduciaria Popular S.A. y la Fiduprevisora S.A. Las dos primeras entidades est\u00e1n legitimadas en la causa por pasiva. De una parte, la UGPP es una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico que tiene entre sus funciones \u201c(\u2026) reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones econ\u00f3micas a cargo de (\u2026) las entidades p\u00fablicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidaci\u00f3n, se ordene su liquidaci\u00f3n o se defina el cese de esa actividad por quien la est\u00e9 desarrollando\u201d. En efecto, Telecom inicialmente fue un establecimiento p\u00fablico del orden nacional que, a partir de lo establecido en el Decreto 2123 de 1992, se reestructur\u00f3 como una Empresa Industrial y Comercial del Estado. La empresa fue efectivamente liquidada y, por tanto, los derechos pensionales de sus antiguos trabajadores deben ser reconocidos -en principio- por la UGPP, cuando se cumplan los requisitos legales para ello.<\/p>\n
30. De otra parte, el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico es una entidad del orden nacional que se encarga de, entre otras cosas, asumir los derechos pensionales de los extrabajadores de Telecom, a trav\u00e9s del Fopep. Esta obligaci\u00f3n ha sido establecida en el art\u00edculo 24 de la Ley 1837 de 2017. Luego, esa entidad podr\u00eda tener un rol importante en el proceso de financiaci\u00f3n de la prestaci\u00f3n cuyo reconocimiento, en principio, corresponder\u00eda a la UGPP.<\/p>\n
31. La legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva se acredita, tambi\u00e9n, respecto del Consorcio Remanentes Telecom, que est\u00e1 conformado por la Fiduagraria S.A. y la Fiduciaria Popular S.A, y que administra el PAR Telecom. \u00a0Esto implica \u201c(\u2026) la administraci\u00f3n y enajenaci\u00f3n de los activos no afectos al servicio de la empresa de telecomunicaciones; la administraci\u00f3n, conservaci\u00f3n, custodia y transferencia de los archivos; la atenci\u00f3n de las obligaciones remanentes y contingentes, as\u00ed como de los procesos judiciales, arbitrales o reclamaciones en curso al momento de la terminaci\u00f3n de los procesos liquidatorios y el cumplimiento de las dem\u00e1s actividades, obligaciones o fines que determinase el Gobierno Nacional mediante la modificaci\u00f3n, adici\u00f3n o aclaraci\u00f3n de los decretos de liquidaci\u00f3n, antes del cierre de los procedimientos extintivos.<\/p>\n
32. Aunque entre las funciones del PAR, no est\u00e1 propiamente la de reconocer prestaciones que antes hubieren estado a cargo de Telecom (funci\u00f3n que le corresponder\u00eda a la UGPP), el PAR, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 2.2.10.32.8. del Decreto 1833 de 2016, s\u00ed tiene la funci\u00f3n de custodiar y administrar \u201c(\u2026) los archivos laborales de las Empresas Teleasociadas Liquidadas y de Telecom\u201d. Asimismo, si se revisa el art\u00edculo 2.2.10.32.1 del mismo Decreto en cita, se puede advertir que el PAR es importante en el proceso de reconocimiento de prestaciones de los extrabajadores de Telecom, al punto que le corresponde revisar y validar los \u201carchivos con las novedades de la n\u00f3mina de pensionados\u201d que le env\u00ede la UGPP.<\/p>\n
34. Inmediatez. Con este requisito, \u201cse exige al tutelante haber ejercido la acci\u00f3n en un t\u00e9rmino razonable, proporcionado, prudencial y adecuado a partir del hecho que gener\u00f3 la presunta vulneraci\u00f3n de los derechos constitucionales fundamentales\u201d. En este caso concreto, la acci\u00f3n de tutela se reparti\u00f3 al Juzgado 27 de Ejecuci\u00f3n de Penas y Medidas de Seguridad Online de Bogot\u00e1 D.C. el 9 de enero de 2024, y el \u00faltimo acto administrativo por medio del cual la UGPP neg\u00f3 el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n vejez, se profiri\u00f3 el 24 de octubre de 2023. En tal sentido, el actor acudi\u00f3 al recurso de amparo un poco m\u00e1s de dos meses despu\u00e9s de haberse producido el \u00faltimo acto presuntamente vulnerador. Por ello, este requisito se acredita.<\/p>\n
35. Subsidiariedad. Por regla general, esta Corte ha sostenido que la acci\u00f3n de tutela es subsidiaria. Sobre el particular cabe a\u00f1adir que, seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 86 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la tutela goza de un car\u00e1cter residual. Lo que significa que solo procede para proteger derechos fundamentales, y siempre que \u201cel afectado no disponga de otro medio de defensa judicial\u201d. Ahora, el art\u00edculo 86 Superior establece las siguientes dos excepciones a la regla general.<\/p>\n
36. La primera de ellas se\u00f1ala que, aun existiendo medios judiciales principales de defensa, la tutela proceder\u00e1 cuando \u201cse utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable\u201d. Para que el perjuicio se entienda irremediable, debe ser inminente y grave, de modo tal que se deban tomar medidas urgentes e impostergables para superarlo. Si todo esto est\u00e1 demostrado, el juez de tutela podr\u00e1 amparar el derecho fundamental con efectos transitorios, mientras el actor hace uso del medio judicial principal de defensa.<\/p>\n
37. La segunda excepci\u00f3n consiste en que la acci\u00f3n de tutela ser\u00e1 procedente si, a partir de lo dispuesto en el art\u00edculo 6 -numeral 1- del Decreto 2591 de 1991, se encuentra acreditado que, por las condiciones particulares del accionante o la situaci\u00f3n f\u00e1ctica en que este se encuentra, los otros medios de defensa judicial no son id\u00f3neos ni eficaces para proteger el derecho fundamental. Si esto es as\u00ed, proceder\u00e1 un amparo definitivo.<\/p>\n
38. De manera m\u00e1s espec\u00edfica, la Corte Constitucional ha establecido algunos par\u00e1metros que permitir\u00e1n al juez constitucional identificar si se supera el requisito de la subsidiariedad, en un caso concreto, donde se solicita el reconocimiento de una prestaci\u00f3n econ\u00f3mica por parte del sistema de pensiones. Esos par\u00e1metros han sido los siguientes:<\/p>\n
\u201ca. Que se trate de sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional.<\/p>\n
b. Que la falta de pago de la prestaci\u00f3n o su disminuci\u00f3n, genere un alto grado de afectaci\u00f3n de los derechos fundamentales,\u00a0en particular del derecho al m\u00ednimo vital.<\/p>\n
c. Que el accionante haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial con el objetivo de que le sea reconocida la\u00a0prestaci\u00f3n\u00a0reclamada.<\/p>\n
d. Que se acredite siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protecci\u00f3n inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados\u201d.<\/p>\n
39. En este caso, se advierte que el actor, en principio, deber\u00eda demandar a las accionadas ante la Jurisdicci\u00f3n Ordinaria, en su especialidad Laboral y de la Seguridad Social, para que all\u00ed se ordene el reconocimiento de la prestaci\u00f3n que solicita. De cualquier manera, ese mecanismo judicial carece de eficacia y, por tanto, corresponde a esta Corte pronunciarse de fondo sobre sus pretensiones. Ello por las razones que se exponen a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
40. Primera. El actor es un sujeto de especial protecci\u00f3n constitucional. Al respecto, valdr\u00eda tener en cuenta que el accionante tiene 65 a\u00f1os actualmente. En su acci\u00f3n de tutela afirm\u00f3 no contar con un ingreso estable, producto de un empleo formal. A\u00f1adi\u00f3 que recibe ingresos espor\u00e1dicos de actividades \u201c(\u2026) de tipo manual en espacios rurales como mantenimiento de zonas verdes, arreglos y obras de intervenci\u00f3n\u201d. Empero, se\u00f1al\u00f3 que debido a algunas afecciones f\u00edsicas que ha tenido -tales como dolores lumbares y la presencia de una hernia inguinal-, dichas actividades se hab\u00edan visto afectadas. Para demostrar estas afecciones, anex\u00f3 diferentes certificados m\u00e9dicos en los que se da cuenta de los tratamientos que ha recibido.<\/p>\n
41. En efecto, dentro de las pruebas aportadas por el actor, se encuentran los resultados de una ecograf\u00eda que se le realiz\u00f3 en la Unidad M\u00e9dica Central IPS de Villeta. En esos resultados, que se obtuvieron el 19 de diciembre de 2023, se indica lo siguiente: \u201c[s]e observa protrusi\u00f3n de contenido graso mesent\u00e9rico conformando saco herniario de 25 x 20 mm y 29 x 27 mm localizadas en regi\u00f3n inguinal derecha e izquierda respectivamente, la cual aumenta de tama\u00f1o con el esfuerzo o maniobras de Valsalva y disminuye con el reposo\u201d. Dicho esto, en el mismo documento se indic\u00f3 que el actor ten\u00eda una \u201chernia inguinal bilateral sin signos de estrangulaci\u00f3n y\/o encarcelamiento\u201d.<\/p>\n
42. Esta afecci\u00f3n, razonablemente, pudo menguar la posibilidad de que el accionante continuara con sus labores informales, y ello pudo causar una disminuci\u00f3n en los ingresos del hogar. Adem\u00e1s de lo anterior, tambi\u00e9n est\u00e1 plenamente acreditado que el tutelante no cuenta en la actualidad con un trabajo formal. De hecho, seg\u00fan lo reportado en la ADRES, est\u00e1 afiliado a la EPS Sanitas, en el r\u00e9gimen contributivo, pero en calidad de beneficiario. Igualmente, en el Sisb\u00e9n se ubica dentro del grupo C8, que corresponde a la poblaci\u00f3n vulnerable que se encuentra en riesgo de caer en la pobreza. Finalmente, en el RUAF se reporta que el actor no percibe actualmente pensi\u00f3n alguna. En resumen, se trata de un adulto mayor que tiene dificultades para acceder al mercado laboral y que, como se ver\u00e1 en los p\u00e1rrafos siguientes, cuenta con un grupo familiar cuyos miembros, en su mayor\u00eda, tambi\u00e9n se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.<\/p>\n
43. Segunda. La falta de pago de la prestaci\u00f3n puede afectar el derecho al m\u00ednimo vital del actor y de su familia. Adem\u00e1s de que el actor tiene algunas dificultades de orden f\u00edsico para desempe\u00f1ar las labores a las que se dedicaba con normalidad, tampoco est\u00e1 acreditado, dentro del expediente, que su familia pueda aportar econ\u00f3micamente para el sostenimiento del hogar. En su escrito de tutela, el se\u00f1or Pulgar\u00edn se\u00f1al\u00f3 que su n\u00facleo familiar est\u00e1 compuesto por su c\u00f3nyuge y sus dos hijos. Su c\u00f3nyuge es una mujer de 59 a\u00f1os en la actualidad, que ha padecido en los \u00faltimos a\u00f1os una compleja enfermedad. En efecto, seg\u00fan lo que se reporta en su historia cl\u00ednica de fecha 26 de junio de 2023, ella present\u00f3 un \u201ctumor maligno de la vejiga urinaria\u201d. Este tumor requiri\u00f3 de 5 resecciones en el periodo comprendido entre 2012 y 2017.<\/p>\n
44. Aunque en la historia cl\u00ednica mencionada se indica que el estado de la enfermedad es \u201ccontrolado\u201d, la se\u00f1ora a\u00fan se encuentra bajo revisi\u00f3n m\u00e9dica. Al punto que, en su favor, se orden\u00f3 la pr\u00e1ctica de algunos ex\u00e1menes que permitir\u00edan establecer su condici\u00f3n actual. Por ello, para esta Corte ser\u00eda apresurado sostener que, a la fecha, la salud de la se\u00f1ora es \u00f3ptima, m\u00e1xime cuando la afecci\u00f3n a la que se enfrent\u00f3 no fue de una entidad menor. As\u00ed las cosas, puede asumirse que la se\u00f1ora, por las patolog\u00edas que ha presentado y por su edad actual (59 a\u00f1os), dif\u00edcilmente tendr\u00e1 la posibilidad de acceder a un trabajo formal, y de encargarse de todos los gastos que tiene el n\u00facleo familiar.<\/p>\n
45. Adem\u00e1s, la ausencia de un trabajo formal para la c\u00f3nyuge, puede confirmarse con lo reportado en el aplicativo RUAF, donde se advierte que, aunque ella est\u00e1 afiliada al Sistema General de Seguridad Social en Salud -dentro del r\u00e9gimen contributivo y en calidad de cotizante-, no est\u00e1 afiliada al Sistema General de Pensiones, ni al de Riesgos Laborales. Igualmente, como ocurre con el actor, la ciudadana tambi\u00e9n aparece en el Sisb\u00e9n, donde fue asignada al grupo C8 -poblaci\u00f3n vulnerable-.<\/p>\n
46. Pero la afectaci\u00f3n del m\u00ednimo vital de la familia no solo se acredita con lo anterior. A esto se suma que el propio actor afirm\u00f3 en su acci\u00f3n de tutela que su c\u00f3nyuge \u201c(\u2026) no posee aportes a pensi\u00f3n y se ocupa de forma espor\u00e1dica u ocasional como trabajadora independiente e informal para coadyuvar en las necesidades del hogar\u201d. Para esta Sala, no es un hecho menor el que la se\u00f1ora se dedique al trabajo informal, y que solo lo ejerza ocasionalmente. Esta afirmaci\u00f3n -que entre otras cosas no ha sido negada en el proceso de tutela por las dem\u00e1s partes- no desvirt\u00faa la presunta afectaci\u00f3n al m\u00ednimo vital del hogar. Al contrario, confirma la vulnerabilidad en que se encuentra la familia. El trabajo informal, en Colombia, ha sido altamente subvalorado y normalmente no es suficientemente remunerado.<\/p>\n
47. De hecho, la realizaci\u00f3n de trabajos informales puede estar ligada a la imposibilidad de acceder al mercado laboral formal, m\u00e1xime cuando las personas superan ciertas edades. Esta misma Corte, sobre el particular, \u201cha reconocido que \u201cla imposibilidad de acceder a un empleo permanente puede generar situaciones de debilidad manifiesta por razones econ\u00f3micas, en tanto que para asegurar su supervivencia las personas deben acudir a trabajos espor\u00e1dicos e informales, que se caracterizan por ingresos fluctuantes y la ausencia del goce de las prerrogativas m\u00ednimas contempladas en la normatividad [sic] vigente\u201d. De all\u00ed que la vulnerabilidad de la c\u00f3nyuge del actor se encuentre, cuando menos, acreditada.<\/p>\n
48. De otro lado, el accionante mencion\u00f3 que cuenta con dos hijos. La menor, que tiene 18 a\u00f1os, ha presentado antecedentes de enfermedad pulmonar cr\u00f3nica y, por lo menos hasta el 8 de julio de 2023, ven\u00eda siendo tratada por esa patolog\u00eda. En su historia cl\u00ednica se advierte que, para la \u00faltima fecha indicada, la joven hab\u00eda sido diagnosticada con una \u201cdisquinesia ciliar primaria\u201d. En esa historia cl\u00ednica, se describen sus patolog\u00edas del siguiente modo:<\/p>\n
\u201cPaciente de 17 a\u00f1os de edad con diagn\u00f3stico de enfermedad pulmonar cr\u00f3nica disquinesia ciliar (confirmado por biopsia de cilia), otitis recurrentes, acompa\u00f1ada en esta instituci\u00f3n. Otitis recurrentes, bajo peso, colonizaci\u00f3n por Haemophulis Influenzae. Paciente quien persiste con s\u00edntomas respiratorios que han mejorado con el uso de las nebulizaciones hipert\u00f3nicas, en el momento no est\u00e1 realizando las terapias respiratorias se le refuerza la importancia de realizar terapias respiratorias diarias, ya que se ve ca\u00edda en las pruebas de funci\u00f3n pulmonar. Se recomienda reforzar ejercicio (\u2026)\u201d<\/p>\n
49. Adem\u00e1s de las condiciones en que se encuentra la joven, no existe en el expediente prueba alguna que permita pensar que est\u00e1 trabajando en la actualidad, y que est\u00e1 contribuyendo econ\u00f3micamente para el sostenimiento del hogar. Tampoco existe prueba de que el otro de los hijos, de quien no se aport\u00f3 mayor informaci\u00f3n, est\u00e9 ayudando econ\u00f3micamente a la familia. Lo \u00fanico cierto, como se ha sostenido en esta providencia, es que el actor inform\u00f3 que carec\u00eda de ingresos en la actualidad, y ello no fue controvertido por su contraparte. La UGPP se refiri\u00f3 al hecho de que el accionante est\u00e1 afiliado, en calidad de beneficiario, al r\u00e9gimen contributivo del sistema de salud, pero ello no necesariamente demuestra que la familia tenga garantizado su m\u00ednimo vital, m\u00e1xime cuando la mayor\u00eda de sus miembros se encuentran en las condiciones ya descritas.<\/p>\n
50. Tercera. El actor ha desplegado diferentes actuaciones con el \u00e1nimo de obtener la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez a la que tiene derecho. En efecto, el accionante no solicit\u00f3 la indemnizaci\u00f3n sustitutiva por primera vez en esta tutela. Al contrario, ha acudido a la UGPP con diligencia y ha interpuesto, incluso, todos los recursos que cab\u00edan contra la decisi\u00f3n que le neg\u00f3 el acceso a la prestaci\u00f3n. En concreto, est\u00e1 probado que el actor despleg\u00f3 diversas actuaciones ante la administraci\u00f3n, y recibi\u00f3 las correspondientes respuestas. Solo luego de ello, acudi\u00f3 al juez constitucional.<\/p>\n
51. En primer lugar, solicit\u00f3 a la UGPP, el 4 de junio de 2023, el pago de la prestaci\u00f3n. En respuesta, esa entidad le inform\u00f3 que no acceder\u00eda a la petici\u00f3n porque su empleador no hab\u00eda efectuado los aportes correspondientes. Esta respuesta se dio en la Resoluci\u00f3n RDP 021581 del 29 de agosto de 2023. En segundo lugar y contra la anterior decisi\u00f3n, el actor formul\u00f3, el 8 de septiembre de 2023, recurso de reposici\u00f3n y, en subsidio, de apelaci\u00f3n. El recurso de reposici\u00f3n se resolvi\u00f3 en la Resoluci\u00f3n RDP022980 del 18 de septiembre de 2023. Al tiempo que el recurso de apelaci\u00f3n se resolvi\u00f3 en la Resoluci\u00f3n RDP025803 del 24 de octubre de 2023. En estos dos \u00faltimos actos administrativos, se reiter\u00f3 la decisi\u00f3n de negar el reconocimiento y pago de la prestaci\u00f3n. \u00a0De este modo, puede asumirse que el actor fue diligente al solicitar la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez.<\/p>\n
52. Cuarto. En este caso se ha acreditado que el mecanismo judicial ordinario al cual podr\u00eda acudir el accionante, no es eficaz en el prop\u00f3sito de obtener la prestaci\u00f3n solicitada. En efecto, la Corte Constitucional ya se ha referido ampliamente sobre las caracter\u00edsticas que deber\u00eda tener un mecanismo judicial ordinario para entenderse eficaz. Si el mecanismo es eficaz, entonces la acci\u00f3n de tutela no procede. En cambio, si el mecanismo no es eficaz, la acci\u00f3n de tutela deber\u00e1 proceder de manera definitiva.<\/p>\n
53. La Corte ha analizado la eficacia de los mecanismos judiciales a la luz de las particularidades que rodean a los accionantes, especialmente cuando estos solicitan, v\u00eda tutela, prestaciones econ\u00f3micas que reconoce el sistema de pensiones. En ese tipo de escenarios, la Corte Constitucional ha sostenido que la eficacia debe evaluarse \u201cdesde una doble perspectiva:\u00a0(i)\u00a0el objeto o los intereses que la persona pretende hacer valer con el escrito de tutela, as\u00ed como sus condiciones reales que, por decir lo obvio, ser\u00e1n particular\u00edsimas y pertenecer\u00e1n, por tanto, solo a ella, y\u00a0(ii)\u00a0el tiempo promedio que tarda ese medio judicial, basado en las reglas de la experiencia\u201d.<\/p>\n
54. En este caso es claro que, por las condiciones particulares en que se encuentra el actor -y su n\u00facleo familiar-, esperar la resoluci\u00f3n de un proceso judicial ordinario puede constituir una carga desproporcionada. A esta conclusi\u00f3n se llega luego de un an\u00e1lisis integral -no aislado- de las pruebas aportadas al expediente, que refleja la situaci\u00f3n en que se encuentra el hogar. En concreto, el requisito de la subsidiariedad no se supera solo porque el actor tenga 65 a\u00f1os. Se supera porque, adem\u00e1s de tener esa edad, (i) sus condiciones de salud parecen no ser las \u00f3ptimas para continuar desempe\u00f1ando el trabajo informal al que se dedicaba; (ii) su c\u00f3nyuge ha recibido un tratamiento m\u00e9dico extenso, dirigido a curar un tumor y por tanto no ha podido acceder a un trabajo formal; (iii) su hija menor tambi\u00e9n se ha visto sometida a diversos tratamientos m\u00e9dicos por cuenta de la enfermedad respiratoria que padece, al tiempo que no existen pruebas que acrediten que est\u00e1 trabajando; y (iv) no se ha demostrado que el otro hijo tenga la capacidad econ\u00f3mica suficiente para garantizar el m\u00ednimo vital de toda la familia.<\/p>\n
55. En criterio de esta Corte, el conjunto de condiciones que se acaban de citar, permite suponer que el actor, y su familia, se encuentran en un alto grado de vulnerabilidad. De all\u00ed que pueda asumirse que los mecanismos judiciales ordinarios con que cuenta el accionante para reclamar la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez, son ineficaces. En consecuencia, dado que esta acci\u00f3n de tutela es procedente, se resolver\u00e1 de fondo y de manera definitiva la cuesti\u00f3n planteada en la tutela.<\/p>\n
C. Problema jur\u00eddico y esquema de resoluci\u00f3n<\/p>\n
56. Tras superarse los requisitos de procedencia de la acci\u00f3n de tutela, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n estudiar\u00e1 lo siguiente: \u00bfSe viola el derecho a la seguridad social de un extrabajador que reclama el pago de una indemnizaci\u00f3n sustitutiva por el tiempo servido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993? Con el \u00e1nimo de resolver este planteamiento, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n se referir\u00e1 a: (i) la figura de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez, (ii) la procedencia de su reconocimiento respecto de periodos trabajados antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Luego de ello, con las reglas extra\u00eddas, (iii) resolver\u00e1 el caso concreto.<\/p>\n
i. (i) \u00a0El pago de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de la pensi\u00f3n de vejez por tiempos de servicio prestados -cotizados o no- antes de la Ley 100 de 1993<\/p>\n
57. Breve contexto hist\u00f3rico. Inicialmente, la Ley 6 de 1945 estableci\u00f3 la forma en que deb\u00edan reconocerse las pensiones en los sectores privado y p\u00fablico. En el sector privado, la mencionada ley estableci\u00f3 el pago de las llamadas pensiones patronales, que eran reconocidas por empresas que contaban con un capital m\u00ednimo. En el sector p\u00fablico, esas prestaciones estar\u00edan a cargo de las propias entidades estatales que fung\u00edan como empleadoras, o de cajas de previsi\u00f3n que pod\u00edan ser del orden nacional o territorial.<\/p>\n
58. La Ley 90 de 1946, que cre\u00f3 el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, estableci\u00f3 que esa entidad asumir\u00eda, paulatinamente, el reconocimiento y pago de pensiones que antes estaban a cargo de los empleadores del orden privado. Para ello, cre\u00f3 un sistema en virtud del \u201ccual se efectuar\u00edan cotizaciones mensuales que soportar\u00edan, financieramente, el reconocimiento de la pensi\u00f3n de vejez por parte de esa administradora, una vez se acreditara un m\u00ednimo de edad y semanas cotizadas\u201d. La indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez, por su parte, fue reconocida en el art\u00edculo 13 del Acuerdo 224 de 1966 -adoptado por el Consejo Directivo del ICSS y aprobado por el Decreto 3041 del mismo a\u00f1o-. A su turno, esta prestaci\u00f3n tambi\u00e9n se reconoci\u00f3 en el art\u00edculo 14 del Acuerdo 049 de 1990 -aprobado por el Decreto 758 del mismo a\u00f1o-. Posteriormente, fue incorporada en el art\u00edculo 37 de la Ley 100 de 1993.<\/p>\n
59. Definici\u00f3n y caracter\u00edsticas de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez. En los t\u00e9rminos del art\u00edculo 37 de la Ley 100 de 1993, la indemnizaci\u00f3n sustitutiva es una prestaci\u00f3n subsidiaria que se paga en reemplazo de la pensi\u00f3n de vejez. Su objeto es reconocer a los afiliados que cumplieron la edad para acceder a la pensi\u00f3n de vejez, los aportes que realizaron en su vida laboral. Esto bajo dos condiciones: (i) que no hubieren cumplido las semanas m\u00ednimas requeridas para pensionarse, y (ii) que se encuentren en la imposibilidad de continuar cotizando al sistema. En efecto, la Corte Constitucional ha se\u00f1alado que esta prestaci\u00f3n se reconoce en favor de quienes \u201cpese a haber laborado o cotizado al Sistema de Seguridad Social durante toda su vida productiva, no logran conseguir una pensi\u00f3n para cubrir la contingencia de la vejez y, debido a su edad, no pueden asumir una actividad lucrativa, por lo que tan solo les queda sostenerse con los ahorros que lograron efectuar a lo largo de sus vidas\u201d.<\/p>\n
60. Tiempos que pueden reconocerse para el pago de la prestaci\u00f3n. El art\u00edculo 13 de la Ley 100 de 1993, por su parte, establece en su literal f, que \u201c(\u2026) [p]ara el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos reg\u00edmenes, se tendr\u00e1n en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector p\u00fablico o privado, o el tiempo de servicio como servidores p\u00fablicos, cualquiera sea el n\u00famero de semanas cotizadas o el tiempo de servicio\u201d.<\/p>\n
61. Inicialmente, el art\u00edculo 1 del Decreto 1730 de 2001 -que reglament\u00f3 el art\u00edculo 37 de la Ley 100 de 1993- reiteraba que una persona tendr\u00eda derecho a la indemnizaci\u00f3n sustitutiva si se retiraba del servicio teniendo la edad para pensionarse por vejez, no teniendo las semanas m\u00ednimas requeridas para ese prop\u00f3sito, y manifestando su imposibilidad de continuar cotizando. De cualquier manera, el art\u00edculo referido se\u00f1alaba que estas condiciones deb\u00edan cumplirse \u201ccon posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones\u201d. Del mismo modo, el art\u00edculo se\u00f1alado establec\u00eda que la persona que pretendiera obtener el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez, deb\u00eda estar \u201cafiliada\u201d al Sistema General de Pensiones. Este requisito se mantuvo en el Decreto 4640 de 2005 -art\u00edculo 1-, que modific\u00f3 el art\u00edculo 1 del Decreto 1730 de 2001.<\/p>\n
62. Por ello, algunas administradoras del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida, negaban el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez cuando advert\u00edan que los tiempos o aportes reclamados eran anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, el siguiente fragmento: \u201ccon posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones\u201d, fue declarado nulo por el Consejo de Estado, en sentencia del 14 de abril de 2005. Al mismo tiempo, las palabras \u201cafiliados\u201d y \u201cafiliado\u201d -presentes en el primer inciso y en el literal a del art\u00edculo 1 del Decreto 1730 de 2001-, tambi\u00e9n fueron declaradas nulas por esa misma Corporaci\u00f3n, en sentencia del 11 de marzo de 2010. En esta \u00faltima providencia, el Consejo de Estado reflexion\u00f3 del siguiente modo:<\/p>\n
\u201c(\u2026) son v\u00e1lidas las acusaciones hechas por el demandante y el Ministerio P\u00fablico contra el Decreto reglamentario en comento, cuando afirman que con tal exigencia -ser afiliado al Sistema General de Pensiones- se excluye de tal beneficio a las personas que para la fecha de entrada en vigencia no se encontraban vinculadas ya fuera mediante contrato de trabajo, como servidores p\u00fablicos, como trabajadores oficiales, como empleados p\u00fablicos, como trabajadores independientes o prestando sus servicios bajo la modalidad de prestaci\u00f3n de servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado. En otras palabras, retiradas del servicio activo.<\/p>\n
Prohijar tal exigencia, vulnerar\u00eda a todas luces el derecho a la igualdad consagrado en el art\u00edculo 13 superior, se desconocer\u00eda el principio de la irrenunciabilidad de los derechos ciertos e indiscutibles y de los beneficios m\u00ednimos establecidos en normas laborales, as\u00ed como la situaci\u00f3n m\u00e1s favorable al trabajador en caso de duda en la aplicaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de las fuentes formales de derecho, la garant\u00eda a la seguridad social y la asistencia a las personas de la tercera edad.<\/p>\n
No hay que olvidar adem\u00e1s, que el art\u00edculo 13 de la Ley 100 de 1993 establece como caracter\u00edstica del Sistema, que para reconocer las pensiones y prestaciones que consagra dicha normativa se tendr\u00e1n en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la citada ley, al Instituto de Seguros Sociales o cualquier caja, fondo o entidad del sector p\u00fablico o privado, o el tiempo de servicio como servidores p\u00fablicos, cualquiera sea el n\u00famero de semanas cotizadas o el tiempo de servicio\u201d.<\/p>\n
63. En la misma l\u00ednea, la Corte Constitucional ha ratificado que la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez es una prestaci\u00f3n que \u201cdebe ser reconocida teniendo en cuenta los periodos laborados como servidor p\u00fablico y los aportes realizados con anterioridad a la entrada en vigencia del Sistema de Seguridad Social\u201d, porque de otra manera, se desconocer\u00edan los principios de integralidad y de universalidad. Para la Corte, el principio de integralidad busca garantizar \u201c(\u2026) la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad econ\u00f3mica y en general las condiciones de vida de la poblaci\u00f3n (\u2026)\u201d. Por su parte, la Ley 100 de 1993 establece, en su art\u00edculo 2, que la universalidad \u201c[e]s la garant\u00eda de la protecci\u00f3n para todas las personas, sin ninguna discriminaci\u00f3n, en todas las etapas de la vida\u201d.<\/p>\n
64. As\u00ed entonces, esta Corte ha defendido la idea de que la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez debe reconocerse, incluso, por los tiempos que trabaj\u00f3 una persona para una empresa privada o para una entidad p\u00fablica antes de la Ley 100 de 1993, con independencia de que por estos periodos se hubiere -o no- efectuado cotizaciones. Esto es as\u00ed porque, si se aceptara que la indemnizaci\u00f3n sustitutiva no puede reconocerse cuando hubo ausencia de aportes antes de la entrada en vigencia de la referida Ley 100, un n\u00famero importante de trabajadores se enfrentar\u00edan \u201c(\u2026) a la p\u00e9rdida del tiempo efectivamente trabajado\u201d.<\/p>\n
65. La postura descrita ha encontrado apoyo en lo siguiente: (i) el art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n reconoce que \u201cla seguridad social ha sido concebida como un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio y como un derecho irrenunciable que cobija a todos los habitantes del pa\u00eds\u201d; (ii) el derecho a la seguridad social procura \u201cla satisfacci\u00f3n de derechos fundamentales como el m\u00ednimo vital, lo que le otorga el car\u00e1cter de derecho irrenunciable\u201d; (iii) el art\u00edculo 46 de la Constituci\u00f3n ordena al Estado garantizar, en favor de las personas de la tercera edad, \u201clos servicios de la seguridad social integral\u201d; (iv) por su parte, el art\u00edculo 53 de la Constituci\u00f3n reconoce la \u201cgarant\u00eda a la seguridad social\u201d, e indica que este es uno de los principios m\u00ednimos fundamentales del derecho laboral; (v) las disposiciones de la Ley 100 de 1993, al ser de orden p\u00fablico, son de aplicaci\u00f3n inmediata para todos los habitantes, incluso frente a situaciones en curso o no consolidadas a su entrada en vigencia. Y, a su turno, (vi) el art\u00edculo 37 de la Ley 100 de 1993 no consagra ning\u00fan l\u00edmite temporal para su aplicaci\u00f3n, ni condicion\u00f3 la misma a circunstancias tales como que la persona haya efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empez\u00f3 a regir la Ley 100 de 1993.<\/p>\n
() Reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva por tiempos laborados (cotizados o no) antes de la Ley 100 de 1993<\/p>\n
66. Para resolver esta cuesti\u00f3n, debe revisarse si por dichos periodos se efectuaron o no cotizaciones ante una administradora o caja de previsi\u00f3n. Si los aportes se realizaron, la soluci\u00f3n est\u00e1 prevista en el art\u00edculo 2.2.4.5.2. del Decreto 1833 de 2016. All\u00ed se establece que \u201c[c]ada administradora del r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida a la que haya cotizado el trabajador, deber\u00e1 efectuar el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva, respecto al tiempo cotizado\u201d. En el inciso segundo de la misma norma, se dispone que, si la administradora que recibi\u00f3 los aportes fue liquidada, le corresponder\u00e1 reconocer la prestaci\u00f3n a la \u201centidad que la sustituya en el cumplimiento de la obligaci\u00f3n de reconocer las obligaciones pensionales\u201d. Finalmente, en su \u00faltimo inciso este art\u00edculo recuerda y reitera que \u201c[p]ara determinar el monto de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva se tendr\u00e1n en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, a\u00fan las anteriores a la Ley 100 de 1993\u201d.<\/p>\n
67. Contrario a lo anterior, otro es el escenario que se presenta si frente a los tiempos trabajados antes de la Ley 100 de 1993 no existi\u00f3 cotizaci\u00f3n alguna. Bajo este supuesto, habr\u00eda que revisar si el empleador que no efectu\u00f3 cotizaciones era privado o p\u00fablico. Es claro que independientemente de la naturaleza jur\u00eddica del empleador, la ausencia de aportes no puede ser una raz\u00f3n para negar la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez. Sin embargo, revisar la naturaleza jur\u00eddica de aquel s\u00ed puede ser importante a efectos de establecer qui\u00e9n paga la prestaci\u00f3n y c\u00f3mo se financia.<\/p>\n
68. Si el empleador era privado. La Corte Constitucional, en algunos casos, ha ordenado directamente al empleador reconocer y pagar la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de la pensi\u00f3n de vejez por los tiempos prestados antes de la Ley 100 de 1993. Tal fue el caso resuelto en la Sentencia T-681 de 2013. En esta oportunidad, la Corte orden\u00f3 a la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros reconocer una indemnizaci\u00f3n sustitutiva de la pensi\u00f3n de vejez por los tiempos servidos entre el 1\u00ba de noviembre de 1960 y el 31 de mayo de 1973. Por su parte, la Corte Suprema de Justicia tambi\u00e9n ha fallado que la indemnizaci\u00f3n sustitutiva, en casos como estos, debe ser reconocida y pagada por una administradora de pensiones. En todo caso, antes de que ello ocurra, esa Corporaci\u00f3n ha sostenido que le corresponde al empleador privado realizar un c\u00e1lculo actuarial en virtud del cual transferir\u00e1 a la administradora que corresponda, los recursos que permitir\u00e1n financiar la indemnizaci\u00f3n.<\/p>\n
69. Si el empleador era una entidad p\u00fablica. Frente a este obligado, la jurisprudencia constitucional ha optado por dos soluciones, a saber:<\/p>\n
70. Primera. La Corte ha sostenido que \u201c(\u2026) en trat\u00e1ndose de servidores p\u00fablicos que laboraron antes de la entrada en vigencia de la aludida ley, cuyo riesgo no haya sido trasladado a una entidad de previsi\u00f3n social, su otorgamiento le corresponde a la \u00faltima entidad o empresa p\u00fablica que haya fungido como empleadora, tal y como se deriva de lo previsto en el literal b) del art\u00edculo 33 de la ley en cita, conforme al cual:\u00a0\u201cPara efectos del c\u00f3mputo de las semanas a que se refiere el presente art\u00edculo, se tendr\u00e1 en cuenta: (\u2026) b) el tiempo de servicio como servidores p\u00fablicos remunerados, incluyendo los tiempos de servicio en reg\u00edmenes exceptuados\u201d. (Subrayas fuera de texto). Esta posici\u00f3n se expuso, por ejemplo, en las Sentencias T-681 de 2013, T-164 de 2017 y T-492 de 2018. En todas ellas se orden\u00f3 directamente al empleador p\u00fablico, que antes de 1993 no afili\u00f3 a un trabajador a una caja de previsi\u00f3n, reconocer la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez.<\/p>\n
71. Segunda. En las sentencias T-471 de 2017, T-148 de 2019, T-261 de 2020 y T-080 de 2022, la Corte ha ordenado a las administradoras de pensiones pagar la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez, pero les ha facultado para que cobren un bono pensional que, a la postre, permitir\u00e1 financiarla. En este \u00faltimo supuesto la Corte ha indicado lo siguiente: \u201c(\u2026) teniendo en cuenta que para el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva deben concurrir en su financiaci\u00f3n las entidades p\u00fablicas en las cuales el beneficiario prest\u00f3 sus servicios hasta el momento de su traslado al r\u00e9gimen de prima media con prestaci\u00f3n definida, se debe acudir al mecanismo dispuesto para hacer efectivo el traslado de los recursos, que, en el caso que nos ocupa, corresponde al bono pensional tipo B (\u2026)\u201d.<\/p>\n
72. La Corte Constitucional se ha referido a la naturaleza jur\u00eddica de estos bonos, y ha concluido que aquellos pueden servir para financiar una indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez. Para defender esta idea, ha reparado en que: (i) \u201cel art\u00edculo 4 del Decreto 1314 de 1994 se\u00f1ala que estos bonos pensionales deben ser emitidos por la \u00faltima entidad pagadora a la cual haya pertenecido el afiliado o por la Naci\u00f3n o la entidad territorial\u201d. (ii) \u201c[E]l art\u00edculo 7 [del Decreto 1314 de 1994] dispone que \u201c[l]os bonos pensionales de que trata este Decreto se redimir\u00e1n cuando el afiliado se pensione en el Instituto de Seguros Sociales por vejez o invalidez o cuando se cause la pensi\u00f3n de supervivencia,\u00a0y cuando haya lugar a la indemnizaci\u00f3n sustitutiva\u201d. (iii) El Decreto 1748 de 1995 -art\u00edculo 16-, establece que \u201c[habr\u00e1] lugar a la redenci\u00f3n anticipada de los bonos cuando se d\u00e9\u00a0una de las siguientes circunstancias: [\u2026] 2. Para bonos tipo B, el fallecimiento o la declaratoria de invalidez del beneficiario del bono\u00a0como tambi\u00e9n el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de que trata el art\u00edculo 37 de la Ley 100 de 1993\u201d. Y (iv) el Decreto 1833 de 2016, en su art\u00edculo 2.2.16.3.10, establece que \u201c[c]uando se cause una indemnizaci\u00f3n sustitutiva, de conformidad con el art\u00edculo 37 de la Ley 100 de 1993, para calcular el valor de dicha indemnizaci\u00f3n se incluir\u00e1n tambi\u00e9n las semanas sin cotizaci\u00f3n al Instituto de Seguros Sociales ISS, hoy Administradora Colombiana de Pensiones – (Colpensiones) que se tuvieron en cuenta para el c\u00e1lculo del bono, suponiendo para ellas un porcentaje de cotizaci\u00f3n igual al 10%\u201d.<\/p>\n
73. En suma, esta Corte ha establecido que la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez debe reconocerse y pagarse al trabajador, independientemente de que, por los tiempos laborados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se hubieren efectuado cotizaciones o no. Ahora, para determinar a qui\u00e9n le corresponde el reconocimiento de la prestaci\u00f3n, es preciso llevar a cabo un estudio del caso concreto, pues la decisi\u00f3n puede ser distinta atendiendo aspectos como la naturaleza jur\u00eddica del empleador. Solo luego de analizar las normas que gobiernan la soluci\u00f3n del caso concreto, podr\u00e1 determinarse qui\u00e9n debe reconocer la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez, y c\u00f3mo deber\u00e1 financiarse.<\/p>\n
() An\u00e1lisis del caso concreto<\/p>\n
74. En este caso se tiene claridad sobre lo siguiente: (i) el actor tiene 65 a\u00f1os, y por tanto ha superado la edad requerida para pensionarse por vejez; (ii) no cuenta con las semanas m\u00ednimas exigidas para acceder a la prestaci\u00f3n antedicha, pues si se suman los tiempos con cotizaci\u00f3n y sin cotizaci\u00f3n, solo se logran acreditar 892 semanas siendo necesarias 1.300; (iii) ha solicitado el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez, por los periodos que trabaj\u00f3 en Telecom entre el 6 de junio de 1979 y el 31 de marzo de 1994; y (iv) la UGPP ha negado dicha prestaci\u00f3n, argumentando que por esos periodos no se realizaron aportes a pensi\u00f3n.<\/p>\n
75. Dicho esto, y teniendo claro que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte y con lo dispuesto en el art\u00edculo 13 de la Ley 100 de 1993 (literal f), el tiempo de servicio trabajado -no cotizado- en una entidad p\u00fablica debe ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez, lo que sigue es establecer a qu\u00e9 entidad le corresponder\u00e1 pagar la prestaci\u00f3n aludida, con base en qu\u00e9 criterios y c\u00f3mo aquella se financiar\u00e1. Para esto resulta imperioso estudiar la naturaleza jur\u00eddica de la extinta Telecom, y las normas que regulan, espec\u00edficamente, el pago de prestaciones pensionales de quienes trabajaron para aquella empresa.<\/p>\n
76. Naturaleza jur\u00eddica de la extinta Telecom. Inicialmente, la Ley 6 de 1943 autoriz\u00f3 al Gobierno \u201cpara organizar una empresa que [tuviera] por objeto la unificaci\u00f3n en la prestaci\u00f3n de los servicios telef\u00f3nicos y radiotelegr\u00e1ficos\u201d. El Decreto 1684 de 1947, cumpliendo con la autorizaci\u00f3n mencionada, cre\u00f3 la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom-. Esta entidad, que inicialmente tuvo la naturaleza jur\u00eddica de establecimiento p\u00fablico, pas\u00f3 a ser una Empresa Industrial y Comercial del Estado desde la adopci\u00f3n del Decreto 2123 de 1992. Precisamente por esta modificaci\u00f3n en la naturaleza jur\u00eddica de la empresa, puede leerse en la certificaci\u00f3n CETIL, aportada al proceso, que el accionante tuvo la calidad de empleado p\u00fablico desde el 6 de junio de 1979 hasta el 30 de diciembre de 1992, y de trabajador oficial desde el 31 de diciembre de 1992 hasta su retiro. La empresa estuvo funcionando hasta que se orden\u00f3 su supresi\u00f3n y liquidaci\u00f3n, por medio del Decreto 1615 de 2003.<\/p>\n
77. Entidad encargada del reconocimiento de las prestaciones de los antiguos empleados de Telecom. El mismo Decreto 1615 de 2003, estableci\u00f3 que ser\u00eda la Caja de Previsi\u00f3n Social de Comunicaciones -Caprecom-, la que reconocer\u00eda \u201clas cuotas partes y las pensiones de los ex trabajadores de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones – Telecom en liquidaci\u00f3n\u201d. As\u00ed, las obligaciones pensionales que estaban en cabeza de la propia empresa Telecom, pasaron a Caprecom. Sin embargo, la Ley 1151 de 2007 -que entre otras cosas orden\u00f3 la creaci\u00f3n de Colpensiones-, estableci\u00f3, en su art\u00edculo 155, que el Gobierno deb\u00eda proceder con \u201cla liquidaci\u00f3n de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administraci\u00f3n de pensiones se refiere\u201d (subrayas fuera de texto). La supresi\u00f3n de Caprecom, finalmente, se orden\u00f3 en el Decreto 2519 de 2015 -art\u00edculo 1-.<\/p>\n
78. La misma Ley 1151 de 2007 cre\u00f3, en su art\u00edculo 156, a la UGPP. Y all\u00ed dispuso que ser\u00eda funci\u00f3n de esa Unidad, entre otras cosas, reconocer \u201c(\u2026) derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Naci\u00f3n, as\u00ed como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del R\u00e9gimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades p\u00fablicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidaci\u00f3n\u201d (subrayas fuera de texto).<\/p>\n
79. En desarrollo del art\u00edculo 156 de la Ley 1151 de 2007, el Decreto 575 de 2013 establece que el objeto de la UGPP, es el de: \u201creconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones econ\u00f3micas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores p\u00fablicos del R\u00e9gimen de Prima Media con Prestaci\u00f3n Definida del orden nacional o de las entidades p\u00fablicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidaci\u00f3n, se ordene su liquidaci\u00f3n o se defina el cese de esa actividad por quien la est\u00e9 desarrollando.\u201d (Subrayas fuera de texto). De hecho, en esta misma l\u00ednea, el art\u00edculo 6.4 del mismo Decreto reitera con total claridad que una de las funciones de la UGPP, consiste en: \u201c[e]fectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones econ\u00f3micas a cargo de las entidades p\u00fablicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidaci\u00f3n, se ordene su liquidaci\u00f3n o se defina el cese de esa actividad por quien la est\u00e9 desarrollando, en los t\u00e9rminos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidaci\u00f3n\u201d. N\u00f3tese que este art\u00edculo se\u00f1ala que la UGPP deber\u00e1 reconocer los derechos pensionales de este tipo de trabajadores. Por supuesto, la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez es un derecho pensional y, en consecuencia, deber\u00e1 reconocerse por la UGPP cuando se cumplan los requisitos para ello.<\/p>\n
80. La financiaci\u00f3n de las prestaciones econ\u00f3micas que se reconocen a los antiguos empleados de Telecom. De conformidad con lo indicado por el PAR Telecom en esta causa, la empresa, antes del 1 de abril de 1994, \u201cno realiz\u00f3 cotizaciones a ninguna entidad administradora de pensiones, asumiendo la entidad las reservas correspondientes al tiempo laborado durante ese periodo\u201d. Precisamente por ello, la Ley 651 de 2001 autoriz\u00f3 a Telecom para que constituyera \u201cun patrimonio aut\u00f3nomo de naturaleza p\u00fablica y de car\u00e1cter irrevocable, con el prop\u00f3sito de servir como mecanismo de conmutaci\u00f3n pensional y pago de las obligaciones pensionales de la empresa frente a sus trabajadores, que por virtud de la ley y las disposiciones convencionales, adquirieron el derecho de pensi\u00f3n o lo adquieran en el futuro\u201d. (Subrayas fuera de texto).<\/p>\n
81. En l\u00ednea con lo anterior, una vez se orden\u00f3 la supresi\u00f3n y liquidaci\u00f3n de la empresa, el Decreto 1615 de 2003 estableci\u00f3, en su art\u00edculo 12.2, que ser\u00eda deber del liquidador de Telecom \u201cCelebrar un contrato de fiducia mercantil para la administraci\u00f3n y enajenaci\u00f3n de los bienes afectos al servicio\u201d. Tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 que \u201clos bienes afectos a la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de telecomunicaciones se transferir\u00e1n autom\u00e1ticamente al patrimonio aut\u00f3nomo constituido para tal fin, el cual se denominar\u00e1 PARAPAT\u201d. Finalmente, el art\u00edculo indic\u00f3 que \u201c[p]roducido el cierre del proceso liquidatorio, el PARAPAT, en desarrollo del contrato a que hace referencia el presente art\u00edculo, deber\u00e1 efectuar las actualizaciones y ajustes al c\u00e1lculo actuarial del pasivo pensional de Telecom en Liquidaci\u00f3n y de las Teleasociadas en Liquidaci\u00f3n, as\u00ed como suscribir el pagar\u00e9 a favor del patrimonio aut\u00f3nomo de pensiones, todo de conformidad con la Ley 651 de 2001\u201d.<\/p>\n
82. El Patrimonio Aut\u00f3nomo Pensional de Telecom -PAP- ha sido, entonces, el mecanismo creado legalmente para financiar las prestaciones de los antiguos empleados de esa empresa. En el libro 2, parte 2, t\u00edtulo 10, cap\u00edtulo 32 del Decreto 1833 de 2016 se reglamenta todo lo concerniente con este asunto. En el art\u00edculo 2.2.10.32.1 del Decreto en menci\u00f3n, se indica que las obligaciones pensionales de Telecom se financiar\u00e1n \u201ccon recursos del Patrimonio Aut\u00f3nomo Pensional de Telecom (PAP)\u201d, salvo en el evento en que existan \u201cvalores que le corresponda concurrir al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico – Direcci\u00f3n General de Cr\u00e9dito P\u00fablico y del Tesoro Nacional, como administrador de los recursos del Fondo de Naturaleza P\u00fablica de Caprecom (Foncap)\u201d.<\/p>\n
83. Para tal efecto, el mismo art\u00edculo referido se\u00f1ala que corresponder\u00e1 a la UGPP enviar al PAR las novedades en la n\u00f3mina de pensionados de Telecom, para que las revise. Luego debe establecer el valor de la prestaci\u00f3n, para que \u201cel Fondo de Pensiones P\u00fablicas del Nivel Nacional (Fopep) genere una cuenta de cobro al Patrimonio Aut\u00f3nomo Pensional de Telecom (PAP), o a quien haga sus veces\u201d. El mismo Decreto establece que si los recursos del PAP no son suficientes para financiar las prestaciones, corresponder\u00e1 al Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico realizar \u201clos ajustes necesarios para el pago de la n\u00f3mina de pensionados a trav\u00e9s del Fondo de Pensiones P\u00fablicas del Nivel Nacional (Fopep)\u201d. Una de las formas que existir\u00edan para financiar ese tipo de prestaciones -se\u00f1ala el mismo art\u00edculo-, ser\u00eda aquella establecida en el art\u00edculo 24 de la Ley 1837 de 2017.<\/p>\n
84. Por todo lo antedicho, luego de haber revisado las normas que regulan este asunto, se concluye que contrario a lo sostenido por la UGPP, est\u00e1 establecida la manera en que deben reconocerse y financiarse las prestaciones de los antiguos trabajadores de Telecom que, antes de la Ley 100 de 1993, no fueron afiliados a una caja o a una administradora. Sobre esto \u00faltimo, y por su pertinencia, convendr\u00eda citar la conclusi\u00f3n a la que arrib\u00f3 el Consejo de Estado -Sala de Consulta y Servicio Civil- en un auto del 21 de mayo de 2019, donde se dirim\u00eda un conflicto de competencias entre la UGPP y Colpensiones para el reconocimiento de la prestaci\u00f3n de una persona que hab\u00eda trabajado para Telecom. All\u00ed se defendi\u00f3 la siguiente idea, que coincide con lo dicho en esta providencia:<\/p>\n
\u201cEn el caso espec\u00edfico de los exempleados de Telecom (liquidada), la Sala destaca que el Patrimonio Aut\u00f3nomo Pensional de Telecom, PAP, fue conformado con las reservas y dem\u00e1s recursos traslados en su momento por Telecom para servir como respaldo financiero y fuente de pago del pasivo pensional de dicha empresa (pasivo que incluye, adem\u00e1s de pensiones, cuotas pensionales, bonos pensionales y cotizaciones dejadas de realizar, entre otras deudas). Por esta raz\u00f3n, la n\u00f3mina de los pensionados de Telecom y de las \u201cteleasociadas\u201d liquidadas se paga actualmente por el Fondo de Pensiones P\u00fablicas del Nivel Nacional, Fopep, con recursos del Patrimonio Aut\u00f3nomo Pensional de Telecom, PAP, y en algunos casos, del Foncap\u201d.<\/p>\n
85. Para esta Sala, la UGPP no actu\u00f3 conforme al principio de debida diligencia cuando neg\u00f3 la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez acudiendo a argumentos que ya han sido ampliamente rebatidos por la jurisprudencia constitucional. Esta es una raz\u00f3n adicional para considerar necesario el amparo del derecho a la seguridad social del actor, en los t\u00e9rminos anotados. Sobre el particular, recu\u00e9rdese que en el art\u00edculo 1 de la Ley 1437 de 2011 se dispone que la administraci\u00f3n tiene el deber de \u201cproteger y garantizar los derechos y las libertades de las personas, la primac\u00eda de los intereses generales, la sujeci\u00f3n de las autoridades a la Constituci\u00f3n y dem\u00e1s preceptos del ordenamiento jur\u00eddico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democr\u00e1tico de la administraci\u00f3n, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares\u201d. Esto en concordancia con lo dispuesto en el art\u00edculo 7.1 de la misma Ley, seg\u00fan el cual, corresponde a las autoridades asignar un \u201c(\u2026) trato respetuoso, considerado y diligente a todas las personas sin distinci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
86. Por todo lo expuesto, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n revocar\u00e1 las sentencias proferidas, en primera instancia, por el Juzgado 27 de Ejecuci\u00f3n de Penas y Medidas de Seguridad Online de Bogot\u00e1 D.C. y, en segunda instancia, por el Tribunal Superior de Bogot\u00e1 -Sala Penal-, respecto de la acci\u00f3n de tutela formulada en esta causa. En consecuencia, amparar\u00e1 el derecho a la seguridad social de H\u00e9ctor Guillermo Pulgar\u00edn Vega, y ordenar\u00e1 a la UGPP reconocerle y pagarle la indemnizaci\u00f3n sustitutiva que ha solicitado, por los tiempos durante los cuales trabaj\u00f3 -sin cotizaciones- para la extinta Telecom. Para financiar la prestaci\u00f3n, la UGPP deber\u00e1 acudir al tr\u00e1mite previsto en el libro 2, parte 2, t\u00edtulo 10, cap\u00edtulo 32 del Decreto 1833 de 2016. All\u00ed, como se ha advertido en esta providencia, se informa cu\u00e1l es el mecanismo id\u00f3neo para financiar los derechos pensionales de los antiguos trabajadores de Telecom. De otra parte, el actor podr\u00e1 solicitar la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez, en lo relativo a los periodos por los cuales s\u00ed se realizaron aportes, ante la administradora que los hubiere recibido. Esto \u00faltimo en los t\u00e9rminos establecidos en el art\u00edculo 2.2.4.5.2. del Decreto 1833 de 2016.<\/p>\n
D. S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
87. La Corte conoci\u00f3 el caso de un ciudadano, de 65 a\u00f1os, que solicit\u00f3 el reconocimiento y pago de una indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez ante la UGPP, por tiempos trabajados -no cotizados- en la extinta Telecom. La accionada neg\u00f3 el reconocimiento de la prestaci\u00f3n referida dado que por los tiempos solicitados no se hab\u00edan realizado aportes a ninguna caja de previsi\u00f3n o administradora.<\/p>\n
88. Por su parte, el juez de tutela en primera instancia concluy\u00f3 que la acci\u00f3n de tutela no superaba el presupuesto de la subsidiariedad. Y, el de segunda, revoc\u00f3 para negar al considerar que el accionante no se encontraba ante un perjuicio irremediable.<\/p>\n
89. Luego de advertir que la acci\u00f3n de tutela era procedente, la Sala Quinta de Revisi\u00f3n se propuso identificar si la vulneraci\u00f3n del derecho a la seguridad social se hab\u00eda presentado. Para esto, record\u00f3 el precedente jurisprudencial sobre el reconocimiento y pago de las indemnizaciones sustitutivas de pensi\u00f3n de vejez, cuando el solicitante trabaj\u00f3 antes de 1993 y no efectu\u00f3 cotizaciones. Al resolver el caso concreto, la Sala identific\u00f3 que era responsabilidad de la UGPP reconocer la indemnizaci\u00f3n sustitutiva de pensi\u00f3n de vejez.<\/p>\n
90. Como consecuencia, la Sala revoc\u00f3 las sentencias proferidas por los jueces de instancia, ampar\u00f3 el derecho a la seguridad social del accionante y orden\u00f3 a la UGPP reconocer la indemnizaci\u00f3n sustitutiva que solicit\u00f3 el actor, por los tiempos servidos (no cotizados) en la ext<\/p>\n
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TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-388\/24 ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR PRESTACIONES ECONOMICAS PENSIONALES-Reglas jurisprudenciales para la procedencia a. Que se trate de sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional. b. Que la falta de pago de la prestaci\u00f3n o su disminuci\u00f3n, genere un alto grado de afectaci\u00f3n de los derechos fundamentales, en particular del derecho al m\u00ednimo vital. c. […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[146],"tags":[],"class_list":["post-30469","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2024"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30469","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=30469"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30469\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=30469"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=30469"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=30469"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}