T-525-97<\/p>\n
SENTENCIA T-525\/97 <\/p>\n
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Observancia de garant\u00edas fundamentales y debido proceso <\/p>\n
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Alcance del control posterior <\/p>\n
DEBIDO PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Investigaciones paralelas\/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Investigaciones fiscales paralelas <\/p>\n
Al prescribir el art\u00edculo 267 que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica puede ejercer el control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial de manera excepcional y en los casos previstos por la ley, y al autorizar \u00e9sta al organismo fiscal de car\u00e1cter nacional para proceder de conformidad, a solicitud de la mitad mas uno de los miembros de las corporaciones territoriales, quiere decir lo anterior que aquella sustrajo en cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales, la competencia que para los mismos efectos tiene la Contralor\u00eda del Departamento, lo cual implicaba la imposibilidad de esta \u00faltima para adelantar la investigaci\u00f3n en relaci\u00f3n con los mismos hechos materia de responsabilidad fiscal. No debe olvidarse que la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizaci\u00f3n, la delegaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n de funciones, para lo cual las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Lo que es materia de examen de la Corte Constitucional es la vulneraci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso en ejercicio de la acci\u00f3n de tutela, as\u00ed como la definici\u00f3n acerca de la competencia del ente fiscalizador en materia de responsabilidad fiscal y no la disciplinaria o penal que corresponde a las autoridades respecto al proceder del accionante en la presunta actuaci\u00f3n irregular que dio lugar al detrimento financiero. <\/p>\n
Referencia: Expediente No. T- 136.045 <\/p>\n
Peticionario: Jorge Eli\u00e9cer Ballesteros Bernier contra la Contralor\u00eda Departamental de la Guajira <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. Hernando Herrera Vergara <\/p>\n
Santa F\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., Octubre 16 de 1997 <\/p>\n
En cumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 9\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de Riohacha, remiti\u00f3 a la Corte Constitucional el expediente relacionado con la acci\u00f3n de tutela de la referencia, para los efectos de la revisi\u00f3n constitucional del fallo proferido por esa Corporaci\u00f3n el 23 de mayo de 1997, mediante el cual se resolvi\u00f3 la impugnaci\u00f3n de la sentencia del Juzgado 1\u00ba Civil del Circuito de Riohacha el 14 de abril del mismo a\u00f1o. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
El ciudadano Jorge Eli\u00e9cer Ballesteros Bernier, obrando por conducto de apoderado, promovi\u00f3 acci\u00f3n de tutela contra el Contralor Departamental de la Guajira, por la presunta vulneraci\u00f3n de su derecho fundamental al debido proceso, con fundamentos en los siguientes: <\/p>\n
H E C H O S : <\/p>\n
Afirma el accionante, que en 1992 cuando se encontraba desempe\u00f1ando el cargo de Gobernador del Departamento de la Guajira, con previa autorizaci\u00f3n de la Asamblea Departamental, obtuvo del Banco de Bogot\u00e1 un cr\u00e9dito por la suma de $5.000.000.000 a una tasa de inter\u00e9s del 30% anual, conforme a lo establecido por la Superintendencia Bancaria. <\/p>\n
No obstante, la suma realmente desembolsada por el Banco en menci\u00f3n fue de $4.625.000.000, pues se le descontaron $375.000.000 por concepto de cobro anticipado de intereses. <\/p>\n
Posteriormente, el d\u00eda 7 de Mayo de 1993, previa autorizaci\u00f3n del Consejo de Gobierno de la Guajira, celebr\u00f3 un contrato de fiducia con el fin de obtener una renta sobre la suma acreditada y as\u00ed amortiguar el costo del dinero prestado, ya que en su concepto \u201clos dineros en Tesorer\u00eda del Departamento (cuentas) nada produc\u00edan\u201d; adem\u00e1s, se\u00f1ala que no se encontraba facultado para realizar ning\u00fan tipo de inversi\u00f3n debido a la falta de apropiaciones presupuestales que la respaldaran. <\/p>\n
Afirma igualmente, que durante el tiempo de vigencia del contrato, la rentabilidad del dinero entregado por el Banco de Bogot\u00e1 fue de $528.046.039.23, y los intereses incluyendo los que fueron cobrados de manera anticipada alcanzaron la suma de $1.100.000.000, la cual deb\u00eda ser cancelada al Banco, as\u00ed el dinero hubiera permanecido en su poder. Sin embargo, indica que tanto la Asamblea como la Contralor\u00eda del Departamento a trav\u00e9s de la Divisi\u00f3n de Investigaciones Fiscales y Polic\u00eda Judicial, consideraron que la conducta asumida por el peticionario caus\u00f3 un detrimento en los intereses econ\u00f3micos del ente departamental, raz\u00f3n por la cual denunciaron los hechos ocurridos ante la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, la Fiscal\u00eda y la Contralor\u00eda General para efectos de que iniciaran las investigaciones respectivas. <\/p>\n
Expresa que la misma Unidad de Fiscal\u00eda Delegada ante la Corte Suprema de Justicia, mediante auto de fecha 31 de mayo de 1995, una vez analizados los hechos a que se refiere la presente acci\u00f3n, contenidos en el oficio 003 de fecha 10 de enero de 1995 y dirigido al Procurador General de la Naci\u00f3n por el Contralor Departamental de la Guajira, profiri\u00f3 resoluci\u00f3n inhibitoria por no hallar elementos de juicio ni sustento alguno a las objeciones hechas por la Contralor\u00eda Departamental, ya que no se encontraron irregularidades en la celebraci\u00f3n del contrato. <\/p>\n
Asimismo, la misma Unidad de Fiscal\u00edas, mediante auto de 26 de julio de 1995, despu\u00e9s de realizadas las investigaciones pertinentes, esta vez enviados directamente por la Contralor\u00eda Departamental de la Guajira, Divisi\u00f3n de Investigaciones Fiscales, expres\u00f3 que profer\u00eda resoluci\u00f3n inhibitoria por segunda vez por las observaciones hechas por la Contralor\u00eda, y por el contrario, afirm\u00f3 que el accionante no hab\u00eda incurrido en una conducta censurable, como lo hab\u00eda aseverado la Contralor\u00eda Departamental. <\/p>\n
No obstante las anteriores determinaciones, la Unidad de Investigaciones Fiscales de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica decidi\u00f3 en diciembre de 1995, proferir auto de cierre de investigaciones y apertura de juicio fiscal, de las diligencias adelantadas en la Gobernaci\u00f3n de la Guajira, entre otras contra el demandante a quien se le imput\u00f3 un faltante de $921.953.960.77, los cuales se relacionan con el mismo encargo fiduciario, y en virtud de la competencia excepcional que posee aquella, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 49 de la Ley 42 de 1993. <\/p>\n
Agrega el accionante, que interpuso recurso de reposici\u00f3n contra la decisi\u00f3n de cierre de investigaci\u00f3n y apertura de juicio fiscal, la cual fue revocada debido a que su conducta \u201cno solo no fue irresponsable sino que fue ajustada a derecho y loable en defensa de los intereses departamentales que estaba obligado a proteger\u201d. <\/p>\n
As\u00ed pues, afirma que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica inici\u00f3 el proceso de investigaci\u00f3n que concluy\u00f3 primero con la apertura de juicio fiscal (diciembre de 1995) y luego con la revocatoria del mismo (marzo 15 de 1996). <\/p>\n
Igualmente afirma el actor, que con el objeto de controvertir la legalidad de la decisi\u00f3n proferida por la entidad demandada, interpuso el recurso de reposici\u00f3n alegando la violaci\u00f3n del debido proceso por haberse juzgado dos veces a una persona por la misma causa, caducidad de la acci\u00f3n y la violaci\u00f3n del derecho de defensa, por no permitir al peticionario controvertir las pruebas allegadas al proceso. <\/p>\n
A pesar de lo anterior, la Contralor\u00eda Departamental ignorando lo fundamental del recurso interpuesto, decidi\u00f3 revocar el auto de apertura de juicio fiscal para que las partes pudieran controvertir las pruebas practicadas durante la investigaci\u00f3n, ordenando la continuidad procesal una vez transcurriera el t\u00e9rmino legal de cinco d\u00edas, sin tener en cuenta que con ello se estaba violando un derecho fundamental como es el debido proceso. <\/p>\n
As\u00ed pues, con fundamento en lo expuesto, afirma que los t\u00e9rminos procesales fueron desconocidos en forma flagrante y mal intencionada, con fines pol\u00edticos, ya que la apertura de la investigaci\u00f3n se produjo el 23 de enero de 1995, y solo el 30 de noviembre de 1996, es decir veinte meses despu\u00e9s, ocurri\u00f3 el cierre de la misma y se orden\u00f3 la apertura del juicio fiscal. En esa medida, se\u00f1ala que hubo un retardo injustificado en el tr\u00e1mite de la investigaci\u00f3n, ya que dur\u00f3 m\u00e1s de 540 d\u00edas, no obstante que el art\u00edculo 77 de la Ley 42 de 1993 determina que \u00e9sta deber\u00e1 realizarse durante el t\u00e9rmino de 30 d\u00edas prorrogables por otros 30 d\u00edas m\u00e1s. <\/p>\n
P R E T E N S I O N E S : <\/p>\n
En virtud de los hechos narrados, solicita que se proteja el debido proceso que se le sigue por parte de la Contralor\u00eda Departamental de la Guajira, Divisi\u00f3n de Investigaciones Fiscales y Polic\u00eda Judicial, respecto a la apertura de juicio fiscal, y en consecuencia, se ordene a la entidad demandada, abstenerse de continuar el proceso fiscal adelantado en su contra o de cualquier otro que tenga como fundamento los mismos hechos que dieron origen a la investigaci\u00f3n que presuntamente vulner\u00f3 el derecho fundamental invocado, es decir, el encargo con la Fiduciaria Bogot\u00e1 para la administraci\u00f3n y manejo del cr\u00e9dito de $5.000.000.000.oo prestados por el Banco de Bogot\u00e1 a la administraci\u00f3n departamental el 7 de mayo de 1993, seg\u00fan ordenanza # 05 de 1992 y el contrato de fiducia del 18 de mayo de 1993. <\/p>\n
II. LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE SE REVISAN <\/p>\n
Sentencia de Primera Instancia <\/p>\n
El Juzgado Primero Civil del Circuito de Riohacha, mediante providencia del 14 de abril de 1997 resolvi\u00f3 conceder el amparo solicitado por el accionante, ordenando a la Contralor\u00eda Departamental de la Guajira que en el t\u00e9rmino de 48 horas profiera decisi\u00f3n archivando la investigaci\u00f3n fiscal, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: <\/p>\n
Que el proceso fiscal adelantado por la entidad demandada en contra del entonces Gobernador de la Guajira no ha terminado, en la medida en que no se ha expedido el correspondiente acto administrativo que ponga fin a la actuaci\u00f3n adelantada por la Contralor\u00eda Departamental, acto que debe ser notificado seg\u00fan las formalidades establecidas por la ley. <\/p>\n
Mientras ello no ocurra, se\u00f1ala que al accionante le es imposible acudir ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, ya que no se ha agotado la v\u00eda gubernativa ni se han configurado los presupuestos establecidos en el art\u00edculo 63 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. Por tal raz\u00f3n, cualquier inconformidad que se presente respecto de la investigaci\u00f3n debe plantearse ante la administraci\u00f3n a trav\u00e9s de los recursos correspondientes. <\/p>\n
Agrega el citado despacho judicial, que precisamente el accionante interpuso recurso de reposici\u00f3n contra la decisi\u00f3n de la Contralor\u00eda Departamental de la Guajira que resolvi\u00f3 cerrar la investigaci\u00f3n y ordenar la apertura de juicio fiscal, pero en la decisi\u00f3n del mismo se omiti\u00f3 hacer referencia a la posible violaci\u00f3n del debido proceso y a la caducidad de la acci\u00f3n planteada por el actor. <\/p>\n
Por otra parte y en lo que tiene que ver con la autonom\u00eda de la investigaci\u00f3n disciplinaria, se\u00f1al\u00f3 que seg\u00fan reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional, el fin de los procesos adelantados para determinar una posible responsabilidad fiscal, es meramente resarcitoria, ya que pretende obtener la indemnizaci\u00f3n por el detrimento patrimonial causado. Sin embargo, aclara que no pueden existir dos investigaciones por los mismos hechos y en el mismo procedimiento fiscal, ya que con ello se quebranta el principio universal nom bis in idem, cuya garant\u00eda qued\u00f3 consagrada en el art\u00edculo 29 de la preceptiva constitucional. <\/p>\n
El juzgado de instancia puso de presente que la investigaci\u00f3n adelantada por la Unidad de Investigaciones Fiscales de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica contra el actor, al cual se le imputaba un faltante en relaci\u00f3n con la suma entregada por el Banco de Bogot\u00e1, culmin\u00f3 con la revocatoria del auto que lo vinculaba, raz\u00f3n por la cual se cre\u00f3 en su favor una situaci\u00f3n particular y concreta con alcances de cosa juzgada formal, amparado por la presunci\u00f3n de legalidad hasta tanto la administraci\u00f3n no lo revoque, conforme a lo prescrito en el art\u00edculo 69 del C\u00f3digo Contencioso Administrativo. <\/p>\n
Asimismo, advirti\u00f3 que la Contralor\u00eda Departamental se encuentra investigando la conducta del accionante en lo que tiene que ver con el manejo de los dineros entregados, es decir, por los mismos hechos que motivaron la intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General, sin que pueda el juez de tutela analizar el factor de competencia para inaplicar una actuaci\u00f3n surtida por la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y as\u00ed permitir al ente departamental continuar con el procedimiento fiscal, en la medida en que \u201cuna interpretaci\u00f3n constitucional no puede sacrificar un derecho fundamental, m\u00e1xime cuando sobre la correspondiente actuaci\u00f3n administrativa recae la presunci\u00f3n de legalidad, propia de los actos administrativos\u201d. <\/p>\n
Igualmente, destac\u00f3 que si la entidad demandada conoc\u00eda de la incompetencia de la Contralor\u00eda General para conocer y decidir sobre el asunto, pudo haber presentado los recursos o acciones establecidas en la ley para controvertir la investigaci\u00f3n fiscal que inici\u00f3 sin tener las facultades legales para hacerlo. Por lo anterior, concluye el Juzgado que la acci\u00f3n de tutela es procedente \u201ccomo herramienta para enderezar los yerros del investigador que con su omisi\u00f3n viola el derecho fundamental constitucional de defensa \u201c. <\/p>\n
Sentencia de Segunda Instancia <\/p>\n
Impugnada la anterior providencia, la Sala Civil del Tribunal Superior de Riohacha, mediante sentencia de fecha 23 de mayo de 1997, confirm\u00f3 en todas sus partes la sentencia recurrida por la Contralor\u00eda Departamental de la Guajira, con fundamento en que la entidad accionada no resolvi\u00f3 en su totalidad las peticiones del actor presentadas en la sustentaci\u00f3n del recurso de reposici\u00f3n contra el auto que orden\u00f3 cerrar la investigaci\u00f3n y la apertura de juicio fiscal, al no haberse pronunciado acerca de la violaci\u00f3n del debido proceso, y por cuanto adem\u00e1s, al demandante se le juzg\u00f3 dos veces por los mismos hechos y no se tuvo en cuenta la solicitud de caducidad de la acci\u00f3n. <\/p>\n
Frente a esto \u00faltimo, manifest\u00f3 el Tribunal que no opera el fen\u00f3meno de la caducidad, ya que seg\u00fan el art\u00edculo 17 de la Ley 42 de 1993 – declarado exequible por la Corte Constitucional -, el t\u00e9rmino de dos a\u00f1os para iniciar la investigaci\u00f3n fiscal se asimila al establecido para la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa, el cual no ha transcurrido toda vez que el contrato de fiducia se firm\u00f3 en mayo de 18 de 1993 y la Contralor\u00eda Departamental inici\u00f3 el proceso fiscal el 23 de enero de 1995. <\/p>\n
Respecto a la competencia de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica para decidir la responsabilidad fiscal del accionante, destac\u00f3 que esta tiene facultad constitucional y legal para iniciar el proceso en virtud de lo previsto en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en la Resoluci\u00f3n Org\u00e1nica No. 03466 de 1994 expedida por el mencionado organismo de control fiscal, que en su art\u00edculo 25 determina que el proceso de responsabilidad fiscal se iniciar\u00e1, entre otras razones, en los casos contemplados en el art\u00edculo 26 de la citada ley, es decir, mediante la intervenci\u00f3n excepcional por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica con potestad para ejercer control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial. <\/p>\n
Por lo anterior, concluye el Tribunal que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica s\u00ed pod\u00eda adelantar el proceso de responsabilidad fiscal en referencia, y por tanto, con el tr\u00e1mite del proceso seguido por la Contralor\u00eda Departamental, se le ha vulnerado al actor el derecho al debido proceso por haber sido juzgado dos veces por el mismo hecho, quebrant\u00e1ndose de esta manera el art\u00edculo 29 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
La Sala Sexta de Revisi\u00f3n de la Corte Constitucional es competente para revisar las providencias proferidas por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Riohacha y por la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de esa misma ciudad, con fundamento en lo dispuesto por los art\u00edculos 86 y 241 numeral 9o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con los art\u00edculos 33 al 36 del Decreto 2591 de1991, a lo cual se procede, previas las siguientes consideraciones. <\/p>\n
A fin de buscar la protecci\u00f3n del derecho fundamental al debido proceso presuntamente vulnerado por la Contralor\u00eda Departamental de la Guajira, Divisi\u00f3n de Investigaciones Fiscales y Polic\u00eda Judicial, acude el accionante al instrumento judicial de la tutela para que se ordene a dicha entidad abstenerse de continuar el proceso fiscal adelantado en su contra, por cuanto con base en la investigaci\u00f3n realizada por la Unidad de Investigaciones Fiscales de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica contra el peticionario, a quien se le imput\u00f3 un faltante en relaci\u00f3n con la suma entregada por el Banco de Bogot\u00e1, aquella culmin\u00f3 con la revocatoria del auto que lo vinculaba y con el archivo de la misma. <\/p>\n
Adem\u00e1s, se\u00f1ala el demandante que en el recurso de reposici\u00f3n que interpuso contra la decisi\u00f3n de la Contralor\u00eda Departamental por medio de la cual se resolvi\u00f3 cerrar la investigaci\u00f3n y la apertura de juicio fiscal, se omiti\u00f3 por parte de la entidad accionada hacer referencia a la posible violaci\u00f3n del debido proceso, por lo que con ello resulta quebrantado este derecho fundamental. <\/p>\n
Las garant\u00edas fundamentales y el debido proceso en el juicio de responsabilidad fiscal – Antecedentes jurisprudenciales <\/p>\n
La Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 consagr\u00f3 como derecho fundamental de aplicaci\u00f3n inmediata, el debido proceso con respecto a todas las actuaciones judiciales y administrativas. <\/p>\n
Con respecto a la responsabilidad fiscal y la observaci\u00f3n de las garant\u00edas que deben existir en estos procesos, esta Corporaci\u00f3n en decisi\u00f3n de Sala Plena tuvo oportunidad de pronunciarse en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
“6.1. Como funci\u00f3n complementaria del control y de la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal que ejerce la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las contralor\u00edas departamentales, distritales y municipales, existe igualmente, a cargo de \u00e9stas, la de “establecer la responsabilidad que se derive de la gesti\u00f3n fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicci\u00f3n coactiva sobre los alcances deducidos de la misma”, la cual constituye una especie de la responsabilidad que en general se puede exigir a los servidores p\u00fablicos o a quienes desempe\u00f1en funciones p\u00fablicas, por los actos que lesionan el servicio o el patrimonio p\u00fablico, e incluso a los contratistas y a los particulares que hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (arts. 6, 29, 90, 121, 123 inciso 2, 124, 267, 268-5 y 272 C.P., 83 y 86 de la ley 42 de 1993). <\/p>\n
6.2. Es decir, que la responsabilidad fiscal podr\u00e1 comprender a los directivos de las entidades y dem\u00e1s personas que profieran decisiones que determinen la gesti\u00f3n fiscal, as\u00ed como a quienes desempe\u00f1en funciones de ordenaci\u00f3n, control, direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n, y a los contratistas y particulares a los cuales se les deduzca responsabilidad dentro del respectivo proceso, en raz\u00f3n de los perjuicios que hubieren causado a los intereses patrimoniales del Estado. <\/p>\n
Dicha especie de responsabilidad es de car\u00e1cter subjetivo, porque para deducirla es necesario determinar si el imputado obr\u00f3 con dolo o con culpa. <\/p>\n
6.3. La responsabilidad fiscal se declara a trav\u00e9s del tr\u00e1mite del proceso de responsabilidad fiscal, entendido como el conjunto de actuaciones materiales y jur\u00eddicas que adelantan las contralor\u00edas con el fin de determinar la responsabilidad que le corresponde a los servidores p\u00fablicos y a los particulares, por la administraci\u00f3n o manejo irregulares de los dineros o bienes p\u00fablicos. De este modo, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaraci\u00f3n jur\u00eddica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor p\u00fablico o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gesti\u00f3n fiscal que ha realizado y que est\u00e1 obligado a reparar el da\u00f1o causado al erario p\u00fablico, por su conducta dolosa o culposa. <\/p>\n
Para la estimaci\u00f3n del da\u00f1o debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse, debe considerarse que aqu\u00e9l ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinaci\u00f3n del monto del da\u00f1o, por consiguiente, ha de establecerse no s\u00f3lo la dimensi\u00f3n de \u00e9ste, sino que debe examinarse tambi\u00e9n si eventualmente, a pesar de la gesti\u00f3n fiscal irregular, la administraci\u00f3n obtuvo o no alg\u00fan beneficio. <\/p>\n
El proceso de responsabilidad fiscal, atendiendo su naturaleza jur\u00eddica y los objetivos que persigue, presenta las siguientes caracter\u00edsticas: <\/p>\n
a) Es un proceso de naturaleza administrativa, en raz\u00f3n de su propia materia, como es el establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores p\u00fablicos o a los particulares que ejercen funciones p\u00fablicas, por el manejo irregular de bienes o recursos p\u00fablicos. Su conocimiento y tr\u00e1mite corresponde a autoridades administrativas, como son: la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y las contralor\u00edas, departamentales y municipales. <\/p>\n
b) La responsabilidad que se declara a trav\u00e9s de dicho proceso es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de un servidor p\u00fablico, o de una persona que ejerce funciones p\u00fablicas, por el incumplimiento de los deberes que les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o recursos p\u00fablicos y lesionan, por consiguiente, el patrimonio estatal. <\/p>\n
Dicha responsabilidad es, adem\u00e1s, patrimonial, porque como consecuencia de su declaraci\u00f3n, el imputado debe resarcir el da\u00f1o causado por la gesti\u00f3n fiscal irregular, mediante el pago de una indemnizaci\u00f3n pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. <\/p>\n
Adicionalmente, la declaraci\u00f3n de la referida responsabilidad tiene indudablemente incidencia en los derechos fundamentales de las personas que con ella resultan afectadas (intimidad, honra, buen nombre, trabajo, ejercicio de determinados derechos pol\u00edticos etc.). <\/p>\n
c) Dicha responsabilidad no tiene un car\u00e1cter sancionatorio, ni penal ni administrativo (par\u00e1grafo art. 81, ley 42 de 1993). En efecto, la declaraci\u00f3n de responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnizaci\u00f3n por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal. Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y aut\u00f3noma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisi\u00f3n de los mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulaci\u00f3n de responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si se percibe la indemnizaci\u00f3n de perjuicios dentro del proceso penal, no es procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a trav\u00e9s de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-046\/941. <\/p>\n
d) En el tr\u00e1mite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar las garant\u00edas sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de inter\u00e9s p\u00fablico o social, con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.), a trav\u00e9s de las actividades propias de intervenci\u00f3n o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio de la funci\u00f3n y de la actividad de polic\u00eda o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores p\u00fablicos o a los particulares que desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas. En tal virtud, la norma del art. 29 de la Constituci\u00f3n, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garant\u00edas sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunci\u00f3n de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser o\u00eddo y a intervenir en el proceso, directamente o a trav\u00e9s de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violaci\u00f3n del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisi\u00f3n condenatoria), debido proceso p\u00fablico sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. <\/p>\n
6.4. En cuanto a los poderes o prerrogativas de la administraci\u00f3n en el proceso de responsabilidad fiscal y el derecho fundamental al debido proceso, observa la Sala: <\/p>\n
El art. 29 de la Constituci\u00f3n reconoce el derecho fundamental al debido proceso que “se aplicar\u00e1 a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. <\/p>\n
Como reiteradamente lo ha expresado la Corte, el debido proceso constituye el conjunto de garant\u00edas sustanciales y procesales especialmente dise\u00f1adas para asegurar la regularidad y eficacia de la actividad jurisdiccional o administrativa, cuando sea necesario definir situaciones controvertidas o declarar o aplicar el derecho en un caso concreto, o investigar y juzgar los hechos punibles. En efecto, dijo la Corte en uno de sus pronunciamientos: <\/p>\n
\u201cCorresponde a la noci\u00f3n de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente dise\u00f1ados para preservar las garant\u00edas que protegen los derechos de quienes est\u00e1n involucrados en la respectiva relaci\u00f3n o situaci\u00f3n jur\u00eddica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creaci\u00f3n, modificaci\u00f3n o extinci\u00f3n de un derecho o la imposici\u00f3n de una obligaci\u00f3n o sanci\u00f3n. <\/p>\n
\u201cEn esencia, el derecho al debido proceso tiene la funci\u00f3n de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el pre\u00e1mbulo de la Carta Fundamental, como una garant\u00eda de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional. <\/p>\n
\u201cDel contenido del art\u00edculo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios particularmente dirigidos a tutelar la intervenci\u00f3n plena y eficaz del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situaci\u00f3n jur\u00eddica sometida a su decisi\u00f3n. En tal virtud, y como garant\u00eda de respeto a dichos principios, el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de sus competencias\u201d2. <\/p>\n
De la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica surgen unos principios que rigen el debido proceso, en el sentido que \u00e9ste es participativo, dado que todas las personas tienen derecho a participar en las decisiones que los afectan, y es contradictorio y p\u00fablico, en cuanto a que a los imputados les asiste el derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por \u00e9l, o de oficio durante la investigaci\u00f3n y el juzgamiento, a solicitar la pr\u00e1ctica de pruebas, a controvertir las que se alleguen en su contra, a oponer la nulidad de la prueba obtenida con violaci\u00f3n del debido proceso, y a impugnar las decisiones que los perjudican (arts. 1, 2 y 29)” (sentencia No. SU-620 del 13 de noviembre de 1996, MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell) (negrillas y subrayas fuera de texto). <\/p>\n
Examen del caso concreto <\/p>\n
Con fundamento en los hechos invocados en la demanda, procede la Corte a determinar si la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica al adelantar el respectivo proceso fiscal contra el demandante, actu\u00f3 con competencia, conforme a los ordenamientos mencionados, y si adem\u00e1s, por consiguiente el organismo fiscal del Departamento de la Guajira al adelantar paralelamente una investigaci\u00f3n fiscal contra el accionante, de la misma naturaleza que aqu\u00e9l, incurri\u00f3 con ello en una vulneraci\u00f3n del debido proceso, con quebrantamiento de la observancia de la plenitud de las formas propias del respectivo juicio. <\/p>\n
En el campo de la responsabilidad proveniente de la gesti\u00f3n fiscal por parte de las autoridades competentes, el constituyente de 1991 le asign\u00f3 el control a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, como funci\u00f3n p\u00fablica, tanto de la administraci\u00f3n como de los particulares o entidades que manejan fondos, o bienes de la Naci\u00f3n (art\u00edculos 209 y 267 CP.). <\/p>\n
As\u00ed mismo, el precepto mencionado determina que la Contralor\u00eda podr\u00e1 ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial, en “los casos excepcionales previstos por la ley”. <\/p>\n
Igualmente, el art\u00edculo 287 ib\u00eddem se\u00f1ala que las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses y ejercen las competencias que les corresponden, “dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley”. <\/p>\n
En desarrollo de lo anterior, la ley 42 de 1993 sobre “organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, precis\u00f3 que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, “excepcionalmente y de acuerdo con lo previsto en el art\u00edculo 26 de la presente ley, ejercer\u00e1 control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial”. En el art\u00edculo citado se expresa que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica podr\u00e1 ejercer control posterior, excepcionalmente sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que les corresponde a las Contralor\u00edas Departamentales y Municipales, entre otros casos, a solicitud de la mitad mas uno de los miembros de las corporaciones p\u00fablicas territoriales. <\/p>\n
En desarrollo de sus atribuciones constitucionales y legales, la Asamblea Departamental de la Guajira, en virtud de la proposici\u00f3n No. 105 de febrero 7 de 1995 (que obra a folio 1393 del expediente), se\u00f1al\u00f3: <\/p>\n
“La Asamblea Departamental de la Guajira, le solicita (al se\u00f1or Contralor General de la Naci\u00f3n)…. comisi\u00f3n especial para que investigue el manejo administrativo que tuvo esta duma en el per\u00edodo comprendido entre 1990-1994, a fin de esclarecer los manejos y adoptar las medidas de rigor, todo ello con el \u00e1nimo de iniciar una campa\u00f1a de moralizaci\u00f3n en nuestra propia Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
…. <\/p>\n
De la misma manera requerimos se investigue el manejo de las finanzas de la administraci\u00f3n departamental de la Guajira en el per\u00edodo comprendido entre 1992-1994, como ejecuci\u00f3n presupuestal, ejecuci\u00f3n de obras, contrataci\u00f3n de deuda p\u00fablica, cambio de destinaci\u00f3n de recursos, etc. Solicitamos se investigue la gesti\u00f3n administrativa fiscalizadora del se\u00f1or ex-contralor de la Guajira” (negrillas y subrayas fuera de texto). <\/p>\n
Como se observa, la citada entidad territorial, solicit\u00f3 en forma expresa a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica adelantar la respectiva investigaci\u00f3n con respecto al manejo de las finanzas de la administraci\u00f3n departamental de la Guajira, en el per\u00edodo dentro del cual se encontraba ejerciendo el cargo como Gobernador del Departamento, el accionante doctor Jorge E. Ballesteros. <\/p>\n
En cumplimiento de lo anterior, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejerci\u00f3 el control fiscal posterior con respecto a los hechos descritos, a fin de determinar la responsabilidad fiscal del demandante, para lo cual adelant\u00f3 la investigaci\u00f3n correspondiente, a trav\u00e9s de la Unidad de Investigaciones Fiscales de dicho organismo, quien en providencia del 15 de marzo de 1996, revoc\u00f3 el auto de apertura del juicio fiscal, modificando la decisi\u00f3n que inicialmente hab\u00eda adoptado dicho organismo. Como sustento de dicha determinaci\u00f3n, expuso lo siguiente: <\/p>\n
“Si bien la finalidad del empr\u00e9stito no era propiamente la de redituar capital, fue esta una medida transitoria que en todo caso gener\u00f3 rendimientos… Por el contrario, si el mandatario seccional hubiera sido negligente, en lugar de preveer un mecanismo que evitara la desvalorizaci\u00f3n del capital, lo hubiera dejado inactivo. <\/p>\n
As\u00ed las <\/p>\n
Por su parte, el organismo fiscal del departamento de la Guajira mediante providencia de fecha 23 de enero de 1995, resolvi\u00f3 igualmente, abrir investigaci\u00f3n por los hechos a que se contrae la decisi\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, ordenando a trav\u00e9s de la decisi\u00f3n adoptada con fecha 30 de noviembre de 1996, el cierre de la investigaci\u00f3n y la apertura del juicio fiscal en contra del demandante. <\/p>\n
Por consiguiente, mientras la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en la providencia ya citada, de fecha 15 de marzo de 1996 se pronunci\u00f3 en el sentido de que no hab\u00eda lugar para iniciar el correspondiente juicio fiscal al demandante, por no encontrar suficientes elementos de prueba, la Contralor\u00eda del Departamento de la Guajira determin\u00f3 en la providencia mencionada anteriormente, adelantar la investigaci\u00f3n con la consiguiente apertura del juicio fiscal, con lo cual se produjeron dos investigaciones paralelas con resultados diferentes, que desde luego afectan el principio universal seg\u00fan el cual, no es admisible ni procedente el juzgamiento de una persona en dos oportunidades frente a unos mismos hechos. <\/p>\n
La Divisi\u00f3n de Investigaciones Fiscales y Polic\u00eda Judicial de la Contralor\u00eda Departamental de la Guajira en la providencia de 30 de noviembre de 1996, fundament\u00f3 su decisi\u00f3n de apertura del juicio fiscal, en las siguientes consideraciones: <\/p>\n
“… Con estas notas cr\u00e9dito se demuestra que la Fiduciaria Bogot\u00e1 S.A. efectu\u00f3 desembolsos al Departamento de la Guajira por concepto de este Encargo en la suma de $5.153.046.039.53 produciendo una rentabilidad de $528.046.039.23 (….) pero con los rendimientos generados (….) existe diferencia ya que ellos determinan la suma de $588.583.433.oo por concepto de rendimientos generados por el plurimencionado Encargo Fiduciario. <\/p>\n
… <\/p>\n
Esto indica que el Departamento de la Guajira, por esta negociaci\u00f3n sufri\u00f3 un menoscabo patrimonial por la suma de $571.953.960.47, por lo cual deber\u00e1n responder personal y pecuniariamente los que intervinieron en dicha negociaci\u00f3n (…). <\/p>\n
Analizando la norma transcrita y las actuaciones que obran en el proceso, podemos concluir que el doctor JORGE BALLESTEROS BERNIER, Ex-Gobernado y el Consejo de Gobierno Departamental de esa \u00e9poca son los presuntos responsables solidarios del detrimento financiero producido al departamento como consecuencia de esta negociaci\u00f3n ya que si no exist\u00edan los proyectos de inversi\u00f3n a desarrollar, no han debido aceptar el desembolso total del cr\u00e9dito, sino en la medida en que las exigencias del programa lo requiriera, de tal suerte que no se causaran los intereses corrientes y moratorios generados por el cr\u00e9dito, los cuales sobrepasan considerablemente los rendimientos generados por el Encargo Fiduciario” (negrillas y subrayas fuera de texto). <\/p>\n
Frente a la duplicidad de competencias en el caso sub examine, para llegar a conclusiones diferentes por parte de los entes fiscalizadores del orden nacional y departamental, cuya situaci\u00f3n es ostensiblemente contradictoria, la Corte estima que dentro del esp\u00edritu de la normatividad constitucional consagrada en la Carta Pol\u00edtica de Colombia, se estableci\u00f3 claramente una organizaci\u00f3n del Estado social de derecho, en forma de Rep\u00fablica unitaria (art\u00edculo 1 CP.), de manera que si bien es cierto que las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda, como ya se expres\u00f3, para la gesti\u00f3n de sus intereses, ella debe ejercerse, en lo concerniente a las competencias que les corresponden dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y de la ley (art\u00edculo 287 CP.). <\/p>\n
Al prescribir el art\u00edculo 267 que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica puede ejercer el control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial de manera excepcional y en los casos previstos por la ley, y al autorizar \u00e9sta (art\u00edculo 26 de la Ley 42 de 1993) al organismo fiscal de car\u00e1cter nacional para proceder de conformidad, a solicitud de la mitad mas uno de los miembros de las corporaciones territoriales, quiere decir lo anterior que aquella sustrajo en cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales, la competencia que para los mismos efectos tiene la Contralor\u00eda del Departamento, lo cual implicaba la imposibilidad de esta \u00faltima para adelantar la investigaci\u00f3n en relaci\u00f3n con los mismos hechos materia de responsabilidad fiscal. <\/p>\n
No debe olvidarse que conforme lo se\u00f1ala el art\u00edculo 209 de la Carta Fundamental, la funci\u00f3n administrativa est\u00e1 al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom\u00eda, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizaci\u00f3n, la delegaci\u00f3n y la desconcentraci\u00f3n de funciones, para lo cual las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. <\/p>\n
De lo anterior se desprende que si no existi\u00f3 la debida coordinaci\u00f3n para las actuaciones relacionadas con el caso sub examine, en desarrollo de los textos constitucionales y legales citados, le correspond\u00eda a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica definir si era del caso, ordenar el cierre de la investigaci\u00f3n y la apertura del juicio fiscal para los efectos de la responsabilidad fiscal correspondiente, de manera que al no haberlo decretado, posteriormente no era procedente que el ente fiscal departamental pudiese adelantar el proceso fiscal sobre los hechos materia de la investigaci\u00f3n, sin perjuicio de quebrantar la firmeza de las decisiones administrativas, contra las cuales solamente es procedente una vez agotada la v\u00eda gubernativa, las acciones pertinentes ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
De ah\u00ed que resulta evidente el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso en el caso sub examine, y el quebrantamiento del principio universal non bis in idem, ya que no obstante que la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica en providencia de 15 de marzo de 1996 determin\u00f3 revocar el auto de cierre de investigaci\u00f3n y apertura de juicio fiscal, el organismo fiscal departamental, con posterioridad, adopt\u00f3 una decisi\u00f3n diferente, en providencia de 30 de noviembre de 1996, fecha para la cual exist\u00eda una situaci\u00f3n definida por quien a juicio de la Corte, ten\u00eda la competencia constitucional y legal, en relaci\u00f3n con los hechos que dieron lugar a la controversia, origen de la presente acci\u00f3n de tutela. <\/p>\n
Por lo anterior, se confirmar\u00e1n las providencias judiciales materia de revisi\u00f3n constitucional, en relaci\u00f3n con la concesi\u00f3n de la tutela del derecho al debido proceso invocado por el demandante, aunque, como lo advirti\u00f3 esta Corporaci\u00f3n en la sentencia No. C-046 de 1994, la declaraci\u00f3n de responsabilidad fiscal tiene \u00fanicamente una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnizaci\u00f3n por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal, siendo una responsabilidad independiente y aut\u00f3noma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisi\u00f3n de los mismos hechos, se ordenar\u00e1 remitir copia de esta providencia y de las diligencias pertinentes a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y a la Fiscal\u00eda General de la Rep\u00fablica para los efectos de su competencia, en relaci\u00f3n con la investigaci\u00f3n que puedan estar adelantando o decidan iniciar sobre los mismos hechos denunciados, pues solamente lo que es materia de examen de la Corte Constitucional en el presente asunto es la vulneraci\u00f3n de los derechos fundamentales del demandante en ejercicio de la acci\u00f3n de tutela, as\u00ed como la definici\u00f3n acerca de la competencia del ente fiscalizador en materia de responsabilidad fiscal y no la disciplinaria o penal que corresponde a las autoridades mencionadas con respecto al proceder del accionante en la presunta actuaci\u00f3n irregular que dio lugar al detrimento financiero, a que hace referencia la Contralor\u00eda del Departamento de la Guajira en las providencias proferidas por esta, sobre el mismo asunto. <\/p>\n
IV. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisi\u00f3n de Tutelas, obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E : <\/p>\n
Primero. Confirmar los fallos proferidos por el Juzgado 1\u00ba Civil del Circuito de Riohacha el 14 de abril de 1997, y por la Sala Civil y de Familia del Tribunal Superior de Riohacha el 23 de mayo del mismo a\u00f1o, mediante el cual se concedi\u00f3 la tutela formulada por el ciudadano JORGE ELIECER BALLESTEROS BERNIER contra la Contralor\u00eda Departamental de la Guajira. <\/p>\n
Segundo. Rem\u00edtase copia de la presente providencia y de las diligencias relacionadas con este proceso a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y a la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, para los efectos se\u00f1alados en la parte motiva de esta sentencia. <\/p>\n
Tercero. L\u00edbrense por Secretar\u00eda General las comunicaciones de que trata el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, publ\u00edquese, comun\u00edquese a quien corresponda, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y c\u00famplase. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
2 Sentencia C-214\/94 M.P. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
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