C-655-97<\/p>\n
Sentencia C-655\/97 <\/p>\n
COMPETENCIA-Asignaci\u00f3n a diferentes \u00f3rganos del Estado\/COMPETENCIA-Calidades <\/p>\n
Por regla general, corresponde al legislador en aquellos casos en que el Constituyente no lo haya hecho, asignar competencia a los distintos entes u \u00f3rganos del Estado. Una vez definida la competencia es posible determinar cu\u00e1l es el funcionario a quien le corresponde conocer o tramitar un asunto espec\u00edfico. La competencia debe tener las siguientes calidades: legalidad, pues debe ser fijada por la ley; imperatividad, lo que significa que no es derogable por la voluntad de las partes; inmodificabilidad por que no se puede variar en el curso de un proceso (perpetuatio jurisdictionis); la indelegabilidad, ya que no puede ser delegada por quien la detenta; y es de orden p\u00fablico puesto que se funda en principios de inter\u00e9s general. <\/p>\n
<\/p>\n
COMPETENCIA RESIDUAL-Adecuaci\u00f3n a la Constituci\u00f3n\/COMPETENCIA RESIDUAL-Investigaci\u00f3n de faltas disciplinarias <\/p>\n
Este precepto legal contempla una competencia residual, que s\u00f3lo opera en los casos en que no exista disposici\u00f3n en la misma ley, de la cual forma parte, que establezca la dependencia de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n a la que le compete investigar determinadas faltas disciplinarias. Normatividad que en lugar de contrariar la Constituci\u00f3n se adecua a ella, pues pretende llenar el vac\u00edo que se pueda presentar en el supuesto de que llegara a existir alg\u00fan evento que el legislador no hubiera contemplado en la ley, respetando as\u00ed una de las garant\u00edas del debido proceso, cual es que “nadie puede ser juzgado sino ante juez o tribunal competente”. Si bien la competencia, en la norma demandada, no est\u00e1 concretamente determinada s\u00ed es perfectamente determinable, con lo cual se cumple con el mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 29, pues el funcionario competente de la Procuradur\u00eda para investigar y sancionar las faltas disciplinarias que se cometan por los empleados al servicio del Estado, ha sido previamente se\u00f1alado por el legislador. <\/p>\n
COMPETENCIA RESIDUAL EN INVESTIGACION QUE REALICE PROCURADURIA <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1708 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 72 de la ley 201 de 1995. <\/p>\n
Demandantes: Mar\u00eda Luc\u00eda Posada Isaacs y <\/p>\n
Felipe Andr\u00e9s Ram\u00edrez Su\u00e1rez <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., tres (3) de diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, los ciudadanos Mar\u00eda Luc\u00eda Posada Isaacs y Felipe Andr\u00e9s Ram\u00edrez Su\u00e1rez, presentan demanda contra el art\u00edculo 72 de la ley 201 de 1995, por violar el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites se\u00f1alados en la Carta Pol\u00edtica y la ley y o\u00eddo el concepto del Ministerio P\u00fablico, procede la Corte a decidir. <\/p>\n
II. NORMA ACUSADA <\/p>\n
El texto de la disposici\u00f3n demandada, es el que se transcribe a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
“Ley 201 de 1995” <\/p>\n
(28 de Julio) <\/p>\n
“Por la cual se establece la estructura y organizaci\u00f3n de la <\/p>\n
Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, y se dictan otras <\/p>\n
disposiciones” <\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
“Art\u00edculo 72. Competencias no previstas. La investigaci\u00f3n de faltas disciplinarias, en primera instancia, cuya competencia no est\u00e9 prevista espec\u00edficamente en esta ley estar\u00e1 a cargo de la dependencia correspondiente, seg\u00fan la jerarqu\u00eda del implicado, el factor territorial y la naturaleza de la conducta.” <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
Citando jurisprudencia de esta Corte, los demandantes sostienen que una de las garant\u00edas m\u00e1s importantes que contempla el derecho al debido proceso, es que toda actuaci\u00f3n judicial o administrativa debe tramitarse ante la autoridad competente. Disposici\u00f3n que infringe la norma acusada, puesto que no se\u00f1ala con claridad cu\u00e1l es el funcionario p\u00fablico que debe investigar, en primera instancia, las faltas disciplinarias cuya competencia no est\u00e9 prevista expresamente en la ley de la cual forma parte. <\/p>\n
Para los actores, el precepto demandado es de “car\u00e1cter abierto”, porque los tres factores que consagra para poder determinar la competencia son vagos y, en \u00faltimas, quedar\u00eda a discreci\u00f3n del juzgador hacerlo. <\/p>\n
<\/p>\n
De otra parte, consideran que el legislador al no se\u00f1alar en forma clara y precisa la competencia, viol\u00f3 tambi\u00e9n el contenido de la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos (arts. 10 y 11), la Declaraci\u00f3n de los Derechos y Deberes del Hombre, proclamada el mismo a\u00f1o y la Convenci\u00f3n Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos\u00e9 de Costa Rica, arts. 8 y 9). <\/p>\n
<\/p>\n
I. INTERVENCION CIUDADANA <\/p>\n
La Ministra de Justicia y del Derecho, actuando mediante apoderado, solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada, puesto que coincide plenamente con las disposiciones constitucionales. Son estas las razones que condujeron a la citada funcionaria a esta conclusi\u00f3n: <\/p>\n
– Seg\u00fan el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n, una de las caracter\u00edsticas de la funci\u00f3n administrativa es la de estar sometida, en todos sus \u00f3rdenes, a un control interno en los t\u00e9rminos que establece la ley. Como desarrollo de dicho precepto, el legislador ha expedido dos leyes que imponen a cada entidad la obligaci\u00f3n de crear mecanismos de control interno, a saber, el Estatuto Anticorrupci\u00f3n (ley 190\/95) y el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico (Ley 200\/95). Este \u00faltimo, sirvi\u00f3 tambi\u00e9n para unificar la materia, superando as\u00ed la variedad de reg\u00edmenes que antes exist\u00edan. Se trata entonces, de un estatuto en el que se contemplan las reglas o principios b\u00e1sicos del derecho disciplinario. Dentro de este se destacan, a prop\u00f3sito del caso de la referencia, el art\u00edculo 5, que consagra el principio del debido proceso ; el 46, que establece la competencia preferencial de la Procuradur\u00eda para conocer y adelantar las investigaciones disciplinarias; y una serie de normas (arts. 55 y ss. C.D.U.), que se\u00f1alan las competencias. <\/p>\n
– En este orden de ideas, manifiesta el apoderado de la Ministra, que la disposici\u00f3n acusada no consagra una competencia indeterminada, pues una lectura sistem\u00e1tica del estatuto disciplinario junto con las reglas referentes al tema all\u00ed consignadas, ayuda a subsanar los aparentes vac\u00edos alegados por los demandantes. En consecuencia, concluye que la norma ahora cuestionada, antes que contrariar la Constituci\u00f3n, guarda armon\u00eda con los principios en ella consagrados. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION <\/p>\n
El Procurador General de la Naci\u00f3n solicita a la Corte declarar exequible el art\u00edculo 72 de la ley 201 de 1995, objeto de demanda, pues \u00e9ste se aviene al mandato constitucional que prescribe que toda actuaci\u00f3n administrativa o judicial debe sujetarse al conjunto de principios que conforman el debido proceso. <\/p>\n
En efecto, se\u00f1ala que la norma acusada establece los factores que permiten determinar el funcionario competente de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, para adelantar las investigaciones disciplinarias, en primera instancia, en aquellos casos en los que \u00e9ste no haya sido se\u00f1alado expresamente en otra norma de la misma ley. Se trata, dice, de una regla de car\u00e1cter residual, que el legislador introduce, con el objeto de suplir eventuales vac\u00edos normativos y aunque es cierto que el funcionario competente es definido, en \u00faltimo t\u00e9rmino, por el operador jur\u00eddico, tambi\u00e9n lo es que la decisi\u00f3n de \u00e9ste debe ser objetiva, pues tiene que ce\u00f1irse a los factores consagrados en el precepto impugnado. <\/p>\n
El Procurador considera adem\u00e1s, que el art\u00edculo impugnado en modo alguno es impreciso, pues una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la ley de la cual forma parte, permite darle el adecuado sentido. Por ello dice, que el art\u00edculo demandado no viola la Constituci\u00f3n y, por el contrario, evita que se desconozca el principio del juez natural y el funcionario competente, en las investigaciones disciplinarias que corresponde adelantar a la Procuradur\u00eda. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
VI.1 Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral cuarto del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
VI.2 El cargo formulado <\/p>\n
Los actores consideran que la disposici\u00f3n acusada es vaga y contradice el art\u00edculo 29 de la Carta, pues los criterios que en ella se consagran para determinar la competencia no son claros y precisos, quedando pr\u00e1cticamente a discreci\u00f3n del funcionario que debe aplicar la norma, la potestad de definir la competencia. <\/p>\n
Para responder este cargo, debe la Corte hacer algunas consideraciones previas. <\/p>\n
VI.3 El debido proceso disciplinario <\/p>\n
Como lo ha reiterado esta Corporaci\u00f3n, el derecho administrativo disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio y, como tal, est\u00e1 sujeto a los mismos principios que rigen el derecho penal, en especial, los que consagran el debido proceso, a saber: 1) ser procesado conforme a las leyes sustantivas preexistentes a la falta disciplinaria que se imputa, 2) por un funcionario cuya competencia haya sido establecida por la ley, y 3) con la observancia de la plenitud de las formas propias de esta clase de procesos. <\/p>\n
Quien sea investigado disciplinariamente tambi\u00e9n tiene derecho a que se presuma su inocencia, mientras no se le declare responsable mediante sentencia ejecutoriada, a que se le aplique el principio de favorabilidad, a que se resuelva la duda en su favor, y a no ser sancionado sino por las faltas que cometa a t\u00edtulo de dolo o culpa pues, la responsabilidad objetiva ha quedado proscrita de nuestro Ordenamiento Supremo y, por ende, del proceso disciplinario. <\/p>\n
La Corte s\u00f3lo har\u00e1 referencia a la competencia, por ser \u00e9ste el tema de inter\u00e9s para resolver la acusaci\u00f3n. <\/p>\n
Por regla general, corresponde al legislador en aquellos casos en que el Constituyente no lo haya hecho, asignar competencia a los distintos entes u \u00f3rganos del Estado. Una vez definida la competencia es posible determinar cu\u00e1l es el funcionario a quien le corresponde conocer o tramitar un asunto espec\u00edfico. La competencia se fija de acuerdo con distintos factores, a saber: la naturaleza o materia del proceso y la cuant\u00eda (factor objetivo), la calidad de las partes que intervienen en el proceso (factor subjetivo), la naturaleza de la funci\u00f3n que desempe\u00f1a el funcionario que debe resolver el proceso (factor funcional), el lugar donde debe tramitarse el proceso (factor territorial), el factor de conexidad. <\/p>\n
La competencia debe tener las siguientes calidades: legalidad, pues debe ser fijada por la ley; imperatividad, lo que significa que no es derogable por la voluntad de las partes; inmodificabilidad por que no se puede variar en el curso de un proceso (perpetuatio jurisdictionis); la indelegabilidad, ya que no puede ser delegada por quien la detenta; y es de orden p\u00fablico puesto que se funda en principios de inter\u00e9s general. <\/p>\n
<\/p>\n
I. 4 La norma acusada <\/p>\n
De conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 279 de la Constituci\u00f3n, compete al legislador, determinar lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, como tambi\u00e9n regular lo atinente al r\u00e9gimen disciplinario de los funcionarios y empleados de dicho organismo. En desarrollo de esa facultad se expidi\u00f3 la ley 201 de 1995 “Por la cual se establece la estructura y organizaci\u00f3n de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, y se dictan otras disposiciones”, a la cual pertenece la disposici\u00f3n que se demanda. <\/p>\n
Dicha ley despu\u00e9s de mencionar las distintas oficinas o dependencias que integran la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, describe las funciones que les compete cumplir a cada una de ellas, tanto en asuntos administrativos como disciplinarios. En esta \u00faltima materia, el legislador, para efectos de determinar la competencia, tuvo en cuenta varios de los factores a que se hizo alusi\u00f3n en p\u00e1rrafos anteriores, pues en algunos casos se gui\u00f3 por la calidad del funcionario, en otros por el territorio en donde se cometi\u00f3 la falta, en otros por el v\u00ednculo entre dos o m\u00e1s procesos, la funci\u00f3n desempe\u00f1ada por el investigado, etc. <\/p>\n
En el precitado ordenamiento se consagraron m\u00faltiples disposiciones que se\u00f1alan en forma clara y precisa cu\u00e1l es el funcionario competente de la Procuradur\u00eda, para conocer de las faltas disciplinarias que cometan los servidores estatales Veamos: en el art\u00edculo 8 se consagra la competencia del Procurador General de la Naci\u00f3n, en el 9 la de la Procuradur\u00eda Auxiliar, en el 11 la de la Direcci\u00f3n Nacional de Investigaciones Especiales, en el 44 la del Viceprocurador General de la Naci\u00f3n, en el 45 la de la Veedur\u00eda, en el 53 la de las Procuradur\u00edas Delegadas para la Vigilancia Administrativa, en el 54 la de la Procuradur\u00eda Delegada para la Contrataci\u00f3n Estatal, en el 55 la de la Procuradur\u00eda Delegada para la Econom\u00eda y la Hacienda P\u00fablica, en el 60 la de la Procuradur\u00eda Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos, en el 61 la de la Procuradur\u00eda Delegada para las Fuerzas Militares, en el 62 la de la Procuradur\u00eda Delegada para la Polic\u00eda Nacional, en el 63 la de la Procuradur\u00eda Delegada para la Polic\u00eda Judicial y la Polic\u00eda Administrativa, en el 64 la de la Procuradur\u00eda Delegada para la Vigilancia Judicial, en el 66 la de la Procuradur\u00eda Delegada para Asuntos Etnicos, en el 67 la de las Procuradur\u00edas Regionales, en el 68 la de las Procuradur\u00edas Departamentales, en el 69 la de las Procuradur\u00edas Distritales, en el 70 la de las Procuradur\u00edas Metropolitanas, en el 71 la de las Procuradur\u00edas Provinciales, y as\u00ed sucesivamente, disposiciones que no es necesario transcribir, basta con remitirse a ellas. <\/p>\n
<\/p>\n
En el art\u00edculo 72, que es hoy objeto de impugnaci\u00f3n, y que se intitula “competencias no previstas”, se se\u00f1alan los factores que han de evaluarse para determinar cu\u00e1l ser\u00eda la dependencia de la Procuradur\u00eda, a la que le corresponder\u00eda conocer, en primera instancia, las faltas disciplinarias que cometan ciertos servidores p\u00fablicos, cuando la competencia para adelantar tales procesos no est\u00e9 espec\u00edficamente consagrada en la misma ley. Dichos factores son: la jerarqu\u00eda del implicado, el factor territorial y la naturaleza de la conducta. <\/p>\n
Considera la Corte que este precepto legal contempla una competencia residual, que s\u00f3lo opera en los casos en que no exista disposici\u00f3n en la misma ley, de la cual forma parte, que establezca la dependencia de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n a la que le compete investigar determinadas faltas disciplinarias. Normatividad que en lugar de contrariar la Constituci\u00f3n se adecua a ella, pues pretende llenar el vac\u00edo que se pueda presentar en el supuesto de que llegara a existir alg\u00fan evento que el legislador no hubiera contemplado en la ley, respetando as\u00ed una de las garant\u00edas del debido proceso, cual es que “nadie puede ser juzgado sino ante juez o tribunal competente”. <\/p>\n
Ahora bien: que el art\u00edculo 72 de la ley 201\/95, objeto de acusaci\u00f3n, es vago e impreciso, es un concepto de los demandantes que no comparte la Corte, basta simplemente con leer las normas que delimitan la competencia disciplinaria de la Procuradur\u00eda, a las cuales se aludi\u00f3 en esta providencia, para determinar cu\u00e1l ser\u00eda la dependencia de esa entidad a la que le corresponder\u00eda adelantar el proceso, cuando el caso no est\u00e9 expresamente contemplado en dicho ordenamiento. Los factores o criterios que all\u00ed se se\u00f1alan para establecer la competencia sirven de gu\u00eda para ese fin, pues ella no puede quedar sujeta a la autonom\u00eda de la voluntad de las autoridades o de los particulares. <\/p>\n
Citemos un ejemplo, si la falta disciplinaria la comete un servidor p\u00fablico de la rama ejecutiva del orden nacional de aquellos que no est\u00e1n contemplados en la ley 201\/95, por una falta cometida en el tr\u00e1mite de un contrato estatal, habr\u00eda que determinar primero, la categor\u00eda del cargo del empleado, para establecer si la competencia la tiene un Procurador Regional, Departamental, Distrital o Municipal o la Procuradur\u00eda Delegada para la Contrataci\u00f3n Estatal, as\u00ed es f\u00e1cil concluir cu\u00e1l es la dependencia para investigarlo. Tambi\u00e9n debe tenerse en cuenta el lugar en donde se cometi\u00f3 el hecho (factor territorial), pues de ello depender\u00e1 a cu\u00e1l de los procuradores regionales, distritales o municipales que existen en diferentes zonas del pa\u00eds, le corresponde hacerlo, o si le compete directamente al Procurador Delegado o al Procurador General de la Naci\u00f3n. La naturaleza de la falta, es otro de los requisitos necesarios para determinar la competencia, pues en la Procuradur\u00eda existen delegadas especializadas por materias. <\/p>\n
Obs\u00e9rvese, entonces, que si bien la competencia, en la norma demandada, no est\u00e1 concretamente determinada s\u00ed es perfectamente determinable, con lo cual se cumple con el mandato constitucional contenido en el art\u00edculo 29, pues el funcionario competente de la Procuradur\u00eda para investigar y sancionar las faltas disciplinarias que se cometan por los empleados al servicio del Estado, ha sido previamente se\u00f1alado por el legislador. <\/p>\n
Pretender, como lo quieren los actores, que se se\u00f1ale en forma concreta y precisa la competencia residual, ser\u00eda desconocer su esencia o fundamento, que se reitera, existe para aquellos eventos no contemplados por el legislador, no por negligencia o descuido suyo sino por imposibilidad f\u00edsica de prever absolutamente todas las situaciones que se puedan presentar en un \u00e1mbito espec\u00edfico del derecho. En este orden de ideas, no encuentra la Corte que la norma acusada vulnere el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n ni ning\u00fan otro precepto del Estatuto Superior, raz\u00f3n por la cual ser\u00e1 declarada exequible. <\/p>\n
Pero antes de concluir, es pertinente agregar que la disposici\u00f3n demandada \u00fanica y exclusivamente se aplica en los casos en que la investigaci\u00f3n disciplinaria la deba adelantar la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, pues en el supuesto de que sea la misma entidad a la que presta sus servicios el empleado p\u00fablico, las normas que regulan la competencia est\u00e1n contenidas en otros estatutos como el C\u00f3digo Disciplinario Unico y algunos ordenamientos especiales, dependiendo de la calidad del funcionario objeto de investigaci\u00f3n, verbi gratia, si es un empleado que pertenece a las Fuerzas Militares o la Polic\u00eda Nacional, o de aquellos que gozan de fuero especial, etc. <\/p>\n
<\/p>\n
En el art\u00edculo 62 del C\u00f3digo Disciplinario Unico, el legislador reivindica la competencia de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, as\u00ed: “Los procesos disciplinarios que adelante la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n se tramitar\u00e1n conforme a las competencias establecidas en la ley que determina la estructura y funcionamiento de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n.” <\/p>\n
<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 72 de la ley 201 de 1995. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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