<\/p>\n
TEMAS-SUBTEMAS<\/p>\n
Sentencia T-405\/24<\/p>\n
ACCI\u00d3N DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se configura ninguno de los defectos ni causales se\u00f1aladas<\/p>\n
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR SITUACI\u00d3N SOBREVINIENTE-Vulneraci\u00f3n alegada ces\u00f3 por una situaci\u00f3n no imputable a las entidades accionadas, que conllev\u00f3 a la p\u00e9rdida del inter\u00e9s de la accionante<\/p>\n
(…) las pretensiones de la accionante se dirig\u00edan a atacar de fondo el acto administrativo que concedi\u00f3 la pr\u00f3rroga del plazo para la recolecci\u00f3n de firmas, puesto que, a su juicio, este pon\u00eda en riesgo el derecho a la interrupci\u00f3n voluntaria del embarazo. Sin embargo, la decisi\u00f3n de la RNEC de finalizar el proceso de referendo elimina la posibilidad de que, en la actualidad, la Resoluci\u00f3n… afecte los derechos constitucionales invocados por la actora. En suma, al culminar el proceso de referendo, el acto de pr\u00f3rroga deja de surtir efectos y termina con la situaci\u00f3n que motiv\u00f3 a la accionante.<\/p>\n
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR SITUACI\u00d3N SOBREVINIENTE-No impide a la Corte Constitucional pronunciamiento de fondo sobre la existencia de una violaci\u00f3n de derechos fundamentales y futuras violaciones<\/p>\n
LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Caracter\u00edsticas del control de constitucionalidad<\/p>\n
(i) es posterior a la sanci\u00f3n y promulgaci\u00f3n de la ley que incorpora el texto que se somete a referendo, pero previo al pronunciamiento popular; (ii) es autom\u00e1tico, dado que opera por mandato imperativo de la Carta; (iii) concentrado, dado que la competencia para examinar la constitucionalidad de la convocatoria compete exclusivamente a la Corte; y (iv) integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de esa ley.<\/p>\n
REFERENDO DE INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANA-Sujeto a controles<\/p>\n
ACTO DE TRAMITE Y ACTO DEFINITIVO-Diferencias<\/p>\n
REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULAR-Etapas que deben surtirse de manera sucesiva<\/p>\n
REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULAR-Etapas que deben surtirse de manera sucesiva<\/p>\n
ACCI\u00d3N DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad<\/p>\n
ACCI\u00d3N DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional como requisito de procedibilidad<\/p>\n
DEFECTO SUSTANTIVO-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION-Definici\u00f3n<\/p>\n
ACCI\u00d3N DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Concebida como juicio de validez no como juicio de correcci\u00f3n del fallo cuestionado<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Novena de Revisi\u00f3n<\/p>\n
Sentencia T-405 de 2024<\/p>\n
Referencia: expediente T-9.900.228.<\/p>\n
Asunto: acci\u00f3n de tutela presentada por Catalina Henao Correa contra la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado.<\/p>\n
Magistrado ponente:<\/p>\n
Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas.<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024).<\/p>\n
<\/p>\n
La Sala Novena de Revisi\u00f3n de tutelas, integrada por la magistrada Natalia \u00c1ngel Cabo y los magistrados Juan Carlos Cort\u00e9s Gonz\u00e1lez y Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
Dentro del tr\u00e1mite de revisi\u00f3n de los fallos del 4 de agosto y del 13 de octubre de 2023, proferidos por la Secci\u00f3n Primera y la Subsecci\u00f3n C de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado. Estas decisiones declararon improcedente, en primera y segunda instancia, respectivamente, la acci\u00f3n de tutela.<\/p>\n
I. S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N<\/p>\n
1. 1. \u00a0La Sala Novena de Revisi\u00f3n estudi\u00f3 una acci\u00f3n de tutela promovida por la se\u00f1ora Catalina Henao Correa en contra de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado. La accionante sostuvo que las decisiones del 2 de junio de 2023 \u2013en la que se rechaz\u00f3 la demanda que present\u00f3 en ejercicio del medio de control de nulidad\u2013 y del 23 de junio siguiente \u2013en la cual se confirm\u00f3 la decisi\u00f3n de rechazo al resolver el recurso de s\u00faplica promovido por la actora\u2013 vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
2. De acuerdo con la accionante, la transgresi\u00f3n de estos derechos se sustent\u00f3 en que las providencias judiciales consideraron que la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023, dictada por el Consejo Nacional Electoral, era un acto administrativo de tr\u00e1mite. En dicha resoluci\u00f3n se concedi\u00f3 una pr\u00f3rroga de tres meses para la recolecci\u00f3n de apoyos en el marco de la iniciativa denominada \u201cReferendo constitucional por la vida\u201d. Los jueces de instancia declararon improcedente la acci\u00f3n de tutela por estimar que no se acreditaba el requisito de relevancia constitucional. En su criterio, la actora pretend\u00eda reabrir el debate que se surti\u00f3 ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo.<\/p>\n
3. Antes de analizar el problema jur\u00eddico de fondo, la Sala abord\u00f3 dos cuestiones previas. De una parte, acredit\u00f3 la configuraci\u00f3n de la carencia actual de objeto por situaci\u00f3n sobreviniente. Ello, debido a que el tr\u00e1mite de la propuesta de referendo constitucional culmin\u00f3 con la Resoluci\u00f3n 26655 de 2023, en la cual la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil certific\u00f3 que la iniciativa ciudadana no cumpli\u00f3 con los requisitos constitucionales y legales. En consecuencia, tuvo lugar la p\u00e9rdida de inter\u00e9s en la pretensi\u00f3n original de la demanda. Sin perjuicio de lo anterior, esta corporaci\u00f3n consider\u00f3 necesario emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto debatido, para efectos de pedagog\u00eda constitucional.<\/p>\n
<\/p>\n
4. De otra parte, la Corte reiter\u00f3 su competencia para ejercer el control previo, autom\u00e1tico e integral de constitucionalidad sobre la etapa de la iniciativa ciudadana en el referendo constitucional en los t\u00e9rminos de la Sentencia C-141 de 2010. Por lo tanto, record\u00f3 que es necesario que, cuando se trate de actos administrativos proferidos en el tr\u00e1mite de este mecanismo de reforma constitucional, los jueces contenciosos administrativos verifiquen su competencia y determinen, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en qu\u00e9 casos pueden asumir el conocimiento de los asuntos que, eventualmente, les correspondan.<\/p>\n
5. A continuaci\u00f3n, la Sala abord\u00f3 la distinci\u00f3n entre actos administrativos de tr\u00e1mite y definitivos y la etapa de recolecci\u00f3n de apoyos en el tr\u00e1mite de las iniciativas ciudadanas de referendo constitucional. Al estudiar el caso concreto, consider\u00f3 que la acci\u00f3n de tutela cumpl\u00eda con los requisitos generales de procedencia. En particular, la Corte estim\u00f3 que se acreditaba la relevancia constitucional porque el asunto no versa exclusivamente sobre asuntos legales o econ\u00f3micos, persigue la protecci\u00f3n de derechos fundamentales y no se limita a reabrir debates concluidos en el proceso ordinario. Sin embargo, esta corporaci\u00f3n concluy\u00f3 que no se hab\u00edan vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, en la medida en que las providencias cuestionadas no incurrieron en un defecto sustantivo, en un desconocimiento del precedente, ni en una violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n. Por lo expuesto, la Sala revoc\u00f3 las decisiones de instancia que hab\u00edan declarado improcedente la acci\u00f3n de tutela y, en su lugar, declar\u00f3 la carencia actual de objeto por circunstancia sobreviniente.<\/p>\n
II. ANTECEDENTES<\/p>\n
1. Hechos y pretensiones<\/p>\n
Tr\u00e1mite de la iniciativa ciudadana \u201cReferendo constitucional por la vida\u201d<\/p>\n
6. El 16 de marzo de 2022 la Registradur\u00eda Nacional del Estado Civil (en adelante RNEC) declar\u00f3 la inscripci\u00f3n del comit\u00e9 promotor de la iniciativa ciudadana denominada \u201cReferendo constitucional por la vida\u201d. Dicho acto administrativo reconoci\u00f3 a la se\u00f1ora Sara Jimena Castellanos Rodr\u00edguez como vocera de dicha propuesta y defini\u00f3 la integraci\u00f3n del comit\u00e9 promotor.<\/p>\n
7. El 22 de marzo de 2022, la RNEC entreg\u00f3 los formularios para la recolecci\u00f3n de apoyos. A partir de dicho momento, el comit\u00e9 promotor contaba con un plazo de seis meses para obtener las firmas requeridas. Dicho t\u00e9rmino conclu\u00eda el 22 de septiembre siguiente.<\/p>\n
8. Solicitud de pr\u00f3rroga. El 5 de septiembre de 2022 la vocera de la iniciativa ciudadana solicit\u00f3 ante la RNEC una pr\u00f3rroga del plazo para la recolecci\u00f3n de apoyos ciudadanos. La peticionaria argument\u00f3 que entre el 23 de marzo y el 23 de agosto de 2022 \u201cel fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a impidi\u00f3 la recolecci\u00f3n constante de firmas por mal clima\u201d. Para demostrar esa circunstancia, anex\u00f3 un informe meteorol\u00f3gico emitido por el Instituto de Hidrolog\u00eda, Meteorolog\u00eda y Estudios Ambientales (en adelante IDEAM). La RNEC le remiti\u00f3 por competencia la petici\u00f3n al Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE) de acuerdo con lo establecido por la Ley 1757 de 2015.<\/p>\n
9. El 26 de septiembre de 2022, el ciudadano Alejandro Matta Herrera present\u00f3 un escrito de oposici\u00f3n a la solicitud de pr\u00f3rroga para la recolecci\u00f3n de apoyos. Arguy\u00f3 que el fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a era un hecho de p\u00fablico conocimiento, cuyos efectos se pronosticaban por regi\u00f3n y pod\u00edan anticiparse. A\u00f1adi\u00f3 que la informaci\u00f3n sobre los procesos clim\u00e1ticos era reportada en boletines de predicci\u00f3n del clima del IDEAM. Por tanto, solicit\u00f3 negar la pr\u00f3rroga pretendida por el comit\u00e9 promotor.<\/p>\n
10. Acto administrativo demandado en el medio de control de nulidad. Mediante Resoluci\u00f3n 1322 del 22 de febrero de 2023, el CNE concedi\u00f3 la pr\u00f3rroga solicitada por el t\u00e9rmino de tres meses. Consider\u00f3 que la llegada del fen\u00f3meno clim\u00e1tico fue un impedimento para el normal desarrollo de la recolecci\u00f3n de firmas. Explic\u00f3 que se trat\u00f3 de una situaci\u00f3n imprevisible porque no es posible predecir la intensidad de este tipo de ciclos meteorol\u00f3gicos ni la agudizaci\u00f3n extraordinaria de aquellos.<\/p>\n
12. El 25 de abril de 2023 la Coordinaci\u00f3n de Mecanismos de Participaci\u00f3n Ciudadana de la RNEC entreg\u00f3 a la vocera de la iniciativa ciudadana el formulario de recolecci\u00f3n de apoyos de la segunda etapa, cuyo plazo vencer\u00eda el 25 de julio siguiente.<\/p>\n
Demanda de nulidad y tr\u00e1mite ante el Consejo de Estado<\/p>\n
13. El 23 de mayo de 2023, en ejercicio del medio de control de nulidad, la se\u00f1ora Catalina Henao Correa promovi\u00f3 demanda en contra de la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023. Pretendi\u00f3 la suspensi\u00f3n provisional de los efectos del acto demandado y que se declare su nulidad. La parte demandante sostuvo que el acto administrativo cuestionado hab\u00eda incurrido en los siguientes vicios: (i) falsa motivaci\u00f3n porque la decisi\u00f3n se bas\u00f3 en hechos que no estaban comprobados \u2013error de hecho\u2013 y se bas\u00f3 en una interpretaci\u00f3n err\u00f3nea de las disposiciones invocadas como fundamento \u2013error de derecho\u2013; (ii) infracci\u00f3n de normas, debido a que no aplic\u00f3 debidamente el art\u00edculo 64 del C\u00f3digo Civil, al catalogar el fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a como un hecho constitutivo de fuerza mayor, sin verificar los criterios de irresistibilidad e imprevisibilidad. Agreg\u00f3 que el acto demandado desconoci\u00f3 que el art\u00edculo 11 de la Ley 1757 de 2015 \u00fanicamente autoriza la pr\u00f3rroga cuando sus motivos est\u00e9n debidamente acreditados.<\/p>\n
<\/p>\n
14. La demandante resalt\u00f3 que la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023 era un acto administrativo definitivo, susceptible de control judicial \u201cen tanto decide de fondo sobre la solicitud de pr\u00f3rroga para la recolecci\u00f3n de firmas dentro de una iniciativa de referendo constitucional\u201d. Adujo que el acto administrativo \u201ccre\u00f3\u201d una situaci\u00f3n jur\u00eddica particular, al permitirle al comit\u00e9 promotor que contara con un plazo adicional para avalar la recolecci\u00f3n de firmas, pese a que la solicitud no estaba debidamente justificada. Sumado a lo anterior, explic\u00f3 que el CNE habilit\u00f3 la interposici\u00f3n del recurso de reposici\u00f3n que no procede contra los actos administrativos de tr\u00e1mite.<\/p>\n
15. Record\u00f3 que la recolecci\u00f3n de apoyos constituye una etapa aut\u00f3noma dentro del tr\u00e1mite \u201cen la que se pone en consideraci\u00f3n de la ciudadan\u00eda si esta aprueba o no que se lleve a cabo un referendo constitucional\u201d. Adem\u00e1s, adujo que el car\u00e1cter definitivo de un acto no depende de que se expida al final de un tr\u00e1mite, porque puede corresponder a \u201cla manifestaci\u00f3n definitiva de la voluntad de una entidad en un proceso que comprende diversos ciclos\u201d. Finalmente, advirti\u00f3 que si se considerara que la resoluci\u00f3n censurada es un acto de tr\u00e1mite se \u201cdesconocer\u00eda la posibilidad de que [se] ejerza control ciudadano sobre las decisiones que se toman en el marco de una iniciativa de referendo constitucional\u201d.<\/p>\n
16. Auto de rechazo. Mediante la providencia del 2 de junio de 2023, la magistrada de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado, a quien le correspondi\u00f3 pronunciarse sobre la admisi\u00f3n del asunto, rechaz\u00f3 la demanda. En primer lugar, consider\u00f3 que ten\u00eda competencia para resolver sobre la admisi\u00f3n de la demanda, de acuerdo con los art\u00edculos 125.3, 149 y 171 del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).<\/p>\n
17. Sostuvo que la resoluci\u00f3n objeto del proceso no es susceptible de control judicial. Al respecto, asegur\u00f3 que \u201ces evidente que el acto administrativo que se pretende controlar no contiene una decisi\u00f3n de fondo que culmine una actuaci\u00f3n administrativa, sino que se trata de un acto de tr\u00e1mite con el que se impulsa el desarrollo del procedimiento tendiente a verificar el cumplimiento de los requisitos para llevar a cabo la iniciativa ciudadana mencionada\u201d. En tal sentido, enfatiz\u00f3 en que el acto acusado tiene un car\u00e1cter eminentemente instrumental y operativo, orientado a que contin\u00fae la actuaci\u00f3n encaminada a determinar si se obtuvieron o no los apoyos ciudadanos requeridos legalmente. Dicha postura se sustent\u00f3 en otras decisiones de esa corporaci\u00f3n.<\/p>\n
18. En el auto de rechazo, la magistrada de la Secci\u00f3n Quinta precis\u00f3 que la decisi\u00f3n de conceder o negar la pr\u00f3rroga del plazo no produce efectos concluyentes respecto del tr\u00e1mite iniciado. Explic\u00f3 que, en contraste, ser\u00edan actos administrativos definitivos (i) el que establezca que no se reunieron los apoyos ciudadanos requeridos para presentar una iniciativa de referendo o (ii) el que indique los resultados de las votaciones de la propuesta de reforma constitucional. Resalt\u00f3 que, contra estos \u00faltimos, pueden ejercerse los respectivos medios de control.<\/p>\n
19. Por \u00faltimo, la decisi\u00f3n judicial destac\u00f3 que el referendo constitucional est\u00e1 sometido a un control previo de constitucionalidad, en el cual se permite la intervenci\u00f3n ciudadana. Igualmente, record\u00f3 que dicho control \u201ces de car\u00e1cter autom\u00e1tico, integral y limitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se encuentren en la tramitaci\u00f3n de la citada ley\u201d.<\/p>\n
20. Recurso de s\u00faplica. El 9 de junio de 2023, la se\u00f1ora Catalina Henao Correa present\u00f3 un recurso de s\u00faplica en contra del auto de rechazo. Replic\u00f3 varias de las afirmaciones expuestas en la demanda e insisti\u00f3 en que la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023 es un acto administrativo definitivo porque \u201cdecide de fondo sobre la solicitud de pr\u00f3rroga\u201d. Ello implica la creaci\u00f3n de una situaci\u00f3n jur\u00eddica particular y es una declaraci\u00f3n de la administraci\u00f3n que genera consecuencias jur\u00eddicas determinadas.<\/p>\n
21. Auto que confirm\u00f3 el rechazo de la demanda de nulidad. A trav\u00e9s de la providencia del 22 de junio de 2023, la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado confirm\u00f3 el auto de rechazo. En primer lugar, record\u00f3 que la legalidad de los actos preparatorios o de tr\u00e1mite se estudia de manera conjunta con el acto administrativo definitivo. De este modo, tales actos preparatorios o instrumentales pueden ser cuestionados cuando se analice la legalidad de los actos administrativos definitivos y, por lo tanto, no est\u00e1n exentos de control. En concreto, la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023 constituy\u00f3 \u201cuna actuaci\u00f3n intermedia relacionada con apenas una de las etapas preliminares del proceso\u201d. En efecto, indic\u00f3 que, una vez entregados los apoyos, la RNEC cuenta con 45 d\u00edas calendario para verificarlos y, en caso de que se cumplan los requisitos, deber\u00e1 expedir la certificaci\u00f3n establecida en el art\u00edculo 15 de la Ley 1757 de 2015. Adujo que, con dicho acto, \u201cculmina la actuaci\u00f3n ante esa entidad\u201d.<\/p>\n
2. Tr\u00e1mite de la acci\u00f3n de tutela<\/p>\n
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22. Escrito de tutela. El 4 de agosto de 2023, la se\u00f1ora Catalina Henao Correa promovi\u00f3 una solicitud de amparo contra la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado. Consider\u00f3 que las providencias de esa corporaci\u00f3n previamente rese\u00f1adas desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia. Por lo anterior, solicit\u00f3 que, como consecuencia del amparo de sus derechos fundamentales, se dejaran sin efectos las decisiones judiciales cuestionadas.<\/p>\n
23. Para la actora, la autoridad accionada puso en entredicho la supremac\u00eda constitucional al concluir que la decisi\u00f3n del CNE no est\u00e1 sujeta a control judicial. Ello, especialmente cuando se trata de actos proferidos en el tr\u00e1mite de un mecanismo de reforma constitucional. A\u00f1adi\u00f3 que el acto administrativo demandado fue proferido en el tr\u00e1mite de una iniciativa ciudadana que busca eliminar un derecho que la Corte Constitucional ha reconocido a las mujeres: la interrupci\u00f3n voluntaria del embarazo (en adelante IVE). Por consiguiente, estim\u00f3 que las decisiones judiciales cuestionadas incurrieron en los siguientes defectos.<\/p>\n
24. Defecto material o sustantivo. Asever\u00f3 que la interpretaci\u00f3n del juez contencioso administrativo era irrazonable y contraevidente, toda vez que desconoci\u00f3 que las etapas del referendo constitucional deben estudiarse de forma independiente. Sostuvo que la fase de recolecci\u00f3n de apoyos es independiente y aut\u00f3noma. Por lo tanto, el acto administrativo que concedi\u00f3 la pr\u00f3rroga es \u201cuna decisi\u00f3n de fondo sobre el asunto clave en esa etapa\u201d porque define \u201cel \u00e9xito o el fracaso\u201d de aquella. A\u00f1adi\u00f3 que la decisi\u00f3n de otorgar un plazo adicional para la recolecci\u00f3n de firmas no es meramente operativa ni instrumental, toda vez que aquella debe soportarse en un an\u00e1lisis f\u00e1ctico y jur\u00eddico del CNE.<\/p>\n
25. La accionante manifest\u00f3 que la interpretaci\u00f3n del Consejo de Estado era \u201cperjudicial para [sus] intereses leg\u00edtimos\u201d porque restringi\u00f3 su derecho de acceso a la administraci\u00f3n de justicia. Al respecto, asegur\u00f3 que el control judicial que compete a esa corporaci\u00f3n no desplaza al que corresponde a esta Corte. Este \u00faltimo \u201cse realiza desde una perspectiva constitucional\u201d. Adicionalmente, la peticionaria adujo que la hermen\u00e9utica de la Secci\u00f3n Quinta no era sistem\u00e1tica, debido a que adopt\u00f3 una comprensi\u00f3n parcial del concepto de acto de tr\u00e1mite. Ello, al omitir que el acto demandado resolv\u00eda de fondo una situaci\u00f3n jur\u00eddica.<\/p>\n
26. Desconocimiento del precedente. La actora enfatiz\u00f3 en que el CNE se\u00f1al\u00f3, dentro del propio acto administrativo, que proced\u00eda el recurso de reposici\u00f3n. Destac\u00f3 que el Consejo de Estado no consider\u00f3 relevante esa circunstancia y descart\u00f3 expresamente que, por ese hecho, el acto administrativo tuviera car\u00e1cter definitivo. En su criterio, dicha conclusi\u00f3n se opuso a la Sentencia SU-077 de 2018. De igual manera, estim\u00f3 que las providencias se apartaron del criterio judicial prestablecido, seg\u00fan el cual el car\u00e1cter definitivo de un acto administrativo no radica en que se halle situado al final del tr\u00e1mite, sino que depende de su plena autonom\u00eda.<\/p>\n
27. Violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n. Para la accionante, las providencias judiciales atacadas impidieron el acceso a un proceso judicial, \u201cde manera injustificada e irrazonable\u201d. A\u00f1adi\u00f3 que se desconoci\u00f3 el deber de control judicial de las decisiones administrativas. Al respecto, concluy\u00f3 que es preocupante que la Secci\u00f3n Quinta \u201cimpida el estudio de este tipo de actos administrativos\u201d.<\/p>\n
28. Tr\u00e1mite procesal. Mediante auto del 10 de julio de 2023, la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado avoc\u00f3 conocimiento de la acci\u00f3n de tutela y dispuso la notificaci\u00f3n de la autoridad judicial demandada.<\/p>\n
29. Respuesta de la accionada. La Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado solicit\u00f3 declarar la improcedencia de la tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Indic\u00f3 que la actora pretend\u00eda revivir la discusi\u00f3n sobre la naturaleza del acto administrativo demandado y su control judicial, pese a que esa controversia fue debatida y resuelta, tanto en el auto de rechazo como en aquel que resolvi\u00f3 el recurso de s\u00faplica. Subsidiariamente, pidi\u00f3 que se negara la acci\u00f3n de tutela al no evidenciarse que las providencias controvertidas se hayan adoptado con fundamento en una interpretaci\u00f3n irrazonable, aunque la demandante no concuerde con la conclusi\u00f3n de la Sala. Asegur\u00f3 que no se desconoci\u00f3 el precedente porque las decisiones que se invocaron como transgredidas no compart\u00edan fundamentos f\u00e1cticos ni jur\u00eddicos con el asunto analizado. Por \u00faltimo, indic\u00f3 que el rechazo de la demanda es una medida permitida en circunstancias espec\u00edficas por la legislaci\u00f3n procesal.<\/p>\n
3. Sentencias objeto de revisi\u00f3n<\/p>\n
30. Decisi\u00f3n de primera instancia. En sentencia del 4 de agosto de 2023, la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado declar\u00f3 improcedente la acci\u00f3n de tutela. Destac\u00f3 que la solicitante pretendi\u00f3 que el juez constitucional valide su tesis jur\u00eddica y acceda a sus pretensiones. No obstante, ello implicar\u00eda revivir un debate judicial resuelto por la autoridad accionada. Adem\u00e1s, consider\u00f3 que la cuesti\u00f3n planteada tuvo su origen en una discusi\u00f3n meramente legal, referida a la interpretaci\u00f3n del car\u00e1cter definitivo o de tr\u00e1mite del acto administrativo demandado en nulidad. Por \u00faltimo, record\u00f3 que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el an\u00e1lisis de relevancia constitucional debe ser m\u00e1s estricto cuando se trata de providencias dictadas por una alta corte, como ocurre en el caso objeto de estudio.<\/p>\n
31. Impugnaci\u00f3n. La accionante impugn\u00f3 el fallo de primera instancia. Asever\u00f3 que el asunto tiene una marcada relevancia constitucional. As\u00ed, adem\u00e1s de evidenciarse una afectaci\u00f3n de los derechos fundamentales reclamados, la Secci\u00f3n Quinta impidi\u00f3 el control de fondo de un acto administrativo emitido en el marco de un mecanismo de participaci\u00f3n ciudadana, en el que se pretende modificar la Constituci\u00f3n. Resalt\u00f3 que el referendo busca promover una iniciativa relacionada con la IVE, orientada a privar de efectos a las decisiones de la Corte sobre dicha materia (sentencias C-355 de 2006 y C-055 de 2022).<\/p>\n
32. Decisi\u00f3n de segunda instancia. Mediante providencia del 13 de octubre de 2023, la Subsecci\u00f3n C de la Secci\u00f3n Tercera del Consejo de Estado confirm\u00f3 la sentencia de primer grado. Consider\u00f3 que la accionante utiliz\u00f3 la tutela como si se tratara de una instancia adicional porque pretendi\u00f3 nuevamente que se evaluara la naturaleza jur\u00eddica del acto administrativo cuestionado, a pesar de que las providencias censuradas justificaron ampliamente las razones por las que concluyeron que la demanda reca\u00eda sobre un acto de tr\u00e1mite. Asimismo, insisti\u00f3 en que al pretender reabrir el debate sobre la admisi\u00f3n de la demanda, la discusi\u00f3n se restring\u00eda a asuntos de mera legalidad.<\/p>\n
4. Actuaciones en sede de revisi\u00f3n<\/p>\n
33. El magistrado sustanciador decret\u00f3 pruebas mediante auto del 8 de abril de 2024. En particular, le solicit\u00f3 a la Secci\u00f3n Quinta copia digitalizada del expediente del proceso cuestionado mediante la acci\u00f3n de tutela. Igualmente, les pidi\u00f3 al CNE y a la RNEC que remitieran copia del expediente administrativo correspondiente al tr\u00e1mite de la iniciativa ciudadana y que informaran acerca de su estado actual. Finalmente, en el t\u00e9rmino probatorio, varias personas y organizaciones presentaron sus intervenciones sobre el asunto. Las respuestas allegadas se sintetizan a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
Tabla 1. Actuaciones en sede de revisi\u00f3n<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis de la respuesta o intervenci\u00f3n<\/p>\n
CNE \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entidad aport\u00f3 copia del expediente administrativo. Indic\u00f3 que \u201cno se encuentra tr\u00e1mite o actuaci\u00f3n administrativa en curso\u201d respecto de la iniciativa ciudadana \u201cReferendo constitucional por la vida\u201d.<\/p>\n
Movimiento Causa Justa \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Las representantes del movimiento enfatizaron en la importancia del principio de participaci\u00f3n y resaltaron que los autos cuestionados se circunscribieron a un an\u00e1lisis formal de la demanda. Explicaron que la Sentencia C-141 de 2010 identifica claramente las etapas del referendo constitucional y que esta fase del proceso se denomina \u201ciniciativa popular\u201d. Agregaron que la actuaci\u00f3n que adelanta el CNE es \u201ctotalmente independiente\u201d de aquella que se surte ante la RNEC. En su criterio, ambas se distinguen en cuanto a la entidad a cargo y a su reglamentaci\u00f3n. Destacaron que, de acuerdo con el \u201cprecedente jurisprudencial del Consejo de Estado, los particulares deben controvertir un acto administrativo de una autoridad distinta a la que lo profiri\u00f3\u201d. Ello, en la medida en que la certificaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 15 de la Ley 1757 de 2015 es expedida por la RNEC, lo que permitir\u00eda que dicha entidad \u201calegue la falta de legitimaci\u00f3n en la causa\u201d. Sin embargo, consideraron que esa postura jurisprudencial imped\u00eda el control judicial del acto administrativo que autoriza una solicitud de pr\u00f3rroga.<\/p>\n
Adicionalmente, resaltaron que el CNE tiene un \u201calt\u00edsimo componente pol\u00edtico\u201d y pusieron de presente que el magistrado que adelant\u00f3 la actuaci\u00f3n administrativa en dicha corporaci\u00f3n y la vocera de la iniciativa de referendo \u201cfueron avalados y nominados a sus respectivos cargos p\u00fablicos por el mismo partido pol\u00edtico\u201d. Tambi\u00e9n, manifestaron su \u201cfirme oposici\u00f3n\u201d a que se descartara la relevancia constitucional del asunto. En particular, porque el caso incide sobre los derechos de las mujeres y los colectivos de mujeres a intervenir en el control de una iniciativa \u201cque tiene efectos determinantes sobre sus derechos sexuales y reproductivos\u201d.<\/p>\n
Fundaci\u00f3n Jacarandas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Estim\u00f3 que la Corte debe pronunciarse sobre la naturaleza jur\u00eddica de la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023 y analizar si el fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a que ocurri\u00f3 durante el plazo para la recolecci\u00f3n de firmas puede considerarse como fuerza mayor o caso fortuito. Resalt\u00f3 la importancia de la etapa de recolecci\u00f3n de apoyos y plante\u00f3 que la \u201cextensi\u00f3n ileg\u00edtima\u201d del plazo para llevarla a cabo afecta la seguridad jur\u00eddica y la legitimidad del proceso.<\/p>\n
Resalt\u00f3 que la jurisprudencia constitucional ha considerado que la acci\u00f3n de tutela procede contra actos administrativos de tr\u00e1mite, de acuerdo con la Sentencia SU-077 de 2018. Estableci\u00f3 que \u201cla decisi\u00f3n sobre la extensi\u00f3n del plazo para la recepci\u00f3n de firmas tiene un impacto claro sobre la decisi\u00f3n final\u201d. Con todo, insisti\u00f3 en que se trata de un acto administrativo definitivo. Ello, porque \u201cen caso contrario, solo tendr\u00edan recurso las decisiones que cierran un procedimiento o tr\u00e1mite, haciendo imposible discutir la legalidad de aquellas que habilitan la continuaci\u00f3n del mismo, incluso cuando esto se haga en vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales\u201d. Estim\u00f3 que se trata de un acto definitivo por cuanto, si la decisi\u00f3n tomada hubiera sido la de negar la pr\u00f3rroga se habr\u00eda concluido el procedimiento de convocatoria dado que \u201cno se alcanzaba el n\u00famero de firmas necesario\u201d.<\/p>\n
Por \u00faltimo, consider\u00f3 que el comit\u00e9 promotor no hab\u00eda acreditado el car\u00e1cter imprevisible e irresistible de la fuerza mayor. Adujo que la ocurrencia del fen\u00f3meno de La Ni\u00f1a se anuncia con anticipaci\u00f3n y que \u201cla gravedad de las lluvias en general y en el caso concreto no tienen entidad catastr\u00f3fica, llegando \u00fanicamente a considerarse anormales\u201d.<\/p>\n
Universidad EAFIT \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Consultorio Jur\u00eddico de la instituci\u00f3n consider\u00f3 que, adem\u00e1s de la naturaleza jur\u00eddica de la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023, la Corte debe pronunciarse acerca de la posibilidad jur\u00eddica de someter a una decisi\u00f3n democr\u00e1tica el derecho a la IVE. Asegur\u00f3 que, pese a la importancia de los asuntos planteados por la actora, corresponde confirmar las decisiones de instancia porque no se acredita el requisito de relevancia constitucional.<\/p>\n
Sostuvo que existen varias instancias de control formal y material respecto del referendo constitucional. En particular, se\u00f1al\u00f3 que la RNEC profiri\u00f3 la Resoluci\u00f3n 26655 del 16 de noviembre de 2023. En ella, certific\u00f3 que la iniciativa ciudadana no cumpli\u00f3 con los requisitos constitucionales y legales. A\u00f1adi\u00f3 que la resoluci\u00f3n del CNE que concedi\u00f3 la pr\u00f3rroga es un acto administrativo de tr\u00e1mite y, con sustento en una definici\u00f3n doctrinaria, sostuvo que \u201cotra habr\u00eda sido la interpretaci\u00f3n si el acto administrativo no otorgara la pr\u00f3rroga\u201d.<\/p>\n
Sin perjuicio de lo anterior, aclar\u00f3 que no se pueden someter a referendo los derechos de poblaciones hist\u00f3ricamente discriminadas o en situaciones de desigualdad. Con todo, dicha circunstancia no impide que se apliquen las normas legales y reglamentarias que establecen los mecanismos para el control de los actos administrativos.<\/p>\n
Extituto de Pol\u00edtica Abierta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Semillero de P\u00fablico Administrativo de la Universidad de Los Andes \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, inform\u00f3 que la iniciativa \u201cReferendo constitucional por la vida\u201d no se llev\u00f3 a cabo. Sin embargo, con independencia de la configuraci\u00f3n de la carencia actual de objeto por situaci\u00f3n sobreviniente \u2013que podr\u00eda haber ocurrido\u2013, estim\u00f3 que la Corte debe pronunciarse de fondo porque \u201cse estar\u00edan utilizando mecanismos de reforma constitucional para atacar derechos fundamentales\u201d de las mujeres y de las personas gestantes. As\u00ed, consider\u00f3 indispensable que se profieran criterios claros cuando, en el procedimiento administrativo, se comprometan derechos como el del acceso a la IVE, amenazado por la actuaci\u00f3n del CNE y su \u201cescasa motivaci\u00f3n y fundamentaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
De igual modo, plante\u00f3 que la decisi\u00f3n de conceder la pr\u00f3rroga solicitada no es adecuada a los fines que autoriza la Ley 134 de 1994, por cuanto no se acredit\u00f3 el escenario de fuerza mayor. Al respecto, destac\u00f3 que el CNE utiliz\u00f3 un est\u00e1ndar m\u00e1s bajo que el empleado en otras solicitudes de pr\u00f3rroga de otras iniciativas ciudadanas. De otra parte, se\u00f1al\u00f3 que, a primera vista, la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023 \u201cse podr\u00eda catalogar como un acto de tr\u00e1mite, en tanto impulsa el desarrollo del procedimiento tendiente a verificar el cumplimiento de los requisitos para llevar a cabo el referendo\u201d. Sin embargo, consider\u00f3 que se trata de una actuaci\u00f3n determinante \u201cpues le puede dar continuidad o fin a la iniciativa ciudadana\u201d. En tal sentido, no son decisiones que se toman de forma instrumental o autom\u00e1tica, sino que expresan la voluntad de la administraci\u00f3n y generan efectos jur\u00eddicos sobre la continuidad del procedimiento reformatorio de la Constituci\u00f3n. Concluy\u00f3 que \u201cse pueden causar afectaciones a derechos fundamentales ya reconocidos, al no admitir el control de estos actos\u201d.<\/p>\n
34. Finalmente, con posterioridad al registro del proyecto de fallo, el magistrado sustanciador manifest\u00f3 su impedimento sobreviniente para continuar con el tr\u00e1mite en sede de revisi\u00f3n del expediente de la referencia. Mediante Auto 1405 del 28 de agosto de 2024, la Sala Novena de Revisi\u00f3n declar\u00f3 infundado el aludido impedimento.<\/p>\n
III. CONSIDERACIONES<\/p>\n
1. Competencia<\/p>\n
35. La Sala Novena de Revisi\u00f3n es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acci\u00f3n de tutela de la referencia de conformidad con lo establecido en los art\u00edculos 86 y 241.9 de la Constituci\u00f3n y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.<\/p>\n
2. Delimitaci\u00f3n del caso y esquema de la decisi\u00f3n<\/p>\n
36. La se\u00f1ora Catalina Henao Correa promovi\u00f3 una acci\u00f3n de tutela en contra de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado. La accionante sostuvo que las decisiones del 2 de junio de 2023 \u2013en la que se rechaz\u00f3 la demanda que present\u00f3 en ejercicio del medio de control de nulidad\u2013 y del 23 de junio siguiente \u2013en la cual se confirm\u00f3 la decisi\u00f3n de rechazo al resolver el recurso de s\u00faplica promovido por la actora\u2013 vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia.<\/p>\n
37. De acuerdo con la accionante, la transgresi\u00f3n de estos derechos se sustent\u00f3 en que las providencias judiciales consideraron que la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023, dictada por el Consejo Nacional Electoral, era un acto administrativo de tr\u00e1mite. En dicha resoluci\u00f3n se concedi\u00f3 una pr\u00f3rroga de tres meses para la recolecci\u00f3n de apoyos en el marco de la iniciativa denominada \u201cReferendo constitucional por la vida\u201d. Los jueces de instancia declararon improcedente la acci\u00f3n de tutela por estimar que no se acreditaba el requisito de relevancia constitucional. En su criterio, la actora pretend\u00eda reabrir el debate que se surti\u00f3 ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo.<\/p>\n
38. Delimitaci\u00f3n de la controversia. Ahora bien, a partir de las manifestaciones de la accionante y de algunas de las ciudadanas y ciudadanos intervinientes, la Sala estima necesario precisar el alcance de la presente decisi\u00f3n. De una parte, la Corte advierte que el estudio del presente caso no implica un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la pregunta formulada en la iniciativa \u201cReferendo constitucional por la vida\u201d. En particular, la Sala no emitir\u00e1 ning\u00fan pronunciamiento sobre el contenido de la iniciativa ciudadana ni acerca de su compatibilidad con la Carta en la medida en que: (i) la referida cuesti\u00f3n excede el marco de la tutela planteada, en la que se controvierten las providencias que rechazaron una demanda de nulidad en contra de un acto administrativo que concedi\u00f3 una pr\u00f3rroga para la recolecci\u00f3n de firmas; y (ii) dicha competencia corresponder\u00eda eventual y exclusivamente a la Sala Plena, en el control abstracto de constitucionalidad previsto para este tipo de casos en el numeral 2 del art\u00edculo 241 superior.<\/p>\n
40. Metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n. Con fundamento en lo anterior, el an\u00e1lisis de la Corte abordar\u00e1 dos cuestiones previas: (i) la ausencia de configuraci\u00f3n de la carencia actual de objeto por hecho superado y (ii) la competencia de la Corte Constitucional para ejercer el control previo, autom\u00e1tico e integral de constitucionalidad sobre la etapa de la iniciativa ciudadana. Posteriormente, se centrar\u00e1 en determinar la procedencia excepcional de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales. En este punto, deber\u00e1 evaluarse si la solicitud de amparo cumple con las condiciones generales de procedibilidad. Luego, en el evento en que haya lugar al estudio de fondo de las pretensiones, este tribunal deber\u00e1 resolver el siguiente problema jur\u00eddico: \u00bfvulner\u00f3 la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia de la actora al proferir las providencias que rechazaron la demanda presentada en ejercicio del medido de control de nulidad, dirigida en contra de un acto administrativo que concedi\u00f3 una pr\u00f3rroga para la etapa de recolecci\u00f3n de apoyos en un referendo constitucional, por estimar que se trataba de un acto administrativo de tr\u00e1mite y no definitivo? En particular, la Sala debe determinar si la autoridad judicial accionada incurri\u00f3 en un defecto sustantivo, en un desconocimiento del precedente y\/o en una violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
41. Con el objetivo de responder el problema jur\u00eddico formulado, la Corte acoger\u00e1 como \u00a0metodolog\u00eda de decisi\u00f3n abordar los siguientes n\u00facleos tem\u00e1ticos: (i) la distinci\u00f3n entre actos administrativos de tr\u00e1mite y definitivos; (ii) la etapa de recolecci\u00f3n de apoyos en el tr\u00e1mite de las iniciativas ciudadanas de referendo constitucional; (iii) la procedencia excepcional de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales; (iv) la caracterizaci\u00f3n de los defectos invocados por la accionante; y, finalmente, (v) resolver\u00e1 el caso concreto.<\/p>\n
3. Cuesti\u00f3n previa: configuraci\u00f3n de la carencia actual de objeto en el presente caso<\/p>\n
42. La carencia actual de objeto es el fen\u00f3meno procesal que se presenta cuando la acci\u00f3n de tutela pierde su raz\u00f3n de ser debido a: \u201cla alteraci\u00f3n o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la presunta vulneraci\u00f3n de los derechos\u201d. Esto implica que cualquier orden del juez caer\u00eda al vac\u00edo. Al respecto, la Corte ha sostenido que el juez constitucional: \u201cno es un \u00f3rgano consultivo que emite conceptos o decisiones inocuas una vez ha dejado de existir el objeto jur\u00eddico, sobre escenarios hipot\u00e9ticos, consumados o ya superados\u201d. Ello es as\u00ed dado que la acci\u00f3n de tutela \u201ctiene un car\u00e1cter eminentemente preventivo m\u00e1s no indemnizatorio\u201d. De modo que la intervenci\u00f3n del juez de tutela solo ser\u00e1 procedente cuando sea necesario desde un punto de vista constitucional.<\/p>\n
43. Este tribunal ha identificado tres supuestos para su configuraci\u00f3n: (i) el hecho superado, (ii) la situaci\u00f3n sobreviniente y (iii) el da\u00f1o consumado.<\/p>\n
44. El hecho superado se configura cuando: \u201c(i) efectivamente se ha satisfecho por completo lo que se pretend\u00eda mediante la acci\u00f3n de tutela; (ii) y que la entidad demandada haya actuado (o cesado en su accionar) a motu proprio, es decir, voluntariamente\u201d.<\/p>\n
45. La situaci\u00f3n sobreviniente se da en aquellos eventos en los cuales cualquier otra circunstancia implique que la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ning\u00fan efecto y por lo tanto caiga en el vac\u00edo. La Corte ha indicado que ello ocurre, por ejemplo cuando: (a) el actor mismo es quien asume la carga que no le correspond\u00eda para superar la situaci\u00f3n vulneradora; (b) un tercero distinto al accionante y a la entidad demandada ha logrado que la pretensi\u00f3n de la tutela se satisfaga en lo fundamental; (c) es imposible proferir alguna orden por razones que no son atribuibles a la entidad demandada; o (iv) el actor simplemente pierde inter\u00e9s en el objeto original de la demanda.<\/p>\n
46. Por \u00faltimo, el da\u00f1o consumado se presenta cuando se ha perfeccionado la afectaci\u00f3n que con la tutela se pretend\u00eda evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneraci\u00f3n o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela d\u00e9 una orden para retrotraer la situaci\u00f3n.<\/p>\n
47. En el caso del hecho superado y la situaci\u00f3n sobreviniente, el juez podr\u00e1 examinar el asunto con la finalidad de verificar la conformidad constitucional de la situaci\u00f3n que dio origen al amparo, avanzar en la compresi\u00f3n de un derecho fundamental y realizar la funci\u00f3n de pedagog\u00eda constitucional, entre otros. En estos eventos, tambi\u00e9n puede proferir remedios adicionales.<\/p>\n
48. En el caso concreto se configura la carencia actual de objeto. De conformidad con las pruebas recaudadas en sede de revisi\u00f3n y de acuerdo con lo informado por varios de los intervinientes, la RNEC profiri\u00f3 la Resoluci\u00f3n 26655 del 16 de noviembre de 2023, en la cual se dispuso: \u201cCertificar el No cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para respaldar la propuesta del mecanismo de participaci\u00f3n ciudadana denominada “REFERENDO POR LA VIDA\u201d. Aunado a lo anterior, el acto administrativo en menci\u00f3n indica que contra el mismo no procede ning\u00fan recurso.<\/p>\n
49. De este modo, la RNEC determin\u00f3 que la iniciativa ciudadana \u201cReferendo por la vida\u201d no satisfizo los requisitos constitucionales y legales exigidos para el apoyo de la propuesta de mecanismo de participaci\u00f3n democr\u00e1tica. En tales condiciones, la Sala verifica que la iniciativa ciudadana que origin\u00f3 la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023 \u2013mediante la cual el CNE prorrog\u00f3 el plazo para la recolecci\u00f3n de apoyos\u2013 no cumpli\u00f3 con las condiciones necesarias para continuar con el procedimiento previsto legalmente. Por lo tanto, esa propuesta de referendo constitucional culmin\u00f3 su tr\u00e1mite para el momento en que se profiere esta decisi\u00f3n.<\/p>\n
50. A partir de lo anterior, la Sala estima que se origin\u00f3 una carencia actual de objeto por situaci\u00f3n sobreviniente. Ello, ante la p\u00e9rdida de inter\u00e9s en la pretensi\u00f3n original de la demanda. En efecto, la RNEC certific\u00f3 que la iniciativa ciudadana no obtuvo el n\u00famero de apoyos requerido para continuar con el tr\u00e1mite del referendo constitucional y, por consiguiente, no satisfizo las condiciones necesarias para continuar con el procedimiento legalmente establecido para ese efecto, lo que indica que el tr\u00e1mite para el referendo constitucional concluy\u00f3 en ese momento. En su art\u00edculo quinto, la aludida resoluci\u00f3n establece que contra ella no proceden recursos, lo que evidencia su firmeza y la terminaci\u00f3n del procedimiento que sirvi\u00f3 de causa a la acci\u00f3n de tutela.<\/p>\n
51. En efecto, el objeto de la solicitud de amparo era la decisi\u00f3n adoptada por el Consejo de Estado, a trav\u00e9s de la cual se rechaz\u00f3 la demanda de nulidad contra un acto emitido en el curso del procedimiento administrativo para hacer efectiva la mencionada iniciativa ciudadana. En la medida en que esta \u00faltima fue desestimada por la RNEC, la acci\u00f3n de tutela pierde su raz\u00f3n de ser, por lo cual el fallo que se dictar\u00eda en sede de revisi\u00f3n ser\u00eda inocuo.<\/p>\n
52. De este modo, lo pretendido por la actora est\u00e1 esencialmente atado a la suerte de la iniciativa ciudadana y, por ende, al acto que finalmente declar\u00f3 que aquella no cumpli\u00f3 los requisitos constitucionales y legales. Para la Sala, la lectura de los defectos argumentados por la accionante evidencia claramente que lo que ella cuestiona es la resoluci\u00f3n que decidi\u00f3 la pr\u00f3rroga para la recolecci\u00f3n de firmas en dicha iniciativa.<\/p>\n
53. En particular, la accionante se\u00f1al\u00f3 en el escrito de tutela que la decisi\u00f3n del Consejo de Estado afect\u00f3 sus derechos y que era \u201cperjudicial para [sus] intereses leg\u00edtimos\u201d porque impidi\u00f3 \u201cel control de fondo de (…) una decisi\u00f3n que pone en riesgo el derecho constitucional a la interrupci\u00f3n del embarazo\u201d. Adem\u00e1s, reproch\u00f3 que, al momento de presentaci\u00f3n de la tutela, los voluntarios de la iniciativa ciudadana \u201cse enc[ontraban] recolectando firmas bajo la autorizaci\u00f3n que les concedi\u00f3 el CNE en el acto administrativo que pretend\u00ed demandar\u201d. Es decir, el argumento de la accionante para justificar la presunta vulneraci\u00f3n de sus derechos radica en que el Consejo de Estado no le permiti\u00f3 controvertir de fondo un acto administrativo que, en su criterio, era determinante para los derechos de las mujeres en Colombia.<\/p>\n
54. De este modo, las pretensiones de la accionante se dirig\u00edan a atacar de fondo el acto administrativo que concedi\u00f3 la pr\u00f3rroga del plazo para la recolecci\u00f3n de firmas, puesto que, a su juicio, este pon\u00eda en riesgo el derecho a la interrupci\u00f3n voluntaria del embarazo. Sin embargo, la decisi\u00f3n de la RNEC de finalizar el proceso de referendo elimina la posibilidad de que, en la actualidad, la Resoluci\u00f3n 1322 del 22 de febrero de 2023 afecte los derechos constitucionales invocados por la actora. En suma, al culminar el proceso de referendo, el acto de pr\u00f3rroga deja de surtir efectos y termina con la situaci\u00f3n que motiv\u00f3 a la accionante a interponer la demanda de nulidad en un principio. Por lo tanto, la violaci\u00f3n del derecho de acceso a la justicia ser\u00eda una consecuencia derivada del rechazo de la demanda efectuado por el Consejo de Estado, pues el argumento central de la tutela es considerar que la mencionada resoluci\u00f3n constituye un acto administrativo definitivo.<\/p>\n
55. Ahora bien, podr\u00eda argumentarse que la solicitud de amparo no recae sobre el acto administrativo que otorg\u00f3 la pr\u00f3rroga, sino respecto de las decisiones judiciales de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado que rechazaron la demanda de nulidad. Sin embargo, dicho planteamiento no se ci\u00f1e a lo expuesto realmente por la actora. Aquella expres\u00f3 claramente que su demanda buscaba evitar que el acto administrativo produjera efectos porque pon\u00eda en riesgo la interrupci\u00f3n voluntaria del embarazo como derecho. Por lo tanto, aunque se pudiera plantear un eventual an\u00e1lisis abstracto de la legalidad de la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023, esto no fue lo pretendido por la accionante en el amparo constitucional invocado, dado que sus argumentos est\u00e1n ligados a la posible vulneraci\u00f3n del derecho a la interrupci\u00f3n voluntaria del embarazo a partir de la iniciativa ciudadana \u201cReferendo por la vida\u201d. En todo caso, esa \u00faltima hip\u00f3tesis exigir\u00eda que se considerara que el acto administrativo cuestionado no es uno de tr\u00e1mite sino de fondo. Con todo, como se expondr\u00e1 posteriormente, la Sala considera que ese no es el caso y que la mencionada resoluci\u00f3n es un acto administrativo de tr\u00e1mite.<\/p>\n
56. En consecuencia, para la Sala se configura la carencia actual de objeto por circunstancia sobreviniente. En efecto, se present\u00f3 una situaci\u00f3n generada por un tercero (la RNEC) que modific\u00f3 los hechos que fundamentaron la acci\u00f3n de tutela y, por lo tanto se puede inferir razonablemente que la accionante perdi\u00f3 el inter\u00e9s en lo pretendido mediante la tutela, esto es, poder atacar de fondo el acto que decide sobre la pr\u00f3rroga en la etapa de recolecci\u00f3n de firmas. As\u00ed, el eventual pronunciamiento del juez constitucional caer\u00eda en el vac\u00edo porque la iniciativa ciudadana en la que se expidi\u00f3 el acto administrativo demandado concluy\u00f3 definitivamente.<\/p>\n
57. En suma, las condiciones que motivaron la acci\u00f3n de tutela han cambiado. Ello, al haberse terminado jur\u00eddicamente el tr\u00e1mite de la iniciativa ciudadana en que se expidi\u00f3 el acto administrativo de pr\u00f3rroga a la recolecci\u00f3n de apoyos el cual, a su turno, motiv\u00f3 la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, promovida por la se\u00f1ora Catalina Henao Correa. Dado que la decisi\u00f3n de rechazo de dicha demanda fue la que sustent\u00f3 la solicitud de amparo, la Sala Novena de Revisi\u00f3n estima que oper\u00f3 la carencia actual del objeto por situaci\u00f3n sobreviniente. Lo anterior, en todo caso, no impide que se realice un pronunciamiento de fondo, por ser necesario para precisar el alcance de los derechos controvertidos y para realizar pedagog\u00eda constitucional, en los t\u00e9rminos de la jurisprudencia de esta Corte. En particular, la Sala estima que es necesario un pronunciamiento de fondo en el asunto en la medida en que se relaciona con las competencias jurisdiccionales para el control de los actos administrativos dictados en el tr\u00e1mite de un mecanismo de reforma constitucional de origen popular.<\/p>\n
4. Cuesti\u00f3n previa: la competencia de la Corte Constitucional para ejercer el control previo, autom\u00e1tico e integral de constitucionalidad sobre la etapa de la iniciativa ciudadana<\/p>\n
59. En la Sentencia C-141 de 2010, la Corte estableci\u00f3 su competencia para examinar el tr\u00e1mite de la etapa de iniciativa popular o ciudadana cuando estudia la constitucionalidad de una ley de convocatoria a un referendo constitucional. Indic\u00f3 que sus atribuciones sobre esta fase se extienden a \u201crevisar si, en el tr\u00e1mite de la iniciativa popular se preservaron los principios constitucionales orientadores de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana, al igual que el texto de las leyes estatutarias que los desarrollan\u201d.<\/p>\n
60. Bajo este entendimiento, la Sala Plena ha sostenido que la expresi\u00f3n \u201cvicios de procedimiento en su formaci\u00f3n\u201d, prevista en el art\u00edculo 241.2 superior, comprende \u201cno s\u00f3lo el examen de la aprobaci\u00f3n de la respectiva ley, sino todos los actos concernientes a la formaci\u00f3n de la iniciativa\u201d . Por lo tanto, el an\u00e1lisis del tribunal constitucional \u201cabarcar\u00e1 el estudio de la validez de las actuaciones adelantadas por los promotores de la iniciativa ante las autoridades que conforman la Organizaci\u00f3n Electoral en Colombia\u201d, esto es, la RNEC y el CNE.<\/p>\n
61. En suma, \u201cen el caso de los referendos constitucionales aprobatorios, la Corte Constitucional se ha declarado competente para adelantar el examen de todas las etapas relativas a su materializaci\u00f3n\u201d. En este sentido, se trata de un control que tiene, entre otras, las siguientes caracter\u00edsticas: (i) es posterior a la sanci\u00f3n y promulgaci\u00f3n de la ley que incorpora el texto que se somete a referendo, pero previo al pronunciamiento popular; (ii) es autom\u00e1tico, dado que opera por mandato imperativo de la Carta; (iii) concentrado, dado que la competencia para examinar la constitucionalidad de la convocatoria compete exclusivamente a la Corte; y (iv) integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de esa ley.<\/p>\n
62. En consecuencia, la Sala concluye que, de conformidad con la jurisprudencia de este tribunal, el control autom\u00e1tico, previo e integral del referendo constitucional de origen popular abarca la etapa de iniciativa ciudadana. En tal sentido, le corresponde a la Corte Constitucional pronunciarse sobre la validez de los actos administrativos que se profieren dentro de la etapa de la iniciativa ciudadana.<\/p>\n
63. Ahora bien, respecto del caso concreto, la Sala de Revisi\u00f3n considera oportuno resaltar que cuando se trate de actos administrativos que se dicten en el tr\u00e1mite de un referendo constitucional de iniciativa popular, es necesario que los jueces contenciosos administrativos verifiquen su competencia y determinen, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en qu\u00e9 casos pueden asumir el conocimiento de los asuntos que, eventualmente, les correspondan.<\/p>\n
64. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala aclara que la presente decisi\u00f3n no constituye un pronunciamiento sobre la distribuci\u00f3n competencial en relaci\u00f3n con los controles que tiene a su cargo la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa y aquellos que se atribuyen a la Corte en sede de control abstracto. Lo anterior, por cuanto dicho asunto no es el objeto de la presente controversia. En otras palabras, esta providencia no determinar\u00e1 el alcance de las facultades del Consejo de Estado cuando se persigue la nulidad de un acto administrativo dictado en la fase de iniciativa ciudadana del referendo constitucional. Por lo tanto, se circunscribir\u00e1 a poner de presente la jurisprudencia constitucional sobre la materia expuesta. Con fundamento en lo anterior, la Corte proseguir\u00e1 con el estudio de los n\u00facleos tem\u00e1ticos enunciados en la metodolog\u00eda de este fallo.<\/p>\n
5. La distinci\u00f3n entre actos administrativos de tr\u00e1mite o preparatorios y los definitivos<\/p>\n
65. Los actos administrativos pueden clasificarse, desde el punto de vista de su inserci\u00f3n en el procedimiento y recurribilidad, en actos administrativos definitivos, de tr\u00e1mite y de ejecuci\u00f3n. Esta forma de catalogarlos tiene la finalidad de delimitar cu\u00e1les deben ser objeto de control jurisdiccional de manera aut\u00f3noma. La distinci\u00f3n entre estas categor\u00edas obedece a las distintas formas que adoptan las actuaciones de la administraci\u00f3n. En efecto, aquella profiere actos previos para la determinaci\u00f3n o alteraci\u00f3n de una situaci\u00f3n jur\u00eddica \u2013preparatorios\u2013, emite decisiones que crean, modifican o extinguen la situaci\u00f3n jur\u00eddica concreta \u2013definitivos\u2013 y realiza diversos actos dirigidos a ejecutar u obtener la realizaci\u00f3n efectiva de la decisi\u00f3n de la administraci\u00f3n \u2013de ejecuci\u00f3n\u2013. Adem\u00e1s, en la legislaci\u00f3n colombiana, son definitivos los actos que \u201cdecidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuaci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
66. En Francia, se contempla la clasificaci\u00f3n entre actos administrativos decisoires y non decisoires. En principio, estos \u00faltimos no son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativa. A su turno, en el derecho espa\u00f1ol, por regla general, no pueden demandarse los actos administrativos de tr\u00e1mite salvo cuando \u201cdeciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensi\u00f3n o perjuicio irreparable a derechos o intereses leg\u00edtimos\u201d. La distinci\u00f3n entre los actos administrativos de tr\u00e1mite y los definitivos ha sido adoptada igualmente en otros pa\u00edses como Argentina, Chile, Per\u00fa y M\u00e9xico.<\/p>\n
67. En Colombia, a partir de la Ley 167 de 1941 se introdujeron las categor\u00edas de actos administrativos de tr\u00e1mite y definitivos. Aquella clasificaci\u00f3n fue retomada por el Decreto Ley 01 de 1984 en los siguientes t\u00e9rminos: \u201cson actos definitivos que ponen fin a la actuaci\u00f3n administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de tr\u00e1mite pondr\u00e1n fin a una actuaci\u00f3n cuando hagan imposible continuarla\u201d.<\/p>\n
68. En la actualidad, el art\u00edculo 43 del CPACA indica que \u201cson actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuaci\u00f3n\u201d. Igualmente, el art\u00edculo 75 de esa normativa dispone que \u201cno habr\u00e1 recurso contra los actos de car\u00e1cter general, ni contra los de tr\u00e1mite, preparatorios, o de ejecuci\u00f3n excepto en los casos previstos en norma expresa\u201d. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 169 del mismo estatuto establece que es una causal de rechazo de la demanda que \u201cel asunto no sea susceptible de control judicial\u201d.<\/p>\n
69. El Consejo de Estado ha abordado en su jurisprudencia la diferencia entre los actos administrativos de tr\u00e1mite y los definitivos. Al respecto, ha explicado \u201cen reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los \u00fanicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicci\u00f3n de lo Contencioso Administrativo, dado que a trav\u00e9s de estos la administraci\u00f3n crea, modifica o extingue situaciones jur\u00eddicas a los asociados\u201d.<\/p>\n
70. De esta forma, para el m\u00e1ximo tribunal de lo contencioso administrativo, el acto que pone fin a una actuaci\u00f3n administrativa es el que debe demandarse ante el juez. Esto \u201cno significa que los actos de tr\u00e1mite est\u00e9n exentos de control o que sobre ellos se cierna un manto de impunidad. Lo que ocurre es que estos \u00faltimos no son demandables de forma directa o aut\u00f3noma sino a trav\u00e9s del acto definitivo con fundamento en los vicios que pudieron presentarse en un acto de tr\u00e1mite o preparatorio o en alguna irregularidad presentada en cualquier etapa previa al acto definitivo\u201d.<\/p>\n
71. La Corte Constitucional se ha referido en numerosas decisiones a la distinci\u00f3n entre actos administrativos de tr\u00e1mite y definitivos. Al respecto, ha advertido que la posibilidad de contradicci\u00f3n al interior del procedimiento administrativo recae principalmente sobre los actos definitivos, en la medida en que aquellos resuelven aspectos sustanciales. Adem\u00e1s, ha determinado que los actos de tr\u00e1mite no son susceptibles de control judicial aut\u00f3nomo ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa porque \u201cser\u00eda inane una declaraci\u00f3n judicial sobre un acto que, analizado individualmente, no tiene efectos jur\u00eddicos claros y concretos\u201d.<\/p>\n
72. Igualmente, esta corporaci\u00f3n ha determinado que no es contrario al debido proceso que el legislador establezca la imposibilidad de interponer los recursos del procedimiento administrativo en contra de actos de tr\u00e1mite. Por esa raz\u00f3n, declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 49 del antiguo C\u00f3digo Contencioso Administrativo, al estimar que la delimitaci\u00f3n de los recursos procedentes desarrolla los principios de eficacia, eficiencia y celeridad de la funci\u00f3n administrativa. Adem\u00e1s, esa restricci\u00f3n no constituye una limitaci\u00f3n irrazonable o desproporcionada para los derechos de los ciudadanos.<\/p>\n
73. Adicionalmente, la Corte ha reconocido que los actos administrativos de tr\u00e1mite no est\u00e1n exentos de control jurisdiccional. En efecto, la imposibilidad de que este tipo de actos puedan ser objeto de demanda \u2013de forma aut\u00f3noma\u2013 no implica una inexistencia de los mecanismos para revisar su legalidad. Por el contrario, lo que sucede es que el control judicial de los actos de tr\u00e1mite se realiza de forma simult\u00e1nea con el del acto definitivo respectivo. \u00a0En consecuencia, como los actos de tr\u00e1mite son \u201cactos instrumentales\u201d que integran el procedimiento anterior a la decisi\u00f3n que finalmente resuelva el asunto, \u201csus defectos jur\u00eddicos podr\u00e1n cuestionarse cuando se impugne el acto definitivo, el cual podr\u00e1 ser invalido, [por ejemplo], por haberse adoptado con desconocimiento del procedimiento previo que constituye requisito formal del mismo acto\u201d.<\/p>\n
74. Aunado a lo anterior, este tribunal ha considerado especialmente relevante la diferencia entre los actos administrativos definitivos y los de tr\u00e1mite debido a las particularidades que implica para la procedencia de la acci\u00f3n de tutela. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha definido unas reglas espec\u00edficas cuando el amparo constitucional se dirige contra actos de tr\u00e1mite. Dicha perspectiva se justifica en la medida en que estos \u00faltimos no pueden ser sometidos al control de la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo de manera aut\u00f3noma. As\u00ed, la Corte ha determinado que la tutela procede directamente contra actos administrativos de tr\u00e1mite cuando: (i) la actuaci\u00f3n administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido, pero el acto acusado define una situaci\u00f3n especial y sustancial; (ii) el acto de tr\u00e1mite se proyecte en la decisi\u00f3n final; y (iii) el acto administrativo ocasione la vulneraci\u00f3n o amenaza real de un derecho constitucional fundamental.<\/p>\n
75. En suma, la ley, la doctrina y la jurisprudencia establecen una clasificaci\u00f3n de los actos administrativos desde un punto de vista procedimental. Aquella distingue entre los actos de tr\u00e1mite y los definitivos. Estas categor\u00edas implican que, respecto de los primeros, no cabe proponer recursos al interior del procedimiento administrativo y tampoco pueden ser demandados aut\u00f3nomamente. Dicha restricci\u00f3n se justifica en la medida en que los actos administrativos de tr\u00e1mite o preparatorios tienen un car\u00e1cter instrumental.<\/p>\n
6. La etapa de recolecci\u00f3n de apoyos en el tr\u00e1mite de las iniciativas ciudadanas de referendo constitucional<\/p>\n
76. El art\u00edculo 378 superior reconoce la posibilidad de reformar la Constituci\u00f3n a trav\u00e9s de un referendo de iniciativa ciudadana. Para tal efecto, se requiere constatar que la propuesta cuenta con el apoyo de un porcentaje igual o superior al 5% del censo electoral, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 155 de la Carta. Posteriormente, una vez se verifica el n\u00famero de firmas requerido, el Congreso de la Rep\u00fablica debe aprobar la ley que convoca a referendo y aquella es objeto de control previo, autom\u00e1tico e integral por la Corte Constitucional.<\/p>\n
77. A partir de lo anterior, la Sentencia C-141 de 2010 determin\u00f3 que un referendo constitucional de iniciativa popular se encuentra conformado por las siguientes etapas: (i) iniciativa popular; (ii) aprobaci\u00f3n de una ley mediante la cual se incorpora el texto de articulado que recibi\u00f3 los apoyos ciudadanos; (iii) revisi\u00f3n previa, autom\u00e1tica e integral de la Corte Constitucional; (iv) sanci\u00f3n presidencial; (iv) convocatoria al pueblo para que se manifieste a favor o en contra del texto reformatorio de la Carta; y (v) entrada en vigencia de la reforma.<\/p>\n
78. El referendo constitucional de iniciativa ciudadana o popular ha sido regulado por las leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de 2015. Estas normas han fijado los aspectos procedimentales que permiten materializar estas iniciativas. Ahora bien, por su relevancia para el asunto objeto de estudio, la Sala se referir\u00e1 a la etapa de recolecci\u00f3n de apoyos dentro de la fase de iniciativa popular o ciudadana del referendo. A continuaci\u00f3n, la Sala describir\u00e1 brevemente cada una de las fases en las que se divide, las actuaciones que deben adelantarse y su regulaci\u00f3n legal.<\/p>\n
Tabla 4. Etapas y actuaciones de la fase de iniciativa ciudadana o popular del referendo constitucional<\/p>\n
Etapa o actuaci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Descripci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. Conformaci\u00f3n de un comit\u00e9 de promotores. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esta fase es aplicable a organizaciones sociales y partidos o movimientos pol\u00edticos. Deben presentar ante la RNEC el acta de su \u00f3rgano de decisi\u00f3n en la que se conforma. El comit\u00e9 debe integrarse por un grupo de tres a nueve personas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 5 de la Ley 1757 de 2015<\/p>\n
2. Inscripci\u00f3n ante la RNEC del promotor de la solicitud de referendo y designaci\u00f3n de vocero. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cualquier ciudadano, organizaci\u00f3n social, partido o movimiento pol\u00edtico puede inscribirse como promotor. Debe designarse un vocero para la iniciativa. Cuando el promotor sea un solo ciudadano, \u00e9l mismo ser\u00e1 el vocero. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 5 de la Ley 1757 de 2015<\/p>\n
3. Verificaci\u00f3n del cumplimiento de los requisitos legales, elaboraci\u00f3n y entrega de los formularios de suscripci\u00f3n de apoyos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La RNEC contar\u00e1 con un plazo de 15 d\u00edas para verificar el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa, elaborar y entregar los formularios de recolecci\u00f3n de apoyos. A partir de ese momento, se cuenta el plazo para obtener las firmas. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Arts. 6 y 10 de la Ley 1757 de 2015<\/p>\n
4. Recolecci\u00f3n de apoyos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los promotores disponen de seis meses para recolectar los apoyos requeridos. Pueden solicitar una pr\u00f3rroga en caso de fuerza mayor o caso fortuito \u2013debidamente acreditados\u2013, hasta por tres meses m\u00e1s, en la forma y por el tiempo que se\u00f1ale el CNE. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 10 de la Ley 1757 de 2015<\/p>\n
5. Entrega de los formularios a la RNEC \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Al vencer el plazo para la recolecci\u00f3n de firmas, el promotor debe presentar los formularios debidamente diligenciados a la RNEC. En el t\u00e9rmino de 15 d\u00edas tambi\u00e9n deber\u00e1n entregar los estados contables de la campa\u00f1a de recolecci\u00f3n de apoyos. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 11 de la Ley 1757 de 2015<\/p>\n
6. Archivo de la propuesta \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vencido el plazo para la recolecci\u00f3n de apoyos sin que se hayan obtenido las firmas necesarias, se archivar\u00e1 la propuesta. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art. 11 de la Ley 1757 de 2015<\/p>\n
7. Verificaci\u00f3n de apoyos ciudadanos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La RNEC verificar\u00e1 los apoyos ciudadanos en un plazo m\u00e1ximo de 45 d\u00edas, contados desde la entrega de los formularios. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Arts. 13 y 14 de la Ley 1757 de 2015<\/p>\n
8. Expedici\u00f3n de la certificaci\u00f3n de la RNEC \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La RNEC certificar\u00e1 (i) el n\u00famero total de respaldos consignados; (ii) los apoyos v\u00e1lidos y nulos; y (iii) si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales para la propuesta. En caso afirmativo, la RNEC deber\u00e1 enviar al Congreso el articulado y la exposici\u00f3n de motivos del referendo. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Arts. 15 y 19 de la Ley 1757 de 2015<\/p>\n
79. As\u00ed mismo, debido a su importancia para el caso concreto, esta corporaci\u00f3n se referir\u00e1 a la pr\u00f3rroga del t\u00e9rmino para la recolecci\u00f3n de apoyos. Originalmente, el art\u00edculo 18 de la Ley 134 de 1994 establec\u00eda la posibilidad de prorrogar el plazo de seis meses para la obtenci\u00f3n de los respaldos \u201cen caso de fuerza mayor, en la forma y por el tiempo que se\u00f1ale el Consejo Nacional Electoral\u201d.<\/p>\n
80. Posteriormente, el art\u00edculo 10 de la Ley 1757 de 2015: (i) habilit\u00f3 la posibilidad de solicitar la pr\u00f3rroga tambi\u00e9n por la ocurrencia de un caso fortuito; (ii) limit\u00f3 a tres meses el t\u00e9rmino m\u00e1ximo para otorgar este plazo adicional; y (iii) determin\u00f3 que deb\u00eda ser \u201cdebidamente acreditada\u201d la situaci\u00f3n que justificara el otorgamiento de la pr\u00f3rroga. En relaci\u00f3n con esta disposici\u00f3n, la Sentencia C-150 de 2015 consider\u00f3 que \u201cla posibilidad de establecer una pr\u00f3rroga para la recolecci\u00f3n de apoyos se explica por las circunstancias all\u00ed se\u00f1aladas, se fija por un t\u00e9rmino m\u00e1ximo razonable y se condiciona a las determinaciones que adopte el Consejo Nacional Electoral al cual, seg\u00fan lo establece el art\u00edculo 265 de la Constituci\u00f3n, le corresponde ejercer la suprema inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la organizaci\u00f3n electoral\u201d.<\/p>\n
7. La procedencia excepcional de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales: reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
81. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la acci\u00f3n de tutela procede contra los actos y las decisiones expedidas en ejercicio de la funci\u00f3n jurisdiccional. Se trata del resultado de una lectura arm\u00f3nica de la Constituci\u00f3n con varios instrumentos internacionales de protecci\u00f3n de los derechos humanos, seg\u00fan la cual \u201ctoda persona podr\u00e1 hacer uso de mecanismos judiciales \u00e1giles y efectivos que los ampare contra la amenaza o violaci\u00f3n de los derechos fundamentales, aun si esta se causa por quienes act\u00faan en ejercicio de funciones oficiales\u201d.<\/p>\n
82. A partir de la Sentencia C-543 de 1992, este tribunal admiti\u00f3 la procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales solo en relaci\u00f3n con actuaciones de hecho que impliquen una grave vulneraci\u00f3n o amenaza a los derechos fundamentales. Posteriormente, la Corte se refiri\u00f3 a la v\u00eda de hecho para abordar el estudio de casos respecto de los cuales se aduce un proceder arbitrario de los jueces que vulnera derechos fundamentales.<\/p>\n
7.1. Criterios generales de procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales<\/p>\n
84. Los requisitos generales de procedencia de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales \u201cconstituyen restricciones de \u00edndole procedimental o par\u00e1metros imprescindibles para que el juez de tutela aborde el an\u00e1lisis de fondo\u201d. Estos requisitos exigen: (i) que la cuesti\u00f3n sea de relevancia constitucional. En consecuencia, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.<\/p>\n
85. Adem\u00e1s, (ii) que la persona afectada haya agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar la consumaci\u00f3n de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se acredite el requisito de inmediatez; (iv) que se demuestre la legitimaci\u00f3n por activa y por pasiva; (v) cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga la potencialidad de causar un efecto decisivo o determinante en la decisi\u00f3n que se impugna y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora; (vi) que la parte actora identifique de manera razonable, tanto los hechos que generaron la afectaci\u00f3n como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal lesi\u00f3n en el proceso judicial (siempre que esto hubiere sido posible); y (vii) que no se trate de sentencias de tutela.<\/p>\n
86. Estos requisitos se dirigen a preservar el car\u00e1cter residual del mecanismo de amparo y la competencia de los jueces naturales, que cuentan con un conocimiento especializado para resolver los asuntos a su cargo. En ese sentido, la persona que acude a la tutela contra providencia judicial debe asumir una carga argumentativa especial, que se acent\u00faa cuando se cuestionan decisiones de altas cortes, como en este caso del Consejo de Estado, aunque siempre deben interpretarse al amparo del principio de informalidad propio de este mecanismo. En particular, la Corte ha establecido que \u201cla tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una alta corte, exige valorar, prima facie, si la decisi\u00f3n se fundament\u00f3 en una actuaci\u00f3n arbitraria e ileg\u00edtima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales\u201d. En este orden de ideas, se debe acreditar que el fallo cuestionado es \u201cdefinitivamente incompatible con el alcance y l\u00edmite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte Constitucional o cuando se genera una anomal\u00eda de tal entidad que es necesaria la intervenci\u00f3n del juez constitucional\u201d.<\/p>\n
87. Ahora bien, las decisiones de instancia declararon improcedente la acci\u00f3n de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Por tal motivo, la Sala se referir\u00e1 brevemente y de manera particular a dicho presupuesto.<\/p>\n
88. Relevancia constitucional. La Corte ha se\u00f1alado que es indispensable verificar en cada caso concreto que la acci\u00f3n de tutela no est\u00e9 siendo utilizada como una instancia adicional para remplazar las v\u00edas judiciales ordinarias. En este sentido, ha establecido que la relevancia constitucional tiene tres finalidades primordiales: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por lo tanto, evitar que la acci\u00f3n de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acci\u00f3n de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales; y, por \u00faltimo, (iii) impedir que la acci\u00f3n de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.<\/p>\n
89. Adicionalmente, la Corte Constitucional ha establecido tres criterios de an\u00e1lisis para determinar si una acci\u00f3n de tutela tiene relevancia constitucional: (i) la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal o econ\u00f3mico; (ii) el caso debe involucrar alg\u00fan debate jur\u00eddico que gire en torno al contenido, alcance y goce de alg\u00fan derecho fundamental; y (iii) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. En ese orden de ideas, la tutela en contra de una providencia judicial exige valorar si la decisi\u00f3n se fundament\u00f3 en una actuaci\u00f3n ostensiblemente arbitraria e ileg\u00edtima de la autoridad judicial y que derive la trasgresi\u00f3n de las garant\u00edas b\u00e1sicas del derecho al debido proceso. Solo de esta forma se garantiza \u201cla \u00f3rbita de acci\u00f3n tanto de los jueces constitucionales como de los de las dem\u00e1s jurisdicciones\u201d.<\/p>\n
7.2. Causales espec\u00edficas de procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales<\/p>\n
90. La jurisprudencia constitucional ha definido los requisitos espec\u00edficos de procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales cuando se trata de \u201cyerros judiciales que se advierten en la decisi\u00f3n judicial y tornan inexorable la intervenci\u00f3n del juez de tutela\u201d. Estos fueron denominados causales espec\u00edficas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.<\/p>\n
91. En este orden de ideas, los criterios esbozados constituyen un cat\u00e1logo del que es posible comprender y justificar la procedencia excepcional de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales a la luz de la Constituci\u00f3n y de los instrumentos internacionales de derechos humanos. Teniendo en cuenta que la accionante hizo alusi\u00f3n espec\u00edfica al defecto sustantivo, al desconocimiento del precedente y a la violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n, es necesario ampliar la conceptualizaci\u00f3n sobre estas categor\u00edas.<\/p>\n
Tabla 4. Causales espec\u00edficas de procedibilidad analizadas en el presente caso<\/p>\n
Causal \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Descripci\u00f3n<\/p>\n
Defecto sustantivo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Implica la invalidez constitucional de las providencias judiciales cuando en ellas se acude a una motivaci\u00f3n que contradice, de manera manifiesta, el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable. Se puede configurar, por ejemplo, en las siguientes hip\u00f3tesis:<\/p>\n
(i) la decisi\u00f3n judicial se basa en una norma inaplicable, porque no es pertinente, ha sido derogada o, a pesar de que est\u00e1 vigente y es constitucional, no se adec\u00faa a la situaci\u00f3n f\u00e1ctica a la cual se aplic\u00f3;<\/p>\n
(ii) la interpretaci\u00f3n o aplicaci\u00f3n de la norma al caso concreto no se encuentra dentro del margen de interpretaci\u00f3n razonable o se funda en una lectura normativa que no es sistem\u00e1tica;<\/p>\n
(iii) se desconoce o se omite la norma aplicable al caso concreto;<\/p>\n
(iv) la providencia judicial carece de suficiente sustentaci\u00f3n o justificaci\u00f3n de la actuaci\u00f3n con afectaci\u00f3n de derechos fundamentales;<\/p>\n
(v) se desconoce el precedente judicial sin un m\u00ednimo razonable de argumentaci\u00f3n; y,<\/p>\n
(vi) no se aplica la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad pese a que se configura el deber de acudir a ella o cuando se aplican normas abiertamente inconstitucionales.<\/p>\n
Desconocimiento del precedente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este defecto se fundamenta en el principio de igualdad. En cumplimiento de ese mandato, ante casos similares, los jueces deben proferir decisiones an\u00e1logas y, en caso contrario, infringir\u00edan dicha garant\u00eda. Adem\u00e1s, esta causal se sustenta en el deber de unificaci\u00f3n de jurisprudencia de los \u00f3rganos de cierre. El precedente judicial puede ser horizontal o vertical.<\/p>\n
Para determinar que se configur\u00f3 un desconocimiento del precedente debe acudirse a la siguiente metodolog\u00eda: (i) establecer si existe un precedente aplicable al caso concreto y distinguir las reglas decisionales; (ii) comprobar que dicho precedente se deb\u00eda aplicar so pena de desconocer el principio de igualdad; y (iii) verificar si el juez expuso razones fundadas para apartarse del precedente, ya sea por diferencias f\u00e1cticas o por considerar que exist\u00eda una interpretaci\u00f3n m\u00e1s arm\u00f3nica y favorable de cara a los principios constitucionales y los derechos fundamentales.<\/p>\n
Violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este defecto se puede configurar en diferentes hip\u00f3tesis. En primer lugar, porque no se aplica una norma constitucional al caso. Esto ocurre porque: (a) en la soluci\u00f3n del caso se dej\u00f3 de interpretar y aplicar una disposici\u00f3n legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de un derecho fundamental de aplicaci\u00f3n inmediata, y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretaci\u00f3n conforme con la Constituci\u00f3n. En segundo lugar, este defecto se configura cuando se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
8. An\u00e1lisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acci\u00f3n de tutela en el caso concreto<\/p>\n
92. Este tribunal ha establecido que el estudio de los requisitos gen\u00e9ricos de procedibilidad no es abstracto sino concreto, de manera que estos se deben verificar en cada caso. Para la Sala, la acci\u00f3n de tutela presentada por Catalina Henao Correa en contra de la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado satisfizo los requisitos generales de procedencia excepcional de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales.<\/p>\n
93. Legitimaci\u00f3n en la causa. En el presente asunto se satisface este requisito. En cuanto a la legitimaci\u00f3n por activa, la acci\u00f3n de tutela fue promovida por la se\u00f1ora Henao Correa en nombre propio. Aquella es la titular de los derechos fundamentales que se invocan como vulnerados, debido a que fue quien present\u00f3 la demanda que fue rechazada mediante las providencias controvertidas en la solicitud de amparo. Por ende, se encuentra acreditada la legitimaci\u00f3n por activa. A su turno, la acci\u00f3n de tutela se formul\u00f3 contra la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado, autoridad judicial que dict\u00f3 los autos del 2 y del 23 de junio de 2023, cuestionados por la accionante. Por lo expuesto, se verifica la legitimaci\u00f3n por pasiva.<\/p>\n
94. Inmediatez. La acci\u00f3n de tutela fue interpuesta dentro de un t\u00e9rmino razonable. En efecto, la providencia que resolvi\u00f3 el recurso de s\u00faplica promovido por la actora fue notificada el 26 de junio de 2023. A su turno, la acci\u00f3n de tutela se radic\u00f3 el 4 de agosto de ese mismo a\u00f1o. Es decir, transcurri\u00f3 un lapso inferior a dos meses desde que se notific\u00f3 la decisi\u00f3n que confirm\u00f3 el auto de rechazo hasta el momento en que se promovi\u00f3 la solicitud de amparo. La actora acudi\u00f3 al amparo constitucional en forma oportuna y, por consiguiente, se satisface este requisito.<\/p>\n
95. Subsidiariedad. La accionante agot\u00f3 los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios. En efecto, la demandante present\u00f3 el recurso de s\u00faplica en contra del auto del 2 de junio de 2023. Esa \u00faltima providencia fue confirmada por la Secci\u00f3n Quinta mediante prove\u00eddo del 23 de junio de 2023. La Sala destaca que, en contra de esa \u00faltima providencia no es procedente ning\u00fan recurso ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. En efecto, al no tratarse de una sentencia ejecutoriada, no procede el recurso extraordinario de revisi\u00f3n (art. 248 del CPACA). Adem\u00e1s, la decisi\u00f3n cuestionada no es una sentencia dictada por un tribunal administrativo, por lo cual el recurso extraordinario de unificaci\u00f3n de jurisprudencia es tambi\u00e9n improcedente (art. 257 del CPACA).<\/p>\n
96. Relevancia constitucional. En el presente caso, la Sala estima que el asunto acredita este presupuesto. A diferencia de lo concluido por los jueces de instancia, para esta corporaci\u00f3n es evidente que el objeto de la controversia plantea un debate que excede los contornos de la mera legalidad. En este sentido, la solicitud de amparo cumple los tres criterios que, conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Corte, dan cuenta de la relevancia constitucional de las tutelas en contra de providencias judiciales. En particular, la acci\u00f3n de tutela (i) no versa exclusivamente sobre asuntos legales o econ\u00f3micos, (ii) persigue la protecci\u00f3n de derechos fundamentales, y (iii) no se limita a reabrir debates concluidos en el proceso ordinario.<\/p>\n
<\/p>\n
97. Primero, la controversia no versa sobre asuntos econ\u00f3micos ni se agota en aspectos exclusivamente de \u00edndole legal. De una parte, las pretensiones de la demandante no tienen una naturaleza patrimonial. Adem\u00e1s de ello, aunque existe una discusi\u00f3n sobre la interpretaci\u00f3n y el alcance de las normas del CPACA sobre actos administrativos de tr\u00e1mite, para la Sala el objeto de la discusi\u00f3n no se agota en dicha cuesti\u00f3n legal. En este sentido, el debate implica una dimensi\u00f3n constitucional, en la medida en que se plantea una posible restricci\u00f3n sobre los derechos al debido proceso y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia de la parte demandante que podr\u00eda incidir en el tr\u00e1mite de un mecanismo de reforma constitucional de origen popular. En este punto, si bien la Corte estableci\u00f3 que no abordar\u00e1 aspectos de fondo sobre el contenido de la iniciativa ciudadana promovida (por ejemplo, si la pregunta es compatible con la Constituci\u00f3n) como lo pretenden algunas intervinientes, es importante aclarar que los impedimentos injustificados o desproporcionados en el desarrollo del procedimiento de reforma constitucional pueden implicar una vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales.<\/p>\n
98. De este modo, la discusi\u00f3n planteada excede los contornos de las categor\u00edas previstas en las normas legales e involucra \u00e1mbitos que se relacionan con el principio de participaci\u00f3n y el control judicial de las actuaciones de la organizaci\u00f3n electoral dentro de un mecanismo de participaci\u00f3n que fue previsto directamente por el constituyente (art. 378 superior).<\/p>\n
99. Segundo, la solicitud de amparo persigue la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administraci\u00f3n de justicia. En este sentido, acredita una clara dimensi\u00f3n de derechos fundamentales porque, de acuerdo con lo afirmado por la accionante y los intervinientes, se impone una restricci\u00f3n desproporcionada sobre la posibilidad de acudir ante los jueces para cuestionar un acto administrativo que incide de forma directa en la recolecci\u00f3n de apoyos para el tr\u00e1mite de un referendo constitucional de origen popular.<\/p>\n
100. Tercero, la acci\u00f3n de tutela no se limita a reabrir debates concluidos en el proceso ordinario. En efecto, desde una aproximaci\u00f3n preliminar, podr\u00eda sostenerse que el amparo busca\u00a0reabrir un debate concluido ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. Particularmente porque la accionante cuestion\u00f3 reiteradamente que el acto administrativo objeto del proceso fuera uno de tr\u00e1mite. Sin embargo, en la medida en que la cuesti\u00f3n no puede entenderse restringida a sus aspectos legales, la intervenci\u00f3n del juez constitucional es pertinente. En suma, dado que el asunto excede un debate de naturaleza simplemente legal y ante la posibilidad de incidencia en un mecanismo de reforma constitucional previsto directamente por la Carta, esta corporaci\u00f3n encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional.<\/p>\n
101. A continuaci\u00f3n, la Sala abordar\u00e1 las dem\u00e1s causales generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales.<\/p>\n
Tabla 5. Otros requisitos generales de procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales<\/p>\n
La irregularidad procesal debe tener incidencia directa en la decisi\u00f3n que resulta vulneradora de los derechos fundamentales. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Este criterio no es aplicable en el presente asunto, pues no se aducen anomal\u00edas de car\u00e1cter procedimental.<\/p>\n
Identificaci\u00f3n razonable de los hechos que generaron la vulneraci\u00f3n y de los derechos invocados. La parte actora debe haber alegado las circunstancias que alega como transgresoras en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La accionante identific\u00f3 las providencias que consider\u00f3 lesivas a sus derechos fundamentales y expuso el criterio jur\u00eddico que respalda sus alegaciones. En particular, se refiri\u00f3 al defecto sustantivo, al desconocimiento del precedente y a la violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n. Adem\u00e1s, la actora refiri\u00f3 sus inconformidades con los argumentos del el auto de rechazo.<\/p>\n
La providencia objeto de la solicitud de amparo no debe ser una sentencia de tutela. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los prove\u00eddos cuestionados no se produjeron en un tr\u00e1mite de tutela.<\/p>\n
102. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena estima que en el presente caso se encuentran acreditados los requisitos generales de la acci\u00f3n de tutela contra providencias judiciales. A continuaci\u00f3n, la Corte determinar\u00e1 si se configuraron los defectos espec\u00edficos alegados por la actora.<\/p>\n
9. An\u00e1lisis de los defectos espec\u00edficos invocados por la accionante<\/p>\n
103. La Corte estima importante recordar que la jurisprudencia constitucional ha determinado que la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de correcci\u00f3n de las decisiones de las autoridades jurisdiccionales. Dicha premisa se sustenta en el car\u00e1cter excepcional de esta clase de acciones, que se fundamenta en los principios de seguridad jur\u00eddica, autonom\u00eda judicial, juez natural y en las presunciones de acierto y validez que son propias de los fallos dictados por los jueces. Esta teleolog\u00eda incide tambi\u00e9n en el an\u00e1lisis de las causales espec\u00edficas de procedibilidad. Lo anterior, en la medida en que ellos describen situaciones excepcionales, decisiones arbitrarias o caprichosas \u201cque hacen que la decisi\u00f3n sea incompatible con la Constituci\u00f3n y genere una transgresi\u00f3n de los derechos fundamentales\u201d.<\/p>\n
Las providencias cuestionadas no incurrieron en un defecto material o sustantivo<\/p>\n
104. Para el an\u00e1lisis de este defecto, la Sala recuerda que no cualquier diferencia en la interpretaci\u00f3n o aplicaci\u00f3n de una norma constituye un defecto sustantivo. El error judicial debe ser ostensible, \u201carbitrario y caprichoso\u201d, pues, de no comprobarse, la acci\u00f3n de tutela ser\u00eda improcedente. As\u00ed, la irregularidad se\u00f1alada debe ser de tal importancia y gravedad que, por su causa, se haya proferido una decisi\u00f3n que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales. Dicha regla se explica en que el juez constitucional no debe ni puede desconocer la autonom\u00eda del juez ordinario, toda vez que pueden existir v\u00edas jur\u00eddicas distintas para resolver un caso concreto que tambi\u00e9n son admisibles y compatibles con la Constituci\u00f3n y las garant\u00edas de los sujetos procesales.<\/p>\n
<\/p>\n
105. En el asunto objeto de estudio, la accionante se\u00f1al\u00f3 que la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado adopt\u00f3 una interpretaci\u00f3n del ordenamiento jur\u00eddico \u201cirrazonable\u201d y \u201ccontraevidente\u201d porque estim\u00f3 que la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023 era un acto administrativo de tr\u00e1mite. Para sustentar esta postura, explic\u00f3 que el acto proferido por el CNE: (i) constitu\u00eda \u201cuna decisi\u00f3n de fondo sobre el asunto clave en esa etapa\u201d ya que defin\u00eda \u201cel \u00e9xito o el fracaso\u201d de aquella; (ii) la decisi\u00f3n de otorgar un plazo adicional para la recolecci\u00f3n de firmas no es meramente operativa ni instrumental. A su turno, las intervinientes se\u00f1alaron que: (iii) la actuaci\u00f3n que se adelanta ante el CNE es distinta a aquella que se surte ante la RNEC. Por lo tanto, esta \u00faltima entidad podr\u00eda alegar la falta de legitimaci\u00f3n por pasiva; (iv) el acto que concedi\u00f3 la pr\u00f3rroga quedar\u00eda excluido de control judicial; y (v) es una actuaci\u00f3n determinante \u201cpues le puede dar continuidad o fin a la iniciativa ciudadana\u201d. A continuaci\u00f3n, la Sala abordar\u00e1 tales cuestionamientos.<\/p>\n
106. El Consejo de Estado adujo que la decisi\u00f3n del CNE de conceder o negar la pr\u00f3rroga no produce efectos decisivos sobre el tr\u00e1mite del referendo constitucional. Al respecto, la Sala observa que la interpretaci\u00f3n del juez contencioso administrativo resulta razonable y admisible. As\u00ed, es importante se\u00f1alar que no todos los actos de tr\u00e1mite o preparatorios son simples actuaciones de impulso procesal que no exigen una valoraci\u00f3n de parte de la autoridad administrativa. En algunos casos, aunque la administraci\u00f3n deba realizar un an\u00e1lisis de las normas jur\u00eddicas al interior del procedimiento, ello no implica que se trate de un acto administrativo definitivo. Esta categor\u00eda se relaciona con la conclusi\u00f3n del procedimiento administrativo para el involucrado porque, una vez se resuelve la situaci\u00f3n jur\u00eddica del ciudadano, se configura el car\u00e1cter definitivo del acto administrativo.<\/p>\n
107. As\u00ed, a modo de ejemplo, el Consejo de Estado ha se\u00f1alado que son actos administrativos de tr\u00e1mite aunque requieran un an\u00e1lisis sobre cuestiones sustanciales: (i) el que acepta la inscripci\u00f3n de un aspirante; (ii) el pronunciamiento de la entidad que ejerce el control fiscal en una contrataci\u00f3n por urgencia manifiesta; (iii) la resoluci\u00f3n que convoca a una consulta popular para constituir un \u00e1rea metropolitana; (iv) el acto que fija una convocatoria para elegir representantes de los estudiantes, docentes y egresados en una universidad p\u00fablica; (v) la convocatoria p\u00fablica para la elecci\u00f3n del auditor general de la Rep\u00fablica; y, (vi) la designaci\u00f3n de miembros de comisiones escrutadoras y claveros, entre otros.<\/p>\n
108. Como se advierte del recuento anterior, lo determinante para que un acto se considere definitivo no es que el pronunciamiento de la autoridad administrativa tenga una naturaleza sustancial. En contraste, el criterio de las providencias cuestionadas es que el prop\u00f3sito de tales actos preparatorios consiste en dar impulso a la actuaci\u00f3n administrativa y, a su vez, posibilitar su culminaci\u00f3n.<\/p>\n
109. En el caso concreto, se advierte que el acto administrativo en el que el CNE concede una solicitud de pr\u00f3rroga implica una decisi\u00f3n de impulso para la actuaci\u00f3n y se orienta a que ella culmine. No se trata de un acto independiente como lo plantea la parte demandante. De hecho, se trata de una decisi\u00f3n que se subordina a la certificaci\u00f3n de la RNEC sobre el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales. En efecto, mediante la Resoluci\u00f3n 26655 del 16 de noviembre de 2023, esa entidad declar\u00f3 que no se hab\u00edan cumplido tales exigencias y, por consiguiente, puso fin a la actuaci\u00f3n administrativa concerniente a la iniciativa ciudadana. En ese contexto, el ejercicio del control sobre la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023 carecer\u00eda de sentido porque su posici\u00f3n dentro del tr\u00e1mite de la iniciativa ciudadana es instrumental.<\/p>\n
110. En efecto, el acto administrativo que autoriza la pr\u00f3rroga del t\u00e9rmino para la etapa de recolecci\u00f3n de apoyos implica una extensi\u00f3n del periodo que la ley ha previsto para esa actuaci\u00f3n. Una vez finalizado dicho lapso, la iniciativa ciudadana: (i) podr\u00eda ser archivada, en caso de no obtenerse el n\u00famero de apoyos requeridos legalmente; o (ii) en la hip\u00f3tesis de haberse recaudado el total de firmas, la RNEC deber\u00e1 determinar el n\u00famero de apoyos v\u00e1lidos y, en general, certificar si se ha cumplido o no con los requisitos constitucionales y legales para la propuesta. En el evento en que dicha circunstancia no se acredite, la RNEC dictar\u00e1 un auto que termine con la actuaci\u00f3n administrativa. En suma, se evidencia que la pr\u00f3rroga de la recolecci\u00f3n de apoyos es parte de una secuencia que podr\u00eda concluir con el archivo de la propuesta o la certificaci\u00f3n de no haberse cumplido los requisitos constitucionales o legales. Tales actos administrativos s\u00ed tendr\u00edan un car\u00e1cter definitivo por ser los que ponen fin a la actuaci\u00f3n.<\/p>\n
111. En suma, se debe tener en cuenta que el vencimiento del t\u00e9rmino para la recolecci\u00f3n de apoyos implica dos tipos de consecuencias: (i) el archivo de la propuesta, si no se obtuvo el n\u00famero m\u00ednimo de respaldos; o (ii) la presentaci\u00f3n de los formularios diligenciados ante la RNEC. En este sentido, solo cuando se agota el t\u00e9rmino para la obtenci\u00f3n de firmas \u2013seis meses junto con la pr\u00f3rroga, si hubiera lugar a ella\u2013, puede continuarse con la actuaci\u00f3n administrativa. Por lo tanto, la decisi\u00f3n de conceder la pr\u00f3rroga de la fase de recolecci\u00f3n de apoyos no implica una actuaci\u00f3n independiente sino que se encuentra estrechamente ligada a la continuaci\u00f3n del tr\u00e1mite.<\/p>\n
112. Ahora bien, una de las intervinientes plante\u00f3 que, si se considera que el acto administrativo definitivo es la certificaci\u00f3n de la RNEC acerca del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales respecto de la iniciativa, se generar\u00eda un escenario en el que se demanda un acto administrativo proferido por una autoridad para cuestionar otra actuaci\u00f3n (la que concedi\u00f3 la pr\u00f3rroga). La Sala advierte que ese razonamiento pierde de vista el car\u00e1cter complejo del mecanismo de participaci\u00f3n ciudadana objeto del proceso. Adem\u00e1s, presume un incorrecto ejercicio del medio de control, en el cual no se convocar\u00eda al proceso al CNE a pesar de haber intervenido en la actuaci\u00f3n que culmin\u00f3 con la expedici\u00f3n del acto administrativo definitivo. Se trata de un razonamiento hipot\u00e9tico que no demuestra la configuraci\u00f3n de un defecto sustantivo.<\/p>\n
113. En relaci\u00f3n con este \u00faltimo punto, la Sala estima necesario reiterar que la identificaci\u00f3n de un acto administrativo como preparatorio o de tr\u00e1mite no implica, en modo alguno, que el mismo quede exento del control jurisdiccional. En este sentido, como lo ha reiterado la jurisprudencia del Consejo de Estado y de esta Corte, dichos actos pueden ser cuestionados al momento de demandar la actuaci\u00f3n definitiva.<\/p>\n
114. Finalmente, no sobra recordar que los actos administrativos de tr\u00e1mite pueden ser controvertidos directamente a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela. De este modo, si se trata de una decisi\u00f3n preparatoria o instrumental que vulnere los derechos fundamentales, procede excepcionalmente la acci\u00f3n de tutela sin necesidad de que haya culminado el procedimiento administrativo, de conformidad con la jurisprudencia constitucional. Desde esta perspectiva, no podr\u00eda considerarse de ninguna manera que estos actos de tr\u00e1mite se sustraen del sistema de controles jurisdiccionales o implican un riesgo para la vigencia o la garant\u00eda de los derechos fundamentales.<\/p>\n
115. En suma, la Sala concluye que la Secci\u00f3n Quinta del Consejo de Estado no incurri\u00f3 en un defecto sustantivo. No se advierte que, al concluir que la Resoluci\u00f3n 1322 de 2023 no era un acto susceptible de control judicial aut\u00f3nomo, la accionada hubiera acudido a una interpretaci\u00f3n manifiestamente contraria al ordenamiento jur\u00eddico ni a una lectura irrazonable de las normas legales. Tampoco se evidencia que hubiera acudido a normas inaplicables al caso concreto.<\/p>\n
Las decisiones judiciales controvertidas no incurrieron en un desconocimiento del precedente<\/p>\n
116. Para la accionante las decisiones del Consejo de Estado desconocieron la Sentencia SU-077 de 2018, porque no consider\u00f3 relevante que el acto administrativo hubiera indicado que contra \u00e9l proced\u00eda el recurso de reposici\u00f3n. Al respecto, la Sala estima pertinente se\u00f1alar que la parte actora no identific\u00f3 la ratio decidendi ni explic\u00f3 las razones por las que resultaba aplicable para el caso concreto tal decisi\u00f3n.<\/p>\n
117. Con todo, la Corte estima que las providencias cuestionadas no desconocieron la sentencia de unificaci\u00f3n. Particularmente, dicha decisi\u00f3n estudi\u00f3 la acci\u00f3n de tutela propuesta por un exalcalde mayor de Bogot\u00e1 contra los actos administrativos de tr\u00e1mite mediante los cuales las registradur\u00edas distritales inscribieron tres iniciativas de revocatoria de su mandato. Por lo tanto, la Sala no advierte que exista una similitud f\u00e1ctica entre aquel fallo y el asunto objeto de an\u00e1lisis por cuanto: (i) se refiere a otro mecanismo de participaci\u00f3n popular distinto al referendo; (ii) no se discut\u00eda una providencia judicial sino que se promovi\u00f3 la tutela directamente contra los actos administrativos de tr\u00e1mite; y (iii) la Corte no se pronunci\u00f3 sobre un problema jur\u00eddico similar al que abordaron las decisiones judiciales atacadas mediante la acci\u00f3n de tutela.<\/p>\n
119. En todo caso, no debe perderse de vista que fue el CNE quien habilit\u00f3 la posibilidad de la presentaci\u00f3n del recurso de reposici\u00f3n, toda vez que dicho mecanismo no se encuentra previsto expresamente en el art\u00edculo 10 de la Ley 1757 de 2015. Al respecto, es pertinente destacar que el Consejo de Estado ha concluido que el hecho de que la administraci\u00f3n informe acerca de la procedencia de recursos de ley en contra un acto de tr\u00e1mite no lo convierte en definitivo. De este modo, si la entidad hubiera incurrido en alg\u00fan error al se\u00f1alar que proceden recursos contra un acto administrativo de tr\u00e1mite, dicha circunstancia \u201cno tiene la virtud de mutar su naturaleza de acto de tr\u00e1mite (…) a [un] acto definitivo que le pusiera fin a la actuaci\u00f3n administrativa\u201d.<\/p>\n
120. Adicionalmente, la accionante estim\u00f3 que las providencias se apartaron del criterio judicial establecido en la sentencia de la Secci\u00f3n Segunda del Consejo de Estado del 8 de marzo de 2012. Indic\u00f3 que, de acuerdo con esa decisi\u00f3n, el car\u00e1cter definitivo de un acto administrativo no radica en que se halle situado al final del tr\u00e1mite, sino que depende de su plena autonom\u00eda.<\/p>\n
<\/p>\n
121. Con todo, para la Sala, las providencias cuestionadas no incurrieron en desconocimiento del precedente. En primer lugar, la peticionaria no identific\u00f3 la ratio decidendi ni explic\u00f3 las razones por las que la sentencia mencionada constitu\u00eda un precedente obligatorio para las decisiones adoptadas por la Secci\u00f3n Quinta. Segundo, el fallo que se invoca como desconocido se refiere a una demanda de nulidad en contra de una convocatoria a un concurso p\u00fablico de m\u00e9ritos, por lo cual no resulta evidente que, en principio, exista una semejanza f\u00e1ctica que imponga la aplicaci\u00f3n de las reglas determinadas por la sentencia de la Secci\u00f3n Segunda.<\/p>\n
122. Por \u00faltimo, la conclusi\u00f3n que la accionante propone no se extrae de forma exacta del fallo que se alega como transgredido. Al respecto, la Sala observa que la providencia en menci\u00f3n descart\u00f3 que el acto administrativo demandado fuera uno de tr\u00e1mite porque no era \u201cun acto instrumental o accesorio de otros posteriores\u201d, adem\u00e1s de ser el que conclu\u00eda definitivamente la etapa respectiva. As\u00ed, la parte actora no demostr\u00f3 que estos elementos f\u00e1cticos se presentaran en el asunto objeto de an\u00e1lisis. En contraste, el acto administrativo que concede la pr\u00f3rroga para la recolecci\u00f3n de apoyos en el tr\u00e1mite de la iniciativa ciudadana del referendo constitucional no culmina la etapa ni es independiente del acto de certificaci\u00f3n de la RNEC, como fue explicado previamente.<\/p>\n
Las providencias censuradas no incurrieron en una violaci\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n<\/p>\n
123. La accionante consider\u00f3 que las providencias del 2 y del 23 de junio de 2023 impidieron su derecho de acceso a la justicia de manera \u201cdesproporcionada\u201d e \u201cirrazonable\u201d. Al respecto, esta Corte ha considerado que el acceso a la justicia involucra el derecho de acci\u00f3n, el cual consiste en la posibilidad de todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos previstos para plantear sus pretensiones al Estado, en defensa del orden jur\u00eddico o de sus propios intereses. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha destacado que este derecho puede ser objeto de limitaciones, siempre y cuando aquellas sean proporcionadas y razonables.<\/p>\n
124. En el caso concreto, la Sala estima que las providencias judiciales cuestionadas no impusieron una limitaci\u00f3n excesiva, desproporcionada o irrazonable respecto del derecho fundamental de acceso a la justicia. En particular, la Corte ha avalado las consecuencias de la distinci\u00f3n entre\u00a0<\/p>\n
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TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-405\/24 ACCI\u00d3N DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se configura ninguno de los defectos ni causales se\u00f1aladas CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR SITUACI\u00d3N SOBREVINIENTE-Vulneraci\u00f3n alegada ces\u00f3 por una situaci\u00f3n no imputable a las entidades accionadas, que conllev\u00f3 a la p\u00e9rdida del inter\u00e9s de la accionante (…) las pretensiones de la accionante […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[146],"tags":[],"class_list":["post-30480","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2024"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30480","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=30480"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30480\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=30480"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=30480"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=30480"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}