C-136-93<\/p>\n
Sentencia No. C-136\/93 <\/p>\n
CADUCIDAD DEL CONTRATO\/CONMOCION INTERIOR-Alcance <\/p>\n
El Gobierno dentro del Estado de Conmoci\u00f3n Interior puede ocuparse de regular lo relativo a la contrataci\u00f3n administrativa y, especificamente, lo concerniente a la caducidad, materia que de ordinario corresponde al Congreso, seg\u00fan el inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Nacional; y porque lo relativo a la forma de terminaci\u00f3n de los contratos, es materia que igualmente corresponde regular al legislador ordinario, o extraordinario excepcional. El inciso final de la norma objeto de an\u00e1lisis es inconstitucional porque obliga en forma perentoria a las autoridades administrativas, dentro del breve lapso de dos d\u00edas, a declarar la caducidad del contrato, a petici\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n o del Fiscal General de la Naci\u00f3n, para apartarse del criterio prefijado en la orden de la Procuraduria o Fiscal\u00eda, con lo cual se invade una \u00f3rbita propia de la competencia administrativa, se desconoce el derecho de audiencia y defensa de los contratistas afectados con la decisi\u00f3n, y se viola el principio de imparcialidad del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Advierte la Corte, que la declaratoria de inexequibilidad de esta norma, no implica que los funcionarios p\u00fablicos queden exentos de responsabilidad, cuando omitan sin justa causa declarar la caducidad, o no ordenen la terminaci\u00f3n unilateral de los subcontratos, pues para tal caso, existe la norma del art\u00edculo 9o. que se declara exequible. <\/p>\n
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Facultades\/CONTRATACION ADMINISTRATIVA <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la facultad del Fiscal, para que en desarrollo de investigaciones adelantadas en ejercicio de sus funciones, solicite la declaratoria de caducidad, Se observa que hay una conexidad, entre las materias que son de su incumbencia, y lo referente a la funci\u00f3n que se le asigna, de simplemente pedir la sanci\u00f3n de la caducidad; conexidad, que se evidencia, cuando el contenido de la norma del art\u00edculo 5o del decreto 1875 de 1992 exige que esa solicitud de caducidad que hace el Fiscal, debe acaecer “en desarrollo de investigaciones adelantadas en ejercicio de sus funciones”, esto es, dentro de la investigaci\u00f3n de delitos, y cuando la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica encausa las funciones del Fiscal General de la Naci\u00f3n, entre otras, a la tarea o deber de colaborar en la preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico. <\/p>\n
SUBCONTRATO-Terminaci\u00f3n unilateral <\/p>\n
Siendo la relaci\u00f3n del subcontratista accesoria a la del contrato principal, todas las situaciones jur\u00eddicas que afecten a la persona del contratista, necesariamente inciden o repercuten en \u00e9ste, por la estrecha relaci\u00f3n de dependencia que se da entre ellos, de manera que, las mismas causales o motivos de terminaci\u00f3n del contrato, a trav\u00e9s de la caducidad por la administraci\u00f3n, pueden ser esgrimidas por el contratista para terminar unilateralmente el subcontrato, como se preve\u00e9 en el decreto materia de revisi\u00f3n. Adem\u00e1s, es posible que el contratista, con el prop\u00f3sito de eludir la caducidad, utilice los mecanismos del subcontrato para ponerse a salvo de la aplicaci\u00f3n de las causales de caducidad. <\/p>\n
NORMA DE ORDEN PUBLICO-Efecto Inmediato <\/p>\n
La norma es constitucional, porque simplemente es la aplicaci\u00f3n del efecto inmediato que tienen las normas expedidas por motivos de orden p\u00fablico o de inter\u00e9s p\u00fablico o social, en cuanto que, a trav\u00e9s de ellas, se garantiza la prevalencia del inter\u00e9s general y la necesidad de asegurar la convivencia pac\u00edfica y la protecci\u00f3n inmediata por las autoridades de la vida, honra, bienes, creencias y dem\u00e1s derechos y libertades de los asociados. Adem\u00e1s, la norma en referencia es una reiteraci\u00f3n del principio contenido en el art\u00edculo 18 de la ley 153 de 1887. <\/p>\n
REF : R. E. 0 0 1 8 <\/p>\n
TEMA: <\/p>\n
Decreto 1875 de 1992 “Por el cual se dictan normas de conmoci\u00f3n interior sobre contratos y sanciones aplicables a los contratistas”. <\/p>\n
MAGISTRADO PONENTE: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, abril quince (15) de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
En cumplimiento de lo dispuesto por el numeral 6o del art\u00edculo 214 de la Constituci\u00f3n Politica y atendiendo instrucciones del se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, el Secretario General de la Presidencia de la Rep\u00fablica, envi\u00f3 a la Corte Constitucional copia aut\u00e9ntica del decreto n\u00famero 1875 de 20 de noviembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional. <\/p>\n
Conforme a lo dispuesto por el art\u00edculo 241 numeral 7o de la Carta Politica y el art\u00edculo 10 del decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional avoc\u00f3 el conocimiento del proceso de la referencia, decret\u00f3 pruebas y orden\u00f3 fijar en lista el presente proceso, por el t\u00e9rmino de cinco (5) d\u00edas para efectos de la intervenci\u00f3n ciudadana. <\/p>\n
De acuerdo con los art\u00edculos 242 y 277 de la Constituci\u00f3n Nacional, se dispus\u00f3 por esta Corporaci\u00f3n, que una vez expirado el per\u00edodo probatorio y de fijaci\u00f3n en lista, se corriera traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que dentro del t\u00e9rmino de rigor rindiere concepto. Igualmente se orden\u00f3 comunicar al Presidente de la Rep\u00fablica y a los se\u00f1ores Ministros de Gobierno y Justicia la iniciaci\u00f3n de este proceso. <\/p>\n
II. TEXTO DEL DECRETO <\/p>\n
El siguiente es el texto en revisi\u00f3n: <\/p>\n
DECRETO NUMERO 1875 DE <\/p>\n
20 NOVIEMBRE 1992 <\/p>\n
Por el cual se dictan normas de conmoci\u00f3n interior sobre contratos y sanciones aplicables a los contratistas <\/p>\n
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA <\/p>\n
En ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1793 de 1992, y <\/p>\n
CONSIDERANDO: <\/p>\n
Que por Decreto 1793 de 1992 se declar\u00f3 el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, con base, entre otras, en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
“Que en las \u00faltimas semanas la situaci\u00f3n de orden p\u00fablico en el pa\u00eds, que ven\u00eda perturbada de tiempo atr\u00e1s se ha agravado significativamente en raz\u00f3n de las acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada”; <\/p>\n
“Que adem\u00e1s de las acciones armadas contra la fuerza p\u00fablica, los grupos guerrilleros han intensificado su estrategia de atentar contra la poblaci\u00f3n civil y contra la infraestructura de producci\u00f3n y de servicios, con el fin de minar la solidaridad ciudadana con las autoridades, debilitar la organizaci\u00f3n econ\u00f3mica del pa\u00eds y obtener de funcionarios p\u00fablicos o de particulares, concesiones y beneficios de diferente \u00edndole;” <\/p>\n
“Que con el fin de financiar y adelantar su actividad delincuencial, los grupos guerrilleros han logrado disponer de cuantiosos recursos econ\u00f3micos obtenidos por diversos medios il\u00edcitos, los cuales, de acuerdo con informes de inteligencia, est\u00e1n siendo administrados y canalizados vali\u00e9ndose de las entidades financieras y de otros mecanismos institucionales;” <\/p>\n
“Que de acuerdo con informes de inteligencia, la acci\u00f3n de los grupos guerrilleros es facilitada por organizaciones creadas para proveerse de bienes y servicios que le permiten adelantar su actividad perturbadora del orden p\u00fablico;” <\/p>\n
“Que adem\u00e1s de intensificar las acciones militares y de polic\u00eda es necesario responder a la estrategia de los grupos guerrilleros con medidas que aseguren la solidaridad ciudadana, corten el flujo de recursos que financian las actividades de aquellos, e impidan que dispongan de los bienes que requieren para sus operaciones delincuenciales;” <\/p>\n
Que con el fin de hacer frente a la delicada situaci\u00f3n de orden p\u00fablico, habida cuenta de su origen, naturaleza y dimensiones, e impedir oportunamente la extensi\u00f3n de sus efectos, es preciso adoptar medidas de car\u00e1cter excepcional, que escapan al \u00e1mbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades de polic\u00eda; <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
ARTICULO 1o. Habr\u00e1 lugar a declarar la caducidad de todo contrato celebrado por una entidad p\u00fablica cuando el contratista incurra en cualquiera de las conductas contempladas en los art\u00edculos 2o. y 3o. de este decreto. <\/p>\n
Para efectos del presente art\u00edculo se consideran entidades p\u00fablicas, la Naci\u00f3n, las entidades territoriales, los establecimientos p\u00fablicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades sujetas al r\u00e9gimen de dichas empresas, cualquiera que sea el nivel a que pertenezcan estas entidades descentralizadas. <\/p>\n
1. Hacer, tolerar u omitir alguna cosa invocando o cediendo injustificadamente a amenazas por parte de la delincuencia organizada o de grupos guerrilleros. <\/p>\n
2. Recibir, suministrar, administrar, invertir, financiar, transferir, guardar, transportar, almacenar o conservar dineros o bienes provenientes de o con destino a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros. <\/p>\n
3. Colaborar o prestar ayuda a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros. <\/p>\n
4. Construir, ceder, arrendar, poner a disposici\u00f3n, facilitar o transferir a cualquier t\u00edtulo, bienes para ser destinados a la ocultaci\u00f3n de personas o al dep\u00f3sito o almacenamiento de pertenencias de la delincuencia organizada o de grupos guerrilleros. <\/p>\n
5. Paralizar, suspender o disminuir notoriamente el cumplimiento de sus obligaciones contractuales por atender instrucciones de la delincuencia organizada, de los grupos guerrilleros o de sus miembros. <\/p>\n
PARAGRAFO. Para efectos de lo dispuesto en el presente art\u00edculo constituye hecho del contratista la conducta de sus agentes o dependientes, de la cual haya tenido conocimiento el contratista. <\/p>\n
ARTICULO 3o. Tambi\u00e9n podr\u00e1 declararse la caducidad cuando el contratista o la persona que ejerza su representaci\u00f3n legal incumpla el deber de denunciar hechos punibles, cuya comisi\u00f3n haya conocido con ocasi\u00f3n del contrato, que sean cometidos por integrantes de la delincuencia organizada o de grupos guerrilleros. <\/p>\n
ARTICULO 4o. La declaratoria de caducidad deber\u00e1 proferirse mediante resoluci\u00f3n motivada de la entidad contratante, haciendo efectivas la cl\u00e1usula penal y las multas contractuales a que hubiere lugar. <\/p>\n
La notificaci\u00f3n de la providencia de caducidad se sujetar\u00e1 a lo dispuesto en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
En firme la providencia de caducidad, se proceder\u00e1 a liquidar el contrato sin que haya lugar al pago de indemnizaci\u00f3n alguna a favor del contratista. <\/p>\n
En ning\u00fan caso la aplicaci\u00f3n de esta cl\u00e1usula podr\u00e1 ser sometida a conciliaci\u00f3n o a decisi\u00f3n arbitral. <\/p>\n
ARTICULO 5o. Cuando el Procurador General de la Naci\u00f3n o el Fiscal General de la Naci\u00f3n en desarrollo de investigaciones adelantadas en ejercicio de sus funciones, establezcan la existencia de las conductas a que se refieren los art\u00edculos 2o. y 3o., solicitar\u00e1 a la autoridad competente que declare la caducidad del contrato, con base en las circunstancias que se\u00f1alen dichos funcionarios en su solicitud. <\/p>\n
ARTICULO 6o. El contratista podr\u00e1 proceder a terminar unilateralmente los subcontratos que celebre en desarrollo de los contratos a que hace referencia el art\u00edculo 1o. del presente decreto, cuando establezca que el subcontratista incurri\u00f3 en alguna de las conductas previstas en los art\u00edculos 2o. y 3o. de este estatuto. Igualmente deber\u00e1 terminarlos cuando se lo solicite la entidad p\u00fablica contratante, el Fiscal General de la Naci\u00f3n o el Procurador General de la Naci\u00f3n, en raz\u00f3n de que dichos funcionarios establezcan la ocurrencia de los hechos a que se ha hecho referencia. <\/p>\n
Cuando sin justa causa el contratista no de por terminado unilateralmente el subcontrato, o cuando no atienda la solicitud que en tal sentido le haga la entidad p\u00fablica contratante, el Procurador o el Fiscal, la entidad competente proceder\u00e1 a aplicar las multas previstas en el contrato y, si es del caso, a declarar su caducidad. <\/p>\n
La terminaci\u00f3n unilateral a que hace referencia el presente decreto no requerir\u00e1 decisi\u00f3n judicial ni dar\u00e1 lugar al pago de indemnizaci\u00f3n de perjuicios. <\/p>\n
ARTICULO 7o. Las cl\u00e1usulas de caducidad y de terminaci\u00f3n unilateral, a que se refieren los art\u00edculos anteriores, se entienden incorporadas en todos los contratos y subcontratos que se encuentren en ejecuci\u00f3n a la fecha de entrada en vigor del presente decreto, as\u00ed como en aquellos que se celebren a partir de la misma. <\/p>\n
En todo caso para decretar la caducidad o la terminaci\u00f3n unilateral previstas en este decreto, s\u00f3lo podr\u00e1n invocarse conductas realizadas con posterioridad a la fecha de entrada en vigor del mismo. <\/p>\n
PARAGRAFO. La inclusi\u00f3n de la cl\u00e1usula de caducidad a que se refiere este decreto, en los contratos de derecho privado que celebren las entidades p\u00fablicas, no modificar\u00e1 el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable a este tipo de contratos, salvo en lo que se refiere a la caducidad. <\/p>\n
ARTICULO 8o. Los contratistas a quienes les sea declarada la caducidad quedar\u00e1n inhabilitados para celebrar, por s\u00ed o por interpuesta persona, contratos con las entidades a que se refiere el art\u00edculo 1o. del presente decreto, en la forma prevista por el Decreto 222 de 1983. <\/p>\n
ARTICULO 9o. Constituir\u00e1 causal de mala conducta, que ser\u00e1 sancionada con la destituci\u00f3n del cargo, el hecho de que el servidor p\u00fablico, sin justa causa, no declare la caducidad, no ordene la terminaci\u00f3n unilateral de los subcontratos, o no informe de los hechos irregulares a las autoridades competentes. <\/p>\n
La sanci\u00f3n respectiva se aplicar\u00e1 conforme al procedimiento previsto en las normas legales, y en el caso de gobernadores y alcaldes con sujeci\u00f3n a los procedimientos previstos en el decreto 1811 de 1992. <\/p>\n
ARTICULO 1Oo. El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgaci\u00f3n, suspende las disposiciones que le sean contrarias y su vigencia se extender\u00e1 por el tiempo de la conmoci\u00f3n interior, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional la prorrogue seg\u00fan lo previsto en el inciso 3o. del art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
PUBLIQUESE Y CUMPLASE <\/p>\n
Dado en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, a 20 NOV. 1992 <\/p>\n
(Siguen firmas) <\/p>\n
III. PRUEBAS SOLICITADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
El Ministerio de Defensa Nacional aport\u00f3, por intermedio del Comandante General de las Fuerzas Militares, documentos relacionados con el financiamiento de la actividad delincuencial y el acceso de los grupos guerrilleros a recursos p\u00fablicos mediante la intimidaci\u00f3n de funcionarios y contratistas del Estado; documentaci\u00f3n toda ella de car\u00e1cter reservado, que seg\u00fan el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, est\u00e1 complementada con los informes de inteligencia enviados con destino al proceso R.E.-009, a trav\u00e9s del cual se revis\u00f3 el decreto 1793 de 1992, que declar\u00f3 el estado de conmoci\u00f3n interior. <\/p>\n
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE JUSTICIA. <\/p>\n
Al solicitar la declaratoria de exequibilidad del Decreto 1875 de 1992 “por el cual se dictan normas de conmoci\u00f3n interior sobre contratos y sanciones aplicables a los contratistas”, el se\u00f1or Ministro de Justicia argumenta lo siguiente: <\/p>\n
El Decreto 1875 de 1.992 se ajusta a los numerales 1o. y 2o. del art\u00edculo 214 de la Constituci\u00f3n Nacional en la medida en que existe simetr\u00eda entre la gravedad del hecho y las medidas adoptadas. Ciertamente el suministrar dinero, bienes, y, en general, facilitar por cualquier medio la actividad de los grupos guerrilleros y de la delincuencia organizada, por parte de los contratistas o subcontratistas, torna ilegal la actividad del contratista con el cual se ha celebrado un contrato, que debe ejecutarse de buena f\u00e9; por ello, la sanci\u00f3n consistente en declarar la caducidad del contrato o terminar unilateralmente el mismo, es equilibrada y adecuada a la conducta ilegal observada por el contratista o el subcontratista. <\/p>\n
El restablecimiento del orden p\u00fablico turbado, la normalidad en la sociedad, la seguridad de las personas y de los bienes, la salubridad y la tranquilidad del pa\u00eds, se logra b\u00e1sicamente sancionando aquellas conductas contrarias al ordenamiento del decreto, tales como dar ayuda econ\u00f3mica, suministrar bienes y, en general, prestar cualquier tipo de colaboraci\u00f3n a los grupos guerrilleros o a la delincuencia organizada. Por tal motivo, el Gobierno para exigir de todas las personas que se encuentran dentro del territorio colombiano, el cumplimiento de los deberes constitucionales de “propender al logro y mantenimiento de la paz” (art\u00edculo 95, num. 6o C.P.) y “el cumplimiento de las leyes” (art\u00edculo 95, par\u00e1grafo 2o C. P.) , expidi\u00f3 el decreto 1875 de 1992, el cual, posee entidad y relevancia, dada la evidente ruptura de la paz, la tranquilidad y la salubridad de la ciudadan\u00eda por los actos criminales de la guerrilla, dado que en materia de contrataci\u00f3n administrativa el Estado tiene una serie de prerrogativas frente a los particulares, entre ellas, las que se originan de la cl\u00e1usula exorbitante de caducidad, dicho decreto adiciona varias causales de caducidad las cuales en ning\u00fan momento desnaturalizan el contrato ni crean nuevas figuras jur\u00eddicas que desborden los par\u00e1metros de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En cuanto al posible quebrantamiento de alguna norma constitucional sobre los derechos fundamentales agrega: <\/p>\n
Ni la declaratoria de caducidad ni la causal de mala conducta a que hacen referencia los art\u00edculos 4o y 9o del Decreto 1875 de 1992, vulneran el derecho al debido proceso (art\u00edculo 29). <\/p>\n
En raz\u00f3n a que en el Decreto no se est\u00e1 negando la posibilidad de trabajar sino que simplemente se est\u00e1 reglamentando una actividad laboral, no se viola el derecho al trabajo (art\u00edculo 26). <\/p>\n
Y en atenci\u00f3n a que la libertad econ\u00f3mica y de empresa, puede ser delimitada por la ley cuando as\u00ed lo exija el inter\u00e9s social, bien com\u00fan que pretende el Decreto objeto de Examen, no se desconoce la referida libertad (art\u00edculo 333). <\/p>\n
V. INTERVENCION CIUDADANA Y DE AUTORIDAD PUBLICA. <\/p>\n
El se\u00f1or Secretario General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica, Dr. MIGUEL SILVA PINZON, en su doble condici\u00f3n de ciudadano y de autoridad p\u00fablica, intervino dentro del t\u00e9rmino legal para solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del decreto, que es objeto de revisi\u00f3n, con fundamento en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
El decreto en Examen cumple con todos los requisitos de forma necesarios para su validez, seg\u00fan el inciso 1o del art\u00edculo 213 de la C.P.; fue expedido dentro del plazo establecido en el decreto por el cual se declar\u00f3 el estado de conmoci\u00f3n interior; adem\u00e1s, guarda relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con las causas que dieron origen a la declaratoria del estado de conmoci\u00f3n interior (art.214-1, ibidem). <\/p>\n
En cuanto al contenido material del decreto en estudio expresa, que, si bien se modifica el r\u00e9gimen contractual vigente al preveer otras causales de caducidad para los contratos celebrados por entidades p\u00fablicas, lo cual de conformidad con el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Nacional ata\u00f1e al Congreso de la Rep\u00fablica, debe estar abierta la posibilidad para que puedan establecerse por el Gobierno otras causales de caducidad, diferentes a las consagradas en el decreto 222 de 1983, en ejercicio de las facultades conferidas por el art\u00edculo 213 de la C.P., siempre que su finalidad sea la de conjurar la crisis interior del orden p\u00fablico y no se afecten los derechos fundamentales. <\/p>\n
El Decreto se ajusta a la Carta, en la medida en que la posibilidad de decretar la caducidad o la terminaci\u00f3n unilateral por las causas previstas en los art\u00edculos 2o. y 3o. del mismo, est\u00e1 dirigida a asegurar el cumplimiento de los deberes consagrados por los numerales 3o. y 6o. del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n, los cuales establecen como obligaciones de las personas “respetar y apoyar a las autoridades democr\u00e1ticamente constitu\u00eddas para mantener la independencia y la integridad nacionales” y “propender al logro y mantenimiento de la paz”; regla que desarrolla el art\u00edculo 25 del C\u00f3digo de Procedimiento Penal al establecer el deber de denunciar las conductas il\u00edcitas. Adem\u00e1s, el decreto 1875 asegura el derecho de defensa del contratista, pues prev\u00e9 que la caducidad se declare por medio de resoluci\u00f3n motivada contra la cual proceden los recursos legales. <\/p>\n
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n considera que el decreto 1875 de 1992, es exequible y solicita a la Corte Constitucional que as\u00ed lo declare. En tal virtud, en su concepto expresa lo siguiente : <\/p>\n
El art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n Nacional permite al Presidente de la Rep\u00fablica modificar y suspender la legislaci\u00f3n preexistente que sea contraria al estado de conmoci\u00f3n interior, siempre y cuando las medidas adoptadas tengan por objeto conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos, lo cual se evidencia en el decreto que se examina; a trav\u00e9s de este se le est\u00e1 dando una aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica a los deberes ciudadanos consignados en el art\u00edculo 95 constitucional, de apoyar a las autoridades constitu\u00eddas para mantener la integridad nacional y en propender al logro y al mantenimiento de la paz, ampliando y verificando, en una coyuntura excepcional, el r\u00e9gimen en materia de caducidad para determinadas entidades p\u00fablicas. <\/p>\n
Las causales de caducidad no implican la violaci\u00f3n de derechos fundamentales de los contratistas, pues se se\u00f1ala que la tolerancia, ejecuci\u00f3n u omisi\u00f3n de alguna cosa, invocando o cediendo a las amenazas de las organizaciones delictivas pueden justificarse alegando causales eximentes de responsabilidad, (art.2o), entre ellas el hecho de no haber tenido conocimiento de la comisi\u00f3n de esas conductas por los agentes o dependientes de los contratistas. Adem\u00e1s, las resoluciones que contengan la declaratoria de caducidad deberan motivarse, asegur\u00e1ndose en esta forma, el derecho a la defensa. <\/p>\n
El hecho de que el Procurador General de la Naci\u00f3n o el Fiscal General de la Naci\u00f3n pueden solicitar la declaratoria de caducidad del contrato, cuando establezcan la existencia de las conductas a que se refiere el decreto 1875 de 1992, igualmente se ajusta a la Carta, puesto que esa funci\u00f3n encuadra dentro de las atribu\u00eddas por la Constituci\u00f3n a estos funcionarios. <\/p>\n
Finalmente, concept\u00faa que al disponer el decreto que las cl\u00e1usulas de caducidad y terminaci\u00f3n unilateral se entienden incorporadas en los contratos vigentes al momento de la expedici\u00f3n de la norma, y precisar que para declarar la caducidad o terminaci\u00f3n unilateral s\u00f3lo pueden invocarse conductas realizadas con posterioridad a su vigencia, sus disposiciones se ajustan a los principios constitucionales en materia de aplicaci\u00f3n e la ley en el tiempo y a las reglas consagradas en la materia por el art\u00edculo 38 de la ley 153 de 1887. <\/p>\n
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
1. Competencia. <\/p>\n
De conformidad con los art\u00edculos constitucionales 214 numeral 6o y 241 numeral 7, corresponde a la Corte Constitucional decidir en forma definitiva sobre la constitucionalidad del decreto legislativo 1875 de veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992), dictado por el Gobierno Nacional con fundamento en el art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
2. Conexidad del Decreto 1875 de 1992 con la situaci\u00f3n que determin\u00f3 la declaratoria del Estado de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
El Decreto 1875 de 1992, fue dictado, no s\u00f3lo con fundamento en el art\u00edculo 213 de la C.N., sino en el decreto 1793 de 1992, mediante el cual se declar\u00f3 el estado de conmoci\u00f3n interior, en todo el territorio nacional, por el lapso de 90 d\u00edas, contados a partir del 8 de noviembre de 1992, declarado constitucional por \u00e9sta Corte seg\u00fan sentencia No. C-031 del 8 de febrero de 1993. <\/p>\n
El Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 1793 de 1992 adujo como causas o motivos para declarar el estado de conmoci\u00f3n interior, las siguientes: <\/p>\n
“Que adem\u00e1s de las acciones armadas contra la fuerza p\u00fablica, los grupos guerrilleros han intensificado su estrategia de atentar contra la poblaci\u00f3n civil y contra la infraestructura de producci\u00f3n y de servicios, con el fin de minar la solidaridad ciudadana con las autoridades, debilitar la organizaci\u00f3n econ\u00f3mica del pa\u00eds y obtener de funcionarios p\u00fablicos o de particulares, concesiones y beneficios de diferente \u00edndole;” <\/p>\n
“Que de acuerdo con informes de inteligencia, la acci\u00f3n de los grupos guerrilleros es facilitada por organizaciones creadas para proveerse de bienes y servicios que le permitan adelantar su actividad perturbadora del orden p\u00fablico;” <\/p>\n
“Que adem\u00e1s de intensificar las acciones militares y de polic\u00eda es necesario responder a la estrategia de los grupos guerrilleros con medidas que aseguren la solidaridad ciudadana, corten el flujo de recursos que financian las actividades de aquellos, e impidan que dispongan de los bienes que requieren para sus operaciones delincuenciales;” <\/p>\n
En el Decreto, materia de revisi\u00f3n, se invocan como hechos o circunstancias que originaron la expedici\u00f3n de normas “sobre contratos y sanciones aplicables a los contratistas”, la necesidad de “adoptar medidas de caracter excepcional, que escapan al \u00e1mbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades de polic\u00eda”, que contribuyan no s\u00f3lo a conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico y de evitar la propagaci\u00f3n de sus efectos, sino de responder a las acciones y maniobras de los grupos guerrilleros, con disposiciones que interrumpan el flujo de los recursos que financian sus actividades, obstaculicen la utilizaci\u00f3n de los bienes que necesitan para sus operaciones y garanticen la colaboraci\u00f3n ciudadana. <\/p>\n
De esta manera, el decreto objeto de Examen de exequibilidad, se refiere a materias que tienen relaci\u00f3n directa y espec\u00edfica con la situaci\u00f3n que determin\u00f3 la declaratoria del Estado de Conmoci\u00f3n Interior; conexidad entre \u00e9sta y aquel, que se precisar\u00e1 a\u00fan m\u00e1s, cuando se entre a examinar el contenido material del estatuto en revisi\u00f3n. <\/p>\n
3. Examen de constitucionalidad del Decreto 1875 de 1992, desde el punto de vista formal. <\/p>\n
El Decreto 1875 de 1992, es constitucional desde el punto de vista formal, es decir, no adolece de vicios de procedimiento en su expedici\u00f3n que afecten su validez, por cuanto: <\/p>\n
Se expidi\u00f3 por el Presidente de la Rep\u00fablica, de acuerdo con las competencias que le fueron asignadas por los art\u00edculos 213 y 214 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
De conformidad con el art\u00edculo 213 inciso 1\u00b0 de la Carta, se firm\u00f3 por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros; anot\u00e1ndose que, para la fecha de la firma del decreto, el Ministro de Educaci\u00f3n Nacional se encontraba encargado de las funciones del despacho del Ministro de Salud. <\/p>\n
Se expidi\u00f3 dentro del t\u00e9rmino de vigencia del Decreto 1793 de 1992, de fecha noviembre 8 de 1992, por medio del cual se declar\u00f3, en todo el territorio nacional, el estado de conmoci\u00f3n interior. <\/p>\n
4. Examen de constitucionalidad del Decreto 1875 de 1992, desde el punto de vista material. <\/p>\n
Los l\u00edmites al ejercicio de dichas facultades de excepci\u00f3n, seg\u00fan la sentencia de \u00e9sta Corte C-556 del 10 de octubre de 1992, se concretan en lo siguiente: <\/p>\n
a) Mediante la declaraci\u00f3n del estado de excepci\u00f3n, el Gobierno tendr\u00e1 solamente las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. <\/p>\n
b) Los decretos legislativos que se dictaren durante el estado de excepci\u00f3n s\u00f3lo pueden suspender las leyes incompatibles con el estado referido y dejar\u00e1n de regir tan pronto como se declare restablecido el orden p\u00fablico. <\/p>\n
c) No obstante la declaratoria del estado de excepci\u00f3n, no se podr\u00e1n suspender los derechos humanos ni las libertades fundamentales, y, en todo caso, se respetar\u00e1n las reglas del derecho internacional humanitario. <\/p>\n
d) La declaratoria del estado de excepci\u00f3n, no podr\u00e1 interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado. <\/p>\n
e) En ning\u00fan caso los civiles podr\u00e1n ser investigados o juzgados por la justicia penal militar. <\/p>\n
Significa lo anterior que, con las limitaciones se\u00f1aladas, al declararse el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, el Gobierno Nacional queda investido de la potestad de legislar sobre aquellas materias que ordinariamente le corresponden al Congreso. Dicha facultad, se ejerce a trav\u00e9s de decretos legislativos, cuya fuerza jur\u00eddica es la de “suspender” las leyes incompatibles con el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, los cuales dejar\u00e1n de regir tan pronto como se declare restablecido el orden p\u00fablico. (art. 213 inciso 3\u00b0 de la C.P.). <\/p>\n
La materia de la cual se ocupa el Decreto 1875, corresponde de ordinario al legislador, seg\u00fan lo dispuesto por el inciso final del art\u00edculo 150 de la Carta que dice: “compete al Congreso expedir el estatuto general de contrataci\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica y en especial de la administraci\u00f3n nacional”. <\/p>\n
La conformidad o inconformidad material de las disposiciones del Decreto 1875 de 1992 con el ordenamiento constitucional, debe analizarse mediante el Examen del contenido propio de la materia regulada por aquel. Con tal prop\u00f3sito, as\u00ed se procede, atendiendo a su naturaleza o la afinidad material, de los diferentes contenidos normativos del decreto. <\/p>\n
-La declaratoria de caducidad y sus causales. <\/p>\n
La caducidad, como instituci\u00f3n propia de la contratacion administrativa, constituye una prerrogativa o privilegio en favor de la administraci\u00f3n, que le confiere a \u00e9sta la facultad para declarar terminado un contrato administrativo o privado, en el cual se haya pactado la cl\u00e1usula de caducidad, cuando el contratista incurra, durante la vigencia del contrato, en conductas, hechos o situaciones, predeterminados expresamente en la ley o en el contrato; existen causales de caducidad legales, que son virtuales o impl\u00edcitas en el contrato, por cuanto se entienden incorporadas a \u00e9ste, sin necesidad de cl\u00e1usula especial, y contractuales, cuando expresamente se han estipulado en el contrato. <\/p>\n
El art\u00edculo 62 del Decreto 222 de 1983, establece como causales de caducidad, hechos tales como: la muerte del contratista persona natural; la incapacidad f\u00edsica permanente del contratista; la interdicci\u00f3n judicial, la disoluci\u00f3n de la persona jur\u00eddica contratista; la incapacidad financiera y el incumplimiento de las obligaciones del contratista. Tales causales apuntan, como lo expresa la norma citada, a lograr el exacto cumplimiento del objeto del contrato. <\/p>\n
La instituci\u00f3n de la caducidad, constituye el instrumento id\u00f3neo para que la administraci\u00f3n, sin la intervenci\u00f3n del juez, declare la extinci\u00f3n del v\u00ednculo contractual, cuando a su juicio, el contratista, incurso en alguna de las situaciones o conductas descritas, no est\u00e9 en condiciones de cumplir con los fines p\u00fablicos que se persiguen con la realizaci\u00f3n del objeto del contrato. Al declarar la caducidad, la administraci\u00f3n queda libre de la atadura del v\u00ednculo contractual y en libertad para escoger a otro contratista, cuyas calidades le garanticen a la administraci\u00f3n el cumplimiento de los mencionados fines. <\/p>\n
-La materia del decreto 1875 de 1992. <\/p>\n
El decreto que se revisa, en su art\u00edculo 1\u00b0 autoriza a las entidades p\u00fablicas, en los diversos \u00f3rdenes, es decir, la Naci\u00f3n, las entidades territoriales, los establecimientos p\u00fablicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades sujetas al r\u00e9gimen de dichas empresas, para declarar la caducidad administrativa de “todo contrato”, cuando el contratista, directamente o trav\u00e9s de sus agentes o dependientes, y con conocimiento de este, incurra “con ocasi\u00f3n del contrato”, en cualquiera de las conductas que aparecen delimitadas o tipificadas en los art\u00edculos 2o y 3o del citado decreto. <\/p>\n
Las nuevas causales de caducidad, se regulan en los art\u00edculos 2\u00b0 y 3\u00b0 del decreto objeto de revisi\u00f3n, as\u00ed: <\/p>\n
Art\u00edculo 2\u00b0.- La caducidad de que trata el art\u00edculo 1\u00b0 del presente Decreto podr\u00e1 declararse cuando el contratista incurra, con ocasi\u00f3n del contrato, en cualquiera de las siguientes conductas: <\/p>\n
1. Hacer, tolerar u omitir alguna cosa invocando o cediendo injustificadamente a amenazas por parte de la delincuencia organizada o de grupos guerrilleros. <\/p>\n
2. Recibir, suministrar, administrar, invertir, financiar, transferir, guardar, transportar, almacenar o conservar dineros o bienes provenientes de o con destino a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros. <\/p>\n
3. Colaborar o prestar ayuda a la delincuencia organizada o a grupos guerrilleros. <\/p>\n
5. Paralizar, suspender o disminuir notoriamente el cumplimiento de sus obligaciones contractuales por atender instrucciones de la delincuencia organizada, de los grupos guerrilleros o de sus miembros. <\/p>\n
PARAGRAFO. Para efectos de lo dispuesto en el presente art\u00edculo constituye hecho del contratista la conducta de sus agentes o dependientes, de la cual haya tenido conocimiento el contratista. <\/p>\n
Art\u00edculo 3\u00b0.- Tambi\u00e9n podr\u00e1 declararse la caducidad cuando el contratista o la persona que ejerza su representaci\u00f3n legal incumpla el deber de denunciar hechos punibles, cuya comisi\u00f3n haya conocido con ocasi\u00f3n del contrato, que sean cometidos por integrantes de la delincuencia organizada o de grupos guerrilleros. <\/p>\n
En cuanto al procedimiento para la declaratoria de caducidad, el art\u00edculo 4\u00b0 prev\u00e9 la “resoluci\u00f3n motivada”, en la cual se hacen efectivas la cl\u00e1usula penal y las multas pactadas contractualmente y su notificaci\u00f3n con arreglo al C. C. A. Igualmente contempla, que una vez en firme dicha providencia se liquide el contrato, sin que sea procedente el pago de indemnizaci\u00f3n alguna, en favor del contratista. <\/p>\n
El inciso final de dicha norma advierte, que la aplicaci\u00f3n de dicha cl\u00e1usula no podr\u00e1 ser sometida “a conciliaci\u00f3n o decisi\u00f3n arbitral”. <\/p>\n
El art\u00edculo 6\u00b0 faculta al contratista para terminar unilateralmente los sub-contratos que haya celebrado, sin que se requiera decisi\u00f3n judicial ni haya lugar al pago de indemnizaci\u00f3n alguna, cuando se establezca que el sub-contratista incurri\u00f3 en algunas de las conductas previstas en los art\u00edculos 2\u00b0 y 3\u00b0 como causales de caducidad. <\/p>\n
La norma del art\u00edculo 5\u00b0 faculta al Procurador General de la Naci\u00f3n y al Fiscal General de la Naci\u00f3n para solicitar a la autoridad competente, la declaratoria de caducidad del contrato, cuando “establezcan la existencia de las conductas a que se refiere los art\u00edculos 2\u00b0 y 3\u00b0”. Igual previsi\u00f3n se establece en el art\u00edculo 6\u00b0 para la terminaci\u00f3n de los sub-contratos por el contratista, quien igualmente, y por las causales anotadas, puede, a petici\u00f3n de la entidad p\u00fablica contratante terminar la relaci\u00f3n contractual. <\/p>\n
Incurre en causal de mala conducta “el funcionario que no declare la caducidad del contrato” en la oportunidad que la norma preve\u00e9. <\/p>\n
Cuando el contratista, sin justa causa, no da por terminado el sub-contrato, en las circunstancias antes descritas, la entidad competente proceder\u00e1 a aplicar las multas previstas en el contrato y, si es del caso, a declarar su caducidad. <\/p>\n
El art\u00edculo 7\u00b0, alude a la inclusi\u00f3n autom\u00e1tica de las causales de caducidad en los contratos que se encuentren en ejecuci\u00f3n a la fecha de vigencia del decreto y a los celebrados con posterioridad. Adem\u00e1s, advierte que las conductas sancionables son las realizadas con posterioridad a la referida vigencia y que el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los contratos privados que hubieren celebrado las entidades p\u00fablicas, s\u00f3lo se afecta en lo referente a la caducidad. <\/p>\n
El art\u00edculo 8\u00b0, inhabilita para celebrar contratos a los contratistas a quienes se les haya declarado la caducidad, con arreglo a las previsiones del decreto 222 de 1983. <\/p>\n
Finalmente, el art\u00edculo 9\u00b0 erige en causal de mala conducta, sancionable con destituci\u00f3n, la omisi\u00f3n, sin justa causa del servidor p\u00fablico de no declarar la caducidad, o de no ordenar la terminaci\u00f3n unilateral de los sub-contratos, o de no informar “los hechos irregulares a las autoridades competentes”. Para los gobernadores y los alcaldes, el procedimiento para aplicar la correspondiente sanci\u00f3n es el contemplado en el decreto de conmoci\u00f3n interior 1811 de 1992. <\/p>\n
A juicio de esta Corte, el decreto que se revisa es constitucional, con las salvedades que se consignan m\u00e1s adelante, por las siguientes razones: <\/p>\n
a) Nuevas causales de caducidad. <\/p>\n
La inclusi\u00f3n de nuevas causales de caducidad, no implica desconocimiento de las prestaciones econ\u00f3micas que, seg\u00fan el contrato se deben reconocer por la administraci\u00f3n al contratista; por lo tanto, no se vulnera con ello el art\u00edculo 58 de la C.P., que garantiza “los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles”. <\/p>\n
Tampoco, la inclusi\u00f3n de dichas causales rompe el equilibrio econ\u00f3mico financiero o ecuaci\u00f3n financiera del contrato, entendida como la equivalencia o balance que debe existir entre las cargas o prestaciones que asume el contratista con ocasi\u00f3n del contrato y las prestaciones o utilidades que, como contraprestaci\u00f3n, debe recibir de la administraci\u00f3n. Adem\u00e1s, si de hecho se rompiera dicho equilibrio, la administraci\u00f3n tendr\u00eda que indemnizar al contratista, mediante la aplicaci\u00f3n de los principios que regulan la contrataci\u00f3n administrativa, y de lo dispuesto por el inciso primero del art\u00edculo 90 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, que dice: <\/p>\n
“El Estado responder\u00e1 patrimonialmente por los da\u00f1os antijur\u00eddicos que le sean imputables, causados por la acci\u00f3n o la omisi\u00f3n de las autoridades p\u00fablicas. <\/p>\n
Por otra parte, la cl\u00e1usula de caducidad es una de las llamadas cl\u00e1usulas exorbitantes del derecho com\u00fan por la doctrina y la jurisprudencia y pone de manifiesto el reconocimiento de poderes excepcionales a la administraci\u00f3n que le permiten extinguir el v\u00ednculo contractual para asegurar la primac\u00eda de los intereses p\u00fablicos o sociales que est\u00e1n vinculados a la realizaci\u00f3n del objeto del contrato. <\/p>\n
Dado que el contratista es considerado como un colaborador de la administraci\u00f3n en la consecuci\u00f3n de los fines propios del contrato necesariamente debe exigirse de este un comportamiento leal, honesto y correcto con la administraci\u00f3n que se enmarca dentro del principio de la buena fe (art. 83 C. P.), comportamiento que supera el mero cumplimiento de las obligaciones contractuales para situarse en el campo de la solidaridad (art. 1\u00b0 C. P.) con la persona p\u00fablica contratante que como parte integrante que es del Estado, est\u00e1 interesada en que se cumplan los postulados del pre\u00e1mbulo y los principios fundamentales de los art\u00edculos 1\u00b0 y 2\u00b0 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Aunado lo anterior al deber de “los nacionales y de los extranjeros ” de “acatar la Constituci\u00f3n y las leyes, respetar y obedecer a las autoridades (art. 4\u00b0, inciso 2\u00b0 ib\u00eddem) de cargar con las responsabilidades que implica el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Constituci\u00f3n de cumplir con los deberes de “respetar y apoyar las autoridades democr\u00e1ticas leg\u00edtimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales”, de “propender al logro y mantenimiento de la paz” y de “colaborar por el buen funcionamiento de la administraci\u00f3n de justicia” (art. 95, inciso 1\u00b0, 2\u00b0, numerales 3 y 6), se ajusta a los ordenamientos constitucionales la inclusi\u00f3n de causales de caducidad en los contratos que hayan celebrado las diferentes entidades p\u00fablicas destinadas a asegurar el mantenimiento del orden p\u00fablico y a contrarrestar las acciones de la guerrilla subversiva. <\/p>\n
El deber de denunciar los hechos punibles a que alude el art\u00edculo 3\u00b0, guarda armon\u00eda con el art\u00edculo 25 del C. P. P. que establece para todas las personas id\u00e9ntico deber. <\/p>\n
La circunstancia de que el art\u00edculo 1o, incluye a las entidades territoriales entre los organismos a quienes van dirigidas las normas del decreto que se revisa, no viola la autonom\u00eda de dichos entes (art\u00edculos 1o y 287 C.P.), en primer lugar, porque el Gobierno dentro del Estado de Conmoci\u00f3n Interior puede ocuparse de regular lo relativo a la contrataci\u00f3n administrativa y, especificamente, lo concerniente a la caducidad, materia que de ordinario corresponde al Congreso, seg\u00fan el inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Nacional; en segundo lugar, por que lo relativo a la forma de terminaci\u00f3n de los contratos, es materia que igualmente corresponde regular al legislador ordinario, o extraordinario excepcional. <\/p>\n
Atendiendo a la materia propia de las causales de caducidad, se observa que el numeral 1o del art\u00edculo, en cuanto consagra como causal de caducidad “hacer, tolerar u omitir alguna cosa invocando o cediendo injustificadamente a amenazas por parte de la delincuencia organizada o de grupos guerrilleros”, al parecer regula una conducta en forma vaga y generalizada, esto es, un tipo abierto, lo cual podr\u00eda conllevar al desconocimiento del derecho de defensa (art\u00edculo 29 C.P.). Sin embargo, la circunstancia de que la conducta del agente debe realizarse con motivo de la ejecuci\u00f3n del contrato, y ser adem\u00e1s, “injustificada”, purga el vicio aparente que un interprete desprevenido de la norma, pudiese encontrar. <\/p>\n
Adicionalmente, podr\u00eda pensarse que las nuevas causales de caducidad desconocen la presunci\u00f3n de inocencia, consagrada en el art\u00edculo 29 de la C.P., ya que la autoridad administrativa para efectos de verificar la ocurrencia de algunas de dichas causales y de adoptar la correspondiente decisi\u00f3n, en relaci\u00f3n con conductas constitutivas de delitos, se estar\u00eda pronunciando, invadiendo la competencia de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y de la Justicia Penal, en asuntos que escapan a la \u00f3rbita de sus atribuciones. <\/p>\n
Sobre el punto conviene precisar que dentro de un r\u00e9gimen de derecho administrativo como el que nos rige y que la propia Constituci\u00f3n Pol\u00edtica reconoce en diferentes normas, la administraci\u00f3n puede decidir mediante la aplicaci\u00f3n del derecho y sin la intervenci\u00f3n previa del Juez, situaciones jur\u00eddicas controvertidas frente a un particular; es lo que se conoce en el derecho administrativo como el privilegio de la decisi\u00f3n previa. Pero el particular no se encuentra desprotegido juridicamente ante el acto de la administraci\u00f3n que lesiona sus intereses, pues contra el mismo puede intentar los recursos de v\u00eda gubernativa y las acciones contencioso administrativas. <\/p>\n
A juicio de esta Corte, la caducidad no se aplica en forma autom\u00e1tica, pues la administraci\u00f3n debe verificar la existencia de la respectiva causal y dar oportunidad al contratista de ejercer su derecho de defensa, oy\u00e9ndolo en descargos y permiti\u00e9ndole aducir las pruebas que justifiquen su conducta. <\/p>\n
Es por ello que, en este caso, no se d\u00e1 el f\u00e9nomeno de la prejudicialidad penal. Adem\u00e1s, bien puede suceder -igual acontece en los procesos disciplinarios- que la justicia penal declare que no existe delito y en cambio la decisi\u00f3n administrativa que aplica la caducidad, se justifique desde el punto de vista legal y de conveniencia para el inter\u00e9s p\u00fablico o social. <\/p>\n
b) Procedimiento para decretar la caducidad <\/p>\n
El art\u00edculo 4\u00b0 del Decreto en cuanto establece que la caducidad debe declararse por resoluci\u00f3n motivada, se ajusta a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque el afectado por la medida tiene la oportunidad de conocer las causas que motivaron la terminaci\u00f3n del v\u00ednculo contractual y de impugnar, por los medios legales, tal decisi\u00f3n, con lo cual se garantiza el derecho de defensa tutelado por la Constituci\u00f3n. (Art. 29 de la C. P.). Sin embargo, para asegurar a\u00fan m\u00e1s dicho derecho de defensa, estima la Corte, que la entidad p\u00fablica deber\u00e1 dar al contratista la oportunidad de expresar las razones que hubieren podido justificar la acci\u00f3n u omisi\u00f3n que configura la respectiva causal de caducidad, as\u00ed como la de aducir la prueba correspondiente. <\/p>\n
La obligaci\u00f3n de hacer efectiva la cl\u00e1usula penal, es una consecuencia obligada de la declaratoria de caducidad, por hallarse incurso el contratista en una de las causales de caducidad mencionadas. <\/p>\n
En consecuencia, no existe reparo alguno de inconstitucionalidad por este aspecto, como tampoco, por el hecho de hacer efectivas las “multas contractuales”, si con ello se entiende que la medida no constituye una determinaci\u00f3n simult\u00e1nea con la caducidad, sino tan solo la ejecuci\u00f3n de estas sanciones impuestas con anterioridad por la administraci\u00f3n; porque si tanto la cl\u00e1usula penal como la multa pudiesen ser aplicadas al mismo tiempo en la resoluci\u00f3n que declara la caducidad se violar\u00eda el principio de que nadie puede ser juzgado y sancionado dos veces por el mismo hecho (art. 29 C.P.). <\/p>\n
La liquidaci\u00f3n del contrato que prev\u00e9 la norma en concreto se justifica ante la declaratoria de caducidad, y el no reconocimiento de indemnizaci\u00f3n obedece a que tal declaratoria se hace por hechos o causas imputables al contratista (art. 90 C. P.). Igualmente, se enmarca dentro de la competencia del Gobierno, el establecer que la aplicaci\u00f3n de la caducidad no “podr\u00e1 ser sometida a conciliaci\u00f3n o a decisi\u00f3n arbitral”. <\/p>\n
c) Intervenci\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n y del Fiscal General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
La intervenci\u00f3n que el art. 5\u00b0 del Decreto 1875 de 1992 asigna al Procurador General de la Naci\u00f3n, es constitucional porque se adec\u00faa al \u00e1mbito de las funciones que se le asignan a dicho funcionario por el art\u00edculo 277-1, 3, 5 y 6 de la C.P. <\/p>\n
La intervenci\u00f3n del Fiscal General de la Naci\u00f3n de que trata el art\u00edculo 5o del decreto que se revisa, es constitucional, ya que ella se encuentra dentro del ambito de las funciones que a \u00e9l se le se\u00f1alan en los art\u00edculos 250 y 251 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
En relaci\u00f3n a esta facultad del Fiscal, para que en desarrollo de investigaciones adelantadas en ejercicio de sus funciones, solicite la declaratoria de caducidad, observa la Corte, que hay una conexidad, entre las materias que son de su incumbencia, y lo referente a la funci\u00f3n que se le asigna, de simplemente pedir la sanci\u00f3n de la caducidad; conexidad, que se evidencia, cuando el contenido de la norma del art\u00edculo 5o del decreto 1875 de 1992 exige que esa solicitud de caducidad que hace el Fiscal, debe acaecer “en desarrollo de investigaciones adelantadas en ejercicio de sus funciones”, esto es, dentro de la investigaci\u00f3n de delitos, y cuando la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica encausa las funciones del Fiscal General de la Naci\u00f3n, entre otras, a la tarea o deber de colaborar en la preservaci\u00f3n del orden p\u00fablico (numeral 5o del art. 251). <\/p>\n
El inciso final de la norma objeto de an\u00e1lisis es inconstitucional porque obliga en forma perentoria a las autoridades administrativas, dentro del breve lapso de dos d\u00edas, a declarar la caducidad del contrato, a petici\u00f3n del Procurador General de la Naci\u00f3n o del Fiscal General de la Naci\u00f3n, para apartarse del criterio prefijado en la orden de la Procuraduria o Fiscal\u00eda, con lo cual se invade una \u00f3rbita propia de la competencia administrativa, se desconoce el derecho de audiencia y defensa de los contratistas afectados con la decisi\u00f3n, y se viola el principio de imparcialidad del art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (arts 29, 121, 250, 251, 277 y 278). Advierte la Corte, que la declaratoria de inexequibilidad de esta norma, no implica que los funcionarios p\u00fablicos queden exentos de responsabilidad, cuando omitan sin justa causa declarar la caducidad, o no ordenen la terminaci\u00f3n unilateral de los subcontratos (art\u00edculo 6o del decreto 1875 de 1992), pues para tal caso, existe la norma del art\u00edculo 9o que se declara exequible. <\/p>\n
d) Terminaci\u00f3n de los subcontratos. <\/p>\n
La instituci\u00f3n del subcontrato, aun cuando de frecuente ocurrencia en la contrataci\u00f3n administrativa, constituye una excepci\u00f3n al principio de la ejecuci\u00f3n personal del contrato por el contratista (principio intuito personae), seg\u00fan la cual, sin el consentimiento de la entidad p\u00fablica contratante no puede el contratista ceder el contrato a un tercero que lo sustituya en su ejecuci\u00f3n, total o parcialmente. <\/p>\n
La posibilidad del subcontrato depende, entonces, de la aprobaci\u00f3n de la administraci\u00f3n que acepta el subcontrato, bien en el cuerpo mismo del contrato, o en convenio separado. <\/p>\n
Aun cuando la relaci\u00f3n con el subcontratista, es diferente a la que existe entre el contratista y la administraci\u00f3n, pues la una se gobierna por normas del derecho privado y la otra por las disposiciones del derecho p\u00fablico, lo cierto es, que siendo la relaci\u00f3n del subcontratista accesoria a la del contrato principal, todas las situaciones jur\u00eddicas que afecten a la persona del contratista, necesariamente inciden o repercuten en \u00e9ste, por la estrecha relaci\u00f3n de dependencia que se da entre ellos, de manera que, las mismas causales o motivos de terminaci\u00f3n del contrato, a trav\u00e9s de la caducidad por la administraci\u00f3n, pueden ser esgrimidas por el contratista para terminar unilateralmente el subcontrato, como se preve\u00e9 en el decreto materia de revisi\u00f3n. <\/p>\n
Adem\u00e1s, es posible que el contratista, con el prop\u00f3sito de eludir la caducidad, utilice los mecanismos del subcontrato para ponerse a salvo de la aplicaci\u00f3n de las causales de caducidad. <\/p>\n
Por las razones anteriormente anotadas, en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 5\u00b0 del Decreto, resulta tambi\u00e9n constitucional la intervenci\u00f3n del Fiscal General de la Naci\u00f3n en lo relativo a la terminaci\u00f3n unilateral de los subcontratos. <\/p>\n
En cuanto al inciso final del art\u00edculo 6\u00b0, seg\u00fan el cual, “la terminaci\u00f3n unilateral a que hace referencia el presente Decreto no requerir\u00e1 decisi\u00f3n judicial ni dar\u00e1 lugar al pago de indemnizaci\u00f3n de perjuicios”, tampoco vulnera ninguna norma constitucional, pues con ello no se desconoce un derecho adquirido ni se coarta el derecho de defensa ni ning\u00fan derecho tutelado por la Constituci\u00f3n. No obstante, el sub-contratista tiene expedita la v\u00eda judicial, si considera que la terminaci\u00f3n del contrato o subcontrato no se ajusta a derecho. <\/p>\n
La terminaci\u00f3n unilateral no requiere decisi\u00f3n judicial, porque dicha terminaci\u00f3n opera de pleno derecho por el cumplimiento de la condici\u00f3n resolutoria, que qued\u00f3 configurada por el establecimiento de las causales de caducidad, que son, al mismo tiempo, causales de terminaci\u00f3n de los sub-contratos. <\/p>\n
El no reconocimiento de indemnizaci\u00f3n al sub-contratista se justifica, como es natural, porque el sub-contrato termina por causas que le son imputables. Adem\u00e1s, los actos il\u00edcitos o prohib\u00eddos por la ley no pueden ser fuente de derecho. <\/p>\n
e) Incorporaci\u00f3n autom\u00e1tica a los contratos de las cl\u00e1usulas de caducidad y terminaci\u00f3n unilateral. <\/p>\n
El art\u00edculo 7\u00b0 del Decreto dispone que las cl\u00e1usulas de caducidad y terminaci\u00f3n unilateral se entienden incorporadas, en todos los contratos y subcontratos que se encuentren en ejecuci\u00f3n a la fecha de vigencia del Decreto en cuesti\u00f3n, as\u00ed como en aquellos que se celebren a partir de la misma. <\/p>\n
La norma es constitucional, porque simplemente es la aplicaci\u00f3n del efecto inmediato que tienen las normas expedidas por motivos de orden p\u00fablico o de inter\u00e9s p\u00fablico o social, en cuanto que, a trav\u00e9s de ellas, se garantiza la prevalencia del inter\u00e9s general y la necesidad de asegurar la convivencia pac\u00edfica y la protecci\u00f3n inmediata por las autoridades de la vida, honra, bienes, creencias y dem\u00e1s derechos y libertades de los asociados (Art\u00edculos 1\u00b0 y 2\u00b0 de la C.P.). Adem\u00e1s, la norma en referencia es una reiteraci\u00f3n del principio contenido en el art\u00edculo 18 de la ley 153 de 1887 que en lo pertinente dice: <\/p>\n
“Las leyes que por motivos de moralidad, salubridad o utilidad p\u00fablica restrinjan derechos amparados por la ley anterior, tienen efecto general inmediato”. <\/p>\n
La previsi\u00f3n del inciso final del art\u00edculo 7\u00b0 es tambi\u00e9n constitucional, porque coincide con lo preceptuado por el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica, en cuanto al juzgamiento “conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa”, previsi\u00f3n que es aplicable a las actuaciones administrativas. <\/p>\n
Conviene precisar adem\u00e1s, que la inclusi\u00f3n autom\u00e1tica de las causales legales de caducidad, es una incorporaci\u00f3n temporal, en razon de que se hace a trav\u00e9s de normas temporales de un decreto legislativo de Conmoci\u00f3n Interior, el cual, por su misma naturaleza, no deroga las leyes incompatibles con dicho Estado, sino que s\u00f3lo podr\u00e1 suspenderlas, mientras se declara restablecido el orden p\u00fablico (inciso 3o del art.213 de la C.P.). <\/p>\n
Las cla\u00fasulas de caducidad y terminaci\u00f3n unilateral de los contratos y subcontratos, a que se refiere el decreto 1875 de 1992, aunque se entienden incorporadas a los contratos en ejecuci\u00f3n a la fecha de entrada en vigor del decreto, son temporales, es decir, dejar\u00e1n de regir en el momento mismo en que se levante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior y no se prorrogue la vigencia del decreto que las establece; temporalidad que t\u00e1mbien se establece con respecto a los contratos o subcontratos que se celebren a partir de la fecha de entrada en vigor del mismo. <\/p>\n
No sucede igual cosa, cuando las cla\u00fasulas legales de caducidad se pactan expresamente en el contrato, pues en tal caso, devienen en cla\u00fasulas contractuales y su vigencia ya no seria temporal, sino la de la vida misma del contrato. En este evento, la vigencia de las cla\u00fasulas no depende propiamente de la normatividad del decreto en cuesti\u00f3n, sino de la autonom\u00eda de la voluntad de las partes. <\/p>\n
f) Inhabilidad de los contratistas. <\/p>\n
Lo dispuesto por el art\u00edculo 8\u00b0 del Decreto 1875 de 1992, relativo a la inhabilidad de los contratistas, es el resultado l\u00f3gico de la declaraci\u00f3n de caducidad, situaci\u00f3n que igualmente consagra el numeral 2o del art\u00edculo 8o del decreto 222 de 1983, al cual se remite espec\u00edficamente la disposici\u00f3n analizada. <\/p>\n
g) Causales de mala conducta de los funcionarios p\u00fablicos. <\/p>\n
El art\u00edculo 9\u00b0 del Decreto en revisi\u00f3n eleva a causal de mala conducta el hecho de que un servidor p\u00fablico, sin justa causa, no declare la caducidad de un contrato administrativo ni ordene su terminaci\u00f3n unilateral u omita informar los hechos irregulares a que se refieren los art\u00edculos 2\u00b0 y 3\u00b0 del mismo Decreto, a las autoridades competentes. <\/p>\n
La norma en cuesti\u00f3n se ajusta tambi\u00e9n a nuestra Carta Constitucional, porque las conductas se\u00f1aladas por la disposici\u00f3n constituyen faltas disciplinarias, que deben ser sancionadas, si se tiene en cuenta que la norma del art\u00edculo 123 de la C. P., dispone que los funcionarios p\u00fablicos est\u00e1n al servicio del Estado y la comunidad y ejercer\u00e1n sus funciones con arreglo a la Constituci\u00f3n, a la ley y al reglamento, y que seg\u00fan los art\u00edculos 6 y 124 ib\u00eddem, a los funcionarios p\u00fablicos se les puede exigir responsabilidad, en las condiciones que determine la ley, cuando infrinjan la Constituci\u00f3n y la ley y por omisi\u00f3n o extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de sus funciones. En tal virtud, corresponde al legislador ordinario, y en este caso, cuando se decreta el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, al Gobierno, determinar la responsabilidad de los servidores p\u00fablicos y la manera de hacerla efectiva. <\/p>\n
Finalmente, el procedimiento para la aplicaci\u00f3n de sanciones a los gobernadores y alcaldes se\u00f1alado en el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 9\u00b0 del Decreto 1875 de 1992, se remite al decreto 1811 de 1992, declarado constitucional por esta misma Corte. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE los siguientes art\u00edculos del Decreto Legislativo 1875 de 1992 “Por el cual se dictan normas de Conmoci\u00f3n Interior sobre contratos y sanciones aplicables a los contratistas”: 1\u00b0, 2\u00b0, 3\u00b0, 4\u00b0, 6\u00b0, 7\u00b0, 8\u00b0, 9\u00b0 y 10\u00b0. <\/p>\n
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el art\u00edculo 5\u00b0 del Decreto legislativo 1875 de 1992, salvo el inciso 2o, que dice: “incurrira en causal de mala conducta el funcionario que no declare la caducidad del contrato dentro de los dos d\u00edas siguientes a la fecha en que se haya recibido la respectiva solicitud”, el cual se declara INEXEQUIBLE. <\/p>\n
C\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese al Gobierno Nacional e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
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C-136-93 Sentencia No. C-136\/93 CADUCIDAD DEL CONTRATO\/CONMOCION INTERIOR-Alcance El Gobierno dentro del Estado de Conmoci\u00f3n Interior puede ocuparse de regular lo relativo a la contrataci\u00f3n administrativa y, especificamente, lo concerniente a la caducidad, materia que de ordinario corresponde al Congreso, seg\u00fan el inciso final del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n Nacional; […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[8],"tags":[],"class_list":["post-322","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1993"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/322","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=322"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/322\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=322"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=322"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=322"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}