T-663-97<\/p>\n
Sentencia T-663\/97 <\/p>\n
DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE DERECHO DE PETICION-No es medio de defensa el silencio administrativo negativo <\/p>\n
Referencia: Expediente T-137574 <\/p>\n
Acci\u00f3n De Tutela Incoada Por Marvell Del Carmen Carbonell De Tobon Contra La Caja Nacional De Previsi\u00f3n Social -Cajanal-. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogot\u00e1, D.C., a los nueve (9) d\u00edas del mes de diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
I. INFORMACION PRELIMINAR <\/p>\n
La accionante, Marvell del Carmen Carbonell de Tob\u00f3n, se quej\u00f3 de que, pasados quinientos sesenta d\u00edas, lo que equivale a 37 veces el plazo se\u00f1alado por la ley, desde cuando present\u00f3 ante la Caja Nacional de Previsi\u00f3n su solicitud de Pensi\u00f3n Gracia – 18 de octubre de 1995- no hab\u00eda recibido respuesta. Peri\u00f3dicamente ha requerido a Cajanal para obtener alguna informaci\u00f3n acerca de su solicitud, siendo informada que la petici\u00f3n se encuentra en tr\u00e1mite en la oficina jur\u00eddica. <\/p>\n
II. DECISIONES JUDICIALES REVISADAS <\/p>\n
El 26 de Mayo de 1997, la Sala de Decisi\u00f3n Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla decidi\u00f3 negar el amparo solicitado con los siguientes argumentos que se condensan as\u00ed: <\/p>\n
\u201cEn el caso sub-judice la Sala observa que la petente omiti\u00f3 incorporar a la presente acci\u00f3n el escrito contentivo de la solicitud dirigida a la accionada demostrativa del derecho de petici\u00f3n, de tal manera, que frente a esta omisi\u00f3n no hay lugar a presumir que esa solicitud se hubiese impetrado en la fecha a que hace alusi\u00f3n el petente en el escrito introductorio, por lo tanto, se estima que no existe vulneraci\u00f3n alguna en relaci\u00f3n con el derecho de petici\u00f3n a que hace referencia la petente. En consecuencia se negar\u00e1 lo solicitado por la petente en el escrito de tutela\u201d. <\/p>\n
La segunda instancia surtida en la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, decide, en prove\u00eddo del 19 de junio de l997, confirmar la sentencia de primera instancia pero con el siguiente argumento: <\/p>\n
\u201c..La verdadera raz\u00f3n para confirmar la sentencia impugnada la constituye la consideraci\u00f3n expresada ya por muchas veces por esta Sala de la Corte Suprema de Justicia, seg\u00fan la cual la falta de respuesta a la solicitud que inicialmente hace un particular a la administraci\u00f3n p\u00fablica por raz\u00f3n de un asunto de su particular inter\u00e9s, da lugar a que por virtud de la figura del silencio administrativo se entienda negada la petici\u00f3n. <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
\u201cEn consecuencia, por considerar la Sala que en los casos en que opera el silencio administrativo, quien se ve afectado con la negativa que implica la omisi\u00f3n de la administraci\u00f3n p\u00fablica cuenta con una espec\u00edfica acci\u00f3n judicial, habr\u00e1 de revocar el fallo impugnado, ya que tampoco cabe hablar de un perjuicio que por sus caracter\u00edsticas sea dado calificar de irremediable, porque, como es sabido, dentro del proceso contencioso administrativo puede el interesado solicitar y obtener la suspensi\u00f3n provisional del presunto acto administrativo, desde luego si se dan los presupuestos procesales para ello\u201d. <\/p>\n
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL <\/p>\n
1. Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para revisar el fallo en referencia, seg\u00fan lo disponen los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
<\/p>\n
1. La doctrina constitucional. El silencio administrativo negativo no es medio de defensa frente a la violaci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n. <\/p>\n
La Corte Suprema, al sostener que el silencio administrativo negativo constituye un medio de defensa judicial frente a la violaci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n, desconoci\u00f3 la doctrina constitucional trazada por esta Corte desde 1993, cuando en sentencia T-242 del 23 de junio de 1993). se dijo: <\/p>\n
“…la obligaci\u00f3n del funcionario u organismo sobre oportuna resoluci\u00f3n de las peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando, por la v\u00eda de la presunci\u00f3n, la existencia de un acto demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligaci\u00f3n de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todav\u00eda entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petici\u00f3n considerado en s\u00ed mismo. <\/p>\n
\u201cDe acuerdo con lo atr\u00e1s expuesto, no se debe confundir el derecho de petici\u00f3n -cuyo n\u00facleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resoluci\u00f3n- con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia de la petici\u00f3n. La falta de respuesta o la resoluci\u00f3n tard\u00eda son formas de violaci\u00f3n de aquel y son susceptibles de la actuaci\u00f3n protectora del juez mediante el uso de la acci\u00f3n de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la jurisdicci\u00f3n cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administraci\u00f3n, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petici\u00f3n como tal. All\u00ed se discute la legalidad de la actuaci\u00f3n administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la administraci\u00f3n, es decir que no est\u00e1 en juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las v\u00edas judiciales contempladas en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acci\u00f3n de tutela salvo la hip\u00f3tesis del perjuicio irremediable (art\u00edculo 86 C.N.). <\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, no es admisible la tesis seg\u00fan la cual el silencio administrativo negativo constituye un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente la acci\u00f3n de tutela. <\/p>\n
\u201cComo se ha subrayado, se trata de un mecanismo para que la persona pueda accionar judicialmente. De no ser por la presunci\u00f3n establecida en la ley, ella tendr\u00eda que esperar a que se produjera el acto expreso por el cual se negara o atendiera su petici\u00f3n para que la respectiva acci\u00f3n tuviera objeto. La figura en comento remueve este obst\u00e1culo y facilita la demanda, ya no contra el acto manifiesto y determinado de la administraci\u00f3n -que precisamente no se ha producido en raz\u00f3n de la omisi\u00f3n mediante la cual se quebranta el derecho del peticionario-, sino contra el acto que la ley presume. Se impide as\u00ed que el interesado quede exp\u00f3sito -en lo que ata\u00f1e al contenido de la decisi\u00f3n que busca obtener de la autoridad-, y que deba aguardar indefinidamente la expedici\u00f3n de un acto susceptible de impugnaci\u00f3n. <\/p>\n
\u201cLa posibilidad as\u00ed lograda de ejercer una acci\u00f3n judicial no significa que el derecho fundamental de petici\u00f3n haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda relevancia jur\u00eddica tal vulneraci\u00f3n, ni tampoco que se haga in\u00fatil o innecesaria la tutela como garant\u00eda constitucional respecto de aquel, sino precisamente lo contrario: el sistema jur\u00eddico, ante la negligencia administrativa que dio lugar a la violaci\u00f3n del derecho de petici\u00f3n, ha tenido que presumir la respuesta para fines procesales referentes a la materia de lo pedido. <\/p>\n
\u201cEn este orden de ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la jurisdicci\u00f3n la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso objeto de la acci\u00f3n contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del derecho de petici\u00f3n en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 86 de la Carta. <\/p>\n
\u201cEn el campo del asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el silencio administrativo es la mejor demostraci\u00f3n de que se ha conculcado el derecho de petici\u00f3n el fundamento m\u00e1s claro para proceder a su tutela\u201d. <\/p>\n
Si el derecho de petici\u00f3n consiste en poder dirigirse a la autoridad en la certeza de recibir pronta y oportuna respuesta que resuelva de fondo sobre la pertinente solicitud, no puede afirmarse, como err\u00f3neamente lo hace la Corte Suprema que la ocurrencia del silencio administrativo negativo -demostraci\u00f3n clara o innegable de su violaci\u00f3n- impida al afectado hacer uso de la acci\u00f3n de tutela para que se le responda. <\/p>\n
Los jueces est\u00e1n obligados a seguir las directrices de la doctrina constitucional y en este caso esa doctrina se ha venido reiterando de tiempo atr\u00e1s en los mismos t\u00e9rminos sobre el alcance del art\u00edculo 23 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Dijo as\u00ed la Corte: <\/p>\n
“Debe reiterarse que, en \u00faltimas, la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica es una sola y el contenido de sus preceptos no puede variar indefinidamente seg\u00fan el criterio de cada uno de los jueces llamados a definir los conflictos surgidos en relaci\u00f3n con los derechos fundamentales. <\/p>\n
\u201cEl principio de autonom\u00eda funcional del juez, que ha hecho valer la jurisprudencia constitucional en repetidas ocasiones, no implica ni se confunde con la arbitrariedad del fallador al aplicar los mandatos de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
\u201cLas pautas doctrinales que traza la Corte en los fallos de revisi\u00f3n de tutelas “indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad fundamental y a ellas deben atenerse” (Cfr. Sentencia T-260 de 1995), por lo cual, cuando, no existiendo norma legal aplicable al caso controvertido, ignoran o contrar\u00edan la doctrina constitucional “no se apartan simplemente de una jurisprudencia -como podr\u00eda ser la penal, la civil o la contencioso administrativa- sino que violan la Constituci\u00f3n, en cuanto la aplican de manera contraria a aquella en que ha sido entendida por el juez de constitucionalidad…”. <\/p>\n
\u201cPor eso, la Sala Plena, en Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995 (M.P. : Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz), reafirm\u00f3, sobre los alcances del art\u00edculo 8 de la Ley 153 de 1887, que, en el expresado evento (la ausencia de norma legal espec\u00edfica que rija el caso), “si las normas (constitucionales) que van a aplicarse han sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo deben aplicarse”, lo cual corresponde a “una razonable exigencia en guarda de la seguridad jur\u00eddica”. <\/p>\n
\u201cN\u00f3tese que la Corte Constitucional interpreta los preceptos fundamentales y se\u00f1ala sus alcances, no solamente cuando ejerce, en abstracto, el control de constitucionalidad, ya por la v\u00eda de acci\u00f3n p\u00fablica, bien a trav\u00e9s de las modalidades del control previo y autom\u00e1tico, sino cuando, por expreso mandato de los art\u00edculos 86 y 241-9 de la Carta, revisa las sentencias proferidas al resolver sobre acciones de tutela, toda vez que en tales ocasiones, sin perjuicio del efecto particular e inter partes del fallo de reemplazo que deba dictar cuando corrige las decisiones de instancia, fija el sentido en que deben entenderse y aplicarse, consideradas ciertas circunstancias, los postulados y preceptos de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
\u201cLas sentencias de revisi\u00f3n pronunciadas por la Corte Constitucional, cuando interpretan el ordenamiento fundamental, construyen tambi\u00e9n doctrina constitucional, que, seg\u00fan lo dicho, debe ser acatada por los jueces, a falta de disposici\u00f3n legal expresa, al resolver sobre casos iguales a aqu\u00e9llos que dieron lugar a la interpretaci\u00f3n efectuada. No podr\u00eda sustraerse tal funci\u00f3n, que busca espec\u00edficamente preservar el genuino alcance de la Carta Pol\u00edtica en materia de derechos fundamentales, de la b\u00e1sica y gen\u00e9rica responsabilidad de la Corte, que, seg\u00fan el art\u00edculo 241 ib\u00eddem, consiste en la guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
\u201cEl control de constitucionalidad admite, seg\u00fan resulta de dicha norma, modalidades diversas, algunas de las cuales se pueden agrupar bajo el concepto de control abstracto, al que dan lugar la mayor parte de sus numerales, siendo evidente que, cuando la Corte revisa, en la forma en que determina la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acci\u00f3n de tutela de los derechos constitucionales (art. 241, numeral 9), verifica la constitucionalidad de tales actuaciones de los jueces, corrigi\u00e9ndolas cuando las halla err\u00f3neas, y, a la vez, interpretando el contenido de los preceptos superiores aplicables, con miras a la unificaci\u00f3n de la jurisprudencia. <\/p>\n
\u201cY es que resultar\u00eda in\u00fatil la funci\u00f3n de revisar eventualmente los fallos de tutela si ello \u00fanicamente tuviera por objeto resolver la circunstancia particular del caso examinado, sin que el an\u00e1lisis jur\u00eddico constitucional repercutiera, con efectos unificadores e integradores y con alg\u00fan poder vinculante, en el quehacer futuro de los jueces ante situaciones que por sus caracter\u00edsticas respondan al paradigma de lo tratado por la Corte en el momento de establecer su doctrina. <\/p>\n
\u201cPero, adem\u00e1s, de aceptarse la tesis seg\u00fan la cual lo expresado por la Corte Constitucional en un fallo de revisi\u00f3n llega tan s\u00f3lo hasta los confines del asunto particular fallado en las instancias, sin proyecci\u00f3n doctrinal alguna, se consagrar\u00eda, en abierta violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 de la Carta, un mecanismo selectivo e injustificado de tercera instancia, por cuya virtud algunos pocos de los individuos enfrentados en procesos de tutela -aquellos escogidos discrecionalmente por la propia Corte- gozar\u00edan del privilegio de una nueva ocasi\u00f3n de estudio de sus casos, al paso que los dem\u00e1s -la inmensa mayor\u00eda- deber\u00eda conformarse con dos instancias de amparo, pues despojada la funci\u00f3n del efecto multiplicador que debe tener la doctrina constitucional, la Corte no ser\u00eda sino otro superior jer\u00e1rquico limitado a fallar de nuevo sobre lo resuelto en niveles inferiores de la jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
\u201cEn s\u00edntesis, como tal enfoque esterilizar\u00eda la funci\u00f3n, debe concluirse que las sentencias de revisi\u00f3n que dicta la Corte Constitucional no pueden equipararse a las que profieren los jueces cuando resuelven sobre la demanda de tutela en concreto o acerca de la impugnaci\u00f3n presentada contra el fallo de primer grado, sino que, por la naturaleza misma de la autoridad que la Constituci\u00f3n le confiere en punto a la guarda de su integridad y supremac\u00eda, incorporan un valor agregado de amplio espectro, relativo a la interpretaci\u00f3n aut\u00e9ntica de la preceptiva fundamental sobre los derechos b\u00e1sicos y su efectividad. <\/p>\n
\u201cTales sentencias tienen un doble aspecto, con consecuencias jur\u00eddicas distintas : uno subjetivo, circunscrito y limitado al caso concreto, bien que se confirme lo resuelto en instancia, ya sea que se revoque o modifique (art\u00edculos 36 del Decreto 2591 de 1991 y 48 de la Ley 270 de 1996), y otro objetivo, con consecuencias generales, que implica el establecimiento de jurisprudencia, merced a la decantaci\u00f3n de criterios jur\u00eddicos y a su reiteraci\u00f3n en el tiempo, y que, cuando plasma la interpretaci\u00f3n de normas constitucionales, definiendo el alcance y el sentido en que se las debe entender y aplicar -lo cual no siempre ocurre-, puede comportar tambi\u00e9n la creaci\u00f3n de doctrina constitucional, vinculante para los jueces en casos cuyos fundamentos f\u00e1cticos encajen en el arquetipo objeto del an\u00e1lisis constitucional efectuado, siempre que tales eventos no est\u00e9n regulados de manera expresa por normas legales imperativas. <\/p>\n
\u201cSon esos los fundamentos de la revisi\u00f3n eventual confiada a esta Corporaci\u00f3n, pues, seg\u00fan ella lo ha afirmado repetidamente, cuando, a prop\u00f3sito de casos concretos que constituyen ejemplos o paradigmas, sienta doctrina sobre la interpretaci\u00f3n de las normas constitucionales y da desarrollo a los derechos fundamentales y a la acci\u00f3n de tutela como mecanismo consagrado para su protecci\u00f3n, las pautas que traza deben ser obedecidas por los jueces en casos iguales y a falta de norma legal expresa que los regule” (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisi\u00f3n. Sentencia T-175 del 8 de abril de 1997). <\/p>\n
Ahora bien, a las autoridades p\u00fablicas se les exige responder las peticiones oportunamente, y, de no hacerlo, violan un derecho constitucional fundamental. Por eso no es admisible la d\u00e9bil posici\u00f3n del Tribunal que se vale de que en el expediente no existe constancia de la petici\u00f3n elevada a Cajanal y por lo tanto le es dif\u00edcil tener certeza de la fecha de la misma, cuando Cajanal misma asever\u00f3 en el escrito que obra a folio 11 del expediente que \u201cEn el listado Nacional de Pensionados a corte 3 de mayo de 1997, aparece la se\u00f1ora Marvell del C. Carbonell de Tob\u00f3n, en la oficina jur\u00eddica como Expediente Principal, radicado bajo el n\u00famero 15436 de 1995.\u201d Ello corrobora indefectiblemente sino la fecha exacta , s\u00ed la \u00e9poca en la que se radic\u00f3 la petici\u00f3n y desde cuando la entidad demandada estaba obligada a dar pronta respuesta. <\/p>\n
Resulta entonces palmario el hecho de que la solicitud de Pensi\u00f3n Gracia, presentada por la accionante desde 1995, no hab\u00eda sido respondida a la fecha de presentaci\u00f3n de la tutela -9 de mayo de 1997.Se revocar\u00e1 el fallo revisado y se conceder\u00e1 la tutela. <\/p>\n
En consecuencia, adem\u00e1s de ordenar la pertinente investigaci\u00f3n disciplinaria de los funcionarios responsables por la violaci\u00f3n del derecho fundamental en cuesti\u00f3n, se dispondr\u00e1 que CAJANAL responda, resolviendo de fondo la petici\u00f3n, en un t\u00e9rmino m\u00e1ximo de cuarenta y ocho (48) horas. <\/p>\n
IV. DECISI\u00d3N <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero.- REVOCASE el fallo proferido en este asunto por la Corte Suprema de Justicia el 19 de junio de 1997. <\/p>\n
Segundo.- CONC\u00c9DESE la tutela impetrada por MARVELL DEL CARMEN CARBONELL DE TOBON. La Caja Nacional de Previsi\u00f3n -Subdirecci\u00f3n de Prestaciones Econ\u00f3micas- deber\u00e1 resolver de fondo e \u00edntegramente sobre la solicitud de Pensi\u00f3n Gracia presentada por la accionante, en un t\u00e9rmino que no podr\u00e1 exceder las cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificaci\u00f3n del presente fallo. <\/p>\n
Tercero.- La Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n investigar\u00e1 la conducta disciplinaria de los servidores p\u00fablicos que hayan ocasionado la mora en resolver sobre la petici\u00f3n presentada. Se le remitir\u00e1 copia de este fallo y del expediente. <\/p>\n
Cuarto.- DESE cumplimiento a lo previsto en el art\u00edculo 36 del Decreto 2591 de 1991. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, publ\u00edquese en la Gaceta de la Corte Constitucional <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Ponente <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
GUSTAVO ZAFRA ROLD\u00c1N <\/p>\n
Conjuez <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
<\/p>\n
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