C-002-98<\/p>\n
Sentencia C-002\/98 <\/p>\n
CUOTA DE FOMENTO CACAOTERO-Administraci\u00f3n tiene en cuenta representaci\u00f3n de los departamentos <\/p>\n
La representaci\u00f3n basada en la preponderancia de los departamentos con mayor producci\u00f3n, no es antidemocr\u00e1tica ni antiparticipativa, porque, al no llegar al extremo de impedir que los peque\u00f1os productores tengan voz y voto en el seno de la instituci\u00f3n gremial, siempre ser\u00e1 posible afirmar que el gobierno de \u00e9sta se ejerce, conforme a ciertas reglas, por todos los cacaoteros asociados, sin exclusi\u00f3n alguna. As\u00ed mismo, el que en materias de naturaleza econ\u00f3mica se d\u00e9 mayor importancia a quienes m\u00e1s producen, lejos de vulnerar la dignidad humana y constituir un irrespeto al trabajo, es actitud que dignifica a aquellos que en franca competencia logran destacarse por su mayor habilidad, traducida en los resultados de una mayor producci\u00f3n. La Corporaci\u00f3n no ve c\u00f3mo la administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero, con base en una representaci\u00f3n fundada en la proporci\u00f3n que los departamentos tienen en la producci\u00f3n nacional del grano, pueda considerarse total o parcialmente inexequible. <\/p>\n
DERECHO A LA IGUALDAD-Trato diferencial razonable <\/p>\n
Seg\u00fan la justicia distributiva, es equitativo no otorgar el mismo derecho a personas que no est\u00e1n en condiciones iguales. En efecto, si bien es cierto que lato sensu todos los cultivadores de cacao tienen en com\u00fan el compartir la misma actividad, no todos tienen la misma eficiencia, ni producen la misma cantidad del grano. Estas \u00faltimas observaciones, con todo lo que implican en aspectos tales como capital, instalaciones, tecnolog\u00eda y t\u00e9cnicas de administraci\u00f3n, plantea la existencia de diferencias objetivas entre los cacaoteros, diferencias que, a juicio de la Corte, justifican el tratamiento distinto que la ley demandada da a los asociados en punto a la representaci\u00f3n proporcional a la producci\u00f3n. En resumen, no estando todos los cultivadores en id\u00e9nticas condiciones, es l\u00edcito que existan ciertas diferencias legales en su tratamiento. <\/p>\n
PRINCIPIO DE PARTICIPACION PROPORCIONAL DE LOS DEPARTAMENTOS-Justificaci\u00f3n <\/p>\n
El principio de la participaci\u00f3n proporcional, que ense\u00f1a que los departamentos mayores productores deben tener una mayor representaci\u00f3n en los \u00f3rganos de direcci\u00f3n gremial, no es un postulado arbitrario. Por el contrario, una orientaci\u00f3n en ese sentido es perfectamente razonable, porque lejos de instituir un privilegio injusto, premia, cuantitativa y cualitativamente, el esfuerzo, la habilidad y la experiencia de quienes, por producir m\u00e1s cacao, a la larga contribuyen m\u00e1s a la cuota parafiscal de fomento cacaotero. Adem\u00e1s, la participacion proporcional constituye un acicate para que los menores productores, “hagan un esfuerzo con miras a incrementar la productividad y, por ende, su participaci\u00f3n en dichos \u00f3rganos de direcci\u00f3n”. <\/p>\n
CUOTA DE FOMENTO CACAOTERO-Revocaci\u00f3n del contrato de administraci\u00f3n <\/p>\n
La revocaci\u00f3n del contrato de administraci\u00f3n, no es cosa distinta de una nueva y especial causal de caducidad administrativa, razonablemente justificada por la necesidad de que los recursos p\u00fablicos parafiscales de la actividad cacaotera se administren equitativamente, dando satisfacci\u00f3n a los departamentos de mayor producci\u00f3n del grano. El Estado, supremo director de la econom\u00eda, habida cuenta de que los recursos parafiscales son de naturaleza p\u00fablica, tiene todo el derecho de fijar la forma en que deben ser administrados por el correspondiente gremio o sector social beneficiario de los mismos. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1680. <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 321 de 1996, \u201cPor la cual se fijan condiciones para la administraci\u00f3n de la Cuota de Fomento Cacaotero, establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983.\u201d <\/p>\n
Actora: Ninfa Rosa Campo de L\u00f3pez. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JORGE ARANGO MEJ\u00cdA. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, Distrito Capital, seg\u00fan consta en acta n\u00famero uno (1), a los veintid\u00f3s (22) d\u00edas del mes de enero de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
I.- ANTECEDENTES. <\/p>\n
El veintitr\u00e9s (23) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997), la ciudadana Ninfa Rosa Campo de L\u00f3pez, en uso del derecho consagrado en el art\u00edculo 241, numeral 5o., de la Constituci\u00f3n, demand\u00f3 por inconstitucional la totalidad de la ley 321 de 1996, \u201cPor la cual se fijan condiciones para la administraci\u00f3n de la Cuota de Fomento Cacaotero, establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983.\u201d. <\/p>\n
El seis (6) de junio del presente a\u00f1o, el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda y, con el fin de conocer el tr\u00e1mite dado a la ley en el Congreso, en el t\u00e9rmino probatorio de diez (10) d\u00edas h\u00e1biles, solicit\u00f3 a los secretarios del Senado y la C\u00e1mara de Representantes, una copia de los antecedentes legislativos y la certificaci\u00f3n de la votaci\u00f3n con que fue aprobada la ley, tanto en las comisiones como en la plenaria de cada una de las c\u00e1maras. Dicha prueba se declar\u00f3 recibida por la Corte seg\u00fan auto del ocho (8) de julio de mil novecientos noventa y siete (1997). <\/p>\n
Vencido el t\u00e9rmino, por el mismo auto del ocho (8) de julio, se orden\u00f3 la fijaci\u00f3n en lista de las normas acusadas por el t\u00e9rmino legal, para que cualquier ciudadano las impugnara o las defendiera; as\u00ed mismo, orden\u00f3 enviar copias de las presentes diligencias al Procurador General de la Naci\u00f3n, para su concepto, y tambi\u00e9n orden\u00f3 comunicar la iniciaci\u00f3n del proceso al Presidente del Congreso y a los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural y de Hacienda, para que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas sometidas a control. <\/p>\n
Con base en lo dicho, la Corte entra a decidir. <\/p>\n
Las disposiciones consideradas inexequibles, tomadas del Diario Oficial No. 42.894 del 8 de octubre de 1966, son las que se transcriben a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
“Ley 321 de 1996 <\/p>\n
“(Octubre 4) <\/p>\n
“Por la cual se fijan condiciones para la administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero, establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983. <\/p>\n
“El Congreso de Colombia <\/p>\n
“DECRETA : <\/p>\n
“Art\u00edculo 1o.- La Naci\u00f3n-Ministerio de Agricultura s\u00f3lo podr\u00e1 contratar la administraci\u00f3n de la cuota de Fomento Cacaotero de que tratan las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983, con entidades privadas que cumplan con el siguiente requisito : en la Asamblea General y en los \u00f3rganos Directivos de la entidad contratista, deber\u00e1n tener representaci\u00f3n los departamentos en proporci\u00f3n a su participaci\u00f3n en la producci\u00f3n nacional del grano. <\/p>\n
“Esta representaci\u00f3n deber\u00e1 estar consignada claramente en los estatutos de la entidad. <\/p>\n
“Art\u00edculo 2o.- En caso de que por reforma de estatutos o por cualquier otro medio, se afecte la participaci\u00f3n se\u00f1alada en el art\u00edculo anterior durante el tiempo de vigencia del contrato, \u00e9ste ser\u00e1 revocado por la Naci\u00f3n-Ministerio de Agricultura. <\/p>\n
“Art\u00edculo 3o.- La Naci\u00f3n-Ministerio de Agricultura, revisar\u00e1 el contrato de administraci\u00f3n actualmente vigente y dar\u00e1 un plazo que no podr\u00e1 ser mayor de 180 d\u00edas a partir de la vigencia de la presente ley, para que la entidad contratista adec\u00fae sus estatutos a lo establecido en los art\u00edculos anteriores y conforme sus nuevos \u00d3rganos Directivos con base en ellos. <\/p>\n
“Art\u00edculo 4o.- En caso de vencimiento del t\u00e9rmino fijado en el art\u00edculo anterior, sin que se haya dado cumplimiento a lo all\u00ed dispuesto, la Naci\u00f3n-Ministerio de Agricultura revocar\u00e1 el contrato de administraci\u00f3n celebrado entre \u00e9sta y la entidad contratista, celebrando uno nuevo con otra entidad que llene los requisitos exigidos por esta ley. <\/p>\n
“Art\u00edculo 5o.- Debe d\u00e1rsele aplicaci\u00f3n al art\u00edculo 43 de la ley 188 de 1995 “Ley General del Plan de Desarrollo”. <\/p>\n
“Art\u00edculo 6o.- La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgaci\u00f3n y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” <\/p>\n
B.- DEMANDA E INTERVENCIONES. <\/p>\n
a.- La demanda. <\/p>\n
En su criterio, la ley demandada viola el pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1o., 2o., 6o., 13, 26, 29, 39, 40, 58, 83, 103, 150, numeral 12, y 154, numerales 2o. y 4o., de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En cuanto al concepto de la violaci\u00f3n, dice que el antecedente m\u00e1s pr\u00f3ximo sobre elecci\u00f3n de cuerpos directivos en entidades de derecho privado administradoras de contribuciones parafiscales, est\u00e1 en la sentencia de esta Corte C-191 de 1996, providencia en la que se declar\u00f3 exequible el art\u00edculo 43 de la ley 188 de 1995, disposici\u00f3n que, por cierto, la ley demandada ordena cumplir en su art\u00edculo 5o. <\/p>\n
Del mencionado fallo, la demanda destaca varios apartes que, en resumidas cuentas, sostienen lo siguiente : <\/p>\n
– que la norma acusada se refer\u00eda a contribuciones parafiscales, las cuales, seg\u00fan reiterada jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n, son de naturaleza p\u00fablica, porque son fruto de la soberan\u00eda fiscal del Estado, “aun cuando puedan ser administradas por entidades privadas” ; <\/p>\n
– que los recursos parafiscales pueden servir para financiar determinados servicios o inversiones, pues al ser contribuciones forzosas para ciertos sectores de la sociedad, su “finalidad es la reversi\u00f3n de tales recursos en ese mismo sector” (sentencias C-040\/93, C-308\/94 y C-546\/94) ; <\/p>\n
– que la norma pretend\u00eda la democratizaci\u00f3n de la forma de elecci\u00f3n de las directivas de las entidades que administran recursos parafiscales ; <\/p>\n
– que uno de los “principios medulares de la Constituci\u00f3n de 1991 es la participaci\u00f3n democr\u00e1tica”, principio que busca facilitar -y que el Estado posibilite- la participaci\u00f3n de todos en “las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica y administrativa de la Naci\u00f3n” ; <\/p>\n
– que la Corte no tiene reparo alguno en relaci\u00f3n con la exigencia legal de que los entes que administran recursos parafiscales deban elegir a sus representantes y directivos en forma democr\u00e1tica, pues as\u00ed “se busca que todos los intereses que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos”. <\/p>\n
– la obligaci\u00f3n de dicha elecci\u00f3n democr\u00e1tica no es una injerencia indebida de las autoridades, sino una expresi\u00f3n leg\u00edtima del car\u00e1cter democr\u00e1tico que, por mandato de la Constituci\u00f3n (art\u00edculos 26, 38, 39 y 103) ciertos entes tienen que tener. <\/p>\n
Con base en lo anterior, la actora estima que puesto que ya hay una ley general para todos los gremios, ley que, por su car\u00e1cter democr\u00e1tico, fue declarada exequible, “no se entiende, pues, c\u00f3mo ahora se expide una ley particular, dictada exclusivamente para un solo gremio, que obliga antidemocr\u00e1ticamente, y en contrav\u00eda de la constitucionalidad analizada por la Corte Constitucional en el pronunciamiento citado, a elegir los directivos de la Federaci\u00f3n Nacional de Cacaoteros teniendo como fundamento representativo en la participaci\u00f3n, la producci\u00f3n del grano, para, consecuencialmente y en forma inconstitucional, cercenar el derecho de las minor\u00edas conformadas por los peque\u00f1os productores que, sustancialmente,constituyen la mayor\u00eda.”. Este es, a juicio del actor, el fundamento de la violaci\u00f3n de los art\u00edculos de la Constituci\u00f3n atr\u00e1s citados. <\/p>\n
Por lo dem\u00e1s, la ley demandada adiciona el estatuto de contrataci\u00f3n de la ley 80 de 1993, confiriendo al Estado poderes exorbitantes “para revocar un contrato legalmente celebrado conforme a leyes preexistentes ; es decir, d\u00e1ndole a la ley impugnada un efecto retroactivo para violar los derechos adquiridos, lo cual tambi\u00e9n es violatorio de la Constituci\u00f3n, particularmente su art\u00edculo 58”. <\/p>\n
El art\u00edculo 1o. de la ley impugnada modific\u00f3 las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983 en cuanto en \u00e9stas se ordenaba que la administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero se contratar\u00eda con la Federaci\u00f3n Nacional de Cacaoteros. Ahora, dicha administraci\u00f3n puede hacerse con entidades privadas en cuyas asambleas generales y \u00f3rganos directivos todos los departamentos tengan representaci\u00f3n en proporci\u00f3n a su participaci\u00f3n en la producci\u00f3n nacional del grano. En otras palabras, en tales entidades los peque\u00f1os productores no podr\u00e1n tener nunca representaci\u00f3n. Adem\u00e1s, como resultado de la reforma legal, la Federaci\u00f3n Nacional de Cacaoteros tendr\u00e1 que alterar sus estatutos para consagrar la antidemocr\u00e1tica f\u00f3rmula. <\/p>\n
El art\u00edculo 2o. reforma las leyes mencionadas, introduciendo una “desmesurada” competencia al Ministerio de Agricultura para revocar el contrato de administraci\u00f3n en caso de que, durante su vigencia, se afecte la representaci\u00f3n basada en la participaci\u00f3n en la producci\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo 3o. tambi\u00e9n modifica dichas leyes, pues fija un procedimiento y un t\u00e9rmino para el cumplimiento de las nuevas condiciones de administraci\u00f3n de la contribuci\u00f3n parafiscal. Y, adem\u00e1s, consagra la retroactividad para revisar y revocar, sin indemnizaci\u00f3n, el contrato pactado seg\u00fan las normas reformadas, y da la posibilidad de que el Estado celebre un nuevo contrato de administraci\u00f3n con una nueva entidad gremial. Con esto se afectan la t\u00e9cnica legislativa, la democracia participativa, la contrataci\u00f3n estatal, la autonom\u00eda de la voluntad, el derecho de asociaci\u00f3n, el derecho de defensa y el debido proceso en la aplicaci\u00f3n de procedimientos administrativos. <\/p>\n
Vulnera el pre\u00e1mbulo de la Carta porque no asegura a los miembros de la Federaci\u00f3n Nacional de Cacaoteros, la igualdad para participar democr\u00e1ticamente en la direcci\u00f3n de la asociaci\u00f3n. Y tampoco asegura la igualdad de la Federaci\u00f3n “cuando autoriza al Ministro para revocar unilateralmente sin consentimiento del contratista”. <\/p>\n
La violaci\u00f3n del art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n la explica as\u00ed : “La ley demandada viola el art\u00edculo 83 de la C.P. por recortar su sentido, al establecer una presunci\u00f3n, dejando abierta la posibilidad de que existan casos en que la ley pueda establecer una presunci\u00f3n contraria a la buena fe”. <\/p>\n
Finalmente, considera la demandante que la ley 321 viola el inciso segundo del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, pues \u00e9ste ordena que las leyes que se refieren a contribuciones, \u00fanicamente pueden ser dcitadas por iniciativa del Gobierno, iniciativa que en este caso no existi\u00f3. <\/p>\n
b.- Intervenci\u00f3n de la ciudadana designada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. <\/p>\n
Esta ciudadana aboga por la constitucionalidad de la ley demandada. <\/p>\n
Sostiene que no existe vulneraci\u00f3n del derecho a la igualdad, porque la ley demandada no excluye la participaci\u00f3n de ning\u00fan departamento en la asamblea general y en los \u00f3rganos de direcci\u00f3n de las entidades que administren la cuota de fomento cacaotero. S\u00f3lo exige que la representaci\u00f3n de los departamentos sea en proporci\u00f3n a su participaci\u00f3n en la producci\u00f3n nacional. \u00c9sto, a juicio de la interviniente, es apenas justo, pues permite que “los departamentos que tengan mayor producci\u00f3n de cacao, y que correlativamente aportan mayor cuota de fomento, tengan una mayor participaci\u00f3n en los \u00f3rganos directivos”. <\/p>\n
La supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 58 de la Carta, que garantiza los derechos adquiridos, se controvierte argumentando que el hecho de que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural hubiera suscrito con la Federaci\u00f3n Nacional de Cacaoteros un contrato para la administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero, no implica el surgimiento de ning\u00fan derecho adquirido, “en raz\u00f3n a que los dineros del recaudo de la cuota de fomento cacaotero, son dineros p\u00fablicos que deben ser invertidos en beneficio del sector que los tributa, no formando parte del patrimonio de la entidad que los administra”. Adem\u00e1s, agrega la interviniente, de haberse generado un derecho adquirido se llegar\u00eda al absurdo de que el Estado no podr\u00eda imponer nuevas condiciones para la administraci\u00f3n del recurso parafiscal, ni podr\u00eda ejercer las atribuciones que le son propias, “como por ejemplo, declarar la terminaci\u00f3n unilateral del contrato, la caducidad, etc.”. <\/p>\n
En lo tocante al quebrantamiento del art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n, que se refiere al postulado de la buena fe, la memorialista lo niega afirmando que si la buena fe se presume en los particulares, “con mayor raz\u00f3n debe presumirse del legislador, cuyo prop\u00f3sito, tal y como se establece en la exposici\u00f3n de motivos, fue el de consagrar una f\u00f3rmula equitativa y proporcional de participaci\u00f3n de los productores en la entidad que maneja la cuota de fomento cacaotero”. En consecuencia, sin excluir a los menores productores, es l\u00f3gico que los departamentos que m\u00e1s producen y tributan cuota de fomento, tengan “derecho a una mayor participaci\u00f3n en las decisiones de los \u00f3rganos de direcci\u00f3n del gremio que maneja sus recursos”. <\/p>\n
En lo referente a la violaci\u00f3n de los art\u00edculos 150, numeral 12, y 154, incisos 2o. y 4o., dijo que tal cargo es infundado porque las leyes que requieren iniciativa del Gobierno son s\u00f3lo las que tienen que ver con los numerales 3o., 7o., 9o., 11, 22 y 19 (literales a, b y e) del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas ; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones, o tasas nacionales. En estas condiciones, es claro que la ley acusada no cae dentro del listado contemplado en el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Finalmente, respecto de la supuesta violaci\u00f3n de los art\u00edculos 1o., 2o., 6o., 26o., 29o., 39o., 40o. y 103o., sin perjuicio de la observaci\u00f3n de que dicho cargo no fue sustentado debidamente, tales disposiciones “no se relacionan con el objeto reglamentado por la Ley impugnada”. <\/p>\n
C.- CONCEPTO DE LA PROCURADUR\u00cdA GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
Esta entidad discrepa de la tesis de la demanda. En tal virtud, considera que la ley impugnada es exequible, pues, en acatamiento de lo dispuesto por el art\u00edculo 2o. de la Constituci\u00f3n, y sin excluir la representaci\u00f3n de los departamentos de menor producci\u00f3n, desarrolla el “principio de la participaci\u00f3n democr\u00e1tica”, garantizando a las entidades territoriales una representaci\u00f3n proporcional y equitativa, inexistente en las normas anteriores. A juicio del se\u00f1or Procurador General, era necesario, como lo hizo el legislador, tener en cuenta “el aporte en cuotas y la producci\u00f3n de cada uno de los departamentos, para determinar los derechos que les corresponden”. De lo contrario, se pondr\u00eda a los departamentos con mayor producci\u00f3n en desventaja, porque en tal caso “la representaci\u00f3n era inversamente proporcional a la cantidad del grano producida por cada una de las entidades territoriales”. <\/p>\n
Por otra parte, las modificaciones introducidas al r\u00e9gimen contractual de administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero, no vulneran la Constituci\u00f3n “pues el legislador se encuentra facultado para regular los Acuerdos celebrados por el Estado, permitiendo que los representantes de la Administraci\u00f3n P\u00fablica puedan, ante circunstancias excepcionales como las descritas en el art\u00edculo 2o. de la ley 321 de 1996, revocar los contratos celebrados”. <\/p>\n
Finalmente, la citada ley no viola el art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, porque “no establece ni modifica una contribuci\u00f3n, sino que regula las condiciones para la administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero”. <\/p>\n
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
Procede la Corte a resolver, previas las siguientes consideraciones. <\/p>\n
Primera.- Competencia. <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso, seg\u00fan el art\u00edculo 241, numeral 4o., de la Constituci\u00f3n, por haberse originado en la demanda contra una ley, esto es, la 321 de 1996, \u201cPor la cual se fijan condiciones para la administraci\u00f3n de la Cuota de Fomento Cacaotero, establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983\u201d. <\/p>\n
Segunda.- Lo que se debate. <\/p>\n
Se trata de establecer si la ley demandada viola el pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1o., 2o., 6o., 13, 26, 29, 39, 40, 58, 83, 103, 150, numeral 12, y 154, numerales 2o. y 4o., de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En otras palabras, habr\u00e1 de verse si la representaci\u00f3n proporcional a la producci\u00f3n de cacao es inconstitucional. As\u00ed mismo, la Corte deber\u00e1 determinar si la revocaci\u00f3n gubernamental del contrato de administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero, cuando dicha representaci\u00f3n no se pacta o de cualquier manera desaparece, es retroactiva, vulnera derechos adquiridos o alg\u00fan otro mandato constitucional. <\/p>\n
Ser\u00e1 necesario, igualmente, examinar si los art\u00edculos 5o. y 6o. de la ley, que hacen referencia a la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 43 de la ley 188 de 1995 y a la vigencia de la misma ley 321 de 1996, son tambi\u00e9n inconstitucionales. <\/p>\n
Finalmente, se tendr\u00e1 que definir si en la expedici\u00f3n de la ley impugnada se incurri\u00f3 en una falla de procedimiento, a saber, la de que habr\u00eda sido tramitada sin la necesaria iniciativa gubernamental. <\/p>\n
Tercera.- Reflexiones en torno a la supuesta inconstitucionalidad de la ley 321 de 1996 por fallas de procedimiento en su expedici\u00f3n. <\/p>\n
Como se recuerda, la actora sostiene que la ley demandada viola el inciso segundo del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n, pues, en su opini\u00f3n, \u00e9ste ordena que las leyes que se refieran a contribuciones \u00fanicamente pueden ser dictadas por iniciativa del Gobierno. <\/p>\n
El art\u00edculo citado dice as\u00ed : <\/p>\n
“Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las C\u00e1maras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades se\u00f1aladas en el art\u00edculo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
“No obstante, s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del art\u00edculo 150 ; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas ; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. <\/p>\n
“Las C\u00e1maras podr\u00e1n introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno. <\/p>\n
“Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciar\u00e1n su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado”. <\/p>\n
Con todo, cabe anotar que la ley 321 s\u00ed cumple con lo dispuesto por el inciso final del art\u00edculo 154 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, porque, en su condici\u00f3n de ley relativa a un tributo, inici\u00f3 su tr\u00e1mite en la C\u00e1mara de Representantes, conforme al proyecto presentado por el H. Representante Carlos Ardila Ballesteros (Gaceta del Congreso, Bogot\u00e1, A\u00f1o IV, No. 194 de julio 13 de 1995, p\u00e1g. 1). Esto, dicho sea de paso, constituye no una violaci\u00f3n sino una simple aplicaci\u00f3n de la competencia otorgada al Congreso por el numeral 12 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, disposici\u00f3n que faculta a esa instituci\u00f3n para, por medio de leyes, “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales, en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la ley impugnada no fue expedida con las fallas de procedimiento que le endilg\u00f3 la demanda. <\/p>\n
Cuarta.- Examen constitucional de la administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero, con base en una representaci\u00f3n fundada en la proporci\u00f3n que los departamentos tienen en la producci\u00f3n nacional del grano. <\/p>\n
Este principio, central en la ley impugnada, est\u00e1 consagrado en su art\u00edculo primero as\u00ed : <\/p>\n
“La Naci\u00f3n – Ministerio de Agricultura s\u00f3lo podr\u00e1 contratar la administraci\u00f3n de la cuota de fomento Cacaotero de que tratan las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983, con entidades privadas que cumplan con el siguiente requisito : en la Asamblea General y en los \u00d3rganos Directivos de la entidad contratista, deber\u00e1n tener representaci\u00f3n los departamentos en proporci\u00f3n a su participaci\u00f3n en la producci\u00f3n nacional del grano. <\/p>\n
“Esta representaci\u00f3n deber\u00e1 estar consignada claramente en los estatutos de la Entidad”. <\/p>\n
a.- En relaci\u00f3n con el pre\u00e1mbulo y el art\u00edculo 1o. de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
El art\u00edculo 1o. de la ley 321 de 1996, en lo pertinente, no vulnera el pre\u00e1mbulo ni el art\u00edculo 1o. de la Constituci\u00f3n, porque no es antidemocr\u00e1tico, no impide el libre ejercicio de la participaci\u00f3n, no supone elementos que atenten contra la dignidad humana, y, en \u00faltimas, est\u00e1 basado en la consideraci\u00f3n al trabajo de los cacaoteros. Veamos. <\/p>\n
El art\u00edculo 1o. de la Carta, en desarrollo del pre\u00e1mbulo, dice lo siguiente : <\/p>\n
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Rep\u00fablica unitaria, descentralizada, con autonom\u00eda de sus entidades territoriales, democr\u00e1tica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inter\u00e9s general.” <\/p>\n
Prescindiendo de la consideraci\u00f3n de las referencias iniciales de la disposici\u00f3n a temas propios de la organizaci\u00f3n general del Estado (rep\u00fablica unitaria descentralizada, con autonom\u00eda de las entidades territoriales), que nada tienen que ver con el objeto del presente asunto, es claro que la representaci\u00f3n basada en la preponderancia de los departamentos con mayor producci\u00f3n, no es antidemocr\u00e1tica ni antiparticipativa, porque, al no llegar al extremo de impedir que los peque\u00f1os productores tengan voz y voto en el seno de la instituci\u00f3n gremial, siempre ser\u00e1 posible afirmar que el gobierno de \u00e9sta se ejerce, conforme a ciertas reglas, por todos los cacaoteros asociados, sin exclusi\u00f3n alguna. As\u00ed mismo, el que en materias de naturaleza econ\u00f3mica se d\u00e9 mayor importancia a quienes m\u00e1s producen, lejos de vulnerar la dignidad humana y constituir un irrespeto al trabajo, es actitud que dignifica a aquellos que en franca competencia logran destacarse por su mayor habilidad, traducida en los resultados de una mayor producci\u00f3n. <\/p>\n
b.- En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 2o. de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Por las mismas razones, la ley impugnada en nada afecta lo dispuesto por el art\u00edculo 2o. de la Constituci\u00f3n, espec\u00edficamente en la parte en que esta disposici\u00f3n precisa que uno de los fines esenciales del Estado es “facilitar la participaci\u00f3n de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econ\u00f3mica, pol\u00edtica, administrativa y cultural de la Naci\u00f3n”. Al fin de cuentas, la ley impugnada s\u00ed prev\u00e9 una participaci\u00f3n de todos los departamentos productores de cacao : una participaci\u00f3n proporcional, id\u00f3nea y usual en asuntos de \u00edndole econ\u00f3mica. <\/p>\n
c.- En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 6o. de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En cuanto a la supuesta violaci\u00f3n por parte de la ley 321 de 1996 del art\u00edculo 6o. de la Constituci\u00f3n, este cargo, vinculado a la anotada representaci\u00f3n proporcional, resulta incomprensible para la Corporaci\u00f3n, pues la norma constitucional s\u00f3lo consagra el llamado principio de legalidad, el cual nada tiene que ver con los pormenores de la adopci\u00f3n de un sistema de representaci\u00f3n al interior de una asociaci\u00f3n gremial. <\/p>\n
d.- En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En lo que ata\u00f1e a la supuesta violaci\u00f3n del art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (derecho a la igualdad), la Corte considera que ella no existe, puesto que, seg\u00fan la justicia distributiva, es equitativo no otorgar el mismo derecho a personas que no est\u00e1n en condiciones iguales. En efecto, si bien es cierto que lato sensu todos los cultivadores de cacao tienen en com\u00fan el compartir la misma actividad, no todos tienen la misma eficiencia, ni producen la misma cantidad del grano. Estas \u00faltimas observaciones, con todo lo que implican en aspectos tales como capital, instalaciones, tecnolog\u00eda y t\u00e9cnicas de administraci\u00f3n, plantea la existencia de diferencias objetivas entre los cacaoteros, diferencias que, a juicio de la Corte, justifican el tratamiento distinto que la ley demandada da a los asociados en punto a la representaci\u00f3n proporcional a la producci\u00f3n. En resumen, no estando todos los cultivadores en id\u00e9nticas condiciones, es l\u00edcito que existan ciertas diferencias legales en su tratamiento. <\/p>\n
De otra parte, el principio de la participaci\u00f3n proporcional, que ense\u00f1a que los departamentos mayores productores deben tener una mayor representaci\u00f3n en los \u00f3rganos de direcci\u00f3n gremial, no es un postulado arbitrario. Por el contrario, una orientaci\u00f3n en ese sentido es perfectamente razonable, porque lejos de instituir un privilegio injusto, premia, cuantitativa y cualitativamente, el esfuerzo, la habilidad y la experiencia de quienes, por producir m\u00e1s cacao, a la larga contribuyen m\u00e1s a la cuota parafiscal de fomento cacaotero. Adem\u00e1s, en armon\u00eda con el prop\u00f3sito del fomento del cultivo del cacao, la participacion proporcional constituye un acicate para que los menores productores, tal como lo dice la ponencia para primer debate, “hagan un esfuerzo con miras a incrementar la productividad y, por ende, su participaci\u00f3n en dichos \u00f3rganos de direcci\u00f3n” (Gaceta del Congreso, Bogot\u00e1, A\u00f1o IV, No. 287 de septiembre 13 de 1995, p\u00e1g. 8). <\/p>\n
No sobra recordar que el art\u00edculo 1o. de la ley 321 no excluye, en ning\u00fan momento, la participaci\u00f3n de los departamentos que producen menos cacao, lo cual, frente al derecho consagrado en el art\u00edculo 13 de la Constituci\u00f3n, constituye una respuesta adecuada frente a la necesidad de una igualdad general y b\u00e1sica de los cacaoteros. <\/p>\n
e.- En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 26 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Esta disposici\u00f3n constitucional nada tiene que ver con la asociaci\u00f3n gremial de los cacaoteros, ni mucho menos con la forma como \u00e9sta toma sus decisiones en relaci\u00f3n con su cuota de fomento parafiscal. <\/p>\n
En consecuencia, no cabe aqu\u00ed hablar de que la ley impugnada transgrede el citado art\u00edculo 26 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
f.- En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 29 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Por lo menos en cuanto ata\u00f1e a la implantaci\u00f3n de un sistema de participaci\u00f3n proporcional para la toma de decisiones dentro del ente que representa a los cultivadores de cacao, el art\u00edculo 1o. de la ley 321 de 1996 no incide para nada en el campo de aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 29 de la Carta, norma que solamente ordena que “el debido proceso se aplicar\u00e1 a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. As\u00ed las cosas, como en el punto anterior, la Corte no percibe ninguna violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
g.- En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 39 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
El inciso 2o. del art\u00edculo 39 de la Carta, entre otras cosas, indica que la estructura interna y el funcionamiento de las organizaciones gremiales “se sujetar\u00e1n al orden legal y a los principios democr\u00e1ticos”. <\/p>\n
El que la conformaci\u00f3n de los \u00f3rganos de gobierno de la entidad que agrupa a los cacaoteros se haga teniendo en cuenta la participaci\u00f3n proporcional en la producci\u00f3n nacional del grano, no significa, como se expuso atr\u00e1s, que dicho gobierno sea antidemocr\u00e1tico, precisamente porque los fines econ\u00f3micos de la asociaci\u00f3n justifican tal orientaci\u00f3n, am\u00e9n de que los peque\u00f1os productores, en ning\u00fan momento, est\u00e1n exclu\u00eddos de la participaci\u00f3n en las decisiones. <\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte no estima que la ley 321 de 1996 viole la parte anotada del art\u00edculo 39 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
h.- En relaci\u00f3n con los art\u00edculos 40 y 103 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Como estos art\u00edculos se refieren al derecho de los ciudadanos a “participar en la conformaci\u00f3n, ejercicio y control del poder pol\u00edtico”, y a la determinaci\u00f3n de los mecanismos de participaci\u00f3n del pueblo en el poder, cuestiones \u00e9stas que, como es obvio, s\u00f3lo tienen que ver con el manejo del Estado, para nada inciden en la forma de administraci\u00f3n de una organizaci\u00f3n privada de car\u00e1cter gremial. Por lo tanto, aqu\u00ed tampoco se presenta la inexequibilidad alegada por la actora. <\/p>\n
i.- En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
La Corte entiende que la supuesta violaci\u00f3n de este art\u00edculo, que se ocupa de brindar ciertas garant\u00edas para la propiedad privada y los derechos adquiridos, se plantea por la demandante no tanto respecto de la participaci\u00f3n proporcional a la producci\u00f3n nacional, sino respecto de la revocaci\u00f3n unilateral del contrato de administraci\u00f3n por parte de la Naci\u00f3n. En tal virtud, este cargo ser\u00e1 analizado m\u00e1s adelante, dentro de su propio contexto. <\/p>\n
j.- En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Oscuro e ininteligible resulta el planteamiento consistente en afirmar que la ley demandada viola el art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n, es decir, el art\u00edculo que dice que las actuaciones de los particulares y las autoridades deber\u00e1n ce\u00f1irse a la buena fe, la cual, adem\u00e1s, se presume. <\/p>\n
La Corte no percibe, de ninguna manera, c\u00f3mo una ley que solamente consagra el principio de la representaci\u00f3n proporcional a la producci\u00f3n nacional de cacao, as\u00ed como la revocaci\u00f3n del contrato de administraci\u00f3n de la correspondiente cuota parafiscal si tal principio no se refleja en los estatutos de la asociaci\u00f3n gremial, viola la presunci\u00f3n de buena fe del art\u00edculo 83 de la Constituci\u00f3n. Por esta raz\u00f3n, el cargo no habr\u00e1 de prosperar. <\/p>\n
k.- Conclusi\u00f3n. <\/p>\n
Por lo visto en los anteriores puntos y, en general, por la confrontaci\u00f3n de la ley acusada con toda la Constituci\u00f3n, la Corporaci\u00f3n no ve c\u00f3mo la administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero, con base en una representaci\u00f3n fundada en la proporci\u00f3n que los departamentos tienen en la producci\u00f3n nacional del grano, pueda considerarse total o parcialmente inexequible. <\/p>\n
Es entendido que cada productor de cacao, vinculado a la asociaci\u00f3n gremial encargada de la administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero, tendr\u00e1 un voto, en las elecciones, cualquiera que sea su producci\u00f3n. <\/p>\n
Quinta.- Por qu\u00e9 la revocaci\u00f3n del contrato de administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero, prevista en la ley 321 de 1996, no pugna con la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
La revocaci\u00f3n de que se habla est\u00e1 contemplada expresamente en los art\u00edculos 2o. y 4o., e indirectamente en el art\u00edculo 3o de la ley impugnada. <\/p>\n
Conforme a dichas normas, si durante la vigencia del contrato de administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero, por reforma de estatutos o cualquier otro motivo, se afecta la participaci\u00f3n proporcional a la producci\u00f3n nacional del grano, la Naci\u00f3n – Ministerio de Agricultura deber\u00e1 revocarlo. As\u00ed mismo, si los estatutos del actual contratista no contemplan la se\u00f1alada participaci\u00f3n, la entidad gremial tendr\u00e1 180 d\u00edas para adecuarlos, pasados los cuales si esto no se ha hecho, la Naci\u00f3n – Ministerio de Agricultura – tendr\u00e1 que revocar el contrato de administraci\u00f3n y celebrar otro con una entidad que llene los requisitos de la ley 321 de 1996. <\/p>\n
Para la Corte Constitucional, la revocaci\u00f3n contemplada en las disposiciones mencionadas no es cosa distinta de una nueva y especial causal de caducidad administrativa, razonablemente justificada por la necesidad de que los recursos p\u00fablicos parafiscales de la actividad cacaotera se administren equitativamente, dando satisfacci\u00f3n a los departamentos de mayor producci\u00f3n del grano. El Estado, supremo director de la econom\u00eda, habida cuenta de que los recursos parafiscales, como ya se dijo, son de naturaleza p\u00fablica, tiene todo el derecho de fijar la forma en que deben ser administrados por el correspondiente gremio o sector social beneficiario de los mismos. <\/p>\n
Sexta.- Cosa juzgada constitucional. <\/p>\n
Teniendo en cuenta que seg\u00fan la sentencia C-191 de 1996 de esta Corporaci\u00f3n, se declar\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 43 de la ley 188 de 1995, no cabe en el presente asunto desconocer dicha decisi\u00f3n. Por lo tanto, habr\u00e1 de estarse a lo resuelto en tal providencia. <\/p>\n
S\u00e9ptima.- Exequibilidad del art\u00edculo 6o. de la ley demandada. <\/p>\n
Puesto que este art\u00edculo lo \u00fanico que hace es determinar la iniciaci\u00f3n de la vigencia de la ley 321 de 1996, al decir que ella rige “a partir de la fecha de su promulgaci\u00f3n”, agregando que “deroga las disposiciones que le sean contrarias”, y como la Corte no ve en ello ning\u00fan motivo de inconstitucionalidad, tal disposici\u00f3n ser\u00e1 declarada exequible. <\/p>\n
III.- DECISI\u00d3N. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
En los t\u00e9rminos de esta sentencia, decl\u00e1rase EXEQUIBLE, en su integridad, la ley 321 de 1996, \u201cPor la cual se fijan condiciones para la administraci\u00f3n de la Cuota de Fomento Cacaotero, establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983.\u201d <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-002\/98 <\/p>\n
CUOTA DE FOMENTO CACAOTERO-Representaci\u00f3n inequitativa de los departamentos (Salvamento de voto) <\/p>\n
El patr\u00f3n de representaci\u00f3n consagrado por la ley acusada se basa en el monto de la producci\u00f3n de los distintos departamentos, lo cual significa que los grandes productores tendr\u00e1n una mayor representaci\u00f3n en los \u00f3rganos directivos que los peque\u00f1os productores. Este criterio me parece contrario a la regla establecida en ese mismo aspecto por la Ley del Plan. De todos modos el tratamiento inequitativo para ciertos productores subsiste, pues el diverso peso que la ley acusada confiere a las distintas representaciones departamentales en la junta directiva implica una especie de voto cualificado en favor de los productores de aquellos departamentos con mayor producci\u00f3n de cacao. <\/p>\n
LEY GENERAL DEL PLAN DE DESARROLLO-Desconocimiento\/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Funci\u00f3n redistributiva (Salvamento de voto) <\/p>\n
<\/p>\n
Creo que la ley acusada es inconstitucional ya que desconoce los mandatos prevalentes de la ley del plan. Adem\u00e1s, por violar los principios de solidaridad (CP art. 1\u00ba) y de equidad y progresividad tributarias (CP art. 365), as\u00ed como por desconocer la naturaleza misma de la parafiscalidad y la funci\u00f3n solidaria y resdistributiva que la Constituci\u00f3n confiere a esta figura. En efecto, como se ha visto, la sentencia justifica el sistema de representaci\u00f3n seg\u00fan producci\u00f3n consagrado por la norma acusada, con base en argumentos m\u00e1s propios del derecho comercial que del derecho constitucional, puesto que la idea central del razonamiento de la Corte es que es justo que quien m\u00e1s paga, mayor poder decisorio deba tener en la entidad administradora de una cuota parafiscal. Sin embargo, considero que ese principio, totalmente v\u00e1lido en el plano comercial, es inadmisible en el campo parafiscal, por la sencilla raz\u00f3n de que las entidades que administran contribuciones parafiscales no son sociedades comerciales ya que esos dineros son fruto de la soberan\u00eda fiscal y son cobrados coactivamente. Por consiguiente, estas entidades no est\u00e1n administrando recursos privados sino dineros p\u00fablicos. En efecto, si conferimos mayor poder decisorio a quienes cuantitativamente m\u00e1s contribuyen, esto es, a los grandes productores, entonces es muy dif\u00edcil que la cuota parafiscal cumpla su funci\u00f3n redistributiva en favor de los peque\u00f1os productores, por cuanto las juntas directivas estar\u00edan controladas por los grandes productores que, obviamente, y por la natural tendencia a defender los intereses propios, orientar\u00e1n las inversiones en su favor. La presente sentencia olvid\u00f3 entonces que la funci\u00f3n redistributiva y solidaria es una de las justificaciones esenciales de la parafiscalidad. <\/p>\n
Referencia: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 321 de 1996 \u201cPor la cual se fijan condiciones para la administraci\u00f3n de la Cuota de Fomento Cacaotero, establecida por las leyes 31 de 1965 y 67 de 1983.\u201d <\/p>\n
Con mi acostumbrado respeto, me veo obligado a apartarme de la presente sentencia, en virtud de la cual la Corporaci\u00f3n declar\u00f3 exequible la ley demandada. Seg\u00fan mi criterio, el n\u00facleo del problema reside en el art\u00edculo 1\u00ba de esa ley, el cual establece que en la Asamblea General y en los \u00f3rganos directivos de la entidad encargada de administrar la cuota de fomento cacaotero \u201cdeber\u00e1n tener representaci\u00f3n los departamentos en proporci\u00f3n a su participaci\u00f3n en la producci\u00f3n nacional del grano\u201d. Considero que esa regla de representaci\u00f3n establecida en ese art\u00edculo es contraria a la Carta, por las razones que a continuaci\u00f3n expongo. <\/p>\n
1- El patr\u00f3n de representaci\u00f3n consagrado por la ley acusada se basa en el monto de la producci\u00f3n de los distintos departamentos, lo cual significa que los grandes productores tendr\u00e1n una mayor representaci\u00f3n en los \u00f3rganos directivos que los peque\u00f1os productores. Este criterio me parece contrario a la regla establecida en ese mismo aspecto por el art\u00edculo 43 de la Ley 188 de 1995 o Ley del Plan, disposici\u00f3n que fue declarada exequible por la Corte en la sentencia C-191 de 1996. En efecto, ese art\u00edculo de la ley del plan no establece una integraci\u00f3n de la juntas directivas con base en una representaci\u00f3n proporcional a la producci\u00f3n sino que consagra una elecci\u00f3n directa y democr\u00e1tica por parte de todos los productores. As\u00ed, ese art\u00edculo se\u00f1ala que las \u201centidades, asociaciones o agremiaciones que de acuerdo con la ley administren recursos parafiscales deber\u00e1n elegir sus representantes y directivos por medios democr\u00e1ticos, incluyendo los mismos adoptados para la Rama del poder legislativo.\u201d Seg\u00fan mi parecer, esta norma de la ley del plan ha consagrado un sistema de integraci\u00f3n de las juntas directivas de las entidades que manejan recursos parafiscales fundado en la democracia participativa (CP art. 1\u00ba), por lo cual ha establecido que la elecci\u00f3n debe hacerse por medio de una votaci\u00f3n equitativa y directa de todos los productores, sin que la representaci\u00f3n se haga a partir de los montos departamentales de producci\u00f3n del respectivo bien gravado parafiscalmente. As\u00ed lo entendi\u00f3 la Corte al declarar exequible esa disposici\u00f3n, pues se\u00f1al\u00f3 que era claramente constitucional que se exigieran mecanismos de representaci\u00f3n democr\u00e1tica en la elecci\u00f3n de los directivos de las entidades encargadas de manejar recursos parafiscales, no s\u00f3lo porque se trata de un desarrollo del cl\u00e1sico principio seg\u00fan el cual no puede haber impuesto sin representaci\u00f3n sino, adem\u00e1s, con el fin de que todos los intereses y las personas que conforman el sector gravado parafiscalmente se encuentren adecuadamente representados y puedan incidir en la forma de manejo de tales recursos. Dijo entonces la Corte: <\/p>\n
\u201cEs m\u00e1s, por tal raz\u00f3n, la democratizaci\u00f3n de las agremiaciones encargadas de manejar tales contribuciones no es una novedad de la Constituci\u00f3n de 1991 sino que es una vieja tradici\u00f3n del derecho p\u00fablico colombiano. En efecto, la Ley 66 de 1942 autoriz\u00f3 al Gobierno para prorrogar los contratos celebrados con la Federaci\u00f3n Nacional de Cafeteros, entidad encargada desde esa \u00e9poca de manejar recursos parafiscales, aun cuando en ese entonces no recibieran tal denominaci\u00f3n. Esa ley estableci\u00f3 que por tal raz\u00f3n era procedente una modificaci\u00f3n de los estatutos de la Federaci\u00f3n a fin de perfeccionar sus mecanismos democr\u00e1ticos internos de representaci\u00f3n, con medidas como las siguientes: todos los cafeteros deb\u00edan afiliarse a la Federaci\u00f3n para gozar de sus beneficios y votar para elegir los Comit\u00e9s Municipales, que a su vez eleg\u00edan los Comit\u00e9s Departamentales y el Comit\u00e9 Nacional, elecciones en las cuales se aplicar\u00eda el sistema de cuociente electoral para garantizar una representaci\u00f3n equitativa.1\u201d <\/p>\n
2- Tenemos pues dos reglas para determinar c\u00f3mo se integran las juntas directivas de la entidad encargada de administrar la cuota cacaotera. De un lado, la elecci\u00f3n igualitaria por parte de todos los productores consagrada por la ley del plan, y de otro lado, la representaci\u00f3n en proporci\u00f3n a la producci\u00f3n establecida por la ley acusada. Seg\u00fan mi criterio, esto determina la inconstitucionalidad de la norma acusada, pues la Carta es muy clara en establecer que la ley del plan \u201ctendr\u00e1 prelaci\u00f3n sobre las dem\u00e1s leyes\u201d (CP art. 340), por lo cual debe declararse la inexequibilidad de una ley ordinaria que pretenda modificar lo previsto por la ley del plan. Por tal raz\u00f3n, considero que la ley acusada es no s\u00f3lo contraria a la Carta sino que es adem\u00e1s contradictoria. As\u00ed, en el art\u00edculo 1\u00ba esa ley consagra un sistema de integraci\u00f3n de la junta directiva de la entidad encargada del manejo de la cuota cacaotera que, como vimos, es contrario a la regla prevista por el art\u00edculo 43 de la Ley 188 de 1995 o Ley del Plan. Sin embargo, la misma ley acusada dispone en su art\u00edculo 5\u00ba que \u201cdebe d\u00e1rsele aplicaci\u00f3n al art\u00edculo 43 de la Ley 188 de 1995\u201d, con lo cual el art\u00edculo 1\u00ba ordena algo que es incompatible con lo preceptuado por el art\u00edculo 5\u00ba. <\/p>\n
3- Con todo, podr\u00eda sostenerse que mi anterior argumentaci\u00f3n no es v\u00e1lida, por cuanto la ley acusada s\u00f3lo consagra el criterio de producci\u00f3n para determinar la representaci\u00f3n departamental, pero en manera alguna establece que tendr\u00e1n mayor asiento en la junta directa los grandes productores individualmente considerados. Por ende, conforme a esta hermen\u00e9utica, los departamentos que m\u00e1s produzcan tendr\u00e1n mayor representaci\u00f3n en la junta directiva, seg\u00fan lo ordenado por el art\u00edculo 1\u00ba de la ley acusada, pero tales representantes deber\u00e1n ser elegidos directamente por todos los productores, seg\u00fan lo establecido por el art\u00edculo 43 de la Ley 188 de 1995 o Ley del Plan. De esta manera, no s\u00f3lo la ley no ser\u00eda contradictoria, sino que no ser\u00eda inconstitucional, pues no estar\u00eda violando la ley del plan. <\/p>\n
Esta objeci\u00f3n a mi anterior argumentaci\u00f3n es en parte v\u00e1lida, pues es cierto que el criterio de la producci\u00f3n previsto por la ley acusada se utiliza exclusivamente para determinar la representaci\u00f3n departamental, por lo cual, conforme a lo previsto por la ley del plan, los representantes de cada departamento son a su vez democr\u00e1ticamente elegidos por todos los productores. Es m\u00e1s, la Corte acoge ese criterio en la sentencia cuando se\u00f1ala en la conclusi\u00f3n que \u201ces entendido que cada productor de cacao, vinculado a la asociaci\u00f3n gremial encargada de la administraci\u00f3n de la cuota de fomento cacaotero, tendr\u00e1 un voto, en las elecciones, cualquiera que sea su producci\u00f3n.\u201d Sin embargo, considero que esa importante precisi\u00f3n de la sentencia, as\u00ed como la distinci\u00f3n que se desprende de la ley entre la representaci\u00f3n departamental seg\u00fan producci\u00f3n y la elecci\u00f3n democr\u00e1tica de los distintos representantes departamentales, no es suficiente para aceptar la decisi\u00f3n ni la argumentaci\u00f3n de la Corte por las siguientes dos razones: <\/p>\n
4- De un lado, de todos modos el tratamiento inequitativo para ciertos productores subsiste, pues el diverso peso que la ley acusada confiere a las distintas representaciones departamentales en la junta directiva implica una especie de voto cualificado en favor de los productores de aquellos departamentos con mayor producci\u00f3n de cacao. As\u00ed, si Pedro hace parte de un departamento A que produce cuatro veces m\u00e1s de cacao que un departamento B, del cual forma parte Juan, eso significa que el voto de Pedro vale cuatro veces m\u00e1s que el de Juan, puesto elige cuatro veces m\u00e1s de miembros a la junta directiva de la entidad administradora de la cuota parafiscal. <\/p>\n
<\/p>\n
Algunos podr\u00edan objetar que la anterior tesis no es de recibo por cuanto ignora que si el departamento A produce cuatro veces m\u00e1s de cacao que el departamento B, entonces es muy probable que el n\u00famero de productores en el departamento A sea my superior, con lo cual la igualdad entre los productores se reestablece. Sin embargo, esa objeci\u00f3n no me parece convincente puesto que parte de un presupuesto discutible y conduce a una conclusi\u00f3n inaceptable. As\u00ed, se supone que si el departamento A produce m\u00e1s que B es porque tiene m\u00e1s productores; pero eso no es obligatoriamente as\u00ed, ya que puede ser que en A se concentre la gran producci\u00f3n comercial de cacao mientras que en B esta explotaci\u00f3n agr\u00edcola se efect\u00fae por peque\u00f1os productores. El supuesto es entonces falso. Pero igualmente la conclusi\u00f3n a la que se llega es il\u00f3gica, pues implica que el \u00fanico argumento para defender la norma es se\u00f1alar que ella es inocua ya que no produce en realidad ninguna consecuencia jur\u00eddica. En efecto, la tesis pareciera ser la siguiente: no es inconstitucional que la ley establezca una representaci\u00f3n departamental seg\u00fan su producci\u00f3n porque en el fondo el resultado es el mismo que si se hubiera establecido una representaci\u00f3n proporcional y directa de todos los productores del pa\u00eds, cualquiera que sea su producci\u00f3n. Sin embargo, si eso es as\u00ed \u00bfqu\u00e9 sentido tiene mantener en el ordenamiento una ley cuyo \u00fanico objetivo es consagrar una representaci\u00f3n departamental proporcional a la producci\u00f3n? <\/p>\n
Por ende, la violaci\u00f3n de la ley del plan por parte de la norma acusada subsiste, puesto que el criterio del art\u00edculo 43 de la Ley 188 de 1995 es que para la integraci\u00f3n de la junta directiva deben tomarse en cuenta por igual a todos los productores del pa\u00eds, independientemente de que hagan parte de departamentos que sean grandes productores o peque\u00f1os productores de cacao. Y, por esa misma raz\u00f3n, se mantiene la contradicci\u00f3n entre los mandatos previstos en los art\u00edculos 1\u00ba y 5\u00ba de la ley acusada. <\/p>\n
5- De otro lado, con todo respeto, considero que la regla se\u00f1alada por la Corte en la conclusi\u00f3n de la presente decisi\u00f3n, seg\u00fan la cual cada productor de cacao tendr\u00e1 un voto, en las elecciones, cualquiera que sea su producci\u00f3n, es una regla ad hoc, puesto que no s\u00f3lo no hay ninguna justificaci\u00f3n para esa regla en la argumentaci\u00f3n de sentencia sino que, adem\u00e1s, su contenido normativo es totalmente contradictorio con los principios que sustentan el razonamiento general de la sentencia. En efecto, la Corte sostiene, en varios apartes, que la regla de la representaci\u00f3n departamental seg\u00fan producci\u00f3n es constitucional, y no viola la democracia participativa ni la igualdad, por cuanto es \u201cperfectamente razonable\u201d que se premie \u201ccuantitativa y cualitativamente, el esfuerzo, la habilidad y la experiencia de quienes, por producir m\u00e1s cacao, a la larga contribuyen m\u00e1s a la cuota parafiscal de fomento cacaotero\u201d. Espec\u00edficamente dice al respecto la sentencia: <\/p>\n
Es claro que la representaci\u00f3n basada en la preponderacia de los departamentos con mayor producci\u00f3n, no es antidemocr\u00e1tica ni antiparticipativa, porque, al no llegar al extremo de impedir que los peque\u00f1os productores tengan voz y voto en el seno de la instituci\u00f3n gremial, siempre ser\u00e1 posible afirmar que el gobierno de \u00e9sta se ejerce, conforme a ciertas reglas, por todos los cacaoteros asociados, sin exclusi\u00f3n alguna. As\u00ed mismo, el que en materia de naturaleza econ\u00f3mica se d\u00e9 mayor importancia a quienes m\u00e1s producen, lejos de vulnerar la dignidad humana y constituir un irrespeto al trabajo, es actitud que dignifica a aquellos que en franca competencia logran destacarse por su mayor habilidad, traducida en los resultados de una mayor producci\u00f3n (subrayas no originales). <\/p>\n
Seg\u00fan mi criterio, si la Corte sostiene que es leg\u00edtimo que en este campo se confiera mayor representaci\u00f3n a quienes m\u00e1s producen, no parece posible afirmar al mismo tiempo que de todos modos todo productor de cacao tendr\u00e1 un voto sin importar cuanto produzca, puesto que las dos afirmaciones son totalmente contradictorias. La una se fundamenta en una idea propia del derecho de sociedades en el campo comercial, seg\u00fan el cual quien tiene mayor poder econ\u00f3mico, tiene obligatoriamente mayor poder de decisi\u00f3n. En cambio, la segunda tesis de \u201cuna persona un voto\u201d es el fundamento pol\u00edtico de una visi\u00f3n igualitaria de la democracia. Ahora bien, lo que parece totalmente contradictorio es admitir que ambos principios operan para determinar c\u00f3mo se integra la composici\u00f3n de la junta directiva de la entidad encargada de administrar una cuota parafiscal. <\/p>\n
6- Por todo lo anterior, creo que la ley acusada es inconstitucional ya que desconoce los mandatos prevalentes de la ley del plan. Pero mis argumentos van m\u00e1s lejos. Considero que incluso si no existiera la regla contenida en el art\u00edculo 43 de la Ley 188 de 1995 o Ley del Plan, de todos modos la norma acusada ser\u00eda inconstitucional por violar los principios de solidaridad (CP art. 1\u00ba) y de equidad y progresividad tributarias (CP art. 365), as\u00ed como por desconocer la naturaleza misma de la parafiscalidad y la funci\u00f3n solidaria y resdistributiva que la Constituci\u00f3n confiere a esta figura. En efecto, como se ha visto, la sentencia justifica el sistema de representaci\u00f3n seg\u00fan producci\u00f3n consagrado por la norma acusada, con base en argumentos m\u00e1s propios del derecho comercial que del derecho constitucional, puesto que la idea central del razonamiento de la Corte es que es justo que quien m\u00e1s paga, mayor poder decisorio deba tener en la entidad administradora de una cuota parafiscal. Sin embargo, considero que ese principio, totalmente v\u00e1lido en el plano comercial, es inadmisible en el campo parafiscal, por la sencilla raz\u00f3n de que las entidades que administran contribuciones parafiscales no son sociedades comerciales ya que esos dineros son fruto de la soberan\u00eda fiscal y son cobrados coactivamente. Por consiguiente, estas entidades no est\u00e1n administrando recursos privados sino dineros p\u00fablicos2. Ahora bien \u00bfes admisible extender al campo fiscal y parafiscal, y en general a la administraci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, la regla de que quien m\u00e1s paga debe tener mayor poder decisorio? Obviamente que no, por cuanto una tal extensi\u00f3n desvirt\u00faa totalmente la idea misma de democracia y los principios sobre los cuales reposa el sistema fiscal en un Estado social de derecho (CP arts 1\u00ba y 363). En efecto, si fu\u00e9ramos consecuentes con tal regla, deber\u00edamos concluir que los grandes contribuyentes deber\u00edan tener en las elecciones un voto cualificado que valiera varias veces m\u00e1s que el voto de las personas de escasos recursos, por cuanto los primeros pagan mayor cantidad de impuestos que los segundos. O deber\u00edamos retornar a la instituci\u00f3n del voto censitario y excluir del derecho de participaci\u00f3n pol\u00edtica a quienes no tengan una renta suficiente para pagar unos impuestos cuantiosos. O tal vez deber\u00edamos admitir un congreso corporativo en donde tuvieran mayor representaci\u00f3n los grupos y las regiones de mayor riqueza. Estas son consecuencias l\u00f3gicas e ineludibles de la extensi\u00f3n al campo tributario y pol\u00edtico del principio invocado por la sentencia, seg\u00fan el cual es razonable que en \u201cmateria de naturaleza econ\u00f3mica se d\u00e9 mayor importancia a quienes m\u00e1s producen\u201d. Pero como tales consecuencias son incompatibles con la idea misma de democracia constitucional y de Estado social de derecho (CP art. 1\u00ba), debemos concluir que este principio no tiene operancia en el campo fiscal. Y es que no pod\u00eda tenerlo, por cuanto ignora uno de los fundamentos esenciales del Estado social, que es el principio de solidaridad y la funci\u00f3n redistributiva de los dineros fiscales y parafiscales. En efecto, si conferimos mayor poder decisorio a quienes cuantitativamente m\u00e1s contribuyen, esto es, a los grandes productores, entonces es muy dif\u00edcil que la cuota parafiscal cumpla su funci\u00f3n redistributiva en favor de los peque\u00f1os productores, por cuanto las juntas directivas estar\u00edan controladas por los grandes productores que, obviamente, y por la natural tendencia a defender los intereses propios, orientar\u00e1n las inversiones en su favor. La presente sentencia olvid\u00f3 entonces que la funci\u00f3n redistributiva y solidaria es una de las justificaciones esenciales de la parafiscalidad, tal y como esta Corporaci\u00f3n lo hab\u00eda se\u00f1alado desde sus primeras decisiones sobre el tema3. <\/p>\n
<\/p>\n
Creo entonces que la decisi\u00f3n de la Corte ha desconocido los principios esenciales que orientan el sistema tributario, la parafiscalidad y la propia democracia pol\u00edtica, con lo cual ha terminado, adem\u00e1s, por legitimar una contribuci\u00f3n parafiscal con consecuencias econ\u00f3micas regresivas. En efecto, conviene no olvidar que la presente cuota se cobra por igual a todos los productores de cacao, puesto que la tarifa depende exclusivamente de la producci\u00f3n, sin tener en cuenta la capacidad misma de pago de los distintos productores, lo cual en s\u00ed mismo ya es bastante contrario al principio de progresividad tributaria; pero lo m\u00e1s grave es que, por la forma de elecci\u00f3n de los administradores de tales dineros, los recursos terminar\u00e1n por ser invertidos en favor de los grandes productores, con lo cual, los peque\u00f1os productores terminar\u00e1n financiando a los grandes productores. <\/p>\n
Fecha ut supra, <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sentencia C-191 de 1996. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 14. <\/p>\n
2 Sobre la naturaleza p\u00fablica de estos recursos, ver, entre muchas otras, las sentencias C-040 de 1993, C-546 de 1994 y C-191 de 1996 <\/p>\n
3 Ver, entre otras, la sentencia C-040 de 1993. <\/p>\n
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