\u00a0 C-298-25\u00a0<\/p>\n
REP\u00daBLICA \u00a0DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CORTE \u00a0CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0C-298 DE 2025 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Referencia: expediente \u00a0D-15804 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demanda \u00a0de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 7\u00b0 (parcial) del Decreto Ley 2150 de \u00a01992, \u201c[por] el cual se reestructura la superintendencia del subsidio familiar\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Demandante: Bernardo Andr\u00e9s Carvajal S\u00e1nchez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asunto: reserva de ley, legalidad y debido proceso en funciones del Superintendente \u00a0del Subsidio Familiar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado ponente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0Juan Carlos Cort\u00e9s Gonz\u00e1lez \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Bogot\u00e1 D.C., tres (03) de julio \u00a0de dos mil veinticinco (2025) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
SENTENCIA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Para \u00a0decidir la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad presentada por Bernardo \u00a0Andr\u00e9s Carvajal S\u00e1nchez en contra de los numerales 20, 22 y 23 \u2014este \u00faltimo en \u00a0sus literales a), b), c) y d)\u2014, del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992, \u00a0por medio del cual se adoptan medidas de reestructuraci\u00f3n de la \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar. Desde la perspectiva del demandante, \u00a0las disposiciones jur\u00eddicas indicadas vulneran los art\u00edculos 6\u00b0, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334 de la \u00a0Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00cdNTESIS DE LA DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfQu\u00e9 estudi\u00f3 la Corte? \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 \u00a0Corte Constitucional estudi\u00f3 una demanda contra los numerales 20, 22 y 23 \u00a0 \u00a0\u2014este \u00faltimo en sus literales a), b), c) y d)\u2014 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto \u00a0 \u00a0Ley 2150 de 1992, que establecen facultades de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0 \u00a0control a cargo del Superintendente del Subsidio Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 \u00a0acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad se interpuso por el desconocimiento de \u00a0 \u00a0los principios de reserva de ley y legalidad y la afectaci\u00f3n al derecho al \u00a0 \u00a0debido proceso. El demandante aleg\u00f3 la alta indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad de \u00a0 \u00a0las medidas cautelares dise\u00f1adas por el legislador extraordinario, las cuales \u00a0 \u00a0no resultan distinguibles de otros procedimientos administrativos, como los \u00a0 \u00a0referidos a la potestad sancionatoria. \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00bfQu\u00e9 consider\u00f3 la Corte? \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Antes \u00a0 \u00a0de abordar el fondo del asunto, la Corte Constitucional estudi\u00f3 tres \u00a0 \u00a0cuestiones previas. Primera, la Sala Plena explic\u00f3 las razones por las cuales \u00a0 \u00a0tiene competencia para conocer la norma demandada al tratarse de una \u00a0 \u00a0competencia at\u00edpica o especial. Segunda, determin\u00f3 que las normas demandadas \u00a0 \u00a0del Decreto Ley 2150 de 1992 est\u00e1n vigentes y siguen produciendo efectos \u00a0 \u00a0jur\u00eddicos y, por tanto, se habilita el juicio abstracto de \u00a0 \u00a0constitucionalidad. Y tercera, la Sala concluy\u00f3 que la demanda cumpli\u00f3 con \u00a0 \u00a0las cargas formales y con los requisitos m\u00ednimos exigidos por la \u00a0 \u00a0jurisprudencia para un pronunciamiento de fondo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luego \u00a0 \u00a0de plantear el problema jur\u00eddico, la Sala Plena hizo una s\u00edntesis de la \u00a0 \u00a0jurisprudencia constitucional en tres materias: (i) el alcance de los \u00a0 \u00a0principios de reserva de ley y legalidad en el ejercicio de las funciones de \u00a0 \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo del Presidente de la Rep\u00fablica y que \u00a0 \u00a0se ejercen por el Superintendente del Subsidio Familiar; (ii) los \u00a0 \u00a0rasgos distintivos de las medidas cautelares, en particular, en la actividad \u00a0 \u00a0de la Administraci\u00f3n, y los l\u00edmites constitucionales que son exigibles al \u00a0 \u00a0legislador ordinario o extraordinario para su adopci\u00f3n; y (iii) el \u00a0 \u00a0car\u00e1cter diferenciable de las medidas preventivas frente a las que se ejercen \u00a0 \u00a0en raz\u00f3n de la potestad sancionatoria.\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00bfQu\u00e9 decidi\u00f3 la Corte? \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
A partir de una \u00a0 \u00a0contextualizaci\u00f3n sobre el desarrollo normativo del r\u00e9gimen de inspecci\u00f3n, \u00a0 \u00a0vigilancia y control ejercido por la Superintendencia del Subsidio Familiar, \u00a0 \u00a0la Sala Plena concluy\u00f3 que las medidas cautelares y sancionatorias dise\u00f1adas \u00a0 \u00a0por el legislador extraordinario, en cabeza del Superintendente del Subsidio Familiar, \u00a0 \u00a0son instrumentos leg\u00edtimos dispuestos por aquel, orientados al cumplimiento \u00a0 \u00a0de fines constitucionales y a la protecci\u00f3n de bienes e intereses p\u00fablicos \u00a0 \u00a0relevantes. No obstante, aun cuando est\u00e9n dise\u00f1ados para una respuesta \u00a0 \u00a0urgente, r\u00e1pida, preventiva o correctiva para cumplir tales finalidades, la \u00a0 \u00a0definici\u00f3n de estas potestades no est\u00e1 exenta de l\u00edmites constitucionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aplicando los \u00a0 \u00a0m\u00ednimos de referencia legal sobre el ejercicio de las funciones de \u00a0 \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control, la Sala Plena constat\u00f3 una afectaci\u00f3n al \u00a0 \u00a0principio de reserva de ley. En este caso, aun cuando se reconoce una amplia \u00a0 \u00a0libertad de configuraci\u00f3n legislativa y una competencia concurrente entre el \u00a0 \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica y la rama Ejecutiva, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de \u00a0 \u00a01991 dispone que es el Congreso, mediante pautas generales, claras y \u00a0 \u00a0objetivas, a quien le corresponde la regulaci\u00f3n del ejercicio de la potestad \u00a0 \u00a0reglamentaria y definir los contenidos m\u00ednimos para el ejercicio de tales \u00a0 \u00a0atribuciones, sin incurrir en una indeterminaci\u00f3n insuperable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre las \u00a0 \u00a0actuaciones administrativas acusadas, la Sala Plena observ\u00f3 un alto grado de \u00a0 \u00a0indeterminaci\u00f3n de las medidas cautelares dise\u00f1adas por el legislador \u00a0 \u00a0extraordinario, puesto que este no dise\u00f1\u00f3 ning\u00fan par\u00e1metro de orientaci\u00f3n que \u00a0 \u00a0permitiera delimitar su alcance con base en los fines constitucionales que \u00a0 \u00a0pretende desarrollar. Igualmente, encontr\u00f3 que, aun cuando los par\u00e1metros \u00a0 \u00a0jurisprudenciales de la potestad sancionatoria y la cautelar no son \u00a0 \u00a0equivalentes, el legislador extraordinario dispuso las mismas medidas \u00a0 \u00a0administrativas con un car\u00e1cter dual (cautelar y sancionatorio), respecto de \u00a0 \u00a0los mismos sujetos vigilados, sin distinguir los elementos b\u00e1sicos y \u00a0 \u00a0esenciales que habiliten el ejercicio de estas diferentes potestades administrativas, \u00a0 \u00a0que en todo caso deben aplicarse con base en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Como \u00a0 \u00a0consecuencia de la afectaci\u00f3n al principio de reserva de ley, la Sala Plena \u00a0 \u00a0de la Corte Constitucional advirti\u00f3 la afectaci\u00f3n consecuencial del principio \u00a0 \u00a0de legalidad y del derecho al debido proceso. Lo anterior, puesto que sin un \u00a0 \u00a0dise\u00f1o claro, objetivo y previsible del legislador sobre las medidas \u00a0 \u00a0cautelares y sancionatorias en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, \u00a0 \u00a0no existe un marco legal actualizado y cierto que habilite y regule las \u00a0 \u00a0medidas administrativas analizadas, como tampoco una adecuada satisfacci\u00f3n de \u00a0 \u00a0las garant\u00edas m\u00ednimas del derecho al debido proceso administrativo. Esto \u00a0 \u00a0impacta en el principio democr\u00e1tico, pues es al legislador a quien \u00a0 \u00a0corresponde por mandato de la Constituci\u00f3n precisar esos par\u00e1metros, conforme \u00a0 \u00a0lo previsto especialmente en el art\u00edculo 150.8 superior, lo cual genera \u00a0 \u00a0incertidumbre en los administrados. \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00bfQu\u00e9 orden\u00f3 la Corte? \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Considerada la \u00a0 \u00a0inexequibilidad de los numerales \u00a0 \u00a020, 22 y 23 \u2014este \u00faltimo en sus literales a), b), c) y d)\u2014 del art\u00edculo 7\u00b0 \u00a0 \u00a0del Decreto Ley 2150 de 1992, la Sala Plena se\u00f1al\u00f3 que la expulsi\u00f3n \u00a0 \u00a0inmediata del ordenamiento jur\u00eddico de estas normas generar\u00eda un impacto que \u00a0 \u00a0causar\u00eda traumatismos en cuanto a la efectividad del r\u00e9gimen de inspecci\u00f3n, \u00a0 \u00a0vigilancia y control analizado, cuya aplicabilidad es necesaria para asegurar \u00a0 \u00a0los fines superiores a los que sirve el sistema del subsidio familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En consecuencia, \u00a0 \u00a0el Tribunal Constitucional consider\u00f3 que la mejor alternativa en el presente \u00a0 \u00a0caso era modular los efectos de la sentencia y recurrir a una \u00a0 \u00a0inconstitucionalidad diferida, a fin de que el Congreso de la Rep\u00fablica, en \u00a0 \u00a0el plazo de dos legislaturas, expida la ley que contenga el r\u00e9gimen integral \u00a0 \u00a0de intervenci\u00f3n administrativa por parte de la Superintendencia del Subsidio \u00a0 \u00a0Familiar en el sistema y considere la relaci\u00f3n entre los supuestos \u00a0 \u00a0sancionatorios y cautelares, de acuerdo con los contenidos esenciales \u00a0 \u00a0establecidos en la sentencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
I. ANTECEDENTES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0 Norma \u00a0demandada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1. La Sala Plena de la Corte Constitucional transcribe el art\u00edculo 7\u00b0 \u00a0del Decreto Ley 2150 de 1992, por medio del cual se adoptan medidas de \u00a0reestructuraci\u00f3n de la Superintendencia del Subsidio Familiar, subrayando los \u00a0apartados demandados por el actor: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201cDECRETO 2150 DE 1992 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(diciembre 30[1]) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ARTICULO \u00a07o. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE. El \u00a0Superintendente del Subsidio Familiar es agente del Presidente de la Rep\u00fablica, \u00a0de su libre nombramiento y remoci\u00f3n, y como jefe del organismo tendr\u00e1 las \u00a0siguientes funciones:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. Vigilar e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de \u00a0afiliaci\u00f3n de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en \u00a0las entidades sometidas a su vigilancia;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. \u00a0Intervenir administrativamente, en forma total o parcial, las entidades \u00a0sometidas a su vigilancia, por infracci\u00f3n a las leyes y estatutos, o por \u00a0inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia;\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. \u00a0Adoptar las siguientes medidas cautelares:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. \u00a0Intervenci\u00f3n administrativa total de la entidad vigilada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. \u00a0Intervenci\u00f3n administrativa parcial, por servicios o por \u00e1reas geogr\u00e1ficas o de \u00a0operaci\u00f3n; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. \u00a0Imposici\u00f3n de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios m\u00ednimos legales \u00a0mensuales hasta que cese la actuaci\u00f3n ilegal o no autorizada; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. \u00a0Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, con la \u00a0situaci\u00f3n que ha dado origen a la medida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0 La \u00a0demanda[2] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El demandante se\u00f1al\u00f3 que los numerales 20, 22 y 23 \u2014este \u00faltimo en sus literales a), b), c) y d)\u2014 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de \u00a01992 desconocen los art\u00edculos 6\u00b0, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334 de la \u00a0Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En su escrito solicit\u00f3 que la Corte Constitucional \u00a0declare la inexequibilidad de los numerales demandados. Como pretensi\u00f3n \u00a0subsidiaria, pidi\u00f3 la exequibilidad condicionada de las mismas disposiciones, \u00a0en el siguiente sentido: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a)\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u201cque se declare \u00a0exequible el numeral 20 del art\u00edculo 7\u00ba del Decreto 2150 de 1992, en el \u00a0entendido de que su aplicaci\u00f3n no sea aislada y solo pueda cumplirse en \u00a0concordancia con las dem\u00e1s funciones asignadas al Superintendente, y con base \u00a0en la remisi\u00f3n normativa a par\u00e1metros objetivos fijados en otro r\u00e9gimen legal \u00a0que la Corte Constitucional determine\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b)\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u201cque se declare \u00a0exequible el numeral 22 del art\u00edculo 7\u00ba del Decreto 2150 de 1992, en el \u00a0entendido de que su aplicaci\u00f3n solo puede cumplirse como resultado del \u00a0procedimiento administrativo sancionador previsto en la Ley 1437 de 2011 y con \u00a0la comprobaci\u00f3n del dolo o culpa grave\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c)\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u201cque se declare exequible \u00a0el numeral 23 del art\u00edculo 7\u00ba del Decreto 2150 de 1992, en el entendido de que \u00a0su aplicaci\u00f3n solo puede cumplirse con base en la remisi\u00f3n normativa a \u00a0par\u00e1metros objetivos fijados en otro r\u00e9gimen legal que la Corte Constitucional \u00a0determine; o bien con el condicionamiento que la Corte determine con el fin de \u00a0garantizar un m\u00ednimo ejercicio del debido proceso y derecho de defensa, as\u00ed \u00a0como un l\u00edmite en cuanto a la duraci\u00f3n en el tiempo de las medidas cautelares \u00a0de intervenci\u00f3n previstas en los literales a) y b).\u201d \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4. En \u00a0t\u00e9rminos generales, la demanda cuestiona la alta indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad \u00a0de las medidas cautelares previstas en el marco de la inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar, al igual que su falta \u00a0de distinci\u00f3n \u2014sustantiva y procedimental\u2014 respecto de la potestad \u00a0sancionatoria. A juicio del demandante, el legislador extraordinario incurri\u00f3 \u00a0en un desconocimiento correlacionado de los principios de reserva de ley, legalidad \u00a0y debido proceso al no establecer en una norma con fuerza material de ley, bajo \u00a0par\u00e1metros de claridad, certeza y previsibilidad, el tr\u00e1mite cautelar y su \u00a0distinci\u00f3n con otros procedimientos administrativos, incluido el que se deriva \u00a0del ejercicio de la potestad sancionatoria. Esto, a su juicio, no respeta las \u00a0formas propias de cada juicio y desconoce, en consecuencia, el art\u00edculo 29 de \u00a0la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5. Los tres cargos que el actor present\u00f3 est\u00e1n correlacionados y son consecuenciales. \u00a0Como se indic\u00f3 en el auto admisorio de la demanda[7], \u00a0se estudiar\u00edan conjuntamente, en tanto constituyen un examen integral de \u00a0las normas demandadas y de los mandatos constitucionales presuntamente \u00a0infringidos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Primer cargo. Desconocimiento \u00a0del principio de reserva de ley en el ejercicio de las funciones de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control y en las medidas de intervenci\u00f3n del Estado en \u00a0la econom\u00eda (art\u00edculos 150.8[8], 333[9] y 334[10] de la Constituci\u00f3n) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6. El demandante se\u00f1al\u00f3 que el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control \u00a0a cargo del Presidente de la Rep\u00fablica y que ejerce el Superintendente del \u00a0Subsidio Familiar, deben regularse en una norma con fuerza de ley. Por lo tanto, el contenido de las \u00a0medidas acusadas no pod\u00eda ser delegado al Gobierno Nacional, por tratarse de \u00a0una materia reservada al legislador. El demandante fundament\u00f3 su an\u00e1lisis sobre \u00a0la reserva de ley desde una doble perspectiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7. De una parte, afirm\u00f3 que se omite la reserva de ley dispuesta \u00a0en el art\u00edculo 150.8 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El \u00a0demandante argument\u00f3 que esta norma constitucional establece espec\u00edficamente \u00a0que al legislador le corresponde establecer los par\u00e1metros dentro de los cuales \u00a0el Gobierno Nacional debe ejercer las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0control. Esto implica que el poder Ejecutivo no puede \u201cauto habilitarse\u201d \u00a0para ejercer estas facultades. Esta conclusi\u00f3n la sustent\u00f3 en las \u00a0consideraciones, entre otras decisiones, de la Sentencia C-429 de 2019 \u2014la cual \u00a0analiz\u00f3 previamente las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar\u2014 \u00a0la que, a su juicio, dispuso expresamente que las funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar \u00a0constituyen una materia reservada al legislador. Por esta raz\u00f3n, el actor \u00a0concluy\u00f3 que, aunque el legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n \u00a0legislativa, en este caso espec\u00edfico su competencia est\u00e1 limitada por la \u00a0reserva de ley y, por lo tanto, le correspond\u00eda adoptar una legislaci\u00f3n \u00a0sustancial y relevante para el dise\u00f1o de las medidas cautelares y su distinci\u00f3n \u00a0con otros procedimientos administrativos como los que se derivan de la potestad \u00a0sancionatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8. De otra parte, el demandante argument\u00f3 que las normas acusadas \u00a0desconocen la reserva \u00a0legal establecida en los art\u00edculos 333 y 334 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. El actor sostuvo que el art\u00edculo 333 no \u00a0solo reconoce libertades econ\u00f3micas, sino que dispone la competencia exclusiva \u00a0del Congreso de la Rep\u00fablica para fijar los requisitos y las condiciones para \u00a0el ejercicio de la actividad econ\u00f3mica. Complementariamente, el art\u00edculo 334 \u00a0establece la reserva de ley en lo que respecta a la intervenci\u00f3n del Estado en \u00a0la econom\u00eda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9. Para aquel, siguiendo este marco normativo y la jurisprudencia \u00a0constitucional, las entidades vigiladas, como sucede con las Cajas de \u00a0Compensaci\u00f3n Familiar, aunque administran recursos parafiscales especiales, son \u00a0instituciones privadas, que desarrollan actividades econ\u00f3micas altamente \u00a0reguladas. Por ese motivo, sus acciones y las circunstancias que en ellas \u00a0incidan, como sucede con la vigilancia, inspecci\u00f3n y control, deben ser asuntos \u00a0dispuestos de forma clara, objetiva y razonable por la ley. El demandante \u00a0explic\u00f3 que esto no ocurre en el caso de las normas censuradas porque el \u00a0legislador solamente indic\u00f3 las funciones demandadas, pero no precis\u00f3 ninguno \u00a0de tales contenidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10. Seg\u00fan el \u00a0actor, el dise\u00f1o de las medidas cautelares, especialmente la medida de \u00a0intervenci\u00f3n administrativa total o parcial a cargo de la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar, no proviene de una fuente legal sino de un decreto emitido \u00a0en ejercicio de la potestad reglamentaria, como es el Decreto 2595 de 2012, y \u00a0de la Resoluci\u00f3n 629 de 2018, expedida por la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
11. En la \u00a0demanda se afirm\u00f3 que ha sido el Gobierno Nacional quien, a trav\u00e9s de decretos \u00a0reglamentarios y resoluciones, ha regulado la materia, gener\u00e1ndose una indebida \u00a0transferencia de competencias al Ejecutivo, lo que afecta la actividad \u00a0econ\u00f3mica de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar y la reserva legal en materia \u00a0de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Adem\u00e1s, con soporte en las Sentencias \u00a0C-782 de 2007 y C-372 de 2009, indic\u00f3 que esto conlleva un fen\u00f3meno de \u201cdeslegalizaci\u00f3n\u201d \u00a0del legislador al Presidente. Adicionalmente, ocurre un \u201cvaciamiento de \u00a0competencias\u201d del Presidente por parte de la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar, puesto que esta \u00faltima entidad se ha encargado de regular la materia \u00a0a trav\u00e9s de la Resoluci\u00f3n 629 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Segundo \u00a0cargo. Desconocimiento \u00a0del principio de legalidad en el ejercicio de los procedimientos \u00a0sancionatorios y las potestades administrativas cautelares (art\u00edculos 6\u00b0[11], 121[12], 122[13] y 123[14] C.P.) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
12. Luego de reconstruir \u00a0la jurisprudencia constitucional[15] \u00a0y contencioso administrativa[16] \u00a0y de reiterar que se trata de una materia sujeta a reserva de ley, el \u00a0demandante asever\u00f3 que los numerales 20, 22 y 23 \u2014este \u00a0\u00faltimo en sus literales a), b) y d)\u2014 del art\u00edculo 7\u00b0 \u00a0del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen, desde una doble perspectiva, el \u00a0principio de legalidad \u2014en sus componentes de tipicidad, razonabilidad y \u00a0proporcionalidad\u2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
13. Primera. \u00a0Desconocimiento del principio de legalidad en la intervenci\u00f3n administrativa \u00a0total o parcial prevista en el numeral 22 y en la vigilancia e intervenci\u00f3n en \u00a0el proceso de afiliaci\u00f3n de los empleadores y en el acceso de los servicios, \u00a0contenida en el numeral 20. En primer lugar, el actor se\u00f1al\u00f3 que el numeral 22 de la \u00a0norma demandada le permite a la Superintendencia del Subsidio Familiar intervenir \u00a0administrativamente, en forma total o parcial, a las entidades sometidas a \u00a0su vigilancia por (i) \u201cinfracciones a las leyes y estatutos\u201d o (ii) \u201cpor inobservancia de las \u00a0instrucciones impartidas por la Superintendencia\u201d. Para el demandante, desde la Ley 25 de 1981 hasta la Resoluci\u00f3n 629 de \u00a02018, pasando por la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta medida de \u00a0intervenci\u00f3n administrativa se tiene como una sanci\u00f3n administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
14. Entendida \u00a0como una sanci\u00f3n administrativa, para el demandante, esta disposici\u00f3n es \u00a0altamente indeterminada y vaga respecto de la conducta sancionada, al tiempo \u00a0que no garantiza un adecuado \u00a0equilibrio entre la gravedad de la infracci\u00f3n administrativa y la sanci\u00f3n \u00a0impuesta. Afirm\u00f3 que puede imponerse ante cualquier tipo de infracci\u00f3n \u00a0administrativa sin valorarse realmente la gravedad, relevancia o magnitud de la \u00a0conducta sancionada. Adem\u00e1s, omite calificativos como \u201cgrave\u201d o conducta \u00a0\u201creiterada\u201d que eran inicialmente previstos en la Ley 25 de 1981. Por esta \u00a0raz\u00f3n, concluy\u00f3 que la disposici\u00f3n vulnera elementos de tipicidad, \u00a0razonabilidad y proporcionalidad que hacen parte del principio de legalidad en \u00a0lo que se refiere a la potestad sancionatoria. Esto \u00faltimo lo cuestiona de cara \u00a0a la doble naturaleza de esta medida que tambi\u00e9n se dispone como medida \u00a0cautelar. Luego, con una alta indeterminaci\u00f3n de la conducta sancionable y su \u00a0gravedad, el legislador no dispuso de criterios objetivos, claros, ciertos y \u00a0previos para su aplicaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
15. En segundo \u00a0lugar, el actor agreg\u00f3 que igual ocurre respecto del numeral 20 acusado, \u00a0puesto que el legislador tambi\u00e9n desconoci\u00f3 el principio de legalidad y, con \u00a0ello, de tipicidad, al no establecer criterios claros y objetivos para la \u00a0funci\u00f3n de vigilancia e intervenci\u00f3n en el proceso de afiliaci\u00f3n de los \u00a0empleadores y en el acceso de los servicios de las entidades vigiladas. El \u00a0actor critic\u00f3 que la Superintendencia del Subsidio Familiar pueda adoptar esta \u00a0medida cuando \u201clo estime necesario\u201d. Sobre la redacci\u00f3n de aquella \u00a0norma, insisti\u00f3 en que persisten una serie de indeterminaciones que no fueron \u00a0llenadas adecuada y razonablemente por el legislador, tal y como ser\u00edan las \u00a0implicaciones de la vigilancia o, en caso de la intervenci\u00f3n, si la entidad \u00a0puede tramitar las afiliaciones, dejando estas definiciones a discreci\u00f3n del \u00a0superintendente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. Segunda. \u00a0Desconocimiento del principio de legalidad en la intervenci\u00f3n administrativa \u00a0total o parcial (literales a y b) y la vigilancia especial prevista (literal d), \u00a0contenidas en el numeral 23. Para el demandante, las medidas cautelares previstas en los \u00a0literales a), b) y d) del numeral 23 son inconstitucionales, porque el \u00a0legislador no contempl\u00f3 criterios m\u00ednimos, b\u00e1sicos, proporcionales \u00a0ni razonables de orientaci\u00f3n para que la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar ejerza esta funci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. Explic\u00f3 que \u00a0el numeral 23 demandado, dispone los tipos de medidas cautelares \u00a0aplicables a la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo del \u00a0superintendente. En su literal a), la intervenci\u00f3n administrativa total; \u00a0en su literal b), la intervenci\u00f3n administrativa parcial, por servicios, \u00a0por \u00e1reas geogr\u00e1ficas o de operaci\u00f3n; y en el literal d), la vigilancia \u00a0especial, con el fin de superar, en el menor tiempo posible, la situaci\u00f3n que \u00a0ha dado origen a la medida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. En la \u00a0demanda se enfatiz\u00f3 que las normas legales ni siquiera aclaran el tipo de \u00a0medida cautelar a las que se refieren. Esto incluye considerar si la \u00a0intervenci\u00f3n administrativa debe entenderse como una actuaci\u00f3n accesoria, \u00a0independiente o ligada necesariamente a la existencia de un procedimiento \u00a0administrativo regular o sancionatorio. Expuso que la propia Superintendencia \u00a0del Subsidio Familiar y, en algunos casos, el Consejo de Estado, han \u00a0interpretado que esta medida cautelar puede ser de naturaleza preventiva[17] y adoptarse sin necesidad de \u00a0iniciarse otra actuaci\u00f3n administrativa, cuesti\u00f3n que no satisface la legalidad \u00a0que exige este tipo de medidas preventivas a cargo de la Administraci\u00f3n[18]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. En lo que se \u00a0refiere al literal d), que incluye la vigilancia especial como medida \u00a0cautelar, indic\u00f3 que las afirmaciones atr\u00e1s descritas sobre la medida de intervenci\u00f3n \u00a0administrativa total o parcial pueden predicarse igualmente a la vigilancia \u00a0especial. Esto, ante \u201cla ausencia de la \u00a0definici\u00f3n y el alcance de la medida de vigilancia especial\u201d. La ley \u201cno \u00a0expidi\u00f3 lineamientos de lo que debe entenderse por vigilancia especial y de las \u00a0competencias y limitaciones que le asisten a la superintendencia para adoptar \u00a0esa decisi\u00f3n\u201d. \u201cTampoco se consagran las causales que habilitan al ente de \u00a0control para adoptar este mecanismo\u201d, as\u00ed como tampoco \u201cla temporalidad de la medida\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. Como \u00faltimo punto, el \u00a0demandante compar\u00f3 esta situaci\u00f3n con el numeral \u00a020, puesto que la indeterminaci\u00f3n normativa a nivel legal le ha permitido a \u00a0la Superintendencia del Subsidio Familiar aplicar dicha funci\u00f3n como una medida \u00a0cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0Tercer \u00a0cargo. \u00a0Desconocimiento del derecho al debido proceso administrativo y a la \u00a0prohibici\u00f3n de arbitrariedad en materia sancionatoria y cautelar (art\u00edculo 29[19] C.P.) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. \u00a0El actor argument\u00f3 que al no disponerse de una norma con fuerza \u00a0material de ley que regule con claridad, certeza y precisi\u00f3n el dise\u00f1o de las \u00a0medidas cautelares y su distinci\u00f3n con otros procedimientos administrativos, \u00a0como la potestad sancionatoria, consecuencialmente, los numerales 20, 22 y 23 \u2014este \u00faltimo en sus literales a), b) y c)\u2014 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen, desde un \u00a0doble \u00e1ngulo constitucional, el derecho al debido proceso administrativo \u2014en lo \u00a0que se refiere \u201ca las \u00a0formas propias de cada juicio\u201d\u2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. Primero. Ausencia de un procedimiento propio para ejercer las \u00a0competencias previstas en los numerales 22 (intervenci\u00f3n administrativa como sanci\u00f3n) \u00a0y 23 \u2014en sus literales a), b) y c)\u2014 (intervenci\u00f3n administrativa e imposici\u00f3n de multas \u00a0sucesivas como medidas cautelares). En lo que se refiere a la medida de intervenci\u00f3n administrativa \u00a0total o parcial, el demandante hizo referencia a que los numerales 22 y 23 \u00a0\u2014literal a) y b)\u2014 demandados facultan a la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar para decretarla como sanci\u00f3n o como medida cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. En la demanda se argument\u00f3 \u00a0que esta misma medida, entendida con una doble naturaleza, genera una ambig\u00fcedad normativa entre medidas cautelares y \u00a0medidas sancionatorias, que es constitucionalmente problem\u00e1tica, pues no se \u00a0establece con claridad cu\u00e1ndo la intervenci\u00f3n opera como medida cautelar \u00a0(provisional y no sancionatoria) y cu\u00e1ndo se trata de una sanci\u00f3n (definitiva). \u00a0La ambig\u00fcedad normativa resulta a\u00fan m\u00e1s grave, dado que la ausencia de una \u00a0clara distinci\u00f3n entre medidas cautelares y sancionatorias conduce a una \u00a0violaci\u00f3n de las formas propias de cada procedimiento. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
25. En ambos casos, el demandante expuso que el legislador \u00a0extraordinario no desarroll\u00f3 ning\u00fan lineamiento procedimental, lo cual le \u00a0permite a la Superintendencia del Subsidio Familiar que ambas medidas (i) \u00a0se activen de forma id\u00e9ntica; (ii) alternativamente, se imponga la misma \u00a0medida \u2014intervenci\u00f3n administrativa total o parcial\u2014 y (iii) ambos \u00a0tr\u00e1mites cuenten con la misma consecuencia jur\u00eddica: la remoci\u00f3n definitiva del \u00a0consejo directivo y del director administrativo, sin derecho a indemnizaci\u00f3n, y \u00a0la designaci\u00f3n de un agente especial y un nuevo director administrativo, seg\u00fan \u00a0lo dispuesto en la Resoluci\u00f3n 629 de 2018. Por lo tanto, el superintendente \u00a0puede elegir libremente si impone la medida de intervenci\u00f3n administrativa \u00a0total o parcial, como sanci\u00f3n o como medida cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. A juicio del demandante, este panorama demuestra que las garant\u00edas \u00a0del debido proceso acordes con cada tr\u00e1mite administrativo (sancionatorio y \u00a0cautelar) fueron desconocidas por el legislador extraordinario. En lo que se \u00a0refiere al ejercicio de las competencias sancionatorias, la ley permite que el \u00a0superintendente imponga una sanci\u00f3n (intervenci\u00f3n administrativa total o \u00a0parcial) sin la necesidad de agotar un procedimiento sancionatorio, con \u00a0garant\u00edas de defensa y contradicci\u00f3n, probatorias y de segunda instancia, y sin \u00a0que sea indispensable la existencia de una conducta t\u00edpica, antijur\u00eddica y \u00a0culpable, ya que basta con la imposici\u00f3n de una medida cautelar para lograr el \u00a0mismo efecto. Respecto del ejercicio de las medidas cautelares, no existen \u00a0disposiciones procedimentales ni una remisi\u00f3n a otra norma procesal que defina \u00a0claramente su tr\u00e1mite. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
27. Por \u00faltimo, respecto del numeral 23, en su literal c), \u00a0relativo a la adopci\u00f3n de multas sucesivas como medida cautelar, el demandante \u00a0expuso que resulta inconstitucional, dado que vulnera el derecho al debido proceso que debe observarse en toda clase \u00a0de actuaci\u00f3n administrativa, en especial en los procedimientos administrativos \u00a0sancionatorios. La anterior afirmaci\u00f3n se fundament\u00f3 en que \u201cse trata de la \u00a0imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n, esto es de una multa por una infracci\u00f3n normativa, \u00a0sea por la existencia de una actuaci\u00f3n ilegal o no autorizada, la cual tiene \u00a0como finalidad apremiar a la entidad vigilada para cesar dichos actos\u201d. Adem\u00e1s, \u00a0\u201cdado que la norma guarda silencio, para la imposici\u00f3n de la medida cautelar \u00a0(\u2026) no se requiere del adelantamiento de un proceso administrativo \u00a0sancionatorio por los mismos hechos\u201d, lo que vulnera el debido proceso \u00a0administrativo sancionatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
28. Segundo escenario. Desconocimiento de los principios de proporcionalidad \u00a0y razonabilidad respecto del numeral 20 demandado (vigilancia e intervenci\u00f3n en \u00a0el proceso de afiliaci\u00f3n y en el acceso a servicios). El demandante asever\u00f3 que el numeral 20 \u00a0del art\u00edculo 7\u00b0 demandado otorga una amplia facultad a la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar para vigilar e intervenir el proceso de afiliaci\u00f3n de los \u00a0empleadores y en el acceso de los servicios establecidos a cargo de las \u00a0entidades sometidas a su vigilancia. Lo anterior, como consecuencia de que la \u00a0medida no tiene una finalidad claramente definida por el legislador ni se\u00f1ala requisitos \u00a0espec\u00edficos por cumplirse. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
29. Luego, sin l\u00edmites claros, la medida no es id\u00f3nea, ni necesaria, \u00a0ni proporcional. Adicionalmente, el demandante sostuvo que al contener la \u00a0expresi\u00f3n \u201cintervenci\u00f3n\u201d, la superintendencia ha interpretado que esta facultad \u00a0puede ejercerse como una medida cautelar o como una sanci\u00f3n. De esta manera, la \u00a0imposici\u00f3n depende de forma exclusiva del criterio del superintendente, \u00a0cuesti\u00f3n que desconoce principios b\u00e1sicos del ordenamiento jur\u00eddico, tales como \u00a0la separaci\u00f3n de poderes y la limitaci\u00f3n del poder p\u00fablico, y genera una \u00a0afectaci\u00f3n excesiva de los derechos, bienes y libertades de las entidades \u00a0vigiladas, de los empleadores y de los mismos trabajadores y sus familias. Por \u00a0lo tanto, en criterio del demandante, se vulnera el debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
30. Competencia de la Corte Constitucional. El demandante realiz\u00f3 dos precisiones \u00a0finales. De un lado, indic\u00f3 que, de conformidad con la Sentencia C-429 de 2019, \u00a0la Corte Constitucional tiene competencia para decidir sobre la \u00a0constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de 1992, dado que se trata de una norma \u00a0con contenido material de ley, que se enmarca en las competencias especiales o \u00a0\u201cat\u00edpicas\u201d reconocidas por la jurisprudencia. De otro, sostuvo que la norma se \u00a0encuentra vigente y sigue produciendo plenos efectos jur\u00eddicos, \u00a0independientemente de su posterior incorporaci\u00f3n en el Decreto 2595 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Esto se debe a que dicho decreto, de \u00a0jerarqu\u00eda inferior, no derog\u00f3 ni excluy\u00f3 del ordenamiento legal las \u00a0disposiciones demandadas, sino que \u00fanicamente adicion\u00f3 algunas funciones \u00a0atribuidas por la Ley 789 de 2002, la cual tampoco modific\u00f3 el contenido del \u00a0Decreto Ley 2150 de 1992. Por tanto, no puede considerarse que se haya \u00a0producido un fen\u00f3meno de derogaci\u00f3n ni de subrogaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Pruebas \u00a0practicadas[20] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
31. El magistrado sustanciador formul\u00f3 \u00a0preguntas relacionadas con los procedimientos administrativos, especialmente los \u00a0cautelares y sancionatorios, que adelanta la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar para ejercer las competencias establecidas en los numerales 20, 22 y \u00a023 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992. A continuaci\u00f3n, se resumen \u00a0brevemente las respuestas recibidas por parte de las entidades requeridas: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 1. Respuesta de entidades requeridas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumentos \u00a0 \u00a0principales \u00a0\u00a0<\/p>\n
Secretar\u00eda \u00a0 \u00a0Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica[21] \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No \u00a0 \u00a0tiene informaci\u00f3n digital ni f\u00edsica sobre la memoria justificativa y\/o los \u00a0 \u00a0antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedici\u00f3n de los Decretos \u00a0 \u00a02150 de 1992 y 2595 de 2012. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Departamento \u00a0 \u00a0Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica[22] \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No \u00a0 \u00a0tiene informaci\u00f3n digital ni f\u00edsica sobre la memoria justificativa y\/o los \u00a0 \u00a0antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedici\u00f3n de los Decretos \u00a0 \u00a02150 de 1992 y 2595 de 2012. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Departamento \u00a0 \u00a0Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica[23] \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No \u00a0 \u00a0tiene informaci\u00f3n digital ni f\u00edsica sobre la memoria justificativa y\/o los \u00a0 \u00a0antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedici\u00f3n de los Decretos \u00a0 \u00a02150 de 1992 y 2595 de 2012. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Ministerio \u00a0 \u00a0del Trabajo[24] \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En la respuesta al auto de pruebas, la entidad indic\u00f3 que las \u00a0 \u00a0normas son exequibles porque, desde una lectura sistem\u00e1tica, la \u00a0 \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar ejerce sus competencias cautelares y \u00a0 \u00a0sancionatorias, como sucede con la intervenci\u00f3n administrativa total o \u00a0 \u00a0parcial, seg\u00fan las disposiciones previstas en el Decreto 2150 de 1992, la Ley \u00a0 \u00a0789 de 2002 y el Decreto 2595 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Explic\u00f3 que la superintendencia tiene dos tipos de competencias: \u00a0 \u00a0la sancionatoria, que finaliza con la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n \u00a0 \u00a0administrativa, y la policiva, que permite a la entidad adoptar medidas cautelares \u00a0 \u00a0cuando la situaci\u00f3n lo amerite, con el fin de prevenir da\u00f1os o perjuicios \u00a0 \u00a0mayores. Sobre la segunda, la entidad precis\u00f3 que la superintendencia no est\u00e1 \u00a0 \u00a0obligada a formular pliego de cargos ni a seguir el procedimiento administrativo \u00a0 \u00a0sancionatorio previsto en el Decreto 341 de 1988. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Precis\u00f3 que las medidas cautelares est\u00e1n reguladas en la \u00a0 \u00a0Resoluci\u00f3n 629 de 2018, expedida por la Superintendencia del Subsidio \u00a0 \u00a0Familiar. Esta resoluci\u00f3n las define como el \u201cinstrumento dado por la Ley, \u00a0 \u00a0con el fin de asegurar las decisiones dictadas mediante actuaciones \u00a0 \u00a0administrativas, con el fin de garantizar que ciertos derechos sobre los \u00a0 \u00a0cuales esta entidad tiene responsabilidad en su protecci\u00f3n no sean vulnerados\u201d[25]. Adem\u00e1s, de acuerdo con el Consejo \u00a0 \u00a0de Estado, son de car\u00e1cter transitorio o provisional y no definitivas o \u00a0 \u00a0irreversibles. Por lo tanto, no existe ninguna afectaci\u00f3n constitucional. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Superintendencia \u00a0 \u00a0del Subsidio Familiar[26] \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Respecto de las competencias acusadas, la Superintendencia del \u00a0 \u00a0Subsidio Familiar alleg\u00f3 la Resoluci\u00f3n 629 de 2018 en la que consta que \u00a0 \u00a0inicia tales actuaciones bajo las siguientes modalidades: (i) intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0administrativa total o parcial, como medida cautelar y como sanci\u00f3n; (ii) vigilancia \u00a0 \u00a0especial entendida como medida cautelar y (iii) la intervenci\u00f3n en el \u00a0 \u00a0proceso de afiliaci\u00f3n y acceso a servicios como medida cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El contenido de cada una de las facultades dispuestas en los \u00a0 \u00a0numerales 20, 22 y 23 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto 2150 de 1992 depende de su \u00a0 \u00a0evoluci\u00f3n normativa. En lo que se refiere a la intervenci\u00f3n administrativa \u00a0 \u00a0como medida cautelar, dicha facultad actualmente se regula en la Resoluci\u00f3n \u00a0 \u00a0629 de 2018. Sobre la potestad sancionatoria, el procedimiento administrativo \u00a0 \u00a0se encuentra establecido en el Decreto 341 de 1988, el cual fija el tr\u00e1mite \u00a0 \u00a0para la apertura del pliego de cargos con el fin de imponer sanciones. Sin \u00a0 \u00a0embargo, el Consejo de Estado suspendi\u00f3 provisionalmente esa norma mediante \u00a0 \u00a0auto interlocutorio del 24 de febrero de 2022. Tras esa suspensi\u00f3n, la \u00a0 \u00a0entidad utiliza las disposiciones previstas en el C\u00f3digo de Procedimiento \u00a0 \u00a0Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en lo que se \u00a0 \u00a0refiere al procedimiento administrativo sancionatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contralor\u00eda \u00a0 \u00a0Delegada para el Sector Trabajo[30] \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Explic\u00f3 que cuenta con un estudio sectorial relacionado con las \u00a0 \u00a0medidas cautelares y sus resultados en el Sistema del Subsidio Familiar \u00a0 \u00a0Colombiano, que espera permita mejorar la gesti\u00f3n estatal en la materia y la \u00a0 \u00a0materializaci\u00f3n del orden constitucional. Ese informe se denomina: \u201cMedidas \u00a0 \u00a0Cautelares en el Sistema de Subsidio Familiar Colombiano: Evaluaci\u00f3n de la \u00a0 \u00a0Gesti\u00f3n de la Superintendencia del Subsidio Familiar 2019-2023\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0 \u00a0Intervenciones \u00a0y conceptos[31] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
32. Durante el tr\u00e1mite del presente proceso se recibieron 9 escritos \u00a0de intervenci\u00f3n, los cuales se presentan a continuaci\u00f3n[32] y cuyo contenido se analiza \u00a0seguidamente, en forma integrada conforme las solicitudes que contienen: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 2. Respuesta de intervinientes \u00a0 \u00a0<\/p>\n
No. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Interviniente \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Solicitud \u00a0\u00a0<\/p>\n
1 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n \u00a0\u00a0<\/p>\n
2 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Federaci\u00f3n Nacional de Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar \u00a0 \u00a0(FEDECAJAS) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inhibici\u00f3n y, con posterioridad, inexequibilidad total[33] o condicionada[34] \u00a0\u00a0<\/p>\n
3 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Germ\u00e1n Bula Escobar \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Exequibilidad condicionada e inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
4 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Asociaci\u00f3n Nacional de Cajas de Compensaci\u00f3n Familia \u00a0 \u00a0(ASOCAJAS) \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad o, en su lugar, exequibilidad \u00a0 \u00a0condicionada[35] \u00a0\u00a0<\/p>\n
5 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Facultad de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la \u00a0 \u00a0Universidad de Antioquia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
6 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Jorge Alejandro Hern\u00e1ndez Cobos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
7 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
David Ricardo Acosta Rengifo \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Inexequibilidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
8 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Luis Felipe Barrera Monta\u00f1o \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ninguna[36] \u00a0\u00a0<\/p>\n
9 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Superintendencia Financiera de Colombia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Ninguna[37] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Solicitudes \u00a0de inhibici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
33. El Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica y la \u00a0Federaci\u00f3n Nacional de Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar (FEDECAJAS)[38] estimaron que la Corte \u00a0Constitucional debe declararse inhibida para tomar una decisi\u00f3n de fondo, toda \u00a0vez que la demanda no satisface los presupuestos de claridad, certeza, \u00a0especificidad, pertinencia y suficiencia. Las aludidas entidades \u00a0presentaron los siguientes argumentos principales al efecto: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 3. Argumentos expuestos en las solicitudes de \u00a0inhibici\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumentos principales \u00a0\u00a0<\/p>\n
– El demandante presenta una argumentaci\u00f3n \u00a0 \u00a0subjetiva. La demanda \u00a0 \u00a0desconoce el marco de competencias constitucionales en materia de inspecci\u00f3n, \u00a0 \u00a0vigilancia y control. La Corte, entre otros, en los fallos C-435 de 2013, \u00a0 \u00a0C-246 de 2019 y C-008 de 2023, expuso que los contenidos jur\u00eddicos \u00a0 \u00a0indeterminados por s\u00ed mismos no son inconstitucionales, si se pueden \u00a0 \u00a0esclarecer mediante herramientas dispuestas en el ordenamiento jur\u00eddico. En \u00a0 \u00a0esta materia, el legislador fij\u00f3 directrices generales y amplias y, respecto \u00a0 \u00a0de aquellas, el Gobierno Nacional reglament\u00f3 su ejercicio a trav\u00e9s de un \u00a0 \u00a0mecanismo de manejo estatal, como la delegaci\u00f3n de esta competencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El demandante no presenta una \u00a0 \u00a0contradicci\u00f3n concreta, razonable, proporcional ni directa con el texto \u00a0 \u00a0constitucional. La \u00a0 \u00a0demanda cit\u00f3 una serie amplia de sentencias de la Corte Constitucional, pero \u00a0 \u00a0no clarific\u00f3 por qu\u00e9 el contenido de las normas censuradas es contrario a los \u00a0 \u00a0art\u00edculos 6\u00b0, 29, 121, 122, 123, 150.8, 333 y 334 de la Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0Pol\u00edtica. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– La Superintendencia del Subsidio \u00a0 \u00a0Familiar no puede quedar sin herramientas para ejercer sus competencias. De acuerdo con la Sentencia C-429 de \u00a0 \u00a02019 ser\u00eda inane crear una entidad de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sin \u00a0 \u00a0las herramientas necesarias y suficientes para poder ejercer el poder \u00a0 \u00a0coercitivo del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Solicitudes \u00a0de exequibilidad condicionada e inexequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 4. Argumentos expuestos en la solicitud de \u00a0exequibilidad condicionada e inexequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumentos principales \u00a0\u00a0<\/p>\n
Numeral 20 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto \u00a0 \u00a02150 de 1992 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Medida de vigilancia e intervenci\u00f3n en \u00a0 \u00a0el proceso de afiliaci\u00f3n y acceso a los servicios \u00a0\u00a0<\/p>\n
– La facultad de vigilancia e intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0\u201cen el proceso de afiliaciones\u201d es exequible, siempre que se interprete en \u00a0 \u00a0armon\u00eda con lo dispuesto en las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982. En los art\u00edculos 6\u00b0 de la Ley 25 de 1981 \u00a0 \u00a0y 88 de la Ley 21 de 1982 se establecieron l\u00edmites y objetivos claros de esta \u00a0 \u00a0facultad[39]. \u00a0 \u00a0Sin embargo, el legislador extraordinario, mediante la norma demandada, dej\u00f3 \u00a0 \u00a0esta funci\u00f3n desprovista de una finalidad concreta, lo que permite alta \u00a0 \u00a0discrecionalidad a la superintendencia. Con todo, esta alta indeterminaci\u00f3n \u00a0 \u00a0puede ser superada a trav\u00e9s de una lectura sistem\u00e1tica de las normas, \u00a0 \u00a0particularmente las asociadas al proceso de afiliaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– La facultad de vigilancia e intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0\u201cen el acceso de los servicios establecidos en las entidades sometidas a su \u00a0 \u00a0vigilancia\u201d es inexequible. Esta competencia no deriva de ninguna facultad prevista \u00a0 \u00a0previamente por el legislador ordinario, genera una intervenci\u00f3n estatal \u00a0 \u00a0desregulada y las normas posteriores, como la Ley 789 de 2002 y el Decreto 2592 \u00a0 \u00a0de 2012, no fijan su procedimiento ni sus finalidades concretas. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Numeral 22 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto \u00a0 \u00a02150 de 1992 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Medida de intervenci\u00f3n administrativa \u00a0 \u00a0total o parcial ante infracciones administrativas \u00a0\u00a0<\/p>\n
– La facultad de intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0administrativa total o parcial prevista en el numeral 22 demandado es \u00a0 \u00a0exequible, siempre que se interprete en armon\u00eda con lo dispuesto en las Leyes \u00a0 \u00a025 de 1981, 789 de 2002 y 1437 de 2011. En el art\u00edculo 15 de la Ley 25 de 1981, el legislador \u00a0 \u00a0ordinario estableci\u00f3 que esta facultad pod\u00eda decretarse como una sanci\u00f3n por \u00a0 \u00a0infracciones graves y reiteradas de las normas legales o estatutarias. Sin \u00a0 \u00a0embargo, el legislador extraordinario, mediante la norma demandada, introdujo \u00a0 \u00a0dos enfoques distintos para la medida de intervenci\u00f3n administrativa total o \u00a0 \u00a0parcial. El numeral 22 asociado a una sanci\u00f3n en casos de violaci\u00f3n de leyes \u00a0 \u00a0y estatutos; el numeral 23, como una medida cautelar, sin necesidad de agotar \u00a0 \u00a0un proceso sancionatorio previo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Esta dualidad genera alta \u00a0 \u00a0indeterminaci\u00f3n e incertidumbre jur\u00eddica, dado que la norma no espec\u00edfica los \u00a0 \u00a0casos en que debe aplicarse cada enfoque, ni sus causales espec\u00edficas. Normas \u00a0 \u00a0posteriores, como la Ley 789 de 2002 y el Decreto 1075 de 2015 refuerzan ese \u00a0 \u00a0doble enfoque, pero no precisan su contenido. Con todo, la intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0administrativa prevista en el numeral 22 del art\u00edculo demandado puede ser \u00a0 \u00a0v\u00e1lida constitucionalmente, siempre que se interprete como un mecanismo \u00a0 \u00a0sancionatorio y, por lo mismo, se aplique en armon\u00eda con: (i) el \u00a0 \u00a0art\u00edculo 15 de la Ley 25 de 1981, que dispone su car\u00e1cter sancionatorio; (ii) \u00a0 \u00a0los art\u00edculos 36 y 37 del Decreto Ley 2150 de 1992, que se\u00f1alan el \u00a0 \u00a0procedimiento para aplicarlo; (iii) el art\u00edculo 17 de la Ley 789 de \u00a0 \u00a02002 y (iv) las normas del procedimiento sancionatorio de la Ley 1437 \u00a0 \u00a0de 2011. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Numeral 23 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto \u00a0 \u00a02150 de 1992 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Medidas cautelares: intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0administrativa, multas sucesivas y vigilancia especial \u00a0\u00a0<\/p>\n
– La facultad de intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0administrativa total o parcial como medida cautelar es exequible, siempre que \u00a0 \u00a0tenga pautas m\u00ednimas de modulaci\u00f3n. El legislador extraordinario, a trav\u00e9s de la norma acusada, \u00a0 \u00a0faculta a la superintendencia para adoptar cuatro tipos de medidas \u00a0 \u00a0cautelares: (i) intervenci\u00f3n administrativa total o (ii) \u00a0 \u00a0parcial, por servicios, por \u00e1reas geogr\u00e1ficas y de operaci\u00f3n de la entidad \u00a0 \u00a0vigilada, (iii) multas sucesivas, y (iv) la denominada \u00a0 \u00a0vigilancia especial, las cuales se han entendido por el Consejo de Estado \u00a0 \u00a0como parte del poder policivo administrativo, transitorias y provisionales. \u00a0 \u00a0Estas normas tienen una textura excesivamente abierta que depende \u00a0 \u00a0exclusivamente del juicio del ente de control, lo que desconoce la \u00a0 \u00a0gradualidad que caracteriza a las medidas preventivas en materia de \u00a0 \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control. En consecuencia, la Corte Constitucional \u00a0 \u00a0debe darle un marco y sentido de interpretaci\u00f3n a la intervenci\u00f3n administrativa \u00a0 \u00a0como medida cautelar. Por regla general, se espera que antes de adoptar una \u00a0 \u00a0intervenci\u00f3n administrativa como medida cautelar, se hubiera iniciado un \u00a0 \u00a0procedimiento investigativo o sancionatorio. Excepcionalmente, podr\u00eda \u00a0 \u00a0utilizarse para situaciones s\u00fabitas o urgentes, sin embargo, nada de eso se \u00a0 \u00a0establece por parte del legislador ordinario ni extraordinario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– La facultad de vigilancia especial es \u00a0 \u00a0exequible. Aun cuando \u00a0 \u00a0la disposici\u00f3n demandada no define en qu\u00e9 consiste esa medida, su \u00a0 \u00a0consagraci\u00f3n no desconoce ninguna norma superior. Incluir el calificativo \u00a0 \u00a0\u201cespecial\u201d, no altera la naturaleza o contenido de esta funci\u00f3n de \u00a0 \u00a0vigilancia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– La posibilidad de adoptar multas \u00a0 \u00a0sucesivas como un tipo de medida cautelar es inexequible por desconocer el \u00a0 \u00a0principio de legalidad y el debido proceso en materia administrativa. El literal (d) sobre la imposici\u00f3n de \u00a0 \u00a0multas sucesivas presenta lagunas e indefiniciones que no resultan \u00a0 \u00a0aceptables, dado que dichas multas constituyen, en realidad, una sanci\u00f3n \u00a0 \u00a0pecuniaria y no una simple medida cautelar. La norma tampoco se\u00f1ala su valor \u00a0 \u00a0m\u00e1ximo acumulado ni los destinatarios de las sanciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Solicitudes \u00a0de inexequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
35. ASOCAJAS, la Facultad de Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la \u00a0Universidad de Antioquia y los ciudadanos Jorge Alejandro Hern\u00e1ndez Cobos y \u00a0David Ricardo Acosta Rengifo acompa\u00f1aron al demandante en la exposici\u00f3n de \u00a0razones sobre la inexequibilidad del articulado objetado, con la siguiente \u00a0fundamentaci\u00f3n principal: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 5. Argumentos expuestos en las solicitudes de \u00a0inexequibilidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Argumentos principales \u00a0\u00a0<\/p>\n
Vulneraci\u00f3n del principio de reserva de ley \u00a0\u00a0<\/p>\n
– El art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n no otorgaba al Gobierno \u00a0 \u00a0Nacional facultades para expedir los numerales acusados. La Constituci\u00f3n establec\u00eda un poder \u00a0 \u00a0transitorio, de car\u00e1cter restrictivo y limitado, destinado exclusivamente a \u00a0 \u00a0adoptar medidas propias de la transici\u00f3n constitucional asociadas a la \u00a0 \u00a0reorganizaci\u00f3n de entidades del Ejecutivo. Si bien el Decreto Ley 2150 de \u00a0 \u00a01992, seg\u00fan su encabezado, tuvo por objeto estructurar la Superintendencia de \u00a0 \u00a0Subsidio Familiar, esa potestad no se extend\u00eda a la creaci\u00f3n y desarrollo de \u00a0 \u00a0facultades de inspecci\u00f3n, vigilancia y control ni a la intervenci\u00f3n del \u00a0 \u00a0Estado en la econom\u00eda[40].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Existe \u201cdeslegalizaci\u00f3n\u201d y \u00a0 \u00a0\u201ctransferencia indebida e irregular\u201d de competencias por parte del \u00a0 \u00a0legislativo al Ejecutivo. \u00a0 \u00a0En este caso existe una habilitaci\u00f3n amplia y general al Gobierno Nacional \u00a0 \u00a0para el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin un referente legal \u00a0 \u00a0m\u00ednimamente desarrollado que permita orientar la labor cautelar y su \u00a0 \u00a0distinci\u00f3n con la potestad sancionatoria. El Ejecutivo se auto habilit\u00f3 para \u00a0 \u00a0crear normas y competencias sin respetar las atribuciones exclusivas del \u00a0 \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica en materia de inspecci\u00f3n vigilancia y control. Esto \u00a0 \u00a0se advierte con el Decreto Ejecutivo 2595 de 2012[41], que regula materias sujetas a \u00a0 \u00a0reserva legal[42]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Existe un \u00a0 \u00a0fen\u00f3meno de \u201cautorregulaci\u00f3n\u201d y \u201cun vaciamiento de competencia\u201d del Ejecutivo \u00a0 \u00a0por parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar. Mediante una funci\u00f3n regulatoria \u00a0 \u00a0secundaria la superintendencia ha desarrollado las medidas de intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0administrativa, exclusivamente mediante actos administrativos, como se \u00a0 \u00a0advierte con la Resoluci\u00f3n 629 de 2018, modificada por las Resoluciones 858 y \u00a0 \u00a0873 de 2022 y 21 y 378 de 2023[43]. \u00a0 \u00a0En consecuencia, la superintendencia entendi\u00f3 que estaba habilitada, no \u00a0 \u00a0solamente para decretar las medidas cautelares all\u00ed contenidas sino, \u00a0 \u00a0adicionalmente, para definir sus contenidos esenciales[44].\u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Desconocimiento del principio de legalidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0– \u00a0 \u00a0No existe una regulaci\u00f3n previa ni suficiente que tenga criterios claros, \u00a0 \u00a0precisos, objetivos, completos, imparciales e inequ\u00edvocos que permitan \u00a0 \u00a0determinar el alcance de las actuaciones asignadas a la Superintendencia del \u00a0 \u00a0Subsidio Familiar[45]. \u00a0 \u00a0Siguiendo los fallos C-145 de 2009, C-835 de 2013, C-491 de 2016 y, especialmente, \u00a0 \u00a0la decisi\u00f3n C-429 de 2019, la normativa es \u201cmeramente enunciativa\u201d y \u00a0 \u00a0\u201caltamente discrecional[46]. \u00a0 \u00a0En otras palabras, no existe \u201cning\u00fan criterio de orientaci\u00f3n de modo que \u00a0 \u00a0pueda preverse con seguridad suficiente la conducta del servidor p\u00fablico\u201d, en \u00a0 \u00a0particular en lo que se refiere al dise\u00f1o de las medidas cautelares en la \u00a0 \u00a0Administraci\u00f3n[47]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– El legislador extraordinario no respet\u00f3 los principios de \u00a0 \u00a0razonabilidad ni proporcionalidad[48]. \u00a0 \u00a0(i) El gobierno no dispone de criterios legales b\u00e1sicos que permitan \u00a0 \u00a0advertir la medida menos lesiva para las entidades vigiladas, ni la \u00a0 \u00a0gradualidad asociada al motivo o causa de la conducta cautelar o \u00a0 \u00a0sancionatoria. Tampoco (ii) se\u00f1ala par\u00e1metros orientadores para la \u00a0 \u00a0protecci\u00f3n de la autonom\u00eda y los derechos econ\u00f3micos de las Cajas de \u00a0 \u00a0Compensaci\u00f3n Familiar. (iii) Ni considera objetivamente que las \u00a0 \u00a0medidas de intervenci\u00f3n administrativa, siguiendo el fallo C-782 de 2007, no \u00a0 \u00a0admiten la modificaci\u00f3n del sujeto controlado, sus actividades y negocios, ni \u00a0 \u00a0la intervenci\u00f3n en todos los \u00e1mbitos de estas entidades[49]. Las funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0 \u00a0vigilancia y control deber\u00edan circunscribirse al recaudo, administraci\u00f3n, \u00a0 \u00a0distribuci\u00f3n y pago de los recursos que integran el Sistema de Subsidio \u00a0 \u00a0Familiar, sin cuestionar la celebraci\u00f3n de contratos y actos de comercio[50], especialmente, cuando tienen una \u00a0 \u00a0connotaci\u00f3n preventiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Existe una deficiencia legislativa o indeterminaci\u00f3n jur\u00eddica \u00a0 \u00a0que no puede suplirse desde una lectura sistem\u00e1tica. Primero, no existe una remisi\u00f3n \u00a0 \u00a0expresa a otros procedimientos tal y como ser\u00eda el tr\u00e1mite administrativo \u00a0 \u00a0se\u00f1alado en la Ley 1437 de 2011, en lo que se refiere a las medidas \u00a0 \u00a0cautelares[51]. \u00a0 \u00a0Segundo, tampoco puede suplirse mediante la normativa especial en la materia \u00a0 \u00a0prevista en las Leyes 25 de 1981 y 789 de 2002 ni en el Decreto 2595 de 2012[52], dado que los numerales acusados \u00a0 \u00a0solamente reiteran tales funciones. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Desconocimiento del debido proceso \u00a0 \u00a0administrativo \u00a0\u00a0<\/p>\n
– \u00a0 \u00a0El legislador extraordinario no fij\u00f3 los procedimientos adecuados a cada \u00a0 \u00a0competencia. No se establecen elementos esenciales asociados a la \u00a0 \u00a0existencia de procedimientos administrativos de vigilancia, control, sanci\u00f3n \u00a0 \u00a0e intervenci\u00f3n con garant\u00edas procesales, tales como predictibilidad, defensa, \u00a0 \u00a0contradicci\u00f3n, aporte de pruebas o impugnaci\u00f3n de la decisi\u00f3n. Tampoco se \u00a0 \u00a0fijan las causas de cada intervenci\u00f3n, qu\u00e9 se entiende por una y otra, cu\u00e1ndo \u00a0 \u00a0proceden, ni los lineamientos para el establecimiento y graduaci\u00f3n de las \u00a0 \u00a0sanciones[53]. \u00a0 \u00a0La regulaci\u00f3n omiti\u00f3 disponer los fines, contenidos, tipos, causales, niveles \u00a0 \u00a0de gravedad, temporalidad y procedimientos aplicables en estas materias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Sobre el numeral 20. No existe una actuaci\u00f3n que se adelante \u00a0 \u00a0con pleno respeto de las formas previstas en la ley, dado que no se acreditan \u00a0 \u00a0criterios legales previos que delimiten esa competencia. La norma cuando \u00a0 \u00a0establece que \u201csi lo estima necesario\u201d deja al arbitrio y discreci\u00f3n \u00a0 \u00a0del ente de control definir y valorar los supuestos de hecho y de derecho que \u00a0 \u00a0justifiquen la aplicaci\u00f3n de la consecuencia jur\u00eddica[54]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Sobre el numeral 22. Se le confiere al superintendente la atribuci\u00f3n de \u201cintervenir administrativamente, \u00a0 \u00a0en forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por \u00a0 \u00a0infracci\u00f3n a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones \u00a0 \u00a0impartidas por la Superintendencia\u201d, sin que en el cuerpo normativo de rango \u00a0 \u00a0legal se fijen los elementos esenciales para tipificar las causas de la \u00a0 \u00a0intervenci\u00f3n, la graduaci\u00f3n de las sanciones y el procedimiento que exige el \u00a0 \u00a0derecho administrativo sancionador[55]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Sobre el numeral 23. La indefinici\u00f3n e indeterminaci\u00f3n de las \u00a0 \u00a0medidas cautelares parte de no reconocer si pueden adoptarse como medidas \u00a0 \u00a0accesorias, principales o de salvamento. Adem\u00e1s, se desconoce el derecho a \u00a0 \u00a0que las entidades vigiladas sean o\u00eddas, notificadas en debida forma, ejerzan \u00a0 \u00a0su derecho de defensa, contradicci\u00f3n y aporten pruebas[56]. Por lo tanto, la norma termina \u00a0 \u00a0por dejar al arbitrio del Superintendente del Subsidio Familiar la definici\u00f3n \u00a0 \u00a0de cu\u00e1ndo y c\u00f3mo intervenir. En consecuencia, se presentan las siguientes \u00a0 \u00a0fallas en su dise\u00f1o: (i) prolongarse sin justificaci\u00f3n suficiente, \u00a0 \u00a0(ii) enmascaran sanciones bajo la figura de medidas preventivas, (iii) \u00a0 \u00a0se recurre discrecionalmente a la regulaci\u00f3n de otros sectores de \u00a0 \u00a0vigilancia para suplir vac\u00edos legales y (iv) se subrogan \u00a0 \u00a0funciones sin fundamento legal del Consejo Directivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Concepto \u00a0del Procurador General de la Naci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
36. El Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 declarar la inexequibilidad \u00a0diferida de los numerales 20, 22 y 23 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto 2150 de \u00a01992, con la finalidad de que en un plazo razonable el Congreso de la Rep\u00fablica \u00a0expida una nueva normativa. La inexequibilidad diferida se fundamenta en que \u00a0las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar tienen incidencia en \u00a0asuntos de relevancia constitucional como el control sobre el manejo de los \u00a0recursos de la seguridad social, los cuales no pueden quedar sin marco \u00a0normativo. Los argumentos principales de su intervenci\u00f3n son los siguientes:\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
37. Primero. La definici\u00f3n sobre el ejercicio de las \u00a0funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la Rama Ejecutiva y las \u00a0limitaciones a las libertades econ\u00f3micas son asuntos reservados al legislador. \u00a0Lo anterior, con fundamento en los art\u00edculos 150.8 y 333 de la Constituci\u00f3n y \u00a0siguiendo lo dispuesto en las Sentencias C-1262 de 2005, C-172 de 2010 y C-263 \u00a0de 2011. El Procurador se\u00f1al\u00f3 que las materias objeto de reserva de ley no \u00a0pueden ser deslegalizadas v\u00e1lidamente, ya sea por disposici\u00f3n legal expresa o \u00a0t\u00e1cita. Dicho en otras palabras, la insuficiencia legislativa no explica la \u00a0deslegalizaci\u00f3n de la materia, ya que de manera expresa el legislador no \u00a0autoriz\u00f3 al Gobierno Nacional para expedir una regulaci\u00f3n en este \u00e1mbito. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
38. Segundo. \u00a0Una regulaci\u00f3n de las funciones administrativas por parte del \u00a0legislador resulta deficitaria en cuanto las autoridades no tienen ning\u00fan \u00a0par\u00e1metro de orientaci\u00f3n. En el \u00e1mbito sancionatorio, el principio de legalidad \u00a0exige que la norma contenga, al menos, una descripci\u00f3n gen\u00e9rica de las \u00a0conductas sancionables, sus tipos y las cuant\u00edas m\u00e1ximas de las sanciones o \u00a0que, en caso de incluir normas con remisi\u00f3n, determine elementos estructurales \u00a0de la conducta antijur\u00eddica[57]. \u00a0En el numeral 22, que ha sido interpretado sistem\u00e1ticamente como \u00a0una sanci\u00f3n, el legislador extraordinario no se\u00f1al\u00f3 de manera clara y precisa \u00a0los elementos m\u00ednimos para el ejercicio de las potestades sancionatorias, \u00a0generando una grave indeterminaci\u00f3n jur\u00eddica que desconoce los principios de \u00a0legalidad y debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
39. Tercero. \u00a0Las normas demandadas tienen tanto nivel de indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad \u00a0que resultan deficientes para establecer el \u00e1mbito m\u00ednimo de acci\u00f3n de la \u00a0autoridad administrativa en lo que se refiere al procedimiento administrativo \u00a0regular, las medidas preventivas y su distinci\u00f3n con el proceso sancionatorio, \u00a0lo cual crea incertidumbre jur\u00eddica a los interesados. En lo que se refiere al numeral \u00a020 su contenido evidencia tan alta generalidad que no permite comprender o \u00a0dar certeza sobre las causales de procedencia de la vigilancia o de la \u00a0intervenci\u00f3n. Sobre los numerales 22 y 23 la deficiencia \u00a0legislativa es notoria, puesto que no existe un marco preciso que permita \u00a0comprender el alcance de la causal que origina cada intervenci\u00f3n \u00a0administrativa, lo que conlleva que una misma conducta pueda resultar en una \u00a0sanci\u00f3n o en una medida cautelar preventiva, sin elementos objetivos que \u00a0expliquen esa diferencia. Lo mismo ocurre con la concepci\u00f3n de las multas \u00a0sucesivas y la vigilancia especial, como medidas cautelares, sin un par\u00e1metro \u00a0m\u00ednimo de dise\u00f1o y orientaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
40. Cuarto. Las pruebas solicitadas por la Corte Constitucional demuestran que \u00a0en los \u00faltimos 10 a\u00f1os la Superintendencia del Subsidio Familiar no ha expedido \u00a0resoluciones de intervenci\u00f3n administrativa con fines sancionatorios. Al \u00a0contrario, dan cuenta que 141 resoluciones proferidas en ejercicio de las \u00a0facultades de inspecci\u00f3n, vigilancia y control tienen como causa exclusiva la \u00a0adopci\u00f3n de medidas cautelares, algunas reportadas con vigencia indefinida o \u00a0sin fecha clara de terminaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
II. CONSIDERACIONES \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Competencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
41. La Corte Constitucional es competente para adelantar el control de \u00a0constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de 1992, de conformidad con lo \u00a0dispuesto en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, al tratarse \u00a0de una norma con contenido material de ley, como se explica enseguida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Primera cuesti\u00f3n previa: competencia de la Corte Constitucional \u00a0sobre decretos expedidos con fundamento en los art\u00edculos transitorios de la \u00a0Constituci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
42. El demandante present\u00f3 varios argumentos para sustentar la \u00a0competencia de la Corte Constitucional en relaci\u00f3n con el Decreto Ley 2150 de \u00a01992. Indic\u00f3 que la competencia existe porque, por un lado, se trata de una \u00a0norma con contenido material de ley, lo que la enmarca dentro de aquellas denominadas \u00a0especiales o at\u00edpicas reconocidas por la jurisprudencia a este Tribunal. De \u00a0otro lado, esta Corporaci\u00f3n ya realiz\u00f3 un control sobre el Decreto Ley 2150 de \u00a01992 a trav\u00e9s de la Sentencia C-429 de 2019. Antes de estudiar los cargos, la \u00a0Sala debe precisar si efectivamente este caso encaja dentro de dichas \u00a0competencias especiales. Para ello, reiterar\u00e1 la jurisprudencia en la materia \u00a0y, posteriormente, evaluar\u00e1 el caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
43. Reiteraci\u00f3n de las reglas sobre competencias at\u00edpicas o especiales \u00a0respecto de decretos expedidos por el Gobierno Nacional en virtud de art\u00edculos \u00a0constitucionales transitorios.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 6. Reglas de competencias at\u00edpicas o \u00a0especiales de la Corte \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contenido \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Caracterizaci\u00f3n \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencias \u00a0 \u00a0at\u00edpicas o especiales \u00a0 \u00a0<\/p>\n
de \u00a0 \u00a0la Corte Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-049 \u00a0 \u00a0de 2012 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-400 \u00a0 \u00a0de 2013 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-173 \u00a0 \u00a0de 2014 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-352 \u00a0 \u00a0de 2017 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-429 \u00a0 \u00a0de 2019 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-187 \u00a0 \u00a0de 2019 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-362 \u00a0 \u00a0de 2023 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Noci\u00f3n. \u00a0 \u00a0La categor\u00eda de competencia \u201cat\u00edpica\u201d o \u201cespecial\u201d se refiere a normas \u00a0 \u00a0que, aunque no est\u00e1n formalmente incluidas en el listado del art\u00edculo 241 de \u00a0 \u00a0la Constituci\u00f3n, son de conocimiento de la Corte Constitucional porque, \u00a0 \u00a0materialmente, contienen un contenido equivalente a las que expresamente se \u00a0 \u00a0enuncian en dicha disposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Relevancia \u00a0 \u00a0constitucional. La Corte Constitucional ha se\u00f1alado que la interpretaci\u00f3n amplia \u00a0 \u00a0del art\u00edculo 241 superior es adecuada y necesaria, considerando que: (i) \u00a0 \u00a0responde al principio de supremac\u00eda constitucional, al priorizar un criterio \u00a0 \u00a0material sobre uno formal para la distribuci\u00f3n de competencias entre la Corte \u00a0 \u00a0Constitucional y otras jurisdicciones; (ii) cada competencia at\u00edpica \u00a0 \u00a0est\u00e1 estrechamente vinculada con los asuntos que el constituyente atribuy\u00f3 a \u00a0 \u00a0esta Corporaci\u00f3n en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n y (iii) se \u00a0 \u00a0ajusta a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del ordenamiento jur\u00eddico que busca \u00a0 \u00a0compatibilizar el mandato de ejercer las funciones en los estrictos t\u00e9rminos \u00a0 \u00a0del art\u00edculo 241 con la misi\u00f3n de preservar la integridad de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Competencia \u00a0 \u00a0at\u00edpica o especial en ejercicio de facultades constitucionales transitorias. Una \u00a0 \u00a0hip\u00f3tesis de estas competencias especiales o at\u00edpicas corresponde a los \u00a0 \u00a0decretos expedidos en ejercicio de facultades conferidas por disposiciones \u00a0 \u00a0transitorias de la Constituci\u00f3n. El m\u00e1s com\u00fan es el art\u00edculo 10 transitorio[58]. Sin embargo, la Corte \u00a0 \u00a0Constitucional ha dispuesto que los decretos expedidos en desarrollo de otras \u00a0 \u00a0disposiciones transitorias, como ocurre con el art\u00edculo 20 transitorio que \u00a0 \u00a0tambi\u00e9n facult\u00f3 directamente al Gobierno Nacional, igualmente son de su \u00a0 \u00a0competencia respecto a juicios de inconstitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 \u00a0Corte Constitucional lleg\u00f3 a esta conclusi\u00f3n argumentando que: (i) una \u00a0 \u00a0interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica de la Constituci\u00f3n permite considerar que las \u00a0 \u00a0normas expedidas con facultades transitorias son verdaderos decretos con \u00a0 \u00a0fuerza de ley, porque se emitieron en virtud de las facultades otorgadas \u00a0 \u00a0directamente por la Asamblea Nacional Constituyente; (ii) la \u00a0 \u00a0distribuci\u00f3n de estas disposiciones transitorias se realiz\u00f3 con un valor \u00a0 \u00a0meramente indicativo, dada la numeraci\u00f3n y orden de las normas \u00a0 \u00a0constitucionales transitorias realizadas por el compilador, sin que se \u00a0 \u00a0tuviera en cuenta su contenido sustantivo y, (iii) materialmente, \u00a0 \u00a0tratan de disposiciones de naturaleza legislativa, de conformidad con las \u00a0 \u00a0competencias dispuestas en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
44. La \u00a0Corte Constitucional es competente para examinar el Decreto Ley 2150 de 1992 \u00a0expedido en virtud del art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n de 1991. La \u00a0Corte Constitucional tiene competencia para conocer del Decreto Ley 2150 de \u00a01992 al estar comprendido dentro de las normas revisables bajo las competencias \u00a0\u201cat\u00edpicas\u201d o \u201cespeciales\u201d reconocidas por la jurisprudencia constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
45. En efecto, el Decreto Ley 2150 de 1992 fue expedido por el \u00a0Gobierno Nacional en virtud de las facultades contenidas en el art\u00edculo 20 \u00a0transitorio de la Constituci\u00f3n, que le otorgaba directamente la potestad, \u00a0durante 18 meses posteriores a la entrada en vigor de aquella, de suprimir, \u00a0fusionar o reestructurar entidades de la rama Ejecutiva y algunas entidades \u00a0descentralizadas[59]. \u00a0Sobre este decreto, la Sala Plena constata su competencia, considerando que, \u00a0adem\u00e1s de que (i) en la Sentencia C-429 de 2019 ya se estudi\u00f3, valor\u00f3 y \u00a0analiz\u00f3 la competencia expresa sobre el Decreto Ley 2150 de 1992[60], (ii) dicha norma se expidi\u00f3 \u00a0directamente con fundamento en facultades constitucionales (art\u00edculo 20 \u00a0transitorio) y (iii) tiene un contenido materialmente legislativo, dado \u00a0que su alcance trata de facultades originarias designadas al Congreso de la \u00a0Rep\u00fablica, en virtud de los numerales 7[61] \u00a0y 8[62] \u00a0del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n. En consecuencia, el Decreto Ley 2150 de \u00a01992 es una norma con fuerza material de ley, lo que la convierte en un asunto bajo \u00a0la competencia de este Tribunal, en concordancia con el numeral 4 del art\u00edculo \u00a0241 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Segunda cuesti\u00f3n previa: an\u00e1lisis sobre la vigencia del Decreto \u00a0Ley 2150 de 1992\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
46. El demandante afirm\u00f3 que el Decreto Ley 2150 de 1992 no perdi\u00f3 \u00a0vigencia tras la expedici\u00f3n de la Ley 789 de 2002, a trav\u00e9s de la cual \u201cse \u00a0dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protecci\u00f3n social y se \u00a0modifican algunos art\u00edculos del C\u00f3digo Sustantivo de Trabajo\u201d[63]. Tampoco fue subrogado por el \u00a0Decreto 2595 de 2012, \u201cPor el cual se modifica la estructura de la \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar y se determinan las funciones de sus \u00a0dependencias\u201d. Por consiguiente, antes de adelantar alg\u00fan an\u00e1lisis adicional, \u00a0la Sala Plena habr\u00e1 de precisar la vigencia de aquella norma ante los referidos \u00a0planteamientos de derogaci\u00f3n o subrogaci\u00f3n del decreto, para lo cual indicar\u00e1 \u00a0las reglas dispuestas en la materia y, despu\u00e9s, precisar\u00e1 lo ocurrido en la presente \u00a0situaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
47. Reiteraci\u00f3n de reglas sobre los fen\u00f3menos de derogaci\u00f3n y \u00a0subrogaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 7. Reglas sobre el examen de la vigencia de \u00a0la norma \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contenido \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Caracterizaci\u00f3n \u00a0\u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fen\u00f3menos \u00a0 \u00a0de derogaci\u00f3n y subrogaci\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-668 \u00a0 \u00a0de 2008 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
C-1055 \u00a0 \u00a0de 2012 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0C-241 \u00a0 \u00a0de 2014 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0C-019 \u00a0 \u00a0de 2015 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0C-044 \u00a0 \u00a0de 2018 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0C-429 \u00a0 \u00a0de 2019 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0C-383 \u00a0 \u00a0de 2022 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0C-292 \u00a0 \u00a0de 2023 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0C-148 \u00a0 \u00a0de 2024 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0Noci\u00f3n \u00a0 \u00a0de vigencia de las leyes. La vigencia de una norma es una condici\u00f3n \u00a0 \u00a0necesaria para que el texto produzca efectos jur\u00eddicos y para que la Corte \u00a0 \u00a0Constitucional adelante el juicio de constitucionalidad abstracto. La \u00a0 \u00a0vigencia inicia desde el momento en que la ley cumple todos los requisitos \u00a0 \u00a0para su entrada en rigor, generalmente a partir de su sanci\u00f3n presidencial y \u00a0 \u00a0de la promulgaci\u00f3n de la norma. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fen\u00f3meno \u00a0 \u00a0de derogaci\u00f3n. La norma jur\u00eddica permanece vigente hasta que se produce alg\u00fan \u00a0 \u00a0fen\u00f3meno que le quita su fuerza obligatoria. Dos de estos fen\u00f3menos comunes \u00a0 \u00a0son la derogaci\u00f3n y la subrogaci\u00f3n. La derogaci\u00f3n supone que una norma sale \u00a0 \u00a0del ordenamiento jur\u00eddico, perdiendo as\u00ed su validez, como consecuencia de una \u00a0 \u00a0nueva ley emitida por la autoridad competente. Existen tres tipos de \u00a0 \u00a0derogaci\u00f3n: expresa, ocurre cuando la nueva ley declara expl\u00edcitamente \u00a0 \u00a0la p\u00e9rdida de vigencia de la anterior; t\u00e1cita, se da cuando la nueva \u00a0 \u00a0ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias con la norma anterior; \u00a0 \u00a0y org\u00e1nica, sucede cuando la nueva norma regula integralmente la \u00a0 \u00a0materia reemplazando las disposiciones anteriores, lo que afecta materias \u00a0 \u00a0previamente reguladas, pero incompatibles. De manera excepcional, es posible \u00a0 \u00a0realizar un juicio de constitucionalidad sobre un precepto derogado siempre \u00a0 \u00a0que siga produciendo efectos jur\u00eddicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Fen\u00f3meno \u00a0 \u00a0de subrogaci\u00f3n. La subrogaci\u00f3n consiste en el acto de sustituir una norma \u00a0 \u00a0jur\u00eddica por otra, total o parcialmente. A diferencia de la derogaci\u00f3n, la \u00a0 \u00a0subrogaci\u00f3n no necesariamente implica la salida de la norma del ordenamiento \u00a0 \u00a0jur\u00eddico o su p\u00e9rdida de validez, sino que bajo esta figura se puede \u00a0 \u00a0modificar o reemplazar en todo o en parte el texto jur\u00eddico anterior. Existen \u00a0 \u00a0tres escenarios para valorar la competencia de la Corte Constitucional \u00a0 \u00a0respecto de este fen\u00f3meno, seg\u00fan la Sentencia C-429 de 2019: (i) \u201cCuando \u00a0 \u00a0la norma subrogada y la subrogatoria tienen la misma jerarqu\u00eda e id\u00e9ntico \u00a0 \u00a0contenido, la Corte mantiene su competencia y puede integrar normativamente \u00a0 \u00a0ambas disposiciones\u201d[64]. \u00a0 \u00a0(ii) \u201cSi bien tienen la misma jerarqu\u00eda, pero contenido distinto, la \u00a0 \u00a0Corte no puede integrar normativamente, pero puede analizar si la norma \u00a0 \u00a0subrogada sigue produciendo efectos jur\u00eddicos\u201d. (ii) \u201cSi la norma posterior \u00a0 \u00a0tiene una jerarqu\u00eda inferior, aunque sea con un contenido id\u00e9ntico o \u00a0 \u00a0diferente, la Corte no es competente para integrarlas si esta \u00faltima no hace \u00a0 \u00a0parte de las que les corresponde analizar\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
48. El Decreto Ley 2150 de 1992 est\u00e1 vigente y sigue produciendo \u00a0efectos jur\u00eddicos. Las normas demandadas se encuentran vigentes en tanto (i) la \u00a0Ley 789 de 2002 no derog\u00f3 los contenidos normativos del Decreto Ley 2150 de \u00a01992, y (ii) el Decreto 2595 de 2012 es una norma de jerarqu\u00eda inferior respecto \u00a0de la cual la Corte no es competente y, adem\u00e1s, el texto acusado sigue produciendo \u00a0efectos jur\u00eddicos. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
49. De un lado, la Ley 789 de 2002 no dispuso expl\u00edcitamente la \u00a0p\u00e9rdida de vigencia de los numerales 20, 22 y 23 demandados. Tampoco se observa \u00a0una derogatoria t\u00e1cita, dado que el art\u00edculo 24 de la Ley 789 de 2002 mantuvo \u00a0expresamente las funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar dispuestas en normas de rango legal anteriores[65]. En particular, el numeral 22 de ese \u00a0articulado mantuvo la regulaci\u00f3n del Decreto Ley 2150 de 1992[66]. Tampoco existe una derogatoria \u00a0org\u00e1nica, toda vez que no hay una manifiesta incompatibilidad entre las \u00a0facultades previstas en la Ley 789 de 2002 y el Decreto Ley 2150 de 1992 sobre \u00a0las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar, ni la norma de 2002 \u00a0constituye una regulaci\u00f3n integral en lo que se refiere a las facultades de \u00a0dicha entidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
50. De otro lado, el Decreto 2595 de 2012, expedido en virtud de los \u00a0art\u00edculos 189.16[67] \u00a0de la Constituci\u00f3n y 54[68] \u00a0de la Ley 489 de 1998[69], \u00a0corresponde a un decreto que se dicta en virtud de una ley marco, es decir, una \u00a0ley que fija los principios y reglas generales con sujeci\u00f3n a las cuales el \u00a0Presidente de la Rep\u00fablica ejercer\u00e1 sus facultades en la materia[70]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
51. La Corte Constitucional ha indicado que el art\u00edculo 189.16 de la \u00a0Constituci\u00f3n le atribuye al Presidente de la Rep\u00fablica la facultad para \u00a0modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y \u00a0dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales, como sucede con las \u00a0superintendencias, con sujeci\u00f3n a los principios y las reglas generales \u00a0expedidas en una ley marco[71]. \u00a0Asimismo, este Tribunal ha dispuesto que los decretos emitidos con fundamento \u00a0en leyes marco no constituyen normas con rango de ley, sino que se trata de \u00a0decretos \u201ct\u00edpicamente administrativos\u201d[72] \u00a0y desde la perspectiva del Consejo de Estado de \u201creestructuraci\u00f3n \u00a0administrativa\u201d[73]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
52. En consecuencia, el Decreto 2592 de 2012 corresponde a una norma \u00a0de inferior jerarqu\u00eda que el Decreto Ley 2150 de 1992. Lo anterior significa \u00a0que al tratarse de una norma posterior sin rango legal, esta Corte no es \u00a0competente para juzgarla y, en consecuencia, integrarla al control de \u00a0constitucionalidad, de acuerdo con las reglas contenidas en la Sentencia C-429 \u00a0de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
53. Esta regla ha tenido dos excepciones que tampoco son aplicables al \u00a0presente caso. La primera se refiere al tr\u00e1nsito constitucional. La \u00a0jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que la figura de la subrogaci\u00f3n \u00a0debe valorarse con especial cuidado en el proceso de transformaci\u00f3n normativa que \u00a0se dio con la Constituci\u00f3n de 1991. Por ejemplo, en la Sentencia C-019 de 2015, \u00a0la Corte evalu\u00f3 si el Decreto 1029 de 1994 \u2014de car\u00e1cter administrativo\u2014 pod\u00eda subrogar \u00a0el Decreto 1214 de 1990 \u2014expedido por el Presidente de la Rep\u00fablica en ejercicio \u00a0de facultades extraordinarias conferidas por el legislador\u2014. En esa oportunidad, \u00a0la Sala Plena concluy\u00f3 que era factible que una norma de inferior jerarqu\u00eda, \u00a0como un decreto administrativo, pudiera modificar o derogar una norma \u00a0jer\u00e1rquicamente superior, como un decreto ley, cuando (i) la norma se desplaza \u00a0por otra de inferior jerarqu\u00eda, como resultado del tr\u00e1nsito constitucional, que \u00a0modific\u00f3 directamente las competencias sobre la materia y (ii) adem\u00e1s de \u00a0subrogada, la disposici\u00f3n ya no segu\u00eda produciendo efectos jur\u00eddicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
54. En aquella oportunidad, la Sala Plena concluy\u00f3 la subrogaci\u00f3n y la \u00a0p\u00e9rdida de efectos del literal b) del art\u00edculo 49 del Decreto 1214 de 1990 como \u00a0consecuencia de la expedici\u00f3n del Decreto 1029 de 1994.\u00a0De una parte, \u00a0explic\u00f3 que oper\u00f3 esta figura como consecuencia del cambio en el sistema de \u00a0competencias constitucionales para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y \u00a0prestacional de los servidores p\u00fablicos. De otra, la transformaci\u00f3n en el \u00a0concepto de familia con la Constituci\u00f3n de 1991 que elimin\u00f3 pr\u00e1cticas \u00a0discriminatorias en la norma subrogada y, por lo tanto, su p\u00e9rdida de efectos \u00a0jur\u00eddicos. As\u00ed, la Corte Constitucional se declar\u00f3 inhibida para pronunciarse \u00a0de fondo sobre los literales demandados del decreto de 1990 y se\u00f1al\u00f3 \u00a0expresamente que si la intenci\u00f3n era cuestionar el contenido fijado en el Decreto \u00a01029 de 1994, ese control deb\u00eda dirigirse a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso \u00a0administrativo.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
55. La segunda se refiere a las normas sobre estructura expedidas al \u00a0amparo de la Ley 489 de 1998. El Consejo de Estado ha precisado, como se dijo, \u00a0que los decretos que modifican la estructura org\u00e1nica de una entidad son de \u00a0car\u00e1cter administrativo y no tienen fuerza de ley, aunque tienen un \u00e1mbito \u00a0regulatorio m\u00e1s amplio que otros reglamentos. Sin embargo, ese alto Tribunal \u00a0tambi\u00e9n ha sostenido que, excepcionalmente, tales decretos de reestructuraci\u00f3n \u00a0administrativa pueden tener como efecto derogar, modificar o sustituir normas \u00a0preexistentes con fuerza de ley, siempre y cuando se refieren a las materias \u00a0previstas en el art\u00edculo 54[74] \u00a0de la Ley 489 de 1998. Dichas materias se refieren a asuntos relacionados con \u00a0la modificaci\u00f3n, transformaci\u00f3n o renovaci\u00f3n de la estructura o de la parte \u00a0organizativa de las entidades, sin que puedan dirigirse directamente a aspectos \u00a0funcionales o misionales, propios de la regulaci\u00f3n del \u00f3rgano legislativo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
56. \u00a0En esta oportunidad, la Sala Plena considera que no aplica \u00a0ninguna de estas situaciones y, en consecuencia, el Decreto 2592 de 2012 no subrog\u00f3 \u00a0las disposiciones acusadas del Decreto Ley 2150 de 1992. En primer lugar, el \u00a0Decreto Ley 2150 de 1992 se expidi\u00f3 con fundamento en el art\u00edculo 20 \u00a0transitorio de la Constituci\u00f3n, que pretend\u00eda adecuar la estructura de las \u00a0entidades de la rama Ejecutiva a las competencias establecidas en la \u00a0Constituci\u00f3n, por lo que se trata inicialmente de un tr\u00e1nsito constitucional. \u00a0Adem\u00e1s, el Decreto 2595 de 2012 invoca como fundamento para su expedici\u00f3n el \u00a0numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n y el art\u00edculo 54 de la Ley 489 \u00a0de 1998. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
57. El art\u00edculo 5\u00ba del acto de 2012 dispone las funciones del \u00a0Superintendente del Subsidio Familiar, cuesti\u00f3n que prima facie hace \u00a0parte del concepto de estructura org\u00e1nica y que, en consecuencia, podr\u00eda tener \u00a0como efecto subrogar el art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992. No obstante, \u00a0en esta materia, la Constituci\u00f3n de 1991 no elimin\u00f3 las competencias \u00a0constitucionales del \u00f3rgano legislativo para la fijaci\u00f3n de las funciones de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control, puesto que la regulaci\u00f3n de tales funciones \u00a0est\u00e1 sujeta a regulaci\u00f3n legal por disposici\u00f3n expresa de la Constituci\u00f3n (art. \u00a0150.8 C. P). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
58. En segundo lugar, los segmentos normativos acusados que hacen \u00a0parte del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992 regulan las funciones o \u00a0aspectos misionales aplicables al Superintendente del Subsidio Familiar. Se \u00a0trata de facultades que materializan competencias relativas a la inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control, tales como vigilar e intervenir en el proceso de \u00a0afiliaci\u00f3n, intervenir administrativamente a las entidades vigiladas y adoptar \u00a0medidas cautelares sobre las entidades que son objeto de vigilancia. Como se \u00a0trata espec\u00edficamente del ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia \u00a0y control de la Superintendencia del Subsidio Familiar, el decreto de \u00a0estructura no puede tener como efecto la subrogaci\u00f3n del art\u00edculo, pues las \u00a0normas demandadas no se limitan a regular la estructura o temas meramente organizativos \u00a0de la superintendencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
59. Adicionalmente, \u00a0en esta oportunidad, como lo se\u00f1alaron varios intervinientes, el art\u00edculo 7\u00b0 \u00a0del Decreto Ley 2150 de 1992 en los numerales demandados, sigue produciendo \u00a0efectos jur\u00eddicos por s\u00ed solo. Ello, en tanto fue utilizado como fundamento \u00a0normativo directo para expedir, entre otras normas, la ya referida Resoluci\u00f3n \u00a0629 de 2018, que se expidi\u00f3 con posterioridad al Decreto 2595 de 2012. Al \u00a0respecto, el Ministerio del Trabajo manifest\u00f3 que las normas acusadas se \u00a0utilizan y est\u00e1n destinadas al cumplimiento del objetivo del subsidio familiar, \u00a0el cual procura aliviar las cargas econ\u00f3micas que representa el sostenimiento \u00a0de la familia como n\u00facleo b\u00e1sico de la sociedad, a trav\u00e9s de la compensaci\u00f3n de \u00a0los ingresos de los trabajadores de medianos y menores salarios[75]. \u00a0Igualmente, la Superintendencia del Subsidio Familiar expres\u00f3 que su flujograma \u00a0actual de procedimientos sigue las facultades \u00a0establecidas en los numerales 20, 22 y 23 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 \u00a0de 1992[76]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
60. Por \u00faltimo y sin perjuicio de todo lo anterior, tampoco existe plena \u00a0identidad material entre el Decreto 2595 de 2012 con la disposici\u00f3n objeto de \u00a0control, lo que impide considerarlas como una sola para efectos de valorar el \u00a0alcance del juicio abstracto de constitucionalidad. Aunque versan sobre temas \u00a0similares \u2014como las funciones del Superintendente del Subsidio Familiar\u2014 \u00a0presentan diferencias sustantivas en su redacci\u00f3n, alcance, estructura y \u00a0efectos jur\u00eddicos. Las normas var\u00edan en el nivel de detalle y precisi\u00f3n \u00a0normativa, el cat\u00e1logo de medidas cautelares o sancionatorias y los sujetos de \u00a0aplicaci\u00f3n[77]. \u00a0En consecuencia, resulta claro que el Decreto Ley 2150 de 1992 est\u00e1 vigente y sigue \u00a0produciendo efectos jur\u00eddicos, lo que justifica un an\u00e1lisis independiente de la \u00a0norma demandada en el marco del control de constitucionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Tercera cuesti\u00f3n previa: an\u00e1lisis sobre la aptitud de la demanda \u00a0contra los numerales 20, 22 y 23 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
61. Solicitud de considerar la ineptitud de la \u00a0demanda por parte de algunos intervinientes. En el \u00a0tr\u00e1mite de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, como se explic\u00f3 (\u00a7 33), algunos intervinientes se\u00f1alaron que los \u00a0cargos formulados por el actor no cumpl\u00edan los presupuestos m\u00ednimos sobre el concepto \u00a0de violaci\u00f3n que permitieran adelantar un examen de fondo en el caso. Para \u00a0resolver este punto, a continuaci\u00f3n, brevemente se reiterar\u00e1n las reglas en la \u00a0materia y, tras ello, se valorar\u00e1 la aptitud de los cargos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
62. Reiteraci\u00f3n de las reglas \u00a0sobre el examen de aptitud de las demandas de inconstitucionalidad por la Sala \u00a0Plena de la Corte Constitucional \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 8. Reglas sobre el examen de aptitud de las \u00a0demandas de inconstitucionalidad \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reglas de aptitud de las demandas de inconstitucionalidad \u00a0\u00a0<\/p>\n
El \u00a0 \u00a0art\u00edculo 2\u00ba del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos m\u00ednimos que \u00a0 \u00a0deben acreditar las demandas de inconstitucionalidad para su admisi\u00f3n. La \u00a0 \u00a0norma exige que el demandante exponga (i) las normas \u00a0 \u00a0acusadas como inconstitucionales, con la transcripci\u00f3n de su texto por \u00a0 \u00a0cualquier medio; (ii) las disposiciones de la Constituci\u00f3n que en su \u00a0 \u00a0criterio resultan desconocidas; (iii) los argumentos por los cuales \u00a0 \u00a0estima que ese contenido jur\u00eddico desconoce el ordenamiento constitucional; (iv) \u00a0 \u00a0cuando se trate de un vicio de procedimiento, proceda a aclarar el \u00a0 \u00a0tr\u00e1mite dispuesto por la Carta Pol\u00edtica para la expedici\u00f3n de la norma y de \u00a0 \u00a0qu\u00e9 manera se produjo su quebrantamiento; y (v) el sustento por el \u00a0 \u00a0cual la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la \u00a0 \u00a0demanda. Adem\u00e1s, este Tribunal ha precisado un (vi) requisito de \u00a0 \u00a0legitimaci\u00f3n, que se desprende de los art\u00edculos 40 y 241 superiores, en tanto \u00a0 \u00a0el demandante deber ser un ciudadano colombiano. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Subreglas \u00a0 \u00a0sobre el concepto de violaci\u00f3n[79] \u00a0\u00a0<\/p>\n
La \u00a0 \u00a0Corte Constitucional ha sido constante en manifestar que los argumentos o \u00a0 \u00a0las razones de inconstitucionalidad que se se\u00f1alen de las normas acusadas \u00a0 \u00a0deben ser (i) claras, esto es, que exista un hilo conductor en \u00a0 \u00a0la argumentaci\u00f3n que permita comprender el contenido de la demanda y las \u00a0 \u00a0justificaciones que la sustentan; (ii) ciertas, dado que la \u00a0 \u00a0demanda habr\u00e1 de recaer sobre una proposici\u00f3n jur\u00eddica real y existente, esto \u00a0 \u00a0es, una norma que se pueda extraer de su lectura literal, sistem\u00e1tica o \u00a0 \u00a0evolutiva; (iii) espec\u00edficas, en la medida en que el ciudadano \u00a0 \u00a0precise la manera en que la norma acusada vulnera la Constituci\u00f3n y formule \u00a0 \u00a0al menos un cargo concreto; (iv) pertinentes, ya que el \u00a0 \u00a0reproche debe fundarse en la apreciaci\u00f3n del contenido de una norma superior \u00a0 \u00a0que se explica y se enfrenta con la norma legal acusada; y (v) suficientes, \u00a0 \u00a0por cuanto el demandante debe exponer los elementos de juicio necesarios para \u00a0 \u00a0iniciar el estudio y \u00e9stos deber\u00e1n generar una duda sobre la \u00a0 \u00a0inconstitucionalidad de la disposici\u00f3n acusada. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Diferencias \u00a0 \u00a0entre el examen de admisi\u00f3n de la demanda y de aptitud sustantiva[80] \u00a0\u00a0<\/p>\n
El \u00a0 \u00a0tr\u00e1mite de admisi\u00f3n de una demanda y el an\u00e1lisis de aptitud sustantiva de \u00a0 \u00a0aquella son etapas diferenciadas dentro del control abstracto de \u00a0 \u00a0constitucionalidad. Aunque una demanda sea admitida por un despacho sustanciador, \u00a0 \u00a0ello no impide que con posterioridad la Sala Plena realice un examen sobre la \u00a0 \u00a0aptitud de los cargos para cuestionar la constitucionalidad de una norma. Se \u00a0 \u00a0ha destacado que el proceso inicia con un escrito ciudadano, pero durante su \u00a0 \u00a0tr\u00e1mite se nutre de diferentes intervenciones y pruebas que \u00a0 \u00a0le permiten a la Sala Plena ilustrarse de manera adecuada acerca de una \u00a0 \u00a0tem\u00e1tica y considerar la viabilidad definitiva de un problema constitucional \u00a0 \u00a0a estudiarse. Por esta raz\u00f3n, las decisiones adoptadas en los autos admisorios \u00a0 \u00a0o de s\u00faplica no constituyen decisiones intangibles para la Sala Plena al \u00a0 \u00a0momento de pronunciarse concluyentemente sobre un asunto, atribuci\u00f3n que se \u00a0 \u00a0ejerce en forma oficiosa o se activa por lo expresado por alguno de los \u00a0 \u00a0intervinientes en el proceso, siempre y cuando se presente una suficiente \u00a0 \u00a0argumentaci\u00f3n al respecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
63. Aptitud de la demanda. La Corte Constitucional encuentra que la demanda cumple las \u00a0cargas formales y los requisitos exigidos para un pronunciamiento de fondo \u2014como \u00a0se indic\u00f3 desde el auto admisorio\u2014, pues el actor propone un examen sustantivo \u00a0y procedimental correlacionado de las normas demandadas y los mandatos \u00a0constitucionales presuntamente infringidos, que cumple los requisitos exigidos \u00a0en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
64. Para facilitar la exposici\u00f3n de los argumentos sobre la aptitud de \u00a0la demanda, la Sala Plena explicar\u00e1, en su conjunto, las razones correspondientes \u00a0en lo que se refiere a los numerales 20, 22 y 23 del art\u00edculo 7\u00b0 del \u00a0Decreto Ley 2150 de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 9. Aptitud de la demanda. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Aptitud de la demanda contra los numerales 22 y 23 \u2014en sus \u00a0 \u00a0literales a), b), c) y d)\u2014 \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cargos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Desconocimiento \u00a0 \u00a0del principio de reserva de ley (arts. 150.8, 333 y 334 CP) en relaci\u00f3n con \u00a0 \u00a0el principio de legalidad \u2014en sus elementos de razonabilidad, proporcionalidad \u00a0 \u00a0y tipicidad\u2014 (arts. 6\u00b0, 29, 121, 122 y 123 C.P.) y con el debido proceso \u2014en \u00a0 \u00a0lo que respecta a las formas propias de cada juicio (art. 29 CP). \u00a0\u00a0<\/p>\n
Medidas controvertidas \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Vigilancia e \u00a0 \u00a0intervenci\u00f3n en el proceso de afiliaci\u00f3n de los empleadores y en el acceso de \u00a0 \u00a0los servicios de las entidades vigiladas (numeral 20). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0administrativa total o parcial por la infracci\u00f3n a leyes, estatutos o por \u00a0 \u00a0inobservancia de las instrucciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar \u00a0 \u00a0(numeral 22). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0administrativa total o parcial, por servicios o por \u00e1reas geogr\u00e1ficas o de \u00a0 \u00a0operaci\u00f3n como una medida cautelar (numeral 23, literales a y b). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
4.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Multas sucesivas \u00a0 \u00a0como una medida cautelar (numeral 23, literal c). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0Vigilancia especial \u00a0 \u00a0como una medida cautelar (numeral 23, literal d). \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cumplen \u00a0 \u00a0claridad. Para la Sala, los argumentos expuestos por el demandante son \u00a0 \u00a0comprensibles y permiten captar por qu\u00e9, para aquel, se vulnera la \u00a0 \u00a0Constituci\u00f3n. Si bien se trata de cinco medidas de connotaci\u00f3n administrativa \u00a0 \u00a0respecto de tres cargos de inconstitucionalidad, resulta claro que lo que el \u00a0 \u00a0demandante discute, desde un examen sustantivo y procedimental en su \u00a0 \u00a0conjunto, es la alta indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad de las medidas cautelares \u00a0 \u00a0dise\u00f1adas por el legislador extraordinario, las cuales no son distinguibles \u00a0 \u00a0de otros procedimientos administrativos, como los que se relacionar\u00edan con la \u00a0 \u00a0potestad sancionatoria. Lo anterior, a su juicio, porque las medidas \u00a0 \u00a0cautelares, como ocurre con la intervenci\u00f3n administrativa total o parcial y \u00a0 \u00a0las multas sucesivas, tambi\u00e9n tienen un car\u00e1cter sancionatorio. Sobre este \u00a0 \u00a0punto, el demandante presenta un hilo argumentativo discernible del problema planteado \u00a0 \u00a0y los impactos sobre cada arista constitucional debatida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero, \u00a0 \u00a0el demandante sostiene que la existencia de un marco legal claro, cierto, \u00a0 \u00a0objetivo y previsible en la materia es exigible directamente al legislador. \u00a0 \u00a0Esto porque se trata de un asunto reservado a la ley, es decir, debe existir \u00a0 \u00a0una norma con contenido material de ley que no puede expedirse bajo la \u00a0 \u00a0potestad reglamentaria, puesto que tanto las funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0 \u00a0vigilancia y control, como la actividad econ\u00f3mica por parte de privados, son \u00a0 \u00a0asuntos cuya regulaci\u00f3n corresponde al legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo, \u00a0 \u00a0al tratarse de un asunto reservado al legislador, el demandante echa de menos \u00a0 \u00a0que no exista un marco legal o con fuerza material de ley, bajo criterios de \u00a0 \u00a0razonabilidad, proporcionalidad y tipicidad, indispensables para delimitar tanto \u00a0 \u00a0la potestad sancionatoria como la adopci\u00f3n de medidas cautelares por parte de \u00a0 \u00a0la Superintendencia del Subsidio Familiar y del superintendente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tercero, \u00a0 \u00a0sin este marco legal, las medidas cautelares y sancionatorias no respetan las \u00a0 \u00a0garant\u00edas propias de cada tipo de procedimiento administrativo. Por \u00a0 \u00a0lo tanto, para la Sala, aunque se trata de un debate con tres par\u00e1metros de control, \u00a0 \u00a0el actor present\u00f3 ideas que est\u00e1n relacionadas entre s\u00ed, no se contradicen y \u00a0 \u00a0permiten entender su discusi\u00f3n sobre la presunta inconstitucionalidad de las \u00a0 \u00a0normas objetadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplen \u00a0 \u00a0certeza. Los cargos formulados tambi\u00e9n cumplen con el supuesto de \u00a0 \u00a0certeza, en tanto que cuestionan contenidos normativos que se derivan de los \u00a0 \u00a0textos jur\u00eddicos demandados. Esto, a partir de la lectura literal de las \u00a0 \u00a0disposiciones y de un m\u00e9todo de interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tico y evolutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 \u00a0primer lugar, en relaci\u00f3n con el numeral 20, el legislador \u00a0 \u00a0extraordinario estableci\u00f3 la medida de vigilancia \u00a0 \u00a0e intervenci\u00f3n en el proceso de afiliaci\u00f3n de los empleadores y en el acceso \u00a0 \u00a0de los servicios de las entidades vigiladas. El demandante sostiene que la redacci\u00f3n de la \u00a0 \u00a0norma acusada no permite identificar con claridad cu\u00e1l es el objetivo o la \u00a0 \u00a0finalidad que debe orientar la actuaci\u00f3n del superintendente al ejercer las funciones \u00a0 \u00a0de vigilancia y, especialmente, al intervenir en el proceso de afiliaci\u00f3n de \u00a0 \u00a0los empleadores a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. Tampoco precisa sus causales, \u00a0 \u00a0lineamientos, temporalidad y, al contrario, propone un criterio altamente \u00a0 \u00a0indeterminado asociado a que el superintendente \u201clo estime necesario\u201d. Adem\u00e1s, \u00a0 \u00a0considera que esta indeterminaci\u00f3n jur\u00eddica se agudiza porque dicha \u00a0intervenci\u00f3n, \u00a0 \u00a0seg\u00fan la Resoluci\u00f3n 629 de 2018 y no el legislador, constituye una medida \u00a0 \u00a0cautelar. En efecto, tales aspectos aducidos por el actor no se advierten \u00a0 \u00a0como elementos de su mera subjetividad, sino contenidos que pueden derivarse de \u00a0 \u00a0la lectura literal y sistem\u00e1tica de la medida administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En segundo \u00a0 \u00a0lugar, el legislador extraordinario, respecto del numeral 22, \u00a0 \u00a0estableci\u00f3 la medida de intervenci\u00f3n administrativa, total o parcial, ante la \u00a0 \u00a0infracci\u00f3n de normas legales, reglamentarias y t\u00e9cnicas. En s\u00ed misma, su \u00a0 \u00a0texto no se\u00f1ala los supuestos cuya configuraci\u00f3n autoriza espec\u00edficamente la \u00a0 \u00a0imposici\u00f3n de sanciones. Sin embargo, como lo explica el demandante y varios \u00a0 \u00a0intervinientes, el ejercicio de esta facultad, le\u00edda de forma sistem\u00e1tica, a \u00a0 \u00a0partir del r\u00e9gimen del subsidio familiar y la jurisprudencia contenciosa \u00a0 \u00a0administrativa, ha dado lugar a interpretar que se trata de una medida \u00a0 \u00a0sancionatoria. Sobre esta medida, el demandante alega una alta \u00a0 \u00a0indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad en cuanto la conducta sancionable, que se agrava \u00a0 \u00a0cuando adem\u00e1s se dispone que se trata de una medida cautelar o preventiva. \u00a0 \u00a0Por lo tanto, al menos preliminarmente, la lectura de la norma demandada tampoco \u00a0 \u00a0se trata de una mera inferencia subjetiva del actor. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Por \u00a0 \u00a0\u00faltimo, en relaci\u00f3n con el numeral 23, la disposici\u00f3n contempla \u00a0 \u00a0expresamente la posibilidad de adoptar las medidas cautelares de (i) \u00a0 \u00a0intervenci\u00f3n administrativa, ya sea total o parcial, por servicios, por \u00e1reas \u00a0 \u00a0geogr\u00e1ficas y de operaci\u00f3n, (ii) multas sucesivas y la (iii) \u00a0 \u00a0vigilancia especial. En \u00a0 \u00a0efecto, los criterios que el demandante considera ausentes y que conllevan a \u00a0 \u00a0considerar la alta indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad de las medidas cautelares, no \u00a0 \u00a0pueden deducirse de la lectura literal de la norma legal. El \u00a0 \u00a0actor evidenci\u00f3 que, incluso a partir de una lectura sistem\u00e1tica del r\u00e9gimen \u00a0 \u00a0del subsidio familiar, persiste tal indeterminaci\u00f3n sobre aspectos \u00a0 \u00a0sustantivos y procedimentales que el legislador debi\u00f3 definir directamente. \u00a0 \u00a0Esta indeterminaci\u00f3n sobre las medidas cautelares o preventivas en la \u00a0 \u00a0Administraci\u00f3n, se\u00f1alaron el demandante y algunos intervinientes, no puede \u00a0 \u00a0ser suplida por la remisi\u00f3n a otros cuerpos normativos, pues cada r\u00e9gimen de \u00a0 \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control tiene un dise\u00f1o particular, condicionado por \u00a0 \u00a0su car\u00e1cter t\u00e9cnico y especializado. Adem\u00e1s, al tratarse de un procedimiento \u00a0 \u00a0administrativo de naturaleza cautelar o preventivo, no cuenta con una \u00a0 \u00a0remisi\u00f3n general que permita complementar sus reglas mediante normas \u00a0 \u00a0supletorias. As\u00ed, la Sala considera que los cargos contra este numeral parten \u00a0 \u00a0de un contenido que no puede calificarse como subjetivo, parcial o \u00a0 \u00a0descontextualizado del r\u00e9gimen del subsidio familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplen \u00a0 \u00a0especificidad. El demandante identifica de manera concreta los art\u00edculos, \u00a0 \u00a0mandatos y principios constitucionales que considera vulnerados y propone \u00a0 \u00a0argumentos para mostrar dicha vulneraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 \u00a0primer lugar, el demandante alega la vulneraci\u00f3n del principio de reserva de \u00a0 \u00a0ley, a partir de mandatos espec\u00edficos asociados a los art\u00edculos \u00a0 \u00a0150.8, 333 y 334 de la Constituci\u00f3n. En efecto, estos art\u00edculos se\u00f1alan que \u00a0 \u00a0el legislador definir\u00e1 lo pertinente sobre la actividad de inspecci\u00f3n, \u00a0 \u00a0vigilancia y control, y que la actividad econ\u00f3mica a cargo de actores privados \u00a0 \u00a0se seguir\u00e1 por los requisitos y condiciones previstos en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 \u00a0segundo lugar, indica expresamente el desconocimiento del principio de \u00a0 \u00a0legalidad, no desde una perspectiva general o abstracta, sino en cuanto al \u00a0 \u00a0desconocimiento de los elementos de tipicidad, razonabilidad y \u00a0 \u00a0proporcionalidad, que limitan la configuraci\u00f3n del legislador respecto de las \u00a0 \u00a0funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Esta exigencia se desprende de \u00a0 \u00a0lo previsto en los art\u00edculos 6\u00b0, 29, 121, 122 y 123 de la Constituci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 \u00a0tercer lugar, el demandante advierte una afectaci\u00f3n del art\u00edculo 29 \u00a0 \u00a0constitucional, derivada de un problema espec\u00edfico: la ausencia de un \u00a0 \u00a0procedimiento diferenciado para cada tipo de actuaci\u00f3n administrativa, en \u00a0 \u00a0particular, para aquellas medidas administrativas que el legislador cre\u00f3 con \u00a0 \u00a0una doble naturaleza \u2014cautelar y sancionatoria\u2014 sin dise\u00f1ar un procedimiento \u00a0 \u00a0que permitiera distinguir entre una y otra, lo cual desdibuja las garant\u00edas \u00a0 \u00a0propias del debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contrario \u00a0 \u00a0a lo que afirman algunos intervinientes, la Sala estima que la interpretaci\u00f3n \u00a0 \u00a0que el demandante hace de estas disposiciones constitucionales no es solo \u00a0 \u00a0respecto de la Carta Pol\u00edtica, sino que se refuerza con jurisprudencia de la \u00a0 \u00a0Corte Constitucional. En efecto, en su argumentaci\u00f3n el actor cita diferentes \u00a0 \u00a0fallos, como sucede con la Sentencia C-429 de 2019, que sostuvo que esta materia \u00a0 \u00a0est\u00e1 reservada al legislador y, por lo mismo, no puede habilitarse al \u00a0 \u00a0Ejecutivo de forma amplia y general, sino que se requiere que, sin el \u00a0 \u00a0vaciamiento de competencias de aquel, se disponga de una norma legal previa, \u00a0 \u00a0escrita y cierta, que oriente adecuadamente la labor del Ejecutivo. Lo mismo \u00a0 \u00a0sucede con aquellas sentencias que se\u00f1alan contenidos en materia de legalidad \u00a0 \u00a0y debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adem\u00e1s, \u00a0 \u00a0la Sala considera que el resto de los argumentos de los intervinientes que \u00a0 \u00a0proponen la inhibici\u00f3n \u2014como sucede con el hecho de que la alta \u00a0 \u00a0indeterminaci\u00f3n no es en s\u00ed misma inconstitucional o que de declararse su \u00a0 \u00a0inconstitucionalidad la superintendencia dejar\u00eda de contar con competencias \u00a0 \u00a0necesarias para ejercer su rol\u2014 son asuntos propios de un debate de fondo y \u00a0 \u00a0no un examen de procedencia del cargo. Por lo tanto, lo expresado por algunos \u00a0 \u00a0intervinientes en el proceso, no constituye una argumentaci\u00f3n suficiente para \u00a0 \u00a0provocar la inhibici\u00f3n del asunto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
La \u00a0 \u00a0Sala recuerda que el an\u00e1lisis de aptitud sustantiva de un cargo tiene como \u00a0 \u00a0finalidad, a trav\u00e9s de los presupuestos de admisi\u00f3n, identificar si existen \u00a0 \u00a0dudas razonables sobre la constitucionalidad del asunto planteado. Luego, el \u00a0 \u00a0estudio de procedencia no puede transformarse ni sustituirse por una \u00a0 \u00a0controversia sobre aspectos que corresponden al an\u00e1lisis concreto de los \u00a0 \u00a0cargos formulados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplen \u00a0 \u00a0pertinencia. El demandante presenta razones constitucionalmente pertinentes \u00a0 \u00a0para sustentar la contradicci\u00f3n normativa entre las disposiciones legales \u00a0 \u00a0demandadas y la Constituci\u00f3n. Esos planteamientos se formularon de forma \u00a0 \u00a0adecuada mediante la lectura sistem\u00e1tica del r\u00e9gimen del subsidio familiar y \u00a0 \u00a0la cita de la jurisprudencia en la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Sobre \u00a0 \u00a0cada medida administrativa, ya sea (i) vigilancia e intervenci\u00f3n en el \u00a0 \u00a0proceso de afiliaci\u00f3n y en el acceso a los servicios, (ii) intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0administrativa ante infracciones administrativas, (iii) intervenci\u00f3n \u00a0 \u00a0administrativa como medida cautelar, (iv) multas sucesivas como \u00a0 \u00a0medida cautelar y (v) vigilancia especial como medida cautelar, el \u00a0 \u00a0actor present\u00f3 el desarrollo normativo que sustenta los alegatos propuestos. Igualmente, \u00a0 \u00a0expuso las razones por las que individualmente, en su conjunto y de forma \u00a0 \u00a0consecuencial, desde su perspectiva, los numerales acusados son \u00a0 \u00a0inconstitucionales por desconocer los principios de reserva de ley y \u00a0 \u00a0legalidad, as\u00ed como el derecho al debido proceso administrativo. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Si \u00a0 \u00a0bien en el desarrollo de esta argumentaci\u00f3n se acude a la comparaci\u00f3n entre \u00a0 \u00a0los numerales 20, 22 y 23, esta no se utiliza para establecer una \u00a0 \u00a0contradicci\u00f3n entre tres normas legales, sino para demostrar el impacto que generan \u00a0 \u00a0en conjunto frente a las normas constitucionales que se invocan como \u00a0 \u00a0violados. Particularmente, el actor destaca que su dise\u00f1o legislativo, en un \u00a0 \u00a0lenguaje altamente indeterminado y ambiguo, ha permitido que esas medidas se \u00a0 \u00a0interpreten simult\u00e1neamente con un car\u00e1cter cautelar y sancionatorio, lo cual \u00a0 \u00a0constituye el problema central de car\u00e1cter constitucional que se ventila. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En \u00a0 \u00a0\u00faltimo lugar, la pertinencia argumentativa de los cargos no se ve afectada \u00a0 \u00a0por la referencia a otros reg\u00edmenes de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, en \u00a0 \u00a0tanto se trata de una alusi\u00f3n adicional al planteamiento principal sobre la \u00a0 \u00a0alta indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad normativa en la materia acusada. Esto, con \u00a0 \u00a0el prop\u00f3sito de mostrar que otros reg\u00edmenes en la materia s\u00ed contienen las \u00a0 \u00a0distinciones que se alegan y que tienen impacto constitucional. En \u00a0 \u00a0consecuencia, aunque el demandante recurre a algunos criterios legales, la \u00a0 \u00a0demanda expone una controversia centrada en un juicio de constitucionalidad \u00a0 \u00a0sobre las normas censuradas y los mandatos constitucionales invocados como \u00a0 \u00a0violados. Luego, los planteamientos se refieren a problemas constitucionales \u00a0 \u00a0y no de mera legalidad o doctrinales, de conveniencia o supuestos pr\u00e1cticos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Cumplen \u00a0 \u00a0suficiencia. En consecuencia, la \u00a0 \u00a0Sala encuentra que los cargos, al cumplir con los presupuestos de claridad, \u00a0 \u00a0certeza, especificidad y pertinencia, superan la condici\u00f3n argumentativa de suficiencia. En \u00a0 \u00a0efecto, existe un desarrollo suficiente entre el v\u00ednculo de los contenidos \u00a0 \u00a0normativos acusados y la supuesta infracci\u00f3n de los principios \u00a0 \u00a0constitucionales referidos en forma integral que, de manera preliminar, \u00a0 \u00a0generan dudas sobre la constitucionalidad de los enunciados acusados, que \u00a0 \u00a0deber\u00e1 decidir de fondo este Tribunal, encargado de la guarda de la \u00a0 \u00a0supremac\u00eda y del orden constitucional. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
65. En \u00a0conclusi\u00f3n, surtido el an\u00e1lisis sobre la aptitud de los cargos en el presente caso, \u00a0la Sala Plena estudiar\u00e1 los cargos por violaci\u00f3n del principio de reserva \u00a0de ley en relaci\u00f3n con el principio de legalidad y debido proceso, respecto de \u00a0las normas contenidas en los numerales 20, 22 y 23, literales a), b), c) y d), \u00a0del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992, por encontrarlos aptos para provocar \u00a0un pronunciamiento de fondo. En conclusi\u00f3n, el examen de aptitud puede \u00a0sintetizarse de la siguiente forma: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 10. S\u00edntesis del an\u00e1lisis de aptitud de \u00a0la demanda \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Resumen sobre el an\u00e1lisis del concepto de violaci\u00f3n \u00a0\u00a0<\/p>\n
Cargos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Norma \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presupuestos cumplidos \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presupuestos incumplidos \u00a0\u00a0<\/p>\n
Desconocimiento del principio de reserva de ley en relaci\u00f3n con \u00a0 \u00a0el principio de legalidad y el derecho al debido proceso \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
N\u00fam. 20, 22 y 23 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Claridad, certeza, especificidad, pertinencia y \u00a0 \u00a0suficiencia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
5.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Planteamiento del problema jur\u00eddico y metodolog\u00eda de decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
66. \u00a0Problema jur\u00eddico. La Sala Plena considera que el presente \u00a0asunto plantea un problema jur\u00eddico complejo, con una cuesti\u00f3n central relativa \u00a0a la reserva de ley. A partir de este eje principal, se desprenden dos aristas \u00a0adicionales que deben ser valoradas: la legalidad y el debido proceso. Es decir, \u00a0de los antecedentes y de los cargos presentados, se desprende una causa com\u00fan que \u00a0apunta a una posible vulneraci\u00f3n del principio de reserva de ley, la cual, \u00a0seg\u00fan se acusa, podr\u00eda implicar afectaciones consecuenciales al principio de \u00a0legalidad y al derecho al debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
67. En atenci\u00f3n a la estructura de los cargos y de los planteamientos \u00a0del debate constitucional, la Sala Plena estima necesario formular el problema \u00a0jur\u00eddico de manera conjunta, reconociendo as\u00ed la conexi\u00f3n que existe entre los \u00a0tres aspectos, pero sin dejar de lado el an\u00e1lisis diferenciado de cada uno de \u00a0los cargos planteados por el actor. En consecuencia, para este asunto, la Corte \u00a0Constitucional proceder\u00e1 a resolver el siguiente problema jur\u00eddico que \u00a0orientar\u00e1 el examen de fondo: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00bfLos numerales 20, 22 y 23 \u2014literales a), \u00a0b), c) y d)\u2014 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992 vulneran (i) el \u00a0principio de reserva de ley \u2014en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre \u00a0la actividad de los entes vigilados\u2014 y, como efecto consecuencial, (ii) el \u00a0principio de legalidad y (iii) el derecho al debido proceso \u2014adopci\u00f3n \u00a0de formas propias para cada tipo de actuaci\u00f3n\u2014, como consecuencia de una alta \u00a0indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad de las medidas cautelares y sancionatorias a cargo \u00a0del Superintendente del Subsidio Familiar, las cuales no se distinguen de \u00a0manera sustantiva ni procedimental entre s\u00ed? \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
68. Este problema jur\u00eddico considerado por la Sala Plena genera tres \u00a0impactos constitucionales correlacionados para el actor que deben ser \u00a0analizados consecuencialmente: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
69. En primer lugar, el desconocimiento del principio de reserva de \u00a0ley, pues los aspectos que se alegan respecto de los numerales 20, 22 y 23 \u00a0\u2014como la determinaci\u00f3n clara de la conducta sancionable y los criterios de \u00a0procedencia de una medida cautelar\u2014 corresponden a materias que, por su \u00a0naturaleza, est\u00e1n reservadas a la ley y, por lo tanto, no pueden suplirse de \u00a0forma general por medio de la potestad reglamentaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
70. En \u00a0segundo lugar y como efecto de lo anterior, el desconocimiento del principio de \u00a0legalidad, en sus componentes de tipicidad, razonabilidad y proporcionalidad. De \u00a0una parte, el numeral 20 contiene una medida de intervenci\u00f3n y vigilancia formulada \u00a0de forma amplia e indeterminada, al punto de que su naturaleza no resulta \u00a0verificable. De otra, al permitirse en el numeral 22 la adopci\u00f3n de una medida \u00a0de intervenci\u00f3n administrativa total o parcial, sin definirse con claridad su \u00a0car\u00e1cter, la conducta sancionable ni los criterios de graduaci\u00f3n de aquella. Adem\u00e1s, \u00a0en relaci\u00f3n con el numeral 23, al dise\u00f1arse las medidas cautelares de \u00a0intervenci\u00f3n administrativa, multas sucesivas y vigilancia especial, mediante f\u00f3rmulas \u00a0excesivamente abiertas e indeterminadas, que presuntamente desconocen su car\u00e1cter \u00a0provisional y temporal, sin distinguirse de medidas equivalentes de orden \u00a0sancionatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
71. En tercer lugar, la afectaci\u00f3n al debido proceso, considerando que \u00a0la alta indeterminaci\u00f3n en los numerales 20, 22 y 23 compromete tambi\u00e9n el \u00a0debido proceso, especialmente en relaci\u00f3n con aquellas medidas de naturaleza cautelar, \u00a0ya que no se respetan las garant\u00edas procedimentales m\u00ednimas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
72. Metodolog\u00eda de la decisi\u00f3n. Para resolver el \u00a0problema jur\u00eddico expuesto, como parte dogm\u00e1tica, la Sala Plena proceder\u00e1 a (i) \u00a0realizar una caracterizaci\u00f3n general del principio de reserva de ley y su relaci\u00f3n \u00a0con el de legalidad en lo que se refiere a las funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control, en particular, a cargo de la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar \u2014cap. 6\u2014; (ii) identificar los elementos o las \u00a0caracter\u00edsticas propias de las medidas cautelares desde un \u00e1mbito general y en \u00a0el escenario espec\u00edfico de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo del \u00a0Estado \u2014cap. 7\u2014; (iii) referir la libertad de configuraci\u00f3n del \u00a0legislador en lo que se refiere a la inspecci\u00f3n, vigilancia y control y los \u00a0l\u00edmites constitucionales que ha dispuesto esta Corporaci\u00f3n \u2014cap. 8\u2014. Para el \u00a0caso concreto, (iv) contextualizar\u00e1 el desarrollo normativo del r\u00e9gimen \u00a0de inspecci\u00f3n, vigilancia y control adelantado por la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar \u2014cap. 9.1\u2014y (v) se \u00a0proceder\u00e1 a resolver el problema jur\u00eddico \u2014 cap. 9.2.\u2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
6.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Caracterizaci\u00f3n esencial del principio de reserva \u00a0de ley y su relaci\u00f3n con el principio de legalidad en materia de inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control. El caso de la Superintendencia del Subsidio Familiar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
73. Nociones de reserva de ley y legalidad. Desde \u00a0una noci\u00f3n amplia o expansiva, el principio de legalidad es uno \u00a0de los pilares del Estado de Derecho y conlleva que toda actuaci\u00f3n del Estado \u00a0y, con ello de sus servidores p\u00fablicos, deber\u00e1 estar fundada en una norma \u00a0jur\u00eddica previa, escrita y cierta. Por eso, adem\u00e1s del art\u00edculo 29 \u00a0superior, su existencia se deriva de, entre otras, las disposiciones contenidas \u00a0en los art\u00edculos 121, 122, 123 y 230 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que se\u00f1alan \u00a0que ninguna autoridad o servidor p\u00fablico podr\u00e1 ejercer funciones por fuera de \u00a0la Constituci\u00f3n y la ley[81]. \u00a0Adem\u00e1s, el principio de legalidad tiene como finalidad actuar como \u00a0una norma objetiva que: (i) limita el poder del Estado y la \u00a0arbitrariedad en el proceso de toma de decisiones de la Administraci\u00f3n[82]; (ii) asegura la igualdad de \u00a0todas las personas ante el poder p\u00fablico y la salvaguarda de la seguridad \u00a0jur\u00eddica[83] \u00a0y (iii)\u00a0otorga certidumbre jur\u00eddica sobre la conducta objeto de \u00a0reproche y su consecuencia jur\u00eddica[84]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
74. Por tal raz\u00f3n, la Corte Constitucional ha sostenido que el \u00a0principio de legalidad implica que el Congreso \u201c(\u2026) y de manera m\u00e1s \u00a0amplia, los \u00f3rganos de representaci\u00f3n democr\u00e1tica detentan la cl\u00e1usula general \u00a0de competencia legislativa, que les permite expedir normas jur\u00eddicas de \u00a0naturaleza vinculante\u201d[85]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
75. Esto significa que, en la actualidad, no necesariamente toda la normatividad \u00a0debe ser producida por el Congreso de la Rep\u00fablica. Por ilustrar, en la \u00a0Sentencia C-654 de 2015, la Corte ha indicado que puede ser v\u00e1lida la \u00a0producci\u00f3n normativa en aquellos casos derivados \u201cdel ejercicio de la potestad \u00a0reglamentaria, las precisas facultades extraordinarias que se otorgan al \u00a0Gobierno o, de una manera m\u00e1s general, de las autoridades a las que la \u00a0Constituci\u00f3n y la ley han investido de facultades regulatorias\u201d[86]. Por lo tanto, el principio de \u00a0legalidad permite que, en aquellas materias \u00fanicamente amparadas por la \u00a0cl\u00e1usula general de competencia legislativa, exista un margen amplio, flexible \u00a0o extendido respecto de la actuaci\u00f3n reglamentaria. En estos casos, el \u00a0reglamento puede desarrollar o concretar aspectos o temas centrales que \u00a0solamente fueron referidos previamente en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
76. Por su parte, desde una concepci\u00f3n o noci\u00f3n m\u00e1s restrictiva, el principio \u00a0de reserva de ley hace referencia espec\u00edfica a la instituci\u00f3n o figura \u00a0jur\u00eddica que, por disposici\u00f3n expresa de la Constituci\u00f3n, exige que un \u00a0determinado asunto corresponda a la regulaci\u00f3n de una ley proferida por el Congreso \u00a0de la Rep\u00fablica o de una norma con fuerza material de ley[87]. En otras palabras, la reserva de \u00a0ley exige que ciertas materias se regulen mediante la expedici\u00f3n de leyes o \u00a0normas con fuerza material de ley y no a trav\u00e9s de regulaci\u00f3n de menor \u00a0jerarqu\u00eda, como los decretos de car\u00e1cter reglamentario u otros decretos de \u00a0contenido administrativo[88]. \u00a0En consecuencia, cuando existe un asunto reservado al legislador, el \u00e1mbito de \u00a0regulaci\u00f3n reglamentaria se contrae, puesto que este no puede desarrollar ni \u00a0concretar aspectos esenciales o necesarios de la materia reservada a la ley[89]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
77. Como toda instituci\u00f3n jur\u00eddica, la Corte Constitucional ha \u00a0se\u00f1alado que el principio de reserva de ley no es absoluto ni puede entenderse \u00a0aplicable de manera homog\u00e9nea o id\u00e9ntica para todas las materias sujetas a \u00a0regulaci\u00f3n. Esta Corporaci\u00f3n ha sostenido que el alcance de la competencia \u00a0normativa del legislador, as\u00ed como el grado de detalle exigido en su \u00a0regulaci\u00f3n, depende de varios factores, tales como: (i) la naturaleza \u00a0misma de la materia a regular; (ii) si se trata de una reserva legal \u00a0ordinaria, esto es, de aquellos casos en que la Constituci\u00f3n exige expresamente \u00a0que ciertas materias sean reguladas directamente por el legislador; o (iii) \u00a0si se trata de una reserva legal de car\u00e1cter estatutario u org\u00e1nico, en cuyo caso \u00a0la Carta no solo atribuye competencia exclusiva al Congreso, sino que impone \u00a0adem\u00e1s un procedimiento legislativo calificado y espec\u00edfico para la adopci\u00f3n de \u00a0la norma correspondiente[90]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
78. En consecuencia, trat\u00e1ndose de materias sujetas a reserva de ley, \u00a0el cumplimiento del principio de legalidad no se satisface con una simple \u00a0menci\u00f3n o referencia a una fuente jur\u00eddica. En estos casos se requiere que la \u00a0norma a cargo del legislador sea ordinario o extraordinario, responda a las \u00a0exigencias propias del constituyente para asegurar un marco normativo objetivo, \u00a0claro y suficiente. Por lo tanto, en materias reservadas al legislador, el \u00a0an\u00e1lisis del principio de legalidad se hace m\u00e1s exigente en sus contenidos, \u00a0como ser\u00eda aquellos asociados a los elementos de tipicidad, razonabilidad y \u00a0proporcionalidad del dise\u00f1o legislativo[91]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
79. A \u00a0continuaci\u00f3n, se explicar\u00e1 c\u00f3mo en este caso la inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0control ha sido un asunto cuya regulaci\u00f3n se ha reservado a la ley y, por lo \u00a0tanto, el cumplimiento del principio de legalidad se hace m\u00e1s exigente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
80. Existe \u00a0reserva de ley en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. En esta \u00a0materia espec\u00edfica, el debate sobre la reserva de ley se centra en el ejercicio \u00a0de la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control atribuida a la \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar respecto de sus entidades vigiladas, \u00a0como sucede con las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, particularmente cuando \u00a0dicha funci\u00f3n se manifiesta a trav\u00e9s de medidas cautelares y sancionatorias, de \u00a0las cuales se alega no han sido claramente definidas ni diferenciadas entre s\u00ed. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
81. La \u00a0Constituci\u00f3n de 1991 no contiene un art\u00edculo espec\u00edfico que resuelva este punto. \u00a0Sin embargo, esta Corporaci\u00f3n ha establecido que \u201clos alcances espec\u00edficos de \u00a0las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia deber\u00e1n ser precisados por el \u00a0legislador (\u2026), pues se trata de una materia sujeta a reserva de ley\u201d[92]. Esta reserva de ley no exige una regulaci\u00f3n \u00a0altamente detallada, exhaustiva o pormenorizada, puesto que podr\u00eda vaciarse el \u00a0\u00e1mbito de competencia del Presidente de la Rep\u00fablica, a quien le corresponde ejercer \u00a0igualmente aquellas funciones por disposici\u00f3n constitucional. La Corte ha sido \u00a0insistente en que el equilibrio entre el principio de reserva de ley y la \u00a0potestad reglamentaria est\u00e1 en que el legislador fije las pautas generales o \u00a0el n\u00facleo esencial que oriente adecuadamente el ejercicio de las funciones \u00a0en cabeza del Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
82. En primer lugar, la Corte Constitucional ha llegado a esta \u00a0conclusi\u00f3n porque la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 no reserva para el \u00a0reglamento una facultad de regulaci\u00f3n directa a efectos de ejercer la \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control, sino que la funci\u00f3n del Presidente de la \u00a0Rep\u00fablica est\u00e1 delimitada, sujeta o subordinada a la ley. En otras palabras, la \u00a0Constituci\u00f3n establece un esquema en el que concurren el Congreso de la \u00a0Rep\u00fablica y el Ejecutivo, pero est\u00e9 \u00faltimo en condici\u00f3n subordinada a las \u00a0pautas generales del legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
83. La \u00a0Corte Constitucional ha insistido en que esa atribuci\u00f3n regulatoria legal se \u00a0trata de la determinaci\u00f3n de par\u00e1metros normativos esenciales[93], \u00a0b\u00e1sicos[94] \u00a0o m\u00ednimos[95] \u00a0que deben seguir los \u00f3rganos del poder p\u00fablico para el ejercicio de sus \u00a0funciones de inspecci\u00f3n, control y vigilancia, sin que obligatoriamente sea una \u00a0normativa minuciosa, al punto que desconozca la realidad de la administraci\u00f3n \u00a0p\u00fablica o que genere un vaciamiento de las competencias constitucionales del Presidente \u00a0de la Rep\u00fablica[96]. \u00a0Igualmente, la jurisprudencia ha reconocido el amplio \u00a0margen de configuraci\u00f3n del legislador para desarrollar tal marco de \u00a0referencia normativo respecto de las competencias constitucionales[97], lo que se extiende incluso a la \u00a0determinaci\u00f3n de la entidad de la Rama Ejecutiva que debe \u00a0desempe\u00f1ar las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control[98]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
84. En \u00a0segundo lugar, esta Corte ha reiterado que el Presidente de la Rep\u00fablica ejerce \u00a0sus funciones constitucionales de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sujet\u00e1ndose \u00a0a los par\u00e1metros previstos o definidos en la ley. En consecuencia, en ejercicio \u00a0de la potestad reglamentaria (art\u00edculo 189.11, 16, 21, 22, 24 y 26[99]) \u00a0puede desarrollar los contenidos legales de tal funci\u00f3n, respecto de lo cual la \u00a0\u201cmaterialidad legislativa prefijada por la ley debe ser respetada en el \u00a0desarrollo de su reglamentaci\u00f3n\u201d[100] \u00a0o, lo que es lo mismo, la potestad reglamentaria debe ejercerse de forma \u00a0subsidiaria a la ley[101], \u00a0raz\u00f3n por la cual no puede modificar, ampliar o restringir el contenido de aquella[102]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
85. En tercer lugar, la Corte Constitucional la precisado el papel de las \u00a0superintendencias. Aun cuando estas hacen parte de la Rama Ejecutiva y ejercen \u00a0funciones en virtud de esquemas de desconcentraci\u00f3n o delegaci\u00f3n (en funci\u00f3n de \u00a0si tienen o no personer\u00eda jur\u00eddica), no cuentan con autonom\u00eda normativa (arts. 209[103] y 211[104]). Su capacidad de actuaci\u00f3n est\u00e1 \u00a0supeditada al marco legal y reglamentario previamente definido, lo que les \u00a0impide emitir normas sustantivas de manera aut\u00f3noma. Con todo, esta Corporaci\u00f3n \u00a0ha reconocido que (i) tienen un margen de discrecionalidad en relaci\u00f3n \u00a0con su ejercicio y (ii) en lo que se refiere a la aplicaci\u00f3n de criterios \u00a0t\u00e9cnicos en relaci\u00f3n con su naturaleza jur\u00eddica, sus funciones, su estructura \u00a0administrativa y los asuntos sobre los que recae la inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0control. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
86. En cuarto lugar, la Corte Constitucional tambi\u00e9n ha concluido que \u00a0se trata de un asunto reservado al legislador, puesto que el ejercicio de la \u00a0funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control se ha vinculado con la potestad \u00a0correctiva o sancionatoria de la Administraci\u00f3n, la cual, por su naturaleza, \u00a0est\u00e1 sujeta a la reserva de ley. Este Tribunal ha reiterado en diversas \u00a0sentencias \u2014entre otras, en los fallos C-690 de 2003 y C-487 de 2023\u2014 que el \u00a0derecho administrativo sancionador, al igual que el derecho penal, est\u00e1 \u00a0sometido al principio de legalidad, el cual implica, a su vez, una reserva de \u00a0ley, considerando los efectos restrictivos que las sanciones tienen sobre los \u00a0derechos. Con todo, en estos casos, igualmente, dicha potestad adquiere \u00a0\u201cmatices de flexibilidad y menos rigurosidad para el caso del derecho \u00a0administrativo sancionador\u201d, que inciden en la exigencia regulatoria al \u00a0legislador, asunto que se explicar\u00e1 m\u00e1s adelante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
87. En quinto \u00a0lugar, esta Corporaci\u00f3n tambi\u00e9n ha establecido que existe una reserva de ley en \u00a0materia de intervenci\u00f3n del Estado frente a actividades econ\u00f3micas, incluida la \u00a0prestaci\u00f3n de servicios que hacen parte del sistema de seguridad social, asociadas \u00a0a su vez a las labores de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre privados[105]. Como regla general, la Corte ha \u00a0dispuesto que \u201cla condici\u00f3n general de la intervenci\u00f3n del Estado en la Econom\u00eda, \u00a0al tenor de lo dispuesto en el art\u00edculo 334 en consonancia con el numeral 21 \u00a0del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, la misma debe hacerse por mandato de la \u00a0ley, la cual debe precisar los fines y los alcances de la intervenci\u00f3n y cu\u00e1les \u00a0son las restricciones que se establecen a la libertad econ\u00f3mica\u201d. Igualmente, \u00a0seg\u00fan el art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n, la intervenci\u00f3n se realiza por \u00a0mandato de la ley. Sin embargo, en estos casos tampoco se trata de agotar \u00a0legislativamente todos los supuestos en los que sea necesaria la actuaci\u00f3n del \u00a0Estado, ni predeterminar hasta el detalle el sentido de la misma, sino precisar \u00a0\u201cel n\u00facleo esencial de la regulaci\u00f3n\u201d[106]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
88. Lo \u00a0anterior quiere decir que, sin perjuicio de las especiales facultades de \u00a0regulaci\u00f3n que en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control tiene el \u00a0Presidente de la Rep\u00fablica, el reglamento no puede ser la fuente aut\u00f3noma de \u00a0las obligaciones o restricciones que se impongan a los sujetos vigilados[107]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
89. Existe reserva de ley en el ejercicio de las \u00a0funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia \u00a0del Subsidio Familiar. Estos tres aspectos (inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control, alcance sancionatorio y actividad econ\u00f3mica) se han \u00a0asociado con las funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar, raz\u00f3n \u00a0por la cual esta Corporaci\u00f3n ha dispuesto expresamente que su regulaci\u00f3n es un \u00a0asunto reservado al legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
90. En la Sentencia C-429 de 2019, en la que se juzgaron algunas \u00a0disposiciones del r\u00e9gimen de la Superintendencia del Subsidio Familiar, entre \u00a0ellas el Decreto Ley 2150 de 1992, la Corte Constitucional consider\u00f3 que, \u201cde \u00a0conformidad con el art\u00edculo 150 superior, numeral 8\u00b0, los alcances espec\u00edficos \u00a0de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia deber\u00e1n ser precisados por el \u00a0Legislador, como lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n en varias decisiones, pues se \u00a0trata de una materia sujeta a reserva de ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
91. En \u00a0ese fallo se hizo referencia a la importancia de la regulaci\u00f3n a cargo del \u00a0legislador, sea ordinario o extraordinario, dado que \u201clas funciones de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control, atribuidas al Legislador para su regulaci\u00f3n y \u00a0al Gobierno Nacional en cuanto a su ejercicio, constituyen mecanismos \u00a0especiales dise\u00f1ados para realizar, de modo concreto y en un sector determinado \u00a0de la actividad econ\u00f3mica, las orientaciones generales de la pol\u00edtica estatal y \u00a0para verificar, en el \u00e1rea respecto de la cual operan, la materializaci\u00f3n de \u00a0los imperativos derivados del inter\u00e9s colectivo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
92. Igualmente, \u00a0la Corte expuso que \u201cel Congreso de la Rep\u00fablica es titular de un\u00a0amplio \u00a0margen de configuraci\u00f3n legislativa para \u00a0desarrollar el contenido normativo de las competencias constitucionales de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control que debe ejercer la Rama Ejecutiva del Poder \u00a0P\u00fablico\u201d. As\u00ed, analizando la competencia del legislador y el margen de potestad \u00a0reglamentaria, la Corte Constitucional fij\u00f3 las siguientes reglas en lo que se \u00a0refiere al ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control \u00a0aplicables a la Superintendencia del Subsidio Familiar: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) \u00a0Se trata de funciones de naturaleza administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) Estas \u00a0facultades forman parte de los instrumentos establecidos por la Carta para la intervenci\u00f3n \u00a0del Estado en la econom\u00eda y, adem\u00e1s, son competencias derivadas del ejercicio \u00a0de la funci\u00f3n administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) El \u00a0fundamento de estas funciones no se encuentra previsto exclusivamente en el \u00a0art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n. En tal sentido, la \u00a0facultad legislativa en relaci\u00f3n con la regulaci\u00f3n de las competencias de \u00a0control, inspecci\u00f3n y vigilancia del Ejecutivo se fundamenta en el art\u00edculo 334 \u00a0superior, en el cual se dispone la direcci\u00f3n de la econom\u00eda en cabeza del \u00a0Estado y su intervenci\u00f3n en la misma \u201cpor mandato de la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) Estas \u00a0atribuciones implican una concurrencia de competencias entre el Legislador y el \u00a0Ejecutivo. En este sentido, la regulaci\u00f3n legal debe fijar \u00a0las reglas, instrumentos y condicionamientos apropiados para el efecto, \u00a0mientras que el Gobierno desarrolla tales pautas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(vi) Aunque \u00a0estas funciones han sido asignadas al Presidente de la Rep\u00fablica, pueden ser \u00a0delegadas en otros entes estatales definidos por la ley, como las \u00a0superintendencias, (\u2026). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(vii) Las \u00a0superintendencias y entidades administrativas a quienes se les delegan dichas \u00a0atribuciones tienen un margen de discrecionalidad en relaci\u00f3n con su ejercicio. \u00a0En este sentido, si bien la ley define las pautas generales para el desempe\u00f1o \u00a0de estas funciones, el Ejecutivo conserva un \u00e1mbito de apreciaci\u00f3n para la \u00a0aplicaci\u00f3n de las normas pertinentes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(viii) \u00a0No resulta constitucionalmente posible establecer un juicio de \u00a0igualdad entre las funciones asignadas a dos superintendencias, por cuanto \u00a0estas entidades responden a criterios distintos en relaci\u00f3n con su naturaleza \u00a0jur\u00eddica, sus funciones, su estructura administrativa y los asuntos sobre los \u00a0que recae el control, circunstancias que impiden predicar la identidad como \u00a0presupuesto necesario para aplicar el criterio relacional propio del citado \u00a0juicio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ix) Tales \u00a0competencias son indelegables en particulares\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
93. La configuraci\u00f3n de conceptos jur\u00eddicos indeterminados o f\u00f3rmulas \u00a0amplias. El escenario de inconstitucionalidad por una indeterminaci\u00f3n \u00a0insuperable. La jurisprudencia \u00a0constitucional ha considerado que, aun cuando la Constituci\u00f3n establece que las \u00a0funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control que ejerce el Estado \u00a0en distintos \u00e1mbitos es un asunto que est\u00e1 sometido a la reserva de ley y \u00a0afecta la legalidad, el legislador puede establecer conceptos \u00a0jur\u00eddicos indeterminados o f\u00f3rmulas amplias, que habiliten el \u00a0ejercicio de las competencias propias del Estado regulador. En todo caso, esta \u00a0posibilidad est\u00e1 supeditada a que la normativa correspondiente ofrezca razonables \u00a0criterios orientadores, que impidan que la autoridad administrativa ejerza \u00a0sus competencias de forma arbitraria[108], lo que sucede cuando la indeterminaci\u00f3n \u00a0jur\u00eddica es insuperable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
94. Si bien el concepto de indeterminaci\u00f3n insuperable no es un \u00a0vocablo recurrente en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, sino m\u00e1s \u00a0propio del ejercicio del ius puniendi o de la potestad sancionatoria, lo \u00a0cierto es que la Corte Constitucional lo ha utilizado en varias ocasiones respecto \u00a0de asuntos que comprometen el principio de legalidad y, con ello, de reserva de \u00a0ley. Por esta raz\u00f3n, a continuaci\u00f3n, la Sala explicar\u00e1 brevemente la diferencia \u00a0entre concepto jur\u00eddico indeterminado, su relaci\u00f3n con la ambig\u00fcedad normativa \u00a0y el car\u00e1cter insuperable de indeterminaci\u00f3n, dado que se trata de criterios relevantes \u00a0para esta decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 11. Reiteraci\u00f3n de jurisprudencia \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Criterios \u00a0 \u00a0jur\u00eddicos indeterminados e indeterminaci\u00f3n insuperable[109] \u00a0\u00a0<\/p>\n
Noci\u00f3n. Un \u00a0 \u00a0concepto jur\u00eddico indeterminado hace referencia a aquellos preceptos que no \u00a0 \u00a0se\u00f1alan con precisi\u00f3n los l\u00edmites de su supuesto de hecho, sino que contienen \u00a0 \u00a0una descripci\u00f3n incompleta o abierta. En otras palabras, \u201cdichos conceptos \u00a0 \u00a0son aquellos en los que el sentido para la aplicaci\u00f3n de la norma, no se \u00a0 \u00a0encuentra determinado con exactitud en la ley\u201d[110]. Estos conceptos no est\u00e1n \u00a0 \u00a0prohibidos en el orden jur\u00eddico, sino que son aceptables pues prev\u00e9n \u00a0 \u00a0flexibilidad y adaptabilidad al derecho legislado. En todo caso, la facultad \u00a0 \u00a0del legislador para acudir a este tipo de conceptos no puede conllevar una \u00a0 \u00a0restricci\u00f3n injustificada de derechos y libertades de la ciudadan\u00eda[111]. \u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tipolog\u00edas. Dentro \u00a0 \u00a0del sistema jur\u00eddico existen diferentes expresiones normativas \u00a0 \u00a0indeterminadas. Algunas de aquellas est\u00e1n asociadas a los conceptos de \u00a0 \u00a0ambig\u00fcedad, vaguedad y textura abierta. (i) Las normas ambiguas \u00a0 \u00a0\u201cpueden tener distintos significados seg\u00fan los diferentes contextos en que \u00a0 \u00a0vayan insertadas, o bien que en una misma palabra puede tener distintos \u00a0 \u00a0matices de significado en funci\u00f3n de esos contextos diversos\u201d[112]. (ii) Las normas vagas \u00a0 \u00a0son aquellas en que su modo de empleo \u201chace que sea incierta o dudosa la \u00a0 \u00a0inclusi\u00f3n de un hecho o de un objeto concreto dentro del campo de acci\u00f3n de \u00a0 \u00a0ella\u201d y (iii) las normas de textura abierta constituyen toda \u00a0 \u00a0expresi\u00f3n que, aunque no sea ambigua ni vaga, puede perder sus atributos de \u00a0 \u00a0precisi\u00f3n, enfrent\u00e1ndose a casos en el que su uso puede presentar \u201cperplejidades\u00a0o \u00a0 \u00a0desconciertos leg\u00edtimos\u201d [113].\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Reglas \u00a0 \u00a0para valorar casos concretos sobre criterios jur\u00eddicos indeterminados. En \u00a0 \u00a0relaci\u00f3n con la posibilidad de constatar la presencia de conceptos jur\u00eddicos \u00a0 \u00a0indeterminados en el ordenamiento jur\u00eddico, la Corte ha afirmado que es de \u00a0 \u00a0vital importancia evaluar, en cada caso concreto, los siguientes patrones: (i) \u00a0 \u00a0la indeterminaci\u00f3n no puede ser examinada de manera general, sino dentro del \u00a0 \u00a0contexto en el que se emplea el respectivo concepto. (ii)\u00a0El criterio para establecer la admisibilidad de un \u00a0 \u00a0concepto indeterminado en un contexto particular, es su incidencia e impacto \u00a0 \u00a0en los principios y derechos constitucionales, raz\u00f3n por la cual, cuando de \u00a0 \u00a0su utilizaci\u00f3n se sigue una restricci\u00f3n injustificada de los mismos, se \u00a0 \u00a0afecta su validez. (iii)\u00a0De otro lado, resulta viable su \u00a0 \u00a0utilizaci\u00f3n\u00a0cuando la indeterminaci\u00f3n del concepto puede ser superada y \u00a0 \u00a0disuelta, de modo que, a partir de los elementos de juicio que ofrece el \u00a0 \u00a0propio ordenamiento jur\u00eddico se puede identificar y precisar el contenido, \u00a0 \u00a0sentido y alcance del respectivo precepto, sin afectar el \u00e1mbito de \u00a0 \u00a0competencia propio del legislador. En estos eventos, no se afecta la reserva de \u00a0 \u00a0ley, el principio de legalidad ni el debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Concepto \u00a0 \u00a0jur\u00eddico indeterminado insuperable. Por el contrario, una \u00a0 \u00a0indeterminaci\u00f3n inicial no se entiende superada si (i) como resultado \u00a0 \u00a0de la interpretaci\u00f3n razonable no se asegura un grado admisible de \u00a0 \u00a0previsibilidad a los destinatarios de la ley, (ii) no se garantiza el \u00a0 \u00a0derecho de defensa, pues una eventual imputaci\u00f3n o acusaci\u00f3n por violar la \u00a0 \u00a0norma es susceptible de ser refutada y (iii) el sentido del precepto \u00a0 \u00a0no es tan claro, ya que es imposible definir cu\u00e1l es el comportamiento que \u00a0 \u00a0pretende prevenirse o estimularse. Igualmente, sucede cuando (iv) \u00a0 \u00a0una norma es ambigua y ni aun con apoyo en argumentos jur\u00eddicos \u00a0 \u00a0razonables, es posible trazar una frontera que divida con suficiente claridad \u00a0 \u00a0el comportamiento previsto en la ley o dise\u00f1ado por el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
95. Conclusi\u00f3n. El anterior balance jurisprudencial \u00a0permite concluir que la producci\u00f3n normativa en cuanto la regulaci\u00f3n de las \u00a0funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control relacionadas con la potestad \u00a0sancionatoria y el ejercicio de la actividad econ\u00f3mica, debe entenderse como \u00a0una actuaci\u00f3n concatenada, en la que intervienen distintas ramas del poder p\u00fablico. \u00a0Sin embargo, el legislador ocupa un lugar relevante e insustituible, pues le \u00a0corresponde definir aquellos elementos esenciales que garantizan el \u00a0cumplimiento de los fines constitucionales de cada intervenci\u00f3n[114], lo cuales se catalogan como asuntos \u00a0reservados a la legislaci\u00f3n, puesto que, \u201caunque complementaria, la tarea de \u00a0reglamentar se subordina a la obra del legislador\u201d[115]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
96. Dado que para valorar cu\u00e1l es realmente ese n\u00facleo esencial o cu\u00e1les \u00a0las pautas generales que le corresponde disponer al legislador resulta \u00a0fundamental identificar el objeto espec\u00edfico de la reserva. Por lo tanto, a \u00a0continuaci\u00f3n, se abordar\u00e1 el an\u00e1lisis sobre la naturaleza y alcance de las \u00a0medidas cautelares o preventivas y los l\u00edmites constitucionales que esta \u00a0Corporaci\u00f3n ha previsto en la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
7.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Los rasgos o caracter\u00edsticas esenciales de las medidas \u00a0cautelares desde un \u00e1mbito general y en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0control[116] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
97. \u00c1mbito general de las medidas cautelares. En los \u00a0casos que la Corte Constitucional ha estudiado las medidas cautelares ha \u00a0partido de concebirlas como una actuaci\u00f3n provisional adoptada por una \u00a0autoridad judicial o administrativa con el fin de asegurar la efectividad de un \u00a0derecho o el resultado definitivo de una decisi\u00f3n. Ello, puesto que una medida \u00a0cautelar no se restringe a garantizar el cumplimiento de una obligaci\u00f3n \u00a0legalmente constituida, sino que tambi\u00e9n puede extenderse a aquellas \u00a0situaciones en las que no existe certeza jur\u00eddica sobre el cumplimiento del \u00a0derecho. Es decir, una medida de tal car\u00e1cter puede ser decretada incluso \u00a0cuando la situaci\u00f3n jur\u00eddica no est\u00e1 plenamente demostrada. Por tal raz\u00f3n, la \u00a0Corte Constitucional ha se\u00f1alado que las medidas cautelares han tenido por \u00a0finalidad: (i) garantizar el ejercicio efectivo de un derecho legalmente \u00a0\u00a0reconocido, (ii) impedir que se modifique una situaci\u00f3n de hecho o \u00a0derecho y (iii) asegurar los resultados de una decisi\u00f3n judicial o \u00a0administrativa futura, mientras se adelanta y concluye la actuaci\u00f3n respectiva[117]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
98. Esta Corporaci\u00f3n ha establecido que, por el tipo de actuaci\u00f3n que \u00a0representan y por el impacto en el ejercicio de los derechos, las medidas \u00a0cautelares presentan ciertos rasgos distintivos: (i) su temporalidad, \u00a0es decir, son medidas de car\u00e1cter provisional, concebidas para subsistir \u00a0mientras se mantengan las condiciones que justificaron su adopci\u00f3n. As\u00ed, pueden \u00a0ser modificadas o levantadas si dichas condiciones cambian o as\u00ed lo solicitan \u00a0las partes; (ii) un car\u00e1cter protector, pues pueden ser adoptadas \u00a0aun cuando no exista certeza plena sobre el derecho cuyo cumplimiento se busca \u00a0garantizar. No dependen de la existencia de un derecho plenamente probado, sino \u00a0de una apreciaci\u00f3n inicial que justifique su necesidad para evitar un perjuicio \u00a0mayor. Y (iii) su naturaleza no sancionatoria, en tanto no constituyen \u00a0ni tienen la pretensi\u00f3n de una sanci\u00f3n, ya que, aun cuando pueden afectar los \u00a0intereses de las personas contra quienes se dirigen, su finalidad no es \u00a0castigar sino garantizar la protecci\u00f3n de un derecho actual o eventual. Como lo \u00a0ha indicado esta Corte desde la Sentencia C-523 de 2009, estas medidas \u201cno \u00a0tienen la virtud ni de desconocer ni de extinguir el derecho\u201d[118]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
99. Desde este mismo \u00e1mbito general, la jurisprudencia constitucional ha \u00a0indicado que en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano tienen cabida diferentes tipolog\u00edas \u00a0de medidas cautelares, atendiendo su car\u00e1cter, finalidad o el procedimiento \u00a0para su adopci\u00f3n. Se trata de: (i) medidas cautelares aut\u00f3nomas, \u00a0que constituyen un proceso independiente, instaurado con el fin de proteger \u00a0provisionalmente una situaci\u00f3n jur\u00eddica, sin necesidad de estar ligadas a un \u00a0proceso principal; (ii) medidas cautelares accesorias, que son \u00a0las m\u00e1s comunes, cuya procedencia y vigencia dependen de la existencia de un \u00a0proceso principal en el que se pretende garantizar la eficacia de una eventual \u00a0decisi\u00f3n de fondo; (iii) medidas cautelares at\u00edpicas o innominadas, \u00a0que pueden ser adoptadas exclusivamente por los jueces en ciertos tipos de \u00a0procedimientos con el prop\u00f3sito de proteger derechos en litigio, prevenir da\u00f1os \u00a0y asegurar la efectividad de las pretensiones. Adicionalmente, esta Corte ha \u00a0previsto que, en la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, siguiendo \u00a0las reglas de la Ley 1437 de 2011, existen (iv) medidas cautelares preventivas, \u00a0conservativas, anticipativas y de suspensi\u00f3n, frente a las que los jueces \u00a0deben seguir un procedimiento para su adopci\u00f3n. Y (v) medidas cautelares de \u00a0urgencia que deber\u00e1n adoptarse previa constituci\u00f3n de una cauci\u00f3n cuando \u00a0haya lugar a ellas[119]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
100. \u00c1mbito espec\u00edfico de las medidas cautelares en materia de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control. En este \u00e1mbito, la Corte \u00a0Constitucional ha partido de la idea de que \u201ces imperativo que el legislador \u00a0dise\u00f1e previamente los par\u00e1metros mediante los cuales la autoridad, (\u2026) pueda \u00a0acudir a ella, pues, aunque no existe una exigencia constitucional para que en \u00a0todas las actuaciones se contemple la posibilidad de decretar medidas \u00a0cautelares, es necesario que su definici\u00f3n por parte del Congreso atienda los \u00a0criterios de razonabilidad y proporcionalidad\u201d que garanticen el principio de \u00a0legalidad[120]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
101. En otras palabras, la definici\u00f3n de las medidas cautelares en el campo \u00a0administrativo, particularmente en cuanto al ejercicio de las funciones de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control, no implica una exigencia directa de la \u00a0Constituci\u00f3n, sino que corresponde al \u00e1mbito del margen de configuraci\u00f3n normativa \u00a0del legislador, que debe ajustarse a los principios de razonabilidad y \u00a0proporcionalidad, en tanto aquellas corresponden a actuaciones provisionales y \u00a0no definitivas de la Administraci\u00f3n. Por ello, sus elementos esenciales deben \u00a0estar claramente previstos en la ley. En las sentencias C-145 de 2009, C-835 de \u00a02013 y C-144 de 2015, la Corte ha dispuesto criterios relevantes sobre el \u00a0particular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
102. Sentencia C-145 de 2009. En \u00a0este caso, la Corte Constitucional valor\u00f3 de forma integral el Decreto 4334 de \u00a02008, por medio del cual se dispuso el procedimiento de intervenci\u00f3n \u00a0administrativa a cargo de la Superintendencia de Sociedades. A trav\u00e9s de ese \u00a0procedimiento, la Superintendencia de Sociedades asumi\u00f3 la potestad de intervenir \u00a0administrativamente en los negocios, operaciones y patrimonio de las personas \u00a0naturales o jur\u00eddicas que desarrollan o participan en actividades financieras \u00a0sin la debida autorizaci\u00f3n estatal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
103. En esa decisi\u00f3n se declar\u00f3 la exequibilidad de una parte del \u00a0procedimiento y la inexequibilidad de aquellos apartados que resultaban \u00a0indeterminados. Sobre lo primero, esta Corporaci\u00f3n encontr\u00f3 que, en t\u00e9rminos \u00a0generales, el legislador delimit\u00f3 adecuadamente la medida cautelar de intervenci\u00f3n \u00a0administrativa y, por lo mismo, se demostr\u00f3 su necesidad, idoneidad y \u00a0conducencia. El fallo expuso que la norma, adem\u00e1s de que defin\u00eda a la medida \u00a0cautelar bajo una naturaleza preventiva y sus finalidades concretas, previ\u00f3 las \u00a0causales de intervenci\u00f3n, sus destinatarios, sus consecuencias y el \u00a0procedimiento que deb\u00eda seguirse. Sobre los conceptos indeterminados, la Corte \u00a0consider\u00f3 que las f\u00f3rmulas abiertas como \u201ccualquier tipo de medida\u201d, desconoc\u00edan \u00a0los principios superiores de legalidad y proporcionalidad, dado que no era \u00a0posible determinar su contenido en el marco propio previsto por el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
105. El actor alegaba que la norma jur\u00eddica transgred\u00eda el debido \u00a0proceso y los principios de legalidad y razonabilidad, dada la indeterminaci\u00f3n \u00a0de tal potestad. En ese momento se reiteraron varias de las consideraciones contenidas \u00a0en la Sentencia C-145 de 2009, en el sentido de sostener que el legislador debe \u00a0delinear los par\u00e1metros esenciales de las medidas cautelares, incluso respecto \u00a0de aquella denominadas como novedosas, para efectos de realizar un adecuado \u00a0an\u00e1lisis de las medidas cautelares aplicables por la Administraci\u00f3n y en el \u00a0ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. En ese momento, \u00a0la Corte Constitucional concluy\u00f3 que la indeterminaci\u00f3n jur\u00eddica era latente, \u00a0dado que impidi\u00f3 incluso \u201cefectuar un adecuado an\u00e1lisis de proporcionalidad de \u00a0la medida, para efectos de determinar si atiende o no principios y valores \u00a0constitucionales, al punto que no permite establecer un aspecto tan relevante \u00a0como si resulta id\u00f3nea o no para cumplir los fines constitucionales propuestos \u00a0por el legislador\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
106. Sentencia C-144 de 2015. Por \u00faltimo, en \u00a0este fallo la Corte Constitucional encontr\u00f3 que el legislador dispuso par\u00e1metros \u00a0adecuados y suficientes, en tanto las medidas cautelares demandadas se \u00a0dise\u00f1aron con un papel claramente determinado. En esa oportunidad, la \u00a0Corporaci\u00f3n declar\u00f3 exequibles dos normas de la Ley 1493 de 2011, que facultan \u00a0a la Direcci\u00f3n Nacional de Derechos de Autor a suspender a los miembros de las sociedades \u00a0de gesti\u00f3n colectiva, as\u00ed como la personer\u00eda jur\u00eddica de estas entidades. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
107. \u00a0\u00a0De \u00a0un lado, se expuso en la decisi\u00f3n que el legislador cre\u00f3 estas medidas \u00a0cautelares para que el Estado contar\u00e1 con un conjunto de herramientas jur\u00eddicas \u00a0que le permitieran valorar su impacto, a partir de niveles de gravedad o \u00a0intensidad de la conducta, de manera que estas no se apliquen de forma aislada, \u00a0sino que cada medida cautelar dise\u00f1ada sea escogida a partir de la gravedad del \u00a0asunto y de la urgencia de la intervenci\u00f3n requerida. De otro lado, estas mismas \u00a0medidas cautelares se dise\u00f1aron a partir de la obligaci\u00f3n o carga de motivaci\u00f3n \u00a0prevista por el propio legislador, para erradicar cualquier forma de \u00a0arbitrariedad, lo que implica un proceso igualmente establecido por el \u00a0legislador, que est\u00e9 sujeto a controles judiciales tambi\u00e9n previstos por aquel. \u00a0Por lo tanto, el legislador cumpli\u00f3 en ese evento con los presupuestos de \u00a0razonabilidad y proporcionalidad para admitir una medida cautelar en el ejercicio \u00a0de las funciones de inspecci\u00f3n, control y vigilancia a cargo de la autoridad \u00a0administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
108. \u00a0Conclusi\u00f3n. \u00a0En \u00a0orden de lo expuesto, puede concluirse que la Corte Constitucional ha \u00a0reconocido que resulta constitucionalmente admisible \u00a0que no solo las autoridades judiciales, sino tambi\u00e9n las administrativas, en \u00a0ejercicio de las funciones administrativas de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, \u00a0puedan adoptar medidas cautelares para garantizar el cumplimiento de sus \u00a0objetivos y finalidades[121]. \u00a0Sin embargo, aquello est\u00e1 supeditado necesariamente, seg\u00fan el principio de \u00a0legalidad, a la necesidad de que el legislador prevea un marco m\u00ednimo legal que \u00a0habilite y regule de forma clara las medidas de intervenci\u00f3n administrativa. \u00a0Con ello, se evita o impide una latente o alta indeterminaci\u00f3n de aquellas \u00a0medidas administrativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 12. Pautas b\u00e1sicas de las medidas \u00a0cautelares en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Medidas \u00a0 \u00a0cautelares en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control \u00a0\u00a0<\/p>\n
Eventos \u00a0 \u00a0en los que se cumple el principio de legalidad. En \u00a0 \u00a0materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control y en lo que se refiere al \u00a0 \u00a0ejercicio de las medidas cautelares, se exige que el legislador disponga un marco \u00a0 \u00a0b\u00e1sico que permita, al menos, justificar, en abstracto, que la norma \u00a0 \u00a0tiene los elementos esenciales que permiten controlar su razonabilidad y \u00a0 \u00a0proporcionalidad. Cuando esto se acredita, la Corte Constitucional ha \u00a0 \u00a0considerado que no se vulnera el principio de legalidad, porque se cumplen \u00a0 \u00a0las condiciones esenciales que permiten validar constitucionalmente la \u00a0 \u00a0adopci\u00f3n de la medida cautelar[122]. No se trata de una \u00a0 \u00a0regulaci\u00f3n en detalle o minuciosa, sino que debe definirse sus pautas m\u00e1s \u00a0 \u00a0b\u00e1sicas de tal medida cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Eventos \u00a0 \u00a0en los que no se cumple el principio de legalidad. La \u00a0 \u00a0Corte ha indicado que una alta o latente indeterminaci\u00f3n de la medida, \u00a0 \u00a0al punto de no lograr valorar que la ley incorpora los elementos que permiten \u00a0 \u00a0realizar un control de razonabilidad o proporcionalidad, afecta el principio \u00a0 \u00a0de legalidad[123]. Por \u00a0 \u00a0ello, el legislador est\u00e1 sometido a ciertos l\u00edmites establecidos en la \u00a0 \u00a0propia Carta Pol\u00edtica que restringen su amplio margen de configuraci\u00f3n \u00a0 \u00a0legislativa al respecto[124]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(i)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0En su dise\u00f1o, el legislador debe \u201cobrar cuidadosamente\u201d, \u00a0 \u00a0dado que una medida cautelar tiene una naturaleza provisional y, en \u00a0 \u00a0consecuencia, puede restringir derechos de personas que a\u00fan no han sido \u00a0 \u00a0declaradas responsables en una actuaci\u00f3n judicial, menos a\u00fan en una \u00a0 \u00a0administrativa[125]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0La libertad de configuraci\u00f3n legislativa no es \u201comn\u00edmoda o \u00a0 \u00a0discrecional y sin controles\u201d[126], \u00a0 \u00a0dado que debe estar sometida a los principios y valores constitucionales[127] y tampoco puede anular ni \u00a0 \u00a0obstaculizar de manera absoluta el ejercicio de derechos y libertades \u00a0 \u00a0fundamentales[128]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
8.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Nociones generales del derecho al debido proceso administrativo. La \u00a0relaci\u00f3n de las medidas cautelares con otros procedimientos administrativos de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control, incluida la potestad sancionatoria[129] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
109. Nociones generales del derecho al debido proceso administrativo. El debido proceso es un derecho de rango constitucional dispuesto \u00a0en el art\u00edculo 29 superior y que contiene un conjunto amplio y extenso \u00a0de garant\u00edas jur\u00eddicas que aseguran que una actuaci\u00f3n judicial o administrativa \u00a0resulte justa y adecuada[130]. \u00a0Su finalidad esencial es preservar la protecci\u00f3n de los derechos \u00a0que se encuentran correlacionados con la garant\u00eda de un procedimiento[131]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
110. Una de aquellas prerrogativas es la \u00a0observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. Este concepto \u00a0significa que cada procedimiento, por simple que parezca, debe desarrollarse \u00a0conforme a unas reglas de juego que aseguran su validez y eficacia en el \u00a0sistema jur\u00eddico. Luego, desde el punto de vista normativo, cada proceso, \u00a0incluidos los tr\u00e1mites administrativos, contienen una estructura y \u00a0caracter\u00edsticas propias orientadas a resolver el conflicto concreto, que \u00a0deben ser respetadas y seguidas por el operador jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
111. En el caso de las medidas cautelares, aunque todas deben respetar \u00a0el debido proceso, no siempre comparten las mismas garant\u00edas procesales en su \u00a0desarrollo, dado que esto depende del tipo de medida cautelar y de su \u00a0finalidad. As\u00ed, no es lo mismo una medida cautelar subordinada a un \u00a0procedimiento y frente a una contraparte que puede exigir el traslado previo a \u00a0su imposici\u00f3n, que una medida cautelar de urgencia. Tampoco es lo mismo el alcance \u00a0del debido proceso aplicado a una medida cautelar en el marco de una actuaci\u00f3n \u00a0jurisdiccional que una respecto de decisiones de la Administraci\u00f3n[132]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
112. Desde una perspectiva general, en el marco de procedimientos \u00a0administrativos que conllevan la adopci\u00f3n de una decisi\u00f3n definitiva, la Corte \u00a0Constitucional ha establecido que del derecho al debido proceso se derivan \u00a0una serie de garant\u00edas constitucionales para las personas que deben ser \u00a0respetadas por la Administraci\u00f3n. En concreto se trata de: \u201c1) \u00a0a acceder y ser o\u00eddo durante toda la actuaci\u00f3n; 2) a que se practique en debida \u00a0forma la notificaci\u00f3n de las decisiones; 3) a que el procedimiento se tramite \u00a0sin dilaciones injustificadas; 4) a que se permita a la persona actuar en todas \u00a0las etapas del procedimiento, desde el inicio del mismo hasta su culminaci\u00f3n; 5) \u00a0a que la actuaci\u00f3n la adelante la autoridad competente, con el respeto pleno de \u00a0las formas previstas en el ordenamiento jur\u00eddico; 6) a gozar de la presunci\u00f3n \u00a0de inocencia; 7) a ejercer los derechos de defensa y contradicci\u00f3n; 8) a \u00a0solicitar, aportar y controvertir pruebas; y 9) a impugnar las decisiones y \u00a0promover la nulidad cuando ello corresponda\u201d[133]. \u00a0Adem\u00e1s, en lo no regulado se ha dispuesto que debe seguirse el procedimiento \u00a0administrativo general y com\u00fan previsto en el art\u00edculo 37 y siguientes de la \u00a0Ley 1437 de 2011. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
113. En \u00a0el caso puntual de las medidas cautelares adoptadas por la Administraci\u00f3n y frente \u00a0al ejercicio de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control, el debido proceso se ha \u00a0asociado con que la medida cautelar est\u00e9 plenamente \u00a0justificada mediante el procedimiento dise\u00f1ado o previsto por el legislador \u00a0para su aplicaci\u00f3n. Lo anterior, dado que no resulta constitucionalmente \u00a0posible homologar el ejercicio de estas funciones entre diferentes autoridades \u00a0ni establecer un juicio de igualdad entre las funciones asignadas a \u00a0dos superintendencias, lo que impacta las diferencias en los procedimientos \u00a0aplicables respecto de cada entidad. Adem\u00e1s, la Ley 1437 de 2011 no establece \u00a0pautas espec\u00edficas para la adopci\u00f3n y tr\u00e1mite de medidas cautelares o \u00a0preventivas de la Administraci\u00f3n que puedan, en lo no regulado en la norma \u00a0especial, replicarse en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control frente a una \u00a0agencia estatal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
114. La clarificaci\u00f3n de este tipo de procedimientos se ha estimado \u00a0necesaria y relevante cuando, como se explicar\u00e1 a continuaci\u00f3n, la inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control incluye esquemas duales, esto es, cautelares y \u00a0sancionatorios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
115. Esquemas duales cautelares y sancionatorios en \u00a0materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. En \u00a0materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control el alcance del derecho al debido \u00a0proceso administrativo se ha vinculado con el margen de configuraci\u00f3n del \u00a0legislador para dise\u00f1ar las medidas administrativas que lo desarrollan. La Constituci\u00f3n de 1991 no defini\u00f3 espec\u00edficamente cada uno de estos \u00a0conceptos de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, ni las medidas administrativas asociadas \u00a0a ellos. Sin embargo, esta Corporaci\u00f3n ha indicado que cuando estas \u00a0definiciones no est\u00e9n preestablecidas en las leyes especiales de cada sector \u00a0t\u00e9cnico o especializado pueden entenderse, de forma general, de la siguiente \u00a0manera: (i) la inspecci\u00f3n, \u201cse \u00a0refiere a la posibilidad de solicitar y\/o verificar informaci\u00f3n o documentos en \u00a0poder de las entidades sujetas a control\u201d[134]; \u00a0(ii) la vigilancia \u201calude al seguimiento y evaluaci\u00f3n de las \u00a0actividades de la autoridad o entidad sometida a ella\u201d[135]; y (iii) \u00a0el control \u201cabarca la posibilidad del ente que ejerce la funci\u00f3n de \u00a0ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisi\u00f3n de \u00a0la entidad controlada y la imposici\u00f3n de sanciones\u201d[136]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
116. En este marco amplio de configuraci\u00f3n legislativa respecto de las \u00a0medidas administrativas de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, la \u00a0Corte Constitucional ha considerado que el legislador puede dise\u00f1ar esquemas duales \u00a0(sancionatorios y cautelares), siempre que distinga o diferencie claramente sus \u00a0objetivos, caracter\u00edsticas y procedimientos propios. En \u00a0las sentencias C-703 de 2010 y C-491 de 2016, la Corte Constitucional ha \u00a0dispuesto criterios relevantes sobre el particular. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
117. Sentencia C-703 de 2010. En este caso se debat\u00eda la \u00a0constitucionalidad de algunas expresiones y art\u00edculos de la Ley 1333 de 2009, \u00a0que regula el procedimiento sancionatorio ambiental y la adopci\u00f3n de medidas \u00a0preventivas. En t\u00e9rminos generales, la demanda ten\u00eda que ver con la vulneraci\u00f3n \u00a0del debido proceso, el principio del non bis in idem y los derechos al \u00a0libre desarrollo de la personalidad, de propiedad, libertad de empresa y \u00a0trabajo, junto con los principios de legalidad, taxatividad y tipicidad. En esa \u00a0oportunidad, se alegaba que el legislador dispusiera que las medidas \u00a0preventivas ten\u00edan un efecto inmediato, urgente y sin recurso administrativo alguno, \u00a0puesto que el alegato del demandante se estructuraba a partir de la \u00a0equiparaci\u00f3n sustantiva y procedimental entre las medidas preventivas y las \u00a0sanciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
119. Sentencia C-491 de 2016. En este caso la Corte \u00a0Constitucional estudi\u00f3 parcialmente el art\u00edculo 13 de la Ley 1740 de 2014. En \u00a0esa norma se dispon\u00eda una medida administrativa de vigilancia especial que \u00a0facultaba al Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional para reemplazar temporalmente a \u00a0los directivos, consejeros, representantes legales, administradores o revisores \u00a0fiscales de una instituci\u00f3n de educaci\u00f3n superior cuando no cumplieran, \u00a0impidieran, dificultaran la aplicaci\u00f3n de las medidas del Ministerio de \u00a0Educaci\u00f3n Nacional u ocultaran informaci\u00f3n. En ese momento se acusaba que la \u00a0norma vulneraba el principio de legalidad, el derecho al debido proceso y la \u00a0autonom\u00eda universitaria, dado que comprend\u00eda conceptos indeterminados y que \u00a0permit\u00eda la adopci\u00f3n de la medida sin que mediara un procedimiento \u00a0administrativo sancionatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
120. Dentro de sus conclusiones, este Tribunal expuso que \u201cdado del \u00a0car\u00e1cter dual de la inspecci\u00f3n y vigilancia del Estado sobre la educaci\u00f3n \u00a0superior, aparte de las medidas administrativas preventivas a cargo del \u00a0Ministerio de Educaci\u00f3n, las cuales se adoptan\u00a0sin perjuicio de la \u00a0investigaci\u00f3n y la imposici\u00f3n de las sanciones administrativas a que haya lugar,\u00a0\u00a0el \u00a0legislador tambi\u00e9n previ\u00f3 separadamente un\u00a0 r\u00e9gimen sancionatorio respecto \u00a0de los directivos, representantes legales, consejeros, administradores, \u00a0revisores fiscales, o cualquier persona que ejerza la administraci\u00f3n y\/o el \u00a0control de la instituci\u00f3n de educaci\u00f3n superior, que sean investigados\u201d. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
121. Esta Corporaci\u00f3n encontr\u00f3 que ambos reg\u00edmenes legales (preventivo \u00a0y sancionatorio), respecto de los mismos sujetos vigilados, desde una doble \u00a0lectura sistem\u00e1tica y finalista, distingu\u00eda claramente \u201csus caracter\u00edsticas \u00a0propias, tanto en su naturaleza, objetivos y procedimiento\u201d. Encontr\u00f3 que: (i) \u00a0el legislador distingui\u00f3 la finalidad preventiva de la sancionatoria \u00a0en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, (ii) los objetivos de \u00a0los procedimientos igualmente estuvieron previstos por el legislador, dado que aquel \u00a0fij\u00f3 con claridad las causales por las que proced\u00eda la medida preventiva de \u00a0vigilancia especial, cuesti\u00f3n separable de la potestad sancionatoria y (iii) \u00a0dispuso un procedimiento que aseguraba las garant\u00edas del debido \u00a0proceso en el tr\u00e1mite administrativo cautelar y en el sancionatorio, \u00a0diferenciadamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
122. En el fallo aludido se explic\u00f3 que la ley previ\u00f3 un \u00f3rgano \u00a0competente, la implementaci\u00f3n mediante un acto administrativo motivado, el cual \u00a0deb\u00eda ser debidamente notificado al interesado, y contra el que proced\u00edan \u00a0recursos administrativos, susceptibles de control judicial. Por esas razones, \u00a0se lleg\u00f3 a la conclusi\u00f3n de que \u201clas medidas preventivas (entre las que se \u00a0encuentra la de vigilancia especial) y el proceso sancionatorio, son \u00a0actuaciones administrativas independientes que difieren entre s\u00ed, pues, \u00a0persiguen objetivos totalmente diferentes y responden a procesos y tr\u00e1mites \u00a0diversos\u201d. Y, de esta manera, se estableci\u00f3 su constitucionalidad, a partir de \u00a0los presupuestos de legalidad y de debido proceso en relaci\u00f3n con cada r\u00e9gimen \u00a0legal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
123. A continuaci\u00f3n, brevemente, se explicar\u00e1n los rasgos distintivos \u00a0de la potestad sancionatoria y los alcances jurisprudenciales sobre la misma, para \u00a0establecer su distinci\u00f3n respecto de las medidas cautelares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
124. M\u00ednimo \u00a0de referencia respecto de la potestad sancionatoria en materia de inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control. En lo que se refiere puntualmente a la \u00a0potestad sancionatoria, la Corte Constitucional tiene un desarrollo jurisprudencial \u00a0extenso en la materia[137]. \u00a0Esta Corporaci\u00f3n ha partido de la idea de que la potestad administrativa \u00a0sancionatoria es distinguible en tanto se trata de una facultad de la Administraci\u00f3n \u00a0para imponer consecuencias jur\u00eddicas a aquellos sujetos vigilados que incurren \u00a0en infracciones administrativas, consistentes en el incumplimiento de \u00a0deberes u obligaciones establecidos en la ley, a trav\u00e9s de un procedimiento \u00a0administrativo sancionatorio[138]. \u00a0Entre las consecuencias m\u00e1s t\u00edpicas analizadas recurrentemente en la materia por \u00a0este Tribunal est\u00e1n las multas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
125. La \u00a0Corte Constitucional ha diferenciado la potestad sancionatoria administrativa \u00a0ejercida en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control se\u00f1alando que presenta rasgos \u00a0distintivos del ius puniendi en materia penal o de tr\u00e1mites \u00a0administrativos o jurisdiccionales. En particular, se destacan dos caracter\u00edsticas \u00a0al respecto: (i) opera bajo un principio de legalidad flexible, \u00a0menos r\u00edgido que en el derecho penal, lo cual se justifica por la naturaleza \u00a0t\u00e9cnica y variable de las conductas sancionadas, permitiendo un mayor \u00a0desarrollo normativo por parte del Gobierno Nacional en funci\u00f3n de las \u00a0necesidades del sector vigilado[139], \u00a0y (ii) una tipicidad relativa, en la medida que la definici\u00f3n de \u00a0las conductas sancionables depende de los bienes jur\u00eddicos protegidos, de los \u00a0fines que orientan el\u00a0 ejercicio de las facultades sancionatorias[140] y de los derechos cuya restricci\u00f3n \u00a0se admite, lo cual genera mayor amplitud en la determinaci\u00f3n de la conducta y de \u00a0la sanci\u00f3n aplicable[141]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
126. Por tal raz\u00f3n, la Corte Constitucional ha precisado que el \u00a0principio de legalidad no se ve necesariamente vulnerado por la existencia de \u00a0una norma con cierto grado de indeterminaci\u00f3n. Es decir, la indeterminaci\u00f3n \u00a0normativa por s\u00ed misma no es inconstitucional en lo que corresponde a las \u00a0funciones administrativas de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, \u201cpues solo lo \u00a0ser\u00e1 en la medida en que de ella se derive directamente una negaci\u00f3n o una \u00a0restricci\u00f3n injustificada de los principios y derechos constitucionales\u201d[142]. Sin embargo, por tratarse de una \u00a0materia reservada a la ley, corresponde establecer una norma de tal rango que \u00a0fije un marco m\u00ednimo de referencia de la conducta t\u00edpica y de las \u00a0sanciones. La Corte Constitucional ha precisado los siguientes elementos \u00a0sobre el particular: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 13. Potestad sancionatoria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Potestad \u00a0 \u00a0sancionatoria en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control \u00a0\u00a0<\/p>\n
1. El legislador debe disponer los elementos b\u00e1sicos de la conducta \u00a0 \u00a0t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada[143].\u00a0 Esto incluye (i) \u00a0 \u00a0la descripci\u00f3n de la conducta o el comportamiento (acci\u00f3n u omisi\u00f3n) que \u00a0 \u00a0constituye una infracci\u00f3n, (ii) el bien jur\u00eddico a protegerse, es \u00a0 \u00a0decir, el inter\u00e9s o valor que protege la norma, (v) el sujeto que \u00a0 \u00a0puede incurrir en la infracci\u00f3n, (iv) la autoridad competente para \u00a0 \u00a0imponer la sanci\u00f3n y (v) el procedimiento que debe seguirse para su \u00a0 \u00a0imposici\u00f3n[144]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
2. El ordenamiento puede contar con (i) remisiones normativas \u00a0 \u00a0cuando se trata de un tipo en blanco[145] o (ii) definir los \u00a0 \u00a0criterios que permitan determinar con claridad la conducta sancionable. En \u00a0 \u00a0el derecho administrativo sancionatorio, por regla general, los tipos no son \u00a0 \u00a0aut\u00f3nomos, sino que remiten a otras disposiciones en las que se establecen \u00a0 \u00a0\u00f3rdenes o prohibiciones cuyo incumplimiento constituye una infracci\u00f3n administrativa. \u00a0 \u00a0Por ello, la tipicidad relativa es una forma v\u00e1lida de configuraci\u00f3n \u00a0 \u00a0normativa en este \u00e1mbito[146]. \u00a0 \u00a0En consecuencia, puede existir (a) una tipificaci\u00f3n directa, \u00a0 \u00a0cuando la conducta como la sanci\u00f3n est\u00e1n previa y claramente establecidas en \u00a0 \u00a0la ley de manera suficiente o (b) una tipificaci\u00f3n indirecta, que\u00a0surge de la conjunci\u00f3n de dos normas: la que manda o proh\u00edbe y \u00a0 \u00a0la que advierte que su incumplimiento es una infracci\u00f3n administrativa. La \u00a0 \u00a0Corte Constitucional ha establecido que a trav\u00e9s de diferentes herramientas \u00a0 \u00a0hermene\u00faticas puede completarse la tipificaci\u00f3n, entre ellas, una lectura \u00a0 \u00a0sistem\u00e1tica, es decir, que puede remitirse a (b1) otras leyes o normas \u00a0 \u00a0con fuerza de ley, (b2) a reglamentos y (b3) a criterios \u00a0 \u00a0t\u00e9cnicos, siempre y cuando los elementos b\u00e1sicos de la conducta antijur\u00eddica \u00a0 \u00a0hayan sido determinados previamente por el legislador[147]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
3. El legislador debe disponer (i) la sanci\u00f3n que ser\u00e1 impuesta y \u00a0 \u00a0el ordenamiento debe se\u00f1alar (ii) los criterios para determinarla con \u00a0 \u00a0claridad. El legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n para \u00a0 \u00a0la determinaci\u00f3n de las sanciones, dada la diversidad de sectores de la \u00a0 \u00a0administraci\u00f3n y las necesidades de cada uno[148]. No obstante, aquel debe \u00a0 \u00a0establecer el contenido material de la sanci\u00f3n[149], esto es, (a) la \u00a0 \u00a0clase o tipo de sanci\u00f3n (multas, suspensiones, etc.) y (b) los \u00a0 \u00a0par\u00e1metros b\u00e1sicos que sirvan para su reglamentaci\u00f3n. Sobre esta materia, \u00a0 \u00a0esta Corte ha establecido que no se puede delegar la creaci\u00f3n de sanciones \u00a0 \u00a0administrativas[150]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
127. Conclusi\u00f3n.En \u00a0consecuencia, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, resulta \u00a0admisible concluir que las funciones de naturaleza administrativa var\u00edan seg\u00fan \u00a0el nivel de intervenci\u00f3n dispuesto por el legislador, por lo que se admite que \u00a0las superintendencias cuenten con una potestad sancionatoria y, paralelamente, \u00a0con la posibilidad de adoptar medidas cautelares. De otro lado, es claro que \u00a0los par\u00e1metros de juzgamiento constitucional para medidas cautelares y \u00a0sancionatorias no son equivalentes ni pueden confundirse. Sobre las medidas \u00a0cautelares es exigible criterios m\u00ednimos que permitan definir los supuestos o \u00a0motivos por los que procede, as\u00ed como los elementos m\u00ednimos para su aplicaci\u00f3n \u00a0gradual. En cambio, sobre la potestad sancionatoria, el marco de referencia \u00a0est\u00e1 asociado a los aspectos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada. \u00a0De otro lado, es admisible un modelo dual integrado (preventivo y \u00a0sancionatorio), siempre que se distingan claramente las finalidades, \u00a0caracter\u00edsticas y procedimientos propios de cada una de esas expresiones de \u00a0actuaci\u00f3n administrativa. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
128. \u00a0Sin \u00a0el cumplimiento del n\u00facleo b\u00e1sico a cargo del legislador, la Corte \u00a0Constitucional ha considerado que se vulnera el principio de legalidad y el \u00a0debido proceso, cuando: (i) la \u00a0regulaci\u00f3n es \u201cdeficiente\u201d, esto es, cuando las autoridades no tienen ning\u00fan \u00a0par\u00e1metro de orientaci\u00f3n, de modo que no pueda preverse con seguridad \u00a0suficiente la conducta del servidor p\u00fablico que la concreta[151]; (ii) las \u00a0disposiciones jur\u00eddicas son \u201cdemasiado amplias\u201d en la medida que no contienen \u00a0precisiones m\u00ednimas que garanticen los m\u00ednimos de debido proceso y legalidad[152], raz\u00f3n por \u00a0la cual existe una indeterminaci\u00f3n insuperable[153]; y (iii) \u00a0existe una delegaci\u00f3n in genere \u2014en general\u2014 al Gobierno Nacional \u00a0para que reglamente las infracciones y sanciones administrativas[154], \u00a0limit\u00e1ndose la ley a delegar en el Gobierno Nacional la expedici\u00f3n de una norma \u00a0reglamentaria que establezca las caracter\u00edsticas puntuales de esta potestad[155]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
129. S\u00edntesis de las reglas de decisi\u00f3n. La siguiente tabla sintetiza las reglas \u00a0de decisi\u00f3n relevantes para resolver la presente acci\u00f3n p\u00fablica de \u00a0inconstitucionalidad: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 14. S\u00edntesis \u00a0de las reglas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
S\u00edntesis de las \u00a0 \u00a0reglas de decisi\u00f3n \u00a0\u00a0<\/p>\n
Reserva \u00a0 \u00a0de ley y legalidad en facultades de Inspecci\u00f3n, vigilancia y control \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Los principios de reserva de ley y legalidad son dos mandatos \u00a0 \u00a0que inciden en la labor legislativa desde una perspectiva amplia o \u00a0 \u00a0restrictiva. Cuando se trata de una materia no sujeta a la reserva de ley, es \u00a0 \u00a0factible que pueda agotarse la producci\u00f3n normativa a cargo del legislador \u00a0 \u00a0con una referencia o simple menci\u00f3n en la fuente jur\u00eddica. En cambio, \u00a0 \u00a0trat\u00e1ndose de materias sujetas a la reserva de ley, el cumplimiento del \u00a0 \u00a0principio de legalidad se hace m\u00e1s r\u00edgido y exigente, en tanto deben \u00a0 \u00a0cumplirse los presupuestos de la propia Constituci\u00f3n de 1991 para asegurar un \u00a0 \u00a0marco normativo v\u00e1lido, objetivo, claro y suficiente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– No solo el principio de legalidad, sino la cl\u00e1usula de reserva \u00a0 \u00a0de ley, son aplicables al r\u00e9gimen de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Esto \u00a0 \u00a0significa que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 no reserva para el reglamento \u00a0 \u00a0una facultad de regulaci\u00f3n directa a efectos de ejercer la inspecci\u00f3n, \u00a0 \u00a0vigilancia y control, sino que la funci\u00f3n del Presidente de la Rep\u00fablica est\u00e1 \u00a0 \u00a0delimitada, sujeta o subordinada a la ley. No obstante, ese car\u00e1cter \u00a0 \u00a0reservado tampoco implica ni puede implicar un fen\u00f3meno de vaciamiento de las \u00a0 \u00a0competencias del Presidente de la Rep\u00fablica. El adecuado equilibrio entre \u00a0 \u00a0ambas exige que el legislador establezca pautas generales, claras y \u00a0 \u00a0objetivas que orienten de manera adecuada el ejercicio de las \u00a0 \u00a0competencias reglamentarias por parte del Ejecutivo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Desde la Sentencia C-429 de 2019, en la que se juzg\u00f3 previamente \u00a0 \u00a0el r\u00e9gimen de la Superintendencia del Subsidio Familiar, la Corte \u00a0 \u00a0Constitucional dispuso, de conformidad con el art\u00edculo \u00a0 \u00a0150 superior, numeral 8\u00b0, y siguiendo los art\u00edculos 333 y 334 de la \u00a0 \u00a0Constituci\u00f3n, que los alcances espec\u00edficos de las funciones de inspecci\u00f3n y \u00a0 \u00a0vigilancia deben ser precisados por el legislador, dado que se trata de una \u00a0 \u00a0materia reservada a la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En una materia reservada al legislador \u00a0 \u00a0se pueden establecer conceptos jur\u00eddicos indeterminados o f\u00f3rmulas \u00a0 \u00a0amplias que habiliten el ejercicio de las competencias propias del Estado \u00a0 \u00a0regulador. No obstante, una norma jur\u00eddica vulnera el principio de reserva de \u00a0 \u00a0ley y, con ello, de legalidad y debido proceso, cuando constituye una indeterminaci\u00f3n \u00a0 \u00a0insuperable. Aquello ocurre en los eventos que (i) los conceptos \u00a0 \u00a0jur\u00eddicos indeterminados, bajo una interpretaci\u00f3n razonable, no aseguran un \u00a0 \u00a0grado de previsibilidad admisible para los destinatarios de la ley; (ii) tal \u00a0 \u00a0indeterminaci\u00f3n tampoco puede ser superada, a partir de los elementos \u00a0 \u00a0de juicio que ofrece el propio ordenamiento jur\u00eddico y, adem\u00e1s (iii) trat\u00e1ndose \u00a0 \u00a0de normas ambiguas, no resulta factible trazar con claridad el comportamiento \u00a0 \u00a0dise\u00f1ado por el legislador. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
– Desde una perspectiva general, las medidas cautelares son \u00a0 \u00a0actuaciones provisionales, protectoras y no sancionatorias, de tipolog\u00eda \u00a0 \u00a0amplia y diversa, que buscan proteger derechos o intereses jur\u00eddicos, as\u00ed \u00a0 \u00a0como preservar la eficacia de una decisi\u00f3n definitiva. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Desde una perspectiva m\u00e1s espec\u00edfica, en el \u00e1mbito de la \u00a0 \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control, y en el marco amplio de libertad \u00a0 \u00a0configurativa, el legislador puede acudir a una tipolog\u00eda amplia de medidas \u00a0 \u00a0cautelares, aunque no exista una exigencia constitucional \u00a0 \u00a0para que en todas las actuaciones se contemple la posibilidad de decretarlas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En estos eventos, es necesario que su dise\u00f1o por parte del \u00a0 \u00a0legislador disponga un marco b\u00e1sico que permita, al menos, justificar \u00a0 \u00a0en abstracto que la norma tiene los elementos esenciales que permiten \u00a0 \u00a0controlar su razonabilidad y proporcionalidad, dado que aquello se enmarca en \u00a0 \u00a0el contenido m\u00ednimo exigible del principio de legalidad. \u00a0\u00a0<\/p>\n
La \u00a0 \u00a0relaci\u00f3n de las medidas cautelares con otros procedimientos administrativos \u00a0 \u00a0de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, incluida la potestad sancionatoria \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Una de las prerrogativas del debido proceso es la observancia de \u00a0 \u00a0la plenitud de las formas propias de cada juicio. Este concepto significa que \u00a0 \u00a0cada procedimiento, por simple que parezca, debe desarrollarse conforme a \u00a0 \u00a0unas reglas de juego que aseguran su validez y eficacia en el sistema \u00a0 \u00a0jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– En vista de aquella \u00a0 \u00a0diferencia es claro que los par\u00e1metros de juzgamiento constitucional para \u00a0 \u00a0medidas cautelares y sancionatorias no son equivalentes ni pueden \u00a0 \u00a0confundirse. En el caso de las medidas cautelares, la jurisprudencia ha \u00a0 \u00a0dispuesto la necesidad de identificar los criterios m\u00ednimos a cargo del \u00a0 \u00a0legislador que permitan definir los supuestos o motivos en los que procede, \u00a0 \u00a0as\u00ed como los elementos b\u00e1sicos para su aplicaci\u00f3n gradual. En cambio, sobre \u00a0 \u00a0la potestad sancionatoria, el marco de referencia est\u00e1 asociado a los \u00a0 \u00a0aspectos b\u00e1sicos de la conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
– Cuando se trate del establecimiento de modelos \u00a0 \u00a0duales, sancionatorios y cautelares, el legislador debe diferenciar sus \u00a0 \u00a0finalidades, caracter\u00edsticas distintivas y los procedimientos aplicables. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0An\u00e1lisis del problema jur\u00eddico \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
130. Dado que, como explicaron el demandante y varios intervinientes, \u00a0el r\u00e9gimen de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia \u00a0del Subsidio Familiar conlleva un desarrollo normativo amplio y evolutivo, a \u00a0continuaci\u00f3n, previo a la resoluci\u00f3n del problema jur\u00eddico, se contextualizar\u00e1 \u00a0tal marco normativo y las conclusiones principales acerca del mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.1.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0Contextualizaci\u00f3n \u00a0del desarrollo normativo referido al r\u00e9gimen de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0control ejercido por la Superintendencia del Subsidio Familiar[156] \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
131. Contexto previo. El sistema de subsidio familiar y el papel de las \u00a0Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. Desde la Ley 90 de 1946 hasta \u00a0las Leyes 789 de 2002 y 2225 de 2022, el subsidio familiar ha experimentado una \u00a0evoluci\u00f3n significativa: (i) inicialmente el subsidio familiar \u00a0correspondi\u00f3 a una prestaci\u00f3n econ\u00f3mica que, por acuerdo voluntario entre \u00a0trabajadores y empleadores, se reconoc\u00eda por cada hijo a cargo de aquellos; (ii) \u00a0posteriormente, se convirti\u00f3 en una prestaci\u00f3n social legal y de pago \u00a0obligatorio a trav\u00e9s de una Caja de Compensaci\u00f3n Familiar; y, (iii) \u00a0finalmente, se ha consolidado como uno de los esquemas del sistema de \u00a0protecci\u00f3n social, compuesto por un conjunto diversificado de roles y servicios \u00a0a cargo de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
132. En la actualidad, el sistema de protecci\u00f3n social se ha entendido \u00a0como un conjunto amplio \u201cde pol\u00edticas p\u00fablicas orientadas a disminuir la \u00a0vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente \u00a0de los m\u00e1s desprotegidos. Para obtener como m\u00ednimo el derecho a la salud, la \u00a0pensi\u00f3n y al trabajo\u201d[157]. \u00a0Las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, a trav\u00e9s de las cuales se ejecutan \u00a0especialmente las funciones de este sistema de subsidio familiar, son personas \u00a0jur\u00eddicas de derecho privado sin \u00e1nimo de lucro, organizadas como corporaciones \u00a0que cumplen, desde la Ley 21 de 1982, funciones de seguridad social y, por lo \u00a0tanto, son objeto de inspecci\u00f3n, vigilancia y control por parte del Estado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
133. Sobre dichas corporaciones el legislador ha dispuesto desde su \u00a0creaci\u00f3n (Decreto 118 de 1957) hasta la actualidad un aumento progresivo y \u00a0diversificado de roles y funciones a su cargo. Respecto de sus roles, las \u00a0cajas implementan diferentes programas y servicios sociales, en sectores \u00a0variados y regulados como educaci\u00f3n, recreaci\u00f3n, vivienda, \u00a0capacitaci\u00f3n, cr\u00e9ditos de fomento, salud, mercadeo, turismo social, protecci\u00f3n \u00a0al cesante, microcr\u00e9dito, atenci\u00f3n integral a la ni\u00f1ez, jornada escolar \u00a0complementaria y atenci\u00f3n al adulto mayor, entre otros. Sobre sus funciones, \u00a0las cajas gestionan tres tipos de subsidios: en dinero, en especie y en \u00a0servicios[158]. \u00a0Estas atribuciones progresivas y diversificadas no solo han promovido la \u00a0transformaci\u00f3n legal de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, sino que tambi\u00e9n \u00a0han incidido directamente en las funciones a cargo de la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar y en la transformaci\u00f3n de su estructura interna, a trav\u00e9s de \u00a0diferentes normas, que a continuaci\u00f3n se refieren. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Momentos \u00a0de la Superintendencia del Subsidio Familiar \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
134. Primer momento: el origen de las facultades de inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar. El \u00a0primer hito sobre el particular es la creaci\u00f3n legal de la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar y la disposici\u00f3n de sus funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0control. En efecto, la Ley 25 de 1981 cre\u00f3 la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar y regul\u00f3 su naturaleza jur\u00eddica, atribuciones, estructura org\u00e1nica y \u00a0funciones. Para el ejercicio general de tales funciones, la Ley 25 de \u00a01981 estableci\u00f3 que: (i) aquellas se ejercer\u00edan conforme a las \u00a0instrucciones del Presidente de la Rep\u00fablica y a las pol\u00edticas laborales y de \u00a0seguridad social adoptadas por el ministerio del ramo (art. 2\u00b0); (iii) \u00a0estar\u00edan sometidas a su vigilancia las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, las \u00a0dem\u00e1s entidades recaudadoras y pagadoras del subsidio familiar, as\u00ed como las \u00a0entidades que constituyan o administren una o varias de las anteriores (art. \u00a04\u00b0); y (iii) el superintendente, junto con los jefes de divisi\u00f3n y de \u00a0secci\u00f3n, tendr\u00eda car\u00e1cter de jefe de polic\u00eda para los asuntos relacionados con \u00a0la vigilancia y el control (art. 17). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
135. La referida regulaci\u00f3n se complement\u00f3 con lo dispuesto en la Ley 21 \u00a0de 1982, que modific\u00f3 el r\u00e9gimen del subsidio familiar. Se trata esta de la \u00a0norma fundante del sistema de subsidio familiar. Se reiter\u00f3 en ella que la \u00a0estructura de las cajas vigiladas estar\u00eda compuesta por una Asamblea General de \u00a0Afiliados, un Consejo Directivo y un Director Administrativo (art. \u00a046). Asimismo, se dispuso su sometimiento \u201cen la forma establecida por la ley\u201d \u00a0(art. 39). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
136. Tanto \u00a0la Ley 25 de 1981 como la Ley 21 de 1982, fueron reglamentadas por los Decretos \u00a0341 y 2463 de 1981. Para lo que interesa al presente caso, resulta relevante hacer \u00a0referencia a que el Decreto 341 fij\u00f3, por primera vez, siguiendo la Ley 25 de \u00a01981, el procedimiento administrativo sancionatorio (arts. 77 al 98) [159]. Por su parte, el Decreto \u00a02463 de 1981 otorg\u00f3 a la Superintendencia del Subsidio Familiar la competencia \u00a0para imponer sanciones a los directivos de las cajas de compensaci\u00f3n familiar \u00a0en los casos en que incurran en infracciones normativas (art. 13). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
137. En lo que se refiere al contenido de las funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control y, en concreto, a las debatidas en esta oportunidad, la \u00a0Ley 25 de 1981 dispuso que el superintendente estar\u00eda facultado para: (i) \u00a0definir el proceso de afiliaci\u00f3n de los empleadores en las Cajas, previo \u00a0un estudio estad\u00edstico y financiero[160]; \u00a0(ii) imponer multas, bajo un m\u00ednimo y un m\u00e1ximo, a las entidades \u00a0sometidas a su control, por violaci\u00f3n de las normas legales o \u00a0estatutarias, graduadas de conformidad con la gravedad de la infracci\u00f3n. \u00a0Adem\u00e1s, en los casos de grave o reiterada violaci\u00f3n de las normas legales o \u00a0estatutarias, podr\u00eda (ii) decretar la suspensi\u00f3n o cancelaci\u00f3n de la \u00a0personer\u00eda jur\u00eddica de\u00a0la respectiva entidad o (iii) la intervenci\u00f3n \u00a0administrativa de la misma (art. 15 de la Ley 25 de 1981). En lo que se \u00a0refiere a las medidas cautelares, \u00fanicamente se\u00f1al\u00f3 que la Inspecci\u00f3n de \u00a0Visitadur\u00eda tomar\u00eda las medidas cautelares \u201ccuando fuere del caso\u201d (art. \u00a014, literal b, de la Ley 25 de 1981). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
138. Segundo momento: reestructuraci\u00f3n de la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar con fundamento en facultades transitorias constitucionales. El \u00a0Decreto Ley 2150 de 1992, como ya se explic\u00f3, modific\u00f3 la estructura de la \u00a0superintendencia y redistribuy\u00f3 sus funciones entre las diferentes \u00a0dependencias. Esta norma reafirm\u00f3 la adscripci\u00f3n de la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar al Ministerio del Trabajo y reiter\u00f3 sus objetivos. Para \u00a0lo que interesa en esta oportunidad, la aludida normativa regul\u00f3 las medidas \u00a0administrativas cuestionadas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
139. Tercer momento: diversidad de roles legales a cargo de la \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar. La organizaci\u00f3n y las \u00a0funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar han sido reformadas y \u00a0adicionadas por otras normativas, tal como la Ley 789 de 2002, por \u00a0medio de la cual se dictaron disposiciones para el apoyo al empleo y la \u00a0ampliaci\u00f3n de la protecci\u00f3n social, as\u00ed como para la modificaci\u00f3n del C\u00f3digo \u00a0Sustantivo del Trabajo. En t\u00e9rminos generales, esta normativa increment\u00f3 las funciones \u00a0y roles a cargo de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, lo que represent\u00f3 un \u00a0incremento correlacionado de funciones en la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar[161]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
140. Mediante esta regulaci\u00f3n no se dispuso ning\u00fan par\u00e1metro respecto \u00a0de las medidas cautelares. Adem\u00e1s, sobre las funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control sobre las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar el legislador adopt\u00f3 \u00a0tres determinaciones. Primera, un r\u00e9gimen de transparencia sobre las \u00a0actividades o conductas de las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, que incide en el \u00a0proceso de afiliaci\u00f3n de los empleadores y las sanciones a imponerse por el \u00a0superintendente (art. 21). Segunda, la Superintendencia del Subsidio Familiar \u00a0podr\u00e1 imponer sanciones a los empleadores como multas sucesivas o \u00a0amonestaciones, previo debido proceso, por conductas como no afiliar \u00a0trabajadores a la Caja o no pagar aportes oportunamente (art. 24). Tercera, si \u00a0la Caja es la \u00fanica en su territorio, se optar\u00e1 por la intervenci\u00f3n \u00a0administrativa en lugar de la liquidaci\u00f3n, siguiendo el procedimiento \u00a0administrativo sancionatorio (art. 17). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
142. Entre las normas administrativas atinentes se destacan (i) el \u00a0Decreto 827 de 2003[162] \u00a0que, en el marco del fomento al empleo y la protecci\u00f3n al desempleo, estableci\u00f3 \u00a0la facultad de imponer sanciones o multas por conductas contrarias al r\u00e9gimen \u00a0de transparencia contemplado en la Ley 789 de 2002; (ii) el Decreto 2889 \u00a0de 2007[163] \u00a0que faculta a la Superintendencia del Subsidio Familiar para ejercer control \u00a0previo cuando lo estime necesario sobre los recursos que las Cajas destinan a \u00a0actividades de mercadeo; (iii) el Decreto 2595 de 2012[164] que, con fundamento en la normativa \u00a0vigente, desarrolla las funciones y la estructura de la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar, en consonancia con su car\u00e1cter de entidad del sistema de \u00a0protecci\u00f3n social; (iv) el Decreto 1053 de 2014[165] que le asigna competencias para \u00a0ejercer control e intervenci\u00f3n sobre los planes, programas y proyectos de \u00a0inversi\u00f3n destinados a obras o servicios sociales por parte de las Cajas de \u00a0Compensaci\u00f3n Familiar; y (v) el Decreto 1072 de 2015[166] que compila las normas sobre \u00a0competencias de la Superintendencia del Subsidio Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
143. En relaci\u00f3n con las materias demandadas, se advierte \u00a0principalmente que los aludidos decretos exigen fortalecer los esquemas \u00a0de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar en cada sector regulado, pero no precisan el alcance de las medidas cautelares \u00a0o su diferencia con la potestad sancionatoria. En particular, el Decreto 2595 \u00a0de 2012, que reestructura la entidad, se\u00f1ala que (i) la imposici\u00f3n de \u00a0las sanciones y medidas cautelares a las que haya lugar se har\u00e1 de conformidad \u00a0con la ley (art. 2, 17). Adem\u00e1s, establece que las funciones de la entidad \u00a0continuar\u00e1n rigi\u00e9ndose de conformidad con el Decreto 2150 de 1992 y la Ley 789 \u00a0de 2002. Por ello, mantiene la imposici\u00f3n de las multas como sanciones a las \u00a0que hace referencia la Ley 789 de 2002 (art. 2, 16); (ii) la \u00a0intervenci\u00f3n y vigilancia en el proceso de afiliaci\u00f3n y en el acceso a los \u00a0servicios (art. 5, 16); (iii) las sanciones por violaciones legales, \u00a0reglamentarias o estatutarias, en los t\u00e9rminos y condiciones se\u00f1alados en la \u00a0Ley 789 de 2002 (art. 2, 17); (iv) la intervenci\u00f3n de las cajas cuando \u00a0se trate de su liquidaci\u00f3n, conforme las normas previstas en las disposiciones que \u00a0regulan la materia y en el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero en lo que \u00a0les sea aplicable (art. 2, 22); (v) la intervenci\u00f3n administrativa, en \u00a0forma total o parcial, de las entidades sometidas a su vigilancia por \u00a0infracci\u00f3n a las leyes y estatutos o por inobservancia de las instrucciones \u00a0impartidas por la Superintendencia (art. 2, 18); y (vi) la vigilancia \u00a0especial en los t\u00e9rminos del Decreto 2150 de 1992 y la Ley 789 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
144. Conclusi\u00f3n. Este recuento normativo permite considerar \u00a0que, para un adecuado an\u00e1lisis de las facultades demandadas y de las \u00a0competencias a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar, debe realizarse \u00a0su revisi\u00f3n desde su lectura sistem\u00e1tica y evolutiva de dicho r\u00e9gimen. Tal \u00a0marco normativo permite advertir que: (i) desde la creaci\u00f3n de la \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar el legislador estableci\u00f3, adem\u00e1s de los \u00a0procedimientos administrativos regulares de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, \u00a0un dise\u00f1o dual \u2014sancionatorio y cautelar\u2014. (ii) Este dise\u00f1o dual se \u00a0profundiz\u00f3 con las normas demandadas, las cuales introdujeron una tipolog\u00eda abierta \u00a0de medidas cautelares y sancionatorias, entre ellas la intervenci\u00f3n \u00a0administrativa, la imposici\u00f3n de multas sucesivas y la vigilancia especial. (iii) \u00a0El desarrollo legal posterior ampli\u00f3 las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0control, as\u00ed como las \u00e1reas de actuaci\u00f3n de la Superintendencia; sin embargo, \u00a0no se clarific\u00f3 el alcance de las medidas cautelares. Por \u00faltimo, (iv) el \u00a0desarrollo reglamentario estableci\u00f3 que las medidas cautelares y sancionatorias \u00a0a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar se adoptar\u00e1n siguiendo la \u00a0ley. Delimitado el contexto de las normas en cuesti\u00f3n, la Sala Plena \u00a0proceder\u00e1 a realizar el an\u00e1lisis con respecto al problema jur\u00eddico descrito \u00a0precedentemente y las aristas constitucionales que lo determinan. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.2.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0\u00a0\u00a0Los numerales 20, 22 y 23 \u2014este \u00faltimo en sus literales a), b), \u00a0c) y d)\u2014 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992 desconocen el principio \u00a0de reserva de ley y como efecto consecuencial el principio de legalidad y el \u00a0derecho al debido proceso \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
145. En relaci\u00f3n \u00a0con las medidas dispuestas en los numerales 20, 22 y 23 \u2014este \u00faltimo en sus \u00a0literales a), b), c) y d)\u2014 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992, la \u00a0Corte Constitucional encuentra una vulneraci\u00f3n del principio de reserva de ley y, \u00a0como consecuencia de dicha vulneraci\u00f3n, la transgresi\u00f3n del principio de legalidad y del derecho al debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
146. En \u00a0efecto, la Sala Plena observa en las normas acusadas un alto grado de indeterminaci\u00f3n de las medidas \u00a0cautelares dise\u00f1adas por el legislador extraordinario, puesto que este no \u00a0aplic\u00f3 ning\u00fan par\u00e1metro de orientaci\u00f3n que permitiera delimitar su alcance con \u00a0base en los fines constitucionales que pretende desarrollar. Igualmente, \u00a0encontr\u00f3 que el legislador extraordinario dispuso las mismas medidas \u00a0administrativas con un car\u00e1cter dual (cautelar y sancionatorio), respecto de \u00a0los mismos sujetos vigilados, sin distinguir los elementos b\u00e1sicos y esenciales \u00a0que habiliten el ejercicio de estas diferentes potestades administrativas, que \u00a0en todo caso deben aplicarse con base en la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
147. En primer \u00a0lugar y como punto central de esta decisi\u00f3n, las pautas que se echan de menos constituyen \u00a0un asunto de reserva de ley. Si bien se comparte que en esta materia la reserva \u00a0de ley no puede implicar un vaciamiento de la competencia del Presidente de la \u00a0Rep\u00fablica, al legislador, ya sea ordinario o extraordinario, le corresponde \u00a0cumplir con las pautas generales, claras y \u00a0objetivas que deben orientar adecuadamente la potestad \u00a0reglamentaria. Aqu\u00ed, se insiste en que no se trata de un contenido altamente \u00a0detallado ni t\u00e9cnico, sino de los presupuestos esenciales para el dise\u00f1o de un \u00a0tipo de medida cautelar ante la Administraci\u00f3n y su car\u00e1cter diferenciable con \u00a0la potestad sancionatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
148. En \u00a0segundo lugar, sin estas pautas b\u00e1sicas, no se cumple el presupuesto de \u00a0legalidad, puesto que no se satisfacen las finalidades constitucionales de este \u00a0principio. En estos casos, el dise\u00f1o legislativo no asegura la igualdad entre \u00a0los sujetos vigilados y tampoco otorga seguridad jur\u00eddica sobre las conductas \u00a0sometidas a inspecci\u00f3n, vigilancia y control, ya sea en modalidad cautelar o \u00a0sancionatoria. En esta ocasi\u00f3n, el dise\u00f1o por parte del legislador fue \u00a0altamente indeterminado y ambiguo, lo que impide justificar, en abstracto, que \u00a0la norma contenga los elementos esenciales que permitan controlar su \u00a0razonabilidad y proporcionalidad. Esto era \u00a0particularmente necesario en esta materia, pues varias de aquellas medidas administrativas, \u00a0como sucede con la intervenci\u00f3n total o parcial y las multas sucesivas, tienen, \u00a0al mismo tiempo, un car\u00e1cter sancionatorio. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
149. En tercer \u00a0lugar, y subsiguientemente, la Sala Plena concuerda con el demandante, varios \u00a0de los intervinientes y el Procurador General de la Naci\u00f3n, en que la norma \u00a0demandada evidencia una afectaci\u00f3n al derecho al debido proceso administrativo. \u00a0Este, exige un respeto de las garant\u00edas procedimentales m\u00ednimas especialmente trat\u00e1ndose \u00a0de una medida preventiva a cargo de la Administraci\u00f3n, incluida su clara distinci\u00f3n \u00a0respecto de la potestad sancionatoria, para efectos de determinar cu\u00e1les \u00a0conductas resultan controladas por una y otra v\u00eda, y qu\u00e9 prerrogativas a su \u00a0favor podr\u00edan tener los sujetos vigilados frente al ejercicio de cada una de \u00a0esas competencias diferenciables. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
150. A \u00a0continuaci\u00f3n, la Sala Plena explica cada una de las conclusiones se\u00f1aladas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.2.1.\u00a0\u00a0 El \u00a0principio de reserva de ley se desconoce por la ausencia de elementos \u00a0esenciales que deben ser fijados en una norma legal respecto de las medidas \u00a0establecidas en los numerales 20, 22 y 23 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto 2150 de \u00a01992 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
151. En este caso, la Corte Constitucional debe resolver la cuesti\u00f3n \u00a0principal planteada por el demandante y algunos intervinientes, relativa a la \u00a0tensi\u00f3n existente entre el \u00e1mbito m\u00ednimo de regulaci\u00f3n que corresponde al \u00a0legislador y los m\u00e1rgenes posibles de ordenaci\u00f3n reglamentaria. En concreto, se \u00a0discute hasta qu\u00e9 punto esta materia debe ser desarrollada directamente por el \u00a0legislador o si, por el contrario, pod\u00eda ser complementada por el Gobierno \u00a0Nacional, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, o incluso por la \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar, a trav\u00e9s de actos como la Resoluci\u00f3n \u00a0629 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
152. En efecto, para la Sala Plena, los elementos normativos exigidos \u00a0respecto de los numerales 20, 22 y 23 acusados corresponden a aquellos b\u00e1sicos \u00a0o aspectos esenciales para el ejercicio de la potestad cautelar y su distinci\u00f3n \u00a0con la potestad sancionatoria, que est\u00e1n a cargo del legislador, ya sea \u00a0ordinario o extraordinario. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
153. Esta \u00a0conclusi\u00f3n se soporta en tres razones interrelacionadas. (i) El \u00a0principio de reserva de ley exige que la regulaci\u00f3n del r\u00e9gimen de inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio Familiar est\u00e9 contenida \u00a0en una norma con fuerza material de ley. (ii) En el caso concreto de las \u00a0normas demandadas, ello implica que debe existir una definici\u00f3n legal sobre las \u00a0pautas m\u00ednimas, b\u00e1sicas o generales que orienten adecuadamente la adopci\u00f3n de \u00a0las medidas cautelares dentro de las funciones de la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar, lo que incluye garantizar su car\u00e1cter diferenciable con \u00a0otras potestades administrativas, como la funci\u00f3n sancionatoria. (iii) Este \u00a0contenido m\u00ednimo, derivado de las reglas jurisprudenciales vigentes, no puede \u00a0ser suplido v\u00e1lidamente por v\u00eda reglamentaria, puesto que ello transgrede \u00a0directamente el principio de reserva de ley, como pilar del Estado de derecho, el \u00a0principio democr\u00e1tico y el mandato de separaci\u00f3n de poderes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
154. Primera. \u00a0El principio de reserva de ley es un mandato aplicable al r\u00e9gimen de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo del Superintendente del Subsidio \u00a0Familiar. De conformidad con el art\u00edculo 150 superior, numeral 8\u00b0, y siguiendo \u00a0los art\u00edculos 333 y 334 de la Constituci\u00f3n, este Tribunal ha sostenido que la \u00a0regulaci\u00f3n de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control es un asunto \u00a0reservado a la ley. Como se explic\u00f3, el principio de reserva de ley \u00a0hace referencia espec\u00edfica a la figura jur\u00eddica que, por disposici\u00f3n \u00a0expresa de la Constituci\u00f3n, exige que un determinado asunto corresponda a la \u00a0regulaci\u00f3n de una ley proferida por el Congreso de la Rep\u00fablica o de una norma \u00a0con fuerza material de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
155. Desde una perspectiva general, trat\u00e1ndose del ejercicio de la \u00a0funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, la Corte Constitucional ya ha \u00a0dispuesto que dicho \u00e1mbito est\u00e1 reservado a la ley. En efecto, como se expuso \u00a0en detalle en la parte motiva, (i) la Constituci\u00f3n de 1991 no asigna al \u00a0reglamento una facultad de regulaci\u00f3n aut\u00f3noma o directa para el ejercicio de \u00a0la inspecci\u00f3n, vigilancia y control; por el contrario, (ii) establece un \u00a0esquema de concurrencia entre el Congreso de la Rep\u00fablica y el Ejecutivo, en el \u00a0cual este \u00faltimo act\u00faa de manera subordinada a las pautas generales o \u00a0esenciales definidas por el legislador. Asimismo, (iii) se trata de una \u00a0materia reservada al legislador en la medida en que el ejercicio de estas \u00a0funciones se vincula estrechamente con la potestad correctiva y sancionatoria \u00a0de la Administraci\u00f3n, la cual, por su naturaleza, tambi\u00e9n se encuentra sujeta \u00a0al principio de reserva de ley. (iv) Esta exigencia igualmente se \u00a0mantiene porque la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n, vigilancia y control se proyecta \u00a0sobre una actividad econ\u00f3mica, como sucede con la prestaci\u00f3n de servicios que \u00a0integran el sistema de seguridad social; estos, por disposici\u00f3n constitucional, \u00a0tambi\u00e9n deben estar subordinados al marco legal fijado por el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
156. Desde una perspectiva m\u00e1s espec\u00edfica, tampoco cabe duda de que el \u00a0ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control asignadas \u00a0concretamente al Superintendente del Subsidio Familiar est\u00e1 reservado al \u00a0legislador. Como se explic\u00f3, a partir de la Sentencia C-429 de 2019, la Corte \u00a0Constitucional ha sostenido que, conforme a los art\u00edculos 150.8 y 333 superiores, \u00a0las potestades de aquella entidad deben ser determinadas directamente por el \u00a0legislador, dado que se trata de una materia sujeta a reserva de ley. En \u00a0consecuencia, corresponde al legislador establecer las reglas, instrumentos y \u00a0condicionamientos necesarios para el ejercicio de estas funciones, mientras que \u00a0el Ejecutivo debe desarrollarlas sin que el legislador puede generar un \u00a0vaciamiento de la competencia reglamentaria. Por esta raz\u00f3n, desde aquella \u00a0sentencia qued\u00f3 establecido que, para el caso espec\u00edfico de la Superintendencia \u00a0del Subsidio Familiar, el equilibrio adecuado entre la competencia del \u00a0legislador y la potestad reglamentaria del Ejecutivo exige que el primero fije \u00a0las pautas generales o el n\u00facleo esencial que oriente adecuadamente el \u00a0ejercicio de las funciones en cabeza del Gobierno Nacional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
157. Por \u00a0esta raz\u00f3n, la Sala Plena comparte la conclusi\u00f3n expuesta por el demandante, \u00a0varios de los intervinientes y el Procurador General de la Naci\u00f3n, en el \u00a0sentido de que el an\u00e1lisis debe partir de reconocer que el dise\u00f1o de las \u00a0funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo del Superintendente del \u00a0Subsidio Familiar constituye una materia reservada al legislador, ya sea en \u00a0ejercicio de facultades ordinarias o extraordinarias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
158. Segunda. \u00a0El legislador extraordinario no fij\u00f3 las pautas generales o b\u00e1sicas para el \u00a0establecimiento de una medida cautelar y su distinci\u00f3n con otras funciones \u00a0administrativas, como la potestad sancionatoria. Como \u00a0se explic\u00f3, los par\u00e1metros de juzgamiento constitucional para medidas \u00a0cautelares y sancionatorias no son equivalentes ni pueden confundirse. En el \u00a0caso de las medidas cautelares, el marco normativo b\u00e1sico o m\u00ednimo exigido al \u00a0legislador debe permitir conocer: (i) los criterios generales de las \u00a0medidas cautelares que ser\u00e1n adoptadas por la Administraci\u00f3n, lo cual implica, \u00a0al menos, precisar si la funci\u00f3n tiene una naturaleza jur\u00eddica cautelar o \u00a0preventiva, se\u00f1alar los supuestos bajo los cuales procede o los criterios m\u00ednimos \u00a0de graduaci\u00f3n; (ii) en el caso que el legislador adopte un dise\u00f1o o \u00a0modelo dual \u2014que combina funciones cautelares y sancionatorias\u2014 la norma legal \u00a0debe asegurar una diferenciaci\u00f3n objetiva de cada tipo, sus rasgos m\u00e1s \u00a0distintivos y el procedimiento aplicable; y, de esta manera, (iii) asegurar \u00a0que se distingan los elementos exigibles para la adopci\u00f3n de una medida \u00a0cautelar de aquellos supuestos que, a cargo del legislador, configuran una \u00a0conducta t\u00edpica que ser\u00e1 sancionada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
159. En el caso de los numerales acusados, ninguno de los criterios \u00a0b\u00e1sicos o m\u00ednimos exigidos se encuentra satisfecho. Los numerales 20, 22 y 23 \u00a0establecen que, en el marco de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0control, pueden adoptarse determinadas medidas administrativas, sin desarrollar \u00a0los presupuestos m\u00ednimos requeridos para su validez constitucional, como se \u00a0expondr\u00e1 a continuaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Tabla 15. Normas acusadas \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Norma acusada \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Contenido \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
M\u00ednimo exigible \u00a0 \u00a0a cargo del legislador \u00a0\u00a0<\/p>\n
Numeral 20 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Vigilar \u00a0 \u00a0e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de afiliaci\u00f3n de los \u00a0 \u00a0empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en las entidades \u00a0 \u00a0sometidas a su vigilancia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El legislador \u00a0 \u00a0extraordinario no precis\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de estas funciones, lo cual \u00a0 \u00a0resultaba especialmente relevante, dado que tanto la \u201cvigilancia\u201d como la \u00a0 \u00a0\u201cintervenci\u00f3n\u201d, est\u00e1n a su turno previstas como medidas cautelares o sancionatorias. \u00a0 \u00a0En este contexto, al proponerse un dise\u00f1o dual de las medidas administrativas \u00a0 \u00a0era indispensable que se estableciera una diferenciaci\u00f3n clara entre cada \u00a0 \u00a0tipo de medida administrativa. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Numeral 22 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Intervenir \u00a0 \u00a0administrativamente, en forma total o parcial, las entidades sometidas a su \u00a0 \u00a0vigilancia, por infracci\u00f3n a las leyes y estatutos, o por inobservancia de \u00a0 \u00a0las instrucciones impartidas por la Superintendencia \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El legislador \u00a0 \u00a0extraordinario tampoco contempl\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de esta medida de \u00a0 \u00a0\u201cintervenci\u00f3n administrativa\u201d, sino que, al contrario, la replic\u00f3 en los \u00a0 \u00a0numerales 20 y 22, con contenidos diferentes. En un esquema m\u00faltiple como \u00a0 \u00a0este, era exigible que el legislador fijara los criterios que distinguen su \u00a0 \u00a0dise\u00f1o, como sucede con la potestad sancionatoria ante infracciones \u00a0 \u00a0administrativas. \u00a0\u00a0<\/p>\n
Numeral 23 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Adoptar \u00a0 \u00a0las siguientes medidas cautelares: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Literal \u00a0 \u00a0a): Medida de intervenci\u00f3n administrativa total. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Literal \u00a0 \u00a0b): Medida de intervenci\u00f3n administrativa parcial, por servicios o por \u00e1reas \u00a0 \u00a0geogr\u00e1ficas o de operaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Literal \u00a0 \u00a0c): Imposici\u00f3n de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios m\u00ednimos \u00a0 \u00a0legales mensuales hasta que cese la actuaci\u00f3n ilegal o no autorizada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Literal \u00a0 \u00a0d): Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, \u00a0 \u00a0con la situaci\u00f3n que ha dado origen a la medida. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
El legislador \u00a0 \u00a0extraordinario no fij\u00f3 los criterios m\u00ednimos bajo los cuales proceden las \u00a0 \u00a0medidas cautelares, ni los par\u00e1metros b\u00e1sicos de graduaci\u00f3n entre aquellas. \u00a0 \u00a0El contenido dispuesto por el legislador se agot\u00f3 en una lista meramente \u00a0 \u00a0enunciativa de medidas cautelares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
161. La normativa relacionada detallada precedentemente \u00a0tampoco expresa ning\u00fan par\u00e1metro legal que clarifique y distinga adecuadamente \u00a0estos contenidos. En efecto, una lectura sistem\u00e1tica y evolutiva del r\u00e9gimen \u00a0legal del subsidio familiar tampoco aporta par\u00e1metros adicionales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
162. Como \u00a0se explic\u00f3, desde la creaci\u00f3n de la Superintendencia del Subsidio Familiar, el \u00a0legislador, mediante la Ley 25 de 1981, dispuso adem\u00e1s de los procedimientos \u00a0administrativos regulares de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, un dise\u00f1o dual \u00a0\u2014sancionatorio y cautelar\u2014, se\u00f1alando la adopci\u00f3n de medidas cautelares \u201ccuando \u00a0fuera el caso\u201d, sin precisarse su alcance respecto de las normas acusadas. En \u00a0el Decreto Ley 2150 de 1992 se profundiz\u00f3 este dise\u00f1o dual, mediante las normas \u00a0demandadas, las cuales introdujeron una tipolog\u00eda abierta de medidas \u00a0cautelares, entre ellas la intervenci\u00f3n administrativa, la imposici\u00f3n de multas \u00a0sucesivas y la vigilancia especial, sin claridad sobre su alcance respecto de otras \u00a0medidas administrativas, como la potestad sancionatoria. El desarrollo legal \u00a0posterior, que incluye la Ley 789 de 2002, tampoco estableci\u00f3 par\u00e1metro \u00a0alguno respecto de tales\u00a0 medidas cautelares. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
163. De esta manera, en el plano legal no es posible considerar un \u00a0marco de referencia normativo b\u00e1sico exigible al legislador, m\u00e1s all\u00e1 de que en \u00a0materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar operan las medidas administrativas acusadas. \u00a0Luego, no se \u00a0trata de la existencia de una norma de rango legal que se\u00f1ala en qu\u00e9 casos y \u00a0bajo qu\u00e9 circunstancias generales procede cada una. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
164. Tercera. Este contenido m\u00ednimo, derivado del alcance del principio \u00a0de reserva de ley, no puede ser suplido v\u00e1lidamente por v\u00eda reglamentaria. \u00a0En \u00a0este caso, la regulaci\u00f3n exigible no se refiere a aspectos altamente detallados \u00a0o t\u00e9cnicos propios de la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sectoriales. Por el \u00a0contrario, se trata de la determinaci\u00f3n de las pautas b\u00e1sicas para el \u00a0establecimiento de una medida cautelar y su diferencia con el ejercicio de \u00a0otras medidas administrativas, como la potestad sancionatoria. \u00a0En este \u00a0sentido, lo que se exige al legislador no es un nivel m\u00e1ximo de regulaci\u00f3n, \u00a0sino un m\u00ednimo de certeza, especialmente cuando se trata de medidas que pueden \u00a0tener una naturaleza ambivalente, es decir, que pueden desplegar efectos tanto \u00a0preventivos como sancionatorios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
165. Sobre estos elementos, para la Sala Plena, es claro que la normativa expedida por la rama \u00a0Ejecutiva no puede suplir el d\u00e9ficit normativo en que incurri\u00f3 el legislador, \u00a0pues se trata de la definici\u00f3n de los elementos b\u00e1sicos de las medidas \u00a0cautelares y sancionatorias, en ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control, cuya regulaci\u00f3n corresponde en su n\u00facleo esencial al \u00a0legislador, en virtud del principio de reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
166. Esta Corte ha se\u00f1alado, como se explic\u00f3, que el Presidente de la Rep\u00fablica ejerce sus funciones \u00a0constitucionales de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sujet\u00e1ndose a los par\u00e1metros \u00a0previstos o definidos en la ley. En consecuencia, en ejercicio de la potestad \u00a0reglamentaria, puede desarrollar los contenidos legales de tal funci\u00f3n, pero de \u00a0forma subordinada a la ley. Igualmente, las superintendencias \u00a0no cuentan con autonom\u00eda normativa directa, ya que su capacidad regulatoria se \u00a0encuentra supeditada al marco legal y reglamentario previamente definido. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
167. Por lo tanto, las superintendencias no pueden crear las normas \u00a0sustantivas y procedimentales que definan los comportamientos y consecuencias b\u00e1sicas \u00a0de las medidas cautelares y sancionatorias, en el marco de la inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control, sin que ello implique sustituir al legislador en materias \u00a0reservadas. Ahora, si bien es cierto que la jurisprudencia constitucional ha \u00a0reconocido a estas superintendencias un margen de discrecionalidad, \u00a0particularmente en la adopci\u00f3n de criterios t\u00e9cnicos, esa discrecionalidad no \u00a0significa que puedan, por s\u00ed mismas, definir el dise\u00f1o normativo de las medidas \u00a0preventivas o sancionatorias a su cargo, sino que se trata del desarrollo de \u00a0aquellos criterios propios de su especialidad o sector vigilado, a partir de \u00a0las definiciones m\u00ednimas establecidas por el legislador y de la regulaci\u00f3n \u00a0reglamentaria.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
168. En este caso, las disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional \u00a0no pueden suplir los elementos normativos que son propios de la definici\u00f3n \u00a0legislativa en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control. Como se evidenci\u00f3, \u00a0los Decretos 827 de 2003, 2889 de 2007 y 1053 de 2014 no contienen \u00a0disposiciones que precisen las condiciones objetivas para la adopci\u00f3n de \u00a0medidas cautelares ni establecen criterios que permitan diferenciarlas de la \u00a0potestad sancionatoria. Por su parte, los Decretos 2595 de 2012 y 1072 de 2015 \u00a0reconocen expresamente que la superintendencia puede \u201cimponer las (\u2026) medidas \u00a0cautelares a las que haya lugar de conformidad con la ley\u201d (art. 17), o \u201ctomar \u00a0las medidas cautelares que se\u00f1ala la ley sobre los sujetos objeto de \u00a0vigilancia\u201d. Estas expresiones normativas confirman que el propio Gobierno \u00a0entiende que su funci\u00f3n reglamentaria est\u00e1 subordinada a la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
169. Por \u00faltimo, algunas \u00a0intervenciones y el propio demandante sostienen que directamente el Superintendente \u00a0del Subsidio Familiar concret\u00f3 ciertos aspectos esenciales o b\u00e1sico de las \u00a0medidas enjuiciadas mediante la Resoluci\u00f3n 629 de 2018, modificada por las \u00a0Resoluciones 858 y 873 de 2022 y 21 y 378 de 2023. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
170. En \u00a0efecto, la Resoluci\u00f3n 629 de 2018 incorpora desarrollos normativos que buscan \u00a0precisar el contenido y alcance de las medidas cautelares. En particular: (i) \u00a0establece rasgos distintivos sobre lo que debe entenderse por medida cautelar \u00a0(numeral 2.4); (ii) define la figura de la vigilancia especial como \u00a0medida de car\u00e1cter preventivo y su relaci\u00f3n con el proceso de afiliaci\u00f3n y \u00a0acceso a los servicios (numeral 2.10); (iii) distingue expresamente la \u00a0intervenci\u00f3n administrativa cuando esta se adopta con car\u00e1cter cautelar \u00a0(numeral 2.8); (iv) regula el procedimiento aplicable para su \u00a0imposici\u00f3n, incluyendo las fases de evaluaci\u00f3n, decisi\u00f3n, adopci\u00f3n de la medida \u00a0y contenido del acto administrativo; y (v) diferencia la intervenci\u00f3n \u00a0administrativa como medida cautelar de su aplicaci\u00f3n como sanci\u00f3n (numeral \u00a02.9), entre otros aspectos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
171. Ciertamente, \u00a0\u201clas materias objeto de reserva de ley no pueden ser deslegalizadas, esto es, \u00a0no puede remitirse a autoridades administrativas la posibilidad de regular \u00a0mediante decretos reglamentarios, actos administrativos o resoluciones, \u00a0materias reservadas a la ley o a normas con fuerza de ley\u201d[167]. Luego, si una materia est\u00e1 sujeta \u00a0a reserva de ley no es posible que sea deslegalizada v\u00e1lidamente, ya sea por \u00a0disposici\u00f3n legal expresa o, incluso, t\u00e1citamente por la generalidad de la \u00a0ordenaci\u00f3n, como ocurre en este caso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
172. En \u00a0esta oportunidad, la Sala Plena comparte el concepto del Procurador General de \u00a0la Naci\u00f3n en el que manifest\u00f3 que la insuficiencia identificada \u00a0en las normas demandadas, no explica ni justifica la deslegalizaci\u00f3n de la \u00a0materia, ya que de manera expresa la ley no autoriza al Gobierno Nacional para \u00a0expedir una regulaci\u00f3n que establezca, por ejemplo, las reglas sustantivas o \u00a0procedimentales del caso, aunque su nivel de generalidad incide en tal efecto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
174. A continuaci\u00f3n, se explicar\u00e1 c\u00f3mo, adem\u00e1s de la ausencia de los elementos \u00a0m\u00ednimos que debe establecer legislador por virtud de la reserva de ley, las \u00a0normas acusadas desconocen, de forma consecuencial, el principio de legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.2.2.\u00a0\u00a0 \u00a0El principio de \u00a0legalidad se desconoce por la alta indeterminaci\u00f3n e insuperable ambig\u00fcedad de \u00a0las medidas administrativas previstas en los numerales 20, 22 y 23 del art\u00edculo \u00a07\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
175. En este caso, la arquitectura legal a partir de la mera \u00a0enunciaci\u00f3n de las opciones de medidas administrativas, conlleva a concluir que \u00a0(i) el legislador extraordinario acudi\u00f3 a conceptos jur\u00eddicos \u00a0indeterminados que, en el contexto espec\u00edfico del r\u00e9gimen del subsidio familiar, \u00a0evidencian un alto grado de indeterminaci\u00f3n respecto de la adopci\u00f3n de medidas \u00a0cautelares; y, por lo mismo, se traduce en un dise\u00f1o normativo ambiguo, pues \u00a0las medidas administrativas demandadas admiten significados diversos \u00a0\u2014cautelares o sancionatorios\u2014. (ii) Estos conceptos, incluso cuando se \u00a0interpretan de forma sistem\u00e1tica y con apoyo en distintos elementos de juicio \u00a0del ordenamiento jur\u00eddico, no logran superar la indeterminaci\u00f3n. En \u00a0consecuencia, con las normas acusadas no solo se compromete el principio de \u00a0reserva de ley, sino tambi\u00e9n, de forma derivada, el principio de legalidad.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
176. Primera. Las medidas administrativas demandadas presentan un alta \u00a0indeterminaci\u00f3n jur\u00eddica y un dise\u00f1o ambiguo. Para \u00a0la Sala Plena la indeterminaci\u00f3n jur\u00eddica se acent\u00faa por la ambig\u00fcedad con que \u00a0fueron reguladas las medidas en cuesti\u00f3n. Al ser le\u00eddos de forma sistem\u00e1tica, \u00a0los numerales 20, 22 y 23 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992 exhiben \u00a0un contenido normativo confuso, pues sus disposiciones admiten distintos significados \u00a0seg\u00fan el contexto en el que se insertan dentro del conjunto de normas \u00a0demandadas. Esta ambig\u00fcedad se evidencia en el dise\u00f1o de cada una de las \u00a0medidas administrativas contenidas en las normas demandadas, como se detalla a \u00a0continuaci\u00f3n.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
177. (i) La \u00a0medida de intervenci\u00f3n administrativa prevista en los numerales 20, 22 y 23, \u00a0literales a) y b), del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992 presenta un \u00a0contenido ambiguo. El Decreto Ley 2150 de 1992 no dispone exclusivamente la medida de \u00a0intervenci\u00f3n administrativa como un \u00fanico procedimiento administrativo. Al \u00a0contrario, prev\u00e9 tres normas con alcances diferentes. Por un lado, el numeral \u00a020 dispone que la medida de intervenci\u00f3n resulta aplicable al proceso de \u00a0afiliaci\u00f3n de los empleadores y al acceso a los servicios de las entidades \u00a0vigiladas. De otro lado, el numeral 22 alude a la medida de intervenci\u00f3n \u00a0administrativa, total o parcial, como resultado de la infracci\u00f3n normativa a las \u00a0leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar. Adem\u00e1s, el numeral 23 del \u00a0art\u00edculo 7\u00b0 referido se\u00f1ala que la intervenci\u00f3n administrativa, ya sea total o \u00a0parcial, por servicios, o por \u00e1reas geogr\u00e1ficas o de operaci\u00f3n, es una medida \u00a0cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
178. Ni del \u00a0an\u00e1lisis literal de los textos normativos ni de las pruebas recaudadas, puede \u00a0establecerse con claridad que, aunque la intervenci\u00f3n administrativa est\u00e1 \u00a0prevista en tres normas distintas, se trata del mismo procedimiento \u00a0administrativo. Frente a lo anterior, en la etapa probatoria, la Secretar\u00eda \u00a0Jur\u00eddica de la Presidencia de la Rep\u00fablica, el Departamento Administrativo de \u00a0la Presidencia de la Rep\u00fablica y el Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n \u00a0P\u00fablica manifestaron no contar con informaci\u00f3n, ni en formato f\u00edsico ni \u00a0digital, sobre la memoria justificativa o los antecedentes administrativos que \u00a0dieron origen a la expedici\u00f3n del Decreto Ley 2150 de 1992. Esta ausencia \u00a0impide afirmar con certeza que la intervenci\u00f3n administrativa prevista por s\u00ed \u00a0sola, aunque se incluya en tres numerales distintos, constituya un mismo \u00a0procedimiento administrativo con una naturaleza cautelar.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
179. Al \u00a0contrario, la \u00a0falta de claridad en el numeral 20 sobre su elemento m\u00e1s b\u00e1sico \u2014esto \u00a0es, su naturaleza o el tipo de intervenci\u00f3n que representa\u2014 ha obligado a que \u00a0sea principalmente la propia Superintendencia del Subsidio Familiar la que \u00a0disponga, de acuerdo con la Resoluci\u00f3n 629 de 2018, que la medida de intervenci\u00f3n \u00a0es \u201cuna medida cautelar, con el fin de vigilar e intervenir el proceso de \u00a0afiliaci\u00f3n de los empleadores y el acceso a los servicios ofrecidos por las \u00a0cajas de compensaci\u00f3n familiar\u201d[169], \u00a0lo cual, como se explic\u00f3, desconoce no solo el principio de legalidad, sino la reserva \u00a0de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
180. Igualmente, \u00a0respecto del numeral 22 ha sido la jurisprudencia de lo contencioso \u00a0administrativo la que define los alcances y contornos de esta medida y le asigna \u00a0una naturaleza sancionatoria. En efecto, han sido principalmente las decisiones \u00a0de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sobre las \u00a0competencias de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia \u00a0del Subsidio Familiar, las que sostienen que la intervenci\u00f3n administrativa \u00a0prevista en el numeral 22 aqu\u00ed demandado, tiene una connotaci\u00f3n adem\u00e1s de \u00a0cautelar, sancionatoria[170]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
181. Esta \u00a0lectura del Consejo de Estado ha tenido como fundamento, en su origen, los \u00a0art\u00edculos 15 y 16 de la Ley 25 de 1981, que dispusieron que el superintendente \u00a0estar\u00eda facultado para imponer como sanciones administrativas, entre otras, la \u00a0intervenci\u00f3n administrativa por infracci\u00f3n de las leyes y estatutos, o por \u00a0inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia, y su \u00a0tr\u00e1mite respectivo para la subsanaci\u00f3n de los hechos que dar\u00edan origen a la \u00a0imposici\u00f3n de sanciones. Igualmente, el art\u00edculo 17 de la Ley 789 de 2002 que \u00a0se\u00f1ala que, para la intervenci\u00f3n administrativa en caso de liquidaci\u00f3n, se \u00a0seguir\u00e1 el debido proceso administrativo sancionatorio previsto, entre otros, \u00a0en los art\u00edculos 35 y 36 del Decreto Ley 2150 de 1992, que fijaron el tr\u00e1mite \u00a0del informe evaluativo y los descargos respectivos sobre las sanciones \u00a0administrativas. Adem\u00e1s, ha tenido sustento en el Decreto 341 de 1988 que \u00a0desarroll\u00f3 el procedimiento administrativo sancionatorio, el cual \u00a0posteriormente se incluy\u00f3 en el Decreto compilatorio 1075 de 2015. Por \u00faltimo, \u00a0esta lectura se ha expuesto expresamente en la Resoluci\u00f3n 629 de 2018 de la \u00a0propia Superintendencia del Subsidio Familiar que, en desarrollo de las normas \u00a0en la materia y de la jurisprudencia citada, dispuso que la intervenci\u00f3n \u00a0administrativa, total o parcial, presenta una naturaleza sancionatoria y \u00a0cautelar (art. 2\u00b0). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
182. \u00a0De ah\u00ed que la Sala comparta la postura del demandante y que apoyan \u00a0algunos intervinientes, seg\u00fan la cual una lectura plausible de la medida de \u00a0intervenci\u00f3n administrativa prevista en los numerales 20, 22 y 23, literales a) \u00a0y b), desde una perspectiva sistem\u00e1tica y evolutiva, es que se trata de una \u00a0medida sancionatoria y cautelar a la vez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
183. Para \u00a0esta Sala Plena, aun cuando en abstracto se admita esta dualidad \u00a0(cautelar\/sancionatoria) de la medida de intervenci\u00f3n administrativa, la \u00a0infracci\u00f3n del principio de legalidad ocurre porque la alta indeterminaci\u00f3n jur\u00eddica \u00a0manifestada en un dise\u00f1o ambiguo, impide afirmar que existe un marco \u00a0legislativo que contiene los elementos normativos necesarios para un adecuado \u00a0control sobre su razonabilidad y proporcionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
184. En \u00a0este punto debe clarificarse que la razonabilidad y la proporcionalidad no \u00a0significa que son elementos que, en s\u00ed mismos, deben integrarse en el contenido \u00a0de la norma para que esta cumpla con el principio de legalidad. Se trata, m\u00e1s \u00a0bien, de concebirlos como par\u00e1metros que permiten evaluar en abstracto la \u00a0validez de la norma, es decir, si el contenido legal resulta irrazonable o \u00a0desproporcionado de manera manifiesta. En estos supuestos, tales elementos lo \u00a0que buscan es que la norma legal contenga los criterios suficientes para que, \u00a0al aplicarse aquella, sea posible considerar su razonabilidad y \u00a0proporcionalidad. De esta manera, debe distinguirse con claridad: entre: (i) \u00a0el juicio sobre la validez de la norma legal, que exige que esta contenga los \u00a0elementos b\u00e1sicos y esenciales que estructuran la potestad diferenciada en lo sancionatorio \u00a0y lo cautelar y (ii) el juicio sobre la aplicaci\u00f3n concreta de la norma, \u00a0en el que puede exigirse que la medida adoptada sea razonable y proporcional en \u00a0el caso espec\u00edfico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
185. Desde \u00a0una perspectiva constitucional y abstracta, el dise\u00f1o legislativo de las medidas \u00a0de intervenci\u00f3n administrativa dispuestas en el Decreto Ley 2150 de 1992 y \u00a0ahora demandadas no permite considerar que el legislador hubiera previsto un \u00a0marco legal que las habilite y regule de forma clara. Lo anterior, considerando \u00a0que, (i) el legislador no las dise\u00f1\u00f3 con base en un objetivo \u00a0concreto[171]; \u00a0(ii) tampoco puede advertirse su necesidad o graduaci\u00f3n, en el sentido \u00a0de ser las alternativas menos lesivas, en su conjunto o individualmente, lo \u00a0cual no defini\u00f3 el legislador extraordinario de cara a lograr una aplicaci\u00f3n \u00a0escalonada o gradual dependiendo del inter\u00e9s protegido; (iii) ni que \u00a0cumplan con la definici\u00f3n de las pautas generales para su imposici\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
186. Podr\u00eda considerarse que la medida de intervenci\u00f3n administrativa, \u00a0desde una lectura conjunta de las Leyes 25 de 1981, 21 de 1982 y 789 de 2002, \u00a0as\u00ed como del Decreto Ley 2150 de 1992, es un instrumento id\u00f3neo para cumplir \u00a0los objetivos generales en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo \u00a0de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Si bien puede reconocerse esta \u00a0idoneidad general, lo cierto es que, en la definici\u00f3n de su tipolog\u00eda y \u00a0finalidades, esta Corporaci\u00f3n, por ejemplo, en los fallos C-144 de 2015, C-835 \u00a0de 2013 y C-145 de 2009 ya explicados, ha analizado las finalidades concretas \u00a0previstas por el legislador. Es decir, dentro del universo de bienes e intereses \u00a0p\u00fablicos aplicables a cada sector t\u00e9cnico o especializado, la Sala Plena ha \u00a0evaluado la construcci\u00f3n de instrumentos a partir de la relevancia, mayor \u00a0impacto o urgencia en la protecci\u00f3n de bienes o intereses espec\u00edficos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
187. As\u00ed las cosas, en el caso puntual de la medida cautelar de \u00a0intervenci\u00f3n administrativa, no solo no se describen tales finalidades, sino \u00a0que \u00fanicamente se enuncia que podr\u00e1 adoptarse para el proceso de afiliaci\u00f3n y \u00a0acceso a los servicios, de manera total o parcial ante infracciones normativas \u00a0y para el caso de su adopci\u00f3n cautelar, por servicios o por \u00e1reas geogr\u00e1ficas o \u00a0de operaci\u00f3n, bajo categor\u00edas que no permiten distinguirlas entre s\u00ed. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
188. (ii) \u00a0La medida de multas sucesivas prevista en el numeral 23, en su literal c), tambi\u00e9n \u00a0presenta un contenido ambiguo. En el \u00a0numeral 23, literal c) demandado, el legislador extraordinario dispuso que la \u00a0imposici\u00f3n de multas sucesivas constituye una medida cautelar en materia de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar. Para la Sala esta norma es igualmente indeterminada y ambigua. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
189. Como \u00a0se expuso por el demandante y algunos intervinientes, al realizar una lectura \u00a0sistem\u00e1tica de la legislaci\u00f3n aplicable a este respecto, se advierte, en efecto, \u00a0que las multas sucesivas tienen adicionalmente una connotaci\u00f3n sancionatoria. \u00a0El art\u00edculo 15 de la Ley 25 de 1981 establece que las multas se imponen como \u00a0sanci\u00f3n administrativa. Por su parte, el art\u00edculo 24 de la Ley 789 de 2002 \u00a0dispone que las multas sucesivas deben graduarse seg\u00fan la gravedad de las \u00a0conductas sancionadas. En ese sentido, resulta admisible afirmar que las multas \u00a0sucesivas contempladas por el legislador en este r\u00e9gimen en espec\u00edfico de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control tienen un doble car\u00e1cter \u2014cautelar y \u00a0sancionatorio\u2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
190. En el numeral acusado el legislador extraordinario no fij\u00f3 alguna \u00a0pauta que permita valorar los rasgos distintivos de estas multas en su \u00a0condici\u00f3n de medida cautelar. Esto es particularmente relevante dado que, como \u00a0se explic\u00f3, la provisionalidad y el car\u00e1cter no sancionatorio son dos de los \u00a0rasgos caracter\u00edsticos de las medidas cautelares. En cambio, las multas han \u00a0sido dise\u00f1adas y valoradas como medidas t\u00edpicamente correctivas[172] o sancionatorias[173], alejadas de cualquier car\u00e1cter\u00a0 \u00a0provisional o temporal. Una multa, incluso con efectos correctivos o policivos, \u00a0implica la imposici\u00f3n de un pago por un comportamiento realizado y que, \u00a0justamente, lo sanciona de manera definitiva para que una conducta no se repita \u00a0o se prevenga tal comportamiento en el futuro. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
191. En este caso tampoco existe soporte documental que posibilite \u00a0conocer la memoria justificativa o los antecedentes administrativos que \u00a0expliquen el dise\u00f1o normativo adoptado por el legislador extraordinario \u00a0mediante el Decreto Ley 2150 de 1992, ni un desarrollo normativo que \u00a0permita considerar la existencia de pautas legales suficientes y necesarias que \u00a0soporten, en abstracto, la razonabilidad y proporcionalidad de esta medida \u00a0cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
192. No es posible identificar (i) la idoneidad de aquella, es \u00a0decir, establecer cu\u00e1l es la finalidad concreta de definir una multa como \u00a0medida cautelar; (ii) su necesidad, esto es, por qu\u00e9 dado el impacto que \u00a0causa sobre los derechos de los sujetos vigilados resulta admisible utilizarla \u00a0como medida cautelar y su distinci\u00f3n con una de car\u00e1cter sancionatorio \u00a0igualmente aplicable en el r\u00e9gimen del subsidio familiar y que con ello, \u00a0constituya la medida menos lesiva para cumplir con la finalidad propuesta; y (iii) \u00a0su proporcionalidad, en particular, cu\u00e1l ser\u00eda la raz\u00f3n que justificar\u00eda la \u00a0imposici\u00f3n de multas sucesivas o continuas con car\u00e1cter cautelar, a partir de una \u00a0ponderaci\u00f3n de bienes enfrentados. Esta proporcionalidad igualmente se pone en \u00a0duda dado que, sin ning\u00fan par\u00e1metro por parte del legislador, la imposici\u00f3n \u00a0reiterada o sucesiva de multas rompe con este principio, pues su car\u00e1cter \u00a0acumulativo transforma la medida en un castigo econ\u00f3mico progresivo, \u00a0equiparable a una sanci\u00f3n administrativa, sin que se advierta el procedimiento \u00a0que valorar\u00eda o adecuar\u00eda dicha proporcionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
193. En consecuencia, al no precisarse la naturaleza de la multa como \u00a0actuaci\u00f3n cautelar, frente a su condici\u00f3n concurrente de sanci\u00f3n, no es posible \u00a0advertir los elementos legislativos que justifican su car\u00e1cter diferenciable o \u00a0dual. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
194. (iii) La medida de vigilancia dispuesta en los numerales 20 y 23, \u00a0literal d), presente igualmente un contenido ambiguo. El \u00a0numeral 20 faculta al superintendente para \u201cvigilar\u201d, si lo estima necesario, \u00a0el proceso de afiliaci\u00f3n de los empleadores y el acceso de los servicios \u00a0establecidos para las entidades sometidas a su vigilancia. Esa redacci\u00f3n \u00a0condiciona su alcance a que la autoridad \u201clo estime necesario\u201d. Esta \u00a0prescripci\u00f3n, sin par\u00e1metros legales adicionales, no permite determinar con \u00a0claridad si se trata de una medida de vigilancia ordinaria, correctiva, \u00a0preventiva, cautelar o de control, lo que genera confusi\u00f3n sobre el dise\u00f1o de \u00a0la medida y su diferencia con otras potestades administrativas, como las sancionatorias. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
195. Por su parte, el literal d) del numeral 23 alude a una \u201cvigilancia \u00a0especial\u201d con el fin de superar, en el menor tiempo posible, la situaci\u00f3n que \u00a0ha dado origen a la medida. Sin embargo, no define en qu\u00e9 consiste dicha \u00a0vigilancia, ni cu\u00e1l es su contenido espec\u00edfico o su diferencia o relaci\u00f3n con \u00a0la medida de vigilancia establecida en el numeral 20. La f\u00f3rmula utilizada por \u00a0el legislador extraordinario, centrada en \u201csuperar (\u2026) la situaci\u00f3n\u201d resulta \u00a0excesivamente abierta e indeterminada, al no establecerse ning\u00fan supuesto \u00a0material o procedimental que habilite esta medida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
196. Analizadas en su conjunto y de forma sistem\u00e1tica, las \u00a0disposiciones contenidas en los numerales 20 y 23, literal d), carecen de los \u00a0elementos normativos esenciales que permitan establecer con claridad el \u00a0contenido, la naturaleza o los elementos que permita diferenciarlas entre s\u00ed. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
197. En el caso de la vigilancia especial no se conocen los \u00a0comportamientos que para el legislador dar\u00e1n origen a esta medida. Si bien \u00a0podr\u00eda considerarse que se trata de la propia vigilancia en los t\u00e9rminos \u00a0descritos en la jurisprudencia constitucional, esto es, que \u201calude \u00a0al seguimiento y evaluaci\u00f3n de las actividades de la autoridad o entidad \u00a0sometida a ella\u201d[174], \u00a0el car\u00e1cter cautelar no resulta diferenciable. Es decir, el impacto urgente, \u00a0inmediato, preventivo o correctivo que se quiso atender al dise\u00f1ar la medida. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
198. En consecuencia, esta ambig\u00fcedad sobre el contenido de la medida \u00a0ha tenido como efecto que sea la Resoluci\u00f3n 629 de 2018 \u2014y no una norma con \u00a0fuerza material de ley\u2014 la que precisa m\u00ednimamente su contenido. As\u00ed, dicha \u00a0resoluci\u00f3n se\u00f1ala que (i) la vigilancia es \u201cuna atribuci\u00f3n de la Superintendencia para \u00a0advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las cajas de \u00a0compensaci\u00f3n familiar cumplan las leyes, los estatutos, las directrices \u00a0impartidas y, en general, las normas que regulan el sistema del subsidio \u00a0familiar\u201d; y (ii) la vigilancia especial \u201cse concibe como una medida cautelar para evitar \u00a0la adopci\u00f3n de una intervenci\u00f3n administrativa\u201d. Como se explic\u00f3, esta indefinici\u00f3n \u00a0legal no solo desconoce el principio de legalidad, sino de reserva de ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
199. En consecuencia, la alta indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad de las \u00a0normas demandadas no solo refleja deficiencias en su dise\u00f1o legislativo, sino \u00a0que tambi\u00e9n evidencia la imposibilidad de realizar una evaluaci\u00f3n adecuada de \u00a0dicho dise\u00f1o. Esto impide verificar, conforme con los est\u00e1ndares normativos \u00a0previstos por el propio legislador, si cada una de las medidas contempladas en \u00a0el numeral 23 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992 es razonable y \u00a0proporcional. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
200. Segundo. El car\u00e1cter altamente indeterminado y \u00a0ambiguo de los numerales 20, 22 y 23 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de \u00a01992 no es superable. Siguiendo las reglas expuestas en la parte \u00a0motiva, la Sala encuentra que la alta indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad de las \u00a0normas demandadas no se superan en el caso concreto. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
201. (i) La \u00a0Sala observa que la alta indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad no puede ser superadas a \u00a0trav\u00e9s de elementos de juicio que aporte el ordenamiento jur\u00eddico. La Corte \u00a0Constitucional ha indicado que, en materias sujetas a reserva de ley, en lo que \u00a0se refiere a la inspecci\u00f3n, vigilancia y control, el legislador ordinario o \u00a0extraordinario puede emplear f\u00f3rmulas normativas indeterminadas o amplias \u00a0cuando la ley haya conferido expresamente a la Administraci\u00f3n competencias de \u00a0regulaci\u00f3n[175]. \u00a0Sin embargo, incluso en esos escenarios, debe existir una regulaci\u00f3n b\u00e1sica \u00a0\u2014una \u201cmaterialidad legislativa\u201d\u2014 a partir de la cual el Ejecutivo pueda ejercer \u00a0v\u00e1lidamente la funci\u00f3n reglamentaria y, mediante la cual, se supere dicha \u00a0indeterminaci\u00f3n con elementos de juicio del ordenamiento jur\u00eddico. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
202. Igualmente, \u00a0la Corte ha dispuesto que trat\u00e1ndose de materias sujetas a reserva de ley, el \u00a0cumplimiento del principio de legalidad no se satisface con una simple menci\u00f3n \u00a0o referencia a una fuente jur\u00eddica. En estos casos se requiere que la norma a \u00a0cargo del legislador, ordinario o extraordinario, responda a las exigencias \u00a0propias del constituyente para asegurar un marco normativo objetivo, claro y \u00a0suficiente. Por lo tanto, en materias sujetas a la reserva de ley, el an\u00e1lisis \u00a0del principio de legalidad se hace m\u00e1s exigente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
203. En efecto, como ya se explic\u00f3, los numerales 20, 22 y 23 del \u00a0art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992 no establecen una regulaci\u00f3n b\u00e1sica \u00a0que permita delimitar con claridad el alcance, contenido y finalidad de las \u00a0medidas administrativas all\u00ed enunciadas. Tampoco fijan criterios m\u00ednimos que habiliten \u00a0a la Administraci\u00f3n para ejercer v\u00e1lidamente sus funciones dentro de los \u00a0l\u00edmites que impone el principio de legalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
204. As\u00ed las cosas, se trata de disposiciones abiertas y ambiguas, cuya \u00a0indeterminaci\u00f3n no puede ser superada mediante una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica \u00a0del ordenamiento, ni por el desarrollo reglamentario posterior, debido a que el \u00a0legislador omiti\u00f3 cumplir con su obligaci\u00f3n de definir el n\u00facleo esencial de \u00a0una materia reservada a la ley y, por lo mismo, se afecta el \u00e1mbito del principio \u00a0de legalidad, incluso trat\u00e1ndose de conceptos jur\u00eddicos indeterminados o \u00a0ambiguos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
205. En ese \u00a0orden, si bien en algunos casos la indeterminaci\u00f3n normativa puede ser atenuada \u00a0mediante una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica del ordenamiento jur\u00eddico, o a trav\u00e9s \u00a0del desarrollo reglamentario o jurisprudencial, ello no es suficiente cuando se \u00a0trata de materias sujetas a reserva de ley. En estos eventos, el principio de \u00a0legalidad exige que sea el propio legislador quien establezca el contenido \u00a0esencial de la regulaci\u00f3n que ser\u00e1 objeto de la labor reglamentaria o \u00a0interpretativa. En este caso, la lectura sistem\u00e1tica o razonable del \u00a0ordenamiento jur\u00eddico no trata \u00fanicamente de complementar o clarificar una \u00a0disposici\u00f3n legal, sino de definir un contenido esencial a cargo del \u00a0legislador, lo cual excede la funci\u00f3n de interpretaci\u00f3n y corresponde \u00a0exclusivamente al legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
206. (ii) La \u00a0alta indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad de las medidas cautelares impacta principios \u00a0y derechos constitucionales en el contexto espec\u00edfico del subsidio familiar. Una \u00a0medida cautelar constituye una actuaci\u00f3n provisional y no definitiva. Desde una \u00a0perspectiva general, como se explic\u00f3 en la parte considerativa, aquella se \u00a0convierte en una actuaci\u00f3n provisional, que no requiere de la acreditaci\u00f3n \u00a0plena de una situaci\u00f3n jur\u00eddica para ser aplicable. Incluso, dependiendo de su \u00a0tipolog\u00eda, el proceso administrativo para su imposici\u00f3n cambia \u00a0significativamente. Al operar bajo un car\u00e1cter provisional y no definitivo, las \u00a0medidas cautelares dispuestas por la Administraci\u00f3n pueden producir impactos \u00a0significativos en los derechos de los sujetos destinatarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
207. Estos \u00a0impactos pueden implicar, para el caso concreto del r\u00e9gimen del subsidio \u00a0familiar, una alteraci\u00f3n de las funciones, organizaci\u00f3n y roles a cargo de las \u00a0Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar y de su propia actividad econ\u00f3mica, as\u00ed como \u00a0impactar en los empleadores y los trabajadores afiliados al sistema por \u00a0conducto de dichas corporaciones. Por esta raz\u00f3n, el equilibrio entre, de un \u00a0lado, la necesidad de la Administraci\u00f3n en cuanto adoptar una medida \u00a0cautelar y, de otro, los derechos de los sujetos posiblemente afectados con las \u00a0mismas, se alcanza cuando el dise\u00f1o legislativo es preciso en la forma de \u00a0establecer la intervenci\u00f3n cautelar de la Administraci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
208. En \u00a0consecuencia, la indeterminaci\u00f3n jur\u00eddica y la ambig\u00fcedad normativa no solo \u00a0generan dificultades interpretativas, sino que su utilizaci\u00f3n produce una \u00a0restricci\u00f3n de tales mandatos constitucionales, que afecta la validez de las \u00a0normas demandadas; por lo mismo, el legislador deb\u00eda justificarlas \u00a0adecuadamente, lo cual no sucedi\u00f3 en la presente oportunidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
209. (iii) Por \u00a0\u00faltimo, se constata que la alta indeterminaci\u00f3n y ambig\u00fcedad normativa impiden \u00a0que los destinatarios de las normas \u2014en este caso, los sujetos vigilados, y, \u00a0particularmente, las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar\u2014 puedan prever o les \u00a0resulte previsible la aplicaci\u00f3n de aquellas. Como se ha se\u00f1alado a lo largo de \u00a0esta providencia, seg\u00fan las pruebas recaudadas, la jurisprudencia en la materia \u00a0y la contextualizaci\u00f3n de las normas demandadas, \u00a0la ambig\u00fcedad en la \u00a0formulaci\u00f3n de las medidas administrativas acusadas es de tal magnitud que el \u00a0Superintendente del Subsidio Familiar no solo cuenta con una amplia discrecionalidad \u00a0para determinar los presupuestos normativos o causales que justifican su \u00a0adopci\u00f3n, sino que incluso puede definir, sin l\u00edmite claro, la naturaleza \u00a0jur\u00eddica de dichas medidas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
210. La Superintendencia del Subsidio Familia puede aplicar \u00a0indistintamente figuras como la intervenci\u00f3n administrativa, la vigilancia o la \u00a0imposici\u00f3n de multas, sin criterios normativos que delimiten cu\u00e1ndo corresponde \u00a0a una u otra modalidad prevista en la ley o cu\u00e1ndo se trata de una funci\u00f3n \u00a0cautelar o sancionatoria. Por lo tanto, dentro del contexto normativo acusado, \u00a0las medidas no solo presentan un alto grado de ambig\u00fcedad, sino que adem\u00e1s \u00a0resultan imprevisibles para los sujetos vigilados, en tanto no se identifican \u00a0con claridad los supuestos de hecho que el legislador tuvo en cuenta para \u00a0determinar c\u00f3mo y cu\u00e1ndo debe operar cada medida, ya sea en su modalidad \u00a0sancionatoria o cautelar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
9.2.3.\u00a0\u00a0 El \u00a0dise\u00f1o del legislador extraordinario tambi\u00e9n afect\u00f3 el derecho al debido \u00a0proceso administrativo al no distinguirse adecuadamente el procedimiento \u00a0cautelar de otras actuaciones administrativas, espec\u00edficamente respecto de la \u00a0potestad sancionatoria \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
211. Como se indic\u00f3, en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control el \u00a0legislador tiene un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa para disponer las \u00a0medidas administrativas aplicables a cada sector vigilado. La Corte \u00a0Constitucional ha establecido que dicho margen incluye la facultad para prever \u00a0un modelo dual (cautelar y sancionatorio) que resulta v\u00e1lido \u00a0constitucionalmente siempre que se distingan claramente los objetivos, rasgos o \u00a0caracter\u00edsticas de cada potestad. De no ser as\u00ed, se afecta no solo el principio \u00a0de legalidad en conexidad con la reserva de ley, seg\u00fan lo previamente \u00a0analizado, sino el derecho al debido proceso, puesto que no es distinguible ni \u00a0se puede verificar que cada asunto respete las reglas procedimentales exigibles \u00a0a nivel constitucional. Esta conclusi\u00f3n se fundamenta en las siguientes razones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
212. Primera. El legislador no estableci\u00f3 par\u00e1metros procedimentales \u00a0espec\u00edficos para garantizar el respeto del debido proceso en la adopci\u00f3n de \u00a0medidas cautelares por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar a \u00a0diferencia de la potestad sancionatoria. En relaci\u00f3n con el \u00a0procedimiento administrativo sancionatorio, el legislador extraordinario \u00a0dispuso un procedimiento especial. Como se dijo, los \u00a0art\u00edculos 36[176] \u00a0y 37[177] \u00a0del Decreto Ley 2150 de 1992 fijan los pasos para los descargos, etapa \u00a0probatoria y los informes evaluativos que le ser\u00e1n aplicables. Adem\u00e1s, en su \u00a0inicio, tal procedimiento se desarroll\u00f3 mediante el Decreto 341 de 1988, el \u00a0cual se compil\u00f3 en el Decreto 1072 de 2015. Este se suspendi\u00f3 por el Consejo de \u00a0Estado, seg\u00fan informaci\u00f3n reportada por la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar. Por lo tanto, en la actualidad, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo \u00a047 del CPACA, en aquellos aspectos no regulados por la norma especial, debe \u00a0seguirse el tr\u00e1mite administrativo aplicable para la generalidad de los \u00a0procedimientos sancionatorios[178]. Luego, en su conjunto, la \u00a0lectura de la normatividad legal podr\u00eda asegurar garant\u00edas m\u00ednimas del debido \u00a0proceso en lo que se refiere a la potestad sancionatoria. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
213. Sin embargo, esto no se advierte con el ejercicio de las medidas \u00a0cautelares. Ni el Decreto Ley 2150 de 1992 \u2014norma objeto de an\u00e1lisis\u2014 ni su \u00a0lectura sistem\u00e1tica con las Leyes 25 de 1981 y 789 de 2002 contienen \u00a0disposiciones que orienten la imposici\u00f3n de medidas de intervenci\u00f3n \u00a0administrativa, ya sea en su modalidad total, parcial, por servicios, por \u00e1reas \u00a0geogr\u00e1ficas o zonas de operaci\u00f3n, como medidas cautelares. Tampoco existen \u00a0lineamientos procedimentales sobre otras medidas cautelares como la vigilancia \u00a0especial y las multas sucesivas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
214. Segunda. Los m\u00ednimos aplicables al procedimiento administrativo cautelar \u00a0o preventivo era un criterio necesario exigible al legislador, pues no existe \u00a0previsibilidad respecto de la aplicaci\u00f3n de otros reg\u00edmenes procedimentales.\u00a0 \u00a0Para la Sala, la afectaci\u00f3n al debido proceso es consecuencia del \u00a0desconocimiento de los principios de legalidad y reserva de ley. Sin el dise\u00f1o \u00a0legislativo sobre los rasgos distintivos de la medida, tales omisiones inciden \u00a0directamente en la correcta configuraci\u00f3n del procedimiento que debe aplicarse. \u00a0Como se se\u00f1al\u00f3 precedentemente, si bien es cierto que toda medida cautelar debe \u00a0respetar el debido proceso, no todas las medidas cautelares exigen el mismo \u00a0procedimiento. El legislador no dispuso si estas son medidas cautelares, de \u00a0naturaleza preventiva o correctiva, o si se aplican de forma aut\u00f3noma o \u00a0dependiente de un proceso administrativo, incluso aquellos de car\u00e1cter \u00a0sancionatorio. Tampoco si se trata de una medida r\u00e1pida e inmediata y los \u00a0impactos que tienen en t\u00e9rminos de garant\u00edas procesales. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
215. Incluso \u00a0recurriendo a la normativa general, no es posible advertir como impacta el \u00a0dise\u00f1o de las medidas cautelares en el ejercicio de las funciones de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control. El C\u00f3digo de Procedimiento Administrativo y \u00a0de lo Contencioso Administrativo contiene reglas sobre el procedimiento \u00a0administrativo general y sobre el procedimiento sancionatorio, pero no regula \u00a0de manera espec\u00edfica la ritualidad de las medidas preventivas de forma aut\u00f3noma \u00a0e independiente seg\u00fan los requerimientos de la Administraci\u00f3n. Los art\u00edculos 34 \u00a0y siguientes del CPACA disponen principios y etapas generales para las \u00a0actuaciones administrativas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
216. Entre otros aspectos, regulan la apertura del tr\u00e1mite y las \u00a0audiencias (art. 35), la formaci\u00f3n y examen del expediente (art. 36), la \u00a0comunicaci\u00f3n a terceros y su eventual intervenci\u00f3n (art. 37), los conflictos de \u00a0competencia y la etapa probatoria (arts. 39 y 40), as\u00ed como la correcci\u00f3n de \u00a0irregularidades y la exigencia de motivaci\u00f3n de los actos administrativos \u00a0(arts. 41 y 42). Asimismo, se definen los requisitos de los actos definitivos, \u00a0el deber de proporcionalidad en decisiones discrecionales y la posibilidad de \u00a0corregir errores formales (arts. 43 y 44). Sin embargo, sin claridad sobre la \u00a0tipolog\u00eda de las medidas cautelares previstas por el legislador, no resulta \u00a0previsible c\u00f3mo estas disposiciones suplen los vac\u00edos para considerar que \u00a0contienen las garant\u00edas m\u00ednimas del debido proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
217. Tercera. Tampoco resulta viable llenar esta indeterminaci\u00f3n por \u00a0aplicaci\u00f3n anal\u00f3gica de otros procedimientos previstos en reg\u00edmenes de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control. En efecto, cada entidad \u00a0cuenta con una normativa legal espec\u00edfica que regula las medidas cautelares, \u00a0preventivas o de salvamento: (i) la Superintendencia Financiera de \u00a0Colombia se rige por el Estatuto Org\u00e1nico del Sistema Financiero[179]; (ii) la Superintendencia de \u00a0Servicios P\u00fablicos Domiciliarios por la Ley 142 de 1994[180]; (iii) la Superintendencia \u00a0de Vigilancia y Seguridad Privada por el Estatuto de Vigilancia y Seguridad \u00a0Privada[181]; \u00a0(iv) la Superintendencia de la Econom\u00eda Solidaria por la Ley 454 de 1998[182]; (v) en materia ambiental, \u00a0tanto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como las autoridades \u00a0ambientales cuentan con procedimientos sancionatorios y preventivos definidos \u00a0por la Ley 1333 de 2009; y (vi) las competencias sancionatorias y \u00a0preventivas a cargo del Ministerio de Educaci\u00f3n Nacional est\u00e1n previstas en la \u00a0Ley 1740 de 2014. La jurisprudencia constitucional ha sido enf\u00e1tica en sostener \u00a0que los reg\u00edmenes de cada entidad no son trasladables ni equiparables para la \u00a0regulaci\u00f3n de otras instancias, pues dependen de las particularidades del \u00a0sector vigilado o de los ajustes que directamente prevea el legislador. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
218. En consecuencia, la ausencia de un marco legal adecuado, preciso y \u00a0razonable en el r\u00e9gimen del subsidio familiar para la adopci\u00f3n de medidas \u00a0cautelares no puede considerarse una omisi\u00f3n menor del legislador, ni subsanable \u00a0por medio de una remisi\u00f3n abierta o general a otro r\u00e9gimen o a la potestad \u00a0reglamentaria. Por el contrario, se trata de una insuficiencia legislativa que \u00a0compromete el principio de legalidad y el debido proceso, pues impide \u00a0establecer el procedimiento en la materia que clarifique su aplicaci\u00f3n respecto \u00a0de tr\u00e1mites sancionatorios y garantice los m\u00ednimos constitucionales de este \u00a0principio, en un tr\u00e1mite administrativo de alto impacto para la gesti\u00f3n de \u00a0corporaciones privadas que prestan servicios en el \u00e1mbito de la protecci\u00f3n \u00a0social, en beneficio de los empleadores y trabajadores del pa\u00eds. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
10.\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 \u00a0Conclusi\u00f3n y efectos de la decisi\u00f3n \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
219. En virtud de lo expuesto anteriormente, la \u00a0Corte Constitucional concluye que las medidas cautelares y sancionatorias \u00a0adoptadas por la Administraci\u00f3n constituyen instrumentos leg\u00edtimos, orientados \u00a0al cumplimiento de fines constitucionales y a la protecci\u00f3n de bienes e \u00a0intereses p\u00fablicos. Sin embargo, aun cuando las medidas cautelares se dise\u00f1en \u00a0con un car\u00e1cter urgente, inmediato o correctivo para cumplir finalidades de \u00a0inter\u00e9s, esta potestad de la Administraci\u00f3n no est\u00e1 exenta de l\u00edmites \u00a0constitucionales y no puede confundirse con el ejercicio de la funci\u00f3n \u00a0sancionatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
220. El derecho administrativo contempor\u00e1neo, \u00a0conforme lo establece la Ley 1437 de 2011, se sustenta en una regulaci\u00f3n legal \u00a0de la funci\u00f3n p\u00fablica que, en conjunto con los principios consagrados en la \u00a0Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, asegure que las actuaciones administrativas se adelanten \u00a0con respeto al debido proceso, esto es, de conformidad con las normas de cada \u00a0procedimiento administrativo, lo que incluye la plena garant\u00eda de los derechos \u00a0de defensa y contradicci\u00f3n. Igualmente, en materia administrativa \u00a0sancionatoria, la Constituci\u00f3n exige la observancia del principio de legalidad \u00a0respecto de las faltas y de las sanciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
221. En este orden, la regulaci\u00f3n de las \u00a0medidas cautelares\u2014sean dise\u00f1adas de forma aut\u00f3noma o como parte de \u00a0procedimientos administrativos especiales, incluidos los propios de la potestad \u00a0sancionatoria\u2014, no constituye un aspecto meramente formal o secundario frente a \u00a0la actuaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n. Como una forma de control preventivo con \u00a0efectos inmediatos, su regulaci\u00f3n incide directamente en la garant\u00eda del debido \u00a0proceso y en la legalidad en la actuaci\u00f3n de las autoridades. De ah\u00ed que sea \u00a0necesaria una base normativa clara, precisa y objetiva para tal actuaci\u00f3n a \u00a0cargo del legislador, sea ordinario o extraordinario. Con base en lo anterior, \u00a0en este caso y conforme con lo explicado, la Sala Plena de la Corte \u00a0Constitucional concluye que: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
222. En primer lugar, el legislador \u00a0extraordinario vulner\u00f3 el principio de reserva de ley. En este caso, la reserva \u00a0de ley no se satisface con una referencia gen\u00e9rica a la posibilidad de adoptar \u00a0determinadas cautelas o medidas sancionatorias, pues el ejercicio de las \u00a0funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control en el r\u00e9gimen del subsidio \u00a0familiar es una materia reservada al legislador y su contenido corresponde a \u00a0uno altamente regulado por la ley. En ese sentido, sin que aquello implique un \u00a0vaciamiento de la competencia reglamentaria del Presidente de la Rep\u00fablica, los \u00a0criterios habilitantes deben estar establecidos por par\u00e1metros generales \u00a0definidos por el legislador, con los cuales se oriente adecuadamente al \u00a0Gobierno Nacional en su desarrollo reglamentario, as\u00ed como a la entidad \u00a0encargada de aplicar t\u00e9cnicamente dichas medidas. La ausencia de estos \u00a0par\u00e1metros desconoce el n\u00facleo m\u00ednimo exigido por la reserva de ley y no pueden \u00a0ser suplidos de forma general por la potestad reglamentaria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
223. En segundo lugar y como efecto \u00a0consecuencial, el legislador extraordinario desconoci\u00f3 el principio de \u00a0legalidad. Los numerales 20, 22 y 23, acudieron a conceptos jur\u00eddicos indeterminados que, en el contexto \u00a0espec\u00edfico del r\u00e9gimen del subsidio familiar, evidenciaron un alto grado de \u00a0indeterminaci\u00f3n respecto de la adopci\u00f3n de medidas cautelares; y, por lo mismo, \u00a0un dise\u00f1o normativo cuya ambig\u00fcedad result\u00f3 insuperable. De esta manera, las medidas preventivas no son la \u00a0regla frente a la actuaci\u00f3n de la Administraci\u00f3n, al punto de que su regulaci\u00f3n \u00a0ha sido respaldada y aceptada a partir de las normas especiales que en cada \u00a0caso se dise\u00f1en con rango legal, bajo par\u00e1metros de razonabilidad y proporcionalidad. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
224. En tercer lugar, los numerales 20, 22 y 23 \u00a0del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992, igualmente, desconocen el derecho \u00a0al debido proceso, ante la no acreditaci\u00f3n del est\u00e1ndar que exige la aplicaci\u00f3n \u00a0de las formas propias para cada procedimiento, especialmente el cautelar, y su \u00a0tr\u00e1mite diferenciable con la potestad sancionatoria. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
225. Lo expuesto, en principio, implicar\u00eda la \u00a0declaratoria de inexequibilidad simple de los numerales 20, 22 y 23 del \u00a0art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto 2150 de 1992, \u201c[por] el cual se reestructura la superintendencia del subsidio \u00a0familiar\u201d. No obstante, la Sala encuentra que la expulsi\u00f3n inmediata del ordenamiento \u00a0jur\u00eddico de dichas normas puede causar traumatismos en cuanto al funcionamiento \u00a0del sistema de subsidio familiar y de protecci\u00f3n social e impactar el r\u00e9gimen \u00a0de inspecci\u00f3n, vigilancia y control analizado, provocando situaciones de impacto \u00a0normativo que pueden conllevar efectos contrarios a mandatos superiores, en \u00a0especial, en lo relacionado con aspectos como la protecci\u00f3n del inter\u00e9s \u00a0general, la adecuada prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos o de impacto social, la \u00a0protecci\u00f3n de recursos p\u00fablicos y la materializaci\u00f3n de los principios de la \u00a0seguridad social, entre otros. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
226. Por regla general, los efectos de las decisiones de la Corte Constitucional ser\u00e1n \u00a0inmediatos y hacia futuro, en beneficio de la seguridad jur\u00eddica y la buena fe[183]. Sin \u00a0embargo, esta Corporaci\u00f3n tiene establecido que, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 45 de la Ley 270 \u00a0de 1996, en desarrollo del control abstracto de constitucionalidad puede, de \u00a0manera excepcional, posponer o diferir los efectos de la declaratoria de \u00a0inexequibilidad de una norma a un momento futuro. Esto, con el prop\u00f3sito de (i) \u00a0evitar que la expulsi\u00f3n inmediata de aquella del ordenamiento jur\u00eddico \u00a0afecte irrazonablemente derechos, principios y valores constitucionales y, al \u00a0mismo tiempo, (ii) otorgar un plazo prudencial al legislador para que \u00a0corrija la inconstitucionalidad constatada[184]. En estos casos, de acuerdo con \u00a0lo expuesto en el fallo C-161 de 2024, el diferimiento est\u00e1 supeditado a una \u00a0carga de argumentaci\u00f3n respecto de los siguientes elementos: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u201c(i) La Corte debe \u00a0justificar la modalidad de decisi\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(ii) La Corte debe constatar que existen suficientes \u00a0elementos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos que demuestren que la declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad \u00a0inmediata ocasiona una situaci\u00f3n constitucionalmente peor que el mantenimiento \u00a0en el ordenamiento de la disposici\u00f3n acusada, cuya inconstitucionalidad fue \u00a0verificada en el proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iii) La Corte debe explicar por qu\u00e9 es m\u00e1s adecuado \u00a0recurrir a una inexequibilidad diferida que a una sentencia integradora, para \u00a0lo cual deber\u00e1 tener en cuenta, entre otras cosas, qu\u00e9 tanta libertad de \u00a0configuraci\u00f3n tiene el Legislador en la materia, y qu\u00e9 tan lesivo a los \u00a0principios y valores constitucionales es el mantenimiento de la disposici\u00f3n \u00a0acusada en el ordenamiento. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
(iv) La Corte debe justificar la extensi\u00f3n del plazo \u00a0conferido al legislador, el cual depende, en gran medida, de la complejidad \u00a0misma del tema y del posible impacto de la preservaci\u00f3n de la regulaci\u00f3n en la \u00a0vigencia de los principios y derechos constitucionales\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
227. En primer lugar, en el presente caso la \u00a0Sala Plena considera que la mejor alternativa es modular los efectos de su decisi\u00f3n \u00a0y recurrir a una inconstitucionalidad diferida debido a que, en atenci\u00f3n al objeto \u00a0del r\u00e9gimen del subsidio familiar y a las funciones de la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar, la expulsi\u00f3n inmediata de las normas que se califican como \u00a0inconstitucionales podr\u00eda alterar las competencias de inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0control de la entidad, afectando los derechos de personas beneficiarias del \u00a0sistema de protecci\u00f3n social.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
228. El art\u00edculo 2\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992 dispone que la \u00a0Superintendencia de Subsidio Familiar ejerce las competencias de inspecci\u00f3n, \u00a0vigilancia y control con el objetivo de garantizar que las entidades vigiladas, \u00a0entre ellas las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, entreguen correctamente el \u00a0subsidio familiar y cumplan con las prestaciones sociales a su cargo, siguiendo \u00a0las prioridades del Gobierno Nacional en materia de seguridad social. Como se \u00a0explic\u00f3, la Ley 789 de 2002 est\u00e1 correlacionada con esta norma, porque \u00a0actualiza el sistema de protecci\u00f3n social y amplifica las funciones de las \u00a0Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar. Conforme el art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 789 de 2002, \u00a0como igualmente se explic\u00f3, el sistema de protecci\u00f3n social se constituye como \u00a0un conjunto amplio de pol\u00edticas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a \u00a0mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los m\u00e1s \u00a0desprotegidos. Por lo mismo, a las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar, seg\u00fan el art\u00edculo \u00a02\u00b0 de aquella normativa, se les reconoce, entre otras funciones, la de garantizar \u00a0programas de protecci\u00f3n social mediante subsidios, servicios de salud, \u00a0vivienda, educaci\u00f3n y recreaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
229. En estos t\u00e9rminos, la Sala Plena considera \u00a0que declarar la inexequibilidad con efectos inmediatos de las normas \u00a0demandadas, generar\u00eda un impacto normativo que afectar\u00eda significativamente el \u00a0ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo de la \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar, especialmente frente a las Cajas de \u00a0Compensaci\u00f3n Familiar. Estas instituciones no solo administran recursos de \u00a0naturaleza parafiscal, sino que son responsables de ejecutar un conjunto amplio \u00a0de servicios de protecci\u00f3n y pol\u00edticas sociales que impactan significativamente \u00a0a poblaci\u00f3n catalogada como especialmente vulnerable. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
230. Luego, la declaratoria de inexequibilidad \u00a0inmediata limitar\u00eda la capacidad del Estado de controlar preventivamente el \u00a0manejo de los recursos p\u00fablicos y la ejecuci\u00f3n de pol\u00edticas sociales dentro del \u00a0sistema de protecci\u00f3n social. Esto porque, como consecuencia de la \u00a0inexequibilidad, se expulsan del ordenamiento jur\u00eddico las normas que soportan \u00a0las medidas cautelares en el r\u00e9gimen de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a \u00a0cargo del Superintendente del Subsidio Familiar. Adem\u00e1s, dichas normas, \u00a0sustentan parte significativa de la construcci\u00f3n reglamentaria que a la fecha \u00a0existe en la materia y de la cual depende el ejercicio de tales funciones. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
231. Sobre el particular, la Superintendencia \u00a0de Subsidio Familiar explic\u00f3 que los numerales 20, 22 y 23 del art\u00edculo 7\u00b0 del \u00a0Decreto Ley 2150 de 1992 han sido el fundamento normativo de las facultades de \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control. En particular de las medidas de intervenci\u00f3n \u00a0administrativa, tambi\u00e9n frente al proceso de afiliaciones a los empleadores y \u00a0en el acceso a los servicios, as\u00ed como en la imposici\u00f3n de multas y en la \u00a0vigilancia especial, como medidas cautelares[185]. \u00a0Igualmente, el Ministerio del Trabajo expres\u00f3 que las normas demandadas, le\u00eddas \u00a0sistem\u00e1ticamente, son relevantes en el marco del proceso policivo \u00a0administrativo, ya que permiten la inspecci\u00f3n y vigilancia efectiva sobre las \u00a0entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del \u00a0subsidio familiar[186]. \u00a0Por lo mismo, el Procurador General de la Naci\u00f3n intervino expresando que la \u00a0salida inmediata del ordenamiento jur\u00eddico de las normas demandadas, en \u00a0especial aquellas referidas a la potestad cautelar o preventiva, tiene incidencia \u00a0en el manejo y control preventivo sobre los recursos de seguridad social[187]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
232. En segundo lugar, la Sala constata que \u00a0existen elementos f\u00e1cticos y jur\u00eddicos que demuestran que la declaratoria de \u00a0inexequibilidad inmediata generar\u00eda una situaci\u00f3n m\u00e1s gravosa desde el punto de \u00a0vista constitucional, que la permanencia temporal de las normas acusadas. Como \u00a0lo se\u00f1alaron diferentes intervinientes y el Procurador General de la Naci\u00f3n, y \u00a0lo corroboran las pruebas recaudadas ante esta instancia judicial, las medidas \u00a0cautelares y sancionatorias constituyen un instrumento importante de la labor \u00a0de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
233. De acuerdo con las pruebas, en los \u00faltimos \u00a0diez a\u00f1os y hasta la fecha, la entidad ha venido adoptando de manera continua \u00a0medidas cautelares \u2014como la intervenci\u00f3n administrativa, total o parcial, o la \u00a0vigilancia especial\u2014, que han derivado en un n\u00famero de 141 resoluciones administrativas \u00a0de medidas tales, con impactos diferenciados sobre las Cajas de Compensaci\u00f3n \u00a0Familiar. La p\u00e9rdida de vigencia inmediata de la norma que sustenta estas \u00a0medidas cautelares y las de alcance sancionatorio podr\u00eda generar graves efectos \u00a0sobre actuaciones administrativas en curso, con consecuencias perjudiciales \u00a0sobre el control de los recursos, la seguridad jur\u00eddica y la prestaci\u00f3n eficiente \u00a0de las pol\u00edticas de protecci\u00f3n social que son canalizadas mediante aquellas instituciones[188]. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
234. En tercer lugar, la Sala estima que \u00a0resulta m\u00e1s adecuado un diferimiento de los efectos de la decisi\u00f3n que una \u00a0sentencia integradora. Esto se debe a que el r\u00e9gimen de protecci\u00f3n social \u2014y \u00a0dentro de \u00e9l, el sistema de subsidio familiar\u2014 constituye una materia altamente \u00a0regulada, diversa, din\u00e1mica y sujeta a una evoluci\u00f3n constante, en la que el \u00a0legislador cuenta con un amplio margen de configuraci\u00f3n normativa para definir \u00a0sus contenidos, niveles de responsabilidad de sus operadores, y los par\u00e1metros \u00a0generales por medio de los cuales se ejecuta la inspecci\u00f3n, vigilancia y \u00a0control. En este punto, imponer una interpretaci\u00f3n judicial sobre el alcance respecto \u00a0de las medidas cautelares y sancionatorias en el \u00e1mbito del r\u00e9gimen del \u00a0subsidio familiar implicar\u00eda definir asuntos propios que solo le competen al \u00a0legislador, con alto grado de complejidad y sin ser procedente la remisi\u00f3n a \u00a0otros reg\u00edmenes, en materias como la finalidad, el alcance y los procedimientos \u00a0concretos de tales actuaciones administrativas.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
235. En consecuencia, la Sala considera que la \u00a0mejor alternativa en el presente caso consiste en modular los efectos de la \u00a0sentencia y recurrir a una inconstitucionalidad diferida. Esto, a fin de que el \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica, en el plazo de una legislatura, expida el r\u00e9gimen \u00a0cautelar y sancionatorio en el sistema del subsidio familiar, sin que las normas \u00a0declaradas inexequibles pierdan vigencia inmediatamente. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
236. En este caso, la Sala Plena aprecia que la \u00a0decisi\u00f3n de inexequibilidad puede utilizarse por el legislador para que realice \u00a0un an\u00e1lisis integral y democr\u00e1tico sobre los contenidos normativos que \u00a0estructuran el r\u00e9gimen de inspecci\u00f3n, vigilancia y control a cargo de la \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar, en cuanto a las facultades de \u00a0intervenci\u00f3n administrativa, bien sea cautelares o de car\u00e1cter sancionatorio. Las \u00a0pruebas recolectadas, las intervenciones recibidas, la jurisprudencia examinada \u00a0y la contextualizaci\u00f3n normativa, evidencian que las disposiciones analizadas, as\u00ed \u00a0como los textos en los que se insertan, conforman una regulaci\u00f3n que requiere \u00a0una evaluaci\u00f3n sistem\u00e1tica, coherente y evolutiva, como se ha explicado a lo \u00a0largo de la presente providencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
237. As\u00ed, la Corte Constitucional proceder\u00e1 \u00a0entonces en la parte resolutiva de esta sentencia a declarar la inexequibilidad \u00a0con efectos diferidos de los numerales 22 y 23 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley \u00a02150 de 1992, hasta el 21 de junio de 2027. Si el anterior plazo expira sin que \u00a0el Congreso de la Rep\u00fablica act\u00fae de conformidad con lo ordenado en esta \u00a0providencia, la norma perder\u00e1 \u00a0vigencia de forma definitiva en ese momento y, en consecuencia, las medidas administrativas \u00a0adoptadas con fundamento en ellas dejar\u00e1n de producir efectos jur\u00eddicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
III. \u00a0DECISI\u00d3N \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, \u00a0la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del \u00a0pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Primero.- Declarar la INEXEQUIBILIDAD de los \u00a0numerales 20, 22 y 23 \u2014este \u00faltimo en sus literales a), b), c) y d)\u2014 del \u00a0art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Segundo.- \u00a0DIFERIR los efectos de la \u00a0declaratoria de inexequibilidad hasta el 21 de junio de 2027. Una vez cumplido dicho t\u00e9rmino, las normas perder\u00e1n \u00a0vigencia de forma definitiva y, en consecuencia, las medidas administrativas que \u00a0se fundamenten en ellas dejar\u00e1n de producir efectos jur\u00eddicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Notif\u00edquese y \u00a0c\u00famplase. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JORGE ENRIQUE IB\u00c1\u00d1EZ NAJAR \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Presidente \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
NATALIA \u00c1NGEL CABO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JUAN CARLOS CORT\u00c9S GONZ\u00c1LEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
LINA MARCELA ESCOBAR MART\u00cdNEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
VLADIMIR FERN\u00c1NDEZ ANDRADE \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Salvamento de voto \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Con impedimento aceptado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
CAROLINA RAM\u00cdREZ\u00a0 P\u00c9REZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrada (e) \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
MIGUEL POLO ROSERO \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Magistrado \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Secretaria General \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[1] \u00a0Documento Oficial remitido por la Secretar\u00eda Jur\u00eddica del Departamento \u00a0Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica. Disponible en: https:\/\/www.corteconstitucional.gov.co\/secretaria\/archivo.php?id=89719. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[2] \u00a0El 26 de marzo de 2024, Bernardo Andr\u00e9s Carvajal S\u00e1nchez present\u00f3 una demanda \u00a0contra el art\u00edculo 7\u00b0 (parcial) del Decreto 2150 de 1992. El demandante sostuvo \u00a0que estas disposiciones vulneraban la Constituci\u00f3n con soporte en tres cargos \u00a0consecuenciales: (i) el principio de reserva de ley, consagrado en los \u00a0art\u00edculos 150.8, 333 y 334 de la Constituci\u00f3n, (ii) el principio de \u00a0legalidad, contenido en los art\u00edculos 6\u00b0, 121, 122 y 123 de la Carta Pol\u00edtica y \u00a0(iii) el derecho al debido proceso, previsto en el art\u00edculo 29 superior. \u00a0El 19 de abril de 2024 se inadmiti\u00f3 la demanda y, tras el escrito de \u00a0subsanaci\u00f3n, mediante auto del 15 de mayo de 2024, el despacho admiti\u00f3 la \u00a0demanda contra el art\u00edculo 7\u00b0 (parcial) del Decreto Ley 2150 de 1992. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[3] \u00a0\u201cPor la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan \u00a0otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[4] \u00a0\u201cPor la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protecci\u00f3n \u00a0social y se modifican algunos art\u00edculos del C\u00f3digo Sustantivo de Trabajo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[6] \u00a0\u201cPor medio del cual se adec\u00faa el procedimiento para las medidas cautelares \u00a0se\u00f1aladas en los literales a, b y d del numeral 22 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto \u00a0Ley 2150 de 1992\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[7] \u00a0El 19 de abril de 2024, se inadmiti\u00f3 la demanda y, tras el escrito de \u00a0subsanaci\u00f3n, mediante auto del 15 de mayo de 2024, el despacho admiti\u00f3 la \u00a0demanda contra el art\u00edculo 7\u00b0 (parcial) del Decreto 2150 de 1992. En el auto \u00a0admisorio se indic\u00f3 que se estudiar\u00eda conjuntamente \u00a0los cargos de legalidad y debido proceso, en tanto construyen un examen \u00a0sustantivo y procedimental de las normas demandadas y de los mandatos \u00a0constitucionales presuntamente infringidos.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[8] \u00a0\u201cArt\u00edculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas \u00a0ejerce las siguientes funciones: (\u2026) 8. Expedir las normas a las cuales debe \u00a0sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n y \u00a0vigilancia que le se\u00f1ala la Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[9] \u00a0\u201cArt\u00edculo 333. La actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada son libres, \u00a0dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan. Para su ejercicio, nadie podr\u00e1 exigir \u00a0permisos previos ni requisitos, sin autorizaci\u00f3n de la ley. (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[10] \u00a0\u201cArt\u00edculo 334. La direcci\u00f3n general de la econom\u00eda estar\u00e1 a cargo del Estado. \u00a0Este intervendr\u00e1, por mandato de la ley, en la explotaci\u00f3n de los recursos \u00a0naturales, en el uso del suelo, en la producci\u00f3n, distribuci\u00f3n, utilizaci\u00f3n y \u00a0consumo de los bienes, y en los servicios p\u00fablicos y privados, para \u00a0racionalizar la econom\u00eda con el fin de conseguir en el plano nacional y \u00a0territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la \u00a0calidad de vida de los habitantes, la distribuci\u00f3n equitativa de las \u00a0oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservaci\u00f3n de un ambiente \u00a0sano. (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[11] \u00a0\u201cArt\u00edculo 6. Los particulares s\u00f3lo son responsables ante las autoridades por \u00a0infringir la Constituci\u00f3n y las leyes. Los servidores p\u00fablicos lo son por la \u00a0misma causa y por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[12] \u00a0\u201cArt\u00edculo 121. Ninguna autoridad del Estado podr\u00e1 ejercer funciones distintas \u00a0de las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[13] \u00a0\u201cArt\u00edculo 122. No habr\u00e1 empleo p\u00fablico que no tenga funciones \u00a0detalladas en ley o reglamento y para proveer los de car\u00e1cter remunerado se \u00a0requiere que est\u00e9n contemplados en la respectiva planta y previstos sus \u00a0emolumentos en el presupuesto correspondiente (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[14] \u00a0\u201cArt\u00edculo 123. (\u2026) Los servidores p\u00fablicos est\u00e1n al servicio del Estado y de la \u00a0comunidad; ejercer\u00e1n sus funciones en la forma prevista por la Constituci\u00f3n, la \u00a0ley y el reglamento (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[15] El demandante hizo \u00a0referencia a las Sentencias C-490 de 2000, C-921 de 2001, C-617 de 2002, C-1150 \u00a0de 2003, C-655 de 2003, C-305 de 2004, C-379 de 2004, C-7964 de 2004, C-782 de \u00a02007, C-314 de 2009, C-570 de 2012, C-835 de 2013, C-851 de 2013, C-144 de \u00a02015, C-699 de 2015, C-491 de 2016, C-429 de 2019 y C-165 de 2019. Lo anterior, \u00a0para sostener que la potestad del legislador en la determinaci\u00f3n de las \u00a0funciones de inspecci\u00f3n, vigilancia y control de la Superintendencia del \u00a0Subsidio Familiar no es absoluta y, por consiguiente, le corresponde al \u00a0Congreso de la Rep\u00fablica expedir un cuerpo legal en el que las funciones del \u00a0Presidente de la Rep\u00fablica se desarrollaran bajo criterios claros, precisos e \u00a0inequ\u00edvocos, en tanto suponen un grado alto de intromisi\u00f3n en las actividades \u00a0que realizan los entes vigilados. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[16] \u00a0Consejo de Estado, Sentencias del 13 de agosto de 1993, 10 de marzo de 2005 y 10 \u00a0de febrero de 2011, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[17] \u00a0Seg\u00fan el Consejo de Estado \u201clas medidas preventivas est\u00e1n destinadas a precaver \u00a0o subsanar, de manera urgente, los casos de graves o reiteradas violaciones de \u00a0las normas legales o estatutarias o la inobservancia o desacato de las \u00a0instrucciones impartidas por la entidad\u201d. Consejo de Estado, Sentencia del 10 \u00a0de marzo de 2005. C.E. Rafael E. Ostua De Lafont Pianeta. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[18] \u00a0Como argumento adicional, el demandante compar\u00f3 en extenso la norma demandada \u00a0con otras regulaciones en materia de inspecci\u00f3n, vigilancia y control, \u00a0asociadas a la intervenci\u00f3n administrativa o toma de posesi\u00f3n de otras \u00a0entidades vigiladas. Expuso la regulaci\u00f3n dispuesta por el legislador respecto \u00a0de las superintendencias Financiera de Colombia, de la Econom\u00eda Solidaria, de \u00a0Vigilancia y Seguridad Privada, Nacional de Salud, de Sociedades, de Industria \u00a0y Comercio, de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, as\u00ed como de la Direcci\u00f3n \u00a0Nacional de Derechos de Autor y del procedimiento sancionatorio ambiental. En \u00a0estos eventos, el demandante afirm\u00f3 que el legislador ha fijado pautas para la \u00a0adopci\u00f3n de este tipo de medidas cautelares, lo que no sucede respecto de la \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[19] \u00a0\u201cArt\u00edculo 29. El debido proceso se aplicar\u00e1 a toda clase de actuaciones \u00a0judiciales y administrativas. Nadie podr\u00e1 ser juzgado sino conforme a leyes \u00a0preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con \u00a0observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[20] \u00a0Mediante autos del 15 de mayo, 30 de julio y 6 de septiembre de 2024, el \u00a0magistrado sustanciador orden\u00f3 y requiri\u00f3 la pr\u00e1ctica de pruebas, de \u00a0conformidad con lo dispuesto en los art\u00edculos 10\u00b0 del Decreto 2067 de 1991 y 63 \u00a0del Acuerdo 02 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[21] \u00a0Intervenciones del 16 y 18 de septiembre de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[22] \u00a0Intervenci\u00f3n del 17 de septiembre de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[23] \u00a0Intervenci\u00f3n del 14 de agosto de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[24] \u00a0Intervenciones del 5 de junio y 9 de agosto de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[25] \u00a0Intervenci\u00f3n del 5 de junio de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[26] \u00a0Intervenciones del 25, 26 de junio y 13 de septiembre de 2024 y 10 de marzo de \u00a02025. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[28] \u00a0La superintendencia present\u00f3 un archivo en Excel que contiene informaci\u00f3n sobre \u00a0las actuaciones realizadas, en el que detall\u00f3 informaci\u00f3n sobre cada caja \u00a0intervenida, la vigencia de la medida, el tipo de medida, las causas, los \u00a0tr\u00e1mites efectuados y los actos administrativos proferidos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[29] \u00a0Intervenci\u00f3n del 13 de septiembre de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[30] \u00a0Intervenci\u00f3n del 22 de octubre de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[31] \u00a0A trav\u00e9s del Auto 26 de noviembre de 2024 se orden\u00f3 continuar con el tr\u00e1mite \u00a0judicial respectivo. En consecuencia, se dispuso (i) fijar en lista el \u00a0proceso; (ii) correr traslado a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n; (iii) \u00a0adelantar las comunicaciones dispuestas en los art\u00edculos 244 de la \u00a0Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y 11 del Decreto 2067 de 1991; y, por \u00faltimo, (iv) invitar \u00a0a varias autoridades, entidades, instituciones y agremiaciones a intervenir en \u00a0este proceso. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[32] \u00a0La Secretar\u00eda General fij\u00f3 en lista el proceso el 29 de noviembre de 2024 por \u00a0el t\u00e9rmino de 10 d\u00edas, que venci\u00f3 el 12 de diciembre del mismo a\u00f1o. En la \u00a0Secretar\u00eda General se recibieron los siguientes escritos: (i) el 2 de \u00a0diciembre de 2024, se recibi\u00f3 escrito del ciudadano Luis Felipe Barrera \u00a0Monta\u00f1o; (ii) el 4 de diciembre, se recibi\u00f3 escrito del ciudadano Jorge \u00a0Alejandro Hern\u00e1ndez Cobos; (iii) el 9 de diciembre, se recibi\u00f3 escrito \u00a0de Adriana Mar\u00eda Guill\u00e9n Arango, en calidad de presidente de la Asociaci\u00f3n \u00a0Nacional de Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar (ASOCAJAS); (iv) el 11 de \u00a0diciembre (17:30), se recibi\u00f3 escrito de Mar\u00eda Valeria Borja Guerrero,\u00a0 \u00a0directora jur\u00eddica encargada del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n \u00a0P\u00fablica; (v) el 12 de diciembre (9:23), se recibi\u00f3 escrito de Saray \u00a0Chaj\u00edn Goro, en calidad de Coordinadora del Grupo Contencioso Administrativo de \u00a0la Superintendencia Financiera de Colombia; (vi) el 12 de diciembre \u00a0(12:14), se recibi\u00f3 escrito del ciudadano David Ricardo Acosta Rengifo; (vii) \u00a0el 12 de diciembre (16:36), se recibi\u00f3 escrito de William \u00c1lzate Rinc\u00f3n, \u00a0presidente Ejecutivo de la Federaci\u00f3n Nacional de Cajas de Compensaci\u00f3n \u00a0Familiar (FEDECAJAS), (viii) el 12 de diciembre (17:16), se recibi\u00f3 \u00a0igualmente escrito de Ana Victoria V\u00e1squez C\u00e1rdenas, decana de la Facultad de \u00a0Derecho y Ciencias Pol\u00edticas de la Universidad de Antioquia; y (ix) el \u00a012 de diciembre (21:14), se recibi\u00f3 escrito del ciudadano Germ\u00e1n Bula Escobar. \u00a0Se referenciar\u00e1n todos los escritos, sin embargo, solo se tendr\u00e1n en cuenta \u00a0aquellos allegados dentro de la oportunidad procesal. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[33] \u00a0Mediante escrito del 2 de febrero de 2025, la instituci\u00f3n present\u00f3 un escrito \u00a0complementario precisando que compart\u00eda la inexequibilidad de las normas por \u00a0afectar mandatos constitucionales expuestos por el demandante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[34] \u00a0Mediante escrito del 6 de febrero de 2025, la instituci\u00f3n presenta un escrito \u00a0complementario afirmando que tambi\u00e9n compart\u00eda la exequibilidad condicionada \u00a0propuesta por el demandante. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[35] \u00a0La instituci\u00f3n solicit\u00f3 la exequibilidad condicionada en los t\u00e9rminos expuestos \u00a0desde un inicio por el demandante.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[36] \u00a0La intervenci\u00f3n se refiere a la Ley 2385 de 2024, por lo tanto, pese a que fue \u00a0presentada por plataforma con destino al presente expediente, no hace parte del \u00a0mismo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[37] \u00a0La interviniente manifest\u00f3 abstenerse de emitir un concepto sobre su \u00a0constitucionalidad o inconstitucionalidad, dado que la norma demandada abarca \u00a0aspectos ajenos a la competencia de la Superintendencia Financiera de Colombia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[38] \u00a0Fedecajas solicit\u00f3 que \u201cse declare la improcedencia de la acci\u00f3n de \u00a0inconstitucionalidad y, en consecuencia, se confirme la exequibilidad de la \u00a0norma demandada\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[39] \u00a0Estos objetivos eran: mejorar la compensaci\u00f3n o el \u00a0equilibro entre lo que se recauda y lo que se destina a los pagos, reducir los \u00a0costos administrativos de las entidades y evitar la formaci\u00f3n de cajas de \u00e9lite \u00a0que concentraran afiliados con altos salarios. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[40] \u00a0Intervenci\u00f3n de la Universidad de Antioquia y de Asocajas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[41] \u00a0Intervenci\u00f3n de Asocajas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[42] \u00a0Intervenci\u00f3n de Asocajas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[43] \u00a0Intervenci\u00f3n de la Universidad de Antioquia. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[43] \u00a0Intervenci\u00f3n de David Ricardo Acosta Rengifo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[44] \u00a0Intervenci\u00f3n de David Ricardo Acosta Rengifo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[45] \u00a0Intervenci\u00f3n de la Universidad de Antioquia. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[45] \u00a0Intervenci\u00f3n de David Ricardo Acosta Rengifo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[46] \u00a0Intervenci\u00f3n de Asocajas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[47] \u00a0Intervenci\u00f3n de Asocajas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[48] \u00a0Intervenci\u00f3n de David Ricardo Acosta Rengifo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[49] \u00a0Intervenci\u00f3n de Asocajas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[50] \u00a0Intervenci\u00f3n de Asocajas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[51] \u00a0Intervenci\u00f3n de Asocajas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[52] \u00a0Intervenci\u00f3n de la Universidad de Antioquia. \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
[52] \u00a0Intervenci\u00f3n de David Ricardo Acosta Rengifo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[53] \u00a0Intervenci\u00f3n de la Universidad de Antioquia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[54] \u00a0Intervenci\u00f3n de David Ricardo Acosta Rengifo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[55] \u00a0Intervenci\u00f3n de Asocajas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[56] \u00a0Intervenci\u00f3n de Asocajas. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[57] \u00a0El Procurador cit\u00f3 las Sentencias \u00a0C-742 de 2010, C-501 de 2014, C-394 de 2019 y C-094 de 2021.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[58] \u00a0\u201cArt\u00edculo Transitorio 10. Los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de \u00a0las facultades otorgadas en los anteriores art\u00edculos tendr\u00e1n fuerza de ley y su \u00a0control de constitucionalidad corresponder\u00e1 a la Corte Constitucional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[59] \u00a0\u201cArt\u00edculo Transitorio 20. El Gobierno Nacional, durante el t\u00e9rmino de dieciocho \u00a0meses contados a partir de la entrada en vigencia de esta Constituci\u00f3n y \u00a0teniendo en cuenta la evaluaci\u00f3n y recomendaciones de una Comisi\u00f3n conformada \u00a0por tres expertos en Administraci\u00f3n P\u00fablica o Derecho Administrativo designados \u00a0por el Consejo de Estado; tres miembros designados por el Gobierno Nacional y \u00a0uno en representaci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, suprimir\u00e1, \u00a0fusionar\u00e1 o reestructurar\u00e1 las entidades de la rama Ejecutiva, los \u00a0establecimientos p\u00fablicos, las empresas industriales y comerciales y las \u00a0sociedades de econom\u00eda mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en \u00a0consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en \u00a0especial, con la redistribuci\u00f3n de competencias y recursos que ella establece\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[60] \u00a0En la Sentencia C-429 de 2019 la Corte Constitucional declar\u00f3 inexequible la \u00a0expresi\u00f3n\u00a0\u201cy aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes \u00a0inmuebles de su propiedad\u201d, contenida en el literal g) del art\u00edculo 6\u00b0 de la \u00a0Ley 25 de 1981, subrogado por el numeral 11 del art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de \u00a01992, al igual que el art\u00edculo 63 de la Ley 21 de 1982 y el numeral 10\u00b0 del \u00a0art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto Ley 2150 de 1992. La Sala Plena concluy\u00f3 que ten\u00eda \u00a0competencia para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de \u00a01992, al tratarse de una norma con contenido material de ley, que se enmarca en \u00a0las llamadas competencias especiales o \u201cat\u00edpicas\u201d que ha reconocido la jurisprudencia \u00a0de esta Corporaci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[61] \u00a0\u201c7. Determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional y crear, suprimir o \u00a0fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, \u00a0establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus \u00a0objetivos y estructura org\u00e1nica; reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de \u00a0las Corporaciones Aut\u00f3nomas Regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda; as\u00ed \u00a0mismo, crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales \u00a0del estado y sociedades de econom\u00eda mixta\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[62] \u00a0\u201c8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el \u00a0ejercicio de las funciones de inspecci\u00f3n y vigilancia que le se\u00f1ala la \u00a0Constituci\u00f3n\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[63] \u00a0El art\u00edculo 24 dispone las funciones y facultades de la Superintendencia de \u00a0Subsidio Familiar. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[64] \u00a0Al respecto, en la Sentencia C-1055 de 2012, la Corte Constitucional sostuvo \u00a0que \u201cbajo ciertas circunstancias, si la norma demandada es subrogada por otra \u00a0norma de contenido id\u00e9ntico y cuya jerarqu\u00eda sea de competencia de este \u00a0Tribunal, \u00e9sta tiene jurisdicci\u00f3n para hacer el an\u00e1lisis de fondo ya que \u00a0procede la integraci\u00f3n normativa\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[65] \u00a0\u201cArt\u00edculo 24. Funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar. Son funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar a m\u00e1s de las que se establecen en las disposiciones legales (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[66] \u00a0\u201c22. Las dem\u00e1s que conforme a las disposiciones legales pueda desarrollar y en \u00a0particular las previstas en los art\u00edculos 1\u00b0 y 2\u00b0 del Decreto 2150 de 1992 y \u00a0las contempladas en los numerales 5, 7, 8, 12, 13, 17, 20, 21 y 22 del art\u00edculo \u00a0del Decreto 2150 de 1992\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[67] \u00a0\u201c16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos \u00a0y dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeci\u00f3n a los \u00a0principios y reglas generales que defina la ley\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[68] \u00a0\u201cArt\u00edculo 54. Principios y reglas generales con sujeci\u00f3n a las cu\u00e1les el \u00a0Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, \u00a0departamentos administrativos y dem\u00e1s organismos administrativos del orden \u00a0nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la \u00a0organizaci\u00f3n o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y \u00a0dem\u00e1s entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones \u00a0aplicables se dictar\u00e1n por el Presidente de la Rep\u00fablica conforme a las \u00a0previsiones del numeral 16 del art\u00edculo 189 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[70] Corte Constitucional, Sentencia C-401 de 2001. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[71] \u00a0Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[72] Corte Constitucional, Sentencia C-441 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[73] \u00a0Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci\u00f3n \u00a0Primera. Sentencia del 20 de noviembre de 2014. C.E. Guillermo Vargas \u00a0Ayala. Disponible en: https:\/\/www.consejodeestado.gov.co\/documentos\/boletines\/167\/S1\/11001-03-24-000-2013-00252-00.pdf \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[74] \u00a0El art\u00edculo 54 establece las reglas que debe seguir el Gobierno Nacional para \u00a0modificar la estructura de los ministerios y entidades administrativas, con \u00a0base en el art\u00edculo 189.16 de la Constituci\u00f3n. Estas reformas deben responder a \u00a0la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la \u00a0gesti\u00f3n p\u00fablica, permitiendo, entre otros aspectos, la fusi\u00f3n, supresi\u00f3n o \u00a0creaci\u00f3n de dependencias internas. Ver, al respecto, la Sentencia C-702 de \u00a01999. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[75] \u00a0Intervenci\u00f3n del 5 de junio de 2024, folio 8. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[76] \u00a0Intervenci\u00f3n del 13 de septiembre de 2024, folio 7. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[77] \u00a0A continuaci\u00f3n, se transcribe el contenido normativo asociado: \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decreto Ley 2150 de 1992 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
Decreto 2595 de 2012 \u00a0\u00a0<\/p>\n
ARTICULO 7o. FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
20. Vigilar e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de \u00a0 \u00a0afiliaci\u00f3n de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en \u00a0 \u00a0las entidades sometidas a su vigilancia; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. Intervenir administrativamente, en forma total o parcial, las \u00a0 \u00a0entidades sometidas a su vigilancia, por infracci\u00f3n a las leyes y estatutos, \u00a0 \u00a0o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
23. Adoptar las siguientes medidas cautelares: \u00a0 \u00a0<\/p>\n
a. Intervenci\u00f3n administrativa total de la entidad vigilada. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
b. Intervenci\u00f3n administrativa parcial, por servicios o por \u00e1reas \u00a0 \u00a0geogr\u00e1ficas o de operaci\u00f3n; \u00a0 \u00a0<\/p>\n
c. Imposici\u00f3n de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios \u00a0 \u00a0m\u00ednimos legales mensuales hasta que cese la actuaci\u00f3n ilegal o no autorizada \u00a0 \u00a0<\/p>\n
d. Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo \u00a0 \u00a0posible, con la situaci\u00f3n que ha dado origen a la medida. \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
ART\u00cdCULO\u00a0\u00a05\u00b0.\u00a0FUNCIONES DEL DESPACHO DEL \u00a0 \u00a0SUPERINTENDENTE DEL SUBSIDIO FAMILIAR.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. Vigilar e intervenir, si lo estima necesario, en el proceso de \u00a0 \u00a0afiliaci\u00f3n de los empleadores y en el acceso de los servicios establecidos en \u00a0 \u00a0las Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar y las dem\u00e1s entidades que estas \u00a0 \u00a0constituyan, administren o participen, como asociadas o accionistas, con \u00a0 \u00a0relaci\u00f3n a la prestaci\u00f3n de los servicios sociales a su cargo. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
17. Imponer las sanciones y adoptar las medidas cautelares a que haya \u00a0 \u00a0lugar de conformidad con la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
18. Ordenar la intervenci\u00f3n administrativa, en forma total o parcial, \u00a0 \u00a0de las entidades sometidas a su vigilancia, por infracci\u00f3n a las leyes y \u00a0 \u00a0estatutos o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la \u00a0 \u00a0Superintendencia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
19. Ordenar la vigilancia especial en las entidades sometidas a su \u00a0 \u00a0inspecci\u00f3n, vigilancia y control, con el fin de superar, en el menor tiempo \u00a0 \u00a0posible, la situaci\u00f3n que haya dado lugar a la medida. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[78] \u00a0Esta reiteraci\u00f3n toma y complementa las consideraciones expuestas en los Autos \u00a0242 de 2015, 1005 y 1006 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[79] Corte Constitucional, Sentencia C-097 de 2025. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[80] Corte Constitucional, Sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 \u00a0de 2013, C-281 de 2013, C-031 de 2014, C-688 de 2017, C-263 de 2019, C-233 de \u00a02021, C-335 de 2021 y C-009 de 2023. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[81] Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[82] \u00a0Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[83] Corte Constitucional, Sentencias C-031 de 2012, C-135 de 2016 y C-394 \u00a0de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[84] Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[85] \u00a0Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[86] En la Sentencia C-306 de 2004, la Corte indic\u00f3 que \u201cal \u00a0margen de haberse asignado al \u00f3rgano de mayor representatividad la funci\u00f3n \u00a0legislativa, \u00e9sta no es competencia exclusiva y excluyente del Congreso o \u00a0Parlamento. La complejidad que identifica y caracteriza el funcionamiento del \u00a0Estado contempor\u00e1neo, proyectado en razones de conveniencia, de organizaci\u00f3n y \u00a0de celeridad en el desarrollo de las pol\u00edticas p\u00fablicas, ha llevado a revaluar \u00a0el antiguo concepto de la separaci\u00f3n absoluta de las ramas del poder p\u00fablico, \u00a0haciendo necesario, en aplicaci\u00f3n del principio universal de \u201ccolaboraci\u00f3n \u00a0arm\u00f3nica\u201d – imperante en nuestro sistema pol\u00edtico (C.P. art. 114)-, que se \u00a0asigne a ciertos \u00f3rganos del Estado algunas de las funciones que en principio \u00a0son privativas de otros; para el caso, que tambi\u00e9n se asigne a la rama Ejecutiva, \u00a0en cabeza del Gobierno, el cumplimiento de algunas funciones legislativas\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[87] \u00a0Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[88] En la Sentencia C-412 de 2015 se indic\u00f3 que \u201clos asuntos \u00a0reservados a las normas legislativas no pueden ser regulados mediante decretos \u00a0reglamentarios ni resoluciones. \u2026 todos los preceptos constitucionales en los \u00a0que existe reserva de ley imponen la obligaci\u00f3n que los aspectos principales, \u00a0centrales y esenciales de la materia objeto de reserva est\u00e9n contenidos \u00a0(regulados) en una norma de rango legal. Es decir, en la ley en cualquiera de \u00a0las variantes que pueden darse en el Congreso de la Rep\u00fablica, decretos leyes, \u00a0o decretos legislativos\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[89] \u00a0A lo largo de la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, el principio de reserva de \u00a0ley ha tenido distintos significados y conceptos correlacionados con el \u00a0principio de legalidad. Siguiendo la Sentencia C-134 de 2021, el principio de \u00a0reserva de ley se ha utilizado como (i) \u201csin\u00f3nimo de principio de legalidad o de \u00a0la cl\u00e1usula general de competencia del Congreso, lo cual equivale a que, en \u00a0principio, todos los temas pueden ser regulados por el Congreso mediante ley; \u00a0(ii) es una t\u00e9cnica de concreci\u00f3n de disposiciones constitucionales, en las que \u00a0el constituyente le ordena al legislador que ciertos temas deben ser \u00a0desarrollados por una fuente espec\u00edfica: la ley; y (iii) se habla de reserva \u00a0general de ley en materia de derechos fundamentales, para hacer referencia a la \u00a0prohibici\u00f3n general de que se puedan establecer restricciones a estos derechos \u00a0con normas diferentes a la ley (solo con esta se puede hacer una regulaci\u00f3n \u00a0principal que afecte los derechos fundamentales)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[90] \u00a0Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[92] \u00a0Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[93] Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[94] Corte Constitucional, Sentencia C-782 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[95] Corte Constitucional, Sentencia C-092 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[96] Corte Constitucional, Sentencia C-269 de 2022. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[97] Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[98] \u00a0Corte Constitucional, Sentencias C-172 de 2014 y C-429 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[99] \u00a0\u201cArt\u00edculo 189. Corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica como Jefe de Estado, \u00a0Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (\u2026) \u00a0 \u00a0\u00a0<\/p>\n
11. Ejercer la potestad \u00a0reglamentaria, mediante la expedici\u00f3n de los decretos, resoluciones y ordenes \u00a0necesarios para la cumplida ejecuci\u00f3n de las leyes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
16. Modificar la estructura \u00a0de los Ministerios, Departamentos Administrativos y dem\u00e1s entidades u organismos \u00a0administrativos nacionales, con sujeci\u00f3n a los principios y reglas generales \u00a0que defina la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
21. Ejercer la inspecci\u00f3n y \u00a0vigilancia de la ense\u00f1anza conforme a la ley. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
22. Ejercer la inspecci\u00f3n y \u00a0vigilancia de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
24. Ejercer, de acuerdo con \u00a0la ley, la inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre las personas que realicen \u00a0actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con \u00a0el manejo, aprovechamiento o inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico. As\u00ed \u00a0mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
26. Ejercer la inspecci\u00f3n y \u00a0vigilancia sobre instituciones de utilidad com\u00fan para que sus rentas se \u00a0conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla \u00a0con la voluntad de los fundadores\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[100] Corte Constitucional, Sentencia C-782 de 2007. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[101] \u00a0Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[102] \u00a0Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[103] \u00a0\u201cArt\u00edculo 209. La funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses \u00a0generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, \u00a0moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante \u00a0la descentralizaci\u00f3n, la delegaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n de funciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[104] \u00a0\u201cArt\u00edculo 211. La ley se\u00f1alar\u00e1 las funciones que el Presidente de la Rep\u00fablica \u00a0podr\u00e1 delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, \u00a0representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, \u00a0gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. \u00a0Igualmente, fijar\u00e1 las condiciones para que las autoridades administrativas \u00a0puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[105] \u00a0Corte Constitucional, Sentencia C-974 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[106] En la Sentencia \u00a0C-188 de 2022 se dispuso que la Corte Constitucional que \u201c[l]a reserva de ley en esta materia no implica que \u00b4todo acto de \u00a0intervenci\u00f3n estatal en el \u00e1mbito de la autonom\u00eda de la voluntad privada y de \u00a0las libertades econ\u00f3micas tenga que hacerse directamente por medio de la ley\u00b4 \u00a0(\u2026), y tampoco exige que el legislador fije todos los elementos espec\u00edficos de \u00a0la limitaci\u00f3n al ejercicio de estas libertades\u201d. En cualquier caso \u201c[l]a \u00a0Constituci\u00f3n (\u2026) impone al legislador la obligaci\u00f3n de definir las \u00a0reglas m\u00ednimas de la intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, a saber: (i) las finalidades de la intervenci\u00f3n, (ii) la materia sobre la cual \u00a0recae, (iii) los instrumentos mediante los cuales se desarrolla y (iv) la \u00a0fijaci\u00f3n de reglas \u2018claras y precisas\u2019 (\u2026) que determinen el contenido de las facultades del \u00f3rgano \u00a0regulador llamado a concretarla (\u2026)\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[107] Corte Constitucional, Sentencia C-690 de 2003. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[108] Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[109] Corte Constitucional, Sentencias C-435 de 2013, C-219 de 2017, C-069 \u00a0de 2023 y C-044 de 2023. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[110] Corte Constitucional, Sentencia C-435 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[112] Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 2023. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[113] Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 2023. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[114] Corte Constitucional, Sentencia C-188 de 2022. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[115] \u00a0Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[116] \u00a0Para esta reiteraci\u00f3n se siguen las consideraciones dispuestas en los fallos \u00a0C-054 de 1997, C-490 de 2000, C-379 de 2004, C-039 de 2004, C-145 de 2009, \u00a0C-523 de 2009, C-835 de 2013, C-284 de 2014, C-144 de 2015 y C-491 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[117] \u00a0Corte Constitucional, Sentencias C-054 de 1997 y C-523 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[118] \u00a0En la Sentencia C-144 de 2015 la Corte tambi\u00e9n ha considerado que resulta \u00a0necesario que se vean satisfechos ciertos requisitos esenciales, a saber, \u201c(i) \u00a0haya la apariencia de un buen derecho (\u201cfumus boni iuris\u201d), esto es, que el \u00a0demandante aporte un principio de prueba de que su pretensi\u00f3n se encuentra \u00a0fundada, al menos en apariencia; y (ii) que haya un peligro en la demora \u00a0(\u201cpericulum in mora\u201d), esto es que exista riesgo de que el derecho pretendido \u00a0pueda verse afectado por el tiempo transcurrido en el proceso\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[119] Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2014. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[120] Corte Constitucional, Sentencias C-039 de 2004 y C-835 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[121] Corte Constitucional, Sentencias C-490 de 2000, C-379 de 2004 y C-144 \u00a0de 2015.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[122] Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[123] \u00a0Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[124] Corte Constitucional, Sentencias C-523 de 2009 y C-835 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[125] Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[126] Corte Constitucional, Sentencia C-523 de 2009. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[127] Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[128] \u00a0Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[129] \u00a0Para esta reiteraci\u00f3n se siguen las consideraciones dispuestas en los fallos \u00a0C-1161 de 2000, C-921 de 2001, C-343 de 2006, C-860 de 2006, C-1011 de 2008, \u00a0C-851 de 2013, C-699 de 2015, C-491 de 2016, C-135 de 2016, C-032 de 2017, \u00a0C-219 de 2017, C-092 de 2018, C-165 de 2019, C-394 de 2019, C-094 de 2021, \u00a0C-044 de 2023 y C-211 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[130] \u00a0Corte Constitucional, Sentencias C-089 de 2011, C-085 de 2014, C-600 de 2019 y \u00a0C-162 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[131] \u00a0Corte Constitucional, Sentencia C-162 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[132] \u00a0En la Sentencia C-935 de 2013, la Corte Constitucional ha dispuesto como \u00a0par\u00e1metros los siguientes: \u201c(i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a \u00a0la justicia; (ii) el juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del \u00a0derecho de defensa, con los elementos para ser o\u00eddo dentro del proceso; (iv) la \u00a0razonabilidad de los plazos para el desarrollo del proceso; y (v) la \u00a0imparcialidad, autonom\u00eda e independencia de los jueces y autoridades\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[133] Corte Constitucional, Sentencia C-162 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[134] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[135] Corte Constitucional, Sentencia C-851 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[136] Corte Constitucional, Sentencia C-570 de 2012. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[137] \u00a0Ver, al respecto, los fallos C-1161 de 2000, C-921 de 2001, C-343 de 2006, \u00a0C-860 de 2006, C-1011 de 2008, C-851 de 2013, C-699 de 2015, C-491 de 2016, \u00a0C-135 de 2016, C-032 de 2017, C-219 de 2017, C-092 de 2018, C-165 de 2019, \u00a0C-394 de 2019, C-094 de 2021, C-044 de 2023 y C-211 de 2024. \u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[138] Corte Constitucional, Sentencia C-219 de 2017. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[139] Corte Constitucional, Sentencia C-394 de 2019. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[140] Corte Constitucional, Sentencia C-211 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[141] De acuerdo con la \u00a0Sentencia C-393 de 2006, el principio de legalidad, \u00a0en su componente de tipicidad, se satisface cuando concurren los siguientes \u00a0elementos: (i) que la conducta sancionable est\u00e9 descrita de manera \u00a0espec\u00edfica y precisa, bien porque la misma est\u00e9 determinada en el mismo cuerpo \u00a0normativo o sea determinable a partir de la aplicaci\u00f3n de otras normas \u00a0jur\u00eddicas; (ii) que exista una sanci\u00f3n cuyo contenido material este \u00a0definido en la ley y (iii) que exista correlaci\u00f3n entre la conducta y la \u00a0sanci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[142] Corte Constitucional, Sentencia C-435 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[143] \u00a0En la Sentencia C-219 de 2017, la Corte ha dispuesto que: \u201cel legislador est\u00e1 \u00a0obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o \u00a0il\u00edcito, en la forma m\u00e1s clara y precisa posible, de modo que no quede duda \u00a0alguna sobre el acto, el hecho, la omisi\u00f3n o la prohibici\u00f3n que da lugar a \u00a0sanci\u00f3n de car\u00e1cter penal o disciplinario\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[144] \u00a0En la Sentencia C-699 de 2015, la Corte ha se\u00f1alado que esta garant\u00eda \u00a0apunta a que: \u201ces la ley, y no el operador jur\u00eddico, quien \u00a0determina cu\u00e1les conductas son sancionables y, para lo cual, los tipos \u00a0sancionatorios deben ser redactados con la mayor claridad posible, de tal \u00a0manera, que tanto su contenido como sus l\u00edmites se deduzcan del tenor de sus \u00a0prescripciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[145] \u00a0En los fallos C-030 de 2012 y C-392 de 2019, la Corte Constitucional ha establecido \u00a0que una norma o tipo en blanco consiste en una descripci\u00f3n incompleta de la \u00a0conducta sancionada, pero que, en todo caso, puede ser complementada por otras \u00a0normas a las cuales se remite la primera. En este sentido, se caracterizan \u00a0porque, si bien son incompletas, no son deficitarias, en la medida en que el \u00a0reenv\u00edo es claro y no subsisten dudas acerca del comportamiento que constituye \u00a0la infracci\u00f3n. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[146] Corte Constitucional, Sentencia C-044 de 2023. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[147] \u00a0En los fallos Sentencia C-219 de 2017 y C-044 de 2023, la Corte ha insistido en \u00a0que \u201ccuando resulte factible esclarecer el contenido de los conceptos jur\u00eddicos \u00a0indeterminados y su implicaci\u00f3n en el \u00e1mbito de las libertades constitucionales \u00a0a partir de las herramientas hermen\u00e9uticas que ofrece el propio ordenamiento, \u00a0la disposici\u00f3n no ser\u00e1 inconstitucional\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[148] Corte Constitucional, Sentencia C-094 de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[149] \u00a0Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[150] Corte Constitucional, Sentencia C-092 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[151] Corte Constitucional, Sentencias C-710 de 2001 y C-851 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[153] Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 2016. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[154] Corte Constitucional, Sentencia C-092 de 2018. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[155] \u00a0Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[156] \u00a0Para esta reconstrucci\u00f3n se sigue principalmente la Sentencia C-429 de 2019 y \u00a0las normas legales y reglamentarias en la materia. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[157] \u00a0Art\u00edculo 1\u00b0 de la Ley 789 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[158] \u00a0Ver, por ejemplo, la Ley 789 de 2002. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[159] \u00a0El Consejo de Estado, mediante el fallo del 13 de agosto de 1992, estableci\u00f3 \u00a0que las \u201csanciones, seg\u00fan se infiere del contenido de los art\u00edculos 93 y 94 \u00a0(…) pueden ir desde la intervenci\u00f3n que tiene por objeto la adopci\u00f3n de \u00a0medidas administrativas necesarias para subsanar los hechos que hayan dado \u00a0lugar a ella, hasta la suspensi\u00f3n o cancelaci\u00f3n de la personer\u00eda jur\u00eddica de la \u00a0correspondiente entidad vigilada\u201d. Por lo tanto, la decisi\u00f3n adoptada por la \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar \u201cen el sentido de ordenar la \u00a0intervenci\u00f3n administrativa de las entidades vigiladas, no es un simple acto de \u00a0tr\u00e1mite, como lo afirma la parte interviniente, sino que, por el contrario, se \u00a0trata de un acto definitivo que conlleva a la imposici\u00f3n de una sanci\u00f3n\u201d. \u00a0Consejo de Estado, Sentencia del 13 de agosto de 1992. C.E. Miguel Gonz\u00e1lez \u00a0Rodr\u00edguez. Acci\u00f3n de nulidad contra el art\u00edculo 97 del Decreto 341 de 1988.\u00a0\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[160] \u00a0Art\u00edculo 88 de la Ley 21 de 1982. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[161] \u00a0Como ejemplo, la norma dispone que la Superintendencia del Subsidio Familiar \u00a0velar\u00e1 (i) por el cumplimiento de la cuota monetaria (art. 4); (ii) ordenar\u00e1 \u00a0cortes contables y ordenar\u00e1 el traslado de recursos entre Cajas para el fomento \u00a0del empleo y protecci\u00f3n al desempleo (art. 6), (iii) las operaciones de cr\u00e9dito seg\u00fan la regulaci\u00f3n de la Superintendencia \u00a0Bancaria (art. 20) y (iv) sancionar\u00e1 las pr\u00e1cticas de selecci\u00f3n adversa \u00a0y la violaci\u00f3n al r\u00e9gimen de transparencia de los directivos y administradores \u00a0(art. 21). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[162] \u00a0\u201cPor el cual se reglamentan los art\u00edculos 6\u00b0, 7\u00b0, 10, 11, 16, numerales 8\u00b0 y \u00a013, 20, 21 numeral 2 y 24 de la Ley 789 de 2002, en lo relacionado con la \u00a0administraci\u00f3n y gesti\u00f3n de los recursos para el Fondo de Fomento de Empleo y \u00a0Protecci\u00f3n al Desempleo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[163] \u00a0\u201cPor el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 21 de 1982 y 789 de 2002\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[164] \u00a0\u201cPor el cual se modifica la estructura de la Superintendencia del Subsidio \u00a0Familiar y se determinan las funciones de sus dependencias\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[165] \u00a0\u201cPor el cual se establece el r\u00e9gimen de autorizaci\u00f3n para los planes, programas \u00a0y proyectos de inversi\u00f3n en obras y servicios sociales que desarrollen las \u00a0Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar y se dictan otras disposiciones\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[166] \u00a0\u201cPor medio del cual se expide el Decreto \u00danico Reglamentario del Sector Trabajo\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[167] \u00a0Corte Constitucional, Sentencia C-172 de 2010. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[168] Corte \u00a0Constitucional, Sentencias C-107 de 2013, C-030 de 2021, C-065 de \u00a02021, C-153 de 2022, entre otras. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[169] \u00a0Resoluci\u00f3n 629 de 2018, art\u00edculo 2\u00b0. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[170] \u00a0El Consejo de Estado ha indicado expresamente que: \u201cDel an\u00e1lisis normativo que \u00a0se hizo en la precitada sentencia se colige que existen dos clases de \u00a0competencias por parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar: la \u00a0disciplinaria, que concluye con la sanci\u00f3n de intervenci\u00f3n administrativa y la \u00a0policiva, que le permite a la entidad, antes de que se surta el tr\u00e1mite \u00a0descrito, adoptar medidas provisionales de cautela cuando la situaci\u00f3n lo \u00a0amerita y para precaver perjuicios mayores. De tal manera que si en este caso, \u00a0conforme se infiere del texto de los actos acusados, la Superintendencia de \u00a0Subsidio Familiar hizo uso de la facultad que tiene para decretar medidas \u00a0cautelares, por no estar ejerciendo su poder disciplinario sino policivo, y no \u00a0tener dichas medidas el car\u00e1cter de sanci\u00f3n, no estaba obligada a formular \u00a0pliego de cargos ni a seguir el procedimiento previsto en el Decreto 0341 de 1988\u201d. \u00a0Consejo de Estado, Sentencia del 6 de febrero de 2003. C.E. Gabriel Eduardo \u00a0Mendoza Martelo. \/\/ Consejo de Estado, Sentencia del 10 de febrero de 2011. \u00a0C.E. Mar\u00eda Elizabeth Garc\u00eda Gonz\u00e1lez. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[171] \u00a0En ese sentido, algunos intervinientes proponen considerar que: (i) el \u00a0numeral 20, le\u00eddo de forma sistem\u00e1tica con el art\u00edculo 6\u00b0 de la Ley 25 de 1981 \u00a0y el art\u00edculo 88 de la Ley 21 de 1982, tiene como prop\u00f3sito establecer o \u00a0promover programas de coordinaci\u00f3n entre los distintos sistemas e instituciones \u00a0del Subsidio Familiar, orientados a mejorar la compensaci\u00f3n entre recaudos y \u00a0pagos, as\u00ed como a reducir los costos administrativos de las entidades \u00a0vigiladas; (ii) el numeral 22, interpretado en armon\u00eda con lo dispuesto \u00a0en las Leyes 25 de 1981, 789 de 2002 y 1437 de 2011, tiene una naturaleza \u00a0sancionatoria y, por tanto, persigue sancionar infracciones graves y reiteradas \u00a0a las normas legales o estatutarias; sin embargo, (iii) el numeral 23 no \u00a0establece una finalidad concreta, lo que ha llevado a cuestionar su validez por \u00a0tratarse de una disposici\u00f3n excesivamente indeterminada, que recoge los \u00a0numerales anteriores. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[172] Corte Constitucional, Sentencia C-142 de 2020. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[173] Corte Constitucional, Sentencia C-411 de 2024. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[174] Corte Constitucional, Sentencia C-851 de 2013. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[175] Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 2015. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[176] \u00a0Cuando se presente una violaci\u00f3n de normas legales o estatutarias, la \u00a0Superintendencia del Subsidio Familiar correr\u00e1 traslado del pliego de cargos a \u00a0los presuntos responsables. Estos dispondr\u00e1n de un t\u00e9rmino de diez (10) d\u00edas \u00a0para presentar sus descargos y las pruebas que pretendan hacer valer (art. 36). \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[177] \u00a0El Superintendente del Subsidio Familiar deber\u00e1 contar con un informe \u00a0evaluativo que incluya: (i) una descripci\u00f3n sucinta de los hechos materia de \u00a0investigaci\u00f3n; (ii) el an\u00e1lisis de los cargos; (iii) el an\u00e1lisis de los \u00a0descargos; y (iv) el an\u00e1lisis de las pruebas en las que se funde o se desvirt\u00fae \u00a0la responsabilidad de los investigado. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[178] \u00a0\u201cLos procedimientos administrativos de car\u00e1cter sancionatorio no regulados por \u00a0leyes especiales o por el C\u00f3digo Disciplinario \u00danico se sujetar\u00e1n a las \u00a0disposiciones de esta Parte Primera del C\u00f3digo. Los preceptos de este C\u00f3digo se \u00a0aplicar\u00e1n tambi\u00e9n en lo no previsto por dichas leyes\u201d. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[179] \u00a0Decreto Ley 663 de 1993. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[180] \u00a0Ley 142 de 1994, art\u00edculo 121 y siguientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[181] \u00a0Decreto Ley 356 de 1994, art\u00edculo 75 y siguientes. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[182] \u00a0Art\u00edculo 34 y siguientes.\u00a0 \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[183] Corte \u00a0Constitucional, Sentencias C-430 de 2024, C-397 de 2024, C-161 de 2024 y C-233 \u00a0de 2021. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[184] Ibid. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[185] \u00a0Intervenci\u00f3n del 13 de septiembre de 2024, folio 6. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[186] \u00a0Intervenci\u00f3n del 5 de junio de 2024, folio 8. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[187] \u00a0Intervenci\u00f3n del 3 de febrero de 2025, folio 12. \u00a0 \u00a0<\/p>\n
[188] \u00a0Revisada esta informaci\u00f3n con los datos de los informes de rendici\u00f3n de cuentas \u00a0de 2023 y 2024, la Superintendencia del Subsidio Familiar expone que diferentes \u00a0medidas cautelares est\u00e1n vigentes. Durante el periodo 2014-2023, el 42% de \u00a0estas Cajas de Compensaci\u00f3n Familiar \u2014es decir, aproximadamente 18\u2014 estuvieron \u00a0sometidas a medidas cautelares por parte de la superintendencia. Para el a\u00f1o \u00a02023, esta cifra se fue del 35%, lo que equivale a 15 cajas. En el segundo \u00a0semestre de 2024, las cifras indicaron la adopci\u00f3n o mantenimiento de medidas \u00a0cautelares sobre 11 cajas, lo que representa el 25,6% del total.<\/p>\n
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\u00a0 C-298-25\u00a0 REP\u00daBLICA \u00a0DE COLOMBIA \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 CORTE \u00a0CONSTITUCIONAL \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 SENTENCIA \u00a0C-298 DE 2025 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Referencia: expediente \u00a0D-15804 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 Demanda \u00a0de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 7\u00b0 (parcial) del Decreto Ley 2150 de \u00a01992, \u201c[por] el cual se reestructura […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[157],"tags":[],"class_list":["post-31029","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-2025"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/31029","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=31029"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/31029\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=31029"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=31029"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=31029"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}