C-017-98<\/p>\n
Sentencia C-017\/98 <\/p>\n
GASTO PUBLICO-Concepto de racionalizaci\u00f3n <\/p>\n
El concepto de “racionalizaci\u00f3n” del gasto p\u00fablico es bastante amplio y, dentro de \u00e9l caben todos aquellos aspectos atinentes a la creaci\u00f3n, organizaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, manejo, control, etc. del mismo, con miras a lograr su optimizaci\u00f3n y el mejoramiento de las finanzas p\u00fablicas. De acuerdo con estas directrices, bien pueden incluirse dentro de los preceptos legales encaminados a lograr la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, normas dirigidas, por ejemplo, a disminuir el gasto, al manejo de las finanzas p\u00fablicas en una forma m\u00e1s apropiada y razonable de manera que no se despilfarren o desv\u00eden los recursos para fines distintos de los establecidos por la Constituci\u00f3n o la ley, al financiamiento del gasto o la redistribuci\u00f3n de los recursos necesarios para que las entidades estatales puedan prestar en forma eficiente y oportuna los servicios p\u00fablicos que les compete cumplir, la asignaci\u00f3n de recursos a entidades estatales que se encuentren en situaci\u00f3n de d\u00e9ficit con el fin de reactivarlas si ello se encuentra plenamente justificado o es necesario para los intereses estatales, etc. Sin embargo, estos no ser\u00edan los \u00fanicos casos que podr\u00edan encajar dentro de tal concepto, pues existen muchos m\u00e1s, los cuales deben ser analizados en forma individual y espec\u00edfica, para determinar si se ajustan o no a los objetivos enunciados. <\/p>\n
Para el caso espec\u00edfico que aqu\u00ed se analiza, la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen de seguridad social de los afiliados al Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso, consagrado en el art\u00edculo 41 de la ley 344 de 1996, materia de acusaci\u00f3n, no encaja dentro de ninguno de los fines propuestos por el legislador en el art\u00edculo 1o. de la ley 344 de 1996, destinados a racionalizar el gasto p\u00fablico, pues con esa reforma no se logra el manejo eficiente y apropiado del gasto, ni la disminuci\u00f3n del mismo, como tampoco una mejor distribuci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, ya que el r\u00e9gimen de pensiones, salud y cesant\u00edas de los congresistas, empleados del Congreso y del Fondo no puede hacerse en detrimento de los derechos adquiridos por \u00e9stos, de manera que no est\u00e1 permitido reducir el monto de sus mesadas pensionales, el valor de sus cesant\u00edas, ni de las dem\u00e1s prestaciones econ\u00f3micas que hayan obtenido conforme a la ley vigente al momento de su causaci\u00f3n. No halla la Corte tampoco argumento alguno para sostener que con la modificaci\u00f3n hecha se logre la reordenaci\u00f3n del gasto ni un control adecuado, oportuno y eficaz del mismo. As\u00ed las cosas, el inciso primero de la disposici\u00f3n impugnada ser\u00e1 declarado inexequible por vulnerar el principio de unidad de materia, consagrado en los art\u00edculos 158 y 169 de la Carta, por cuanto no guarda ninguna relaci\u00f3n tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica con las disposiciones de la ley de la cual forma parte ni con el t\u00edtulo de la misma. <\/p>\n
FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO-Inconstitucionalidad de asignaci\u00f3n de recursos <\/p>\n
Si en el primer inciso de la norma se reforma el r\u00e9gimen de seguridad social (pensiones, salud y cesant\u00edas) de los congresistas, empleados del Congreso y empleados del Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso, para regresar al r\u00e9gimen vigente hasta antes de expedirse la ley 100 de 1993, con excepci\u00f3n de los aspectos contenidos en los decretos que la misma norma menciona, y que como se demostr\u00f3 no se dirige a lograr la racionalizaci\u00f3n del gasto ni a ninguno de los objetivos consignados en el art\u00edculo 1o. de la ley 344\/96, mal puede aceptar la Corte que est\u00e9n conformes con la Carta los desembolsos ordenados o la asignaci\u00f3n de m\u00e1s cuantiosos recursos a esa entidad, para un fin ajeno a los prop\u00f3sitos enunciados. Situaci\u00f3n diferente se presentar\u00eda si esa orden se produjera dentro de otro contexto. <\/p>\n
FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO-Obligado a compensar al Fondo de solidaridad y garant\u00eda\/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Vulneraci\u00f3n <\/p>\n
Si es obligaci\u00f3n de todas las entidades p\u00fablicas y privadas que presten servicios de salud, se hayan convertido o no en Entidades Promotoras de Salud -EPS-, de participar “en la subcuenta de compensaci\u00f3n del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda”, no encuentra la Corte justificaci\u00f3n constitucional alguna para establecer un privilegio en favor del Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso, lo cual vulnera no s\u00f3lo el principio de solidaridad sino tambi\u00e9n el de la igualdad. Recu\u00e9rdese que los fondos de solidaridad se crearon con el fin de subsidiar y financiar los servicios b\u00e1sicos de salud y seguridad social de los grupos de poblaci\u00f3n m\u00e1s d\u00e9biles, vulnerables y desprotegidos del pa\u00eds, y se financian no s\u00f3lo con recursos p\u00fablicos sino tambi\u00e9n con los aportes de los trabajadores. En consecuencia, no existe justificaci\u00f3n alguna para eximir a los congresistas, empleados del Congreso y del Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso del deber general de solidaridad, vinculante para todos los colombianos. <\/p>\n
FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO-Inconstitucionalidad de la exclusi\u00f3n de vigilancia y control de Superintendencia Bancaria <\/p>\n
En cuanto a la exclusi\u00f3n de la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria consagrada en el inciso final del art\u00edculo 52 de la ley 100 de 1993 a la que est\u00e1n sometidas “Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector p\u00fablico o privado”, considera la Corte que viola el art\u00edculo 189-24 de la Constituci\u00f3n, puesto que no permite que el Presidente de la Rep\u00fablica cumpla con la tarea que el constituyente le ha impuesto de inspeccionar, vigilar y controlar todas las personas que realicen actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico. Adem\u00e1s, dicha disposici\u00f3n tambi\u00e9n est\u00e1 afectada por el mismo vicio de inconstitucionalidad que cubre todo el precepto demandado, esto es, el de falta de unidad de materia y violaci\u00f3n del principio de igualdad. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1742 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 41 de la ley 344 de 1996. <\/p>\n
Demandante: Andr\u00e9s Caicedo Cruz <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., cuatro (4) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Ejerciendo la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, el ciudadano ANDRES CAICEDO CRUZ presenta demanda contra el art\u00edculo 41 de la ley 344 de 1996, por considerar que dicha disposici\u00f3n viola los art\u00edculos 13, 48, 158 y 189 numeral 22 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites se\u00f1alados en la Constituci\u00f3n y la ley y o\u00eddo el concepto del Ministerio P\u00fablico, procede la Corte a decidir. <\/p>\n
II. NORMA ACUSADA. <\/p>\n
El siguiente es el texto del art\u00edculo 41 de la ley 344 de 1996: <\/p>\n
LEY 344 DE 1996 <\/p>\n
\u201cPor la cual se dictan normas tendientes a la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones\u201d <\/p>\n
… <\/p>\n
“Art\u00edculo 41. De conformidad con lo establecido en el inciso final del art\u00edculo 130 de la Ley 100 de 1993 y el art\u00edculo 1o. del Decreto 1755 de 1994, el Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica, creado por la Ley 33 de 1985, mantendr\u00e1 su naturaleza jur\u00eddica de establecimiento p\u00fablico del orden nacional, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con autonom\u00eda administrativa, patrimonio propio y personer\u00eda jur\u00eddica. Continuar\u00e1 siendo responsable del reconocimiento y pago de las pensiones de jubilaci\u00f3n, vejez, invalidez y sobrevivientes, de los Congresistas, empleados del Congreso y del Fondo, de la prestaci\u00f3n de servicios de salud y de cobertura familiar, as\u00ed como del reconocimiento y pago de las cesant\u00edas parciales y definitivas de tales servidores p\u00fablicos, en la forma como lo ven\u00eda haciendo a la fecha de expedici\u00f3n de la Ley 100 de 1993 y en los t\u00e9rminos establecidos en el r\u00e9gimen especial que consagran para tales efectos los Decretos 2837 de 1986, 1359 de 1993, 1293 y 1755 de 1994 y el Decreto 1532 de 1996 y la presente Ley. <\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 1o. Con el fin de mantener el equilibrio econ\u00f3mico y financiero de la entidad y asegurar el cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social en salud, pensiones y cesant\u00edas, el Gobierno Nacional incorporar\u00e1 anualmente en el proyecto de ley de presupuesto de rentas y gastos de la Naci\u00f3n, los recursos necesarios para el normal desarrollo de sus objetivos. Este no quedar\u00e1 obligado a trasladar recursos del sector salud, con car\u00e1cter de compensaci\u00f3n al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda. <\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo 2. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ejercer\u00e1 sobre el Fondo, el control y vigilancia que le confieren el art\u00edculo 7 del Decreto 1050 de 1968, como entidad adscrita a ese ministerio. De otro lado, el control de la gesti\u00f3n fiscal, corresponde exclusivamente a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica de conformidad con las normas vigentes para los establecimientos p\u00fablicos y no a la establecida en el art\u00edculo 52 de la Ley 100 de 1993\u201d. <\/p>\n
III. DEMANDA. <\/p>\n
El actor formula los siguientes cargos contra la norma acusada: <\/p>\n
1. Violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. <\/p>\n
En su criterio, la norma acusada vulnera el art\u00edculo 158 de la Carta, por cuanto no corresponde a la materia de la ley que \u00e9sta regula. En efecto, dice que la ley, de acuerdo con su t\u00edtulo y contenido, tiene por objeto la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, pero el art\u00edculo 41 de la ley 344 de 1996 \u201cprev\u00e9 el r\u00e9gimen de seguridad social en salud y pensiones para los congresistas y empleados del Congreso y del Fondo, sin introducirle modificaciones que tengan por objeto hacer m\u00e1s racional el gasto p\u00fablico\u201d y, por el contrario, puede generar mayores gastos, porque en el sistema de seguridad social \u201clas entidades promotoras de salud se financian con los recursos provenientes de la unidad de pago por capitaci\u00f3n que les reconoce el sistema por cada una de las personas afiliadas o beneficiarias… En la norma acusada se rompe dicho esquema porque adem\u00e1s de las cotizaciones que recibe el Fondo, se prev\u00e9 la obligaci\u00f3n del Gobierno de trasladar los recursos necesarios para asegurar el equilibrio de la entidad. De este modo la entidad puede gastar m\u00e1s de lo que antes pod\u00eda hacer, lo cual es claramente contrario a los principios de racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico\u201d. <\/p>\n
2. Violaci\u00f3n de los principios que rigen la seguridad social. <\/p>\n
\u201cAl prever el par\u00e1grafo 1o. de la norma acusada que el Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica no queda obligado a trasladar recursos al sector salud, con car\u00e1cter de compensaci\u00f3n al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda, se sustrae al Fondo del Congreso del cumplimento del principio de solidaridad establecido en la Constituci\u00f3n. No sobra se\u00f1alar que los afiliados al Fondo son personas con ingresos muy superiores al promedio de los afiliados al sistema de seguridad social; por consiguiente, si no existiera la norma, se trasladar\u00edan recursos significativos al sistema para atender a las personas de menores ingresos\u201d. <\/p>\n
3. Eliminaci\u00f3n de la vigilancia estatal. <\/p>\n
En tanto que los art\u00edculos 48 y 189-22 de la Constituci\u00f3n consagran que el sistema de seguridad social debe estar sujeto al control estatal, y que corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica ejercer vigilancia sobre la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, el par\u00e1grafo 2 del art\u00edculo 41 de la ley 344 \u201cestablece que el Fondo estar\u00e1 sujeto al control que establece el art\u00edculo 7 del decreto 1050 de 1968, el cual corresponde al denominado control de tutela, que no est\u00e1 dirigido a velar por el cumplimiento de las normas de seguridad social en materia pensional\u201d; y adem\u00e1s dispone que el Fondo no estar\u00e1 sujeto a la vigilancia establecida en el art\u00edculo 52 de la ley 100 de 1993, esto es, a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, contrariando as\u00ed la Constituci\u00f3n que previ\u00f3 la existencia de dicho control en materia de seguridad social. <\/p>\n
No obstante, advierte el actor que dada la defectuosa redacci\u00f3n de la norma, podr\u00eda entenderse que \u201cen la medida en que la Superintendencia Bancaria no ejerce control fiscal, el par\u00e1grafo acusado no elimina la vigilancia prevista por la ley 100 de 1993\u201d y, en consecuencia, solicita que si la Corte interpreta la disposici\u00f3n en este sentido, se declare la exequibilidad condicionada de la parte correspondiente de la norma. <\/p>\n
4. Violaci\u00f3n del derecho a la igualdad. <\/p>\n
Dice el actor que \u201cEn materia de seguridad social en salud, todas las entidades promotoras de salud reciben el mismo tratamiento, todas son delegatarias del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda y todas se financian con los recursos provenientes de la unidad de pago por capitaci\u00f3n. En el presente caso, el Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso recibe un tratamiento diferente, pues no tiene que participar en la compensaci\u00f3n y por ello no est\u00e1 obligado a financiarse con la unidad de pago por capitaci\u00f3n… Tratamiento diferenciado que no tiene justificaci\u00f3n razonable. En efecto, el prop\u00f3sito de la norma no es otro que permitir al Fondo del Congreso disponer de excedentes para desarrollar otras actividades que no tienen la importancia de la garant\u00eda del plan obligatorio de salud a toda la poblaci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
Adicionalmente, considera que, \u201cal sustraer al Fondo del Congreso de la vigilancia estatal en materia pensional, cuando todas las dem\u00e1s entidades que administran dicho r\u00e9gimen est\u00e1n sometidas a la vigilancia, se viola igualmente la Constituci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
IV. INTERVENCION DEL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. <\/p>\n
El Ministro de Justicia y del Derecho, actuando a trav\u00e9s de apoderado judicial, solicita a la Corte declarar exequible la disposici\u00f3n acusada, con base en estos argumentos: <\/p>\n
\u201cRespecto a la violaci\u00f3n del art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, la norma demandada no est\u00e1 estableciendo el sistema de seguridad social de los congresistas y los empleados del Congreso; este sistema, por el contrario, ya estaba establecido en virtud de la ley 33 de 1985, norma enunciada en el texto del art\u00edculo demandado\u201d. De manera que \u201ccuando el legislador trat\u00f3 como materia de la ley de racionalizaci\u00f3n del gasto lo referente a la existencia del Fondo de Previsi\u00f3n del Congreso, no hizo m\u00e1s que delimitar las facultades extraordinarias que le confiri\u00f3 al Ejecutivo para suprimir o fusionar entidades de la Rama Ejecutiva del Poder P\u00fablico. As\u00ed, la interpretaci\u00f3n que se puede deducir de la lectura de la referida ley, es que el Presidente de la Rep\u00fablica puede suprimir o fusionar en virtud de las facultades excepcionales, dependencias, \u00f3rganos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional, de acuerdo a lo previsto en el art\u00edculo 30 de la misma ley (potestad del legislativo seg\u00fan el art\u00edculo 150 num. 7), menos lo referente al establecimiento p\u00fablico Fondo de Previsi\u00f3n del Congreso, cuya organizaci\u00f3n se reserva directamente al legislativo. Concluyendo que la limitaci\u00f3n se deriva de los mismos cambios introducidos por la ley, no escapa al objetivo central de su contenido y, por ende, no contrar\u00eda el art\u00edculo constitucional alegado\u201d. <\/p>\n
\u201cPor otro lado, el t\u00e9rmino racionalizaci\u00f3n no implica recorte, como lo pretende hacer ver el demandante, sino que tambi\u00e9n significa aplicar la raz\u00f3n al gasto p\u00fablico. Esta doble acepci\u00f3n del t\u00e9rmino se evidencia cuando el art\u00edculo 1o. estipula que el objeto de la ley es ‘racionalizar y disminuir el gasto p\u00fablico’, haciendo una disyunci\u00f3n entre las dos actitudes: aplicar la raz\u00f3n, por un lado, y recortar, por el otro. En este estado de cosas, la asignaci\u00f3n de un nuevo gasto no implica necesariamente ir en contra de la unidad de materia de la ley en menci\u00f3n, pues tal acto tiende a reordenar y optimizar el gasto p\u00fablico, aplicando los recursos en los rubros del caso, conforme a criterios del resorte del legislador como supremo ordenador\u201d. <\/p>\n
-\u201dEl art\u00edculo 52 de la ley 100 de 1993 ordena que todas las entidades de seguridad social, p\u00fablicas o privadas, estar\u00e1n sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria; esta inspecci\u00f3n permanente se extiende a diversos campos de acci\u00f3n de dichas entidades, entre ellas el control de cuentas y manejo de recursos. En este sentido, el par\u00e1grafo 2o., tal como se desprende de su redacci\u00f3n, estipula que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal del Fondo queda a cargo exclusivamente de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, sustrayendo de esta manera a la Superintendencia de la competencia para ejercer tal control, pero pensamos que quedar\u00eda en pie la potestad de inspecci\u00f3n, vigilancia y control sobre los dem\u00e1s aspectos susceptibles de dicha actividad, tales como la vigilancia permanente sobre las inversiones de los aportes para pensiones, el control en el cumplimiento de las pautas establecidas por el Banco de la Rep\u00fablica en materia crediticia, la fijaci\u00f3n de directrices que eviten el desarrollo de pr\u00e1cticas inseguras en la inversi\u00f3n de los fondos, etc.\u201d. <\/p>\n
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO. <\/p>\n
– La norma acusada no desconoce el principio de unidad de materia, \u201ctoda vez que las medidas all\u00ed dispuestas, referentes a la supervivencia del Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso, y a la exoneraci\u00f3n de trasladar recursos al sector salud con car\u00e1cter de compensaci\u00f3n, se enmarcan dentro de los objetivos y criterios de racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, perseguidos mediante la ley 344 de 1996. Por tanto, de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 1o. de la ley 344 de 1996, es indudable que entre esta normatividad y el precepto acusado existe un v\u00ednculo teleol\u00f3gico y sistem\u00e1tico, puesto que busca reasignar recursos hacia una entidad p\u00fablica que atraviesa una situaci\u00f3n deficitaria, a fin de garantizar su equilibrio econ\u00f3mico y financiero\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
-Por otro lado afirma que \u201cEl legislador dispuso que el Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica, siguiera operando sin sujeci\u00f3n al r\u00e9gimen general previsto por la Ley de Seguridad Social para las Entidades Promotoras de Salud, de conformidad con lo establecido en el inciso final del art\u00edculo 130 de la ley 100 de 1993…El Gobierno Nacional, con fundamento en el art\u00edculo 189-11 de la Carta Pol\u00edtica, mediante el decreto 1755 de 1994, reglament\u00f3 el funcionamiento de la mencionada entidad, ratificando su naturaleza jur\u00eddica de establecimiento p\u00fablico adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a fin de brindarle exclusivamente a sus afiliados los servicios de seguridad social en materia de pensiones y salud, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 236 de la ley 100 de 1993…En este sentido, el Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso estar\u00eda en principio obligado a trasladar recursos para financiar la subcuenta de compensaci\u00f3n del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 220 de la ley 100 de 1993\u201d. <\/p>\n
Sin embargo, \u201cEl legislador, a fin de garantizarle a sus afiliados el derecho fundamental a la seguridad social, consagrado en los art\u00edculos 48, 49 y 53 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sin desconocer los principios de igualdad y solidaridad, relev\u00f3 al Fondo de la obligaci\u00f3n de transferir recursos a la subcuenta de compensaci\u00f3n, atendiendo a la situaci\u00f3n deficitaria en que se encuentra dicha entidad, circunstancia que le impide, transitoriamente, cumplir con la transferencia de recursos a la subcuenta de compensaci\u00f3n del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda\u201d. <\/p>\n
En lo que respecta a la vigilancia y control del Fondo de Previsi\u00f3n del Congreso se\u00f1ala que \u201cNo obstante que el art\u00edculo 52 de la ley 100 someti\u00f3 a las Cajas, Fondos o Entidades de seguridad social a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, el legislador, en desarrollo de los art\u00edculos 150-1, 210 y 268 de la Carta, le asign\u00f3 la supervigilancia del Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica al Ministerio de Trabajo y a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, toda vez que se trata de un establecimiento p\u00fablico del orden nacional que recibe aportes del Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
A. COMPETENCIA. <\/p>\n
Por dirigirse la acusaci\u00f3n contra disposiciones que forman parte de una ley, compete a esta Corporaci\u00f3n decidir sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 241 numeral 4 de la Carta. <\/p>\n
B. LA NORMA ACUSADA. <\/p>\n
<\/p>\n
1. Antecedentes de la disposici\u00f3n. <\/p>\n
En la ley 172 de 1959 se reconoci\u00f3 a los congresistas el derecho a las prestaciones por enfermedad o invalidez que se conced\u00eda a los ministros; dichas prestaciones las cubr\u00eda la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social, de conformidad con lo dispuesto en el decreto 1650 bis de 1960; en la ley 48 de 1962 se hicieron extensivas a los miembros del Congreso y de las asambleas departamentales las prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores p\u00fablicos en la ley 6 de 1945; la ley 52 de 1978 determin\u00f3 la planta de personal para el Congreso y fij\u00f3 sus asignaciones a cargo de la Caja Nacional de Previsi\u00f3n Social. El art\u00edculo 14 de la ley 33 de 1985 cre\u00f3 el Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica como un establecimiento p\u00fablico del orden nacional, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dotado de personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio independiente, encargado de efectuar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los Congresistas, de los empleados del Congreso y de los empleados del mismo Fondo, as\u00ed como de las dem\u00e1s funciones asignadas a las cajas de previsi\u00f3n, que en t\u00e9rminos de la misma ley son, entre otras, las de pagar las pensiones y prestar los servicios de salud. El decreto 1436 de 1985 determin\u00f3 las prestaciones asistenciales y econ\u00f3micas que el Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica deb\u00eda otorgar a sus afiliados, pensionados y beneficiarios, y regul\u00f3 algunos aspectos relacionados con el reconocimiento y pago de las cesant\u00edas a cargo del mismo Fondo. <\/p>\n
En s\u00edntesis, a partir de la vigencia de la ley 33 de 1985 el Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica tuvo a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones y cesant\u00edas, as\u00ed como la prestaci\u00f3n del servicio de salud de los congresistas, los empleados del Congreso y los del mismo Fondo, cuyo cumplimiento estaba sujeto a un r\u00e9gimen particular distinto del de las dem\u00e1s ramas del sector p\u00fablico y, en general, del sector privado. <\/p>\n
Posteriormente, la ley 100 de 1993, en desarrollo del art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n, crea el sistema de seguridad social integral, que define como \u201cel conjunto arm\u00f3nico de entidades p\u00fablicas y privadas, normas y procedimientos y est\u00e1 conformado por los reg\u00edmenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley\u201d. <\/p>\n
Con dicho sistema se buscaba unificar todos los reg\u00edmenes de seguridad social en materia de pensiones, salud y riesgos profesionales, por considerar el legislador que la multiplicidad de \u00e9stos al igual que de instituciones encargadas de tales prestaciones era la causa de la ineficiencia en el sector y de la vulneraci\u00f3n de los derechos de los trabajadores. As\u00ed qued\u00f3 consignado en la exposici\u00f3n de motivos de la ley 100 de 1993, cuyos apartes pertinentes vale la pena transcribir: <\/p>\n
\u201cOtro aspecto no menos grave que los anteriores y que ha incidido en el estado de crisis que aqueja a la seguridad social se refiere a la eficacia de la misma. Esta puede analizarse a partir de dos puntos de vista que, aunque independientes, han contribuido al descr\u00e9dito de las instituciones que prestan los servicios de la seguridad social. <\/p>\n
\u201cEl primero se refiere a la multiplicidad de reg\u00edmenes, la mayor\u00eda de ellos incompatibles entre s\u00ed. En efecto, existen m\u00e1s de 1.000 instituciones con funciones de seguridad social, la mayor\u00eda, si no todas, con reg\u00edmenes propios que implican para los beneficiarios graves problemas en la consolidaci\u00f3n de sus derechos frente a una expectativa de movilidad laboral. S\u00f3lo hasta 1988 con la ley 71 se logr\u00f3 crear un sistema que integrase los diversos reg\u00edmenes, pero sin embargo este beneficio s\u00f3lo ser\u00eda aplicable a partir de 1998. Con la reforma propuesta, se unifican todos esos reg\u00edmenes a partir de su vigencia y se crean los mecanismos para que esto sea una realidad\u201d1. <\/p>\n
En el caso particular del sistema general de seguridad social en salud, la ley 100 de 1993 determina que su objeto es \u201cregular el servicio p\u00fablico esencial de salud y crear condiciones de acceso en toda la poblaci\u00f3n al servicio en todos los niveles de atenci\u00f3n\u201d (art. 152). <\/p>\n
Del sistema general de seguridad social en salud, en t\u00e9rminos del art\u00edculo 279 de la misma ley 100 de 1993, est\u00e1n excluidos los miembros de las fuerzas militares y de la polic\u00eda nacional; el personal civil del Ministerio de Defensa y la Polic\u00eda Nacional (decreto 1214 de 1990), con excepci\u00f3n del que se vincule a partir de la vigencia de la ley; los miembros no remunerados de las corporaciones p\u00fablicas; los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio; los trabajadores de las empresas que al empezar a regir dicha ley est\u00e9n en concordato preventivo y obligatorio, en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protecci\u00f3n de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato; los servidores p\u00fablicos y los pensionados de la Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos. <\/p>\n
En estos t\u00e9rminos, los afiliados al Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica quedaron sometidos al r\u00e9gimen de la ley 100 de 1993. <\/p>\n
<\/p>\n
1. El contenido de la norma demandada. <\/p>\n
El art\u00edculo 41 de la ley 344 de 1996, objeto de demanda, en la primera parte del inciso primero, reitera la naturaleza jur\u00eddica y las funciones que le corresponde cumplir al Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica como un establecimiento p\u00fablico del orden nacional, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio, encargado del reconocimiento y pago de las pensiones, de la prestaci\u00f3n de los servicios de salud y de cobertura familiar, as\u00ed como del reconocimiento y pago de las cesant\u00edas de los congresistas, de los empleados del Congreso y de los del mismo Fondo, “en la forma como lo ven\u00eda haciendo a la fecha de expedici\u00f3n de la ley 100 de 1993 y en los t\u00e9rminos establecidos en el r\u00e9gimen especial que consagran para tales efectos los decretos 2837 de 1986, 1359 de 1993, 1293 y 1755 de 1994 y el decreto 1532 de 1996 y la presente ley”, lo que significa que se ha reformado el r\u00e9gimen de seguridad social para los servidores estatales a que alude esta disposici\u00f3n, quienes se sujetar\u00e1n nuevamente a las regulaciones que reg\u00edan antes de la expedici\u00f3n de la ley 100 de 1993, esto es, del 23 de diciembre de ese a\u00f1o, salvo en aquellos aspectos contenidos en los ordenamientos que en el mismo art\u00edculo acusado se enuncian taxativamente, dentro de los cuales, curiosamente, se incluyen disposiciones de la misma ley 100 y reglamentarias, lo que constituye un verdadero contrasentido, pues c\u00f3mo entender que se excluya a un grupo determinado de empleados p\u00fablicos del r\u00e9gimen de la ley 100 de 1993 y, sin embargo, deban cumplir algunos de sus preceptos y otros de car\u00e1cter reglamentario dictados en desarrollo de la misma. <\/p>\n
En armon\u00eda con la referida modificaci\u00f3n, en los par\u00e1grafos primero y segundo de la norma acusada se establece que para efectos de mantener el equilibrio financiero y econ\u00f3mico del Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso, el Gobierno Nacional incorporar\u00e1 anualmente en el proyecto de ley de presupuesto de rentas y gastos de la Naci\u00f3n, los recursos necesarios para el normal desarrollo de los objetivos de la entidad, la cual no estar\u00e1 obligada a trasladar recursos del sector salud con car\u00e1cter de compensaci\u00f3n al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda y no quedar\u00e1 sometida al control que prev\u00e9 el art\u00edculo 52 de la ley 100 de 1993, esto es, al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. <\/p>\n
3. El art\u00edculo 41 de la ley 344 de 1996 frente a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Las modificaciones introducidas por el legislador al r\u00e9gimen de seguridad social de los afiliados al Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica son violatorias de distintos preceptos constitucionales, tal como se expondr\u00e1 a continuaci\u00f3n: <\/p>\n
3.1 El principio de unidad de materia <\/p>\n
Los art\u00edculos 158 y 169 de la Constituci\u00f3n integran el denominado principio de unidad de materia, de acuerdo con el cual un art\u00edculo de una ley vulnera la Constituci\u00f3n cuando su contenido no guarda ninguna conexidad con el t\u00edtulo de la ley a la que pertenece o no tiene con las dem\u00e1s disposiciones que la conforman una relaci\u00f3n tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica. Sobre este principio ha dicho la Corte: <\/p>\n
\u201cLa delimitaci\u00f3n constitucional est\u00e1 deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues \u00e9ste se halla obligado a definir con precisi\u00f3n, como lo exige la Carta, desde el mismo t\u00edtulo del proyecto, cu\u00e1les habr\u00e1n de ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y simult\u00e1neamente ha de observar una estricta relaci\u00f3n interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que har\u00e1n parte de la ley, para que todas ellas est\u00e9n referidas a igual materia, la cual, desde luego, deber\u00e1 corresponder al t\u00edtulo de aqu\u00e9lla\u201d. <\/p>\n
\u201cEn ese orden de ideas, es el propio legislador, en cada caso, el encargado de establecer los criterios con arreglo a los cuales se pueda verificar despu\u00e9s si en efecto hay correspondencia entre el t\u00edtulo de la ley y su contenido, y si existe unidad de materia en los art\u00edculos, relacionados entre s\u00ed\u201d. <\/p>\n
\u201cSi el Congreso ha previsto \u00e9l mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa, independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos temas, viola la Constituci\u00f3n cuando incluye c\u00e1nones espec\u00edficos que, o bien no encajan dentro del t\u00edtulo que delimita la materia objeto de legislaci\u00f3n, o bien no guardan relaci\u00f3n interna con el contenido global del articulado\u201d2. <\/p>\n
No obstante, dicho principio, como lo ha reiterado la Corte, no debe ir en detrimento del principio democr\u00e1tico. En efecto: <\/p>\n
\u201cLa interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.3\u201c <\/p>\n
Al aplicar los anteriores par\u00e1metros a la norma acusada, encuentra la Corporaci\u00f3n que \u00e9stos han sido infringidos. Ve\u00e1mos: <\/p>\n
El proyecto de ley, que se identific\u00f3 en el Senado de la Rep\u00fablica con el No. 89 \u201cpor el cual se dictan normas tendientes a la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico y se dictan otras disposiciones\u201d, fue presentado por el Gobierno Nacional a esa Corporaci\u00f3n el 11 de septiembre de 19964. Dicho proyecto ten\u00eda como objetivo fundamental presentar algunas alternativas de soluci\u00f3n para la crisis fiscal que atravesaba el pa\u00eds en esa \u00e9poca, lo que aparece claramente consignado en la exposici\u00f3n de motivos, cuyos apartes pertinentes vale la pena transcribir: <\/p>\n
\u201cComo oportunamente el Gobierno inform\u00f3 al Congreso de la Rep\u00fablica, la crisis fiscal por la cual atraviesa el pa\u00eds exige la toma de decisiones que ataquen en forma frontal los problemas estructurales del gasto. En efecto, el mensaje presidencial enfatiz\u00f3 sobre la situaci\u00f3n estructural del gasto p\u00fablico que llev\u00f3 a un creciente deterioro del ahorro corriente, entendido como la diferencia de los ingresos corrientes, menos los gastos de funcionamiento e intereses de la deuda, que pas\u00f3 de una situaci\u00f3n positiva equivalente al 0.8% del PIB en 1990, a una negativa del 2.4% del PIB en 1996\u201d. <\/p>\n
“…….. el Gobierno ha hecho un esfuerzo importante para contrarrestar la tendencia creciente del gasto. Sin embargo, es claro que debido al car\u00e1cter estructural que \u00e9ste ha adquirido, se requiere adoptar medidas m\u00e1s dr\u00e1sticas de control y racionalizaci\u00f3n del gasto y del uso de los recursos, para lo cual se necesita introducir cambios en la normatividad existente.” <\/p>\n
La ley qued\u00f3 integrada, finalmente, por 44 art\u00edculos, el primero de los cuales consagra la finalidad de la misma, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 1o. Por medio de esta ley se adoptan medidas tendientes a racionalizar y disminuir el gasto p\u00fablico, garantizar su financiamiento y reasignar recursos hacia sectores deficitarios de la actividad estatal, como condici\u00f3n fundamental para mantener el equilibrio financiero y garantizar el cumplimiento de los principios de econom\u00eda, eficacia y celeridad en el uso de los recursos p\u00fablicos, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 209 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d. <\/p>\n
“Racionalizaci\u00f3n”, de acuerdo con la definici\u00f3n que aparece en el Diccionario de Derecho usual de Guillermo Cabanellas , es “Todo sistema, estructura u organizaci\u00f3n de cierta amplitud y coherencia al servicio de la simplificaci\u00f3n al obrar y de la mejora en los resultados. Su expresi\u00f3n moderna de inter\u00e9s aparece con la calificaci\u00f3n que integra la voz inmediata, de la que esta otra es denominaci\u00f3n antonom\u00e1stica abreviada.” <\/p>\n
En este orden de ideas, el concepto de “racionalizaci\u00f3n” del gasto p\u00fablico es bastante amplio y, dentro de \u00e9l caben todos aquellos aspectos atinentes a la creaci\u00f3n, organizaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, manejo, control, etc. del mismo, con miras a lograr su optimizaci\u00f3n y el mejoramiento de las finanzas p\u00fablicas. <\/p>\n
De acuerdo con estas directrices, bien pueden incluirse dentro de los preceptos legales encaminados a lograr la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, normas dirigidas, por ejemplo, a disminuir el gasto, al manejo de las finanzas p\u00fablicas en una forma m\u00e1s apropiada y razonable de manera que no se despilfarren o desv\u00eden los recursos para fines distintos de los establecidos por la Constituci\u00f3n o la ley, al financiamiento del gasto o la redistribuci\u00f3n de los recursos necesarios para que las entidades estatales puedan prestar en forma eficiente y oportuna los servicios p\u00fablicos que les compete cumplir, la asignaci\u00f3n de recursos a entidades estatales que se encuentren en situaci\u00f3n de d\u00e9ficit con el fin de reactivarlas si ello se encuentra plenamente justificado o es necesario para los intereses estatales, etc. Sin embargo, estos no ser\u00edan los \u00fanicos casos que podr\u00edan encajar dentro de tal concepto, pues existen muchos m\u00e1s, los cuales deben ser analizados en forma individual y espec\u00edfica, para determinar si se ajustan o no a los objetivos enunciados en el art\u00edculo antes transcrito. <\/p>\n
Para el caso espec\u00edfico que aqu\u00ed se analiza, la modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen de seguridad social de los afiliados al Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso, consagrado en el art\u00edculo 41 de la ley 344 de 1996, materia de acusaci\u00f3n, no encaja dentro de ninguno de los fines propuestos por el legislador en el art\u00edculo 1o. de la ley 344 de 1996, destinados a racionalizar el gasto p\u00fablico, pues con esa reforma no se logra el manejo eficiente y apropiado del gasto, ni la disminuci\u00f3n del mismo, como tampoco una mejor distribuci\u00f3n de los recursos p\u00fablicos, ya que el r\u00e9gimen de pensiones, salud y cesant\u00edas de los congresistas, empleados del Congreso y del Fondo no puede hacerse en detrimento de los derechos adquiridos por \u00e9stos, de manera que no est\u00e1 permitido reducir el monto de sus mesadas pensionales, el valor de sus cesant\u00edas, ni de las dem\u00e1s prestaciones econ\u00f3micas que hayan obtenido conforme a la ley vigente al momento de su causaci\u00f3n. <\/p>\n
No halla la Corte tampoco argumento alguno para sostener que con la modificaci\u00f3n hecha se logre la reordenaci\u00f3n del gasto ni un control adecuado, oportuno y eficaz del mismo. <\/p>\n
<\/p>\n
As\u00ed las cosas, el inciso primero de la disposici\u00f3n impugnada ser\u00e1 declarado inexequible por vulnerar el principio de unidad de materia, consagrado en los art\u00edculos 158 y 169 de la Carta, por cuanto no guarda ninguna relaci\u00f3n tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica o teleol\u00f3gica con las disposiciones de la ley de la cual forma parte ni con el t\u00edtulo de la misma, inconstitucionalidad que tambi\u00e9n se predica de los par\u00e1grafos primero y segundo del mismo art\u00edculo, puesto que dependen \u00edntegramente de dicho inciso. No obstante considera la Corte pertinente hacer referencia a algunos puntos a que aluden el Procurador y el demandante. <\/p>\n
3.2 El par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 41 de la ley 344 de 1996 <\/p>\n
En dicho par\u00e1grafo se ordena al Gobierno Nacional incorporar anualmente en el proyecto de ley de presupuesto de rentas y gastos de la Naci\u00f3n los recursos necesarios para el normal desarrollo de las funciones del Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica, con el fin de mantener el equilibrio econ\u00f3mico y financiero de la entidad y el cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social en salud, pensiones y cesant\u00edas. Igualmente se establece que esa entidad no quedar\u00e1 obligada a trasladar recursos del sector salud, con car\u00e1cter de compensaci\u00f3n al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda. Al respecto dice el Procurador que esta norma busca reasignar recursos a una entidad que atraviesa por una situaci\u00f3n deficitaria. Llama la atenci\u00f3n de la Corte esta afirmaci\u00f3n pues la crisis financiera o econ\u00f3mica del Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso no se adujo durante el tr\u00e1mite de aprobaci\u00f3n de la ley en el Congreso pues, adem\u00e1s de que el art\u00edculo acusado no fue incluido dentro del proyecto presentado por el Gobierno, ni aparece dentro del articulado aprobado, en primer debate, por las Comisiones correspondientes, su posterior introducci\u00f3n por parte de algunos congresistas en el segundo debate en el Senado, no fue objeto de comentario alguno en ninguna de las C\u00e1maras legislativas, salvo la acotaci\u00f3n hecha por el Senador Jos\u00e9 Antonio G\u00f3mez Hermida, indagando por el origen de tal disposici\u00f3n y la necesidad de no legislar apresuradamente para evitar futuras demandas de inconstitucionalidad, como consta en las actas de debate correspondientes (ver: Gacetas 616 y 628 de 1996); y tampoco fue posible demostrar esa circunstancia. Pero a\u00fan aceptando que tal situaci\u00f3n existiera, no comparte la Corte el punto de vista del Procurador pues el par\u00e1grafo primero no puede interpretarse en forma aislada del resto de la disposici\u00f3n de la cual forma parte, como es el inciso primero del art\u00edculo 41, sin el cual no puede subsistir. <\/p>\n
En efecto: si en el primer inciso de la norma, como tantas veces se ha reiterado en esta sentencia, se reforma el r\u00e9gimen de seguridad social (pensiones, salud y cesant\u00edas) de los congresistas, empleados del Congreso y empleados del Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso, para regresar al r\u00e9gimen vigente hasta antes de expedirse la ley 100 de 1993, con excepci\u00f3n de los aspectos contenidos en los decretos que la misma norma menciona, y que como se demostr\u00f3 no se dirige a lograr la racionalizaci\u00f3n del gasto ni a ninguno de los objetivos consignados en el art\u00edculo 1o. de la ley 344\/96, mal puede aceptar la Corte que est\u00e9n conformes con la Carta los desembolsos ordenados o la asignaci\u00f3n de m\u00e1s cuantiosos recursos a esa entidad, para un fin ajeno a los prop\u00f3sitos enunciados. Situaci\u00f3n diferente se presentar\u00eda si esa orden se produjera dentro de otro contexto. <\/p>\n
3.3 La compensaci\u00f3n al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda <\/p>\n
En cuanto ata\u00f1e a que el Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso no queda obligado a trasladar recursos del sector salud, con car\u00e1cter de compensaci\u00f3n al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda, es preciso recordar que por la organizaci\u00f3n y garant\u00eda de la prestaci\u00f3n de los servicios incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, por cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en salud reconoce a cada Entidad Promotora de Salud un valor per c\u00e1pita, que se denomina Unidad de Pago por Capitaci\u00f3n, UPC. <\/p>\n
La compensaci\u00f3n se consagr\u00f3 en la ley 100 de 1993, para el r\u00e9gimen contributivo de salud, as\u00ed: “Los recursos que financian la compensaci\u00f3n en el r\u00e9gimen contributivo provienen de la diferencia entre los ingresos por cotizaci\u00f3n de los afiliados y el valor de las Unidades de Pago por Capitaci\u00f3n, UPC, que le ser\u00e1n reconocidos por el sistema a cada Entidad Promotora de Salud. Las entidades cuyos ingresos por cotizaci\u00f3n sean mayores que las Unidades de Pago por Capitaci\u00f3n reconocidas trasladar\u00e1n estos recursos a la subcuenta de compensaci\u00f3n, para financiar a las entidades en las que aqu\u00e9llos sean menores que las \u00faltimas” (art. 220). <\/p>\n
La compensaci\u00f3n opera as\u00ed: del valor recaudado por concepto de las cotizaciones obligatorias que hacen los afiliados a la Entidad Promotora de Salud, se descuenta lo recibido por Unidades de Pago por Capitaci\u00f3n. En caso de que los recursos primeramente citados sean superiores a los segundos, se debe trasladar la diferencia con destino al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda, para financiar a las entidades se\u00f1aladas en el art\u00edculo transcrito en el p\u00e1rrafo anterior. <\/p>\n
<\/p>\n
Ahora veamos si el Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso est\u00e1 o no obligado a compensar al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda: <\/p>\n
Las cajas, fondos y entidades de seguridad social del sector p\u00fablico, empresas y entidades del sector p\u00fablico de cualquier orden, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 236 de la ley 100 de 1993, deb\u00edan convertirse en Entidades Promotoras de Salud, dentro de los dos a\u00f1os siguientes a la expedici\u00f3n de la ley, para adaptarse al nuevo sistema o para efectuar su liquidaci\u00f3n, de acuerdo con la reglamentaci\u00f3n que al respecto expidiera el Gobierno Nacional. Las entidades p\u00fablicas antes referidas, que a juicio del Gobierno no requer\u00edan transformarse en Entidades Promotoras de Salud, ni liquidarse pod\u00edan continuar prestando los servicios de salud a los servidores que se encontraran vinculados a la respectiva entidad en la fecha de iniciaci\u00f3n de vigencia de la ley y hasta el t\u00e9rmino de la relaci\u00f3n laboral o durante el per\u00edodo de jubilaci\u00f3n, en la forma como lo ven\u00edan haciendo. Sin embargo, estas entidades deb\u00edan no obstante, ajustar gradualmente su r\u00e9gimen de beneficios y financiamiento, al previsto en los art\u00edculos 162, 204 y 220 de la misma ley, en un plazo no mayor de cuatro (4) a\u00f1os, de tal manera que “participen en la subcuenta de compensaci\u00f3n del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda. En consecuencia, tales entidades estaban obligadas a recaudar mediante retenci\u00f3n a los servidores p\u00fablicos, en forma creciente y expl\u00edcita, las cotizaciones establecidas en el art\u00edculo 204 de la ley 100\/93, la cual aumenta como m\u00ednimo en un punto porcentual por a\u00f1o. <\/p>\n
Antes de vencerse el plazo se\u00f1alado, el Presidente de la Rep\u00fablica, en ejercicio de la potestad que le confiere el art\u00edculo 189-11 de la Constituci\u00f3n, dict\u00f3 el decreto 1755 de 1994, reglamentando el funcionamiento del Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso y en el art\u00edculo 1o. reiter\u00f3 la naturaleza jur\u00eddica de \u00e9ste como establecimiento p\u00fablico, dotado de personer\u00eda jur\u00eddica, autonom\u00eda administrativa y patrimonio propio. Igualmente, se expidi\u00f3 la ley 344 de diciembre 27 de 1996, cuyo art\u00edculo 41 es el precepto objeto de demanda, en el que se exime al Fondo de trasladar recursos con car\u00e1cter de compensaci\u00f3n al Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda. <\/p>\n
El Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso no se convirti\u00f3 en Entidad Promotora de Salud y, por tanto, no recibe Unidades de Capitaci\u00f3n por Pago UPC, por la atenci\u00f3n de sus afiliados. En consecuencia, en principio, no estar\u00eda obligado a efectuar la compensaci\u00f3n a que se ha venido haciendo referencia. Sin embargo, considera la Corte que la simple modificaci\u00f3n del r\u00e9gimen de seguridad social de los servidores estatales a que alude la disposici\u00f3n impugnada viola los principios de solidaridad e igualdad. <\/p>\n
El art\u00edculo 48 de la Constituci\u00f3n establece que \u201cLa Seguridad Social es un servicio p\u00fablico de car\u00e1cter obligatorio que se prestar\u00e1 bajo la direcci\u00f3n, coordinaci\u00f3n y control del Estado, en sujeci\u00f3n a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los t\u00e9rminos que establezca la ley\u201d (subrayas fuera del texto). Disposici\u00f3n que guarda concordancia con el numeral 2o. del art\u00edculo 95 del mismo Ordenamiento, que consagra como deber de toda persona “obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas.” <\/p>\n
El legislador define en el art\u00edculo 2o. de la ley 100 de 1993, el principio de solidaridad as\u00ed: <\/p>\n
“Es la pr\u00e1ctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econ\u00f3micos, las regiones y las comunidades bajo el principio del m\u00e1s fuerte hacia el m\u00e1s d\u00e9bil. <\/p>\n
Es deber del Estado garantizar la solidaridad en el r\u00e9gimen de Seguridad Social mediante su participaci\u00f3n, control y direcci\u00f3n del mismo. <\/p>\n
Los recursos provenientes del erario p\u00fablico en el Sistema de Seguridad Social se aplicar\u00e1n siempre a los grupos de poblaci\u00f3n m\u00e1s vulnerables.” <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n se ha referido a \u00e9l en m\u00faltiples sentencias, para se\u00f1alar su contenido y alcance, como se lee en seguida: <\/p>\n
<\/p>\n
“El deber de solidaridad del Estado ha de ser entendido como derivaci\u00f3n de su car\u00e1cter social y de la adopci\u00f3n de la dignidad humana como principio fundante del mismo. En virtud de tal deber, al Estado le corresponde garantizar unas condiciones m\u00ednimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe prestar asistencia y protecci\u00f3n a quienes se encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a trav\u00e9s de la inversi\u00f3n en el gasto social (lo cual explica la prioridad que dicho gasto tiene sobre cualquiera otra asignaci\u00f3n, dentro de los planes y programas de la naci\u00f3n y de las entidades territoriales, art. 366 C.P.), o bien de manera directa, adoptando medidas en favor de aquellas personas que por razones econ\u00f3micas, f\u00edsicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Es claro, entonces, que el Estado no tiene el car\u00e1cter de benefactor, del cual dependan las personas, pues su funci\u00f3n no se concreta en la caridad, sino en la promoci\u00f3n de las capacidades de los individuos, con el objeto de que cada quien pueda lograr, por s\u00ed mismo, la satisfacci\u00f3n de sus propias aspiraciones. <\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, dado que Colombia posee un sistema econ\u00f3mico que se funda en la propiedad privada y la libertad de empresa, la obtenci\u00f3n de los medios necesarios para la subsistencia han de derivarse del esfuerzo propio, siendo deber del Estado crear las condiciones materiales para hacer posible el ejercicio de \u00e9stos derechos; promover a quienes est\u00e9n en inferioridad de circunstancias, y s\u00f3lo de manera subsidiaria, atender las necesidades de los que carecen por completo de recursos econ\u00f3micos. <\/p>\n
Pero, el deber de solidaridad no se limita al Estado: corresponde tambi\u00e9n a los particulares, de quienes dicho deber es exigible en los t\u00e9rminos de la ley, y de manera excepcional, sin mediaci\u00f3n legislativa, cuando su desconocimiento comporta la violaci\u00f3n de un derecho fundamental.”5 <\/p>\n
Queda claro, entonces, que el deber de solidaridad no es s\u00f3lo del Estado sino tambi\u00e9n de los particulares y, si bien es cierto que corresponde instrumentarlo al legislador, tal potestad no implica autorizaci\u00f3n a \u00e9ste para desconocerlo, como ocurre en el caso de debate, puesto que al reformar el r\u00e9gimen de seguridad social de los afiliados al Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso para aplicar los reg\u00edmenes vigentes antes de la expedici\u00f3n de la ley 100 de 1993, salvo en algunos aspectos, quedar\u00edan exonerados los congresistas, empleados del Congreso y empleados del citado Fondo, de contribuir con el Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda mediante la operaci\u00f3n de la compensaci\u00f3n, obligaci\u00f3n instituida para todos las Entidades Promotoras de Salud, Cajas, Fondos y entidades de seguridad social del sector p\u00fablico, empresas y entidades p\u00fablicas, como se lee en el 204 de la ley 100 de 1993, al cual se hizo alusi\u00f3n en p\u00e1rrafos anteriores, concordante con el 280 del mismo ordenamiento. <\/p>\n
Si es obligaci\u00f3n de todas las entidades p\u00fablicas y privadas que presten servicios de salud, se hayan convertido o no en Entidades Promotoras de Salud -EPS-, de participar “en la subcuenta de compensaci\u00f3n del Fondo de Solidaridad y Garant\u00eda”, no encuentra la Corte justificaci\u00f3n constitucional alguna para establecer un privilegio en favor del Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso, lo cual vulnera no s\u00f3lo el principio de solidaridad sino tambi\u00e9n el de la igualdad. <\/p>\n
Recu\u00e9rdese que los fondos de solidaridad se crearon con el fin de subsidiar y financiar los servicios b\u00e1sicos de salud y seguridad social de los grupos de poblaci\u00f3n m\u00e1s d\u00e9biles, vulnerables y desprotegidos del pa\u00eds, y se financian no s\u00f3lo con recursos p\u00fablicos sino tambi\u00e9n con los aportes de los trabajadores. En consecuencia, no existe justificaci\u00f3n alguna para eximir a los congresistas, empleados del Congreso y del Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso del deber general de solidaridad, vinculante para todos los colombianos. <\/p>\n
3.4 La vigilancia y control del Fondo. <\/p>\n
Dice la norma acusada en el par\u00e1grafo segundo que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ejercer\u00e1 sobre el Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso el control y vigilancia previstos en el art\u00edculo 7 del decreto 1050 de 1968 y que el control de la gesti\u00f3n fiscal corresponde a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. Tambi\u00e9n se consagra que tal entidad no estar\u00e1 sometida a la vigilancia prevista en el art\u00edculo 52 de la ley 100 de 1993. <\/p>\n
Los controles establecidos en la citada disposici\u00f3n est\u00e1n previstos en disposiciones anteriores. En efecto, el Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica en tanto establecimiento p\u00fablico del orden nacional, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, est\u00e1 sujeto al control de tutela que prev\u00e9 el art\u00edculo 7 del decreto 1050 de 1968, que consiste en \u201cel control de sus actividades y la coordinaci\u00f3n de estas con la pol\u00edtica general del gobierno\u201d. <\/p>\n
As\u00ed mismo, el Fondo est\u00e1 sometido al control fiscal por parte de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, seg\u00fan lo dispuesto en el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n, como toda entidad p\u00fablica del orden nacional. <\/p>\n
En cuanto a la exclusi\u00f3n de la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria consagrada en el inciso final del art\u00edculo 52 de la ley 100 de 1993 a la que est\u00e1n sometidas \u201cLas cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector p\u00fablico o privado\u201d, considera la Corte que viola el art\u00edculo 189-24 de la Constituci\u00f3n, puesto que no permite que el Presidente de la Rep\u00fablica cumpla con la tarea que el constituyente le ha impuesto de inspeccionar, vigilar y controlar todas las personas que realicen actividades financiera, burs\u00e1til, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversi\u00f3n de recursos captados del p\u00fablico. Adem\u00e1s, dicha disposici\u00f3n tambi\u00e9n est\u00e1 afectada por el mismo vicio de inconstitucionalidad que cubre todo el precepto demandado, esto es, el de falta de unidad de materia y violaci\u00f3n del principio de igualdad. <\/p>\n
En s\u00edntesis, el art\u00edculo 41 de la ley 344 de 1996 que modifica el r\u00e9gimen de seguridad social de los afiliados al Fondo de Previsi\u00f3n Social del Congreso de la Rep\u00fablica desconoce los principios de unidad de materia, de solidaridad, el derecho a la igualdad y el art\u00edculo 189-24 del Estatuto Superior y, por tanto, ser\u00e1 retirado del ordenamiento positivo. <\/p>\n
III. DECISION. <\/p>\n
Con fundamento en las razones expuestas, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E: <\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el art\u00edculo 41 de la ley 344 de 1996. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese a quien corresponda, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Gaceta del Congreso No. 130 de 1993, p\u00e1gina 3 <\/p>\n
2 Sentencia C-390 de 1996, M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo <\/p>\n
3Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
4 Gaceta del Congreso No. 381 de septiembre 13 de 1996 <\/p>\n
5 Sent. C-237\/97 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz <\/p>\n
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C-017-98 Sentencia C-017\/98 GASTO PUBLICO-Concepto de racionalizaci\u00f3n El concepto de “racionalizaci\u00f3n” del gasto p\u00fablico es bastante amplio y, dentro de \u00e9l caben todos aquellos aspectos atinentes a la creaci\u00f3n, organizaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, manejo, control, etc. del mismo, con miras a lograr su optimizaci\u00f3n y el mejoramiento de las finanzas p\u00fablicas. De acuerdo […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3439","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3439","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3439"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3439\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3439"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3439"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3439"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}