\u00a0 C-244-25\u00a0<\/p>\n
REP\u00daBLICA DE \u00a0COLOMBIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
-Sala Plena- \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA C-244 \u00a0DE 2025 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: Expediente: D-16178 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 280 \u00a0(parcial) de la Ley 2294 de 2023, \u201cpor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 \u00a0\u2018Colombia Potencia Mundial de la Vida\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Mauricio G\u00f3mez \u00a0Am\u00edn \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado Ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Miguel Polo Rosero[1] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., once (11) de junio de dos mil \u00a0veinticinco (2025). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Sala Plena de la Corte Constitucional, \u00a0en ejercicio de sus atribuciones legales y constitucionales, espec\u00edficamente \u00a0las previstas en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n y en el Decreto Ley 2067 de \u00a01991, profiere la siguiente providencia, con fundamento en estos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este ac\u00e1pite la Corte realizar\u00e1 una \u00a0s\u00edntesis de esta sentencia, luego de lo cual har\u00e1 una presentaci\u00f3n de los \u00a0hechos relevantes, la norma demandada, los argumentos planteados por el \u00a0accionante, las intervenciones formuladas en el t\u00e9rmino dispuesto para ello y \u00a0el concepto rendido por la Procuradora General de la Naci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Sala Plena de la \u00a0Corte Constitucional resolvi\u00f3 una demanda formulada contra el art\u00edculo 280 (parcial) \u00a0de la Ley 2294 de 2023. El actor consider\u00f3 que esta norma vulner\u00f3 (i) el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n \u00a0Pol\u00edtica, en tanto desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia; (ii) el \u00a0art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n, porque pas\u00f3 por alto el principio de \u00a0irretroactividad en materia tributaria, cuando modific\u00f3 la temporalidad de la \u00a0contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n y afect\u00f3 los proyectos que iniciaron su \u00a0ejecuci\u00f3n con anterioridad; y (iii) el art\u00edculo 83 del Texto superior, porque \u00a0la norma objeto de censura desconoci\u00f3 la buena fe y la confianza leg\u00edtima de \u00a0los sujetos pasivos que ya hab\u00edan ajustado su conducta a las reglas del \u00a0art\u00edculo 249 de la Ley 1819 de 2016. El demandante resalt\u00f3 que estos sujetos \u00a0entend\u00edan que la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n solo se podr\u00eda aprobar \u00a0antes o durante la ejecuci\u00f3n del proyecto, y no despu\u00e9s (como lo indica la \u00a0norma objeto de reproche). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Antes de pasar al \u00a0examen de fondo, la Sala se refiri\u00f3 a dos cuestiones previas. En primer \u00a0lugar, integr\u00f3 la unidad \u00a0normativa con el inciso segundo del art\u00edculo 249 de la Ley 1819 de 2016 \u00a0(modificado por el art\u00edculo 280 de la Ley 2294 de 2023). Esto, tras advertir \u00a0que el fragmento demandado, solo pod\u00eda adquirir sentido si se le\u00eda en conjunto \u00a0con esa disposici\u00f3n. En segundo lugar, analiz\u00f3 la aptitud sustancial de \u00a0la demanda. Al respecto, consider\u00f3 que los cargos relacionados con la posible \u00a0vulneraci\u00f3n del principio de irretroactividad de la ley, as\u00ed como de la buena \u00a0fe y la confianza leg\u00edtima, no hab\u00edan cumplido con la carga argumentativa \u00a0m\u00ednima exigida por la jurisprudencia desde la sentencia C-1052 de 2001. En \u00a0contraste, concluy\u00f3 que el cargo referido al presunto desconocimiento del \u00a0principio de unidad de materia s\u00ed hab\u00eda satisfecho dicha carga. En \u00a0consecuencia, continu\u00f3 con el an\u00e1lisis de fondo estudiando \u00fanicamente este \u00a0\u00faltimo cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Acto seguido, la \u00a0Corporaci\u00f3n delimit\u00f3 los alcances del Plan Nacional de Desarrollo, e hizo un \u00a0recorrido hist\u00f3rico sobre la forma en que deb\u00eda estudiarse la posible \u00a0vulneraci\u00f3n de este principio, especialmente cuando la norma demandada est\u00e1 \u00a0incluida en dicho instrumento. Luego resalt\u00f3 que, con los a\u00f1os, el escrutinio \u00a0creado por la jurisprudencia para resolver este asunto se ha hecho cada vez m\u00e1s \u00a0dif\u00edcil de superar. Por tal raz\u00f3n, encontr\u00f3 necesario realizar un ajuste a la \u00a0jurisprudencia en este punto, con el \u00e1nimo de que el escrutinio usado \u00a0tradicionalmente por la Corte siga cumpliendo su prop\u00f3sito de proteger el \u00a0principio democr\u00e1tico y los mandatos de transparencia y publicidad del \u00a0principio legislativo, pero al mismo tiempo no sacrifique en demas\u00eda el margen \u00a0de configuraci\u00f3n normativa que, respecto del proceso de planeaci\u00f3n, se ha \u00a0reconocido al Gobierno Nacional y al Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Bajo este prop\u00f3sito, estableci\u00f3 \u00a0a manera de jurisprudencia anunciada que, cuando el juez constitucional deba \u00a0revisar si una norma incluida en el PND trasgredi\u00f3 el principio de unidad de \u00a0materia, debe identificar si es necesario acudir a un escrutinio de intensidad \u00a0mayor o menor. Esto dependiendo \u00a0exclusivamente de la naturaleza de la norma \u2013su alcance, prop\u00f3sito y \u00a0contenido\u2013. El escrutinio tendr\u00e1 una intensidad mayor, cuando la norma demandada \u2013incluida en el \u00a0PND\u2013 sea de aquellas que deb\u00edan adoptarse por el Congreso de la Rep\u00fablica en el \u00a0marco de sus competencias constitucionales ordinarias. En contraste, el \u00a0escrutinio tendr\u00e1 una intensidad menor, cuando la norma demandada \u2013incluida \u00a0en el PND\u2013 (i) no aborde tem\u00e1ticas que deb\u00edan ser reguladas, necesariamente, en \u00a0el marco de las competencias ordinarias del Congreso de la Rep\u00fablica, y (ii) \u00a0tenga un estricto fin planificador. Se entender\u00e1 que existe un fin planificador \u00a0por parte de la norma instrumental demandada, siempre que la incorporaci\u00f3n de \u00a0aquella se dirija a cumplir alguno de los objetivos, metas, estrategias o \u00a0programas del PND, cuya naturaleza es temporal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A su turno, se\u00f1al\u00f3 la \u00a0Corte que cuando deba \u00a0seguirse un escrutinio de mayor intensidad, el juez constitucional est\u00e1 llamado a cumplir los \u00a0criterios exigidos por la jurisprudencia actual, donde se ordena que la norma \u00a0instrumental ha de tener una conexidad directa e inmediata con \u00a0las bases o programas del PND (esto implica que la norma instrumental debe \u00a0ser efectiva y posibilitar el cumplimiento del prop\u00f3sito para el cual se \u00a0incluy\u00f3). De otra parte, cuando deba seguirse un escrutinio de menor \u00a0intensidad, el juez constitucional simplemente valorar\u00e1 si la norma instrumental, \u00a0de manera razonable y evidente, contribuye a la consecuci\u00f3n del fin al \u00a0cual responde. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Despu\u00e9s de referirse a \u00a0este ajuste en la jurisprudencia, la Sala concluy\u00f3 que el precepto demandado s\u00ed \u00a0desconoci\u00f3 el principio de unidad de materia. En este caso, la Corte sigui\u00f3 el \u00a0esquema tradicional de valoraci\u00f3n contenido en la jurisprudencia vigente. A \u00a0partir de lo anterior, la corporaci\u00f3n llev\u00f3 a cabo los pasos propios de este tipo de juicio, y encontr\u00f3 \u00a0que, si bien la norma pod\u00eda ser instrumental y tener alguna relaci\u00f3n con las \u00a0bases del plan y con el Plan Plurianual de Inversiones, esa relaci\u00f3n no hab\u00eda \u00a0sido directa ni inmediata. La Corte sostuvo que la referida \u00a0conexi\u00f3n no era evidente y que, adem\u00e1s, aquella no fue explicada con \u00a0suficiencia por el Gobierno. En este orden de ideas, concluy\u00f3 que hubo un \u00a0desconocimiento del principio de unidad de materia en esta causa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Como consecuencia de \u00a0lo anterior, la Corte dispuso \u00a0la declaratoria de la inexequibilidad del citado art\u00edculo 280 de la Ley \u00a02294 de 2023, aclarando que se produc\u00eda la reviviscencia del inciso segundo del art\u00edculo 249 de la Ley 1819 de 2016, que \u00a0regula la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n, y que hab\u00eda sido subrogado por \u00a0el precepto cuestionado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Hechos \u00a0relevantes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El 4 de septiembre de \u00a02024, en ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica prevista en los art\u00edculos 40.6, 241 y \u00a0242 de la Constituci\u00f3n, el ciudadano Mauricio G\u00f3mez Am\u00edn present\u00f3 demanda de \u00a0inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 280 (parcial) de la Ley 2294 de \u00a02023, por el presunto desconocimiento de los art\u00edculos 83, 158 y 363 de la \u00a0Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La demanda fue \u00a0admitida por estos cargos, en autos del 4 y 29 de octubre de 2024. En esta \u00a0\u00faltima providencia, el magistrado sustanciador orden\u00f3: (i) comunicar la \u00a0admisi\u00f3n de la demanda al presidente del Congreso, al presidente de la \u00a0Rep\u00fablica, al ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico y al director del \u00a0Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, para que, si lo consideraban pertinente, \u00a0presentaran las razones que justificaran la constitucionalidad de la norma sometida \u00a0a control; (ii) disponer la fijaci\u00f3n en lista de la disposici\u00f3n acusada por el \u00a0t\u00e9rmino de diez d\u00edas; (iii) dar traslado a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n \u00a0por un t\u00e9rmino de treinta d\u00edas, para que rindiera el concepto de rigor y, \u00a0finalmente; (iv) invitar a diferentes entidades p\u00fablicas y privadas para que, \u00a0dentro de los quince d\u00edas siguientes a la comunicaci\u00f3n del auto, si lo \u00a0consideraban oportuno, presentaran un concepto t\u00e9cnico sobre la contribuci\u00f3n \u00a0nacional de valorizaci\u00f3n, en el que se incluyera el examen del art\u00edculo 280 acusado, \u00a0en cuanto a su alcance, efectos y aplicaci\u00f3n frente a proyectos de \u00a0infraestructura que iniciaron su ejecuci\u00f3n y operaci\u00f3n, antes de la entrada en \u00a0vigor de la Ley 2294 de 2023; y sobre la inclusi\u00f3n de una disposici\u00f3n de \u00a0car\u00e1cter tributario, de este tipo, en el Plan Nacional de Desarrollo. En el \u00a0mencionado auto del 29 de octubre de 2024, tambi\u00e9n se declar\u00f3 improcedente la \u00a0solicitud de suspensi\u00f3n provisional presentada por el accionante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Cumplidos los tr\u00e1mites \u00a0previstos en el art\u00edculo 242 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en el Decreto Ley \u00a02067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Norma demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A continuaci\u00f3n, se \u00a0transcribe el contenido de la disposici\u00f3n acusada, de acuerdo con su \u00a0publicaci\u00f3n en el Diario Oficial No. 52.400 de mayo 19 de 2023, en el que se subraya \u00a0el aparte demandado: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cLEY 2294 DE 2023 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(mayo 19) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por el cual se expide el \u00a0Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 \u201cColombia Potencia Mundial de la Vida\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El Congreso de Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECRETA: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[\u2026] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 280. Modif\u00edquese el inciso segundo del art\u00edculo \u00a0249 de la Ley 1819 de 2016, el cual quedar\u00e1 as\u00ed: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Art\u00edculo 249. Aplicaci\u00f3n del Cobro de la \u00a0Contribuci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Contribuci\u00f3n Nacional de Valorizaci\u00f3n \u00a0se podr\u00e1 aprobar y aplicar antes, durante y hasta cinco (5) a\u00f1os despu\u00e9s del \u00a0inicio de la operaci\u00f3n del proyecto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Argumentos de \u00a0la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La demanda en contra \u00a0del art\u00edculo 280 (parcial) de la Ley 2294 de 2023 se formul\u00f3, en criterio del \u00a0actor, por vulnerar los principios constitucionales de unidad de materia \u00a0(art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n), irretroactividad (art\u00edculo 363 ibidem), \u00a0y buena fe y confianza leg\u00edtima (art\u00edculo 83 ibidem). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Primer cargo (presunto \u00a0desconocimiento del principio de unidad de materia). Inicialmente, el accionante cit\u00f3 el \u00a0art\u00edculo 342 de la Constituci\u00f3n, la Ley 152 de 1994 y la sentencia C-126 de \u00a02020, para explicar que, de acuerdo con las caracter\u00edsticas particulares del \u00a0Plan Nacional de Desarrollo (en adelante, PND), el principio de unidad de \u00a0materia debe ser analizado de manera distinta y m\u00e1s rigurosa. Record\u00f3 que este \u00a0principio se halla en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, en donde se establece \u00a0que \u201c[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser\u00e1n \u00a0inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella\u201d. \u00a0En criterio del actor, este mandato garantiza la coherencia y claridad de las \u00a0leyes, pues \u2013siguiendo la jurisprudencia constitucional\u2013 permite racionalizar y tecnificar el ejercicio de la funci\u00f3n \u00a0legislativa, e impedir la aparici\u00f3n subrepticia de disposiciones inconexas con \u00a0la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Haciendo referencia al \u00a0art\u00edculo 339 del Texto Superior, el demandante se\u00f1al\u00f3 que el Plan Nacional de \u00a0Desarrollo es un marco normativo amplio, que traza pol\u00edticas p\u00fablicas y proyecta \u00a0las estrategias de desarrollo para el pa\u00eds. Por ello, en su criterio, la norma \u00a0demandada vulnera el principio de unidad de materia, pues incorpora una \u00a0disposici\u00f3n tributaria en el plan, que no guarda relaci\u00f3n directa, ni necesaria, \u00a0con las pol\u00edticas planteadas en \u00e9l. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Resalt\u00f3 que las normas \u00a0que tienen contenido tributario deben estar sometidas a un debate amplio y profundo \u00a0en el Congreso de la Rep\u00fablica, y all\u00ed debe revisarse con detalle su \u00a0justificaci\u00f3n y necesidad, su impacto social y econ\u00f3mico, el grado de afectaci\u00f3n \u00a0a los derechos y obligaciones de los contribuyentes, y su coherencia con el \u00a0sistema tributario en general. Indic\u00f3 que, al incluir la norma demandada en el plan, \u00a0se eludi\u00f3 ese debate legislativo en contra de la transparencia y la \u00a0participaci\u00f3n democr\u00e1tica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De otra parte, resalt\u00f3 \u00a0que, mientras el Plan Nacional de Desarrollo es un documento program\u00e1tico que \u00a0se enfoca en la planificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de pol\u00edticas dentro de un plazo \u00a0espec\u00edfico, la norma demandada trasciende la temporalidad de la Ley 2294 de \u00a02023, y con ello se aleja de sus fines inmediatos. En este orden de ideas, \u00a0expuso que la introducci\u00f3n de normas tributarias con vocaci\u00f3n de permanencia en \u00a0el PND genera disonancia normativa, afecta la coherencia del ordenamiento y \u00a0pone en jaque la seguridad jur\u00eddica. Sobre todo, cuando \u2013como \u00a0ocurre en este caso\u2013 la norma demandada no guarda conexidad con los objetivos, \u00a0prop\u00f3sitos y metas del plan, aun teniendo en cuenta su amplitud y la gran \u00a0variedad de asuntos que abarca. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Segundo cargo \u00a0(presunto desconocimiento del principio de irretroactividad). El actor sostuvo que la norma objeto de \u00a0censura vulnera el principio de irretroactividad en materia tributaria, \u00a0previsto en el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n, conforme con el cual las normas \u00a0impositivas deben ser establecidas de manera previa a los hechos generadores \u00a0del tributo, y su aplicaci\u00f3n solo puede afectar hechos que ocurran luego de su \u00a0promulgaci\u00f3n. Tal condici\u00f3n permite a los contribuyentes planificar y prever \u00a0sus obligaciones fiscales, teniendo en cuenta las reglas vigentes para el \u00a0momento en que ocurre el hecho generador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El demandante explic\u00f3 \u00a0que el art\u00edculo acusado, al permitir que la contribuci\u00f3n nacional de \u00a0valorizaci\u00f3n pueda cobrarse hasta cinco a\u00f1os despu\u00e9s de la entrada en operaci\u00f3n \u00a0del proyecto, afecta hechos consolidados bajo la normativa anterior (Ley 1819 \u00a0de 2016, art\u00edculo 249). En este punto, se refiri\u00f3 al caso del proyecto de infraestructura vial Cartagena \u2013 \u00a0Barranquilla \u2013 Circunvalar de la Prosperidad, en el que gran parte de la \u00a0infraestructura ya hab\u00eda entrado en operaci\u00f3n bajo la citada Ley 1819, seg\u00fan la \u00a0cual, la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n solo pod\u00eda cobrarse antes o \u00a0durante la ejecuci\u00f3n del proyecto. Por ello, insisti\u00f3 en que la \u00a0introducci\u00f3n del art\u00edculo 280 modifica retroactivamente situaciones jur\u00eddicas \u00a0consolidadas, al tiempo que afecta hechos regulados por la norma anterior, sin \u00a0considerar un r\u00e9gimen de transici\u00f3n. Explic\u00f3 que la norma impugnada afecta a \u00a0aquellos contribuyentes que, bajo la normatividad previa, no deb\u00edan enfrentar \u00a0nuevas cargas tributarias, cuando las obras conclu\u00edan, supuesto que, de forma \u00a0inconstitucional se modific\u00f3, al permitir el cobro \u201chasta cinco (5) a\u00f1os \u00a0despu\u00e9s del inicio de la operaci\u00f3n del proyecto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Tercer cargo \u00a0(presunto desconocimiento de los principios de buena fe y confianza leg\u00edtima). El demandante sostuvo que el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n \u00a0garantiza que las personas puedan confiar en que las reglas fiscales, bajo las \u00a0cuales han planificado sus actividades, no ser\u00e1n modificadas intempestivamente \u00a0y tendr\u00e1n cierto grado de estabilidad. Resalt\u00f3 que, de acuerdo con lo \u00a0establecido en la Ley 1819 de 2016 \u2013art\u00edculo 249\u2013, los contribuyentes que se \u00a0ver\u00e1n afectados con el enunciado normativo demandado confiaban en que la \u00a0contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n solo pod\u00eda cobrarse antes o durante la \u00a0ejecuci\u00f3n del proyecto, no despu\u00e9s. As\u00ed, en su criterio, ellos ten\u00edan la \u00a0expectativa de que, una vez concluidas las obras del proyecto de \u00a0infraestructura, no estar\u00edan sujetos a nuevas cargas tributarias. Sin embargo, \u00a0el art\u00edculo 280 demandado cambia las reglas de juego, al permitir que el cobro \u00a0del tributo se pueda dar hasta cinco a\u00f1os despu\u00e9s de la entrada en operaci\u00f3n \u00a0del proyecto. Con ello \u2013concluy\u00f3\u2013 se afecta la confianza que los contribuyentes \u00a0depositaron en el Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
E.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones \u00a0ciudadanas y conceptos \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En el siguiente \u00a0recuadro se sintetizan las intervenciones ciudadanas y los conceptos recibidos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tipo de participaci\u00f3n \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad condicionada \u00a0 \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conceptos \u00a0 \u00a0de organismos y entidades del Estado (art\u00edculo 11 del Decreto 2067 de 1991)[2]. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Departamento Administrativo de la \u00a0 \u00a0Presidencia de la Rep\u00fablica, Ministerio de Transporte, el Departamento \u00a0 \u00a0Nacional de Planeaci\u00f3n -DNP, el INVIAS y la Agencia Nacional Defensa Jur\u00eddica \u00a0 \u00a0del Estado (solicitud principal) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Departamento Administrativo de la \u00a0 \u00a0Presidencia de la Rep\u00fablica, Ministerio de Transporte, el Departamento \u00a0 \u00a0Nacional de Planeaci\u00f3n -DNP, el INVIAS y la Agencia Nacional Defensa Jur\u00eddica \u00a0 \u00a0del Estado (solicitud subsidiaria) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Conceptos de organizaciones, entidades y \u00a0 \u00a0expertos invitados (art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991)[3]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0 \u00a0(solicitud subsidiaria) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Academia Colombiana de Jurisprudencia \u00a0 \u00a0(solicitud principal), y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario y \u00a0 \u00a0Aduanero. \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenciones ciudadanas (art\u00edculo 7 \u00a0 \u00a0del Decreto 2067 de 1991)[4] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alfonso Palacios Torres \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Alberto Cianci Hern\u00e1ndez, Luis Felipe \u00a0 \u00a0Henao Cardona, Priscilla Ruiz de Vergara, Ashton Cabrera David Ramon, Miranda \u00a0 \u00a0Benavides Merlys, De La Rosa Alfredo Varela, Jorge Mario Camargo Padilla, \u00a0 \u00a0Fernando Munarriz Salcedo, Ana Buitrago, Giovanni \u00a0 \u00a0Francisco Pardo Cortina, Dumek Jos\u00e9 Turbay Paz, Milton Jos\u00e9 Pereira Blanco, \u00a0 \u00a0Alexis Marriaga Valencia, Oscar Eduardo Borja Santofimio, C\u00e9sar Camilo \u00a0 \u00a0Cerme\u00f1o Cristancho, Krishu Miranda Fuenmayor, Jorge Kenneth Burbano \u00a0 \u00a0Villamar\u00edn, Ingrid Vanessa Gonz\u00e1lez Guerra, Manuel Eduardo Moreno Torres y Laura \u00a0 \u00a0Mar\u00eda Restrepo Campos. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Concepto de la Procuradora General de la \u00a0 \u00a0Naci\u00f3n (art\u00edculos 38 y 7 del Decreto 2067 de 1991) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicita la inexequibilidad del art\u00edculo \u00a0 \u00a0demandado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Argumentos de \u00a0inhibici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Afirmaron que la \u00a0demanda carece de especificidad, porque parte de un razonamiento vago, \u00a0abstracto, global y f\u00e1ctico, que no es apto para estructurar un aut\u00e9ntico cargo \u00a0de inconstitucionalidad. Adem\u00e1s, explicaron que la demanda carece de pertinencia, pues el problema jur\u00eddico propuesto por \u00a0el actor no supone una confrontaci\u00f3n entre la disposici\u00f3n acusada y los \u00a0principios constitucionales, sino el an\u00e1lisis de un caso concreto. En este \u00a0punto, censuraron el hecho de que se aludiera, espec\u00edficamente, al cobro de la \u00a0contribuci\u00f3n en el proyecto \u00a0de infraestructura vial Cartagena \u2013 Barranquilla \u2013 Circunvalar de la \u00a0Prosperidad. Por \u00faltimo, se\u00f1alaron que los reparos contra la norma son insuficientes, \u00a0dado que no permiten suscitar una duda m\u00ednima sobre la constitucionalidad de la \u00a0medida adoptada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Argumentos de \u00a0exequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El Departamento Administrativo de la Presidencia, el Ministerio de \u00a0Transporte, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, el INVIAS, y la Agencia \u00a0Nacional Defensa Jur\u00eddica del Estado, como pretensi\u00f3n subsidiaria y en una comunicaci\u00f3n conjunta, sugirieron \u00a0a la Corte declarar la exequibilidad del apartado demandado. En el mismo \u00a0sentido, se pronunci\u00f3 la DIAN. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Para los primeros, los \u00a0principios de irretroactividad, \u00a0buena fe y confianza leg\u00edtima no se vulneran por la norma demandada, pues aquella, \u201cpor s\u00ed sola[,] no aplica de manera directa\u201d[6]. En este sentido, indicaron que si un acto administrativo ordena \u00a0la aplicaci\u00f3n retroactiva de la norma, este podr\u00e1 ser objeto del respectivo \u00a0control de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. A \u00a0lo anterior agregaron que el enunciado normativo censurado solo violar\u00eda tales \u00a0principios, si exigiera el pago del tributo respecto de proyectos de \u00a0infraestructura que finalizaron antes de su entrada en vigencia, empero, ello \u00a0no ocurre en el presente caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Se\u00f1alaron que el \u00a0principio de irretroactividad en materia tributaria debe estudiarse respecto \u00a0del hecho generador[7]. As\u00ed, una norma vulnera el citado mandato, si afecta situaciones \u00a0jur\u00eddicas consolidadas antes de su entrada en vigor. No obstante, la norma \u00a0acusada no impone cargas diferentes a las que ya estaban previamente \u00a0establecidas en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Agregaron que los \u00a0principios en cuesti\u00f3n[8] no pueden invocarse para desconocer que el Congreso tiene amplias \u00a0facultades al modificar reglas tributarias. Insistieron en que los principios \u00a0de buena fe y confianza leg\u00edtima no son absolutos, ya que se deben ponderar con \u00a0el inter\u00e9s general, que prevalece en materia econ\u00f3mica. Y, adem\u00e1s, advirtieron \u00a0que, en el caso de la norma censurada, no se puede determinar cu\u00e1l es la \u00a0expectativa que merec\u00eda protecci\u00f3n y que se vio trasgredida. Se\u00f1alaron que la \u00a0causaci\u00f3n del tributo es un hecho conocido por todos los contribuyentes, \u00a0quienes deben entender desde el comienzo que el mayor valor de su inmueble \u00a0puede ser gravado hacia el futuro, con ocasi\u00f3n de las obras de infraestructura[9]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En cuanto al principio de unidad de materia, citaron algunas sentencias de la Corte[10] e hicieron referencia a las disposiciones \u00a0del PND que guardan, a su juicio, relaci\u00f3n directa e inmediata con el art\u00edculo \u00a0280 demandado. Se\u00f1alaron que, en las bases del Plan \u2013documento que hace parte \u00a0integral de la Ley 2294 de 2023\u2013, se expone la necesidad de aumentar la \u00a0tributaci\u00f3n y obtener mayores recursos[11]. Por lo dem\u00e1s, en ese documento, se se\u00f1ala que el plan consta de \u00a0cinco transformaciones, una de las cuales es la denominada convergencia regional. En ese eje se habla de la necesidad de \u00a0conectar a las regiones, a partir del mejoramiento de las v\u00edas. Y, para ello, \u00a0se admite la necesidad de fortalecer los instrumentos de financiaci\u00f3n[12]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por \u00faltimo, se\u00f1alaron \u00a0que, seg\u00fan el cap\u00edtulo de estabilidad \u00a0macroecon\u00f3mica contenido \u00a0en las bases, el objetivo del Gobierno es disminuir niveles de deuda y d\u00e9ficit, \u00a0para atender las necesidades m\u00e1s urgentes de la sociedad colombiana[13]. En este orden de ideas, indicaron que la \u00a0norma demandada genera recursos adicionales y que es un instrumento id\u00f3neo y \u00a0efectivo para financiar los proyectos de inversi\u00f3n relacionados en el anexo \u201ca\u201d del Plan Plurianual de Inversiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por su parte, la DIAN[14] se\u00f1al\u00f3 que la norma demandada es una \u00a0disposici\u00f3n instrumental, que facilita el cumplimiento de los objetivos \u00a0previstos en la parte general del PND. Por ello, a su juicio, tiene conexidad \u00a0directa con las bases. Explic\u00f3 que, dentro de los ejes de transformaci\u00f3n previstos \u00a0en el art\u00edculo 3 de la Ley 2294 de 2023, se encuentra el denominado seguridad humana y justicia social, que \u201c(\u2026) comprende una infraestructura f\u00edsica y \u00a0digital para la vida y el bien de los territorios, las comunidades y las \u00a0poblaciones, para la superaci\u00f3n de las privaciones y la expansi\u00f3n de las \u00a0capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad\u201d[15]. De ah\u00ed que, sobre la base de lo expuesto, es claro que la norma acusada \u00a0tiene conexidad directa con ese eje. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Argumentos de inexequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Academia Colombiana de Jurisprudencia[16] sostuvo que la norma acusada vulnera el principio de \u00a0irretroactividad tributaria, puesto que permitir \u201cla aprobaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de una \u00a0contribuci\u00f3n basada en hechos ocurridos despu\u00e9s del inicio de la operaci\u00f3n de \u00a0una obra implica que la norma producir\u00eda efectos retroactivos, al aplicarse \u00a0sobre situaciones ya consolidadas antes de su entrada en vigencia\u201d[17]. A partir de lo anterior, pidi\u00f3 a la Corte declarar la \u00a0inexequibilidad del fragmento objeto de reproche. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Tambi\u00e9n se\u00f1al\u00f3 que el \u00a0art\u00edculo 280 vulnera los principios de buena fe y confianza leg\u00edtima, cuando \u00a0permite la aprobaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n \u00a0hasta cinco a\u00f1os despu\u00e9s del inicio de la operaci\u00f3n de un proyecto. Resalt\u00f3 que \u00a0la norma objeto de censura causa una \u201c(\u2026) incertidumbre prolongada que afecta la estabilidad jur\u00eddica \u00a0y financiera del contribuyente[,] al no \u00a0tener certeza sobre el cumplimiento (\u2026) de su obligaci\u00f3n tributaria[,] adem\u00e1s de presentar cargas \u00a0adicionales para los contribuyentes y cambios intempestivos en sus obligaciones \u00a0tributarias[,] para las cuales el contribuyente no estaba preparado\u201d[18]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Finalmente, luego de \u00a0hacer referencia a la sentencia C-161 de 2022, expuso que el PND no pod\u00eda \u00a0modificar normas sustanciales de car\u00e1cter permanente, y que el art\u00edculo \u00a0demandado carec\u00eda de conexidad con los objetivos del plan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero[19] record\u00f3 que \u201csolo excepcionalmente se pueden incluir \u00a0medidas permanentes en la ley del plan\u201d[20]. Bajo esta consideraci\u00f3n, a\u00f1adi\u00f3 que el art\u00edculo demandado, \u00a0adem\u00e1s de desconocer el factor temporal de un tributo, no tiene un car\u00e1cter \u00a0instrumental, ni es una medida destinada a impulsar el cumplimiento del plan. \u00a0Tampoco persigue un fin planificador dentro del cuatrienio, pues tiene vocaci\u00f3n \u00a0de permanencia. Resalt\u00f3 que la norma no guarda conexidad estrecha, directa e \u00a0inmediata con las pol\u00edticas, estrategias y metas del Gobierno, o con los \u00a0programas y proyectos del Plan de Inversiones[21].\u00a0 Citando la sentencia C-161 de 2022, \u00a0concluy\u00f3 que, modificar la temporalidad de la contribuci\u00f3n, \u201ces propio de una reforma tributaria y no \u00a0de una ley de plan de desarrollo, pues se est\u00e1 modificando un elemento esencial \u00a0del tributo que es su per\u00edodo\u201d[22]. Por estas consideraciones, se desconoci\u00f3 el principio de unidad \u00a0de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
34.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De otra parte, indic\u00f3 \u00a0que no es obligatorio para el Legislador incluir reg\u00edmenes de transici\u00f3n en las \u00a0modificaciones de normas tributarias, y que \u201cel hecho de ampliar la temporalidad del tributo bajo \u00a0an\u00e1lisis no vulnera situaciones jur\u00eddicas consolidadas\u201d[23]. Adem\u00e1s, \u00a0resalt\u00f3 que el sujeto activo, cuando cobre el tributo, deber\u00e1 respetar los derechos adquiridos de \u00a0los contribuyentes[24]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
F.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0Concepto de \u00a0la Procuradora General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La procuradora general \u00a0de la Naci\u00f3n estim\u00f3 que la norma demandada deb\u00eda declararse inexequible por \u00a0trasgredir el principio de unidad de materia. Al respecto, se\u00f1al\u00f3 que toda \u00a0norma instrumental debe tener una conexidad estrecha, directa e inmediata con \u00a0las metas incluidas en la parte general del PND, o con los programas del Plan \u00a0de Inversiones. Se\u00f1al\u00f3 que, aun cuando no est\u00e1 prohibida la inclusi\u00f3n de \u00a0regulaciones tributarias en el plan, el Gobierno debe se\u00f1alar, \u201ccomo m\u00ednimo[,] una motivaci\u00f3n suficiente en el documento de base que permita \u00a0comprender la necesidad imperativa de introducir disposiciones de [este estilo]\u201d[25]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Dicho esto, la \u00a0procuradora consider\u00f3 que la norma acusada desconoce el principio de unidad de \u00a0materia porque, teniendo un contenido tributario, no guarda relaci\u00f3n estrecha \u00a0con la parte general o con el programa de inversiones de la Ley 2294 de 2023. \u00a0Adem\u00e1s \u2013enfatiz\u00f3\u2013 la inclusi\u00f3n de la norma censurada carece de una motivaci\u00f3n \u00a0en el documento que contiene las bases del PND. En concreto, expres\u00f3 que no era \u00a0evidente la conexidad entre el art\u00edculo 280 y el eje de transformaci\u00f3n \u00a0denominado convergencia \u00a0regional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
37.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Sobre esto \u00faltimo, \u00a0explic\u00f3 que, revisadas las bases del PND, as\u00ed como el Plan Plurianual de \u00a0Inversiones, no se encuentra ninguna referencia espec\u00edfica a la contribuci\u00f3n \u00a0nacional de valorizaci\u00f3n. Igualmente, no se justifica la necesidad imperiosa de \u00a0modificar la temporalidad del tributo para poder ejecutar los programas del eje \u00a0convergencia regional[26]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El Ministerio P\u00fablico \u00a0agreg\u00f3 que, teniendo en cuenta los efectos que puede tener la norma sobre el \u00a0principio de irretroactividad fiscal, su aprobaci\u00f3n requer\u00eda de una \u00a0deliberaci\u00f3n amplia y sopesada. Deliberaci\u00f3n que \u201cdif\u00edcilmente puede asegurarse en el \u00a0escenario parlamentario en el que se aprueba el plan nacional de desarrollo\u201d[27]. En cambio \u2013dijo\u2013 ese debate s\u00ed puede presentarse en el tr\u00e1mite \u00a0legislativo que se siga, en los t\u00e9rminos que establecen los art\u00edculos 150.12 y \u00a0338 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
39.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Finalmente, sostuvo que \u00a0la medida demandada puede llegar a afectar la confianza leg\u00edtima y la buena fe \u00a0de los contribuyentes, pues las normas tributarias \u201cdeben ser preexistentes al nacimiento de \u00a0la obligaci\u00f3n tributaria y su aplicaci\u00f3n en manera alguna puede ser retroactiva\u201d[28]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La Corte \u00a0Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, de \u00a0conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241.4 de la Constituci\u00f3n, por \u00a0dirigirse contra una disposici\u00f3n contenida en una ley proferida por el Congreso \u00a0de la Rep\u00fablica, esto es, la \u00a0Ley 2294 de 2023, \u201cpor el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo \u00a02022-2026 \u2018Colombia Potencia Mundial de la Vida\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
B.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Cuestiones \u00a0previas: integraci\u00f3n de la unidad normativa y examen de aptitud de la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
41.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Integraci\u00f3n \u00a0de la unidad normativa. La \u00a0Corte Constitucional ha sostenido que puede \u2013solo \u00a0excepcionalmente\u2013 integrar la unidad normativa con enunciados que, en \u00a0principio, no hayan sido demandados[29]. Esta facultad, por \u00a0supuesto, es limitada, en tanto no es posible desconocer que, \u201csalvo en los eventos \u00a0de control autom\u00e1tico[,] la competencia de la Corte solo se activa \u00a0cuando los ciudadanos formulan sus demandas de constitucionalidad\u201d[30]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
42.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Sobre el particular, \u00a0se recuerda que la integraci\u00f3n de la unidad normativa aplica: (i) cuando la \u00a0disposici\u00f3n demandada no tiene un contenido jur\u00eddico aut\u00f3nomo, de forma tal que \u00a0resulta absolutamente imposible lograr su compresi\u00f3n y aplicaci\u00f3n, sin acudir \u00a0al texto de otra norma que no fue inicialmente cuestionada. En este caso, es \u00a0necesario completar la proposici\u00f3n jur\u00eddica, para evitar proferir un fallo \u00a0inhibitorio[31]; (ii) en aquellas circunstancias en las cuales el precepto \u00a0acusado se encuentra reproducido en otras disposiciones que no fueron objeto de \u00a0demanda; y (iii) cuando la disposici\u00f3n cuestionada est\u00e1 inserta en un sistema \u00a0normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad[32]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
43.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Respecto del primer \u00a0supuesto, la Corte ha a\u00f1adido que \u201c(\u2026) tiene lugar cuando la demanda se dirige \u00a0contra una\u00a0proposici\u00f3n jur\u00eddica incompleta, es decir, \u00a0contra\u00a0(i)\u00a0palabras o expresiones de la norma que, tomadas de manera \u00a0aislada[,] \u00a0no disponen de [un] contenido normativo o contenido regulador, es decir, \u00a0no producen por s\u00ed mismas efecto jur\u00eddico alguno, o\u00a0(ii)\u00a0[cuando] \u00a0[al] declarar inexequibles dichas expresiones, la norma o alguna de sus \u00a0partes, perder\u00eda sentido o contenido normativo. En este evento, la extensi\u00f3n \u00a0del objeto de control tiene por objeto integrar la proposici\u00f3n jur\u00eddica \u00a0completa para permitir el desarrollo del control de constitucionalidad, pues solo \u00a0es posible contrastar con la Constituci\u00f3n aquellos fragmentos del lenguaje del \u00a0legislador que expresen un contenido normativo completo\u201d[33]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En el asunto bajo \u00a0examen, esta corporaci\u00f3n encuentra que se cumple el supuesto caracterizado en \u00a0el p\u00e1rrafo anterior, pues la expresi\u00f3n: \u201cy hasta cinco (5) a\u00f1os despu\u00e9s del \u00a0inicio de la operaci\u00f3n del proyecto\u201d, solo tiene sentido en el contexto \u00a0referente a la parte anterior del art\u00edculo, esto es, aquella en la que se \u00a0describe que la contribuci\u00f3n nacional por valorizaci\u00f3n se podr\u00e1 aprobar y \u00a0aplicar, antes y durante, precisamente, de la ejecuci\u00f3n del proyecto. En este \u00a0orden de ideas, para que la expresi\u00f3n demandada cobre sentido y sea \u00a0comprensible, resulta necesario integrar la totalidad del\u00a0inciso 2 del \u00a0art\u00edculo\u00a0249\u00a0de la Ley 1819 de 2016, modificado \u00a0por el art\u00edculo 280 de la Ley 2294 de 2023[34]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
45.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Examen de \u00a0aptitud de la demanda. Siempre que los ciudadanos instauren acciones p\u00fablicas de \u00a0inconstitucionalidad tendr\u00e1n la carga de cumplir unos m\u00ednimos argumentativos. \u00a0Este mandato se deriva de lo dispuesto en el art\u00edculo 2 del Decreto Ley 2067 de \u00a01991, seg\u00fan el cual, \u201clas demandas en las acciones p\u00fablicas de \u00a0inconstitucionalidad (\u2026)\u201d contendr\u00e1n \u201clas razones\u201d por las cuales la \u00a0Constituci\u00f3n, o alguno de sus art\u00edculos espec\u00edficos, han sido trasgredidos. En \u00a0la sentencia C-1052 de 2001, la Corte estableci\u00f3 que todo cargo contenido en \u00a0una demanda, para ser estudiado de m\u00e9rito, deber\u00eda ser claro, cierto, \u00a0espec\u00edfico, pertinente y suficiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
46.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Para la Corte, es \u00a0importante que, en sus escritos, los demandantes presenten \u201c(\u2026) razones que (i) pueden \u00a0ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a \u00a0cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a \u00a0cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la \u00a0vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qu\u00e9 sentido espec\u00edfico \u00a0se produjo su infracci\u00f3n (especificidad). Solo as\u00ed, reunidos los elementos \u00a0relevantes para el juicio, se suscitar\u00e1 una duda m\u00ednima sobre la validez de la \u00a0ley (suficiencia)\u201d[35].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
47.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En este caso, el Departamento Administrativo de la \u00a0Presidencia de la Rep\u00fablica, \u00a0el Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, el INVIAS y \u00a0la Agencia Nacional Defensa Jur\u00eddica del Estado presentaron algunos reproches respecto de la aptitud de \u00a0los cargos formulados[36]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
48.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En concreto, se\u00f1alaron \u00a0que la demanda (i) carece de certeza, en tanto los argumentos del actor \u00a0se basan \u201c(\u2026) en interpretaciones subjetivas que no derivan directamente del \u00a0texto (\u2026) acusado\u201d[37]. (ii) Carece de especificidad, dado que el actor no \u00a0explic\u00f3, con suficiencia, por qu\u00e9 la norma ser\u00eda contraria a los principios de \u00a0unidad de materia, confianza leg\u00edtima e irretroactividad. (iii) Carece de \u00a0pertinencia, porque el actor expuso un caso de aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica del \u00a0precepto demandado para justificar su presunta inconstitucionalidad, lo que \u00a0escapa al control a cargo de la Corte. Adem\u00e1s, indicaron que el reproche contra \u00a0la norma por, presuntamente, vulnerar el principio de unidad de materia, es \u00a0insuficiente, en tanto el actor sostuvo que ella debe declararse inexequible, \u00a0solo por el hecho de que es permanente. Y, (iv) carece de suficiencia, \u00a0en la medida en que no se cumplieron los anteriores criterios[38]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
49.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A partir de lo \u00a0sostenido por estas autoridades, la Corte encuentra que solo el cargo por la presunta \u00a0vulneraci\u00f3n del principio de unidad de materia es apto. Los dem\u00e1s cargos no \u00a0cumplen con los requisitos previstos por la jurisprudencia constitucional, para \u00a0ser estudiados en una sentencia de fondo. Esto, por las siguientes razones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
50.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Primer cargo (presunto \u00a0desconocimiento del principio de unidad de materia). El cargo es cierto, porque el \u00a0demandante identifica el contenido de la norma objeto de censura. En efecto, y \u00a0sin perjuicio de la unidad normativa previamente decretada, es claro que su \u00a0reproche se dirige contra un fragmento del enunciado normativo contenido efectivamente \u00a0en el art\u00edculo 280 de la Ley 2294 de 2023, seg\u00fan el cual: \u201c[l]a Contribuci\u00f3n \u00a0Nacional de Valorizaci\u00f3n se podr\u00e1 aprobar y aplicar antes, durante y hasta \u00a0cinco (5) a\u00f1os despu\u00e9s del inicio de la operaci\u00f3n del proyecto\u201d. \u00a0Del mismo modo, este Tribunal considera que, en este caso, se cumple el \u00a0requisito de especificidad, pues el reproche del demandante radica en \u00a0que la norma objeto de censura \u2013que tiene una naturaleza tributaria y es \u00a0permanente\u2013 no guarda relaci\u00f3n con los objetivos, prop\u00f3sitos y metas del PND. \u00a0Para ello, revisa el alcance de dichos objetivos y de los ejes tem\u00e1ticos del plan. \u00a0Luego de lo cual concluye que no existe correspondencia entre la norma \u00a0instrumental, y el compendio normativo al que pertenece. Para la Corte, definir \u00a0si existe la conexidad entre la norma instrumental y las bases del PND o el \u00a0Plan Plurianual de Inversiones es un ejercicio que solo puede llevarse a cabo \u00a0en una providencia de m\u00e9rito. En este orden de ideas, el reproche realizado resulta \u00a0pertinente y suficiente, en la medida en que el cargo s\u00ed genera \u00a0una m\u00ednima duda sobre la constitucionalidad del precepto legal acusado. A lo \u00a0anterior, se suma la claridad con que el actor expuso las razones por \u00a0las cuales \u00e9l considera que el enunciado normativo demandado vulnera el \u00a0principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
51.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Segundo y tercer \u00a0cargo (presunto desconocimiento de los principios de irretroactividad, buena fe \u00a0y confianza leg\u00edtima). \u00a0Estos cargos no son aptos, porque se sustentan en un reproche de inconveniencia \u00a0y no de inconstitucionalidad. En efecto, luego de revisar el escrito de \u00a0correcci\u00f3n de la demanda presentado por el actor[39], la Corte advierte que, a partir de la \u00a0formulaci\u00f3n de estos dos cargos, el demandante cuestiona, principalmente y no \u00a0de manera simplemente marginal, los efectos que el texto demandado tendr\u00eda \u00a0sobre el proyecto de infraestructura vial Cartagena \u2013 Barranquilla \u2013 \u00a0Circunvalar de la Prosperidad. A esta conclusi\u00f3n se arriba con la lectura de \u00a0los apartes que se citan a continuaci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 280 del Plan Nacional de Desarrollo, al \u00a0permitir que la Contribuci\u00f3n Nacional de Valorizaci\u00f3n pueda cobrarse hasta \u00a0cinco a\u00f1os despu\u00e9s de la entrada en operaci\u00f3n del proyecto, afecta hechos \u00a0consolidados bajo la normativa anterior. En el caso concreto de la v\u00eda \u00a0Cartagena-Barranquilla y la Circunvalar de la Prosperidad, gran parte de la \u00a0infraestructura ya hab\u00eda entrado en operaci\u00f3n bajo la vigencia de la Ley 1819 \u00a0de 2016, que establec\u00eda que la contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n solo pod\u00eda cobrarse \u00a0antes o durante la ejecuci\u00f3n del proyecto. La introducci\u00f3n del art\u00edculo 280 \u00a0modifica retroactivamente la situaci\u00f3n jur\u00eddica de los contribuyentes, al \u00a0extender el plazo para el cobro del tributo, lo que afecta hechos que ya \u00a0estaban regulados por la normativa anterior; y sin considerar un r\u00e9gimen de \u00a0transici\u00f3n. (\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este caso, los propietarios de inmuebles en las \u00e1reas de \u00a0influencia de la v\u00eda Cartagena Barranquilla y la Circunvalar de la Prosperidad \u00a0ya hab\u00edan ajustado su conducta y sus finanzas conforme a la normativa vigente \u00a0al momento de la ejecuci\u00f3n de las obras. Permitir el cobro del tributo cinco \u00a0a\u00f1os despu\u00e9s de la entrada en operaci\u00f3n del proyecto es una medida retroactiva \u00a0que afecta la previsibilidad y la estabilidad econ\u00f3mica de los contribuyentes. \u00a0(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Actualmente, el proyecto est\u00e1 en operaci\u00f3n, es decir en la \u00a0fase de no construcci\u00f3n, el proyecto ya culmin\u00f3 la construcci\u00f3n de doble \u00a0calzada pactada en el contrato. Lamentablemente, pese a la ejecuci\u00f3n del 100% \u00a0de la APP, hacen falta m\u00e1s de 70 kil\u00f3metros de doble calzada de la v\u00eda \u00a0Cartagena-Barranquilla, en el que se pretende cobrar la contribuci\u00f3n de la \u00a0Valorizaci\u00f3n. (\u2026). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para la Ley 2294 de 2023, su aplicaci\u00f3n tributaria operar\u00eda \u00a0para aquellos proyectos que inicien su operaci\u00f3n con posterioridad en las dos \u00a0capitales. En este proyecto, solo se desarrollaron nuevas dobles calzadas, 50 \u00a0de 150 kms, esto es solo un 33% del proyecto total. Adem\u00e1s que hay tramos \u00a0ejecutados fuera de la vigencia de la ley que no son causales del cobro de la \u00a0valorizaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con la finalidad de entender lo anterior, me permito \u00a0describir l\u00ednea de tiempo de la APP: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 2008: Se toma la decisi\u00f3n de convertir totalmente en \u00a0doble calzada v\u00eda Barranquilla – Cartagena, ya exist\u00edan tramos construidos en \u00a0doble calzada, desde 1974. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 2013: Se entregan los primeros kil\u00f3metros en doble \u00a0calzada, no correspondientes a la APP. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 2014: Se firma contrato de APP Barranquilla-Cartagena, \u00a0Circunvalar de la prosperidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 2016: Se entrega t\u00fanel de Crespo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 2018 Se entregan kil\u00f3metros de la Circunvalar de la \u00a0Prosperidad (Malambo\u2013Galapa). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 2022: Entra en operaci\u00f3n proyecto APP, con entrega Unidad \u00a0Funcional que no estipulaba construcci\u00f3n en Doble Calzada\u201d[40]. (\u00c9nfasis a\u00f1adido). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
52.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Aunque estos puntos \u00a0fueron abordados por el demandante para fundamentar la presunta vulneraci\u00f3n del \u00a0principio de irretroactividad, este Tribunal entiende que la aptitud de ese \u00a0cargo debe revisarse, en conjunto, con aquella referente a la violaci\u00f3n del \u00a0principio de la buena fe. En efecto, la Corte ha se\u00f1alado \u201c(\u2026) que el principio de la buena fe se deriva \u00a0del principio de irretroactividad, bajo el entendido de que\u00a0\u2018los efectos producidos por la \u00a0ley tributaria en el pasado debe respetarlos la ley nueva, es decir, que las \u00a0situaciones jur\u00eddicas consolidadas no pueden ser desconocidas por la ley \u00a0derogatoria, porque la conducta del contribuyente se adecu\u00f3 a lo previsto en la \u00a0norma vigente para el periodo fiscal respectivo y de acuerdo con\u00a0las exigencias all\u00ed impuestas\u2019 (\u2026)\u201d[41]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
53.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En virtud de lo \u00a0expuesto, y teniendo en cuenta la unidad en el an\u00e1lisis de los dos cargos \u00a0propuestos, para la Corte no cabe duda de que cuando el demandante fundamenta \u00a0la vulneraci\u00f3n de los principios de irretroactividad, buena fe y confianza leg\u00edtima, \u00a0lo hace sobre la base de que la norma demandada afect\u00f3 un proyecto en espec\u00edfico. \u00a0Este reproche carece de pertinencia, pues el actor no est\u00e1, en realidad, \u00a0reprochando la inconstitucionalidad del precepto demandado. En su lugar, est\u00e1 sosteniendo \u00a0que aqu\u00e9l es contrario a los intereses de \u201clos propietarios de inmuebles en \u00a0las \u00e1reas de influencia de la v\u00eda Cartagena Barranquilla y la Circunvalar de la \u00a0Prosperidad\u201d[42]. As\u00ed las cosas, pretende solucionar un problema particular y \u00a0concreto, que no debe ser estudiado en el marco del control abstracto de \u00a0constitucionalidad. Ante la falta de pertinencia del reproche realizado, \u00a0tambi\u00e9n es posible inferir el desconocimiento de las cargas de especificidad \u00a0y suficiencia. La primera, porque no es posible realizar un juicio de \u00a0contradicci\u00f3n normativa frente a razones de mera conveniencia, y la segunda, \u00a0porque tal circunstancia impide suscitar una duda m\u00ednima sobre la validez \u00a0constitucional del precepto demandado, tal como se explica en la sentencia \u00a0C-1052 de 2001. En consecuencia, esta Corte continuar\u00e1 con el an\u00e1lisis de \u00a0fondo, \u00fanicamente, respecto del cargo relacionado con el principio de unidad de \u00a0materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Problema \u00a0jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A partir del cargo \u00a0admitido, y de las razones que respecto de este presentaron los intervinientes \u00a0y el concepto de la Vista Fiscal, el problema jur\u00eddico que debe resolver la \u00a0Corte, planteado desde la aproximaci\u00f3n realizada por el actor y teniendo en \u00a0cuenta la declaratoria de la unidad normativa, es el siguiente: (i) \u00bfla \u00a0expresi\u00f3n acusada, contenida en el art\u00edculo 280 de Ley 2294 de 2023, seg\u00fan la cual, \u201c[l]a Contribuci\u00f3n \u00a0Nacional de Valorizaci\u00f3n se podr\u00e1 aprobar y aplicar antes, durante y hasta \u00a0cinco (5) a\u00f1os despu\u00e9s del inicio de la operaci\u00f3n del proyecto\u201d, desconoce el principio de unidad de \u00a0materia (art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n), por no guardar conexidad directa e \u00a0inmediata con las bases del PND o con el Plan Plurianual de Inversiones? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
55.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Para dar respuesta a \u00a0este interrogante, la Corte har\u00e1 referencia, en su orden, (i) al Plan Nacional de Desarrollo, sus componentes \u00a0y su proceso de emisi\u00f3n; (ii) al estado actual de la jurisprudencia respecto de \u00a0la unidad de materia en normas del PND; y (iii) adoptar\u00e1 una aproximaci\u00f3n unificada en su jurisprudencia \u00a0sobre el asunto, la cual se exigir\u00e1 en los procesos que se fallen en el futuro \u00a0(jurisprudencia anunciada). Acto seguido, y sobre la base de las reglas \u00a0actualmente existentes, (iv) resolver\u00e1 el caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
D.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El Plan \u00a0Nacional de Desarrollo, sus componentes y su proceso de emisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
56.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Una de las \u00a0preocupaciones centrales de que en el PND se incluyan materias que deber\u00edan ser \u00a0definidas por el Legislador en el marco de sus competencias ordinarias est\u00e1 en \u00a0que la discusi\u00f3n de la ley del plan es m\u00e1s reducida[43]. En efecto, desde sus primeros \u00a0pronunciamientos, esta corporaci\u00f3n ha sostenido que los planes nacionales de \u00a0desarrollo cumplen prop\u00f3sitos espec\u00edficos, y no deben ser usados para incluir \u00a0todo tipo de medidas, sin distinci\u00f3n. Pues si ello se aceptara, se \u00a0desdibujar\u00edan las funciones ordinarias del Congreso, en perjuicio del principio \u00a0democr\u00e1tico[44]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
57.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Precisamente, la \u00a0inclusi\u00f3n en el PND de medidas que deb\u00edan ser discutidas por el Legislador en \u00a0sus funciones ordinarias no ser\u00eda del todo problem\u00e1tica si, en la aprobaci\u00f3n de \u00a0este instrumento, el Congreso de la Rep\u00fablica tuviese la oportunidad de debatir \u00a0con suficiente amplitud esas materias. Empero, esta posibilidad, aunque no est\u00e1 \u00a0vedada del todo, s\u00ed est\u00e1 limitada en varios de sus componentes, no solo por las \u00a0reglas que sujetan la discusi\u00f3n a la iniciativa gubernamental (CP art. 154), \u00a0sino tambi\u00e9n porque las discusiones deben realizarse en comisiones conjuntas y \u00a0porque se impone el aval del Gobierno para ciertas modificaciones (CP art. 341)[45]. En contraste con lo anterior, en el \u00a0ejercicio ordinario de sus competencias, el Congreso s\u00ed tiene una posibilidad \u00a0mayor de debate y de incidencia en la definici\u00f3n de los diversos asuntos que se \u00a0le plantean. De all\u00ed que pueda asumirse \u2013por lo menos prima facie\u2013 que \u00a0las deliberaciones que se surten en el tr\u00e1mite ordinario de las leyes, en el \u00a0desarrollo de las competencias habituales del Congreso, pueden tener mayor amplitud, \u00a0respecto de aquellas que ocurren en la aprobaci\u00f3n del PND. Esta premisa adquiere \u00a0especial trascendencia cuando se analiza a la luz de algunas normas muy \u00a0particulares, como ocurre con aquellas que desarrollan el sistema tributario, que \u00a0tienen una alta importancia en el Estado[46]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
58.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Dicho esto, es preciso \u00a0entender cu\u00e1les son los componentes que integran los planes nacionales de \u00a0desarrollo, y qu\u00e9 tipo de temas deber\u00edan \u2013en principio\u2013 ser debatidos por el \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica en el marco de sus competencias constitucionales \u00a0ordinarias. En los siguientes cap\u00edtulos de esta providencia se brindar\u00e1 una \u00a0respuesta a estas cuestiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
59.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El Plan \u00a0Nacional de Desarrollo, sus componentes y alcance. La jurisprudencia constitucional ha se\u00f1alado que el \u00a0principal objeto del Plan Nacional de Desarrollo es el de \u201c(\u2026) planificar y priorizar las acciones del \u00a0Estado y la ejecuci\u00f3n del presupuesto p\u00fablico durante 4 a\u00f1os\u201d[47]. El PND puede incluir normas instrumentales, que permitan el \u00a0cumplimiento de sus prop\u00f3sitos, estrategias o programas trazados. En efecto, el \u00a0art\u00edculo 150.3 de la Constituci\u00f3n establece que es una de las funciones del Congreso \u00a0de la Rep\u00fablica la de \u201c[a]probar \u00a0el plan nacional de desarrollo y de inversiones p\u00fablicas que hayan de \u00a0emprenderse o continuarse, con la determinaci\u00f3n de los recursos y apropiaciones \u00a0que se autoricen para su ejecuci\u00f3n, y las medidas necesarias para impulsar \u00a0el cumplimiento de los mismos\u201d[48]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
60.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Seg\u00fan lo ha sostenido \u00a0la jurisprudencia constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo puede incluir \u00a0\u201c(\u2026) normas jur\u00eddicas de cuyo cumplimiento se \u00a0derive la consecuci\u00f3n de las metas no solo econ\u00f3micas, sino tambi\u00e9n sociales o \u00a0ambientales que se ha estimado deseable alcanzar\u201d[49]. De ah\u00ed que, la Corte haya se\u00f1alado que el PND es un \u00a0instrumento compuesto por varias partes. Aquellas son las siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(a) los \u00a0prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades \u00a0de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones \u00a0generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y ambiental que ser\u00e1n adoptadas por \u00a0el Gobierno, (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos \u00a0de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) \u00a0las normas jur\u00eddicas necesarias para su ejecuci\u00f3n\u201d[50]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
61.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En la sentencia C-370 \u00a0de 2024, se delimit\u00f3 el contenido del PND con mayor precisi\u00f3n. All\u00ed se sostuvo \u00a0que este instrumento, en primer lugar, cuenta con una parte general. \u00a0En ella deben estar incluidos \u201c(\u2026) los prop\u00f3sitos y objetivos nacionales de largo plazo, los cuales deben incluir los \u00a0sectoriales, seg\u00fan resulte del diagn\u00f3stico general de la econom\u00eda y de sus principales \u00a0sectores y grupos sociales y de la consulta que se realiza o verifica con el \u00a0Consejo Nacional de Planeaci\u00f3n[,] en el cual tienen participaci\u00f3n representantes de los \u00a0sectores econ\u00f3micos, sociales, ecol\u00f3gicos, comunitarios y culturales; las \u00a0metas y prioridades de la acci\u00f3n estatal a mediano plazo \u2013esto \u00a0es, las que persiguen en el Plan Nacional todas las entidades que integran las \u00a0ramas y organizaciones y dem\u00e1s \u00f3rganos del poder p\u00fablico en todos sus niveles\u2013 \u00a0y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; y, las \u00a0estrategias y orientaciones generales de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, social y \u00a0ambiental que ser\u00e1n adoptadas por el Gobierno\u201d[51] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
62.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En segundo lugar, se encuentra el Plan Nacional de \u00a0Inversiones, donde deben estar se\u00f1alados \u201c(i)\u00a0los principales \u00a0programas y proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional, lo cual implica su \u00a0determinaci\u00f3n o descripci\u00f3n concreta o detallada y no una simple enunciaci\u00f3n \u00a0general; y\u00a0(ii)\u00a0los presupuestos plurianuales de tales programas y \u00a0proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica nacional con la determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n \u00a0concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos y que se \u00a0autoricen para su ejecuci\u00f3n, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad \u00a0fiscal\u201d[52]. Finalmente, en \u00a0tercer lugar, est\u00e1n \u201c(\u2026) los\u00a0mecanismos instrumentales\u00a0id\u00f3neos\u00a0o\u00a0apropiados \u00a0para su armonizaci\u00f3n y para la sujeci\u00f3n a ellos de los presupuestos oficiales, \u00a0con la especificaci\u00f3n de las\u00a0medidas necesarias para impulsar su \u00a0cumplimiento o ejecuci\u00f3n\u201d[53]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El art\u00edculo 341 de la \u00a0Constituci\u00f3n establece que el Plan Nacional de Inversiones tendr\u00e1 prelaci\u00f3n \u00a0sobre las dem\u00e1s leyes. La Corte ha interpretado que esta prevalencia \u201c(\u2026) implica \u00a0que el plan nacional de inversiones no requiere de otras leyes para su \u00a0implementaci\u00f3n, ni demanda una nueva intervenci\u00f3n del Congreso para su puesta \u00a0en pr\u00e1ctica, excepto en cuanto a que las partidas necesarias para su \u00a0financiaci\u00f3n deber\u00e1n ser apropiadas en la ley anual del presupuesto, el cual, \u00a0en todo caso, ha de sujetarse al plan de desarrollo (art. 342 C. Pol.). Tambi\u00e9n \u00a0se explica [dicha prelaci\u00f3n] en raz\u00f3n de brindar la posibilidad de [que \u00a0la ley del plan sea] ejecutada inmediatamente. Adem\u00e1s, exige asegurar que \u00a0los mandatos en ella contenidos se relacionen directamente con la funci\u00f3n de \u00a0planeaci\u00f3n, cuyas normas instrumentales persigan de manera inequ\u00edvoca impulsar \u00a0el cumplimiento del plan\u201d[54]. A partir de lo antedicho, la Corte ha concluido que el contenido \u00a0de los planes nacionales de desarrollo est\u00e1 plenamente establecido en la \u00a0Constituci\u00f3n y en la Ley. Y que ese contenido no deber\u00eda confundirse con las \u00a0competencias constitucionales ordinarias del Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
64.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La aprobaci\u00f3n \u00a0del Plan Nacional de Desarrollo en el Congreso de la Rep\u00fablica. La Corte ha se\u00f1alado que la ley del Plan \u00a0se tramita a trav\u00e9s del proceso ordinario de aprobaci\u00f3n de las leyes y que, por \u00a0lo tanto, \u201csu aprobaci\u00f3n solo \u00a0requiere de mayor\u00eda simple (la mayor\u00eda de los votos de los asistentes)\u201d[55]. En su tr\u00e1mite ante el Congreso de la Rep\u00fablica, el PND \u00a0\u2013siguiendo las previsiones tanto del art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n, como de \u00a0la Ley 152 de 1994\u2013 tiene un tiempo de debate m\u00e1s reducido que el de las leyes \u00a0ordinarias, y el Congreso cuenta con mayores limitaciones al momento de \u00a0intervenir en la modificaci\u00f3n de la ley[56]. En efecto, mientras el Gobierno tiene una participaci\u00f3n \u00a0preponderante en la elaboraci\u00f3n del PND, el Congreso de la Rep\u00fablica tiene una \u00a0intervenci\u00f3n m\u00e1s limitada (aunque no anulada). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
65.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Sobre lo primero (reducci\u00f3n \u00a0de los tiempos de debate), el PND se somete al deber de \u201cdar primer debate al proyecto en sesi\u00f3n conjunta de \u00a0las comisiones de asuntos econ\u00f3micos de ambas C\u00e1maras, en un t\u00e9rmino \u00a0improrrogable de 45 d\u00edas\u201d[57]. Del mismo modo, en \u00a0segundo debate, \u201c[a] partir del informe que elaboren las comisiones \u00a0conjuntas de asuntos econ\u00f3micos, cada una de las C\u00e1maras en sesi\u00f3n plenaria \u00a0debe discutir y decidir sobre el proyecto en un t\u00e9rmino improrrogable de 45 \u00a0d\u00edas\u201d [58]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
66.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Sobre \u00a0lo segundo (mayor margen de acci\u00f3n del Gobierno Nacional y limitaciones del \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica en la inclusi\u00f3n de modificaciones), la Corte ha admitido \u00a0que las competencias del Congreso de la Rep\u00fablica, para modificar la ley del Plan, \u00a0se encuentran limitadas por la propia decisi\u00f3n del Constituyente. Esto se \u00a0resalt\u00f3 en la sentencia C-430 de 2024, en donde se se\u00f1al\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEsto es as\u00ed por decisi\u00f3n \u00a0expresa del Constituyente al decidir sobre la competencia del Congreso en \u00a0relaci\u00f3n con el plan nacional de desarrollo. En efecto, en los debates de \u00a0sesi\u00f3n plenaria, al decidir sobre el papel del Congreso de la Rep\u00fablica en \u00a0materia de planeaci\u00f3n, se acord\u00f3 dejar entre corchetes la palabra \u201caprobar\u201d \u00a0(ver transcripci\u00f3n de la sesi\u00f3n de junio 11 de 1991). Luego, en la Comisi\u00f3n \u00a0codificadora (junio 14 de 1991), se dijo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(…) la \u00a0intenci\u00f3n, al menos en las discusiones en la comisi\u00f3n, era la de circunscribir \u00a0la funci\u00f3n del Congreso, la funci\u00f3n legislativa, a la\u00a0aprobaci\u00f3n, \u00a0por considerar que el verbo\u00a0fijar\u00a0ten\u00eda una connotaci\u00f3n m\u00e1s \u00a0amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la \u00a0Comisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
As\u00ed \u00a0mismo, dicha comisi\u00f3n, al examinar la redacci\u00f3n del art\u00edculo 150.3, hizo \u00a0alusi\u00f3n a la redacci\u00f3n del ordinal 4 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n \u00a0anterior, para explicar el cambio de la palabra \u201cfijar\u201d por la de \u201caprobar\u201d, \u00a0con el prop\u00f3sito expl\u00edcito de limitar la competencia del Congreso: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c[…] \u00a0est\u00e1 m\u00e1s preciso el numeral cuarto actual del art\u00edculo 76 que este proyecto que \u00a0se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente \u00a0afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisi\u00f3n Quinta en lugar de dejar la \u00a0expresi\u00f3n\u00a0fijar\u00a0los planes que tiene el art\u00edculo actual, \u00a0puso\u00a0aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso\u201d[59] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
67.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Como puede verse, el Constituyente \u00a0le atribuy\u00f3 al Congreso de la Rep\u00fablica la funci\u00f3n de aprobar el PND. En \u00a0la definici\u00f3n de la RAE, aprobar consiste en \u201c[c]alificar\u00a0o\u00a0dar\u00a0por\u00a0bueno\u00a0o\u00a0suficiente\u00a0algo\u201d[60]. No parec\u00eda ser la intenci\u00f3n del Constituyente \u00a0la de entregar amplias competencias al Congreso de la Rep\u00fablica para incidir en \u00a0el proceso de formaci\u00f3n del PND; en contraste, su intenci\u00f3n s\u00ed parec\u00eda ser la \u00a0de otorgar mayores facultades al Gobierno Nacional en esa materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
68.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Esto \u00a0\u00faltimo se corresponde con el resto de las normas que regulan el proceso de \u00a0aprobaci\u00f3n del PND. En efecto, siguiendo lo dispuesto en el art\u00edculo 341 del \u00a0Texto Superior, la Corte ha sostenido que \u201c[l]a presentaci\u00f3n del proyecto de ley aprobatoria \u00a0del plan nacional de desarrollo a consideraci\u00f3n del Congreso de la Rep\u00fablica es \u00a0de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, y debe hacerlo por intermedio \u00a0del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u201d[61]. Asimismo, las modificaciones que pueden hacer \u00a0el Congreso o el Gobierno sobre dicho texto no son las mismas, ni aplican sobre \u00a0las mismas materias. Tampoco ambas autoridades tienen el mismo margen de acci\u00f3n \u00a0al plantear las referidas modificaciones. Al respecto, la Corte se ha referido \u00a0a este punto, en los siguientes t\u00e9rminos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl gobierno nacional puede proponer modificaciones a \u00a0cualquiera de las partes que integran el plan nacional de desarrollo. El \u00a0Congreso, por su parte, puede introducir modificaciones al componente del plan \u00a0de inversiones p\u00fablicas, \u2018siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero\u2019 \u00a0(art\u00edculos 341 de la Constituci\u00f3n y 22 de la Ley 152 de 1994), para lo cual \u00a0requiere previa \u2018aprobaci\u00f3n por escrito del Gobierno Nacional por conducto del \u00a0ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico\u2019.\u00a0Cualquier incremento en las autorizaciones de \u00a0endeudamiento solicitadas o inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados \u00a0en el proyecto gubernamental, requiere el visto bueno del Gobierno nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Los \u00a0desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no ser\u00e1n \u00a0obst\u00e1culo para que el gobierno ejecute las pol\u00edticas propuestas en lo que sea \u00a0de su competencia (art\u00edculo 341 de la Constituci\u00f3n). Sobre este aspecto se dijo \u00a0en la Asamblea Nacional Constituyente que la parte general o program\u00e1tica no \u00a0requer\u00eda aprobaci\u00f3n del Congreso porque ya la hab\u00edan apoyado los electores en \u00a0la campa\u00f1a.\u00a0El plan de inversiones, por el contrario, requiere ser \u00a0aprobado mediante ley que, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 341 de la \u00a0Constituci\u00f3n,\u00a0tiene prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes y sus mandatos \u00a0constituyen mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n sin necesidad de la expedici\u00f3n \u00a0de leyes posteriores, raz\u00f3n por la que, si el \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica no aprueba este componente del plan nacional de \u00a0desarrollo en el t\u00e9rmino de 3 meses, el Gobierno nacional puede poner en \u00a0vigencia el proyecto presentado mediante decreto con fuerza de ley\u201d[62]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
E.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Estado actual \u00a0de la jurisprudencia respecto de la unidad de materia en normas del Plan Nacional \u00a0de Desarrollo \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
69.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Reconociendo los \u00a0elementos anteriores, la jurisprudencia constitucional ha variado en lo \u00a0relativo al principio de unidad de materia, y a la forma en que debe estudiarse \u00a0si una norma lo desconoce cuando hace parte del PND. En la actualidad, la \u00a0corporaci\u00f3n reconoce que el principio de unidad de materia pretende proteger el \u00a0principio democr\u00e1tico y los mandatos de publicidad y transparencia en el \u00a0proceso legislativo[63]. Seg\u00fan lo establecido en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, \u201c[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma \u00a0materia y ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se \u00a0relacionen con ella\u201d[64]. En tal sentido, la Corte ha considerado \u00a0necesario precaver que en el PND se incluyan normas que no guarden una relaci\u00f3n \u00a0directa e inmediata con sus bases o con el Plan Plurianual de Inversiones. \u00a0Tambi\u00e9n ha considerado imperioso evitar que normas que podr\u00edan ser discutidas \u00a0por el Congreso en el marco de sus competencias ordinarias terminen por \u00a0tramitarse en la ley del plan, donde \u2013como ya se ha explicado\u2013 su actuar es m\u00e1s \u00a0limitado, y los tiempos de debate son m\u00e1s reducidos[65]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
70.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con todo, para llegar \u00a0a esta conclusi\u00f3n, la jurisprudencia ha atravesado distintos momentos. En \u00a0concreto, en ella se pueden identificar cuatro \u00e9pocas: a) una de \u00a0flexibilizaci\u00f3n; b) una de restricci\u00f3n; c) una de consolidaci\u00f3n \u00a0de la restricci\u00f3n; y d) una de endurecimiento de la restricci\u00f3n y, por \u00a0ende, de los criterios usados para examinar la validez de las normas. A \u00a0continuaci\u00f3n, se explicar\u00e1n estos momentos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
71.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0(i) \u00c9poca de \u00a0flexibilizaci\u00f3n (1996-2004). No siempre el an\u00e1lisis de la figura de la unidad normativa fue \u00a0estricto, en lo que se refiere a los planes nacionales de desarrollo. Esto \u00a0puede confirmarse con la revisi\u00f3n de la primera sentencia adoptada por la Corte \u00a0Constitucional en esta materia. Se trata de la sentencia C-191 de 1996. En \u00a0dicha oportunidad, la Corte enfatiz\u00f3 en que el PND, en contraste con lo que \u00a0acontec\u00eda antes de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, incorporaba en su \u00a0elaboraci\u00f3n una mayor participaci\u00f3n de los sectores a los que afectaba. Se \u00a0indic\u00f3 que el PND no era, simplemente, una directriz t\u00e9cnica del gobierno, que \u00a0pudiera ser adoptada de manera inconsulta, sino que, por el contrario, se \u00a0estaba en presencia de una norma jur\u00eddica propiamente dicha, propuesta \u00a0inicialmente por el Gobierno Nacional, pero que al tiempo deb\u00eda ser aprobada \u00a0por el Congreso de la Rep\u00fablica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
72.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En esta sentencia, la \u00a0Corte admiti\u00f3 que \u201cuno de los principios medulares de la Constituci\u00f3n de \u00a01991 es la participaci\u00f3n democr\u00e1tica, la cual no solo aparece como un valor \u00a0incorporado al pre\u00e1mbulo, sino que es tambi\u00e9n un principio del Estado \u00a0colombiano (CP art. 1\u00ba), uno de sus fines (CP art. 2\u00ba) y un derecho de todo \u00a0ciudadano (CP art. 40)\u201d[66]. Bajo esta l\u00ednea, refiri\u00e9ndose al proceso de planeaci\u00f3n, la Corte \u00a0resalt\u00f3 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) en \u00a0una democracia participativa como la colombiana (CP Pre\u00e1mbulo y art. 1\u00ba), la \u00a0planeaci\u00f3n no debe ser entendida como una operaci\u00f3n puramente t\u00e9cnica \u00a0adelantada por funcionarios que burocr\u00e1ticamente imponen a la sociedad unos \u00a0objetivos de largo plazo, unas metas de mediano plazo y unas estrategias \u00a0t\u00e9cnicas para alcanzarlos. La planeaci\u00f3n en un Estado social de derecho \u00a0-fundado en la activa participaci\u00f3n de todos (CP arts. 1\u00ba y 2\u00ba)- es, por el \u00a0contrario, un ejercicio de deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, por medio del cual el \u00a0Estado y la sociedad interact\u00faan para construir una visi\u00f3n de futuro que permita \u00a0orientar las acciones estatales y sociales del presente. La planeaci\u00f3n es \u00a0entonces un punto de encuentro entre los criterios t\u00e9cnicos de asignaci\u00f3n de \u00a0recursos y los criterios pol\u00edticos y sociales de articulaci\u00f3n de intereses. Eso \u00a0explica que la misma Carta establezca el car\u00e1cter participativo del proceso de \u00a0planeaci\u00f3n. No solo el plan debe ser aprobado por el Congreso (CP art. 150 Ord. \u00a04\u00ba) -que es el \u00f3rgano de discusi\u00f3n democr\u00e1tica y pluralista por excelencia- \u00a0sino que, adem\u00e1s, el proyecto de plan ser\u00e1 elaborado con la participaci\u00f3n \u00a0activa de las entidades territoriales y deber\u00e1 ser consultado al Consejo \u00a0Nacional de Planeaci\u00f3n,\u00a0que es el foro de discusi\u00f3n de este plan y est\u00e1 \u00a0integrado por representantes de las entidades territoriales y de distintos \u00a0intereses econ\u00f3micos, sociales, culturales, ecol\u00f3gicos y comunitarios (CP arts. \u00a040 y 341 y Ley 152 de 1994 arts. 9\u00ba y 16 y ss.) En armon\u00eda con lo anterior, la \u00a0Ley 152 de 1994 o ley org\u00e1nica del plan de desarrollo se\u00f1ala en su art\u00edculo 2\u00ba \u00a0g) que la participaci\u00f3n es uno de los principios que rige los procesos de \u00a0planeaci\u00f3n en el pa\u00eds\u201d[67]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
73.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por motivo del peso \u00a0que se le otorg\u00f3 a la participaci\u00f3n, a manera de subregla, en la citada \u00a0providencia, la Corte record\u00f3 que, desde su temprana jurisprudencia relacionada \u00a0con la unidad de materia, \u201csolo \u00a0pueden declararse inexequibles por violar este principio aquellas disposiciones \u00a0que no tengan ninguna relaci\u00f3n razonable y objetiva con la materia de la ley\u201d[68]. Este criterio, amplio como se puede ver, solo se defendi\u00f3 en \u00a0esta primera providencia y nunca m\u00e1s fue retomado. En ella, por supuesto, y \u00a0dada la amplitud de este an\u00e1lisis, se declar\u00f3 la exequibilidad de la norma \u00a0acusada en ese entonces por desconocer el principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
74.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0(ii) \u00c9poca de \u00a0restricci\u00f3n (2004-2014). Luego, varios a\u00f1os despu\u00e9s, la Corte \u00a0volvi\u00f3 a estudiar una demanda formulada contra una norma del PND por, \u00a0presuntamente, haber desconocido el principio de unidad de materia. Este \u00a0estudio se llev\u00f3 a cabo en la sentencia C-305 de 2004, providencia que fundar\u00eda \u00a0una l\u00ednea que se mantuvo inc\u00f3lume, por lo menos, hasta al a\u00f1o 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
75.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En la sentencia en \u00a0menci\u00f3n, la Corte, por primera vez, plante\u00f3 la tesis de que, para identificar \u00a0si una norma del PND hab\u00eda desconocido el principio de unidad de materia, deb\u00eda \u00a0seguirse un an\u00e1lisis diferenciado en relaci\u00f3n con aquel que se llevaba a cabo \u00a0para las dem\u00e1s leyes. En esta providencia, la Corporaci\u00f3n resalt\u00f3 el car\u00e1cter \u00a0participativo y pluralista que deb\u00eda tener el PND. Y a\u00f1adi\u00f3 que, al amparo de \u00a0lo establecido en el art\u00edculo 339 de la Constituci\u00f3n, estaba compuesto por una \u00a0parte general y un plan de inversiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
76.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con todo, luego de \u00a0presentar de manera gen\u00e9rica el contenido del PND, la Corte resalt\u00f3 que el debate en el Congreso de la \u00a0Rep\u00fablica era m\u00e1s reducido al aprobar dicho instrumento. Esto porque el \u00a0Congreso solo puede modificar el Plan Nacional de Inversiones (art. 342 \u00a0superior), y estas modificaciones deben mantener el equilibrio financiero (art. \u00a0341 ibid.) Igualmente, se admiti\u00f3 que los tiempos del debate que exige \u00a0esta ley eran menores. La \u00a0Corte resalt\u00f3 que estas restricciones impon\u00edan la necesidad de que el principio \u00a0de unidad de materia se valorara de manera diferente[69]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
77.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Es en este punto en \u00a0donde la jurisprudencia plantea que, a efectos de valorar si se cumpl\u00eda o no \u00a0con el principio de unidad de materia, la conexidad entre las normas instrumentales \u00a0del PND y los objetivos, metas y prop\u00f3sitos trazados por este, deb\u00eda ser directa \u00a0e inmediata. En otras palabras, no cualquier conexidad eventual o mediata, \u00a0permit\u00eda superar el an\u00e1lisis de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
78.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Para la Corte, en esa \u00a0providencia, \u201c[l]a conexidad de una norma instrumental particular con las \u00a0generales que se\u00f1alan objetivos, determinan los principales programas o \u00a0proyectos de inversi\u00f3n o especifican el monto de los recursos para su ejecuci\u00f3n \u00a0es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse \u00a0inequ\u00edvocamente la efectividad de estas \u00faltimas, o si esta efectividad es solo \u00a0conjetural o hipot\u00e9tica.\u00a0 Ahora bien, la conexidad es mediata \u00a0cuando la efectivizaci\u00f3n de la norma general program\u00e1tica o financiera no se \u00a0deriva directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental particular, sino \u00a0que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condici\u00f3n o \u00a0circunstancia\u201d[70] (\u00c9nfasis no original). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
79.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con base en la citada \u00a0regla, algunas sentencias declararon posteriormente la exequibilidad de \u00a0algunas normas instrumentales contenidas en los planes nacionales de \u00a0desarrollo, luego de advertir que ten\u00edan una conexidad directa e inmediata \u00a0con la parte general del Plan (cfr., sentencias C-376 de 2008, C-377 de 2008, C-539 de \u00a02008, C-714 de 2008, C-801 de 2008, C-1062 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de \u00a02012, C-394 de 2012, C-747 de 2012 y C-670 de \u00a02014). Y, en contraste, la corporaci\u00f3n declar\u00f3 la inexequibilidad de \u00a0otro tipo de normas, tras advertir que la conexidad aludida no era directa \u00a0ni inmediata (cfr., sentencias C-573 de 2004, \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0C-795 \u00a0de 2004 y C-539 de 2008). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En esta etapa, la \u00a0Corte fue enf\u00e1tica al decir que \u201c(\u2026) la ley del plan no puede ser utilizada \u00a0sino para sus prop\u00f3sitos constitucionales espec\u00edficos, y no para llenar los \u00a0vac\u00edos e inconsistencias que presenten leyes anteriores\u201d[71]. Asimismo, resalt\u00f3 que el Plan Nacional \u00a0de Desarrollo \u201c(\u2026) no puede contener cualquier norma jur\u00eddica, ni su expedici\u00f3n \u00a0es el momento de ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso \u00a0de la Rep\u00fablica, sin ninguna relaci\u00f3n con los objetivos y metas de la funci\u00f3n \u00a0de planificaci\u00f3n\u201d[72]. De otra parte, en algunas sentencias en las que se declar\u00f3 la \u00a0ineptitud del cargo por la presunta vulneraci\u00f3n del principio de unidad de \u00a0materia, se admiti\u00f3 que, por raz\u00f3n del car\u00e1cter sustancial que tiene su examen, \u00a0su naturaleza no es la propia de un vicio formal sino de uno de contenido \u00a0material. Y que, en consecuencia, el cargo no estaba sometido al t\u00e9rmino de \u00a0caducidad de un a\u00f1o (cfr. art\u00edculo 242.3 de la Constituci\u00f3n)[73]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
81.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0(iii) \u00c9poca \u00a0de consolidaci\u00f3n de la restricci\u00f3n (2014-2020). Hasta este punto, era claro el alcance del principio de unidad de \u00a0materia en lo que se refiere al PND. Una norma contenida en el plan solo \u00a0superar\u00eda el an\u00e1lisis del citado principio si se advert\u00eda que, entre ella y la \u00a0parte general del instrumento, exist\u00eda una conexidad directa e inmediata. En \u00a0otras providencias, esta vinculaci\u00f3n hab\u00eda sido calificada como teleol\u00f3gica \u00a0y estrecha[74]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
83.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Recogiendo estas \u00a0consideraciones, la Corte delimit\u00f3 los pasos del escrutinio que permitir\u00eda, al \u00a0juez constitucional, resolver este cargo espec\u00edfico. All\u00ed se estableci\u00f3 que, \u00a0siempre que se debiera estudiar si una norma instrumental del PND desconoci\u00f3 el \u00a0principio de unidad de materia, deb\u00eda: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) en primer lugar, (i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance \u00a0de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza \u00a0instrumental. A continuaci\u00f3n corresponder\u00e1 (ii) establecer si existen \u00a0objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del \u00a0Plan Nacional de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada \u00a0y, de ser el caso, proceder a su caracterizaci\u00f3n. Finalmente es necesario (iii) \u00a0determinar si entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los objetivos, metas, \u00a0planes o estrategias de la parte general del Plan existe una conexidad directa \u00a0e inmediata\u201d[77]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
84.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Nuevamente, esta regla \u00a0se reiter\u00f3 en la jurisprudencia posterior. En algunas providencias se declar\u00f3 \u00a0la inexequibilidad de determinadas medidas (cfr. sentencias C-519 de 2016, C-008 de 2018, C-092 de 2018, C-219 de 2019, C-026 de 2020 y \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0C-068 \u00a0de 2020); y en algunas se \u00a0declar\u00f3 la exequibilidad de otras (cfr. sentencias \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0C-359 de 2016, C-453 de 2016, C-620 de 2016, C-044 de 2017 y C-095 de 2020). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
85.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00c9poca de \u00a0endurecimiento de la restricci\u00f3n y, por lo tanto, del escrutinio \u00a0(2020-actualidad). En la sentencia C-415 de 2020, este asunto \u00a0se volvi\u00f3 a tratar ampliamente. Para ello, se realiz\u00f3, de nuevo, un recuento \u00a0del contenido y alcance del PND. Al tiempo que se explic\u00f3 c\u00f3mo operaba el \u00a0sistema de planeaci\u00f3n en el derecho comparado. Uno de los aspectos m\u00e1s \u00a0importantes sobre los cuales ahond\u00f3 la mencionada providencia, tuvo que ver con \u00a0el criterio de la temporalidad de la ley del plan. Criterio que ya hab\u00eda sido \u00a0abordado tangencialmente con anterioridad por la jurisprudencia[78]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
86.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La sentencia se\u00f1al\u00f3 \u00a0que la doctrina constitucional existente, hasta ese momento, establec\u00eda que las \u00a0leyes del Plan \u201cno pueden tener vocaci\u00f3n de \u00a0permanencia\u201d[79]. Para la Corte, este \u00a0criterio era absolutamente relevante, si se tiene en cuenta que el PND pretende \u00a0desarrollar un programa de gobierno y, por ello, su alcance debe ser, en \u00a0principio, cuatrienal. Con todo, se reconoci\u00f3 que la temporalidad de la norma \u00a0ser\u00eda la regla general, y que la excepci\u00f3n ocurrir\u00eda con la permanencia (esto \u00a0es, con normas con efectos m\u00e1s all\u00e1 del cuatrienio), a lo cual solo podr\u00eda \u00a0acudirse cuando el ejecutivo justifique que su inclusi\u00f3n responde, \u00a0particularmente, a la necesidad de cumplir los fines, objetivos y metas del \u00a0plan. As\u00ed reflexion\u00f3 la Corte sobre esta materia: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEste Tribunal en su jurisprudencia m\u00e1s reciente ha hecho \u00a0\u00e9nfasis en el car\u00e1cter temporal de las disposiciones que integran el Plan \u00a0Nacional de Desarrollo. En la sentencia C-126 de 2020 se sostuvo que las \u00a0medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan,\u00a0\u201cpor su \u00a0naturaleza, deben tener vocaci\u00f3n de temporalidad y, por consiguiente, resultan \u00a0violatorias del principio de unidad de materia \u00b4aquellas normas que no tengan \u00a0como fin planificar y priorizar las acciones p\u00fablicas y la ejecuci\u00f3n del \u00a0presupuesto p\u00fablico durante un cuatrienio\u00b4\u201d\u00a0Ya en la sentencia C-068 \u00a0de 2020 la Corte hab\u00eda manifestado que la regla de la temporalidad\u00a0\u201ces \u00a0un elemento adicional que refuerza o desvirt\u00faa la eventual conexidad de una \u00a0norma demandada con la ley que la contiene\u201d, postura que vendr\u00eda a ser \u00a0reforzada en la C-126 de 2020 al afirmarse que\u00a0\u201cla temporalidad y el \u00a0car\u00e1cter instrumental de la medida, como\u00a0criterios que permiten evaluar el \u00a0cumplimiento del requisito de conexidad\u00a0que acrediten el respeto del \u00a0principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democr\u00e1tico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cConforme a lo explicado,\u00a0en principio se trata de una \u00a0vigencia de las disposiciones all\u00ed adoptadas por 4 a\u00f1os (ley del PND), no \u00a0obstante, la regla general de la exigencia de temporalidad no impide la \u00a0modificaci\u00f3n de leyes ordinarias de car\u00e1cter permanente, siempre que la \u00a0modificaci\u00f3n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan \u00a0cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponder\u00e1 a la del plan cuyo \u00a0cumplimiento pretende impulsar\u201d[80]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
87.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Finalmente, la Corte \u00a0tambi\u00e9n resalt\u00f3 en esa providencia que, cuando el juez constitucional deba \u00a0estudiar si se contrari\u00f3 el principio de unidad de materia en un caso concreto, \u00a0le corresponde revisar qu\u00e9 tanto fue debatida y discutida la medida objeto de \u00a0censura. Esto lo advirti\u00f3 luego de resaltar que, en la ley del plan, el \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica tambi\u00e9n est\u00e1 llamado a debatir sobre las normas que \u00a0son propuestas por el Gobierno Nacional. En este sentido, la deliberaci\u00f3n que \u00a0pudo tener la medida en el Congreso se erige como un criterio para valorar el \u00a0cumplimiento del principio de unidad de materia. La Corte explic\u00f3 as\u00ed este \u00a0punto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cTrat\u00e1ndose \u00a0de la modificaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n ordinaria y permanente, esta Corporaci\u00f3n \u00a0hace hincapi\u00e9 en la importancia de\u00a0fortalecer la severidad del control \u00a0estricto\u00a0que le corresponde efectuar cuando se alega la vulneraci\u00f3n del \u00a0principio de unidad de materia, para lo cual\u00a0es menester valorar la \u00a0informaci\u00f3n con que contaban los congresistas, si esta fue tenida en cuenta por \u00a0los mismos y si existi\u00f3 la posibilidad de deliberar sobre este punto en el \u00a0Congreso. Esta valoraci\u00f3n incluye establecer si la modificaci\u00f3n cumple una \u00a0funci\u00f3n planificadora y de impulso al cumplimiento del plan cuatrienal.\u201d[81] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
88.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Todas esas reglas se \u00a0reiteraron sin modificaci\u00f3n alguna, y en las sentencias \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0C-440 de 2020, \u00a0C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-030 de 2021 y C-047 de 2021, se dispuso la inexequibilidad \u00a0de normas incluidas en el PND, demandadas por trasgredir el principio de la \u00a0unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
89.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Sin embargo, un nuevo \u00a0cambio sustancial se produjo con la sentencia C-063 de 2021. Esta providencia, \u00a0en resumen, modific\u00f3 el est\u00e1ndar del escrutinio. El cambio consisti\u00f3 en \u00a0establecer que, en demandas como estas, donde se cuestiona la unidad de materia \u00a0de normas instrumentales incluidas en los planes nacionales de desarrollo, la \u00a0Corte ya no deber\u00eda evaluar la correspondencia entre dichas normas instrumentales \u00a0y los objetivos, metas y prop\u00f3sitos contenidos en la parte general del PND, \u00a0sino que deb\u00eda evaluarse la correspondencia de aquellas con el Plan Nacional de \u00a0Inversiones. La Corporaci\u00f3n sostuvo, en esa providencia, que la parte general \u00a0del Plan era sumamente abstracta y que, por eso, si las normas instrumentales \u00a0se comparaban con aquella, se tendr\u00eda que declarar su exequibilidad. La \u00a0Corte concluy\u00f3 que el escrutinio existente hasta la fecha de emisi\u00f3n de esta \u00a0providencia restaba certeza al an\u00e1lisis de la unidad de materia. En tal \u00a0sentido, estableci\u00f3 el siguiente ajuste que, por su importancia, se cita in \u00a0extenso: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cAl describir los pasos que deb\u00eda seguir el juicio de \u00a0constitucionalidad cuando se evaluaba el cumplimiento del principio de unidad \u00a0de materia en la ley del Plan Nacional de Inversiones, se requer\u00eda, dijo esta \u00a0Corte:\u00a0\u201c(i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de la norma impugnada y, \u00a0a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza instrumental; (ii) \u00a0establecer si existen metas incorporadas en la parte general del Plan Nacional \u00a0de Desarrollo que puedan relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada y, de ser el \u00a0caso, proceder a su caracterizaci\u00f3n. Finalmente es necesario (iii) determinar \u00a0si entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y las metas de la parte general \u00a0del Plan existe una conexidad directa e inmediata\u201d. Esta metodolog\u00eda, \u00a0aunque contribuy\u00f3 a la objetividad del juicio de constitucionalidad por \u00a0presunta violaci\u00f3n del principio de unidad de materia en una ley del Plan \u00a0Nacional de Inversiones, como atr\u00e1s qued\u00f3 demostrado, no aportaba certeza al \u00a0control constitucional\u00a0en tanto que, en su aplicaci\u00f3n concreta significaba \u00a0sujetar la validez de una disposici\u00f3n instrumental a su conexidad con \u00a0documentos abstractos de pol\u00edtica p\u00fablica, que por su extensi\u00f3n y generalidad \u00a0pod\u00edan ser interpretados de forma que justificaban la adopci\u00f3n de cualquier \u00a0tipo de norma instrumental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La insuficiencia de este m\u00e9todo se derivaba precisamente de \u00a0que la naturaleza del referente de comparaci\u00f3n (los objetivos y metas del plan) \u00a0es de una abstracci\u00f3n tal que impide tener certeza sobre si la norma juzgada es \u00a0o no instrumental para su materializaci\u00f3n.\u00a0Sumado a lo anterior, el hecho \u00a0de que la Constituci\u00f3n admita que los objetivos y metas consignados en la parte \u00a0general del Plan Nacional de Desarrollo sean de mediano y largo plazo, genera \u00a0incertidumbre en relaci\u00f3n con el alcance temporal que pueden tener las \u00a0disposiciones instrumentales cuando estas se juzgan en funci\u00f3n de la parte \u00a0general del plan y no de los proyectos o programas que la concretan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con base en lo previsto en los art\u00edculos 150.3, 339, 341 y \u00a0342 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica cuyo contenido normativo fue detallado en la \u00a0secci\u00f3n precedente (cfr.,\u00a0\u201cEl contenido y estructura del plan nacional \u00a0de desarrollo y el plan nacional de inversiones\u201d, supra), y con el objetivo \u00a0de dotar de certeza el juicio de constitucionalidad por presunta violaci\u00f3n del \u00a0principio de unidad de materia en leyes mediante las cuales se expide el Plan \u00a0Nacional de Inversiones, la Sala precisa la regla de decisi\u00f3n en el sentido \u00a0de se\u00f1alar que las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes \u00a0deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos \u00a0de\u00a0inversi\u00f3n p\u00fablica nacional descritos\u00a0de manera espec\u00edfica y \u00a0detallada\u00a0y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la \u00a0determinaci\u00f3n o especificaci\u00f3n concreta de los recursos financieros y \u00a0apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecuci\u00f3n definidos en la Ley \u00a0del Plan Nacional de Inversiones. As\u00ed, para evaluar el cumplimiento del \u00a0principio de unidad de materia es necesario:\u00a0(i)\u00a0determinar la \u00a0ubicaci\u00f3n y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si \u00a0esta tiene o no naturaleza instrumental;\u00a0(ii)\u00a0establecer si \u00a0existen programas o proyectos descritos de manera concreta, espec\u00edfica y \u00a0detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan \u00a0relacionarse con la disposici\u00f3n juzgada y, de ser el caso, proceder a su \u00a0caracterizaci\u00f3n. Finalmente, se debe,\u00a0(iii)\u00a0determinar si \u00a0entre la disposici\u00f3n instrumental acusada y los programas o proyectos \u00a0identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de \u00a0forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento\u201d[82]. (Subrayas fuera de texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
90.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Despu\u00e9s de esta \u00a0sentencia, en un n\u00famero considerable de fallos donde se han resuelto asuntos \u00a0como el que es objeto de esta controversia, se ha declarado la inexequibilidad \u00a0de normas instrumentales del PND. Tal es el caso de las sentencias (de la \u00a0m\u00e1s reciente a la m\u00e1s antigua) C-119 de 2025, C-038 de 2025, C-489 de 2024, C-438 de 2024, C-430 de \u00a02024, C-370 de 2024, C-037 de 2024, C-537 de 2023, \u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0C-084 de 2022, \u00a0C-049 de 2022, C-276 de 2021 y C-095 de 2021. Sin embargo, desde la emisi\u00f3n de la sentencia C-063 de 2021 \u00a0hasta la fecha, tambi\u00e9n se ha declarado la exequibilidad de las medidas \u00a0demandadas, en otras providencias. Ello se puede constatar en las sentencias \u00a0C-105 de 2021 y C-143 de 2025[83]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
91.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En todo caso, y como \u00a0precisi\u00f3n de la Sala Plena, no puede sostenerse que el hecho de que la mayor\u00eda \u00a0de las providencias proferidas desde 2021 hasta la fecha hayan declarado la \u00a0inexequibilidad de algunas normas, sea consecuencia de la regla establecida en \u00a0la sentencia C-063 de 2021. Aunque esta sentencia sostuvo \u2013se reitera\u2013 que la \u00a0comparaci\u00f3n deb\u00eda darse entre las normas instrumentales y el Plan Plurianual de \u00a0Inversiones, lo cierto es que, en providencias posteriores, la comparaci\u00f3n se sigui\u00f3 realizando \u00a0respecto de las bases del Plan[84]. Luego, la jurisprudencia parece retornar por momentos a las \u00a0reglas previstas en sentencias como la C-415 de 2020 o la C-016 de 2016. De \u00a0hecho, en la \u00a0sentencia C-489 de 2024, se \u00a0insisti\u00f3 en que \u201cla \u00a0conexidad puede darse con la parte general del plan o con el plan plurianual de \u00a0inversiones\u201d[85]. Y esta idea se retom\u00f3 de la sentencia \u00a0C-430 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
92.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En conclusi\u00f3n, el principio de unidad de materia exige \u00a0que en una ley no se incluyan cuestiones ajenas a ella. Para determinar si una \u00a0norma del Plan Nacional de Desarrollo desconoci\u00f3 el citado principio deben \u00a0seguirse unas reglas espec\u00edficas. La jurisprudencia ha determinado que la conexidad entre la ley \u00a0instrumental y las bases del Plan \u2013o el Plan Plurianual de Inversiones\u2013 debe \u00a0ser directa e inmediata, no eventual y mediata. Para la Corte, \u201cuna conexidad eventual se verifica cuando \u00a0el cumplimiento del objetivo previsto en la parte general del PND no puede \u00a0obtenerse inequ\u00edvocamente de la medida legislativa acusada, sino solo de forma \u00a0hipot\u00e9tica\u201d[86]. En contraste, \u201cla conexidad directa e inmediata significa comprobar \u00a0que el cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequ\u00edvocamente a la \u00a0realizaci\u00f3n de las metas generales del plan\u201d[87]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Las razones por las \u00a0cuales la Corte consider\u00f3 necesario crear un escrutinio m\u00e1s estricto en estos \u00a0asuntos pueden resumirse as\u00ed: a) la Ley del Plan es multitem\u00e1tica. Con todo, de esto no se sigue \u00a0que el Gobierno Nacional est\u00e9 habilitado, al presentarla ante el Congreso de la \u00a0Rep\u00fablica, para incluir en ella cualquier tipo de norma. b) La ley del \u00a0Plan no debe servir al prop\u00f3sito de \u201cllenar vac\u00edos e inconsistencias de \u00a0leyes precedentes\u201d[88], ni tampoco puede prestarse para que las medidas que implemente \u00a0dejen de ser debatidas en el escenario amplio de deliberaci\u00f3n que otro tipo de \u00a0leyes s\u00ed garantizan. Toda norma incluida en el plan debe tener, en principio, \u00a0una vocaci\u00f3n temporal. Solo ser\u00eda aceptable una vocaci\u00f3n permanente cuando est\u00e9 \u00a0claramente establecido el fin planificador de la medida. c) \u00a0Tradicionalmente, la jurisprudencia ha entendido que el PND, en su proceso de \u00a0aprobaci\u00f3n, no cuenta con un amplio espacio de debate, como s\u00ed ocurre con otras \u00a0leyes. Esto guarda relaci\u00f3n con tres t\u00f3picos en espec\u00edfico: \u201c(i) la \u00a0iniciativa es gubernamental, (ii) las posibilidades de modificaci\u00f3n del \u00a0proyecto por parte del Congreso se encuentran limitadas y (iii) el t\u00e9rmino para \u00a0la aprobaci\u00f3n del Plan es reducido\u201d[89]. Y d) la ley del plan tiene una especial jerarqu\u00eda dentro \u00a0del sistema de fuentes, como se dispone en el art\u00edculo 341 del Texto Superior, \u00a0aun cuando ello no constituye, propiamente, un par\u00e1metro de validez normativa[90]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
F.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Necesidad de \u00a0agrupar y de dar un tratamiento unificado a la jurisprudencia de la Corte, en \u00a0lo relativo al an\u00e1lisis del principio de unidad de materia en normas del Plan \u00a0Nacional de Desarrollo. Jurisprudencia anunciada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
94.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Aproximaci\u00f3n \u00a0al tratamiento unificado. Para la Corte es fundamental la realizaci\u00f3n del escrutinio \u00a0previamente expuesto, ya que, por medio de \u00e9l, se ha evitado que algunas normas \u00a0se incluyan en el PND, eludiendo las competencias legislativas ordinarias del \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica. Sin embargo, aunque esta finalidad sea de una \u00a0importancia superior, dicho escrutinio debe ser consistente con el marco \u00a0competencial que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica dispone a cargo del Gobierno y del \u00a0Congreso, en el cumplimiento de la funci\u00f3n de planificaci\u00f3n. Pues si ello no \u00a0fuese as\u00ed, el principio democr\u00e1tico \u2013que se pretende proteger con el an\u00e1lisis \u00a0de la unidad de materia\u2013 podr\u00eda quedar en el limbo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
95.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Precisamente, en la \u00a0sentencia C-438 de 2024, esta Corte sostuvo que \u201c[e]l principio de unidad de materia no trata de una \u00a0regla particularmente inflexible, pues [ello] significar\u00eda una \u00a0afectaci\u00f3n desproporcionada del principio democr\u00e1tico representado en el \u00a0ejercicio del amplio margen de configuraci\u00f3n legislativa. As\u00ed, la aplicaci\u00f3n de \u00a0este principio no puede ser extrema, por cuanto ello permitir\u00eda limitar \u00a0ileg\u00edtimamente la competencia legislativa del Congreso de la Rep\u00fablica. Su \u00a0objetivo no es obstaculizar, dificultar o entorpecer la labor legislativa. El \u00a0principio democr\u00e1tico demanda deferencia de parte del juez constitucional con \u00a0el dise\u00f1o y organizaci\u00f3n que se haya elegido mediante el proceso pol\u00edtico \u00a0legislativo\u201d[91]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
96.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De cualquier manera, \u00a0pareciera que, con los a\u00f1os, el escrutinio s\u00ed ha adoptado un nivel de \u00a0dificultad importante. Adem\u00e1s, por momentos puede resultar complejo identificar \u00a0los pasos del mismo. Por ejemplo, no es evidente si la conexidad directa \u00a0e inmediata solo se debe exigir respecto de los programas incluidos en \u00a0el Plan Nacional de Inversiones, o si aquella tambi\u00e9n es imperativa respecto de \u00a0los objetivos del PND. Tampoco es evidente si siempre, y en todos los casos, se \u00a0ha de pedir una justificaci\u00f3n importante del Gobierno Nacional, respecto de la \u00a0necesidad de incorporar al Plan una medida instrumental. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
97.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A partir de este \u00a0panorama, para la Corte resulta necesario realizar un ajuste al escrutinio que \u00a0ha de llevarse a cabo cuando se estudie la presunta vulneraci\u00f3n del principio \u00a0de unidad de materia, por parte de normas incluidas en el PND. Ello con el \u00a0\u00e1nimo de que, por un lado, aquel escrutinio siga cumpliendo su prop\u00f3sito de \u00a0proteger el principio democr\u00e1tico y los mandatos de transparencia y publicidad \u00a0dentro del tr\u00e1mite legislativo y, por el otro, no sacrifique en demas\u00eda el \u00a0margen de configuraci\u00f3n normativa que, en la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n, tiene el \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica[92]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
98.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0No sobra recordar que \u00a0el principio de unidad de materia se fundamenta en la salvaguarda del principio \u00a0democr\u00e1tico y en la transparencia y publicidad del proceso legislativo. En lo \u00a0que corresponde al primero de los valores sustanciales objeto de protecci\u00f3n, en \u00a0su condici\u00f3n de escenario para la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica, no cabe duda de que \u00a0el Congreso de la Rep\u00fablica debe estar sujeto a una regla de coherencia interna \u00a0en el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa, por medio de la cual se busca \u00a0garantizar que la producci\u00f3n normativa se cumpla a partir de temas que son \u00a0previamente definidos y frente a los cuales los congresistas, sin importar su \u00a0filiaci\u00f3n pol\u00edtica o sus mayor\u00edas, tienen la oportunidad de concurrir en su \u00a0discusi\u00f3n y de proponer reformas a los textos propuestos. De esta manera, se \u00a0protege el debate democr\u00e1tico evitando que se introduzcan asuntos totalmente \u00a0ajenos o extra\u00f1os a los que sirvieron de soporte para impulsar la actividad del \u00a0Legislador, o que sin la suficiente ilustraci\u00f3n alteren la unidad tem\u00e1tica que \u00a0debe regir la elaboraci\u00f3n de las leyes. As\u00ed, por ejemplo, en la sentencia C-714 \u00a0de 2008, se resalt\u00f3 que el principio de unidad de materia busca impedir que los \u00a0legisladores \u201csean sorprendidos con la aprobaci\u00f3n subrepticia de normas que \u00a0nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje tem\u00e1tico de \u00a0la ley aprobada, y que[,] por ese mismo motivo, pudieran no haber sido \u00a0objeto del necesario debate democr\u00e1tico al interior de las c\u00e1maras legislativas\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
99.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por otra parte, y como \u00a0previamente se dijo, tambi\u00e9n se protegen los mandatos de transparencia y \u00a0publicidad del proceso legislativo, no solo porque se excluye la posibilidad \u00a0que de manera furtiva se incorporen textos distantes al marco regulatorio \u00a0definido, sino igualmente porque la comunidad en general tiene la oportunidad \u00a0de conocer e identificar en qu\u00e9 consisten las iniciativas que cursan en el \u00a0Congreso y cuya aprobaci\u00f3n impactar\u00e1 en la sociedad. Incluso, la coherencia \u00a0interna que se exige aporta elementos para amparar la seguridad jur\u00eddica, en la \u00a0medida en que evita, o al menos reduce, las dificultades interpretativas que en \u00a0el futuro pudieran surgir como consecuencia de la aprobaci\u00f3n de disposiciones \u00a0que no tengan relaci\u00f3n con la materia principal a la cual se refiere la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
100.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De cualquier modo, la \u00a0aplicaci\u00f3n del principio de \u00a0unidad de materia no puede rebasar sus finalidades y terminar por anular el \u00a0principio democr\u00e1tico[93], que precisamente se expresa, entre otras, en la capacidad de \u00a0producci\u00f3n normativa y en el respeto hacia el uso apropiado del margen de configuraci\u00f3n \u00a0legislativa, cuyo significado adquiere una especial entidad al operar como \u00a0valor fundante del Estado Social de Derecho (CP arts. 1\u00b0 y 4), al permitir la \u00a0expedici\u00f3n de leyes que respondan a las necesidades que reclama la sociedad, \u00a0incluidas aquellas que determinan la forma como se desenvuelve la funci\u00f3n de \u00a0planificaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
101.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por todo lo dicho, \u00a0esta Corte considera necesario ajustar la jurisprudencia sobre la materia, \u00a0se\u00f1alando la necesidad de establecer dos niveles de escrutinio diferenciados. \u00a0Dependiendo exclusivamente de la naturaleza de la norma \u2013su alcance, prop\u00f3sito \u00a0y contenido\u2013, el juez constitucional deber\u00e1 valorar si el escrutinio habr\u00e1 de \u00a0tener una intensidad mayor o menor. Tendr\u00e1 una intensidad mayor, cuando \u00a0la norma demandada \u2013incluida en el PND\u2013 sea de aquellas que deb\u00edan adoptarse \u00a0por el Congreso de la Rep\u00fablica en el marco de sus competencias ordinarias constitucionales. \u00a0En contraste, el escrutinio tendr\u00e1 una intensidad menor, cuando la norma \u00a0demandada \u2013incluida en el PND\u2013 (i) no aborde tem\u00e1ticas que deb\u00edan ser \u00a0reguladas, necesariamente, en el marco de las competencias ordinarias del \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica, y (ii) tenga un estricto fin planificador. Se \u00a0entender\u00e1 que existe un fin planificador por parte de la norma instrumental \u00a0demandada, cuando la incorporaci\u00f3n de aquella se dirija a cumplir alguno de los \u00a0objetivos, metas, estrategias o programas del PND, cuya naturaleza es temporal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
102.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Cuando deba \u00a0seguirse un escrutinio de mayor intensidad, el juez constitucional est\u00e1 llamado a cumplir los \u00a0criterios exigidos por la jurisprudencia actual, donde se exige que la norma \u00a0instrumental ha de tener una conexidad directa e inmediata con \u00a0las bases o programas del PND (esto implica que la norma instrumental debe \u00a0ser efectiva y posibilitar el cumplimiento del prop\u00f3sito para el cual se \u00a0incluy\u00f3). Cuando deba seguirse un escrutinio de menor intensidad, el \u00a0juez constitucional simplemente valorar\u00e1 si la norma instrumental, de manera \u00a0razonable y evidente, contribuye a la consecuci\u00f3n del fin al cual responde. A \u00a0continuaci\u00f3n, se desarrolla con mayor detalle esta postura jurisprudencial. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
103.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La naturaleza \u00a0de la norma, como criterio para definir si el escrutinio debe ser mayor o menor. La Corte Constitucional ha hecho \u00e9nfasis en una idea central, que \u00a0se reitera en este punto: en el PND no puede, en principio, incluirse materias \u00a0cuya regulaci\u00f3n sea competencia del Congreso de la Rep\u00fablica, en cumplimiento \u00a0de sus funciones ordinarias constitucionales. Pues una cosa es la funci\u00f3n de \u00a0planificaci\u00f3n, de la que tratan los art\u00edculos 339 y siguientes de la \u00a0Constituci\u00f3n, y otra las competencias asignadas al Congreso de la Rep\u00fablica en \u00a0el marco de su funci\u00f3n ordinaria legislativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
104.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En las sentencias \u00a0C-126 y C-415 de 2020, esta Corte precis\u00f3 que el PND no estaba llamado a \u00a0reemplazar las funciones ordinarias del Legislador. En efecto, se sostuvo que \u00a0la ley del plan \u201cno est\u00e1 dise\u00f1ada constitucionalmente para ser un cuerpo \u00a0normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta contenidos propios \u00a0de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que tambi\u00e9n \u00a0dispone el legislador en virtud del art\u00edculo 150 superior. Si\u00a0bien el \u00a0an\u00e1lisis del asunto depender\u00e1 de caso en concreto\u00a0(\u2026), el principio de \u00a0unidad de materia se eval\u00faa tambi\u00e9n en virtud de la naturaleza del plan de \u00a0desarrollo\u201d[94]. Es por ello que \u2013como lo \u00a0ha resaltado esta Corte\u2013, el PND \u201cno es una herramienta para subsanar vac\u00edos \u00a0normativos existentes en otras leyes ordinarias\u201d[95], ni tampoco en \u00a0categor\u00edas legislativas especiales, como ocurre con las leyes marco, org\u00e1nicas, \u00a0etc. De manera puntual, la Corte reconoci\u00f3 en la sentencia \u00a0C-415 de 2020 que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEl principio de unidad de materia en la ley del plan \u00a0proscribe de manera general la aprobaci\u00f3n de reglas que modifiquen normas de \u00a0car\u00e1cter permanente o impliquen reformas estructurales,\u00a0aunque no impide \u00a0la modificaci\u00f3n de leyes ordinarias de car\u00e1cter permanente, siempre que la \u00a0modificaci\u00f3n tenga un fin planificador y de impulso a la ejecuci\u00f3n del plan \u00a0cuatrienal, entre otros presupuestos. La ley que aprueba el PND para un \u00a0cuatrienio presidencial\u00a0no puede contener una regulaci\u00f3n sobre todas las \u00a0materias que al Congreso de la Rep\u00fablica corresponden\u00a0en el ejercicio de \u00a0sus atribuciones. No podr\u00eda incluir cualquier normativa legal, ya que ello \u00a0implicar\u00eda que la atribuci\u00f3n asignada al Congreso de la Rep\u00fablica por el \u00a0numeral 3 del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o \u00a0reducir las dem\u00e1s funciones constitucionales del legislador (24 restantes).\u201d[96] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
105.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Incluso, \u00a0la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la ley del plan no es \u201c(\u2026) una \u00a0herramienta \u00fanica de gobernabilidad\u201d[97]. De hecho, si el \u00a0Gobierno lo estima necesario, puede hacer uso de su iniciativa legislativa y presentar \u00a0proyectos de ley al Congreso de la Rep\u00fablica, para que este los discuta en \u00a0ejercicio de sus competencias ordinarias. Ello, en los t\u00e9rminos establecidos en \u00a0el art\u00edculo 200.1 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Dicho esto, la Corte ha \u00a0reiterado con insistencia que \u201c(\u2026)\u00a0en la ley del plan no se pueden \u00a0contener cualquier tipolog\u00eda de normatividad legal, ni convertirse en una \u00a0colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta \u00a0distinci\u00f3n cualquier medida de pol\u00edtica principalmente econ\u00f3mica tendr\u00eda \u00a0siempre conexi\u00f3n \u2013as\u00ed fuera remota\u2013 con el Plan Nacional de Desarrollo.\u00a0La \u00a0pretensi\u00f3n de instaurar pol\u00edticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a \u00a0la agenda legislativa del Gobierno\u00a0y su consiguiente propuesta e impulso \u00a0ante el Congreso de la Rep\u00fablica, en garant\u00eda del principio democr\u00e1tico\u201d [98]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
106.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De hecho, en ciertas \u00a0materias, el Gobierno Nacional es el \u00fanico que tiene iniciativa legislativa. El \u00a0art\u00edculo 154 \u2013inciso segundo\u2013 de la Constituci\u00f3n resalta que \u201c(\u2026) solo \u00a0podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se \u00a0refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral \u00a019 del art\u00edculo\u00a0150; las que ordenen participaciones en las \u00a0rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o \u00a0suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que \u00a0decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales\u201d[99]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
108.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Ha de recordarse que \u00a0es la propia Constituci\u00f3n la que establece bajo qu\u00e9 circunstancias deben \u00a0tramitarse, discutirse y sancionarse los diferentes tipos de leyes que se \u00a0enuncian en el p\u00e1rrafo anterior. As\u00ed, por ejemplo, las leyes org\u00e1nicas, \u00a0definen la actividad legislativa del Congreso en ciertos asuntos, como el de la \u00a0planeaci\u00f3n[101]. Las leyes de facultades extraordinarias otorgan \u00a0facultades al presidente de la Rep\u00fablica, hasta por seis meses, \u201c(\u2026) para expedir normas con fuerza de ley \u00a0cuando la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje\u201d[102]. Las leyes marco o generales, \u00a0se\u00f1alan las directrices que el Gobierno deber\u00e1 seguir al regular determinadas \u00a0materias[103]. Y las leyes ordinarias, simplemente se refieren a todos \u00a0los dem\u00e1s asuntos que no deban ser, necesariamente, regulados en otro tipo de \u00a0ley especial[104]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
109.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Para la Corte \u00a0Constitucional, puede ser posible que en el PND se incluya una norma que, en \u00a0principio, deb\u00eda ser debatida y sancionada por el Congreso de la Rep\u00fablica en \u00a0el marco de sus competencias constitucionales ordinarias. Sin embargo, para que \u00a0una norma de estas caracter\u00edsticas no desconozca el principio de unidad de \u00a0materia debe ser instrumental y guardar una conexidad directa e inmediata con \u00a0las bases del PND, o con los programas incluidos en el Plan Nacional de \u00a0Inversiones. Esto supone, en t\u00e9rminos concretos, que la medida instrumental \u00a0debe estar dirigida a cumplir los objetivos para los cuales fue incluida. No se \u00a0trata, en este punto, de acreditar una conexidad cualquiera, sino una \u00a0cualificada. Una a partir de la cual pueda establecerse que, con la inclusi\u00f3n \u00a0de la medida instrumental, se cumplir\u00e1 alguno de los objetivos o programas \u00a0propuestos por el Gobierno Nacional en el PND o que, dicho de otro modo, sin la \u00a0implementaci\u00f3n de la misma norma instrumental, tal objetivo dif\u00edcilmente se \u00a0lograr\u00e1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
110.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Dicho esto, es apenas \u00a0l\u00f3gico que cierto tipo de normas tengan un an\u00e1lisis m\u00e1s riguroso de \u00a0constitucionalidad en lo que se refiere al principio de unidad de materia. As\u00ed, \u00a0por ejemplo, la Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad de \u00a0algunas de ellas, valorando de manera estricta la conexidad directa e inmediata \u00a0aludida, cuando la norma que se estudia es de aquellas que debi\u00f3 ser \u00a0debatida y votada por el Congreso de la Rep\u00fablica en el marco de sus \u00a0competencias constitucionales y ordinarias. A continuaci\u00f3n, se presentan \u00a0algunos ejemplos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECISI\u00d3N \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-008 de 2018 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 \u00a0Corte estudi\u00f3 dos normas (art\u00edculos 25 y 26 de la Ley 1753 de 2015) que \u00a0 \u00a0establec\u00edan sanciones \u00a0 \u00a0econ\u00f3micas contra agentes del sector de combustibles y de hidrocarburos. La \u00a0 \u00a0corporaci\u00f3n declar\u00f3 la inexequibilidad de esas medidas, sobre la base \u00a0 \u00a0de que no se hab\u00eda comprobado su conexidad directa e inmediata \u00a0 \u00a0con las bases del PND. Adem\u00e1s, la corporaci\u00f3n resalt\u00f3 que \u201c[e]n general las normas \u00a0 \u00a0sancionatorias de car\u00e1cter penal, disciplinaria, contravencional y \u00a0 \u00a0administrativa deben estar en principio contenidas en una ley de naturaleza \u00a0 \u00a0ordinaria. As\u00ed en la Sentencia\u00a0C-052 de 1997\u00a0se indic\u00f3 que \u00a0 \u00a0el r\u00e9gimen sancionatorio no deben ser incluidos en leyes generales como las \u00a0 \u00a0leyes marco, porque este tipo de normas est\u00e1n destinadas a tipificar cada una \u00a0 \u00a0de las conductas o comportamientos que dan lugar a imponer sanciones \u00a0 \u00a0administrativas, disciplinarias o penales, y que por tal motivo corresponde, \u00a0 \u00a0al legislador ordinario, en ejercicio de la cl\u00e1usula general de competencia \u00a0 \u00a0(art. 150 de la C. Pol.), o al legislador e\u00a0al legislador extraordinario, debidamente facultado para \u00a0 \u00a0ello, dictar reg\u00edmenes penales de cualquier \u00edndole se\u00f1alando el procedimiento \u00a0 \u00a0para la aplicaci\u00f3n de las sanciones que all\u00ed se contemplen\u201d[105]. Sobre el mismo asunto, rev\u00edsese tambi\u00e9n la sentencia \u00a0 \u00a0C-092 de 2018. \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-219 de 2019 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 \u00a0Corte estudi\u00f3 una norma (art\u00edculo 135 de la Ley 1753 de 2015) que regulaba la \u00a0 \u00a0base m\u00ednima sobre la cual \u00a0 \u00a0los trabajadores independientes deb\u00edan cotizar al Sistema de Seguridad \u00a0 \u00a0Social, distingu\u00eda reglas entre independientes por cuenta propia y \u00a0 \u00a0contratistas por prestaci\u00f3n de servicios, fijaba una retenci\u00f3n obligatoria \u00a0 \u00a0para contratantes y contemplaba una fiscalizaci\u00f3n por parte de la UGPP. La \u00a0 \u00a0corporaci\u00f3n declar\u00f3 la inexequibilidad de la medida, sobre la base de \u00a0 \u00a0que no exist\u00eda conexidad directa e inmediata con el PND. Adicionalmente, \u00a0 \u00a0valor\u00f3 de manera importante el hecho de que la medida demandada era \u201c(\u2026) una disposici\u00f3n de seguridad social de \u00a0 \u00a0\u00edndole transversal y con car\u00e1cter permanente en el orden jur\u00eddico que debe \u00a0 \u00a0estar incluida en una ley ordinaria que se ocupe de regular concretamente \u00a0 \u00a0esta materia\u201d[106]. (\u00c9nfasis no original). \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-095 de 2021 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte \u00a0 \u00a0estudi\u00f3 dos normas (art\u00edculos 26\u00a0y 28\u00a0de la Ley 1955 de 2019) que regulaban la liquidaci\u00f3n obligatoria \u00a0 \u00a0de los contratos mineros al terminar, fijando plazos y reglas para su \u00a0 \u00a0ejecuci\u00f3n bilateral o unilateral. Adem\u00e1s, establec\u00edan requisitos y tiempos \u00a0 \u00a0m\u00ednimos para la liberaci\u00f3n y nueva adjudicaci\u00f3n de \u00e1reas mineras, y buscaban \u00a0 \u00a0otorgar orden y transparencia en el Catastro Minero Nacional. La corporaci\u00f3n \u00a0 \u00a0declar\u00f3 la inexequibilidad de estas medidas porque, adem\u00e1s de que no \u00a0 \u00a0ten\u00edan una conexidad directa e inmediata con las bases del PND, \u201c[n]o se expusieron las razones que \u00a0 \u00a0llevaron al legislador a prescindir de sus competencias ordinarias y \u00a0 \u00a0subsanar un vac\u00edo legal del r\u00e9gimen contractual minero en una norma que tiene \u00a0 \u00a0una vocaci\u00f3n transitoria, como es el Plan Nacional de Desarrollo\u201d[107]. (\u00c9nfasis no original). \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-276 de 2021 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta \u00a0 \u00a0ocasi\u00f3n, se demand\u00f3 una norma (art\u00edculo 193 de la Ley 1955 de 2019) que creaba un sistema m\u00ednimo de seguridad \u00a0 \u00a0social para trabajadores de bajos ingresos (denominado piso de protecci\u00f3n \u00a0 \u00a0social). La Corte declar\u00f3 la inexequibilidad de la norma, toda vez que \u00a0 \u00a0no se hab\u00eda acreditado la conexidad directa e inmediata con las bases del \u00a0 \u00a0PND, m\u00e1xime cuando \u201c(\u2026) el \u00a0 \u00a0Piso de Protecci\u00f3n Social, all\u00ed incorporado, es una disposici\u00f3n del \u00a0 \u00a0sistema de seguridad social de \u00edndole transversal que deber\u00eda ser regulada \u00a0 \u00a0mediante un procedimiento legislativo ordinario previsto en la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0de tal manera que se garantizara el principio democr\u00e1tico\u201d[108]. (\u00c9nfasis no original). \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-049 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En ese caso, se demand\u00f3 una norma \u00a0 \u00a0(art\u00edculo 203 de la Ley 1955 de 2019) que autorizaba a las ARL a pagar comisiones a intermediarios con \u00a0 \u00a0recursos de primas o rendimientos financieros, tras garantizar las \u00a0 \u00a0prestaciones del sistema, y bajo un l\u00edmite fijado por el Gobierno. La Corte \u00a0 \u00a0la declar\u00f3 inexequible, por no guardar conexidad directa e inmediata con las \u00a0 \u00a0bases del PND. Adem\u00e1s, \u201c(\u2026) concluy\u00f3 que un debate sobre una disposici\u00f3n que modifica el \u00a0 \u00a0Sistema de Riesgos Laborales debe surtirse a trav\u00e9s de una ley ordinaria, para permitir una amplia discusi\u00f3n \u00a0 \u00a0sobre un tema tan sensible y que impacta, de manera permanente, en las \u00a0 \u00a0fuentes de financiaci\u00f3n del Sistema General de Seguridad Social en Salud\u201d[109]. (\u00c9nfasis no original). Un argumento similar se defendi\u00f3 en la \u00a0 \u00a0sentencia C-537 de 2023. \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-370 de 2024 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa oportunidad, la Corte estudi\u00f3 una \u00a0 \u00a0norma (art\u00edculo 340 de la Ley 2294 de 2023) que creaba nuevas dependencias \u00a0 \u00a0directivas en la C\u00e1mara de Representantes para optimizar su gesti\u00f3n \u00a0 \u00a0administrativa, tecnol\u00f3gica y disciplinaria, y ordenaba la actualizaci\u00f3n de \u00a0 \u00a0su planta de personal. La corporaci\u00f3n declar\u00f3 la inexequibilidad de la \u00a0 \u00a0medida, luego de sostener que aquella no guardaba conexidad directa e inmediata \u00a0 \u00a0con los objetivos del PND, ni con los programas incluidos en el Plan Nacional \u00a0 \u00a0de Inversiones. En esa providencia la Corte reproch\u00f3 el hecho de que la norma \u00a0 \u00a0demandada estuviese regulando una materia que era propia de las competencias \u00a0 \u00a0ordinarias del Congreso de la Rep\u00fablica. En concreto, sostuvo que \u201cel \u00a0 \u00a0contenido de lo regulado en la norma acusada corresponde a un asunto relativo \u00a0 \u00a0al ejercicio espec\u00edfico de la funci\u00f3n prevista en el numeral 20 del art\u00edculo \u00a0 \u00a0150 de la Constituci\u00f3n que dispone que le \u201c[c]orresponde al Congreso hacer \u00a0 \u00a0las leyes\u00a0[y p]or medio de ellas ejerce las siguientes \u00a0 \u00a0funciones:\u00a0(\u2026)\u00a020. Crear los servicios administrativos y \u00a0 \u00a0t\u00e9cnicos de las c\u00e1maras\u201d[110]. \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-438 de 2024 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa \u00a0 \u00a0oportunidad se demand\u00f3 una norma (art\u00edculo 252 de la Ley 2294 de 2023) que \u00a0 \u00a0ampliaba las competencias \u00a0 \u00a0de la Superintendencia de Transporte, sometiendo a control a algunos actores \u00a0 \u00a0clave del sector mar\u00edtimo y fluvial, as\u00ed como a prestadores de servicios \u00a0 \u00a0conexos al transporte. La Corte declar\u00f3 inexequible la norma. Al \u00a0 \u00a0respecto, adem\u00e1s de resaltar que no hubo conexidad directa e inmediata \u00a0 \u00a0entre la norma demandada y la parte general del PND, \u201c(\u2026) advirti\u00f3 que se trataba \u00a0 \u00a0de una regulaci\u00f3n de las funciones de IVC [inspecci\u00f3n, vigilancia y control] propias \u00a0 \u00a0del Gobierno nacional, la cual debe realizarse por parte del legislador \u00a0 \u00a0ordinario en virtud del art\u00edculo 150.8 superior\u201d[111]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
111.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Con todo, en otros \u00a0eventos, a\u00fan a pesar de reconocer que la conexidad debe ser directa e inmediata, \u00a0en el an\u00e1lisis concreto de algunas normas, la Corte ha realizado ex\u00e1menes menos \u00a0estrictos. Esto puede advertirse en algunas sentencias donde ha declarado la exequibilidad \u00a0de medidas que no necesariamente deb\u00edan ser tramitadas por el Congreso de la \u00a0Rep\u00fablica, en el marco de sus competencias constitucionales, o que no ten\u00edan \u00a0una vocaci\u00f3n evidente de permanencia. Algunos ejemplos son los siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECISI\u00d3N \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-077 de 2012 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 \u00a0Corte estudi\u00f3 varias normas. Una de ellas (art\u00edculo 175 de la Ley 1450 de 2011) establec\u00eda que los recursos girados para cultura al \u00a0 \u00a0Distrito Capital y a los departamentos, que no hubieren sido ejecutados, se \u00a0 \u00a0reintegrar\u00edan al tesoro nacional. Y que con esos recursos se financiar\u00edan \u00a0 \u00a0proyectos a cargo del Ministerio de Cultura. Esta norma fue declarada exequible, \u00a0 \u00a0con base en que se hab\u00eda demostrado su conexidad con las bases del PND. La \u00a0 \u00a0Corte, en concreto, sostuvo lo siguiente: \u201c[E]l objetivo delineado por el \u00a0 \u00a0PND, el protagonismo del Ministerio de Cultura y la disponibilidad de mayores \u00a0 \u00a0recursos para la promoci\u00f3n del patrimonio cultural indican, no solo que la \u00a0 \u00a0estrategia plasmada en el art\u00edculo 175 se enmarca en los prop\u00f3sitos del PND, \u00a0 \u00a0sino que adem\u00e1s existe una conexidad teleol\u00f3gica directa entre la \u00a0 \u00a0implementaci\u00f3n del mecanismo de reintegro de recursos no ejecutados por el \u00a0 \u00a0Distrito capital y los departamentos, y el fortalecimiento de la apropiaci\u00f3n \u00a0 \u00a0social del patrimonio cultural (\u2026)\u201d[112]. (Nota: este art\u00edculo, que adicionaba \u00a0 \u00a0un par\u00e1grafo al art\u00edculo 470 del Estatuto Tributario, fue finalmente derogado \u00a0 \u00a0por el art\u00edculo 198 de la Ley 1607 de 2012). \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-670 de 2014 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa \u00a0 \u00a0oportunidad se demand\u00f3 una norma (art\u00edculo 262 de la Ley 1450 de 2011), que \u00a0 \u00a0somet\u00eda a las reglas del cr\u00e9dito p\u00fablico, previstas para las entidades \u00a0 \u00a0descentralizadas, a los proveedores de redes y servicios de las tecnolog\u00edas de la \u00a0 \u00a0informaci\u00f3n y las comunicaciones \u201cque [ostentaran] la naturaleza \u00a0 \u00a0jur\u00eddica de empresas de servicios p\u00fablicos oficiales y mixtas, as\u00ed como de \u00a0 \u00a0aquellas con participaci\u00f3n directa o indirecta del Estado superior al \u00a0 \u00a0cincuenta por ciento en su capital social\u201d[113]. La Corte declar\u00f3 la exequibilidad \u00a0 \u00a0de la norma, sobre la base de que era un instrumento que permit\u00eda controlar \u00a0 \u00a0la adquisici\u00f3n de cr\u00e9ditos por parte de los sujetos a quienes estaba \u00a0 \u00a0dirigida. La corporaci\u00f3n se\u00f1al\u00f3 que ello permit\u00eda contener el crecimiento de \u00a0 \u00a0la deuda p\u00fablica, y que este era \u2013se\u00f1al\u00f3\u2013 un objetivo del PND. \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-095 de 2020 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esa oportunidad se demand\u00f3 una norma \u00a0 \u00a0(art\u00edculo 140 de la Ley 1955 de 2019) que, simplemente, prorrogaba, hasta el 1 de julio de \u00a0 \u00a02021, la entrada en vigencia del C\u00f3digo General Disciplinario, adoptado en la Ley 1952 de 2019. La Corte declar\u00f3 la exequibilidad \u00a0 \u00a0de la medida, se\u00f1alando que aquella ten\u00eda \u201c(\u2026) una relaci\u00f3n directa e inmediata entre \u00a0 \u00a0la norma instrumental y los contenidos generales del PND 2018-2022, al \u00a0 \u00a0efectuarse en las Bases del plan una menci\u00f3n expresa de la revisi\u00f3n de la \u00a0 \u00a0entrada en vigencia del CGD por la necesidad de incorporar medidas t\u00e9cnicas, \u00a0 \u00a0procedimentales, log\u00edsticas y de capacitaci\u00f3n para la adecuada implementaci\u00f3n \u00a0 \u00a0del nuevo sistema disciplinario\u201d[114]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
112.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En estas \u00faltimas \u00a0providencias, como se advierte, la Corte no realiz\u00f3 un examen estricto en lo \u00a0que se refiere a la regla de \u00a0la conexidad directa e inmediata. Esto pudo obedecer al hecho de que \u2013como se ha sugerido\u2013 \u00a0las normas analizadas, primero, no necesariamente eran de aquellas cuya emisi\u00f3n \u00a0estaba restringida al Legislador en el marco de sus competencias \u00a0constitucionales (v. gr., sentencias C-077 de 2012\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u2013respecto del art\u00edculo 175 de la Ley 1450 de 2011\u2013 y C-670 de 2014), o \u00a0no ten\u00edan por objeto modificar, con vocaci\u00f3n de permanencia, una norma previa \u00a0proferida por el Congreso de la Rep\u00fablica (v. gr., sentencia C-095 de 2020). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
113.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En contraste, en otros \u00a0casos, la Corte ha sido mucho m\u00e1s exigente. Por ejemplo, ha solicitado una \u00a0explicaci\u00f3n t\u00e9cnica y amplia al Gobierno Nacional, respecto del por qu\u00e9 es \u00a0necesaria la inclusi\u00f3n de determinadas normas en el PND. Esto \u00faltimo ocurri\u00f3 en \u00a0la sentencia C-161 de 2022, donde se estudi\u00f3 una norma de naturaleza \u00a0tributaria. All\u00ed tambi\u00e9n se analiz\u00f3 el proceso de discusi\u00f3n que se llev\u00f3 a cabo \u00a0en el Congreso de la Rep\u00fablica, cuando se aprob\u00f3 la norma tributaria demandada, \u00a0y se concluy\u00f3 que aquella no fue deliberada con suficiencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
114.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Esto \u00faltimo da cuenta \u00a0de que la Corte ha exigido, respecto de las normas tributarias, un escrutinio \u00a0mayor cuando se trata de valorar si su inclusi\u00f3n en el PND desconoce el \u00a0principio de unidad de materia. Ello ha respondido al hecho de que la Constituci\u00f3n establece, en el \u00a0art\u00edculo 150.12, que corresponde al Congreso de la Rep\u00fablica \u201c[e]stablecer \u00a0contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los \u00a0casos y bajo las condiciones que establezca la ley\u201d. Al tiempo que el \u00a0art\u00edculo 338 ibidem se\u00f1ala que \u201c[e]n tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas \u00a0departamentales y los concejos distritales y municipales podr\u00e1n imponer \u00a0contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos \u00a0deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las \u00a0bases gravables, y las tarifas de los impuestos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
115.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Esta Corte ha \u00a0sostenido que los art\u00edculos superiores antedichos reconocen, de manera \u00a0impl\u00edcita, \u201c(\u2026) el \u00a0principio de representaci\u00f3n popular en materia tributaria, seg\u00fan el cual no puede \u00a0haber impuesto sin representaci\u00f3n de los eventuales afectados. Por ello la \u00a0Constituci\u00f3n autoriza \u00fanicamente a las corporaciones de representaci\u00f3n \u00a0pluralista \u2013como el Congreso, las asambleas y los concejos\u2013 a imponer las \u00a0contribuciones fiscales y parafiscales\u201d[115]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
116.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De acuerdo con lo \u00a0dispuesto en las sentencias C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-161 de 2022 y C-117 \u00a0de 2024, se ha admitido que, en cumplimiento del principio democr\u00e1tico, todas \u00a0las normas tributarias deber\u00edan ser debatidas por el Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0en el marco de sus competencias ordinarias. Aquellas no deber\u00edan ser \u00a0incluidas en el PND, salvo que tengan un prop\u00f3sito espec\u00edficamente \u00a0planificador, que haya sido debidamente demostrado en el tr\u00e1mite legislativo. \u00a0De all\u00ed que, si la norma incluida en el plan tiene un contenido tributario, el \u00a0an\u00e1lisis de unidad de materia que realiza esta Corte deba ser m\u00e1s estricto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
117.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Alcance del \u00a0escrutinio, dependiendo de la naturaleza de la norma. Habiendo definido la naturaleza de la norma, el juez \u00a0constitucional puede enfrentarse a dos posibilidades: que el escrutinio deba \u00a0tener una intensidad mayor, o que deba tener una intensidad menor. A partir de \u00a0all\u00ed, debe seguirse una de las siguientes subreglas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
118.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Subregla 1. Si el escrutinio debe tener una intensidad mayor, dada la \u00a0naturaleza de las normas, esto es, cuando se trata de aquellas que deb\u00edan \u00a0adoptarse por el Congreso de la Rep\u00fablica en el marco de sus competencias \u00a0ordinarias constitucionales (por ejemplo, normas tributarias, de car\u00e1cter \u00a0sancionatorio, o normas que modifican la legislaci\u00f3n de manera permanente, \u00a0entre otras), es preciso seguir los criterios resumidos en la sentencia C-489 de 2024. Esto supondr\u00eda que al juez \u00a0constitucional le corresponde: \u201c(i) determinar la ubicaci\u00f3n y alcance de las \u00a0normas demandadas para establecer si se trata de una disposici\u00f3n instrumental; \u00a0(ii) definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o \u00a0estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (car\u00e1cter \u00a0instrumental) [Asimismo, verificar \u00a0si las disposiciones demandadas pueden relacionarse con los programas del Plan \u00a0Plurianual de Inversiones.]. En tal \u00a0direcci\u00f3n, (iii) constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y \u00a0verificable) entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias \u00a0de la parte general del plan, [o con] los programas, proyectos y \u00a0apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n y de las medidas que se \u00a0adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un \u00a0referente en la parte general del mismo\u201d[116]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
119.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En \u00a0este punto es preciso aclarar una cuesti\u00f3n central. Si bien es cierto que en la \u00a0sentencia C-063 de 2021, como se ha visto, se sostuvo que la comparaci\u00f3n deb\u00eda \u00a0darse entre la norma demandada y el Plan Plurianual de Inversiones \u2013no con las \u00a0bases del PND, dada su generalidad\u2013, en criterio de esta corporaci\u00f3n, toda vez \u00a0que entre las bases del plan y el Plan Plurianual de Inversiones debe existir coherencia \u00a0(Ley 152 de 1994, art\u00edculo 3, literal m)[117], la conexidad de las \u00a0normas instrumentales debe verificarse, en todos los casos, respecto de \u00a0cualquiera de esos dos instrumentos. En otras palabras: la norma objeto de \u00a0estudio ser\u00e1 exequible si guarda conexidad directa e inmediata con las bases \u00a0del plan, o con el Plan Plurianual de Inversiones; al tiempo que ser\u00e1 \u00a0inexequible si no guarda relaci\u00f3n con ninguno de los dos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
120.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En este escenario no \u00a0se puede declarar la exequibilidad de una norma con base en la \u00a0existencia de una relaci\u00f3n de conexidad cualquiera. Una norma instrumental \u00a0puede contribuir, en un mayor o menor grado, al cumplimiento de la finalidad \u00a0para la cual fue incluida. Por ello debe analizarse si la norma instrumental \u00a0demandada tiene una conexidad directa e inmediata con la ley del \u00a0PND, esto implica que la norma instrumental debe \u00a0ser efectiva y posibilitar el cumplimiento del prop\u00f3sito para el \u00a0cual se incluy\u00f3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
121.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0As\u00ed, por ejemplo, si \u00a0la norma que se estudia es tributaria, debe determinarse si aquella, \u00a0efectivamente, estar\u00eda dirigida a la ejecuci\u00f3n y culminaci\u00f3n de los proyectos \u00a0que financiar\u00e1. Para determinar esto, no solo deber\u00e1 acudirse al criterio del \u00a0juez constitucional, al contrario, deben revisarse precisamente las \u00a0explicaciones que se presentaron en las bases del plan, en el tr\u00e1mite \u00a0legislativo y en las intervenciones ante esta Corte por parte del Gobierno \u00a0Nacional. El Gobierno, al proponer la norma para su aprobaci\u00f3n ante el \u00a0Congreso, conoce de mejor manera el porqu\u00e9 de su inclusi\u00f3n. En esa explicaci\u00f3n, \u00a0el Gobierno debe acreditar que la norma demandada s\u00ed permite el cumplimiento \u00a0del objetivo trazado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
122.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Subregla 2. Si el escrutinio debe tener una intensidad menor, \u00a0dada la naturaleza de las normas, esto es, cuando se trata de aquellas que no aborden tem\u00e1ticas que deb\u00edan ser \u00a0reguladas por las funciones ordinarias del Congreso y tengan un fin planificador \u00a0(porque se dirigen espec\u00edficamente a desarrollar el PND y preservan una \u00a0vigencia temporal), en primer lugar, le corresponde al juez constitucional \u201cdeterminar la ubicaci\u00f3n y alcance de las normas \u00a0demandadas para establecer si se trata de una disposici\u00f3n instrumental\u201d[118]; en segundo lugar \u00a0\u201cdefinir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o \u00a0estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas (car\u00e1cter \u00a0instrumental)\u201d[119]; Asimismo, verificar si las disposiciones \u00a0demandadas pueden relacionarse con los programas del Plan Plurianual de \u00a0Inversiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
123.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A partir de lo \u00a0anterior, si en el escrutinio m\u00e1s intenso debe identificarse que la norma \u00a0instrumental pueda cumplir, efectivamente, el fin para el que fue propuesta (conexidad \u00a0directa e inmediata), en el escrutinio de menor intensidad simplemente, y \u00a0en tercer lugar, deber\u00e1 verificarse que la norma demandada tenga una conexidad \u00a0objetiva y razonable con las bases del Plan, o con los programas incluidos \u00a0en el Plan Plurianual de Inversiones. As\u00ed, la norma deber\u00eda declararse \u00a0exequible si contribuye, razonable y objetivamente, a la consecuci\u00f3n del \u00a0fin que se propone. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
124.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A continuaci\u00f3n, se \u00a0introduce una estructura gr\u00e1fica que facilita la comprensi\u00f3n de estos niveles \u00a0de intensidad en el juicio de unidad de materia, que deber\u00e1n seguirse a futuro. \u00a0Estos niveles dependen de la naturaleza de la norma sometida a control y, en \u00a0\u00faltimas, del mayor o menor grado de intensidad de reserva formal legislativa a \u00a0trav\u00e9s de las modalidades ordinarias o espec\u00edficas de regulaci\u00f3n previstas en \u00a0la Constituci\u00f3n: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Definici\u00f3n de la intensidad del \u00a0 \u00a0escrutinio \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cuando la norma \u00a0 \u00a0demandada \u2013incluida en el PND\u2013 sea de aquellas que deb\u00edan adoptarse por el \u00a0 \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica en el marco de sus competencias constitucionales \u00a0 \u00a0ordinarias, el escrutinio tendr\u00e1 una intensidad mayor. En contraste, \u00a0 \u00a0el escrutinio tendr\u00e1 una intensidad menor, cuando la norma demandada \u00a0 \u00a0\u2013incluida en el PND\u2013 (i) no aborde tem\u00e1ticas que deb\u00edan ser reguladas, \u00a0 \u00a0necesariamente, en el marco de las competencias ordinarias del Congreso de la \u00a0 \u00a0Rep\u00fablica, y (ii) tenga un estricto fin planificador. Se entender\u00e1 que existe \u00a0 \u00a0un fin planificador por parte de la norma instrumental demandada, cuando la \u00a0 \u00a0incorporaci\u00f3n de aquella se dirija a cumplir alguno de los objetivos, metas, \u00a0 \u00a0estrategias o programas del PND, cuya naturaleza es, en principio, temporal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Definida \u00a0 \u00a0la intensidad del escrutinio, deber\u00e1n seguirse las reglas que a continuaci\u00f3n \u00a0 \u00a0se exponen. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Escrutinio de mayor intensidad \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Escrutinio de menor intensidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
Primera \u00a0 \u00a0etapa (com\u00fan a \u00a0 \u00a0ambos escrutinios): \u201cdeterminar \u00a0 \u00a0la ubicaci\u00f3n y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata \u00a0 \u00a0de una disposici\u00f3n instrumental\u201d[120]. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Segunda \u00a0 \u00a0etapa (com\u00fan a \u00a0 \u00a0ambos escrutinios): \u201cdefinir \u00a0 \u00a0si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o \u00a0 \u00a0estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas\u201d[121]. Asimismo, verificar si las disposiciones demandadas pueden \u00a0 \u00a0relacionarse con los programas del Plan Plurianual de Inversiones. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Tercera \u00a0 \u00a0etapa: \u201cconstatar que exista conexidad directa e \u00a0 \u00a0inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los \u00a0 \u00a0objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, [o con] los \u00a0 \u00a0programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecuci\u00f3n y de \u00a0 \u00a0las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre \u00a0 \u00a0han de contar con un referente en la parte general del mismo\u201d[122]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0de esta etapa: En \u00a0 \u00a0este punto no se puede declarar la exequibilidad de una norma con base \u00a0 \u00a0en la existencia de una relaci\u00f3n de conexidad cualquiera. Una norma instrumental \u00a0 \u00a0puede contribuir, en un mayor o menor grado, al cumplimiento de la finalidad \u00a0 \u00a0para la cual fue incluida. Por ello debe analizarse si la norma instrumental demandada es efectiva y \u00a0 \u00a0posibilita el cumplimiento del prop\u00f3sito para el cual se incluy\u00f3. \u00a0 \u00a0Este an\u00e1lisis coincide con las reglas jurisprudenciales vigentes hasta la \u00a0 \u00a0fecha. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercera \u00a0 \u00a0etapa: definir \u00a0 \u00a0si existe una conexidad \u00a0 \u00a0razonable, objetiva y coherente con las bases del Plan o con el Plan \u00a0 \u00a0Plurianual de Inversiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Explicaci\u00f3n \u00a0 \u00a0de esta etapa. Si en \u00a0 \u00a0el juicio de mayor intensidad debe identificarse la efectividad que la \u00a0 \u00a0norma instrumental tiene para cumplir el fin que se traz\u00f3, en el juicio de \u00a0 \u00a0menor intensidad simplemente debe verificarse que la norma demandada tenga \u00a0 \u00a0una conexidad razonable y objetiva con las bases del Plan o con los \u00a0 \u00a0programas incluidos en el Plan Plurianual de Inversiones. As\u00ed, la norma \u00a0 \u00a0deber\u00eda declararse exequible solo si contribuye, en alg\u00fan grado razonable, \u00a0 \u00a0a la consecuci\u00f3n del fin que se propone. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
G.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0An\u00e1lisis del \u00a0problema jur\u00eddico, relacionado con la presunta vulneraci\u00f3n del principio de \u00a0unidad de materia (art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i) \u00a0Alcance de la norma demandada y \u00a0modificaci\u00f3n a la legislaci\u00f3n existente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
125.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En este caso, y por \u00a0raz\u00f3n de esta sentencia, se fijan los niveles de escrutinio incluidos en el \u00a0cap\u00edtulo que antecede. Con todo, el ajuste al que se ha hecho referencia \u00a0constituye jurisprudencia anunciada, y por tanto no se aplicar\u00e1 para \u00a0resolver esta causa. Sin embargo, teniendo en cuenta que la norma demandada \u00a0tiene un contenido tributario, y que su regulaci\u00f3n no se limita al cuatrienio \u00a0de vigencia del plan, es preciso seguir los par\u00e1metros ya existentes en la \u00a0jurisprudencia constitucional (cfr., sentencias C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-161 de 2022 y C-117 de 2024, \u00a0entre otras). En otras palabras, en esta ocasi\u00f3n no se aplicar\u00e1 el escrutinio \u00a0de menor intensidad previamente expuesto, pues a \u00e9l solo se podr\u00e1 acudir en \u00a0aquellos casos que resuelva la Corte Constitucional desde esta sentencia, en \u00a0adelante. Incluso, la metodolog\u00eda se\u00f1alada en los fundamentos jur\u00eddicos 117 al \u00a0124 de esta providencia, seg\u00fan la cual, el juez constitucional podr\u00e1 definir si \u00a0en un caso concreto procede el escrutinio de mayor o menor \u00a0intensidad, aplicar\u00e1 para aquellos casos que est\u00e1n pendientes de evaluaci\u00f3n por \u00a0la Corte, y en los que tambi\u00e9n se cuestionen normas del Plan Nacional de \u00a0Desarrollo por incumplir, presuntamente, el principio de unidad de materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
126.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Dicho esto, procede la \u00a0Sala a explicar el alcance de la norma demandada, con el objeto de establecer \u00a0si aquella es instrumental, y si guarda conexidad directa e inmediata \u00a0con los contenidos de las bases del Plan, o con los programas del Plan \u00a0Plurianual de inversiones. De entrada, debe recordarse que, en el presente \u00a0asunto, se demand\u00f3 un fragmento del art\u00edculo 280 de la Ley 2294 de 2023, \u201cpor \u00a0la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, Colombia Potencia \u00a0Mundial de la Vida\u201d, frente al cual se decidi\u00f3 integrar la unidad normativa. \u00a0Dicha norma modifica el art\u00edculo 249 de la Ley 1819 de 2016, que regula la \u00a0aplicaci\u00f3n del cobro de la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n. En concreto, \u00a0el fragmento inicialmente demandado se ocupa de adicionar un periodo de hasta \u00a0cinco a\u00f1os despu\u00e9s del inicio de la operaci\u00f3n del proyecto de infraestructura, \u00a0para la aprobaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n del gravamen. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
127.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Para comprender el \u00a0alcance de la norma demandada, es necesario explicar el contenido de la \u00a0contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n y sus elementos esenciales. Al respecto, en \u00a0la sentencia C-495 de 1998, esta corporaci\u00f3n estableci\u00f3 que la contribuci\u00f3n de \u00a0valorizaci\u00f3n no es un impuesto. Es un tributo con destinaci\u00f3n especial que \u00a0grava a un sector espec\u00edfico de la poblaci\u00f3n. Ese sector est\u00e1 compuesto por \u00a0propietarios o poseedores de inmuebles, que obtienen un beneficio a partir de \u00a0la ejecuci\u00f3n de una obra p\u00fablica. Este gravamen especial recae sobre la \u00a0propiedad inmueble, y puede ser exigido por los municipios, por la Naci\u00f3n o por \u00a0cualquier otro organismo p\u00fablico autorizado por la ley. Del mismo modo, el \u00a0Consejo de Estado ha indicado que la base gravable de esta contribuci\u00f3n \u00a0corresponde al costo de la obra, en los l\u00edmites del beneficio que esta produzca \u00a0y teniendo en consideraci\u00f3n las inversiones que se requieran[123]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
128.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0La contribuci\u00f3n \u00a0nacional de valorizaci\u00f3n est\u00e1 actualmente regulada en la Ley 1819 de 2016[124]. En concreto, el art\u00edculo 239 de la \u00a0referida norma establece que esta contribuci\u00f3n es un \u201cgravamen al beneficio \u00a0adquirido por las propiedades inmuebles, que se establece como un mecanismo de \u00a0recuperaci\u00f3n de los costos o participaci\u00f3n de los beneficios generados por \u00a0obras de inter\u00e9s p\u00fablico o por proyectos de infraestructura, la cual recae \u00a0sobre los bienes inmuebles que se beneficien con la ejecuci\u00f3n de estos\u201d[125]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
129.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Los elementos \u00a0esenciales de la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n est\u00e1n regulados en la \u00a0Ley 1819 de 2016 \u2013art\u00edculos 242 al 246\u2013, y son los siguientes: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ELEMENTOS ESENCIALES DE LA CONTRIBUCI\u00d3N \u00a0 \u00a0NACIONAL DE VALORIZACI\u00d3N \u00a0\u00a0<\/p>\n
ELEMENTO ESENCIAL \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DESCRIPCI\u00d3N \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
HECHO GENERADOR \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La ejecuci\u00f3n de \u00a0 \u00a0un proyecto de infraestructura que genere un beneficio econ\u00f3mico[126]. \u00a0\u00a0<\/p>\n
SUJETO ACTIVO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La entidad \u00a0 \u00a0p\u00fablica del orden nacional responsable del proyecto de infraestructura, o la \u00a0 \u00a0entidad a la cual se asignen funciones para el cobro[127]. \u00a0\u00a0<\/p>\n
SUJETO PASIVO \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El propietario \u00a0 \u00a0o poseedor de los bienes inmuebles que se beneficien con el proyecto de \u00a0 \u00a0infraestructura[128]. \u00a0\u00a0<\/p>\n
BASE GRAVABLE \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El costo del \u00a0 \u00a0proyecto de infraestructura y los gastos de recaudaci\u00f3n de las contribuciones \u00a0 \u00a0dentro del l\u00edmite de beneficio que el proyecto produzca a los inmuebles \u00a0 \u00a0ubicados dentro de su zona de influencia[129]. \u00a0\u00a0<\/p>\n
TARIFA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Es la \u00a0 \u00a0contribuci\u00f3n individual que define la autoridad administrativa competente, la \u00a0 \u00a0cual ser\u00e1 proporcional a la participaci\u00f3n del sujeto pasivo en los beneficios[130]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
130.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Visto lo anterior, \u00a0puede advertirse que el texto original del art\u00edculo 249 \u2013inciso segundo\u2013 de la \u00a0Ley 1819 de 2016 establec\u00eda que \u201c[l]a Contribuci\u00f3n Nacional de Valorizaci\u00f3n \u00a0se podr\u00e1 aprobar antes o durante de la ejecuci\u00f3n del proyecto\u201d[131]. Con todo, este art\u00edculo fue objeto de \u00a0reforma por medio de la norma demandada, y al respecto se a\u00f1adi\u00f3 que esta \u00a0contribuci\u00f3n \u201cse podr\u00e1 aprobar y aplicar antes, durante y hasta cinco (5) \u00a0a\u00f1os despu\u00e9s del inicio de la operaci\u00f3n del proyecto\u201d (subrayas fuera \u00a0de texto). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
131.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En conclusi\u00f3n, la \u00a0norma demandada modifica la temporalidad del tributo, pues este ya no solo se \u00a0podr\u00e1 aprobar antes o durante la ejecuci\u00f3n del proyecto, sino incluso hasta los \u00a0cinco a\u00f1os posteriores al inicio de la operaci\u00f3n del mismo. De conformidad con \u00a0lo dispuesto en el art\u00edculo 251 de la Ley 1819 de 2016, \u201c[l]os recursos \u00a0obtenidos por el cobro de la Contribuci\u00f3n Nacional de Valorizaci\u00f3n, son del \u00a0sujeto activo o del Fondo Nacional para el Desarrollo de la Infraestructura (FONDES), \u00a0seg\u00fan lo determine el Gobierno nacional\u201d. Finalmente, al modificar una \u00a0norma permanente del ordenamiento jur\u00eddico, el precepto acusado adquiere ese \u00a0mismo estatus, por lo que su vigencia se extiende m\u00e1s all\u00e1 de los cuatro a\u00f1os \u00a0de vigor del actual PND. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) \u00a0 Desarrollo del escrutinio de la \u00a0unidad de materia en el caso concreto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
132.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0A partir de lo establecido \u00a0en la parte dogm\u00e1tica de esta providencia y en consonancia con las reglas \u00a0previstas por la jurisprudencia constitucional vigente, en este caso debe \u00a0indagarse (i) si la norma demandada, a partir de su ubicaci\u00f3n en la ley 2294 de \u00a02023, es instrumental; (ii) si en las bases del plan o en el Plan Plurianual de \u00a0Inversiones existen objetivos, metas o programas que podr\u00edan relacionarse con \u00a0la norma instrumental; y (iii) si entre la norma instrumental y las bases del plan \u00a0\u2013o el Plan Plurianual de Inversiones\u2013 existe una conexidad directa e inmediata. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
133.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Primer paso. \u00a0La norma demandada tiene el car\u00e1cter de instrumental. Mediante la Ley 2294 de 2023, el Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0aprob\u00f3 el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 \u201cColombia Potencia Mundial de \u00a0la Vida\u201d. El t\u00edtulo uno de esta ley contiene la parte general, y consta de \u00a0cuatro art\u00edculos. El art\u00edculo primero explica que el objetivo del plan es \u00a0convertir a Colombia en un\u00a0\u201cl\u00edder de la protecci\u00f3n de la vida a partir \u00a0de la construcci\u00f3n de un nuevo contrato social que propicie la superaci\u00f3n de \u00a0injusticias y exclusiones hist\u00f3ricas, la no repetici\u00f3n del conflicto, el cambio \u00a0de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformaci\u00f3n productiva \u00a0sustentada en el conocimiento y en armon\u00eda con la naturaleza\u201d[132]. Todo ello para buscar la paz como \u00a0escenario en el que se logre vivir con dignidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
134.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El art\u00edculo 2 aclara \u00a0que el documento denominado \u201cBases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, \u00a0Colombia Potencia Mundial de la Vida\u201d, y sus anexos, hace parte integral de \u00a0la ley. El art\u00edculo 3 precisa que el Plan Nacional de Desarrollo se materializa \u00a0a trav\u00e9s de los siguientes\u00a0ejes de transformaci\u00f3n: (i) ordenamiento del \u00a0territorio alrededor del agua; (ii) seguridad humana y justicia social; (iii) \u00a0derecho humano a la alimentaci\u00f3n; (iv) transformaci\u00f3n productiva, \u00a0internacionalizaci\u00f3n y acci\u00f3n clim\u00e1tica; y (v) convergencia regional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
135.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El art\u00edculo 4 se\u00f1ala \u00a0que el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, cuenta con los \u00a0siguientes\u00a0ejes transversales: (i) paz total; (ii) los actores \u00a0diferenciales para el cambio; (iii) estabilidad macroecon\u00f3mica; y (iv) pol\u00edtica \u00a0exterior con enfoque de g\u00e9nero. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
136.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El t\u00edtulo dos de la \u00a0referida ley inicia con el art\u00edculo 5, que describe el Plan de Inversiones \u00a0P\u00fablicas 2023-2026, sus fuentes de financiaci\u00f3n y la forma en que los recursos \u00a0se distribuyen por cada eje de transformaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
137.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0El t\u00edtulo tres, por su \u00a0parte, consagra los\u00a0mecanismos de ejecuci\u00f3n del plan, organizados por \u00a0cap\u00edtulos, teniendo en cuenta el eje de transformaci\u00f3n al que pertenecen. La \u00a0disposici\u00f3n demandada \u2013art\u00edculo 280 de la Ley 2294 de 2023\u2013\u00a0se encuentra \u00a0contenida dentro de los mecanismos de ejecuci\u00f3n del plan \u2013tercer t\u00edtulo\u2013, \u00a0m\u00e1s espec\u00edficamente en el eje de transformaci\u00f3n denominado \u201cconvergencia \u00a0regional\u201d \u2013cap\u00edtulo sexto\u2013, y en el catalizador denominado \u201cconstrucci\u00f3n \u00a0e implementaci\u00f3n de modelos de desarrollo supramunicipales para el \u00a0fortalecimiento de v\u00ednculos urbano rurales y la integraci\u00f3n de los territorios\u201d \u00a0\u2013secci\u00f3n primera\u2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
138.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Conforme con su \u00a0ubicaci\u00f3n en el cuerpo normativo, puede advertirse que el art\u00edculo 280 ha sido \u00a0pensado como un mecanismo de ejecuci\u00f3n del plan. En principio, con \u00e9l, el \u00a0Gobierno Nacional busca el cumplimiento de los prop\u00f3sitos y metas del eje \u201cconvergencia \u00a0regional\u201d. En este sentido, la norma demandada tiene car\u00e1cter de \u00a0instrumental, en tanto se trata de un medio que podr\u00eda contribuir al logro de \u00a0las metas trazadas por el gobierno. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
139.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Segundo paso. \u00a0La norma instrumental tiene una relaci\u00f3n prima facie con los objetivos trazados \u00a0en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, y con los programas incluidos en \u00a0el Plan Plurianual de Inversiones. Ya se ha sostenido que el PND tiene cinco\u00a0ejes de \u00a0transformaci\u00f3n, y que dentro de ellos se encuentra el de convergencia \u00a0regional. Este \u00faltimo es el eje con el cual estar\u00eda relacionada la norma \u00a0objeto de censura. Precisamente, el art\u00edculo 3 de la Ley 2294 de 2023, define \u00a0este eje de la siguiente manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cEs el \u00a0proceso de reducci\u00f3n de brechas sociales y econ\u00f3micas entre hogares y regiones \u00a0en el pa\u00eds, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, \u00a0bienes y servicios. Para garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer \u00a0los v\u00ednculos intra e interregionales, y aumentar la productividad, \u00a0competitividad e innovaci\u00f3n en los territorios. As\u00ed mismo, se requiere \u00a0transformar las instituciones y la gesti\u00f3n de lo p\u00fablico, poniendo al ciudadano \u00a0en el centro de su accionar y construyendo un relacionamiento estrecho, mediado \u00a0por la confianza, entre las comunidades y entre estas y las instituciones, para \u00a0responder de manera acertada a sus necesidades y atender debidamente sus \u00a0expectativas, a partir de marcos regulatorios consistentes\u201d[133]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
140.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En el documento \u201cBases \u00a0del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026\u201d, se sostiene que el eje \u201cconvergencia \u00a0regional\u201d se sustenta en cinco ideas claves[134]: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca) Hoy \u00a0no se garantiza de manera equitativa el acceso a oportunidades, y la provisi\u00f3n \u00a0de bienes y servicios p\u00fablicos. Son notorias las brechas territoriales y \u00a0socioecon\u00f3micas que fragmentan el tejido social. Avanzar hacia la convergencia \u00a0regional fortalecer\u00e1 los v\u00ednculos entre los territorios, el Estado y los \u00a0ciudadanos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b) La \u00a0baja relaci\u00f3n que existe entre territorios y poblaciones impide que las \u00a0oportunidades y beneficios de las regiones de mayor desarrollo social y \u00a0econ\u00f3mico, se irradien a todo el pa\u00eds. Es necesario fortalecer v\u00ednculos \u00a0intraurbanos, urbano-rurales y subregionales, a trav\u00e9s del aprovechamiento de \u00a0la ciudad construida, de la implementaci\u00f3n de modelos de desarrollo \u00a0supramunicipal y de la consolidaci\u00f3n de un h\u00e1bitat integral. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c) La \u00a0falta de conectividad f\u00edsica, digital y de comunicaciones entre los territorios \u00a0contribuye a las disparidades en productividad y competitividad. Se requiere \u00a0fortalecer los v\u00ednculos interregionales, a partir de sistemas de productividad, \u00a0conectividad, competitividad e innovaci\u00f3n, que permitan el desarrollo \u00a0incluyente y los encadenamientos entre el campo, las ciudades y el mundo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d) Las \u00a0instituciones del orden nacional y territorial tienen que modernizarse bajo un \u00a0modelo de gobernanza descentralizado, que promueva transformaciones encaminadas \u00a0a establecer marcos normativos y arreglos institucionales, sistemas de gesti\u00f3n \u00a0de recursos, que sean eficaces y transparentes. Es importante, adem\u00e1s, promover \u00a0el desarrollo de capacidades para la toma de decisiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
e) La \u00a0exclusi\u00f3n y deterioro del capital social ha impedido que las comunidades se \u00a0conviertan en agentes promotores de su propio desarrollo. Se pondr\u00e1n en marcha \u00a0pol\u00edticas p\u00fablicas para recuperar la confianza entre las personas, a partir del \u00a0di\u00e1logo, la memoria y la reconciliaci\u00f3n, el acceso efectivo de las v\u00edctimas del \u00a0conflicto a las medidas de reparaci\u00f3n integral, y la integraci\u00f3n de personas \u00a0que dejan las armas y se incorporan a la vida civil. Se apostar\u00e1 por la \u00a0integraci\u00f3n socioecon\u00f3mica y el cierre de brechas entre migrantes, el retorno \u00a0seguro de colombianos en el exterior, y la adecuada atenci\u00f3n de estos en el \u00a0extranjero\u201d.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
141.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En las bases del plan, \u00a0el Gobierno Nacional advirti\u00f3 que existe una brecha entre las regiones del pa\u00eds \u00a0y sus poblaciones, y que ello puede obedecer \u2013entre otras razones\u2013 al estado de \u00a0las v\u00edas que las conectan. En concreto, resalt\u00f3 que \u201cno existe una institucionalidad \u00a0especializada para la planeaci\u00f3n y gesti\u00f3n a escala regional, que permita \u00a0generar v\u00ednculos eficientes intra regionales (intraurbano, urbano rural y \u00a0subregional). En infraestructura para la movilidad, el 21% de las v\u00edas \u00a0primarias, el 66% de las secundarias y el 97% de las terciarias se encuentran \u00a0sin pavimentar\u201d[135]. A la luz de esta circunstancia, en el eje convergencia \u00a0regional se propusieron ocho catalizadores. Estos son los siguientes[136]: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ca) \u00a0Aprovechamiento de la ciudad construida, participativo e incluyente, para el \u00a0fortalecimiento de los v\u00ednculos intraurbanos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cb) \u00a0Construcci\u00f3n e implementaci\u00f3n de modelos de desarrollo supramunicipales para el \u00a0fortalecimiento de v\u00ednculos urbano-rurales y la integraci\u00f3n de territorios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cc) \u00a0Territorios m\u00e1s humanos: h\u00e1bitat integral \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cd) \u00a0Sistemas nacionales y regionales de productividad, competitividad e innovaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ce) \u00a0Fortalecimiento institucional como motor de cambio para recuperar la confianza \u00a0de la ciudadan\u00eda y para el fortalecimiento del v\u00ednculo Estado – Ciudadan\u00eda.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cf) \u00a0Dispositivos democr\u00e1ticos de participaci\u00f3n: pol\u00edtica de di\u00e1logo permanente con \u00a0decisiones desde y para el territorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cg) \u00a0Reivindicaci\u00f3n de los derechos de los grupos m\u00e1s afectados, e integraci\u00f3n de \u00a0personas que dejan las armas para reconstruir el tejido social. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201ch) \u00a0Fortalecimiento de v\u00ednculos con la poblaci\u00f3n colombiana en el exterior e \u00a0inclusi\u00f3n y protecci\u00f3n de poblaci\u00f3n migrante\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
142.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Precisamente, en el \u00a0marco del segundo catalizador citado, el Gobierno Nacional se\u00f1al\u00f3 que \u201c(\u2026) para \u00a0financiar la infraestructura de transporte de car\u00e1cter social y regional: (a) \u00a0se estimar\u00e1 el costo de las intervenciones; (b) se desarrollar\u00e1 un perfil de \u00a0proyectos y un an\u00e1lisis de fuentes, y (c) se ajustar\u00e1 la normatividad \u00a0existente de manera que la financiaci\u00f3n sea expedita, buscando la concurrencia \u00a0de fuentes\u201d[137] (\u00e9nfasis por fuera del texto original).\u00a0 Igualmente, en ese mismo \u00a0prop\u00f3sito, el Gobierno Nacional indic\u00f3 que buscar\u00eda \u201cfortalecer y\/o \u00a0redefinir los instrumentos de gesti\u00f3n y financiaci\u00f3n (incluyendo instrumentos \u00a0de captura de valor y reparto de cargas y beneficios a escala supramunicipal)\u201d[138]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
143.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De otra parte, en el \u00a0Plan Plurianual de Inversiones, se ubican en el anexo A, las \u201cl\u00edneas de \u00a0inversi\u00f3n y proyectos estrat\u00e9gicos del PPI\u201d. All\u00ed se indican cu\u00e1les son los \u00a0proyectos dirigidos a fortalecer la infraestructura de transporte en el pa\u00eds, \u00a0cuya ejecuci\u00f3n contribuir\u00e1 a cerrar las brechas entre los territorios[139]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
144.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Lo antedicho permite \u00a0concluir que, al menos, prima facie, existe una relaci\u00f3n o conexidad \u00a0entre la norma demandada, las bases del plan y el Plan Plurianual de \u00a0Inversiones. Esto porque el enunciado normativo que se censura permitir\u00eda el \u00a0recaudo de m\u00e1s recursos que, a la postre, podr\u00edan dirigirse a la financiaci\u00f3n \u00a0de los proyectos de infraestructura vial. La construcci\u00f3n de estos proyectos \u00a0supondr\u00eda una paulatina reducci\u00f3n en las brechas inter e intrarregionales \u00a0advertidas por el Gobierno. De cualquier manera, como en este tipo de an\u00e1lisis \u00a0no es suficiente una conexidad cualquiera entre la norma instrumental y las \u00a0bases, corresponde analizar, en concreto, si aquella tiene el car\u00e1cter de directa \u00a0e inmediata, en la forma prevista por la jurisprudencia constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
145.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Tercer paso: \u00a0en este caso, la conexidad entre la norma instrumental, y las bases del plan o \u00a0el Plan Plurianual de Inversiones no es directa ni inmediata. Seg\u00fan se ha podido advertir en la \u00a0jurisprudencia constitucional, la conexidad entre la norma instrumental, las \u00a0bases del plan o los programas del Plan Plurianual de Inversiones debe ser directa \u00a0e inmediata. Esta regla, adoptada incluso desde la sentencia C-305 de \u00a02004, se ha reiterado con algunos ajustes hasta la actualidad. Su importancia \u00a0radica en que si el juez constitucional avalara cualquier tipo de conexidad, por \u00a0ejemplo, en casos como el que es objeto de examen, todo tipo de norma \u00a0tributaria que potencial y objetivamente contribuya al logro de los objetivos \u00a0del plan o al cumplimiento de los proyectos previstos por el Gobierno deber\u00eda \u00a0ser declarada exequible. Y esto ser\u00eda indeseable y contrario a los \u00a0postulados de la Carta, en tanto las normas que imponen o modifican tributos, \u00a0como la misma Constituci\u00f3n la se\u00f1ala, en principio, deber\u00edan adoptarse por el Legislador \u00a0en el marco de sus competencias ordinarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
146.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Para esta \u00a0Corte, no existe una conexidad directa e inmediata entre la norma \u00a0instrumental y las bases del Plan Nacional de Desarrollo. En esta providencia \u00a0se ha admitido que la norma demandada se encuentra incluida en la Ley 2294 de \u00a02023, en el cap\u00edtulo V \u2013convergencia regional\u2013, secci\u00f3n I \u2013construcci\u00f3n e implementaci\u00f3n de \u00a0modelos de desarrollo supramunicipales para el fortalecimiento de v\u00ednculos \u00a0urbano-rurales y la integraci\u00f3n de los territorios\u2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
147.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Es cierto que en la introducci\u00f3n de las \u00a0bases del plan se menciona que, con el \u00e1nimo de aumentar el gasto p\u00fablico en el \u00a0pa\u00eds, resulta necesario hacer algunos ajustes a la tributaci\u00f3n. All\u00ed se \u00a0advierte que es muy importante la participaci\u00f3n del Estado en las rentas que \u00a0surjan de los procesos urban\u00edsticos. Participaci\u00f3n que se lograr\u00eda, entre otros \u00a0mecanismos, a trav\u00e9s del cobro de la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n[140]. En \u00a0las bases tambi\u00e9n se a\u00f1ade que uno de los aportes m\u00e1s importantes del plan, es \u00a0que reconoce la sostenibilidad financiera. No obstante, todas estas son \u00a0afirmaciones gen\u00e9ricas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
148.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En esta l\u00ednea, en las bases se indica que para \u00a0ejecutar los proyectos trazados por el Gobierno ser\u00e1 importante acudir al \u201c(\u2026) presupuesto general de la naci\u00f3n \u00a0(PGN), [al] Sistema General de Participaciones (SGP), [al] Sistema General de \u00a0Regal\u00edas (SGR), y [a] los recursos de los municipios y los departamentos\u201d[141]. Todas estas fuentes, se se\u00f1ala, \u201cdeber\u00edan \u00a0converger hacia programas estrat\u00e9gicos\u201d[142]. Para el Gobierno Nacional esto \u00a0permitir\u00eda financiar, entre otros, los programas dirigidos al mejoramiento de \u00a0v\u00edas en el pa\u00eds, lo cual redundar\u00eda en una mayor conexi\u00f3n inter e \u00a0intrarregional[143]. En ese prop\u00f3sito, el Gobierno consider\u00f3 importante ajustar \u201c(\u2026) la \u00a0normatividad existente de manera que la financiaci\u00f3n sea expedita, buscando la \u00a0concurrencia de fuentes\u201d[144]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
149.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De cualquier manera, \u00a0aunque lo que se recaude a partir de la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n \u00a0pueda servir potencialmente para financiar los proyectos de infraestructura \u00a0vial trazados por el Gobierno Nacional, y para cumplir razonablemente con el \u00a0eje denominado convergencia regional, lo cierto es que no se advierte, \u00a0de manera espec\u00edfica y en las bases del plan, por qu\u00e9 la temporalidad de la \u00a0contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n deb\u00eda modificarse. De otra parte, esta \u00a0conexidad directa e inmediata tampoco se encuentra al revisar el \u00a0Plan Plurianual de Inversiones. Este plan, como se resalta en el art\u00edculo 5 de \u00a0la Ley 2294 de 2023, tendr\u00e1 un valor aproximado de 1.154,8 billones de pesos[145]. Seg\u00fan lo consignado en el referido \u00a0documento[146], cinco fuentes \u00a0financiar\u00e1n los programas y proyectos incluidos en \u00e9l, y lo har\u00e1n de esta \u00a0manera: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
150.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En lo que interesa a \u00a0este asunto, del monto total que costar\u00e1 la implementaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los \u00a0programas previstos en el Plan Plurianual de Inversiones, la transformaci\u00f3n \u00a0denominada \u201cconvergencia regional\u201d costar\u00e1, en promedio, $136,5 billones \u00a0(el 12% del total)[147]. En el Plan Plurianual se enumeran las l\u00edneas de inversi\u00f3n \u00a0nacional, as\u00ed como los proyectos estrat\u00e9gicos que se pondr\u00e1n en marcha. El \u00a0Gobierno Nacional se\u00f1al\u00f3, en su intervenci\u00f3n ante esta Corte, que la \u00a0contribuci\u00f3n nacional por valorizaci\u00f3n estar\u00eda dirigida a financiar algunos de \u00a0esos proyectos, espec\u00edficamente aquellos relacionados con la intervenci\u00f3n de la \u00a0infraestructura regional de transporte. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
151.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En efecto, puede que \u00a0de alguna manera lo recaudado por el cobro de la contribuci\u00f3n nacional de \u00a0valorizaci\u00f3n financie los planes y proyectos previstos en el Plan Plurianual de \u00a0Inversiones. Sin embargo, lo que no se justifica en las bases es por qu\u00e9, en \u00a0aras de lograr la ejecuci\u00f3n de esos proyectos, resultaba necesario modificar la \u00a0temporalidad del tributo. En este punto debe aclararse una cuesti\u00f3n: a esta \u00a0Corte no le corresponde definir la constitucionalidad del tributo en s\u00ed mismo \u00a0considerado, sino de la modificaci\u00f3n de su temporalidad. Lo que se est\u00e1 \u00a0juzgando es la manera en que el art\u00edculo 280 de la Ley 2294 de 2023 reform\u00f3 el \u00a0art\u00edculo 249 de la Ley 1819 de 2016. En esa medida, es preciso preguntarse por \u00a0la necesidad de dicha modificaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
152.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Y, en este punto, no \u00a0resulta clara la conexidad directa e inmediata entre la norma \u00a0instrumental y el Plan Plurianual de Inversiones. Y esa falta de claridad \u00a0responde al hecho de que no es evidente que la ampliaci\u00f3n de la temporalidad en \u00a0el tributo sea fundamental en el prop\u00f3sito de llevar a cabo, de manera \u00a0espec\u00edfica y cierta, los programas previstos en el Plan Plurianual de Inversiones \u00a0que guardan relaci\u00f3n con el mejoramiento de la infraestructura vial del pa\u00eds; \u00a0m\u00e1xime cuando esos proyectos se financian, en parte, con la contribuci\u00f3n \u00a0nacional de valorizaci\u00f3n, pero tambi\u00e9n con otros recursos (que pueden provenir \u00a0de cinco fuentes distintas, supra). En otras palabras: no es claro por qu\u00e9 con la modificaci\u00f3n del \u00a0tributo ahora s\u00ed se podr\u00e1n ejecutar los programas de infraestructura vial \u00a0previstos en el Plan Plurianual de Inversiones, y antes de ello eso no hubiera \u00a0sido posible. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
153.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por la falta de claridad \u00a0sobre estos aspectos, no \u00a0puede deducirse que la conexidad entre la norma instrumental, y las bases del \u00a0Plan o el Plan Plurianual de Inversiones sea directa e inmediata. \u00a0A lo sumo, esta Corte podr\u00eda reconocer una relaci\u00f3n eventual, conjetural o hipot\u00e9tica, que se \u00a0derivar\u00eda del hecho de que, si se aumenta el recaudo por parte del Estado, \u00a0posiblemente existir\u00e1n mayores facilidades para la financiaci\u00f3n de los \u00a0proyectos que propuso. Empero, \u00a0se reitera, la conexidad debe ser directa e inmediata. La \u00a0jurisprudencia constitucional, sobre este particular, ha sido contundente. En \u00a0este sentido, por lo menos, desde la sentencia C-305 de 2004, ha se\u00f1alado que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cPor\u00a0conexidad directa e inmediata,\u00a0se entiende \u00a0que estas disposiciones instrumentales deben permitir la efectividad directa e \u00a0inequ\u00edvoca de los postulados previstos en la parte general [o en el Plan \u00a0Plurianual de Inversiones]. En sentido contrario, una disposici\u00f3n es eventual \u00a0cuando a partir de su cumplimiento,\u00a0no puede obtenerse inequ\u00edvocamente\u00a0la \u00a0efectividad de los objetivos, metas y estrategias contenidos en la parte \u00a0general [o en los programas del Plan Plurianual de Inversiones], o si esta \u00a0efectividad es solo\u00a0\u2018conjetural o hipot\u00e9tica\u2019. As\u00ed mismo, una disposici\u00f3n \u00a0es\u00a0mediata\u00a0cuando la efectividad de la norma general no se deriva \u00a0directamente de la ejecuci\u00f3n de la norma instrumental, sino que requiere de \u00a0alguna condici\u00f3n adicional\u201d.[148] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
154.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En el marco del escrutinio \u00a0que ac\u00e1 se est\u00e1 desarrollando, no basta con que la norma instrumental pueda \u00a0cumplir en alg\u00fan grado el objetivo al cual responde, pues la \u00a0jurisprudencia ha exigido que, para declarar su correspondencia con la \u00a0Constituci\u00f3n, la norma instrumental demandada debe objetivamente alcanzar el \u00a0fin al cual sirve. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
155.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0De otra parte, el Gobierno \u00a0Nacional no explic\u00f3 con suficiencia, en las bases del plan, en el plan \u00a0plurianual de inversiones, en el tr\u00e1mite legislativo, ni en el proceso de \u00a0constitucionalidad que se sigue ante esta Corte, por qu\u00e9 era imperioso \u00a0modificar la temporalidad de la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n y, adem\u00e1s, \u00a0hacerlo de manera permanente. Sobre el particular, es necesario recordar que, a \u00a0partir de lo establecido por la jurisprudencia constitucional, cuando se \u00a0analiza si una norma instrumental de contenido tributario guarda conexidad \u00a0directa e inmediata con las bases del plan o con el Plan Plurianual de \u00a0Inversiones, el Gobierno tiene la carga especial de demostrar c\u00f3mo la medida \u00a0objeto de an\u00e1lisis logra el objetivo por el cual fue incluida en el PND. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
156.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En el proceso que se \u00a0sigue ante esta Corte, el Gobierno resalt\u00f3 que la norma demandada fue incluida \u00a0en la Ley 2294 de 2023 con el \u00e1nimo de lograr mayores recaudos, que permitieran \u00a0la ejecuci\u00f3n de los planes y programas contenidos en el Plan Plurianual de \u00a0Inversiones. Esos planes ten\u00edan relaci\u00f3n con proyectos de infraestructura vial \u00a0que ser\u00eda imperioso financiar, y cuya construcci\u00f3n podr\u00eda minimizar las \u00a0importantes brechas que hoy existen entre los territorios del pa\u00eds. Para el \u00a0Gobierno, mejorar las v\u00edas del pa\u00eds permitir\u00e1 una mayor conexi\u00f3n entre los \u00a0territorios y, por lo tanto, contribuir\u00e1 al cumplimiento del eje de \u00a0transformaci\u00f3n denominado \u201cconvergencia regional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
157.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Pero, adem\u00e1s, el \u00a0Gobierno resalt\u00f3 que la norma demandada tambi\u00e9n encontraba relaci\u00f3n con el \u00a0cap\u00edtulo denominado \u201cestabilidad Macroecon\u00f3mica\u201d, que est\u00e1 incluido en \u00a0las bases del plan, y en el que se propone como objetivo primordial el de \u201c(\u2026) disminuir \u00a0los elevados niveles de deuda y d\u00e9ficit, que actualmente limitan la capacidad \u00a0de inversi\u00f3n destinada a atender las necesidades m\u00e1s urgentes de la sociedad \u00a0colombiana, tales como educaci\u00f3n, salud, protecci\u00f3n para la vejez, desarrollo \u00a0de la primera infancia y la reducci\u00f3n de las desigualdades regionales\u201d[149]. En este orden de ideas, el Gobierno \u00a0Nacional cit\u00f3 las bases del Plan, para decir que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cSe \u00a0requiere que el Estado cuente con una mejor financiaci\u00f3n en todos sus niveles. \u00a0El Gobierno nacional ya ha dado un primer esfuerzo con la reforma tributaria, \u00a0tambi\u00e9n se espera un mayor fortalecimiento de los recursos locales por la \u00a0implementaci\u00f3n del catastro multiprop\u00f3sito y la reforma agraria, y una mejor \u00a0integraci\u00f3n productiva entre los territorios, as\u00ed como un mejor uso de los \u00a0recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales \u00a0-FONPET- para el pago de obligaciones pensionales, y como recursos excedentes \u00a0del Fondo para inversi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De \u00a0esta forma, adem\u00e1s de contemplar una estructura progresiva y m\u00e1s equitativa, se \u00a0requiere la concurrencia de todas las fuentes de recursos para financiar \u00a0proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente \u00a0el bienestar econ\u00f3mico, social y ambiental, de forma inclusiva\u201d[150]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
158.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En lo relacionado con \u00a0el Plan de Inversiones, el Gobierno Nacional resalt\u00f3 en su intervenci\u00f3n que, a \u00a0partir de lo dispuesto en la Ley 1819 de 2016 \u2013art\u00edculos 243 y 251\u2013, los \u00a0recursos que provienen de la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n son \u201c(\u2026) propiedad \u00a0del sujeto activo del tributo, esto es, la entidad p\u00fablica del orden nacional \u00a0responsable del proyecto de infraestructura o del Fondo Nacional para el \u00a0Desarrollo de la Infraestructura (Fondes)\u201d[151]. De otro lado, se\u00f1al\u00f3 que \u201cel \u00a0patrimonio aut\u00f3nomo Fondo de Fuentes Alternativas de Pago para el Desarrollo de \u00a0Infraestructura (FIP) administra los recursos provenientes del recaudo por \u00a0concepto de la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n\u201d[152], y que \u201c(\u2026) dicho Fondo es \u00a0administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A., y sus recursos podr\u00e1n \u00a0destinarse como fuente de pago para el desarrollo de proyectos de \u00a0infraestructura entreg\u00e1ndose a cualquier t\u00edtulo a las entidades concedentes de \u00a0dichos proyectos\u201d[153]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c\u2022 Transversal \u00a0del Pacifico sur “Manuel Ortiz y Samora” V\u00eda Tumaco (La Espriella – \u00a0Nari\u00f1o) Colombia – R\u00edo Mataje Ecuador – El remolino – Cauca Colombia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 \u00a0Construcci\u00f3n del Puente Piedra Bol\u00edvar sobre el R\u00edo Tocar\u00eda, que conecta al \u00a0municipio de Nunch\u00eda \u2013 Casanare con el municipio de Paya \u2013 Boyac\u00e1, Ruta \u00a0Libertadores de Sim\u00f3n Bol\u00edvar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 \u00a0Mejoramiento de la v\u00eda Paipa, Corregimiento de Palermo, Departamento de Boyac\u00e1 \u00a0– Municipio de Gambita, Departamento de Santander \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 \u00a0Mejoramiento, Mantenimiento, Gesti\u00f3n Predial, Social y Ambiental Sostenible \u00a0Corredor Ruta de los Libertadores (Bel\u00e9n – Socha – S\u00e1cama – La Cabuya – Paz de \u00a0Ariporo) en los Departamentos de Boyac\u00e1 y Casanare, en marco de Reactivaci\u00f3n \u00a0Econ\u00f3mica, mediante el programa de Obra P\u00fablica “V\u00edas para Legalidad y la \u00a0Reactivaci\u00f3n Visi\u00f3n 2030\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 \u00a0Terminaci\u00f3n construcci\u00f3n del Corredor vial Vado Hondo \u2013 Labranzagrande – Yopal \u00a0en los Departamentos de Boyac\u00e1 y Casanare, en marco de la Reactivaci\u00f3n \u00a0Econ\u00f3mica, mediante el programa de Obra P\u00fablica “V\u00edas para la Legalidad Reactivaci\u00f3n \u00a0Visi\u00f3n 2030\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 \u00a0Terminaci\u00f3n del Mejoramiento, Mantenimiento, Gesti\u00f3n Predial, Social y \u00a0Ambiental Sostenible del Corredor de La Soberan\u00eda (La Lej\u00eda – Saravena), en \u00a0Departamentos de Norte de Santander, Boyac\u00e1 y Arauca, en marco de la \u00a0Reactivaci\u00f3n Econ\u00f3mica, mediante el programa de Obra P\u00fablica “V\u00edas para la \u00a0Legalidad Reactivaci\u00f3n Visi\u00f3n 2030\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 \u00a0Terminaci\u00f3n de la Conectividad Arauca – Casanare: Yopal – Paz de Ariporo Cabuya \u00a0– Saravena y Tame – Arauca en los Departamentos de Arauca y Casanare marco de \u00a0la Reactivaci\u00f3n Econ\u00f3mica, mediante el programa \u201cV\u00edas para la Conexi\u00f3n \u00a0Territorios, el Crecimiento Sostenible y la Reactivaci\u00f3n Visi\u00f3n 2030\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 \u00a0Mantenimiento de la v\u00eda Buenaventura \u2013 Timbiqu\u00ed \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 \u00a0Primer tramo de la v\u00eda de Bogot\u00e1 \u2013 Villavicencio \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 Mejoramiento \u00a0y ampliaci\u00f3n de la v\u00eda Marginal de la Selva entre Yopal, Casanare y Arauca, \u00a0Arauca \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 \u00a0Mejoramiento de la v\u00eda del Cusiana que conecta al departamento de Boyac\u00e1 desde \u00a0Sogamoso hasta el departamento de Casanare en Aguazul \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 \u00a0Construcci\u00f3n y pavimentaci\u00f3n de la v\u00eda Cantagallo (Bol\u00edvar) – Yond\u00f3 (Antioquia) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u2022 V\u00edas \u00a0de interconexi\u00f3n regional (doble calzada Cartagena-Barranquilla-Santa Marta)\u201d[154]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
160.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Para esta Corte, la \u00a0explicaci\u00f3n antedicha no aclara por qu\u00e9 la temporalidad de la contribuci\u00f3n \u00a0nacional de valorizaci\u00f3n deb\u00eda modificarse. Como se ha sugerido antes, puede \u00a0que la norma instrumental permita el recaudo de m\u00e1s recursos, y que estos \u00a0puedan ser usados en el financiamiento de los proyectos mencionados. De hecho, \u00a0el art\u00edculo 255 de la Ley 2294 de 2023 establece que los proyectos de \u00a0infraestructura de transporte se podr\u00e1n financiar \u201c(\u2026) con diferentes \u00a0fuentes, tales como: Presupuesto General de la Naci\u00f3n, recursos territoriales, \u00a0obras por impuestos, regal\u00edas, valorizaci\u00f3n, recursos regionales, \u00a0contraprestaciones entre otros\u201d[155]. N\u00f3tese que la \u201cvalorizaci\u00f3n\u201d est\u00e1 se\u00f1alada como una de \u00a0las fuentes de financiaci\u00f3n de estos proyectos. Lo \u00a0que no se explica por parte del Gobierno es por qu\u00e9 resultaba imperioso \u00a0modificar la forma en que se cobra este tributo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
161.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En \u00a0otras palabras, el Gobierno no aclara por qu\u00e9, sin esta modificaci\u00f3n, no podr\u00e1n \u00a0ejecutarse los proyectos de infraestructura que menciona. Para explicar esto, \u00a0por ejemplo, el Gobierno pudo exponer en las bases del plan, en el Plan Plurianual \u00a0de Inversiones o en el mismo tr\u00e1mite legislativo, (i) cu\u00e1l era el promedio de \u00a0los ingresos que, antes de proponer la reforma y en virtud de lo dispuesto en \u00a0el art\u00edculo 249 de la Ley 1819 de 2016, se recaudaba con el cobro de la \u00a0contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n; (ii) por qu\u00e9 se estimaba que esos \u00a0recursos eran insuficientes para ejecutar los proyectos que se propuso; (iii) \u00a0cu\u00e1nto se esperaba, en promedio, recaudar tras reformar la temporalidad del \u00a0tributo; y (iv) c\u00f3mo se distribuir\u00edan esos recursos en la financiaci\u00f3n de los \u00a0proyectos contemplados en el Plan Plurianual de Inversiones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
162.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Exigir \u00a0esta explicaci\u00f3n no es desproporcionado, teniendo en cuenta que toda norma \u00a0tributaria debe ser discutida en el seno del Congreso de la Rep\u00fablica, en el \u00a0marco de un debate razonado, amplio y suficiente. De otra parte, para el \u00a0Gobierno tampoco era imposible aportar esta explicaci\u00f3n. Si \u00e9l considera que un tributo debe \u00a0modificarse para cumplir los prop\u00f3sitos del Plan Nacional de Desarrollo, ello \u00a0debe tener necesariamente una justificaci\u00f3n. Lo que se le pide al Gobierno es \u00a0que la haga visible. Solo de esa manera podr\u00eda revisarse si la norma debe ser \u00a0declarada exequible, tras cumplir con la conexidad directa e inmediata que ha \u00a0exigido la jurisprudencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
163.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Sobre este punto, en \u00a0otras oportunidades, la Corte ha indicado que explicar estas cuestiones es una \u00a0carga que radica en el Gobierno Nacional, en tanto aquel (i) tiene la \u00a0iniciativa legislativa, y (ii) cuenta con la informaci\u00f3n t\u00e9cnica que le permite \u00a0exponer por qu\u00e9, en la ley del plan, es importante intervenir intensamente en \u00a0un tributo. La Corte ha \u00a0expresado esta idea de la manera que sigue: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(\u2026) \u00a0es importante resaltar que tal claridad argumental, es una carga que por la \u00a0competencia constitucional de planeaci\u00f3n, dise\u00f1o y puesta en ejecuci\u00f3n del PND, \u00a0corresponde al Ejecutivo, sin que deba la Corte entrar a realizar conjeturas \u00a0para complementar lo que cree fueron la intenci\u00f3n y metas perseguidas por el \u00a0Gobierno nacional, para a partir de all\u00ed encontrar una articulaci\u00f3n entre las \u00a0medidas instrumentales y los objetivos generales del PND. (\u2026). En este sentido, \u00a0esta corporaci\u00f3n es ajena a la motivaci\u00f3n suficiente que hubiesen tenido en \u00a0mente los tomadores de decisiones de pol\u00edtica p\u00fablica, y que no haya sido \u00a0manifestada de forma inequ\u00edvoca en el documento de bases ni en el proyecto de ley \u00a0presentado por el Gobierno nacional ante el Congreso de la Rep\u00fablica\u201d[156]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
164.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Esta explicaci\u00f3n, \u00a0adem\u00e1s, ha sido pedida en otras sentencias por esta Corte, y su ausencia \u2013o \u00a0presencia\u2013 ha sido determinante para declarar la inexequibilidad o \u00a0exequibilidad de las normas que tienen contenido tributario. Al respecto, \u00a0pueden mencionarse las siguientes providencias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
DECISI\u00d3N \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-464 de 2020 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En este fallo \u00a0 \u00a0este aspecto tuvo una menci\u00f3n especial. La Corte estudi\u00f3 dos normas de \u00a0 \u00a0contenido tributario, que estaban dirigidas a financiar los gastos de \u00a0 \u00a0funcionamiento e inversi\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, de \u00a0 \u00a0la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Agua Potable y Saneamiento B\u00e1sico y de la \u00a0 \u00a0Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios (art\u00edculos 18 y 314 de \u00a0 \u00a0la Ley 1955 de 2019). En su an\u00e1lisis, la Corte record\u00f3 que \u201c(\u2026) la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen de servicios p\u00fablicos \u00a0 \u00a0domiciliarios, y especialmente trat\u00e1ndose de una norma tributaria, exige una \u00a0 \u00a0motivaci\u00f3n clara y suficiente en el documento de bases del plan, que permita \u00a0 \u00a0entender el car\u00e1cter imperativo o indispensable en su adopci\u00f3n\u201d. Luego cuestion\u00f3 el hecho de que, en las bases, no se \u00a0 \u00a0hubiere explicado por qu\u00e9 los recursos que ya ten\u00eda el Estado no eran \u00a0 \u00a0suficientes para cumplir los prop\u00f3sitos del plan. Y resalt\u00f3 que la carga de \u00a0 \u00a0explicar esto, era del Gobierno Nacional. \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-493 de 2020 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
All\u00ed se \u00a0 \u00a0estudiaba la creaci\u00f3n de una tasa que contribuir\u00eda, seg\u00fan lo dicho por el \u00a0 \u00a0Gobierno, a la financiaci\u00f3n de los tr\u00e1mites de consultas previas. La Corte \u00a0 \u00a0tambi\u00e9n extra\u00f1\u00f3 una explicaci\u00f3n del ejecutivo, en la que se indicara por qu\u00e9 \u00a0 \u00a0era imperioso incluir esa tasa en el PND. Al respecto, dijo la Corte lo \u00a0 \u00a0siguiente: \u201c[e]n el presente asunto, como \u00a0 \u00a0se ha reiterado, la norma acusada fija, de modo permanente, una tasa para la \u00a0 \u00a0consecuci\u00f3n de recursos destinados a financiar las consultas previas. Pese a \u00a0 \u00a0esto, qued\u00f3 evidenciado que ninguna menci\u00f3n a tal herramienta tributaria se \u00a0 \u00a0efect\u00faa en el documento sobre Bases del Plan Nacional de Desarrollo, no se \u00a0 \u00a0observa un fin en relaci\u00f3n con el cual pudiera ser instrumental, de modo que \u00a0 \u00a0tampoco ninguna justificaci\u00f3n por parte del Gobierno nacional puede \u00a0 \u00a0encontrarse, acerca de las razones por las cuales se precisaba su empleo en \u00a0 \u00a0este caso\u201d. \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-161 de 2022 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
De manera similar, en la \u00a0 \u00a0sentencia C-161 de 2022, se exigi\u00f3 esta explicaci\u00f3n. Para la Corte, era \u00a0 \u00a0cierto que podr\u00eda existir alguna conexidad eventual entre una norma que cre\u00f3 \u00a0 \u00a0una contribuci\u00f3n especial para financiar el sector justicia (art\u00edculo 130 de \u00a0 \u00a0la Ley 1955 de 2019) y las bases del plan. Sin embargo, el Gobierno no \u00a0 \u00a0justific\u00f3 la implementaci\u00f3n de la norma tributaria. En ese sentido, la Corte \u00a0 \u00a0Constitucional expuso lo siguiente: \u201c(\u2026) extra\u00f1a \u00a0 \u00a0la Sala que dentro del tr\u00e1mite legislativo \u2013a modo de ejemplo y sin invadir \u00a0 \u00a0la competencia de los responsables de dise\u00f1ar este instrumento\u2013, no se \u00a0 \u00a0incorpor\u00f3 (i) un diagn\u00f3stico sobre la situaci\u00f3n actual del fondo-cuenta y la \u00a0 \u00a0insuficiencia de sus recursos, que amerite la imposici\u00f3n de una carga fiscal \u00a0 \u00a0a los usuarios del arbitraje; (ii) una explicaci\u00f3n sobre el porqu\u00e9 dicho \u00a0 \u00a0grupo deber\u00eda ser responsable fiscalmente para el cumplimiento de estos \u00a0 \u00a0prop\u00f3sitos; es decir, a qu\u00e9 tipo de tributo se acudir\u00eda con estos; (iii) una \u00a0 \u00a0alusi\u00f3n al por qu\u00e9 este asunto sobrepasa la planeaci\u00f3n fiscal del gobierno \u00a0 \u00a0Nacional, por ejemplo, destinando en su proyecto anual de presupuesto la \u00a0 \u00a0asignaci\u00f3n que considere a los sectores que requieren modernizaci\u00f3n o \u00a0 \u00a0fortalecimiento; siendo que (iv) esta pareciera ser la intenci\u00f3n del \u00a0 \u00a0documento de bases cuando refiere a que el gobierno Nacional, y especialmente \u00a0 \u00a0el Ministerio de Justicia y del Derecho, asistir\u00e1n de forma arm\u00f3nica y \u00a0 \u00a0coordinada a la Rama Judicial en sus procesos de modernizaci\u00f3n \u2013es decir, se \u00a0 \u00a0fija una l\u00ednea de acci\u00f3n clara en cabeza del Ejecutivo\u2013; pero adem\u00e1s, y en \u00a0 \u00a0atenci\u00f3n a las caracter\u00edsticas de la ley del PND, (v) hubiera podido \u00a0 \u00a0justificarse por qu\u00e9 la carga tributaria impuesta deb\u00eda tener un car\u00e1cter \u00a0 \u00a0permanente en el tiempo\u201d. \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-117 de 2024 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte advirti\u00f3 que la creaci\u00f3n de una tasa que estar\u00eda \u00a0 \u00a0llamada a fortalecer el sector cultura, carec\u00eda de fundamento espec\u00edfico. En \u00a0 \u00a0concreto, se se\u00f1al\u00f3 que el Gobierno no hab\u00eda explicado con suficiencia la \u00a0 \u00a0conexidad directa e inmediata entre dicha norma instrumental y las bases del plan. \u00a0\u00a0<\/p>\n
C-143 de 2025 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En esta \u00a0 \u00a0providencia se declar\u00f3 la exequibilidad de una norma de contenido \u00a0 \u00a0tributario, incluida en el PND (art\u00edculo 233 de la Ley 2294 de 2023). Ello \u00a0 \u00a0porque, entre otras cosas, el Gobierno explic\u00f3 que su inclusi\u00f3n se debi\u00f3 a un \u00a0 \u00a0proceso de concertaci\u00f3n con las comunidades \u00e9tnicas, que se llev\u00f3 a cabo para \u00a0 \u00a0el momento en que se estaba consultando el contenido del plan. Luego, la necesidad de su implementaci\u00f3n s\u00ed hab\u00eda sido \u00a0 \u00a0puesta de presente en el tr\u00e1mite legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
165.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Finalmente, cabe \u00a0resaltar que la norma demandada tampoco tuvo un amplio debate en el Congreso de \u00a0la Rep\u00fablica. En la sentencia C-016 de 2016 se sostuvo \u201c(\u2026) que la jurisprudencia \u00a0constitucional ha indicado que en aquellos casos en los que existe evidencia \u00a0suficiente acerca de que la disposici\u00f3n acusada fue objeto de debates \u00a0calificados durante su tr\u00e1mite en el Congreso, el juicio de unidad de materia \u00a0puede adelantarse con menor rigor en tanto la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica se ha \u00a0producido correctamente\u201d[157]. Aunque, por lo que se \u00a0ha visto, los tiempos de debate en la aprobaci\u00f3n del PND son m\u00e1s reducidos, no \u00a0necesariamente en todos los casos se comprueba la insuficiencia de las \u00a0deliberaciones[158]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
166.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En este caso, sin \u00a0embargo, durante el tr\u00e1mite legislativo el Gobierno no argument\u00f3 por qu\u00e9 era \u00a0necesario ampliar la temporalidad de la contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n[159]. En la exposici\u00f3n de motivos no se habl\u00f3 \u00a0de esa medida, ni en los debates se present\u00f3 alguna consideraci\u00f3n sobre su \u00a0alcance o finalidad. Adem\u00e1s, siempre fue aprobada en bloque, sobre la base de \u00a0que frente a su contenido no se hab\u00edan presentado proposiciones[160]. Solo luego de que se vot\u00f3 el informe de \u00a0conciliaci\u00f3n en la Plenaria del Senado de la Rep\u00fablica, el congresista Mauricio \u00a0G\u00f3mez Am\u00edn (demandante en esta causa) se pronunci\u00f3 en contra de la inclusi\u00f3n de \u00a0la medida en el Plan Nacional de Desarrollo, sosteniendo que el cobro de la \u00a0valorizaci\u00f3n afectar\u00eda a peque\u00f1as y medianas empresas[161]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
167.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En conclusi\u00f3n, la constitucionalidad del art\u00edculo 280 de \u00a0la Ley 2294 de 2023 debi\u00f3 estudiarse a partir del precedente contenido en las \u00a0sentencias C-464 de 2020, C-493 de 2020, \u00a0C-161 de 2022, C-117 de 2024 y C-143 de 2025. Al analizar el asunto de fondo, \u00a0se encontr\u00f3 que, si bien la norma era instrumental y ten\u00eda alguna relaci\u00f3n con \u00a0las bases del plan y con el Plan Plurianual de Inversiones, dicha relaci\u00f3n no \u00a0hab\u00eda sido directa ni inmediata. La Corte resalt\u00f3 que esa \u00a0conexi\u00f3n no saltaba a la vista y que, adem\u00e1s, no fue explicada por el Gobierno. \u00a0Por ello, se incumpli\u00f3 con el principio de unidad de materia en esta causa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
168.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Cuesti\u00f3n \u00a0final. Reviviscencia del art\u00edculo 249 de la Ley 1819 de 2016. Como se manifest\u00f3 en la sentencia C-075 de 2022, debe precisarse que si bien en un inicio \u00a0esta Corte consider\u00f3 que la inexequibilidad de una norma generaba \u00a0autom\u00e1ticamente la reviviscencia de aquellas que esta derog\u00f3 o subrog\u00f3[162], este criterio fue abandonado con \u00a0posterioridad[163]. Actualmente, la Sala considera que dicho fen\u00f3meno no ocurre de \u00a0manera autom\u00e1tica[164], sino que, en cada caso concreto, se debe entrar a examinar si se \u00a0configura alguna condici\u00f3n que amerite que este tribunal disponga la \u00a0reviviscencia con el fin de (i) evitar escenarios de inseguridad jur\u00eddica ante \u00a0vac\u00edos normativos generados por la inexequibilidad, (ii) precaver posibles \u00a0situaciones de vulneraci\u00f3n de derechos fundamentales; o (iii) garantizar la \u00a0supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, claro est\u00e1, siempre que las normas \u00a0reincorporadas al ordenamiento no sean contrarias a la Carta[165]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
169.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Por lo dem\u00e1s, para que \u00a0opere la reviviscencia por virtud de la inexequibilidad de una norma \u00a0derogatoria o subrogatoria no se requiere que la sentencia de \u00a0constitucionalidad as\u00ed lo declare en su parte resolutiva \u2013aunque nada obsta \u00a0para que lo haga\u2013, sino que basta con que as\u00ed lo considere en su parte motiva[166]. As\u00ed, dependiendo de las circunstancias \u00a0particulares de cada caso concreto, la Corte ha optado en algunas ocasiones por \u00a0se\u00f1alar la reviviscencia en los considerandos de su decisi\u00f3n[167], mientras que en otra lo ha establecido \u00a0en la parte resolutiva de la providencia[168]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
170.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En el asunto en \u00a0cuesti\u00f3n, la Sala Plena considera que, de no disponerse la reviviscencia del \u00a0inciso segundo del art\u00edculo 249 de la Ley 1819 de 2016 modificado por la Ley \u00a02294 de 2023, se generar\u00eda un \u00e1mbito de incertidumbre normativa respecto de la \u00a0contribuci\u00f3n nacional de valorizaci\u00f3n, lo que a su vez implicar\u00eda un escenario \u00a0de inseguridad jur\u00eddica al quedar en vilo la regulaci\u00f3n sobre esta materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
171.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0En consecuencia, ante \u00a0el deber de asegurar el principio de seguridad jur\u00eddica, la Sala dispondr\u00e1 la \u00a0reviviscencia de la norma que fue subrogada por el art\u00edculo 280 de la Ley 2294 \u00a0de 2023, que aqu\u00ed se declara inexequible por vulnerar el principio de unidad de \u00a0materia. En concreto, la norma que ser\u00e1 reincorporada al ordenamiento jur\u00eddico \u00a0por virtud de esta reviviscencia es el inciso segundo del art\u00edculo 249 de la \u00a0Ley 1819 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
V.\u00a0\u00a0 DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La Corte \u00a0Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, administrando justicia en nombre \u00a0del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
RESUELVE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero: Declarar la INEXEQUIBILIDAD del \u00a0art\u00edculo 280 de la Ley 2294 de 2023 \u201cPor el cual se expide el Plan Nacional \u00a0de Desarrollo 2022-2026 \u201cColombia Potencia Mundial de la Vida\u201d, por trasgredir \u00a0el principio de unidad de materia, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en esta \u00a0providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo: En consecuencia, disponer la REVIVISCENCIA \u00a0del inciso segundo del \u00a0art\u00edculo 249 de la Ley 1819 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese y c\u00famplase, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ \u00a0NAJAR \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S \u00a0GONZ\u00c1LEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C\u00c9SAR HUMBERTO CARVAJAL \u00a0SANTOYO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VLADIMIR FERN\u00c1NDEZ \u00a0ANDRADE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con impedimento aceptado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES \u00a0MOSQUERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ausente con comisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MIGUEL POLO ROSERO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAROLINA RAM\u00cdREZ\u00a0 P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES \u00a0CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con aclaraci\u00f3n de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO \u00a0LOPEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] En un inicio, la sustanciaci\u00f3n de este expediente le \u00a0correspondi\u00f3 al magistrado Antonio Jos\u00e9 Lizarazo Ocampo, quien concluy\u00f3 su periodo \u00a0constitucional el 5 de febrero de 2025. Por tal motivo, el magistrado Miguel \u00a0Polo Rosero, al haber sido elegido y designado como magistrado de la Corte \u00a0Constitucional en su reemplazo, le corresponde asumir y concluir los tr\u00e1mites \u00a0de este proceso, en virtud de lo previsto en el inciso final del art\u00edculo 7 del \u00a0Decreto 1265 de 1970, en el que se dispone lo siguiente: \u201cLas salas de \u00a0decisi\u00f3n no se alterar\u00e1n durante cada per\u00edodo por cambio en el personal de \u00a0magistrados y, por consiguiente, el que entre a reemplazar a otro ocupar\u00e1 \u00a0el lugar del sustituido\u201d (\u00e9nfasis de la Sala). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] Los \u00a0art\u00edculos 244 de la Constituci\u00f3n y 11 del Decreto 2067 de 1991 disponen que es \u00a0deber de la Corte Constitucional comunicar \u201cal Presidente de la Rep\u00fablica o \u00a0al Presidente del Congreso, seg\u00fan el caso, la iniciaci\u00f3n de cualquier proceso \u00a0que tenga por objeto el examen de constitucionalidad de normas dictadas por \u00a0ellos\u201d. Esta comunicaci\u00f3n, que se debe extender en el auto admisorio de la \u00a0demanda, pretende que las respectivas autoridades rindan su concepto para \u00a0justificar \u201cla constitucionalidad de las normas sometidas a control\u201d \u00a0(apartado final del inciso segundo del art\u00edculo 11 del Decreto 2067 de 1991), \u00a0la cual tambi\u00e9n puede hacerse extensiva \u201ca los organismos o entidades del \u00a0Estado que hubieren participado en la elaboraci\u00f3n o expedici\u00f3n de la norma\u201d \u00a0(apartado inicial de la norma en cita). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] El \u00a0art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991 faculta al magistrado sustanciador para \u00a0invitar \u201ca entidades p\u00fablicas, a organizaciones privadas y a expertos en las \u00a0materias relacionadas con el tema del proceso\u201d a conceptuar sobre aspectos \u00a0relevantes para la elaboraci\u00f3n del proyecto de fallo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] Alfredo Luis \u00a0Gravini Simancas, Boanerge Omar Montero Mercado, \u00c1lvaro de \u00a0Jes\u00fas Camargo Rueda, \u00c1lvaro Yosimar Smith De La Rosa, Yudis Steffani Orozco Parejo, Danny de Jes\u00fas \u00a0Hern\u00e1ndez Vega, Jhon Jairo Donado Romero, V\u00edctor Manuel Ospino Charris, Mario \u00a0Luis de Alba de Alba, Luz Helena Ferrer Palmera, Boris de \u00a0Jes\u00fas Cortina Mendoza, Nemesio de Jes\u00fas Robles Arc\u00f3n, Manuel Enrique Arce Agua, \u00a0Franklin Antonio Mora Romero y David Alfonso C\u00e1ceres Vargas presentaron \u00a0solicitud de coadyuvancia frente a la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, por \u00a0considerarla procedente, pertinente y oportuna. En el anexo 1\u00b0 de esta \u00a0providencia se incluye un resumen de su escrito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[5] Intervenci\u00f3n \u00a0conjunta del 25 de noviembre de 2024. Sin perjuicio de esta intervenci\u00f3n, el INVIAS \u00a0tambi\u00e9n present\u00f3 escrito individual para atender a la invitaci\u00f3n contenida en \u00a0el auto del 29 de octubre de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] Ibid., \u00a0p. 14. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] Ibid., \u00a0p. 17. Se cita un fallo del Consejo de Estado, en donde el \u00a0actor confundi\u00f3 el principio de irretroactividad de una ley tributaria con el \u00a0plazo que ten\u00eda la administraci\u00f3n departamental para cobrar la valorizaci\u00f3n de \u00a0la obra. Ver pie de p\u00e1gina 17. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] Ibid., \u00a0p. 19. Agregaron que los principios constitucionales y legales son mandatos de \u00a0optimizaci\u00f3n, que pueden ser cumplidos en diferente grado seg\u00fan las \u00a0posibilidades reales y jur\u00eddicas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] Adicionalmente, \u00a0el INVIAS se refiri\u00f3 al principio de irretroactividad y a la naturaleza \u00a0de la contribuci\u00f3n nacional por valorizaci\u00f3n. Al respecto, advirti\u00f3 que \u201c(\u2026) no \u00a0opera la irretroactividad de la ley para el cobro de la CNV, pues tal y como se \u00a0se\u00f1ala en las disposiciones aplicables al cobro de contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n \u00a0en otras ciudades, todas conciben el cobro antes, durante o despu\u00e9s de la \u00a0ejecuci\u00f3n del proyecto y es obvio, ya que la esencia del cobro de la \u00a0contribuci\u00f3n de valorizaci\u00f3n radica fundamentalmente en la captura de un \u00a0plusvalor, que para el caso en concreto viene determinado por el beneficio que \u00a0genera la ejecuci\u00f3n de las obras de infraestructura\u201d (p\u00e1g. 12) Argument\u00f3 \u00a0que el art\u00edculo demandado no modifica el hecho generador definido previamente \u00a0por la Ley 1819 de 2016, y que para el proyecto vial Cartagena \u2013 Barranquilla \u2013 \u00a0Circunvalar de la Prosperidad \u201c(\u2026) ha venido surtiendo las diferentes etapas \u00a0de conformidad con lo establecido en la disposici\u00f3n original de la mencionada \u00a0Ley, ya que el mencionado cobro est\u00e1 siendo adelantado durante la ejecuci\u00f3n del \u00a0proyecto\u201d (p\u00e1g. 13). Describi\u00f3 las particularidades de este \u00faltimo, en lo \u00a0relativo al proceso de contrataci\u00f3n, desarrollo y avance de las obras (p\u00e1g. \u00a013), para indicar que aquel \u201ccumple con el supuesto temporal de las normas \u00a0tributarias y es que el hecho generador se pueda verificar desde el momento de \u00a0expedici\u00f3n de la ley habilitante\u201d (p\u00e1g. 13). Escrito enviado por Jes\u00fas \u00a0David Perea Murillo, en calidad de subdirector de Defensa Jur\u00eddica del \u00a0Instituto Nacional de V\u00edas \u2013 INVIAS. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] Ibid. \u00a0Citaron las sentencias C-126 de 2020, C-068 de 2020, C-026 de 2020, C-415 de \u00a02020. C-464 del 2020, C-063 del 2021 y C-049 del 2022. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] Ibid., \u00a0p. 27. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] Ibid., \u00a0pie de p\u00e1gina 40. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] Ibid., \u00a0pie de p\u00e1gina 41. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] Pablo \u00a0Nelson Rodr\u00edguez Silva, en su calidad de apoderado de la U.A.E. Direcci\u00f3n de \u00a0Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, presenta concepto en virtud del Auto de \u00a029 de octubre de 2024. Expediente digital D0016178. Archivo \u201cConcepto – \u00a0Direcci\u00f3n de Impuestos y Aduanas Nacionales \u2013 DIAN\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] Ibid., \u00a0p. 5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] \u00a0Rodrigo Uribe Largacha, es el Acad\u00e9mico ponente del concepto, que fue suscrito \u00a0por el presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, Juan Rafael \u00a0Bravo Arteaga. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] Ibid., \u00a0p. 13. En el concepto se explica que: \u201cEn este caso, la aprobaci\u00f3n y \u00a0aplicaci\u00f3n de la contribuci\u00f3n despu\u00e9s del inicio de su operaci\u00f3n representar\u00edan \u00a0un hecho consolidado, ya que la obra hab\u00eda sido culminada y entregada para el \u00a0uso p\u00fablico\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] Ibid., \u00a0p. 14. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] \u00a0Suscribe el escrito Eleonora Lozano Rodr\u00edguez y act\u00faa como ponente Carlos \u00a0Fernando G\u00f3mez Rom\u00e1n. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero \u00a0atendi\u00f3 la invitaci\u00f3n realizada mediante Auto de 29 de octubre de 2024. \u00a0Expediente digital D0016.178. Archivo \u201cConcepto -Instituto Colombiano de \u00a0Derecho Tributario\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] Ibid., \u00a0p. 5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] Ibid. \u00a0Agreg\u00f3 que \u201cde aceptarse que se aplique sobre obras que ya est\u00e1n en \u00a0operaci\u00f3n, har\u00eda evidente que no persigue cumplir con programas futuros o que \u00a0se realicen en el cuatrienio. Su vinculaci\u00f3n es cuando m\u00e1s, indirecta y carece \u00a0de inmediatez\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] Ibid., \u00a0p. 7. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] Las \u00a0respuestas aportadas en las intervenciones ciudadanas se sintetizan en el\u00a0Anexo \u00a01\u00a0de esta sentencia. La informaci\u00f3n suministrada ser\u00e1 analizada en el \u00a0juicio de constitucionalidad, de ser pertinente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] \u00a0Archivo \u201cConcepto – Procuradora General de la Naci\u00f3n\u201d, p. 3. Cita las \u00a0sentencias C-464 de 2020 y C-117 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] Al \u00a0respecto, reiter\u00f3 lo se\u00f1alado en la sentencia C-464 de 2020: \u201cse hace \u00a0necesario exigir que el documento de bases -que hace parte integral de la \u00a0iniciativa justifique las razones por las cuales es imperioso incidir en las \u00a0cargas tributarias a cargo de los ciudadanos en una ley de planeaci\u00f3n cuya \u00a0vocaci\u00f3n es inicialmente transitoria\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[27] Ibid., \u00a0p. 6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] Ibid., \u00a0p. 6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-214 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] \u00a0Decreto 2067 de 1991, art\u00edculo 6, inciso 3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] Corte \u00a0Constitucional, sentencias C-539 de 1999, C-055 de 2010 y C-889 de 2012.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-214 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] \u00a0En este sentido, el control incluye la siguiente norma jur\u00eddica: \u201cLa \u00a0Contribuci\u00f3n Nacional de Valorizaci\u00f3n se podr\u00e1 aprobar y aplicar antes, durante \u00a0y hasta cinco (5) a\u00f1os despu\u00e9s del inicio de la operaci\u00f3n del proyecto\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-551 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] En una intervenci\u00f3n conjunta del 25 de noviembre de 2024. Cabe \u00a0advertir que el INVIAS, en una intervenci\u00f3n individual de 2 de diciembre de \u00a02024, reiter\u00f3 esta misma idea y en los mismos t\u00e9rminos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] \u00a0Expediente D-16.178. Escrito de correcci\u00f3n presentado el 11 de octubre de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-235 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] \u00a0Expediente D-16178. Escrito de correcci\u00f3n de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-415 de 2020 (entre muchas otras). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] Sobre el \u00a0particular, el art\u00edculo 341 de la Carta, en el aparte pertinente, dispone que: \u00a0\u201cEl Congreso podr\u00e1 modificar el Plan de Inversiones P\u00fablicas siempre y \u00a0cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las \u00a0autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o \u00a0inclusi\u00f3n de proyectos de inversi\u00f3n no contemplados en \u00e9l, requerir\u00e1 el visto \u00a0bueno del Gobierno Nacional.\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-489 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] \u00a0Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Art\u00edculo 150.3. \u00c9nfasis por fuera del texto original. Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-489 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-370 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-430 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] \u00a0Consulta en web: https:\/\/dle.rae.es\/aprobar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-430 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-359 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] En \u00a0l\u00ednea con lo anterior, el art\u00edculo 169 de la Constituci\u00f3n establece que: \u201cEl \u00a0t\u00edtulo de las leyes deber\u00e1 corresponder precisamente a su contenido (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-489 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] Corte Constitucional, sentencia C-191 de \u00a01996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] Ibid. Para tal prop\u00f3sito, cit\u00f3 las sentencias C-025 de 1993, C-407 de 1994 y C-531 de \u00a01995. \u00c9nfasis no original. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[69] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-305 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-573 de 2004. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-376 de 2008. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-156 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-016 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-016 de 2016. En esa providencia se reconoci\u00f3 lo \u00a0siguiente: \u201cEl principio de unidad de materia impone que exista una \u00a0conexi\u00f3n teleol\u00f3gica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias \u00a0generales del Plan, y las disposiciones instrumentales que contiene. Esta \u00a0exigencia de un v\u00ednculo estrecho entre los medios y los fines encuentra \u00a0fundamento no solo en la necesidad de conferir un contenido preciso a la unidad \u00a0de materia en un estatuto multitem\u00e1tico como la ley del Plan, sino en el \u00a0principio de coherencia reconocido en la Ley Org\u00e1nica 152 de 1994 al \u00a0prescribir\u00a0que\u00a0los programas y \u00a0proyectos del plan de desarrollo deben tener una relaci\u00f3n efectiva con las \u00a0estrategias y objetivos establecidos en \u00e9ste\u00a0(art. 3. Literal \u00a0m)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-016 de 2016. Para la Corte, \u201c(\u2026) la \u00a0especial posici\u00f3n que en el sistema de fuentes tiene la ley del Plan as\u00ed como \u00a0su particular eficacia normativa, exige asegurar que los mandatos en ella \u00a0contenidos se relacionen directamente con la funci\u00f3n de planeaci\u00f3n. Se trata de \u00a0una ley que (\u2026) tiene la aptitud de aplicarse inmediatamente puesto que sus \u00a0mandatos constituyen mecanismos id\u00f3neos para su ejecuci\u00f3n. Esa aplicaci\u00f3n \u00a0prevalente e inmediata debe encontrarse subordinada a que, en realidad, las \u00a0normas instrumentales persigan de manera inequ\u00edvoca los prop\u00f3sitos del Plan\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[77] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[78] Al \u00a0respecto, rev\u00edsense las sentencias C-068 de \u00a02020, C-026 de 2020 y C-126 de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[79] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-415 de 2020. Citando las sentencias C-026 de 2020 y C-047 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[80] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[81] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[82] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-063 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[83] En \u00a0esta sentencia se declar\u00f3, entre otras muchas cosas, la exequibilidad del art\u00edculo \u00a0233 del Plan Nacional de Desarrollo por la presunta vulneraci\u00f3n del principio \u00a0de unidad de materia. La Corte advirti\u00f3 que la norma de contenido tributario \u00a0demandada (i) hab\u00eda sido suficientemente debatida en el Congreso, y (ii) su \u00a0inclusi\u00f3n en el Plan fue explicada, tambi\u00e9n con suficiencia, por el Gobierno \u00a0Nacional. En tal sentido, la compar\u00f3 con las bases del Plan y con el Plan \u00a0Plurianual de Inversiones, para decir que entre ellos exist\u00eda conexidad directa \u00a0e inmediata. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[84] Al \u00a0respecto, rev\u00edsense, por ejemplo, las sentencias C-276 \u00a0de 2021 o C-037 de 2024. Frente a ellas, el Magistrado Jorge Enrique Ib\u00e1\u00f1ez \u00a0Najar formul\u00f3 salvamento y aclaraci\u00f3n de voto, respectivamente, tras considerar \u00a0que no se hab\u00eda seguido la metodolog\u00eda prevista en la sentencia C-063 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[85] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-489 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[86] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-438 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[87] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[88] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-489 de 2024. Citando la sentencia C-453 \u00a0de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[89] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[90] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-415 de 2020, seg\u00fan previamente se transcribi\u00f3. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[91] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-438 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[92] \u00a0V\u00e9anse, entre otras, las sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de \u00a02008, C-714 de 2008, C-801 de 2008, C-077 de 2012, C-363 de 2012, C-747 de \u00a02012, C-670 de 2014, C-016 de 2016 y C-359 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[93] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-032 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[94] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-415 de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[95] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[96] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[97] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[98] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[99] \u00a0Constituci\u00f3n, art\u00edculo 154. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[100] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-370 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[101] \u00a0Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, art\u00edculo 151. \u201cEl Congreso expedir\u00e1 leyes org\u00e1nicas a \u00a0las cuales estar\u00e1 sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de \u00a0ellas se establecer\u00e1n los reglamentos del Congreso y de cada una de las \u00a0C\u00e1maras, las normas sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto \u00a0de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las \u00a0relativas a la asignaci\u00f3n de competencias normativas a las entidades \u00a0territoriales. Las leyes org\u00e1nicas requerir\u00e1n, para su aprobaci\u00f3n, la mayor\u00eda \u00a0absoluta de los votos de los miembros de una y otra C\u00e1mara\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[102] Constituci\u00f3n, art\u00edculo 150. 10. \u201cCorresponde \u00a0al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes \u00a0funciones: \/\/ 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando \u00a0la necesidad lo exija o la conveniencia p\u00fablica lo aconseje. Tales facultades \u00a0deber\u00e1n ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobaci\u00f3n requerir\u00e1 \u00a0la mayor\u00eda absoluta de los miembros de una y otra C\u00e1mara. \/\/ El Congreso podr\u00e1, en todo tiempo y por \u00a0iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso \u00a0de facultades extraordinarias. \/\/ Estas facultades no se podr\u00e1n conferir para \u00a0expedir c\u00f3digos, leyes estatutarias, org\u00e1nicas, ni las previstas en el numeral \u00a020 del presente art\u00edculo, ni para decretar impuestos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[104] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-600A de 1995. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[105] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-008 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[106] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-219 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[107] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-095 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[108] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-276 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[109] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-049 de 2022. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[110] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-370 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[111] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-438 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[112] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-077 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[113] Ley \u00a01450 de 2011, art\u00edculo 262. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[114] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-095 de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[115] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-524 de 2023. En ella se citan las sentencias C-987 de 1999 y C-593 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[116] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-489 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[117] \u201cLos programas y proyectos del plan de desarrollo deben \u00a0tener una relaci\u00f3n efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en \u00a0\u00e9ste\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[118] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-489 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[119] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-489 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[120] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-489 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[121] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[122] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[123] \u00a0Consejo de Estado. Secci\u00f3n Cuarta, sentencia del 17 de septiembre de 2014, \u00a0Radicaci\u00f3n n\u00famero: 05001-23-31-000-2000-02593-01(19872), Consejera Ponente \u00a0Carmen Teresa Ortiz de Rodr\u00edguez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[124] \u201cPor \u00a0medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen \u00a0los mecanismos para la lucha contra la evasi\u00f3n y la elusi\u00f3n fiscal, y se dictan \u00a0otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[125] Ley \u00a01819 de 2016, art\u00edculo 239. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[126] Ley \u00a01819 de 2019, art\u00edculo 242. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[127] Ley \u00a01819 de 2019, art\u00edculo 243. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[128] Ley \u00a01819 de 2019, art\u00edculo 244. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[129] Ley \u00a01819 de 2019, art\u00edculo 245. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[130] Ley \u00a01819 de 2019, art\u00edculo 246. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[131] Ley \u00a01819 de 2016, art\u00edculo 249 \u2013sin reforma\u2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[132] Ley \u00a02294 de 2023, art\u00edculo 1. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[133] Ley \u00a02294 de 2023, art\u00edculo 3.5. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[134] Bases \u00a0del Plan Nacional de Desarrollo, p. 176 y 177. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[135] Ibid., p. 180. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[136] Ibid., p. 185. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[137] Ibid., p. 188. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[138] Ibid., \u00a0p. 190. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[139] Plan \u00a0Plurianual de Inversiones, p. 19-47. Entre esos proyectos se encuentran algunos \u00a0como los siguientes: \u201ci) Intervenci\u00f3n en corredores carreteros (Pasto \u2013 \u00a0Popay\u00e1n, San Francisco \u2013 Mocoa, Las \u00c1nimas \u2013 Nuqu\u00ed, Oca\u00f1a \u2013 Aguachica \u2013 \u00a0Gamarra, Buenaventura \u2013 Puerto Carre\u00f1o, Villeta \u2013 Guaduas, Ipiales \u2013 Rumichaca \u00a0Zipaquir\u00e1 \u2013 Barbosa y finalizaci\u00f3n de la Perimetral Oriente de Bogot\u00e1); ii) \u00a0V\u00edas de interconexi\u00f3n regional (doble calzada Cartagena-Barranquilla-Santa \u00a0Marta); iii) Intervenci\u00f3n de la carretera Popay\u00e1n – Patico – Paletar\u00e1 \u2013 San \u00a0Jos\u00e9 de Isnos – San Agust\u00edn \u2013 Pitalito; iv) Corredor Tumaco – Pasto \u2013 Mocoa; \u00a0xvi) V\u00eda Calarc\u00e1 – La Paila; v) Doble calzada Quind\u00edo \u2013 Tolima; vi) Troncal de \u00a0Sumapaz (San Juan – La Uni\u00f3n – La Cabrera – Venecia – Pandi – Boquer\u00f3n); vii) \u00a0V\u00eda Anor\u00ed – Zaragoza 85 Kms conectando con 4G que pasa por Zaragoza, conectando \u00a0Bajo Cauca y Nordeste; viii) Transversal del Pacifico sur “Manuel Ortiz y \u00a0Samora” V\u00eda Tumaco (La Espriella – Nari\u00f1o) Colombia – R\u00edo Mataje Ecuador – \u00a0El remolino – Cauca Colombia; ix) Mejoramiento, Mantenimiento, Gesti\u00f3n Predial, \u00a0Social y Ambiental Sostenible Corredor Ruta de los Libertadores (Bel\u00e9n – Socha \u00a0– S\u00e1cama – La Cabuya – Paz de Ariporo) en los Departamentos de Boyac\u00e1 y \u00a0Casanare, en marco de Reactivaci\u00f3n Econ\u00f3mica, mediante el programa de Obra \u00a0P\u00fablica “V\u00edas para Legalidad y la Reactivaci\u00f3n Visi\u00f3n 2030\u201d y x) Terminaci\u00f3n \u00a0construcci\u00f3n del Corredor vial Vado Hondo \u2013 Labranzagrande – Yopal en los \u00a0Departamentos de Boyac\u00e1 y Casanare, en marco de la Reactivaci\u00f3n Econ\u00f3mica, \u00a0mediante el programa de Obra P\u00fablica “V\u00edas para la Legalidad Reactivaci\u00f3n \u00a0Visi\u00f3n 2030\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[140] Bases \u00a0del Plan Nacional de Desarrollo, p. 25. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[141] Ibid., p. 26. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[142] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[143] Ibid., pp. 176-181. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[144] Ibid., \u00a0p. 187. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[145] Plan Plurianual \u00a0de Inversiones, p. 4. Rev\u00edsese tambi\u00e9n el art\u00edculo 5 de la Ley 2294 de 2023. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[146] Plan \u00a0Plurianual de Inversiones, p. 6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[147] Ibid., \u00a0p. 7. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[148] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-464 de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[149] \u00a0Intervenci\u00f3n del Gobierno Nacional. Escrito remitido el 25 de noviembre de \u00a02024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[150] Ibid., \u00a0pp. 25 y 26. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[151] Ibid., \u00a0p. 26. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[152] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[153] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[154] Ibid., \u00a0pp. 27 y 28. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[155] Ley \u00a02294 de 2023, art\u00edculo 255. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[157] Corte \u00a0Constitucional, sentencia C-016 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[158] Corte Constitucional, sentencia C-415 de 2020. All\u00ed se resalt\u00f3 lo siguiente: \u201c(\u2026) aunque la aprobaci\u00f3n del Plan Nacional de \u00a0Desarrollo se revista de ciertas particularidades en tanto la iniciativa es \u00a0gubernamental, la posibilidad de modificaci\u00f3n del proyecto se encuentra \u00a0limitada y el t\u00e9rmino para la aprobaci\u00f3n es reducido, lo que ocasiona en \u00a0principio una deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica m\u00e1s restringida, pero para la Corte \u00a0ello\u00a0no libera al Congreso de la Rep\u00fablica de realizar el proceso \u00a0necesario de reflexi\u00f3n p\u00fablica -debate parlamentario-, para garant\u00eda de los \u00a0principios superiores de la democracia, la participaci\u00f3n y el pluralismo, as\u00ed \u00a0como los derechos de las minor\u00edas. Es claro para la Corte que el \u00f3rgano \u00a0democr\u00e1tico no queda desprovisto de sus facultades constitucionales y org\u00e1nicas \u00a0para generar el espacio de discusi\u00f3n p\u00fablica indispensable sobre los contenidos \u00a0de la ley del plan, tampoco para llevar a feliz t\u00e9rmino los fines sociales y \u00a0esenciales del Estado, como expresi\u00f3n del equilibrio entre las diversas ramas \u00a0del poder p\u00fablico y la salvaguarda del inter\u00e9s general\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[159] La \u00a0norma aparece incluso en el proyecto de ley formulado por el Gobierno Nacional, \u00a0contenido en la Gaceta 18 de 2023. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[160] En la \u00a0Gaceta 181 de 2023 puede verse que la congresista Karina Espinosa Oliver \u00a0propuso eliminar el art\u00edculo, sobre la base de que este desconoc\u00eda el principio \u00a0de irretroactividad, empero, dej\u00f3 como constancia esa proposici\u00f3n, por lo que \u00a0nunca fue discutida ni votada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[161] \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica, Gaceta 1143 de 2024. Sobre \u00a0este tr\u00e1mite legislativo, rev\u00edsense las Gacetas 180, 182, 183, 274, \u00a0428, 858, 889, 892 y 923 de 2023; as\u00ed como la Gaceta 1143 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[162] Corte Constitucional, \u00a0sentencias C-608 de 1992, C-145 de 1994 y C-055 de 1996. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[163] Corte Constitucional, \u00a0sentencias C-402 de 2010 y C-286 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[164] Corte Constitucional, \u00a0sentencias C-278 de 2019, C-394 de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[165] Corte Constitucional, \u00a0sentencia C-286 de 2014, reiterada en sentencia C-133 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[166] Sobre este particular, la \u00a0Corte ha considerado que \u201c[e]n lo que respecta a la oportunidad de la \u00a0declaratoria de reincorporaci\u00f3n, la Corte ha optado por distintas alternativas \u00a0a lo largo de su jurisprudencia. En la etapa inicial, que coincide con la \u00a0defensa de la tesis de la reviviscencia autom\u00e1tica, esta Corporaci\u00f3n dispuso la \u00a0procedencia de la misma, bien en la sentencia que declaraba la inexequibilidad \u00a0del precepto derogatorio, o bien en la decisi\u00f3n que asum\u00eda el estudio de \u00a0constitucionalidad de las normas reincorporadas, siendo el segundo el escenario \u00a0m\u00e1s recurrente.\u00a0 Luego, en la etapa que coincide con la fijaci\u00f3n de condiciones \u00a0para la reviviscencia, la Corte opt\u00f3 progresivamente por poner de presente, \u00a0generalmente en la parte motiva de las decisiones de inexequibilidad, los \u00a0argumentos que sustentaban la mencionada reincorporaci\u00f3n.\u00a0 Sin embargo, debe \u00a0tenerse en cuenta que tales previsiones no han sido contempladas por la \u00a0jurisprudencia con car\u00e1cter declarativo, sino que simplemente se han limitado a \u00a0verificar si para el caso concreto se cumplen los requisitos que permiten \u00a0predicar la reviviscencia de normas derogadas.\u201d Corte Constitucional, \u00a0sentencia C-402 de 2010, reiterada en sentencia C-278 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[167] Corte Constitucional, \u00a0sentencia C-133 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[168] Corte Constitucional, \u00a0sentencia C-481 de 2019.<\/p>\n
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\u00a0 C-244-25\u00a0 REP\u00daBLICA DE \u00a0COLOMBIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 CORTE CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0 -Sala Plena- \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 SENTENCIA C-244 \u00a0DE 2025 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Referencia: Expediente: D-16178 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 280 \u00a0(parcial) de la Ley 2294 de 2023, \u201cpor el cual […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[157],"tags":[],"class_list":["post-31016","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2025"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/31016","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=31016"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/31016\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=31016"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=31016"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=31016"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}