<\/p>\n
Sentencia T-423 de 2024<\/p>\n
Expediente T-10.137.332<\/p>\n
TEMAS-SUBTEMAS<\/p>\n
Sentencia T-423\/24<\/p>\n
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial y no acreditar perjuicio irremediable<\/p>\n
ACCION DE CUMPLIMIENTO-Mecanismo id\u00f3neo para el cumplimiento de ley material y actos administrativos<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE COLOMBIA<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL<\/p>\n
Sala Novena de Revisi\u00f3n<\/p>\n
SENTENCIA T-423 de 2024<\/p>\n
Referencia: expediente T-10.137.332<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela instaurada por la Procuradur\u00eda 11 Judicial II, Ambiental y Agraria del Huila contra la Presidencia de la Rep\u00fablica; los ministerios de Agricultura, de Minas y Energ\u00eda, y de Ambiente y Desarrollo Sostenible; la Agencia Nacional de Tierras; la Agencia Nacional de Licencias Ambientales; la Gobernaci\u00f3n del Huila; los municipios de El Agrado, Altamira, Garz\u00f3n, Gigante, Paicol y Tesalia (Huila); y la compa\u00f1\u00eda ENEL Colombia S.A. ESP<\/p>\n
Magistrado ponente:<\/p>\n
Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).<\/p>\n
La Sala Novena de Revisi\u00f3n de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada Natalia \u00c1ngel Cabo y los Magistrados Juan Carlos Cort\u00e9s Gonz\u00e1lez y Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, espec\u00edficamente las previstas en los art\u00edculos 86 y 241 numeral 9 de la Constituci\u00f3n, profiere la siguiente<\/p>\n
SENTENCIA<\/p>\n
Dentro del proceso de revisi\u00f3n de los fallos proferidos el 22 de enero de 2024 y el 26 de junio de 2024, por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Garz\u00f3n y la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Neiva, en primera y segunda instancia, respectivamente.<\/p>\n
S\u00edntesis de la decisi\u00f3n<\/p>\n
1. 1. \u00a0La Corte conoci\u00f3 de la acci\u00f3n de tutela que promovi\u00f3 el procurador 11 judicial II, ambiental y agrario del Huila, en representaci\u00f3n de las 427 personas beneficiarias de la compensaci\u00f3n denominada \u201c2,700 ha\u201d del Proyecto Hidroel\u00e9ctrico El Quimbo (PHEQ), para obtener la protecci\u00f3n de \u00a0los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al m\u00ednimo vital, al trabajo, a la propiedad privada y a la participaci\u00f3n efectiva en la toma de decisiones que les concierne; presuntamente vulnerados por el incumplimiento de los compromisos adquiridos en el marco del PHEQ y, concretamente, dada la decisi\u00f3n administrativa de la ANLA de negarse a modificar compromiso de adecuaci\u00f3n de 2.700 ha de riego para los aludidos beneficiarios de las compensaciones del PHEQ.<\/p>\n
2. Para resolver la controversia, la Corte verific\u00f3 si la acci\u00f3n de tutela formulada cumple los presupuestos formales de procedencia. En ese contexto, estudi\u00f3 el requisito de la legitimaci\u00f3n en la causa por activa y por pasiva, la inmediatez y la subsidiariedad.<\/p>\n
3. Esta corporaci\u00f3n se concentr\u00f3 en el an\u00e1lisis del requisito de subsidiariedad, es decir, en la procedencia excepcional de la acci\u00f3n de tutela contra actuaciones administrativas. En ese punto, se determin\u00f3 que, por regla general, el amparo es improcedente para controvertir actos administrativos porque para ello est\u00e1n previstos los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. La Sala concluy\u00f3 que dichos escenarios jurisdiccionales son los principales, id\u00f3neos y eficaces para cuestionar los actos aludidos. Ello m\u00e1xime si se tiene en cuenta que en ese tr\u00e1mite los demandantes pueden solicitar medidas cautelares y de urgencia para proteger de manera de manera provisional la integridad de los derechos en controversia. Este tribunal reiter\u00f3 que excepcionalmente la acci\u00f3n de tutela proceder\u00eda de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable, para lo cual era necesario acreditar que la inminencia del da\u00f1o irreparable al derecho amerita la necesidad de adoptar medidas urgentes e impostergables para salvaguardarlo. Todo lo anterior, debe verificarse en el caso concreto.<\/p>\n
4. Al abordar el estudio de los requisitos de procedencia, la Corte encontr\u00f3 que lo pretendido por los demandantes esencialmente se encaminaba a que se le ordene a la ANLA modificar la licencia ambiental del PHEQ, sin embargo, la decisi\u00f3n de la entidad en sede administrativa fue negativa y consta en un acto administrativo susceptible de control ante los jueces administrativos. En consecuencia, se determin\u00f3 que la presente acci\u00f3n de tutela no cumpl\u00eda con el presupuesto de subsidiariedad por dos razones: (i) el accionante tiene a su disposici\u00f3n los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, ambos mecanismos ordinarios eficaces e id\u00f3neos para proteger sus derechos fundamentales e, incluso, en ese escenario puede solicitar medidas cautelares y de urgencia; y, en todo caso, (ii) no se evidencia un perjuicio irremediable al no configurarse sus elementos caracter\u00edsticos.<\/p>\n
5. Adicionalmente, la Corte encontr\u00f3 que si lo pretendido por los demandantes fuera obtener el cumplimiento del Documento de Cooperaci\u00f3n en punto de la adecuaci\u00f3n de las 2.700 ha, lo cierto es que para tal prop\u00f3sito podr\u00eda ejercerse la acci\u00f3n de cumplimiento, lo que significa que la acci\u00f3n de tutela no es el medio para solicitarlo. Adem\u00e1s, se precis\u00f3 que, actualmente, la ANLA y la ANT se encuentran haciendo gestiones para cumplir con los compromisos adquiridos en el marco del PHEQ, lo que es indicador de que existe voluntad para cumplirlos pese a los m\u00faltiples inconvenientes que se han presentado en la adquisici\u00f3n de tierras aptas para riego.<\/p>\n
6. Por lo anterior, la Sala decidi\u00f3 confirmar la sentencia de segunda instancia que concedi\u00f3 el amparo del derecho de petici\u00f3n y, en lo restante, declar\u00f3 la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela, con base en las consideraciones expuestas.<\/p>\n
I. I. \u00a0ANTECEDENTES<\/p>\n
7. El procurador 11 judicial II, ambiental y agrario del Huila, actuando en representaci\u00f3n de la comunidad beneficiaria de la compensaci\u00f3n denominada \u201c2,700 ha\u201d del PHEQ, instaur\u00f3 acci\u00f3n de tutela contra la Presidencia de la Rep\u00fablica; los ministerios de Agricultura, de Minas y Energ\u00eda, y de Ambiente y Desarrollo Sostenible; la Agencia Nacional de Tierras (ANT); la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA); la Gobernaci\u00f3n del Huila; los municipios de El Agrado, Altamira, Garz\u00f3n, Gigante, Paicol y Tesalia (Huila); y la compa\u00f1\u00eda ENEL Colombia S.A. ESP (ENEL S.A. ESP), antes Emgesa S.A. ESP; con el objeto de obtener la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al m\u00ednimo vital, al trabajo, a la propiedad privada y a la participaci\u00f3n efectiva en la toma de decisiones que les concierne; presuntamente vulnerados con la negativa de la ANLA a modificar el compromiso incumplido de adecuaci\u00f3n de 2.700 ha de riego a las 427 personas reconocidas como beneficiarias de las compensaciones del PHEQ.<\/p>\n
Hechos<\/p>\n
8. El procurador judicial -accionante- inform\u00f3 que el 16 de marzo de 2009, en el marco del PHEQ, los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, y de Minas y Energ\u00eda; el departamento del Huila; la empresa Emgesa S.A. ESP; y los municipios de Gigante, El Agrado, Garz\u00f3n, Paicol, Tesalia y Altamira suscribieron el Documento de Cooperaci\u00f3n cuyo objeto fue el mejoramiento de la capacidad socioecon\u00f3mica y el afianzamiento del correcto desarrollo del proyecto hidroel\u00e9ctrico. En dicho documento se pactaron algunas obligaciones, puntualmente, se acord\u00f3 que el Estado comprar\u00eda tierras y Emgesa asumir\u00eda el costo de su adecuaci\u00f3n (2.700 ha) para riego, cuyos beneficiarios ser\u00edan 427 personas censadas como poblaci\u00f3n residente no propietaria. Lo anterior qued\u00f3 incorporado en la Resoluci\u00f3n 899 de 9 de mayo del 2009, por la cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible otorg\u00f3 la licencia ambiental del PHEQ.<\/p>\n
9. \u00a0 \u00a0El accionante adujo que, desde hace catorce a\u00f1os, las demandadas no han cumplido la obligaci\u00f3n pactada de adquirir y adecuar las 2.700 ha con agua por gravedad porque, entre otras circunstancias, no se han identificado tierras que sean aptas para riego conforme a las especificaciones t\u00e9cnicas exigidas por la ANT. En ese contexto, ENEL S.A. ESP formul\u00f3 algunas alternativas de compensaci\u00f3n a la poblaci\u00f3n beneficiaria (en s\u00edntesis: recibir el dinero equivalente a 5 ha cada uno), las cuales fueron aceptadas en un documento suscrito el 21 de julio de 2022 por los interesados.<\/p>\n
10. \u00a0 \u00a0 Para ejecutar el acuerdo mencionado era necesario modificar las obligaciones que quedaron incorporadas en la licencia ambiental del PHEQ, por lo cual ENEL S.A. ESP hizo tal solicitud ante la ANLA pero fue negada mediante Resoluci\u00f3n 2100 del 12 de septiembre de 2023. Dicha determinaci\u00f3n fue recurrida tanto por la empresa de energ\u00eda como por la veedur\u00eda de \u201cseguimiento al programa de compra y adecuaci\u00f3n de 2700 ha\u201d. Seg\u00fan el accionante, los recursos de reposici\u00f3n presentados (por ENEL S.A. ESP y la veedur\u00eda de \u201cseguimiento al programa de compra y adecuaci\u00f3n de 2700 ha\u201d) no se hab\u00edan resuelto a la fecha de interposici\u00f3n de esta acci\u00f3n de tutela.<\/p>\n
11. El procurador judicial enfatiz\u00f3 en que la poblaci\u00f3n beneficiaria de las medidas de compensaci\u00f3n del PHEQ lleva m\u00e1s de catorce a\u00f1os sin que se hayan cumplido, pese a que las obligaciones est\u00e1n consignadas en el Documento de Cooperaci\u00f3n y en la licencia ambiental del proyecto. Advirti\u00f3 que est\u00e1n frente a un perjuicio irremediable.<\/p>\n
12. Por lo anterior, el accionante solicit\u00f3 la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales invocados y que se emitieran las siguientes \u00f3rdenes:<\/p>\n
Tabla 1<\/p>\n
S\u00edntesis de las pretensiones formuladas en la acci\u00f3n de tutela<\/p>\n
Autoridad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Pretensi\u00f3n<\/p>\n
ANLA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que resuelva el recurso de reposici\u00f3n interpuesto formulado por la veedur\u00eda de \u201cseguimiento al programa de compra y adecuaci\u00f3n de 2700 ha\u201d, contra la Resoluci\u00f3n 2100 de 2023 y que se conceda la modificaci\u00f3n de la obligaci\u00f3n incorporada en la licencia ambiental del PHEQ (Resoluci\u00f3n 899 de 2009), relacionada con la compra y adecuaci\u00f3n de 2700 ha para dotarlas con agua para riego.<\/p>\n
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la ANT \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. 1. \u00a0Que cumplan con la obligaci\u00f3n adquirida en la licencia ambiental del PHEQ relacionada con la compra y adecuaci\u00f3n de 2700 ha. En consecuencia, se les ordene que, dentro de los diez d\u00edas calendario siguientes al fallo, expidan un acto administrativo que declare agotadas las etapas del \u201cplan de acci\u00f3n\u201d e informen si se adquirieron las 2.700 ha para que ENEL S.A. ESP pueda dotarlas con agua para riego, en caso de que ello sea factible.<\/p>\n
2. 2. \u00a0En defecto de lo anterior, en el acto administrativo mencionado en el numeral primero, se ordenar\u00e1 a: (i) la Unidad de Planificaci\u00f3n Agraria (UPRA), que con base en el \u201cManual para la Pre-Inversi\u00f3n en Proyectos de Riego en Peque\u00f1a Escala\u201d defina el valor de dotar de agua para riego por gravedad de 1 ha y el total de las 2700 ha. (ii) Esto deben comunicarlo a la UPRA en un plazo que no podr\u00e1 exceder de quince d\u00edas h\u00e1biles, sin posibilidad de pr\u00f3rroga. (iii) Una vez el Ministerio y\/o la ANT reciban la informaci\u00f3n del valor de dotar de agua para riego por gravedad por hect\u00e1rea, dentro de un t\u00e9rmino de diez d\u00edas calendario, se le comunique a ENEL S.A. ESP, a la Comisi\u00f3n Nacional de Seguimiento o Mesa de Concertaci\u00f3n y al accionante.<\/p>\n
3. 3. \u00a0Que el Ministerio y\/o la ANT, en un t\u00e9rmino no superior a un mes calendario desde el fallo, decida si contin\u00faa con la obligaci\u00f3n original de adquirir 2700 ha o, en su defecto, acepte calcular el valor de adquisici\u00f3n de las 2700 ha para entregar una compensaci\u00f3n a los beneficiarios. Esto deber\u00e1 quedar consignado en un acto administrativo que el Ministerio y\/o la ANT entregar\u00e1n al Comit\u00e9 de Verificaci\u00f3n y Seguimiento (que en esta sentencia se cree).<\/p>\n
4. 4. \u00a0Que se defina el cronograma de entrega de las sumas equivalentes a 5 ha de tierra, a cada uno de los beneficiarios, dentro de un plazo que no podr\u00e1 ser superior a seis meses.<\/p>\n
A ENEL S.A. ESP \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. 2. \u00a0Que el dinero equivalente para los 427 beneficiarios se entregue en un plazo no mayor a seis meses, dando prioridad a la poblaci\u00f3n adulta mayor y en situaci\u00f3n de discapacidad. Adem\u00e1s, el valor remanente deber\u00e1 ser entregado a la Agencia de Desarrollo Rural para que lo ejecute en programas de reforma agraria en \u00e1rea de influencia del PHEQ.<\/p>\n
Procuradur\u00eda, \u00a0Defensor\u00eda del Pueblo y ANDJE \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Que para realizar el seguimiento a las \u00f3rdenes impartidas en la sentencia que decida la acci\u00f3n de tutela se conforme un Comit\u00e9 de Verificaci\u00f3n integrado por la veedur\u00eda de \u201cseguimiento al programa de compra y adecuaci\u00f3n de 2700 ha\u201d, junto con el procurador accionante y delegados de la Defensor\u00eda del Pueblo y la ANDJE.<\/p>\n
Tr\u00e1mite procesal<\/p>\n
13. El Juzgado Primero Civil del Circuito de Garz\u00f3n mediante Auto del 18 de diciembre de 2023, avoc\u00f3 la acci\u00f3n de tutela y, en consecuencia, orden\u00f3 notificar a las accionadas y vincul\u00f3 a la UPRA, a la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Alto Magdalena (CAM), a la Defensor\u00eda del Pueblo, a la Agencia de Defensa Jur\u00eddica del Estado (ANDJE) y a la Personer\u00eda del Municipio de El Agrado.<\/p>\n
Tabla 2<\/p>\n
S\u00edntesis de las respuestas recibidas en el tr\u00e1mite de instancia<\/p>\n
Autoridad o particular accionado \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis de la respuesta<\/p>\n
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Consider\u00f3 que la acci\u00f3n es improcedente al no satisfacer el requisito de subsidiariedad, dado que la parte actora cuenta con otro mecanismo de defensa ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa (sin especificar cu\u00e1l) y, en todo caso, el debate no es sobre derechos fundamentales sino colectivos, aspecto que escapa a la \u00f3rbita del juez de tutela. Adem\u00e1s, se\u00f1al\u00f3 que en el asunto no se acredit\u00f3 la legitimaci\u00f3n en la causa por activa ni por pasiva, ya que, por un lado, el procurador no demostr\u00f3 que los presuntos afectados estuvieran imposibilitados f\u00edsica o mentalmente para actuar directamente en el amparo y, por otro, lo que se reclama no se deriv\u00f3 de ninguna actuaci\u00f3n u omisi\u00f3n del Ministerio, por cuanto el incumplimiento denunciado est\u00e1 a cargo de ENEL S.A. ESP. A\u00f1adi\u00f3 que no se satisfizo el presupuesto de la inmediatez porque los hechos vulneradores datan de los a\u00f1os de 2009 y 2015.<\/p>\n
ANLA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inform\u00f3 que mediante las resoluciones 2354 del 10 de octubre y 2479 del 25 de octubre de 2023 resolvieron los recursos de reposici\u00f3n interpuestos por ENEL S.A. ESP y la veedur\u00eda ciudadana contra la Resoluci\u00f3n 2100 de 2023 proferida por la ANLA, que neg\u00f3 la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental contenida en la Resoluci\u00f3n 899 de 2009, por lo que existe carencia actual de objeto por hecho superado. En todo caso, afirm\u00f3 que no se satisface el requisito de subsidiariedad porque la parte actora cuenta con el medio de control de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir las decisiones. Finalmente, se\u00f1al\u00f3 que \u00a0carece de legitimidad en la causa por pasiva porque el incumplimiento denunciado no se deriv\u00f3 de la actuaci\u00f3n u omisi\u00f3n de la ANLA.<\/p>\n
Ministerio de Minas y Energ\u00eda \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se\u00f1al\u00f3 que carece de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva porque el incumplimiento denunciado no se origin\u00f3 en la actuaci\u00f3n u omisi\u00f3n de esa cartera. Adem\u00e1s, la acci\u00f3n de tutela es improcedente porque se solicit\u00f3 la protecci\u00f3n de derechos colectivos lo cual no es susceptible de protecci\u00f3n por esta v\u00eda.<\/p>\n
ANT \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explic\u00f3 que ha adelantado las acciones pertinentes para la compra de predios conforme al plan de acci\u00f3n presentado por el Ministerio de Agricultura. No obstante, no fue posible terminar la adquisici\u00f3n de tierras porque el suelo de los 17 predios viables no cumpl\u00eda con las condiciones de abastecimiento h\u00eddrico por gravedad, seg\u00fan lo inform\u00f3 la UPRA.<\/p>\n
CAM \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicit\u00f3 su desvinculaci\u00f3n del tr\u00e1mite porque no tiene a su cargo realizar el seguimiento al cumplimiento de las obligaciones establecidas en la licencia ambiental del PHEQ.<\/p>\n
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En primer lugar, indic\u00f3 que la procuradur\u00eda no esta legitimada en la causa por activa para agenciar los beneficiarios. En segundo lugar, afirm\u00f3 que la acci\u00f3n no cumple con el requisito de subsidiariedad porque est\u00e1 en curso una actuaci\u00f3n administrativa y, en todo caso, no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable. Finalmente, asegur\u00f3 que no ha desconocido el compromiso pactado, por el contrario, ha establecido un cronograma para finiquitar dicha responsabilidad.<\/p>\n
ENEL S.A. ESP \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Afirm\u00f3 que la acci\u00f3n de tutela se instaur\u00f3 para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable y se adhiri\u00f3 parcialmente a ella. Esto con el fin de que la ANLA resolviera el recurso de reposici\u00f3n formulado por el comit\u00e9 de veedur\u00eda ciudadana en contra de la Resoluci\u00f3n 2100 de 2023 y se accediera a la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental.<\/p>\n
Defensor\u00eda del Pueblo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adujo que desde hace catorce a\u00f1os se suscribi\u00f3 el documento de cooperaci\u00f3n y no se han cumplido pese a que los beneficiarios son vulnerables. Afirm\u00f3 que ha acompa\u00f1ado las mesas de trabajo, peticiones, acciones y debates para remover los obst\u00e1culos y optimizar los derechos de los beneficiarios. Por lo anterior, afirm\u00f3 que coadyuva las pretensiones de la acci\u00f3n para que se cumpla lo pactado o, en su defecto, se admita la compensaci\u00f3n econ\u00f3mica para cada uno de los 427 residentes no propietarios.<\/p>\n
ANDJE \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Indic\u00f3 que dentro de sus funciones no est\u00e1 satisfacer ninguna pretensi\u00f3n de esta acci\u00f3n de tutela, por lo que solicit\u00f3 ser desvinculada por carecer de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva.<\/p>\n
14. Decisi\u00f3n de primera instancia: el Juzgado Primero Civil del Circuito de Garz\u00f3n en sentencia del 22 de enero de 2024 declar\u00f3 la improcedencia de la acci\u00f3n al no haberse acreditado el requisito de legitimaci\u00f3n en la causa por activa. Esto porque la solicitud de amparo fue promovida por el procurador 11 judicial, ambiental y agrario del Huila sin que demostrara la imposibilidad de los agenciados para acudir al juez constitucional, ni la ratificaci\u00f3n por parte de aquellos. Adem\u00e1s, orden\u00f3 la desvinculaci\u00f3n de la UPRA, la CAM, la ANDJE y la Personer\u00eda del Municipio de El Agrado. Esta decisi\u00f3n fue impugnada por la actora.<\/p>\n
15. Decisi\u00f3n de segunda instancia: la Sala Civil Familia Laboral en sentencia del 26 de junio de 2024, en primer lugar, modific\u00f3 el numeral primero de la decisi\u00f3n de primer grado en el sentido de declarar la improcedencia de la acci\u00f3n por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, dado que la parte actora puede acudir a la v\u00eda administrativa o judicial para reclamar lo pretendido con la tutela. Igualmente, no se acreditaron los elementos que configuran un perjuicio irremediable.<\/p>\n
16. En segundo lugar, modific\u00f3 el numeral segundo del fallo de primera instancia en el sentido de desvincular del tr\u00e1mite a la Presidencia de la Rep\u00fablica, a los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Minas y Energ\u00eda, a la Gobernaci\u00f3n del Huila, a los municipios de El Agrado, Altamira, Garz\u00f3n, Gigante, Paicol y Tesalia, a la UPRA, la CAM, a la Defensor\u00eda del Pueblo, a la ANDJE y a la Personer\u00eda Municipal de El Agrado, por cuanto no tienen relaci\u00f3n directa con las pretensiones invocadas.<\/p>\n
17. En tercer lugar, el tribunal adicion\u00f3 la sentencia de primer grado para conceder la protecci\u00f3n del derecho al debido proceso de la veedur\u00eda de \u201cseguimiento al programa de compra y adecuaci\u00f3n de 2700 ha\u201d y, en consecuencia, le orden\u00f3 a la ANLA que dentro de 48 horas contadas a partir de la notificaci\u00f3n de esa decisi\u00f3n, notificara la Resoluci\u00f3n 2479 de 25 de octubre de 2023. Lo anterior porque el juez verific\u00f3 que pese a que se emiti\u00f3 el acto administrativo que resolvi\u00f3 el recurso de reposici\u00f3n formulado contra la Resoluci\u00f3n 2100 del 12 de septiembre de 2023, este no se hab\u00eda notificado.<\/p>\n
Tr\u00e1mite de revisi\u00f3n ante la Corte Constitucional<\/p>\n
18. Remitido el expediente a esta corporaci\u00f3n, mediante Auto del 24 de mayo de 2024, la Sala de Selecci\u00f3n de Tutelas N\u00famero Cinco seleccion\u00f3 este expediente a efectos de su revisi\u00f3n. Por sorteo, el asunto fue repartido al despacho del magistrado Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas.<\/p>\n
19. Mediante Auto del 26 de junio de 2024, el magistrado sustanciador dispuso: (i) vincular al presente tr\u00e1mite a los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Minas y Energ\u00eda; a la Gobernaci\u00f3n del Huila; a los municipios de El Agrado, Altamira, Garz\u00f3n, Gigante, Paicol y Tesalia; a la UPRA; a la Defensor\u00eda del Pueblo y a la ANDJE. (ii) Solicitar al accionante y a ENEL S.A. ESP para que informaran sobre las actuaciones que se han adelantado para lograr el cumplimiento de las obligaciones adquiridas en el documento de cooperaci\u00f3n (posteriormente incorporado a la Resoluci\u00f3n 899 de 2009) y si iniciaron alguna otra actuaci\u00f3n administrativa o judicial para obtener la modificaci\u00f3n de los compromisos que quedaron consignados en la licencia ambiental del PHEQ. (iii) Solicitar a la ANLA que informara el estado actual de la actuaci\u00f3n administrativa que ENEL S.A. ESP inici\u00f3 con el objetivo de obtener la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental del PHEQ.<\/p>\n
Tabla 3<\/p>\n
S\u00edntesis de las respuestas recibidas en sede de revisi\u00f3n<\/p>\n
Autoridad o particular \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Respuesta<\/p>\n
Accionante \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El procurador 11 Judicial II Ambiental y Agrario del Huila reiter\u00f3 lo expuesto en el escrito inicial. Manifest\u00f3 que promovi\u00f3 esta acci\u00f3n para \u201cforzar\u201d el cumplimiento de las compensaciones relacionadas con las tierras de los 427 residentes no propietarios, quienes el 21 de julio de 2022 aceptaron recibir de ENEL S.A. ESP dicha compensaci\u00f3n equivalente a la adecuaci\u00f3n de las tierras.<\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino de poner en conocimiento de las partes las pruebas recibidas, el procurador present\u00f3 escrito de oposici\u00f3n. En primer lugar, frente a la existencia de otros medios de defensa judiciales manifest\u00f3 que debe darse prevalencia al derecho sustancial dado que han transcurrido m\u00e1s de 15 a\u00f1os (a hoy) sin que se protejan los derechos fundamentales de personas vulnerables que se encuentran ante un perjuicio irremediable. En segundo lugar, en cuanto a la negativa de la ANLA a modificar la licencia ambiental para efectos de que se admita la compensaci\u00f3n propuesta por los beneficiarios y ENEL S.A. ESP explic\u00f3 que el departamento del Huila se opuso a la compensaci\u00f3n, pero no present\u00f3 ning\u00fan argumento que respaldara su posici\u00f3n.<\/p>\n
ENEL S.A. ESP \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El apoderado se\u00f1al\u00f3 que se adhiere parcialmente a la acci\u00f3n de tutela formulada. Esto en lo relacionado con la pretensi\u00f3n de que se le ordene a la ANLA resolver el recurso de reposici\u00f3n que se formul\u00f3 contra el acto administrativo que neg\u00f3 la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental del PHEQ. Agreg\u00f3 que lo procedente, para evitar que ocurra un perjuicio irremediable, es que la ANLA acceda a la solicitud de modificaci\u00f3n de la licencia ambiental para entregar las compensaciones, dado que ha sido imposible cumplir con lo inicialmente pactado porque no han recibido las tierras ni la ruta o metodolog\u00eda de manejo (porque las 7.600 ha estudiadas por la ANT no son viables desde el punto de vista t\u00e9cnico en t\u00e9rminos de oferta h\u00eddrica).<\/p>\n
Explic\u00f3 que en septiembre de 2021 los 427 beneficiarios en conjunto con la compa\u00f1\u00eda definieron nueve alternativas de compensaci\u00f3n, sin embargo, el gobernador y los alcaldes se opusieron a dicha propuesta e insistieron en el cumplimiento de la obligaci\u00f3n, por lo que se iniciaron nuevos estudios de predios, pero solo se identificaron 1.070 ha potenciales para dotar de riego por gravedad, por lo que el Ministerio de Agricultura propuso modificar lo pactado para que puedan adquirirse predios para proyectos productivos (y no de riego) y as\u00ed\u0301 dar cumplimiento al compromiso del Gobierno en materia de reforma agraria.<\/p>\n
Refiri\u00f3 que el 21 de julio de 2022 en una reuni\u00f3n realizada entre ENEL S.A. ESP, los beneficiarios de la compensaci\u00f3n, los municipios del \u00e1rea de influencia y el departamento del Huila, la mayor\u00eda de los beneficiarios manifestaron su acuerdo con las alternativas de ejecuci\u00f3n a la obligaci\u00f3n (por valor de $42.500.000). Por lo tanto, se solicit\u00f3 la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental que fue negada por la ANLA, pese a que, seg\u00fan su dicho, \u00a0existen estudios t\u00e9cnicos que demuestran que es inviable cumplir la obligaci\u00f3n inicialmente pactada.<\/p>\n
Finalmente, manifest\u00f3 que promover\u00e1n la acci\u00f3n de nulidad del acto administrativo que neg\u00f3 la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental del PHEQ.<\/p>\n
ANLA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inform\u00f3 que la actuaci\u00f3n administrativa que se inici\u00f3 con el objetivo de modificar la licencia ambiental del PHEQ se resolvi\u00f3 con la Resoluci\u00f3n 2100 de 12 de septiembre de 2023 que neg\u00f3 lo pedido y las resoluciones 2354 de 10 de octubre y 2479 de 25 de octubre de 2023 que confirmaron la negativa. Explic\u00f3 que la decisi\u00f3n se bas\u00f3 en que el Ministerio de Agricultura es la autoridad competente para determinar el cumplimiento de las obligaciones consignadas en la licencia ambiental del PHEQ y, en ese contexto, dicha cartera ha manifestado que el acceso a la tierra es una pol\u00edtica del Gobierno nacional por lo que se rechaza toda modificaci\u00f3n encaminada a entregar una compensaci\u00f3n. De ah\u00ed que la entidad no comparta que se creen expectativas que se han generado en la comunidad por las compensaciones a pagarse, ya que esto ha generado conflictivos en el territorio. Agreg\u00f3 que la entidad est\u00e1 participando en las mesas de trabajo interinstitucionales que ha convocado el Ministerio de Ambiente donde se ha dado la informaci\u00f3n sobre la obligaci\u00f3n de compra y adecuaci\u00f3n de tierras para realizar una hoja de ruta frente a este punto.<\/p>\n
De otra parte, resalt\u00f3 que los firmantes del Documento de Cooperaci\u00f3n son los responsables de la modificaci\u00f3n de este, de acuerdo con el numeral d\u00e9cimo tercero que establece que las modificaciones o enmiendas a aquel solo ser\u00e1n v\u00e1lidas si son suscritas por el representante de cada una de las entidades \u201cy en lo que se oponga a lo ordenado por el Ministerio del Medio Ambiente y Vivienda prevalecer\u00e1 lo preceptuado por este \u00faltimo\u201d. De ah\u00ed que no sea competencia de la ANLA modificar las obligaciones all\u00ed consignadas.<\/p>\n
ANT \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El apoderado se refiri\u00f3 al compromiso del Ministerio de Agricultura de adquirir 2700 ha para que ENEL S.A. ESP adelantara las obras de adecuaci\u00f3n para riego por gravedad en el \u00e1rea de influencia del PHEQ para los residentes no propietarios. En este punto precis\u00f3 que la agencia ha adelantado las gestiones tendientes a la adquisici\u00f3n de predios, as\u00ed: (i) en el a\u00f1o 2017 se contrat\u00f3 una consultor\u00eda para que adelantara un diagn\u00f3stico de los estudios de identificaci\u00f3n de las tierras aptas para adecuaci\u00f3n, el cual determin\u00f3 que \u201cen los municipios de \u00e1rea de influencia del PHEQ, solo se pudo encontrar un \u00e1rea que reuniera las condiciones t\u00e9cnico – ambientales para la implementaci\u00f3n de un proyecto de adecuaci\u00f3n de tierras, que corresponde al sector conocido como El Anc\u00f3n, que beneficiaria un \u00e1rea de 310 has y 62 usuarios\u201d. (ii) En el a\u00f1o 2018 la Presidencia de la Rep\u00fablica orden\u00f3\u0301 la conformaci\u00f3n de un Comit\u00e9\u0301 de Seguimiento al PHEQ, presidido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Y los d\u00edas 5 y 6 de diciembre de 2018 la cartera de ambiente instalo\u0301 la comisi\u00f3n de seguimiento, con participaci\u00f3n de representantes de los gobiernos nacional, departamental y municipal, y de los afectados. En esta se concluy\u00f3 que era necesario ajustar el Documento de Cooperaci\u00f3n y la licencia ambiental con el prop\u00f3sito de buscar otras alternativas porque los cuatro predios que adquiri\u00f3 el Estado no son aptos para riego porque carecen de recurso h\u00eddrico. (iii) En el 2019 se concluy\u00f3 que las opciones de adecuaci\u00f3n de los predios comprados resultaban costosas y no resolv\u00edan el problema a largo plazo, por lo que se inici\u00f3 la discusi\u00f3n de propuestas de modificaci\u00f3n con alternativas de compensaci\u00f3n. (iv) En el 2020 se acordaron opciones de compensaci\u00f3n como: mejoramiento de infraestructura de riego existente en el predio adquirido, apoyo a proyectos productivos de suministro de material vegetal e insumos, mejoramiento de la vivienda existente, construcci\u00f3n de vivienda rural, provisi\u00f3n de maquinaria, herramientas y\/o equipos agropecuarios o productivos o adquisici\u00f3n de predio en el \u00e1rea urbana (casos espec\u00edficos). (v) En el 2021 la Gobernaci\u00f3n del Huila evalu\u00f3 m\u00e1s de 115 predios para establecer si eran viables para adecuaci\u00f3n, pero concluy\u00f3 que no por lo que se acord\u00f3 que la ruta era la modificaci\u00f3n del acuerdo para fijar una propuesta econ\u00f3mica de compensaci\u00f3n o del \u00e1rea de compra de los predios. (vi) En el 2022 se hizo una propuesta de modificaci\u00f3n y con el nuevo Gobierno nacional se traz\u00f3 una nueva ruta de trabajo para la adquisici\u00f3n de los predios, aunque en 2023 se determin\u00f3 que los terrenos ofertados no eran aptos porque ninguno super\u00f3 el 50% del \u00e1rea disponible para riego. (vii) En el 2024 \u00a0se identificaron 70 predios con viabilidad t\u00e9cnica y jur\u00eddica que se encuentran en estudio.<\/p>\n
Con base en lo anterior, la ANT concluy\u00f3 que ha adelantado los estudios t\u00e9cnicos requeridos y, en todo caso, la compra de los predios esta\u0301 sujeta a muchas variables, p. e. por tratarse de una negociaci\u00f3n o adquisici\u00f3n directa de predios con particularidades t\u00e9cnicas se tiene como condicionante la voluntariedad del oferente, lo que se traduce en la concreci\u00f3n de un riesgo referente a que una vez adelantadas las etapas del proceso, cuando se llegue a la etapa de oferta al propietario, la misma no sea aceptada, lo que implica la imposibilidad de compra y necesidad de postulaci\u00f3n e inicio con un nuevo predio, o que aun cuando cumpla el componente jur\u00eddico por el tema t\u00e9cnico no sea superada la viabilidad dadas las exigencias necesarias para la aplicaci\u00f3n de un sistema riego por gravedad y que seg\u00fan la comunicaciones y las mesas con la Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional del Alto Magdalena -CAM-, la disponibilidad del recurso h\u00eddrico es muy escaso\u201d.<\/p>\n
Municipio de Tesalia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Se opuso al amparo porque la acci\u00f3n es improcedente al no cumplir el requisito de subsidiariedad, dado que se controvierte la Resoluci\u00f3n 636 de 22 de diciembre de 2023 de la ANLA, por la cual se confirm\u00f3 la negativa a modificar la licencia ambiental del PHEQ, contra la cual procede otro mecanismo de defensa judicial y no se observa un perjuicio irremediable.<\/p>\n
Municipios de Gigante y Paicol, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ANDJE y UPRA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitaron la desvinculaci\u00f3n del tr\u00e1mite por falta de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva. En t\u00e9rminos generales, se\u00f1alaron que sus competencias no se relacionan con lo pedido en esta acci\u00f3n de tutela.<\/p>\n
. CONSIDERACIONES<\/p>\n
1. 1. \u00a0Competencia<\/p>\n
20. De conformidad con lo establecido tanto en los art\u00edculos 86 y 241.9 de la Constituci\u00f3n, as\u00ed como en los art\u00edculos 31 a 36 del Decreto estatutario 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional es competente para analizar los fallos materia de revisi\u00f3n.<\/p>\n
2. Verificaci\u00f3n de los presupuestos de procedencia y metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n<\/p>\n
22. De la revisi\u00f3n del expediente, la Corte encuentra que:<\/p>\n
i. (i) \u00a0cuando se inici\u00f3 el PHEQ el Estado y ENEL S.A. ESP adquirieron una obligaci\u00f3n en favor de los residentes no propietarios del \u00e1rea de influencia del proyecto (que son las personas agenciadas por el procurador en este caso), la cual consist\u00eda en un acto complejo que requer\u00eda la confluencia de distintas entidades para lograrlo, dado que, en primer lugar, era necesario que el Estado a trav\u00e9s de la ANT adquiriera 2.700 ha aptas para ser explotadas conforme a los est\u00e1ndares de la UPRA y, en segundo lugar, que ENEL S.A. ESP las adecuara para riego. Esto qued\u00f3 consignado en el Documento de Cooperaci\u00f3n suscrito entre ENEL S.A. ESP, la Gobernaci\u00f3n del Huila, el Ministerio de Ambiente y los municipios del \u00e1rea de influencia del proyecto.<\/p>\n
() La licencia ambiental del PHEQ contenida en la Resoluci\u00f3n 899 de 2009 del Ministerio de Ambiente incorpor\u00f3 los compromisos adquiridos en el Documento de Cooperaci\u00f3n, entre ellos, las obligaciones de adquisici\u00f3n y adecuaci\u00f3n de tierras para los residentes no propietarios (los agenciados en este tr\u00e1mite constitucional).<\/p>\n
() \u00a0En el transcurso de catorce a\u00f1os se han establecido mesas de trabajo con el objetivo de lograr el cumplimiento de las obligaciones mencionadas, sin embargo, hasta ahora no ha sido posible satisfacer dichos compromisos porque las tierras que el Estado ha identificado para posible compra y posterior adecuaci\u00f3n para riego no cumplen con las condiciones exigidas por la UPRA, en tanto que son predios sin el suficiente recurso h\u00eddrico.<\/p>\n
() Desde que se adquirieron los compromisos en el a\u00f1o 2009 el Estado ha comprado predios y ha sometido a otros cuantos a estudio con el objetivo de satisfacer la obligaci\u00f3n de compra, sin embargo, no ha sido posible materializar la adquisici\u00f3n porque los terrenos ofertados no cumplen con los est\u00e1ndares t\u00e9cnicos exigidos de adecuaci\u00f3n para riego.<\/p>\n
() Ante los distintos intentos infructuosos de adquisici\u00f3n de predios, ENEL S.A. ESP no ha podido cumplir con la obligaci\u00f3n que adquiri\u00f3 (la electrificadora solo puede cumplir con la parte de su compromiso si el Estado adquiere las tierras), acord\u00f3 con la comunidad beneficiaria entregarles una compensaci\u00f3n dineraria equivalente al valor de la adecuaci\u00f3n para riego de 5 ha por persona. El anterior acuerdo fue suscrito por ENEL S.A. ESP, los beneficiarios, los representantes de los municipios del \u00e1rea de influencia, pero fue rechazado por la Gobernaci\u00f3n del Huila que insiste en que deben mantenerse la ruta de compra y adquisici\u00f3n de las 2.700 ha.<\/p>\n
() \u00a0ENEL S.A. ESP inici\u00f3 una actuaci\u00f3n administrativa ante la ANLA con el objetivo de solicitar la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental del PHEQ (Resoluci\u00f3n 899 de 2009), sin embargo, la entidad neg\u00f3 lo solicitado mediante la Resoluci\u00f3n 2100 de 12 de septiembre de 2023.<\/p>\n
() Contra la anterior determinaci\u00f3n tanto ENEL S.A. ESP como los beneficiarios del compromiso (agenciados en esta acci\u00f3n por el procurador judicial II) presentaron sendos recursos de reposici\u00f3n. Ambos fueros decididos en forma desfavorable por la entidad mediante las resoluciones 2354 de 10 de octubre y 2479 de 25 de octubre de 2023.<\/p>\n
() Entre los argumentos que plante\u00f3 la ANLA para negar la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental del PHEQ, se se\u00f1al\u00f3, en primer lugar, que la entidad no ten\u00eda competencia para modificar la licencia ambiental del PHEQ porque de acuerdo con la cl\u00e1usula d\u00e9cimo tercera del Documento de Cooperaci\u00f3n \u201c[t]oda modificaci\u00f3n o enmienda, total o parcial de presente Documento solo tendr\u00e1 validez si es suscrita por un representante autorizado de cada una de las entidades y por escrito y en \u00a0lo que se oponga a lo ordenado por el Ministerio de Ambiente y Vivienda prevalecer\u00e1 lo preceptuado por este \u00faltimo\u201d.<\/p>\n
En segundo lugar, la ANLA sostuvo que no es la autoridad competente para autorizar la modificaci\u00f3n y, que en todo caso, las controversias que surjan a prop\u00f3sito de las obligaciones contra\u00eddas en el Documento de Cooperaci\u00f3n deben ser resueltas por un tribunal de arbitramento (al cual deben acudir las partes que suscribieron el referido documento).<\/p>\n
En tercer lugar, la autoridad ambiental se\u00f1al\u00f3 que est\u00e1 participando en las mesas de trabajo interinstitucionales que ha convocado el Ministerio de Ambiente donde se ha dado la informaci\u00f3n sobre la obligaci\u00f3n de compra y adecuaci\u00f3n de tierras para realizar una hoja de ruta frente a este punto. En efecto, en el a\u00f1o 2024 se identificaron 70 predios con viabilidad t\u00e9cnica y jur\u00eddica que se encuentran en estudio para posible compra y posterior adecuaci\u00f3n. Esto, seg\u00fan inform\u00f3 la ANLA, es prioritario para el Gobierno nacional, en el marco de la pol\u00edtica de reforma agraria que se promueve.<\/p>\n
(ix) Lo anterior evidencia que la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental encierra un debate de legalidad de los actos administrativos propio del juez de lo contencioso administrativo, lo que indica que la parte actora debi\u00f3 acudir al mecanismo principal, id\u00f3neo y eficaz.<\/p>\n
23. Aunque la problem\u00e1tica descrita evidencia que este caso tiene origen en el proceso de compra de tierras que est\u00e1 en curso desde hace m\u00e1s de catorce a\u00f1os y que no ha podido culminar por razones t\u00e9cnicas (no atribuibles a ENEL S.A. ESP) y propios del desarrollo y ejecuci\u00f3n de una pol\u00edtica p\u00fablica, en esta oportunidad la Corte centrar\u00e1 el estudio del caso a partir de la situaci\u00f3n actual del cumplimiento de las obligaciones adquiridas en el marco del PHEQ. Es decir que esta Sala interpreta que la pretensi\u00f3n principal y actual de los agenciados en sede de tutela es que, dadas las dificultades que se han presentado con la adquisici\u00f3n de tierras, se le ordene a la ANLA que autorice la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental del PHEQ para que se les entregue una compensaci\u00f3n dineraria equivalente al valor de la adecuaci\u00f3n de 5 ha por beneficiario.<\/p>\n
24. Sin embargo, este tribunal no pierde de vista que sobre este punto ya existe un pronunciamiento de la administraci\u00f3n, contenido en las resoluciones 2100 de 12 de septiembre, 2354 de 10 de octubre y 2479 de 25 de octubre de 2023, por medio de las cuales la ANLA neg\u00f3 la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental del PHEQ y resolvi\u00f3 en forma negativa los dos recursos de reposici\u00f3n propuestos por ENEL S.A. ESP y la veedur\u00eda ciudadana.<\/p>\n
25. En atenci\u00f3n a lo anterior, la Corte centrar\u00e1 el estudio del asunto, en primer lugar, en la procedencia del amparo contra los actos administrativos mencionados, por lo que verificar\u00e1 si los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jur\u00eddico son id\u00f3neos y eficaces para obtener lo planteado en esta tutela y, al tiempo, verificar\u00e1 si se est\u00e1n ante un perjuicio irremediable. De superarse este presupuesto, la Sala analizar\u00eda si hay lugar a conceder el amparo solicitado, es decir, si la ANLA debe modificar la licencia ambiental del PHEQ para permitir que los beneficiarios de la adecuaci\u00f3n de las 2.700 ha. para riego reciban un dinero equivalente.<\/p>\n
26. En segundo lugar, la Corte no pierde de vista que en el escrito de tutela se pone de presente el incumplimiento de los compromisos pactados en Documento de Cooperaci\u00f3n (buscan modificarse ante la ANLA), por lo que se verificar\u00e1 la procedencia de la acci\u00f3n para lograr la satisfacci\u00f3n de aquellos. En caso de que se determinara la viabilidad del amparo, la Sala efectuar\u00eda un pronunciamiento de fondo sobre el particular.<\/p>\n
3. An\u00e1lisis de procedencia de la acci\u00f3n de tutela para cuestionar la negativa de la ANLA a modificar la licencia ambiental del PHEQ.<\/p>\n
El car\u00e1cter subsidiario de la acci\u00f3n de tutela. Regla general de improcedencia de la acci\u00f3n contra actos administrativos. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia<\/p>\n
27. La Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 86 instituy\u00f3 la acci\u00f3n de tutela como el mecanismo judicial sumario y eficaz con el que cuentan las personas para reclamar la protecci\u00f3n de sus derechos fundamentales ante las amenazas o vulneraciones ya sea por la acci\u00f3n u omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas o los particulares, en los casos de ley. Seg\u00fan la norma superior aludida y el Decreto estatutario 2591 de 1991, este dispositivo procede cuando el interesado no cuenta con otro medio de defensa id\u00f3neo y eficaz o, cuando habi\u00e9ndolo, pretende evitar un perjuicio irremediable.<\/p>\n
28. La Corte ha sostenido de manera general la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela contra actos administrativos debido a la existencia de mecanismos ordinarios ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. Sin embargo, tambi\u00e9n ha reconocido que la acci\u00f3n es procedente como (i) medio de protecci\u00f3n definitivo \u201ccuando se constata que el medio de control preferente carece de idoneidad\u00a0y\/o eficacia\u00a0para garantizar la protecci\u00f3n oportuna e inmediata sobre los derechos fundamentales vulnerados\u201d; o (ii) mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.<\/p>\n
29. Frente a la figura del perjuicio irremediable, la Corte ha indicado que debe establecerse (i) la inminencia del perjuicio, lo que implica que el da\u00f1o \u201cest\u00e1 por suceder en un tiempo cercano\u201d; (ii) la urgencia\u00a0de las medidas para evitar la afectaci\u00f3n de los derechos fundamentales; (iii) la gravedad\u00a0del perjuicio; y (iv) el car\u00e1cter impostergable de las \u00f3rdenes por proferir.<\/p>\n
30. Igualmente, esta corporaci\u00f3n ha caracterizado las condiciones de idoneidad y eficacia de los mecanismos ordinarios de defensa. Ha sostenido que la idoneidad \u201cimplica que [el medio judicial ordinario] brinda un remedio integral para la protecci\u00f3n de los derechos amenazados o vulnerados, mientras que su eficacia supone que es lo suficientemente expedita para atender dicha situaci\u00f3n\u201d. Bajo esa perspectiva ha dicho que la acci\u00f3n de tutela es improcedente \u201cpara dirimir conflictos que involucren derechos de rango legal, espec\u00edficamente cuando se trata de controversias legales que surgen con ocasi\u00f3n a la expedici\u00f3n de actos administrativos, puesto que, para la resoluci\u00f3n de esta clase de asuntos, el legislador consagr\u00f3 los respectivos mecanismos judiciales ordinarios que deben emplearse ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo\u201d.<\/p>\n
31. La Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la idoneidad y eficacia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En la providencia T-161 de 2017 se afirm\u00f3 que \u201cpor regla general la acci\u00f3n de tutela no es procedente para controvertir actos administrativos toda vez que las discrepancias suscitadas por la aplicaci\u00f3n o interpretaci\u00f3n de los mismos deben ser dirimidas a trav\u00e9s de la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa\u201d. Igualmente, en la Sentencia T-442 de 2017 se reiter\u00f3 que la tutela tiene una naturaleza subsidiaria y que \u201cel car\u00e1cter residual de este especial mecanismo obedece a la necesidad de preservar el reparto de competencias establecido por la Constituci\u00f3n y la Ley a las diferentes autoridades y que se fundamenta en los principios de autonom\u00eda e independencia judicial\u201d.<\/p>\n
32. Esto es as\u00ed dado que la ley dot\u00f3 a los procesos que se tramitan ante dicha jurisdicci\u00f3n de una \u201cperspectiva garantista, dado que ampli\u00f3 la procedencia de las medidas cautelares que pueden ser decretadas en el ejercicio de cualquier acci\u00f3n propia de esta jurisdicci\u00f3n, lo que admite, entre otras cosas, que la protecci\u00f3n de los derechos constitucionales pueda llevarse, al menos\u00a0prima facie, de manera efectiva\u201d.<\/p>\n
33. Precisamente en esa direcci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 la Corte que de la referida acci\u00f3n se predican cinco caracter\u00edsticas que evidencian su capacidad para la protecci\u00f3n de los derechos y que contrastan con la regulaci\u00f3n de la acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento en el r\u00e9gimen anterior, contenido en el Decreto 01 de 1984 (C\u00f3digo Contencioso Administrativo). Estas son: (i) existe una serie amplia de medidas cautelares entre las que se encuentran el restablecimiento inmediato de un derecho, la suspensi\u00f3n de un procedimiento, la orden de adopci\u00f3n a la administraci\u00f3n de una decisi\u00f3n, la demolici\u00f3n de una obra o las \u00f3rdenes de imponer obligaciones de hacer o no hacer; (ii) fue suprimida la expresi\u00f3n \u201cmanifiesta infracci\u00f3n\u201d como condici\u00f3n para decretar la medida de suspensi\u00f3n provisional de los efectos del acto administrativo; (iii) se estableci\u00f3 un sistema innominado de medidas cautelares; (iv) se conciben las medidas cautelares de forma aut\u00f3noma a la demanda presentada, a tal punto que el requisito de conciliaci\u00f3n prejudicial no les es aplicable; y (v) se prev\u00e9n las medidas de urgencia que, por la finalidad que persiguen, fueron estructuradas como medios preliminares dotados de eficacia inmediata para la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales.<\/p>\n
34. En el punto relativo a las medidas cautelares es importante se\u00f1alar que el art\u00edculo 229 de la Ley 1437 de 2011 -C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- establece la posibilidad de decretar estas medidas \u201c[e]n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicci\u00f3n, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso\u201d. Igualmente, el art\u00edculo 233 de la misma normativa indica que \u201c[l]a medida cautelar podr\u00e1 ser solicitada desde la presentaci\u00f3n de la demanda y en cualquier estado del proceso\u201d. Este esquema se ve reforzado por las medidas cautelares de urgencia que establece el art\u00edculo 234 del CPACA con un tr\u00e1mite abreviado.<\/p>\n
35. En conclusi\u00f3n, la acci\u00f3n de tutela en contra de actos administrativos es, por regla general, improcedente. Esto es as\u00ed porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuenta con un r\u00e9gimen de medidas cautelares robusto y garantista. Sin embargo, en caso de que se evidencie que (i) el medio no es id\u00f3neo o efectivo o que (ii) puede configurarse un perjuicio irremediable, ser\u00e1 procedente el amparo. Esto debe ser verificado en el caso que nos ocupa.<\/p>\n
4. Estudio de procedencia de la acci\u00f3n de tutela en el caso concreto<\/p>\n
36. Legitimaci\u00f3n por activa. En el presente caso, la acci\u00f3n de amparo fue presentada por el procurador 11 judicial, ambiental y agrario del Huila para obtener la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al m\u00ednimo vital, al trabajo, a la propiedad privada y a la participaci\u00f3n efectiva en la toma de decisiones que les concierne a las 427 personas beneficiarias de la compensaci\u00f3n denominada \u201c2,700 ha\u201d del Proyecto Hidroel\u00e9ctrico El Quimbo (PHEQ).<\/p>\n
37. De acuerdo con el art\u00edculo 277 de la Constituci\u00f3n, el Ministerio P\u00fablico tiene como funciones, entre otras, la vigilancia del cumplimiento del ordenamiento jur\u00eddico, la defensa de los intereses de la sociedad y la protecci\u00f3n de los derechos humanos para asegurar su efectividad. Para cumplir dicho fin, el procurador general de la Naci\u00f3n, sus delegados o sus agentes, est\u00e1n facultados para interponer las acciones que consideren necesarias.<\/p>\n
38. Teniendo en cuenta lo anterior, como el accionante es procurador judicial est\u00e1 legitimado para acudir a la acci\u00f3n de tutela, con el fin de defender los intereses de los 427 beneficiarios de la compensaci\u00f3n econ\u00f3mica del PHEQ, tal como lo ha admitido esta Corte al se\u00f1alar que los agentes del Ministerio P\u00fablico pueden ejercer este mecanismo constitucional cuando, a su juicio, sea necesaria la \u201cdefensa del orden jur\u00eddico, del patrimonio p\u00fablico o de los derechos y garant\u00edas fundamentales\u201d. En consecuencia, se acredita este presupuesto de procedencia.<\/p>\n
39. Legitimaci\u00f3n por pasiva. Revisado el Documento de Cooperaci\u00f3n del 16 de marzo de 2009, que contiene las obligaciones cuyo cumplimiento se reclama; y la Resoluci\u00f3n 899 del 15 de marzo de 2009 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible, por la cual se expidi\u00f3 la licencia ambiental del PHEQ y se incorporaron los compromisos del Documento de Cooperaci\u00f3n, se observa que se encuentran vinculados de forma concurrente al cumplimiento de lo pactado y aqu\u00ed reclamado: los municipios de Gigante, El Agrado, Garz\u00f3n, Paicol, Tesalia y Altamira, del Departamento del Huila; los ministerios de Ambiente, Minas y Agricultura; la ANLA; la UPRA; la ANT y ENEL S.A. ESP, por lo que respecto de aquellos se encuentra acreditado el requisito de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva.<\/p>\n
40. En cuanto a la Defensor\u00eda del Pueblo, se observa que dentro de sus funciones misionales est\u00e1 la promoci\u00f3n, orientaci\u00f3n y asesor\u00eda en materia de acceso a la justicia y derechos humanos, por lo que podr\u00eda tener inter\u00e9s en el asunto, en caso de que la Corte adoptara alg\u00fan remedio judicial que implique la verificaci\u00f3n de su cumplimiento.<\/p>\n
41. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la ANDJE, que no fue parte obligada y tampoco dentro de sus competencias y funciones se encuentra la adquisici\u00f3n o adecuaci\u00f3n de tierras en el marco del PHEQ, por lo que no tiene inter\u00e9s en el asunto y, en consecuencia, carece de legitimaci\u00f3n en la causa por pasiva.<\/p>\n
<\/p>\n
42. Inmediatez. En este caso se evidencian dos problem\u00e1ticas constitucionales relevantes: la primera, relacionada con el tr\u00e1mite de cumplimiento de los compromisos pactados en el Documento de Cooperaci\u00f3n del a\u00f1o 2009, que a la fecha no han sido satisfechos por razones ajenas a ENEL S.A. ESP y a los beneficiarios. Esto porque el Estado ha estudiado distintos predios para su adquisici\u00f3n sin que se haya podido materializar ninguna compra al no cumplir las tierras los est\u00e1ndares t\u00e9cnicos exigidos por la ANT. Frente a esta situaci\u00f3n, la acci\u00f3n cumple con el requisito de la inmediatez porque aun cuando los compromisos datan del 16 de marzo de 2009 (fecha en que se suscribi\u00f3 el Documento de Cooperaci\u00f3n), est\u00e1n vigentes y hasta el momento se encuentran en fase de cumplimiento. Lo que significa que las presuntas vulneraciones derivadas de la tardanza en la satisfacci\u00f3n de la compra y adecuaci\u00f3n de predios, en principio, se expone actual.<\/p>\n
43. La segunda, relacionada con la inconformidad de la parte actora frente a la negativa de la ANLA a modificar la licencia ambiental del PHEQ. \u00a0Frente a esta debe precisarse que la acci\u00f3n de tutela se present\u00f3 el 13 de diciembre de 2023 y el reproche del accionante radica en que mediante la Resoluci\u00f3n 2100 de 12 de septiembre de 2023, la ANLA neg\u00f3 la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental del PHEQ y, adem\u00e1s, se denunci\u00f3 que a la fecha de interposici\u00f3n del amparo, esa autoridad no hab\u00eda resuelto los recursos de reposici\u00f3n interpuestos contra el acto mencionado, es decir, que cuestionaban la negativa a permitir que en lugar de la adecuaci\u00f3n de las 2.700 ha para riego, mas bien se autorizara a ENEL S.A. E.S.P. a entregar a los beneficiarios una compensaci\u00f3n econ\u00f3mica. Esto significa que entre las presuntas vulneraciones y el ejercicio del dispositivo constitucional transcurrieron tres meses, tiempo que se estima razonable por lo que se acredita este requisito de procedencia.<\/p>\n
44. Subsidiariedad. La acci\u00f3n de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad por dos razones: (i) la accionante cuenta con medios ordinarios eficaces e id\u00f3neos para proteger sus derechos; y (ii) no se evidencia un perjuicio irremediable.<\/p>\n
45. Del an\u00e1lisis del escrito inicial y del informe recibido en sede de revisi\u00f3n, la Corte encuentra que el procurador 11 judicial, ambiental y agrario del Huila formul\u00f3 la presente acci\u00f3n de tutela en representaci\u00f3n de la comunidad beneficiaria de la compensaci\u00f3n de 2,700 ha del PHEQ, con el prop\u00f3sito de obtener la protecci\u00f3n de los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, al m\u00ednimo vital, al trabajo, a la propiedad privada y a la participaci\u00f3n efectiva en la toma de decisiones que les concierne.<\/p>\n
46. Lo anterior soportado en que han transcurrido casi quince a\u00f1os desde que se dio inicio al PHEQ, sin que el Estado ni ENEL S.A. E.S.P. hubieren adquirido y adecuado los terrenos para cumplir los compromisos consignados en el Documento de Cooperaci\u00f3n del 16 de marzo de 2009, suscrito por los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, y de Minas y Energ\u00eda, el departamento del Huila, la empresa Emgesa S.A. ESP (hoy ENEL S.A.) y los municipios de Gigante, El Agrado, Garz\u00f3n, Paicol, Tesalia y Altamira. ]Estas obligaciones fueron incorporados a la Resoluci\u00f3n 899 de 2009, que contiene la licencia ambiental del PHEQ, as\u00ed:<\/p>\n
Art\u00edculo d\u00e9cimo segundo. Incorporar en la presente Licencia Ambiental todas las obligaciones de car\u00e1cter ambiental contra\u00eddas por la empresa EMGESA S.A E.S.P. en los acuerdos celebrados entre \u00e9sta, la Gobernaci\u00f3n del Departamento del Huila, el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y los Municipios del Agrado, Garz\u00f3n, Altamira, Gigante, Paico l y Tesalia. En consecuencia, la empresa EMGESA S.A E.S.P. deber\u00e1 cumplir con las siguientes obligaciones: [\u2026] 2. Asumir el costo de la adecuaci\u00f3n de dos mil novecientas (2.900) ha de riego adicionales a las contempladas en el Plan de Manejo Ambiental, hasta completar 5.200 ha. proporcionalmente a la p\u00e9rdida de cada municipio, en la medida que sea viable su adecuaci\u00f3n, la cual ser\u00e1 determinada conjuntamente por la Secretar\u00eda de Agricultura Departamental y los Municipios, y presentada la identificaci\u00f3n de tales hect\u00e1reas a los Ministerios de Agricultura y de Minas para su adquisici\u00f3n y su declaratoria de utilidad p\u00fablica respectivamente (\u2026)\u201d.<\/p>\n
47. Lo anterior significa que las obligaciones de compra y adecuaci\u00f3n de las 2.700 ha.: i) comprometen responsabilidades de varios actores del Estado y particulares, ii) son actos interdependientes y articulados (uno se sujeta al otro para dar paso al subsiguiente), iii) implicaron una responsabilidad inicial (adquirir hect\u00e1reas, iv) con el paso del tiempo se ha ido modificando el tipo de obligaci\u00f3n (compensaci\u00f3n, aunque no todos est\u00e1n de acuerdo), v) es un acto complejo porque requiere de la actuaci\u00f3n de varios actores obligados (el Estado a trav\u00e9s de la ANLA y el particular ENEL S.A. ESP).<\/p>\n
48. Debido a que las autoridades nacionales y territoriales han hecho esfuerzos por encontrar los predios id\u00f3neos para cumplir la obligaci\u00f3n adquirida, aunque ninguno de los ofertados cumpl\u00eda los est\u00e1ndares t\u00e9cnicos exigidos por la ANT, el 21 de junio de 2022 la empresa energ\u00e9tica y la comunidad beneficiaria seg\u00fan se hab\u00eda explicado acordaron una compensaci\u00f3n econ\u00f3mica en lugar de la prometida adecuaci\u00f3n de tierras para riego. El anterior documento fue aprobado por los beneficiarios, ENEL S.A. ESP y los municipios del \u00e1rea de influencia (Tesalia, Garz\u00f3n, Gigante, Paicol, El Agrado y Altamira). Por lo tanto, ante la imposibilidad de cumplir con el compromiso inicial, ENEL S.A. le solicit\u00f3 a la ANLA la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental del PHEQ, de modo que se autorizara la entrega de una compensaci\u00f3n dineraria equivalente a 5 ha. (aproximadamente $42.500.000) a cada uno de los beneficiarios en lugar de la adecuaci\u00f3n de para riego.<\/p>\n
49. Mediante la Resoluci\u00f3n 1200 de 12 de septiembre de 2023, la ANLA neg\u00f3 la solicitud de modificaci\u00f3n de la licencia ambiental que contiene el compromiso de adecuaci\u00f3n de 2.700 ha de riego. Expresamente, la entidad afirm\u00f3 lo siguiente:<\/p>\n
Una vez analizada la informaci\u00f3n de las comunicaciones presentadas por la sociedad ENEL COLOMBIA S.A. E.S.P. a trav\u00e9s de comunicaci\u00f3n con radicado ANLA 2022191052-1-000 de 1 de septiembre de 2022 y 2022204212-1-000 del 15 de septiembre de 2022, complementadas mediante las comunicaciones 2023025879-1-000 del 10 de febrero de 2023, 2023063799-1-000 del 28 de marzo de 2023, 2023071219-1-000 del 4 de abril de 2023 y 20236200028572 del 24 de abril de 2023 relacionada con la \u201csolicitud de modificaci\u00f3n de la licencia ambiental respecto a las obligaciones de los numerales 2 y 6 del art\u00edculo d\u00e9cimo segundo de la Resoluci\u00f3n 899 de 15 de mayo de 2009 e incluidas en el Acuerdo de Cooperaci\u00f3n\u201d del proyecto \u201cHIDROEL\u00c9CTRICO EL QUIMBO\u201d, no encuentra viable acceder a la petici\u00f3n incoada por el titular del instrumento de manejo y control ambiental, ya que si bien es cierto, la obligaci\u00f3n de las 2.700ha, hace parte del \u201cDocumento de Cooperaci\u00f3n\u201d el cual se encuentra incluido dentro de la Licencia Ambiental y espec\u00edficamente en el art\u00edculo d\u00e9cimo segundo de la Resoluci\u00f3n 899 de 15 de mayo de 2009, lo cierto es, que la materializaci\u00f3n de esta obligaci\u00f3n se encuentra compartida entre la ANT, el Departamento del Huila, los municipios del \u00e1rea de influencia y ENEL COLOMBIA S.A. E.S.P. aunado a ello y considerando que, el Ministerio de Agricultura, ha decidido reevaluar la obligaci\u00f3n con el factor de Reforma Agraria como condicionante principal, y al ser la entidad competente en la materia y en raz\u00f3n a que, adicionalmente, dicha entidad inform\u00f3 que si es posible establecer el cumplimiento de la obligaci\u00f3n en los t\u00e9rminos originales sin optar por una modificaci\u00f3n.<\/p>\n
En l\u00ednea con lo anterior y como bien es sabido, y en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 123 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 y sus desarrollos legales y jurisprudenciales, las entidades del sector p\u00fablico solo pueden actuar en el marco estricto de sus funciones y competencias, si\u00e9ndole improcedente apartarse o actuar por fuera de las mismas, por tanto, esta Autoridad Nacional no tiene competencia alguna para participar o realizar pronunciamiento frente a los temas relacionado con la reforma agraria, por tanto, no se modificaran las obligaciones establecidas en los numerales 2 y 6 del art\u00edculo d\u00e9cimo segundo de la Resoluci\u00f3n 899 del 15 de mayo de 2009.<\/p>\n
Finalmente, es importante precisar que la actual decisi\u00f3n, se fundamenta en los principios orientadores consagrados en el art\u00edculo 209 de la Carta Pol\u00edtica, en concordancia con lo establecido en el art\u00edculo tercero de la Ley 489 de 1998 y en el art\u00edculo tercero del C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece los principios orientadores de las actuaciones administrativas, especialmente, en los principios de debido proceso, proporcionalidad, y legalidad, as\u00ed como en la aplicaci\u00f3n rigurosa de los principios de pol\u00edtica ambiental consagrados en instrumentos internacionales y adoptados por la legislaci\u00f3n colombiana en diversas leyes, entre ellas, con una preponderancia evidente, la Ley 99 de 1993, en su art\u00edculo primero, dentro de los cuales vale la pena destacar el principio de desarrollo sostenible, el principio de prevenci\u00f3n y los criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelaci\u00f3n con los procesos de planificaci\u00f3n econ\u00f3mica, social y f\u00edsica, entre otros.<\/p>\n
50. Contra dicha determinaci\u00f3n, tanto ENEL S.A. E.S.P. como la veedur\u00eda ciudadana beneficiaria interpusieron recursos de reposici\u00f3n, los cuales fueron despachados en forma negativa a trav\u00e9s de las resoluciones 2354 de 10 de octubre y 2479 de 25 de octubre de 2023, ambas proferidas por la ANLA. En dichos documentos se reiteraron las consideraciones expuestas en la Resoluci\u00f3n 2100 de 12 de septiembre de 2023.<\/p>\n
Los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho<\/p>\n
51. Para el caso concreto, las actuaciones administrativas que negaron la pretensi\u00f3n de modificaci\u00f3n de la licencia ambiental est\u00e1n contenidas en las resoluciones 2100 del 12 de septiembre, 2354 de 10 de octubre y 2479 de 25 de octubre de 2023 de la ANLA, las cuales son susceptibles de control judicial, como se explica a continuaci\u00f3n:<\/p>\n
52. El art\u00edculo 138 del CPACA establece la existencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La norma se\u00f1ala que \u201c[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jur\u00eddica, podr\u00e1 pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho\u201d. Para acudir a este medio de control, el art\u00edculo 138 del CPACA indica que la demanda deber\u00e1 presentarse \u201cdentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicaci\u00f3n\u201d. Adem\u00e1s, el art\u00edculo 76 del CPACA dispone frente al recurso de apelaci\u00f3n que \u201ccuando proceda ser\u00e1 obligatorio para acceder a la jurisdicci\u00f3n\u201d.<\/p>\n
53. Las causales de nulidad son establecidas por el inciso segundo del art\u00edculo 137 del CPACA y se refieren a cuando los actos administrativos \u201chayan sido expedidos con infracci\u00f3n de las normas en que deber\u00edan fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivaci\u00f3n, o con desviaci\u00f3n de las atribuciones propias de quien los profiri\u00f3\u201d.<\/p>\n
54. Por su parte, el art\u00edculo 137 del CPACA prev\u00e9 el medio de control de nulidad. De acuerdo con la norma \u201c[t]oda persona podr\u00e1 solicitar por s\u00ed, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de car\u00e1cter general\u201d, por las mismas causales se\u00f1aladas en el p\u00e1rrafo anterior. Adem\u00e1s, el numeral 1 del art\u00edculo dispone que podr\u00e1 solicitarse la nulidad de actos de car\u00e1cter particular \u201c[c]uando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento autom\u00e1tico de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero\u201d. Para acudir a este medio de control no existe un t\u00e9rmino de caducidad.<\/p>\n
55. En el caso bajo estudio, las resoluciones 1200 de 13 de septiembre de 2023, \u00a02354 de 10 de octubre y 2479 de 25 de octubre de 2023 contienen \u201cuna manifestaci\u00f3n unilateral de voluntad emanada de una autoridad p\u00fablica o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y las leyes, mediante el cual se producen efectos jur\u00eddicos\u201d. Esto significa que la negativa de la ANLA cre\u00f3 una situaci\u00f3n jur\u00eddica al negar la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental del PHEQ y, por tanto, tales manifestaciones pueden considerarse actos administrativos pasibles de control jurisdiccional.<\/p>\n
56. En ese orden de ideas, el accionante pudo haber acudido a los dos medios de control referidos para controvertir la decisi\u00f3n de la ANLA, pues, seg\u00fan se observ\u00f3, la entidad adujo: (i) que no ten\u00eda competencia para modificar la licencia ambiental del PHEQ porque de acuerdo con la cl\u00e1usula d\u00e9cimo tercera del Documento de Cooperaci\u00f3n toda modificaci\u00f3n o enmienda, total o parcial de ese Documento \u201csolo tendr\u00e1 validez si es suscrita por un representante autorizado de cada una de las entidades y por escrito y en \u00a0lo que se oponga a lo ordenado por el Ministerio de Ambiente y Vivienda prevalecer\u00e1 lo preceptuado por este \u00faltimo\u201d. (ii) La ANLA no es la autoridad competente para autorizar la modificaci\u00f3n y, que en todo caso, las controversias que surjan a prop\u00f3sito de las obligaciones contra\u00eddas en el Documento de Cooperaci\u00f3n deben ser resueltas por un tribunal de arbitramento. (iii) La autoridad ambiental se\u00f1al\u00f3 que est\u00e1 participando en las mesas de trabajo interinstitucionales que ha convocado el Ministerio de Ambiente donde se ha dado la informaci\u00f3n sobre la obligaci\u00f3n de compra y adecuaci\u00f3n de tierras para realizar una hoja de ruta frente a este punto.<\/p>\n
57. Lo anterior evidencia que existe una problem\u00e1tica que implica la concurrencia de distintos actores (Estado y particulares) para cumplir la sucesi\u00f3n de obligaciones pactadas, las cuales han presentado una tardanza en el cumplimiento y que ha derivado en el acuerdo entre los beneficiarios con ENEL S.A. ESP de recibir una compensaci\u00f3n, a lo cual se ha negado la ANLA. Esto quiere decir que la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental encierra un debate de legalidad de los actos administrativos propio del juez de lo contencioso administrativo, lo que indica que la parte actora debi\u00f3 acudir al mecanismo principal, id\u00f3neo y eficaz.<\/p>\n
58. En el caso concreto, el t\u00e9rmino de caducidad de cuatro meses para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ha operado frente a las resoluciones 1200 de 13 de septiembre de 2023, \u00a02354 de 10 de octubre y 2479 de 25 de octubre de 2023, todas de la ANLA, y no se evidencia que la veedur\u00eda ciudadana hubiere presentado ning\u00fan recurso contra estos actos. Esta inactividad de la parte interesada no puede suplirse mediante la acci\u00f3n de tutela, ya que esto supondr\u00eda un uso ileg\u00edtimo del mecanismo. Espec\u00edficamente, en las sentencias T-156 de 2024 y T-021 de 2022 la Corte sostuvo que \u201cel agotamiento de los medios ordinarios de defensa es muestra del ejercicio leg\u00edtimo de la acci\u00f3n de tutela y no de su interposici\u00f3n para revivir, por ejemplo, cargas procesales no ejercidas o t\u00e9rminos precluidos\u201d. Por lo anterior, el presente evento se puede enmarcar dentro de la regla general de improcedencia de la acci\u00f3n de tutela contra actos administrativos.<\/p>\n
59. No obstante lo anterior, la Corte encuentra que la parte accionante a\u00fan podr\u00eda acudir al medio de control de nulidad simple para controvertir las resoluciones 1200 de 13 de septiembre de 2023, \u00a02354 de 10 de octubre y 2479 de 25 de octubre de 2023, todas de la ANLA, dado que este medio de control no tiene t\u00e9rmino de caducidad y el controvertir estas actuaciones no implica, necesariamente, el restablecimiento de un derecho.<\/p>\n
60. Ahora bien, tanto en el escrito de tutela como en el informe rendido ante este tribunal en sede de revisi\u00f3n, el procurador accionante indic\u00f3 que acudi\u00f3 a la acci\u00f3n de tutela para evitar un perjuicio irremediable, no obstante, el representante del ministerio p\u00fablico no fundament\u00f3 ni desarrollo c\u00f3mo se presentaba dicho da\u00f1o irreparable. Adem\u00e1s, este argumento no tiene en cuenta la posibilidad de solicitar el decreto de medidas cautelares que, como se se\u00f1al\u00f3 en las consideraciones, ha implicado que la Corte considere que el medio pueda resultar eficaz para la protecci\u00f3n de los derechos. Por ejemplo, se pod\u00eda solicitar medidas cautelares de urgencia -previstas en el art\u00edculo 234 del CPACA- si el demandante consideraba que era necesaria una protecci\u00f3n inmediata.<\/p>\n
61. Lo anterior indica que, contrario a lo afirmado por el procurador accionante, la veedur\u00eda ciudadana beneficiaria de la compensaci\u00f3n de las 2.700 ha s\u00ed contaba con otros medios de defensa judiciales, pero no hizo uso de ellos. Es decir que, en este caso, la parte actora contaba con un mecanismo principal id\u00f3neo y eficaz lo que torna improcedente la acci\u00f3n formulada. No obstante, como el demandante advirti\u00f3 la ocurrencia de un perjuicio irremediable, esta Sala entra a estudiar si se configura dicho fen\u00f3meno.<\/p>\n
La ausencia de configuraci\u00f3n de un perjuicio irremediable en el caso bajo estudio<\/p>\n
62. La Corte ha admitido la procedencia de la acci\u00f3n de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, para lo cual es preciso que se acredite: (i) la inminencia del perjuicio, lo que implica que el da\u00f1o \u201cest\u00e1 por suceder en un tiempo cercano\u201d; (ii) la urgencia\u00a0de las medidas para evitar la afectaci\u00f3n de los derechos fundamentales; (iii) la gravedad\u00a0del perjuicio; y (iv) el car\u00e1cter impostergable de las \u00f3rdenes por proferir.<\/p>\n
63. En el presente caso, el procurador accionante manifest\u00f3 que acude a la acci\u00f3n de tutela para evitar un perjuicio irremediable porque los 427 beneficiarios de la adecuaci\u00f3n de tierras cuya compensaci\u00f3n dineraria se reclama en este amparo son sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional y llevan aproximadamente quince a\u00f1os esperando por el cumplimiento de esa obligaci\u00f3n. Agreg\u00f3 que se trata de personas vulnerables, pues algunos de ellos son adultos mayores.<\/p>\n
64. Sin embargo, el procurador accionante no describi\u00f3 las razones por la cuales las 427 personas beneficiarias del Proyecto Hidroel\u00e9ctrico de El Quimbo se encuentran en condici\u00f3n de vulnerabilidad. Adem\u00e1s, dentro del expediente no obra prueba que evidencie a la Sala las condiciones sociales y econ\u00f3micas en las que se encuentra aquella poblaci\u00f3n.<\/p>\n
65. La Corte comprende el perjuicio que inicialmente se le ha causado al grupo de personas beneficiarias de la adecuaci\u00f3n de 2.700 ha, pues resulta reprochable que el Gobierno nacional a\u00fan no haya cumplido su parte en la ejecuci\u00f3n de los compromisos adquiridos en el marco del Documento de Cooperaci\u00f3n, lo que ha llevado a que ENEL S.A. E.S.P. tampoco haya podido adecuar para riego los terrenos prometidos.<\/p>\n
66. No obstante, se tiene que, en primer lugar, el perjuicio no es inminente dado que no se acredita una situaci\u00f3n de vulnerabilidad manifiesta y la compra de tierras a\u00fan podr\u00eda materializarse porque seg\u00fan lo inform\u00f3 la ANT y la ANLA el Gobierno nacional est\u00e1 adelantando las gestiones suficientes para cumplir con temas relacionados con titulaci\u00f3n de tierras en el marco de la reforma agraria como pol\u00edtica estatal. En efecto, durante el a\u00f1o 2024 se han identificado 70 predios que est\u00e1n actualmente en estudio para posible compra si cumplen los est\u00e1ndares h\u00eddricos exigidos por la UPRA.<\/p>\n
67. En segundo lugar, la Sala no pudo determinar si el perjuicio que pretende evitarse es grave porque el demandante no expuso cu\u00e1l es el da\u00f1o que acaecer\u00eda de no accederse a la modificaci\u00f3n de la licencia ambiental para que se permita recibir un dinero en compensaci\u00f3n. En todo caso, a partir de las pruebas que obran en el plenario, la Corte encuentra que el actor pierde de vista que si bien existe una tardanza prolongada en el cumplimiento de compra y adecuaci\u00f3n de las 2.700 ha prometidas, ese procedimiento a\u00fan se encuentra en fase de ejecuci\u00f3n, tanto as\u00ed que en este momento se encuentran bajo estudio 70 predios para posible compra, en el marco de desarrollo de una pol\u00edtica p\u00fablica. En esta medida, no est\u00e1 acreditado un incumplimiento definitivo y menos la gravedad del perjuicio que eventualmente se concretar\u00eda.<\/p>\n
68. En tercer lugar, no es urgente prevenirlo dado que no est\u00e1 acreditado c\u00f3mo podr\u00eda presentarse el da\u00f1o y, por lo tanto, no es posible identificar cu\u00e1les medidas podr\u00eda adoptar la Corte para evitar su ocurrencia.<\/p>\n
69. \u00a0Finalmente, las medidas que se adoptar\u00edan no ser\u00edan impostergables atendiendo que los compromisos adquiridos a\u00fan est\u00e1n vigentes y se encuentran en evaluaci\u00f3n 70 predios. En ese orden de ideas, el juez constitucional no encuentra elementos de juicio que permitan modificar una obligaci\u00f3n de adquisici\u00f3n y adecuaci\u00f3n de tierras por una compensaci\u00f3n dineraria. Aunque ello no obsta para que la Corte le haga un llamado al Gobierno nacional para que a trav\u00e9s de la ANT y dem\u00e1s entidades vinculadas a la compra de tierras, cumpla la obligaci\u00f3n adquirida desde hace quince a\u00f1os con la comunidad agenciada y adquiera las 2.700 ha para su posterior adecuaci\u00f3n.<\/p>\n
70. En todo caso, la Sala insiste en que el asunto bajo examen requiere de un an\u00e1lisis probatorio profundo y exhaustivo respecto de: (i) la condici\u00f3n de cada uno de los beneficiarios del PHEQ y (ii) la valoraci\u00f3n de las obligaciones contenidas en el \u201cDocumento de Cooperaci\u00f3n\u201d e incorporadas en la licencia ambiental del PHEQ. Tal controversia desborda la competencia del juez constitucional porque se trata de aspectos que deben debatirse ante el juez de lo contencioso administrativo, en tanto tendr\u00eda que: a) valorar de forma individual las condiciones espec\u00edficas de cada beneficiario y b) verificar el contenido y evaluar la modificaci\u00f3n de las obligaciones adquiridas en el \u201cDocumento de Cooperaci\u00f3n\u201d. Lo anterior teniendo en cuenta que dichos compromisos (posteriormente incorporados al acto administrativo de la licencia ambiental del PHEQ) se encontraban sometidos a una cl\u00e1usula compromisoria y, en todo caso, a la aprobaci\u00f3n de todas las autoridades involucradas. Sin duda, esa discusi\u00f3n encierra aspectos de legalidad que deben ser conocidos por el juez natural.<\/p>\n
71. Sin perjuicio de lo expuesto, eventualmente, los interesados tendr\u00edan a su alcance la acci\u00f3n popular como mecanismo ordinario, id\u00f3neo y eficaz para lo pretendido por el procurador en representaci\u00f3n de las 427 personas beneficiarias de la compensaci\u00f3n del PHEQ. En tal sentido, las pretensiones encaminadas a la protecci\u00f3n de derechos e intereses colectivos deber\u00edan ajustarse a lo regulado en la Ley 472 de 1998, en lo que respecta al referido mecanismo judicial.<\/p>\n
La acci\u00f3n de cumplimiento<\/p>\n
72. La Sala no pasa por alto que si bien existe una actuaci\u00f3n administrativa que sirvi\u00f3 de base a la fijaci\u00f3n del litigio objeto de este pronunciamiento, pues la lectura de los hechos y pretensiones permiti\u00f3 interpretar que la acci\u00f3n apuntaba a cuestionar la negativa de la ANLA a modificar la licencia ambiental del PHEQ para que se autorizara a ENEL S.A. E.S.P. que entregue una compensaci\u00f3n monetaria equivalente a 5 ha a cada beneficiario; lo cierto es que del escrito de tutela y el informe rendido en sede de revisi\u00f3n la Corte entiende que el demandante busca el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el Estado y la empresa electrificadora, que est\u00e1n incorporadas en la Resoluci\u00f3n 889 de 2009 (licencia ambiental PHEQ). En este evento lo cierto es que la parte actora puede reclamarlo a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de cumplimiento, prevista en el art\u00edculo 87 de la Constituci\u00f3n, como se explica a continuaci\u00f3n.<\/p>\n
73. La acci\u00f3n de cumplimiento es el dispositivo judicial que le permite a las personas \u201cacudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acci\u00f3n, la sentencia ordenar\u00e1 a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido\u201d. Tal previsi\u00f3n fue reitera por el art\u00edculo 1 de la Ley 393 de 1997, seg\u00fan el cual \u201cToda persona podr\u00e1 acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos\u201d.<\/p>\n
74. En ese orden, la acci\u00f3n de cumplimiento es el instrumento id\u00f3neo y eficaz para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones p\u00fablicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos, siempre que:<\/p>\n
i) El deber que se pide hacer cumplir est\u00e9 contenido en normas aplicables con fuerza material de ley o en actos administrativos vigentes (art. 1 de la Ley 393 de 1997).<\/p>\n
ii) El mandato sea de cumplimiento imperativo e inobjetable y, adem\u00e1s, que est\u00e9 radicado en cabeza de la autoridad p\u00fablica o del particular en ejercicio de funciones p\u00fablicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acci\u00f3n de cumplimiento (arts. 5 y 6 de la Ley 393 de 1997).<\/p>\n
iii) Previo a instaurar la acci\u00f3n, el interesado constituya en renuencia a la autoridad o al particular frente al cumplimiento del deber, ya sea por acci\u00f3n u omisi\u00f3n o por la ejecuci\u00f3n de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento A menos que busque evitarse un perjuicio irremediable, lo cual debe sustentarse en la demanda (art. 8 de la Ley 393 de 1997).<\/p>\n
iv) El afectado no tenga a su alcance o no haya podido ejercer otro medio de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jur\u00eddico o administrativo, a menos que se trate de un perjuicio grave e inminente para quien ejerci\u00f3 la acci\u00f3n. Tampoco procede para reclamar la protecci\u00f3n de derechos que puedan ser garantizados a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administraci\u00f3n (art. 9\u00ba).<\/p>\n
75. De lo anterior, la Sala encuentra que la veedur\u00eda ciudadana representada por el procurador accionante puede constituir en renuencia a las autoridades p\u00fablicas y privadas obligadas a acatar la obligaci\u00f3n de la adquisici\u00f3n y adecuaci\u00f3n de las 2.700 ha., para reclamar a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de cumplimiento la materializaci\u00f3n del compromiso pactado en el art\u00edculo 12.2 de la Resoluci\u00f3n 889 de 2009 de la ANLA (licencia ambiental del PHEQ).<\/p>\n
76. De lo expuesto se concluye que para esta pretensi\u00f3n la parte actora tambi\u00e9n cuenta con otro mecanismo principal, id\u00f3neo, expedito y eficaz, lo que torna improcedente la acci\u00f3n de tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad.<\/p>\n
77. En esas condiciones, la Corte confirmar\u00e1 la sentencia del 26 de junio de 2023, emitida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Neiva, que modific\u00f3 el numeral primero de la decisi\u00f3n de primer grado en el sentido de declarar la improcedencia de la acci\u00f3n por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, como se explic\u00f3 en la parte motiva. Igualmente, se confirmar\u00e1 la protecci\u00f3n del derecho al debido proceso de la veedur\u00eda de \u201cseguimiento al programa de compra y adecuaci\u00f3n de 2700 ha\u201d porque en segunda instancia se verific\u00f3 que pese a que se emiti\u00f3 el acto administrativo que resolvi\u00f3 el recurso de reposici\u00f3n formulado contra la Resoluci\u00f3n 2100 del 12 de septiembre de 2023, este no se hab\u00eda notificado para el momento de esa decisi\u00f3n.<\/p>\n
. DECISI\u00d3N<\/p>\n
RESUELVE:<\/p>\n
Primero. CONFIRMAR la sentencia del 26 de junio de 2023 de la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Neiva que concedi\u00f3 el amparo del derecho al debido proceso frente a la notificaci\u00f3n de la Resoluci\u00f3n 2479 de 25 de octubre de 2023 de la ANLA y confirm\u00f3 parcialmente la decisi\u00f3n de primera instancia que declar\u00f3 la improcedencia de la acci\u00f3n de tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad, dentro de la acci\u00f3n de tutela promovida por la Procuradur\u00eda 11 Judicial Ambiental y Agraria del Huila contra la Presidencia de la Rep\u00fablica y otros. Lo anterior, por las razones expuestas en este prove\u00eddo.<\/p>\n
Segundo. Por Secretar\u00eda General de esta corporaci\u00f3n, L\u00cdBRESE la comunicaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 36 del Decreto estatutario 2591 de 1991.<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase.<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
Magistrada<\/p>\n
Con salvamento de voto<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ<\/p>\n
Magistrado<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ<\/p>\n
Secretaria General<\/p>\n
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO<\/p>\n
A LA SENTENCIA T-423\/24<\/p>\n
PRINCIPIO DE JUSTICIA MATERIAL-Alcance (Salvamento de voto)<\/p>\n
DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Garant\u00eda constitucional (Salvamento de voto)<\/p>\n
ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional\/CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional en la jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)<\/p>\n
Referencia: expediente T-10.137.332.<\/p>\n
Acci\u00f3n de tutela instaurada la Procuradur\u00eda 11 Judicial II, Ambiental y Agraria del Huila en representaci\u00f3n de 427 personas beneficiarias del plan de compensaci\u00f3n del PHEQ contra la Presidencia de la Rep\u00fablica; los ministerios de Agricultura, de Minas y Energ\u00eda, y de Ambiente y Desarrollo Sostenible; la Agencia Nacional de Tierras; la Agencia Nacional de Licencias Ambientales; la Gobernaci\u00f3n del Huila; los municipios de El Agrado, Altamira, Garz\u00f3n, Gigante, Paicol y Tesalia (Huila); y la compa\u00f1\u00eda ENEL Colombia S.A. ESP.<\/p>\n
Magistrado ponente:<\/p>\n
Jos\u00e9 Fernando Reyes Cuartas.<\/p>\n
A continuaci\u00f3n, presento las razones que me llevaron a salvar el voto en la sentencia T-423 de 2024. En esta ocasi\u00f3n, la Sala Novena de Revisi\u00f3n declar\u00f3 improcedente una acci\u00f3n de tutela que present\u00f3 el procurador 11 judicial II, ambiental y agrario del Huila, en representaci\u00f3n de las 427 personas beneficiarias de una compensaci\u00f3n denominada \u201c2,700 ha\u201d del Proyecto Hidroel\u00e9ctrico El Quimbo, para obtener la protecci\u00f3n de sus derechos fundamentales a la vida, la dignidad humana, el m\u00ednimo vital, el trabajo, la propiedad privada y la participaci\u00f3n efectiva en la toma de decisiones. Esta poblaci\u00f3n consider\u00f3 que se vulneraron sus derechos porque, tras catorce a\u00f1os, no se cumplieron los compromisos adquiridos en el plan de compensaci\u00f3n del proyecto hidroel\u00e9ctrico. Adem\u00e1s, manifestaron que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante ANLA) se neg\u00f3 a modificar el compromiso para as\u00ed recibir un dinero equivalente a las hect\u00e1reas de riego que se planeaban entregar.<\/p>\n
Seg\u00fan la sentencia, la tutela no cumpli\u00f3 con el presupuesto de subsidiariedad por dos razones: (i) el accionante ten\u00eda a su disposici\u00f3n los medios de control de nulidad, y de nulidad y restablecimiento del derecho. Estos mecanismos ordinarios son eficaces e id\u00f3neos para proteger sus derechos fundamentales y solicitar medidas cautelares y de urgencia; y (ii) no se evidenci\u00f3 un perjuicio irremediable. Por esas razones, la Sala Novena de Revisi\u00f3n declar\u00f3 improcedente la acci\u00f3n de tutela.<\/p>\n
Como lo explicar\u00e9 a continuaci\u00f3n, en esta oportunidad me apart\u00e9 de la decisi\u00f3n mayoritaria porque, por un lado, la Corte ignor\u00f3 que este caso plantea una cuesti\u00f3n de justicia material. Por otro lado, la Sala Novena hizo un examen de subsidiariedad inadecuado que no tuvo en cuenta las condiciones particulares de los accionantes, los cuales son sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional, e ignor\u00f3 que estas personas han recurrido a la justicia por m\u00e1s de una d\u00e9cada para obtener una compensaci\u00f3n a la que tienen derecho.<\/p>\n
I. I) \u00a0 La sentencia T-423 de 2024 ignor\u00f3 que en este asunto est\u00e1 de por medio una cuesti\u00f3n de justicia material<\/p>\n
A mi juicio, este caso plantea una cuesti\u00f3n de justicia material relacionada con una poblaci\u00f3n vulnerable que lleva catorce a\u00f1os esperando la reasignaci\u00f3n de sus tierras tras el desarrollo de la hidroel\u00e9ctrica. De acuerdo con el expediente, los accionantes: (i) son sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional, pues son 427 personas campesinas y la mayor\u00eda son adultos mayores; (ii) hacen parte de la \u201cpoblaci\u00f3n vulnerable\u201d de acuerdo con el censo de 2009 que se realiz\u00f3 en el marco de la licencia ambiental, lo que los habilit\u00f3 para ser beneficiarios de la reasignaci\u00f3n de tierras; (iii) son personas que no ostentan la titularidad de la tierra, pues son jornaleros, madres cabezas de familia, entre otros, que trabajaban la tierra, pero que no eran propietarios; (iv) perdieron su fuente de ingreso y de trabajo tras el Proyecto Hidroel\u00e9ctrico El Quimbo, y hasta el momento no han podido recibir alg\u00fan tipo de compensaci\u00f3n por esa situaci\u00f3n; y (v) ya murieron 37 de los beneficiarios.<\/p>\n
Asimismo, la posibilidad de que los accionantes logren la reasignaci\u00f3n de sus tierras es casi imposible. Seg\u00fan el expediente, la raz\u00f3n por la cual no se ha podido cumplir con los compromisos adquiridos en el plan de compensaciones es porque el Estado no ha logrado conseguir unas tierras aptas para riego con el fin de puedan ser usadas para cultivos. Espec\u00edficamente, en el 2022 la Agencia Nacional de Tierras inform\u00f3 que no era viable cumplir con la obligaci\u00f3n pactada en la licencia ambiental, pues la oferta h\u00eddrica del departamento no lo permite. En ese sentido, manifest\u00f3 que era necesario modificar la obligaci\u00f3n. Igualmente, tanto el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como la Unidad de Planificaci\u00f3n Rural Agropecuaria (en adelante UPRA) reconocieron que las \u00e1reas disponibles para riego en esos municipios son muy bajas, por lo que se dificulta el cumplimiento de la obligaci\u00f3n.<\/p>\n
A pesar de esta imposibilidad, la ANLA no permiti\u00f3 modificar las obligaciones incluidas en la licencia ambiental del proyecto hidroel\u00e9ctrico. Esto implica que esta poblaci\u00f3n, que est\u00e1 en una situaci\u00f3n de vulnerabilidad, no podr\u00e1 acceder a esas tierras, pues el Estado no tiene c\u00f3mo cumplir con su obligaci\u00f3n, y la autoridad ambiental ignor\u00f3 esta situaci\u00f3n particular. Todo esto apunta a la existencia de una grave vulneraci\u00f3n de los derechos de los accionantes, que sigue vigente y que ameritaba la intervenci\u00f3n del juez constitucional.<\/p>\n
En ese contexto, estimo que la Sala Novena de Revisi\u00f3n fall\u00f3 en su deber de aplicar el principio de justicia material, el cual exig\u00eda que el juez constitucional interviniera de forma activa para lograr la materializaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n.<\/p>\n
) La sentencia T-423 de 2024 hizo un examen inadecuado del requisito de subsidiariedad<\/p>\n
En primer lugar, estimo que los medios ordinarios no son eficaces ni id\u00f3neos en el caso concreto. La sentencia afirma que las pretensiones de la tutela se pueden satisfacer a trav\u00e9s de la nulidad simple y que los accionantes pueden interponer una acci\u00f3n de cumplimiento frente a la Resoluci\u00f3n 889 de 2009 de la ANLA, es decir, la licencia ambiental.<\/p>\n
Por esa v\u00eda, la mayor\u00eda de la Sala omiti\u00f3 que el asunto en discusi\u00f3n es de naturaleza constitucional, ya que involucra los derechos de 427 sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional a participar en decisiones que les afectan, as\u00ed como sus derechos al trabajo, a una vida digna y a la propiedad. Estas personas, desplazadas de sus zonas de trabajo debido al desarrollo de un proyecto hidroel\u00e9ctrico, a\u00fan no han recibido la compensaci\u00f3n prometida, ya sea mediante la reasignaci\u00f3n de un terreno o un pago en dinero equivalente. Estos hechos suponen la ausencia de idoneidad del medio de control de nulidad simple, pues este mecanismo ordinario s\u00f3lo se limita a evaluar la legalidad del acto administrativo de la ANLA por unas causales espec\u00edficas, y no permite estudiar la presunta vulneraci\u00f3n a los derechos fundamentales de los accionantes.<\/p>\n
Asimismo, la Sala no tuvo en cuenta que los peticionarios ya agotaron los mecanismos ordinarios. De acuerdo con la acci\u00f3n de tutela, estas personas interpusieron dos acciones de cumplimiento frente al Decreto 1277 de 2013 y un proceso ejecutivo para hacer cumplir las obligaciones de la licencia ambiental. En la segunda demanda en contra del mencionado decreto, el Tribunal de Risaralda neg\u00f3 las pretensiones de los accionantes y el Consejo de Estado confirm\u00f3 esa decisi\u00f3n.<\/p>\n
Por otra parte, la sentencia sugiere que los peticionarios deben interponer una acci\u00f3n de cumplimiento respecto de la licencia ambiental. Sin embargo, los actos administrativos que otorgan las licencias ambientales no pueden ser estudiados por el juez de cumplimiento porque ello implica el estudio de un asunto de fondo que no depende solamente de la observancia de una ley o de un acto administrativo, sino de la legalidad de las actuaciones de las entidades del Estado. Al respecto, reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n reconoce que la acci\u00f3n de cumplimiento est\u00e1 encaminada a la ejecuci\u00f3n de deberes que emanan de un mandato contenido en la ley o en un acto administrativo, y que es imperativo, inobjetable y expreso. Es decir, esta acci\u00f3n no busca que la administraci\u00f3n reconozca garant\u00edas particulares o que se abra un debate en sede judicial sobre el contenido y alcance de algunos derechos. En ese sentido, la acci\u00f3n de cumplimiento no es adecuada para estudiar el incumplimiento del Estado en la b\u00fasqueda de tierras aptas para riego, pues esto implica un estudio de fondo sobre las actuaciones de las entidades estatales.<\/p>\n
En segundo lugar, la decisi\u00f3n mayoritaria omiti\u00f3 el deber de flexibilizar el estudio de la subsidiariedad en este caso y de examinar los mecanismos ordinarios al alcance de los accionantes a partir de sus situaciones concretas y de su calidad de sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional. Por esa v\u00eda, la Sala Novena desconoci\u00f3 que, seg\u00fan la jurisprudencia constitucional, los requisitos de procedibilidad de la acci\u00f3n de tutela deben ser analizados de acuerdo con:<\/p>\n
\u201clas circunstancias particulares de los sujetos de especial protecci\u00f3n constitucional, cuando \u00e9stas devienen en situaciones de vulnerabilidad que les impiden o dificultan sustancialmen<\/p>\n
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Sentencia T-423 de 2024 Expediente T-10.137.332 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia T-423\/24 ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por existir otro medio de defensa judicial y no acreditar perjuicio irremediable ACCION DE CUMPLIMIENTO-Mecanismo id\u00f3neo para el cumplimiento de ley material y actos administrativos REP\u00daBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Novena de Revisi\u00f3n SENTENCIA T-423 de 2024 Referencia: expediente […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[146],"tags":[],"class_list":["post-30492","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-tutelas-2024"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30492","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=30492"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/30492\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=30492"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=30492"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=30492"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}