C-053-98<\/p>\n
Sentencia C-053\/98 <\/p>\n
El presupuesto es un mecanismo de racionalizaci\u00f3n de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de pol\u00edtica econ\u00f3mica, planificaci\u00f3n y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo. Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democr\u00e1ticas, ya que es una expresi\u00f3n de la separaci\u00f3n de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar c\u00f3mo se deben invertir los dineros del erario p\u00fablico. Finalmente, esto explica la fuerza jur\u00eddica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, seg\u00fan el cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental. <\/p>\n
PRINCIPIO DE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Objetivos <\/p>\n
Quienes son responsables de la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del gasto p\u00fablico, el gobierno y el legislador, paralelamente han de propender a la realizaci\u00f3n de dos objetivos fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y bienestar de los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y prestaciones sociales justos y competitivos en el mercado, y de otra, disminuir el d\u00e9ficit que en el presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento, aspiraciones que en principio pueden parecer contradictorias, pero que en el contexto del Estado social de derecho han de encontrar un espacio propicio para su materializaci\u00f3n simult\u00e1nea. <\/p>\n
ENTES UNIVERSITARIOS-Organos aut\u00f3nomos\/ENTES UNIVERSITARIOS NACIONALES Y TERRITORIALES-Aplicaci\u00f3n de la ley anual de presupuesto <\/p>\n
Los entes universitarios a los que se refiere la norma acusada, se definen como \u00f3rganos aut\u00f3nomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder p\u00fablico; ellos, para el an\u00e1lisis que se adelanta pueden dividirse en dos categor\u00edas: los del nivel nacional propiamente dicho, a los cuales les son aplicables las disposiciones de la ley anual de presupuesto, pues la totalidad de sus gastos se cubren con apropiaciones que afectan el presupuesto nacional; y aqu\u00e9llos, que no obstante ser del nivel departamental, municipal o distrital, reciben del presupuesto general de la Naci\u00f3n los recursos necesarios para cubrir sus gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n, lo que implica que el r\u00e9gimen aplicable a los mismos sea tambi\u00e9n el contenido en la ley anual de presupuesto, pues unos y otros “conforman el presupuesto de la Naci\u00f3n”, circunstancia que los ubica dentro del universo al cual va dirigida la restricci\u00f3n impugnada. Las universidades oficiales, no obstante que ostenten el car\u00e1cter de departamentales, municipales o distritales, si se tiene en cuenta que la asignaci\u00f3n de recursos para atender sus gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n proviene fundamentalmente del presupuesto nacional, conforman tambi\u00e9n el presupuesto de la Naci\u00f3n, y por lo tanto a ellas como a las del nivel nacional se les aplica la restricci\u00f3n impuesta en la norma impugnada, sin que ello implique vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda. <\/p>\n
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-L\u00edmites\/CONTROL DE TUTELA-No se aplica a universidades oficiales <\/p>\n
La autonom\u00eda universitaria no s\u00f3lo s\u00ed admite la imposici\u00f3n de l\u00edmites por parte del legislador, los cuales deben ser excepcionales y expresos, sino que los considera necesarios a efectos de armonizar y articular el funcionamiento de esas entidades con las dem\u00e1s que conforman la estructura del Estado, siempre y cuando ellos no desvirt\u00faen o afecten el n\u00facleo esencial de dicho principio. Si bien la Corte fue enf\u00e1tica en se\u00f1alar que el control de tutela, tal como est\u00e1 dise\u00f1ado en el ordenamiento legal para los establecimientos p\u00fablicos, no es aplicable a las universidades oficiales en raz\u00f3n de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicar\u00eda vulnerar su autonom\u00eda, tambi\u00e9n lo fue al manifestar que ello no se traduce en una emancipaci\u00f3n absoluta de esas instituciones, que hacen parte del Estado, el cual tiene la obligaci\u00f3n, no solo de asignarles los recursos para mantenerlas, sino de contribuir y participar con sus pol\u00edticas a su crecimiento y fortalecimiento. <\/p>\n
UNIVERSIDAD PUBLICA-Naturaleza <\/p>\n
Las universidades p\u00fablicas, como se ha dicho, son \u00f3rganos aut\u00f3nomos del Estado, que por su naturaleza y funciones gozan de esa condici\u00f3n y est\u00e1n sujetas a un r\u00e9gimen legal especial que en la actualidad est\u00e1 consagrado en la ley 30 de 1992; dada esa caracterizaci\u00f3n sus servidores son servidores p\u00fablicos, que se dividen entre docentes empleados p\u00fablicos, empleados administrativos y trabajadores oficiales, cuyos salarios y prestaciones sociales cubre el Estado a trav\u00e9s del presupuesto nacional, espec\u00edficamente de asignaciones para gastos de funcionamiento. <\/p>\n
UNIVERSIDAD PUBLICA-L\u00edmites del legislador en materia salarial y prestacional <\/p>\n
El legislador impuso, en el r\u00e9gimen especial que expidi\u00f3 para las universidades p\u00fablicas, sin distinci\u00f3n alguna, un l\u00edmite a su libertad de acci\u00f3n, a su autonom\u00eda, en materia salarial y prestacional, que hace que el r\u00e9gimen de sus docentes en esas materias le corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a trav\u00e9s de la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricci\u00f3n impuesta en la norma impugnada, la cual, adem\u00e1s de no impedir ni obstruir el ejercicio de la autonom\u00eda de dichas instituciones, que pueden cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuesti\u00f3n las interfiera, contribuye a un manejo racional, arm\u00f3nico y equilibrado de dichos recursos por parte del Estado, y a la consolidaci\u00f3n de una pol\u00edtica macroecon\u00f3mica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimizaci\u00f3n en el manejo de las finanzas p\u00fablicas. <\/p>\n
UNIVERSIDAD PUBLICA-Reconocimiento y pago de incentivos a los profesores <\/p>\n
Distinto es el caso de los recursos que generen las mismas universidades por concepto de investigaci\u00f3n, consultor\u00edas, venta de servicios, o cualquiera otra actividad que los pueda producir. Se motiva a los profesores ofreci\u00e9ndoles el reconocimiento de incentivos monetarios, que no afecten el r\u00e9gimen prestacional, siempre y cuando ellos contribuyan a trav\u00e9s de sus proyectos y del desarrollo de tareas espec\u00edficas, a producir los recursos necesarios para el efecto, sobre los cuales los \u00f3rganos de gobierno de cada universidad, es decir sus consejos superiores, si pueden disponer sin acoger la restricci\u00f3n que les impone la norma acusada. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1753 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 13 de la ley 331 de 1996, \u201cPor medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.\u201d <\/p>\n
Actores: Marta Nora Palacio Escobar y Luis Carlos Alvarez Machado. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., marzo cuatro (4) de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad establecida en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, los ciudadanos MARTA NORA PALACIO ESCOBAR Y LUIS CARLOS ALVAREZ MACHADO, solicitaron a esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo 13 de la ley 331 de 1996, \u201cPor medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997.\u201d <\/p>\n
Por auto del 14 de agosto de 1997, el Magistrado Sustanciador decidi\u00f3 admitir la demanda de la referencia, ordenar su fijaci\u00f3n en lista, el traslado del expediente al Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia, y enviar las comunicaciones respectivas al Se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, al Se\u00f1or Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, al se\u00f1or Ministro de Educaci\u00f3n y a los directores de los Departamentos Administrativos de Planeaci\u00f3n Nacional, de la Funci\u00f3n P\u00fablica y del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educaci\u00f3n Superior ICFES. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites indicados para esta clase de procesos de control de constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisi\u00f3n. <\/p>\n
II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
LEY No. 331 DE 1996 <\/p>\n
(18 de diciembre) <\/p>\n
Por medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997. <\/p>\n
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
\u201c (…) <\/p>\n
\u201c Art\u00edculo 13. Las juntas o Consejos Directivos y Consejos Superiores de las entidades descentralizadas y entes universitarios no podr\u00e1n expedir acuerdos o resoluciones que incrementen salarios, primas, bonificaciones, gastos de representaci\u00f3n, vi\u00e1ticos, horas extras, cr\u00e9ditos, prestaciones sociales, ni con \u00f3rdenes de trabajo autorizar la ampliaci\u00f3n en forma parcial o total de los costos de las plantas o n\u00f3minas de personal. <\/p>\n
\u201cLas autoridades descentralizadas acordar\u00e1n el aumento salarial de los trabajadores oficiales que no tengan convenci\u00f3n colectiva, dentro de los l\u00edmites de los contratos, los fijados por el Gobierno nacional y por las disposiciones legales; aquellos que tengan convenci\u00f3n colectiva se sujetar\u00e1n a lo dispuesto en el art\u00edculo 9 de la ley 4 de 1992.\u201d <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
A. Normas constitucionales que se consideran infringidas. <\/p>\n
Los demandantes consideran que la disposici\u00f3n impugnada viola los art\u00edculos 69, 150-19, 158, 298 y 311 de la C.P. <\/p>\n
B. Los fundamentos de la demanda <\/p>\n
1. El primer cargo que presentan los actores contra el art\u00edculo 13 de la ley 331 de 1996, se\u00f1ala que su contenido viola el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, por cuanto dicho precepto regula un asunto que es totalmente extra\u00f1o al tema de la ley que lo contiene, la ley anual de presupuesto, como es el que tiene que ver con los niveles salariales y las prestaciones sociales de algunos empleados p\u00fablicos, lo que implica que el legislador incurri\u00f3 en la transgresi\u00f3n del principio de unidad de materia. <\/p>\n
La ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones, sostienen los demandantes, le corresponde elaborarla al Congreso en desarrollo de la cl\u00e1usula general legislativa contenida en el art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, no obstante, dicha Corporaci\u00f3n en ese caso particular debe producir una norma que no es otra cosa que una relaci\u00f3n de ingresos y gastos del Estado para un per\u00edodo de tiempo determinado, pues en esa materia su competencia est\u00e1 delimitada espec\u00edficamente en ese sentido en el art\u00edculo 346 superior. <\/p>\n
Para los demandantes, lo referente a la regulaci\u00f3n de salarios y prestaciones sociales de los servidores p\u00fablicos es un tema que si bien es competencia del legislador, el cual est\u00e1 habilitado para expedir normas marco sobre esa materia con fundamento en el numeral 19 del art\u00edculo 150 superior, no puede \u00e9ste desarrollarlo en la ley anual de presupuesto, cuyo contenido est\u00e1 claramente predeterminado en la Constituci\u00f3n, pues ello implicar\u00eda violar el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
2. El segundo cargo que presentan los demandantes contra la norma impugnada se puede sintetizar de la siguiente manera: la disposici\u00f3n atacada impone una restricci\u00f3n a las entidades descentralizadas, que incluye a los establecimientos p\u00fablicos, cuya creaci\u00f3n, supresi\u00f3n, fusi\u00f3n, se\u00f1alamiento de objetivos y estructura le corresponde al legislador de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 7 del art\u00edculo 150 de la Carta. Es claro que tales facultades no contemplan lo relativo al r\u00e9gimen salarial y prestacional de sus servidores p\u00fablicos, materia en la cual, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n, la competencia del legislador se limita a la formulaci\u00f3n de una \u201cley marco\u201d a trav\u00e9s de la cual se fijen los objetivos y criterios a los que debe someterse el ejecutivo. En consecuencia, el Congreso en el caso que se analiza excedi\u00f3 sus facultades en esa materia, pues regul\u00f3 aspectos respecto de los cuales tan solo pod\u00eda establecer pautas generales. <\/p>\n
3. En tercer lugar, en concepto de los actores la norma impugnada tambi\u00e9n viola las disposiciones de los art\u00edculos 298 y 311 de la C.P., normas que les atribuyen autonom\u00eda a los departamentos y a los municipios en lo que tiene que ver con la determinaci\u00f3n de la estructura de la administraci\u00f3n local y con el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos de las entidades territoriales, correspondi\u00e9ndole a sus autoridades adoptar las medidas pertinentes en relaci\u00f3n con dichos asuntos, espec\u00edficamente a trav\u00e9s de sus respectivos presupuestos anuales. En consecuencia, se\u00f1alan, el legislador se excedi\u00f3 en sus funciones cuando a trav\u00e9s de la ley anual de presupuesto regul\u00f3 un asunto cuya competencia el Constituyente radic\u00f3 expresamente en las autoridades del orden territorial. <\/p>\n
4. Por \u00faltimo, consideran los demandantes que la disposici\u00f3n objeto de impugnaci\u00f3n contrar\u00eda tambi\u00e9n el art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n, que consagra la autonom\u00eda universitaria, pues el legislador, al imponer la restricci\u00f3n contenida en la disposici\u00f3n demandada a los entes universitarios, les impide a \u00e9stos ejercerla en materia administrativa y presupuestal, inmiscuy\u00e9ndose indebidamente en la conformaci\u00f3n de sus presupuestos, materia que de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 57 de la ley 30 de 1992 le corresponde desarrollar a los m\u00e1ximos \u00f3rganos de gobierno de dichos entes, sin interferencias por parte de los poderes p\u00fablicos. <\/p>\n
\u201c…el Congreso -anotan los demandantes- no tiene competencia para introducir prohibiciones a los \u201centes universitarios\u201d sobre todo los del Estado (sic)1, en materias tales como sus presupuestos o sus pol\u00edticas salariales, mucho menos a trav\u00e9s de la ley que fija el presupuesto anual, porque tales entes no son equiparables ni asimilables a establecimientos p\u00fablicos, no est\u00e1n sometidos al r\u00e9gimen administrativo general del Estado y, sobre todo, no est\u00e1n sometidos por tanto, a ning\u00fan control de tutela, incluyendo el nivel departamental, para el caso.\u201d <\/p>\n
IV. EL CONCEPTO FISCAL <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar exequible el art\u00edculo 13 de la ley 331 de 1996, solicitud que respald\u00f3 en los siguientes argumentos: <\/p>\n
Manifiesta el Ministerio P\u00fablico, que el contenido de la disposici\u00f3n acusada en nada contrar\u00eda el ordenamiento constitucional, pues en primer lugar no vulnera el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 superior, dado que existen nexos tem\u00e1ticos y teleol\u00f3gicos entre los aspectos que \u00e9sta regula y el estatuto mediante el cual se establece el presupuesto de rentas y recursos de capital para una determinada vigencia fiscal. <\/p>\n
Agrega, que es innegable la relaci\u00f3n que existe entre la disposici\u00f3n impugnada y la materia que desarrolla la ley que la contiene, pues con ella se pretende garantizar la necesaria sujeci\u00f3n del tema de salarios y prestaciones sociales de los servidores p\u00fablicos, al marco general de la pol\u00edtica macroecon\u00f3mica y fiscal, con lo que se aspira a lograr el objetivo de racionalizar el gasto p\u00fablico; la restricci\u00f3n impuesta, dice el concepto fiscal, afecta el tema de salarios y prestaciones sociales, los cuales constituyen componente esencial de los gastos de funcionamiento, cuya determinaci\u00f3n le corresponde establecer al legislador precisamente a trav\u00e9s de la ley anual de presupuesto. <\/p>\n
En cuanto al cargo relacionado con la presunta transgresi\u00f3n del r\u00e9gimen de autonom\u00eda administrativa y presupuestal de las entidades territoriales, manifiesta el Procurador que los accionantes incurren en un error de apreciaci\u00f3n jur\u00eddica, pues le atribuyen a la norma impugnada un alcance que no le dio el legislador; se\u00f1ala que la prohibici\u00f3n que contiene la norma est\u00e1 dirigida a las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, y no a las entidades descentralizadas territorialmente, lo que es suficiente para desvirtuar la acusaci\u00f3n. <\/p>\n
V. OTRAS INTERVENCIONES <\/p>\n
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO <\/p>\n
La ciudadana Mar\u00eda Consuelo Rodr\u00edguez D\u00edaz, en calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino dentro del t\u00e9rmino de fijaci\u00f3n en lista de la demanda de la referencia, con el fin de solicitar a esta Corporaci\u00f3n que la norma impugnada se declare exequible, pues en su concepto su contenido en nada vulnera el ordenamiento superior. Al efecto presenta a consideraci\u00f3n de esta Corporaci\u00f3n los siguientes argumentos: <\/p>\n
La prohibici\u00f3n que se consagra en la norma impugnada, dirigida a las entidades descentralizadas y a los entes universitarios, de expedir resoluciones o acuerdos que incrementen los salarios, primas bonificaciones, gastos de representaci\u00f3n, etc. de los funcionarios p\u00fablicos a su servicio, o que autoricen, a trav\u00e9s de \u00f3rdenes de trabajo, la ampliaci\u00f3n de sus plantas de personal, se refiere y regula los denominados gastos de funcionamiento, los cuales son un componente del presupuesto que anualmente expide el Congreso de la Rep\u00fablica, luego es equivocado afirmar que es un tema extra\u00f1o a la materia que desarrolla la ley que la contiene y que como tal vulnera las disposiciones del art\u00edculo 158 superior. <\/p>\n
Manifiesta la interviniente, que la disposici\u00f3n atacada no solo no invade terrenos que no coincidan con la materia que regula la ley que la contiene, sino que propende por el respeto a los par\u00e1metros que sobre pago de salarios y prestaciones sociales establece el gobierno nacional anualmente, en cumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 10 de la ley 4a. de 1992, ley marco de dicha materia. <\/p>\n
En cuanto a la cobertura de aplicaci\u00f3n de la disposici\u00f3n impugnada, que seg\u00fan los demandantes abarca a las entidades descentralizadas territorialmente y en consecuencia vulnera la autonom\u00eda administrativa y presupuestal que el Constituyente les reconoci\u00f3 a \u00e9stas respecto de los temas en menci\u00f3n, se\u00f1ala la interviniente que es esa una interpretaci\u00f3n equivocada, por cuanto los mandatos de la ley 331 de 1996 s\u00f3lo son aplicables a los \u00f3rganos que conforman el presupuesto general de la Naci\u00f3n, que comprende el sector centralizado de la administraci\u00f3n y el presupuesto de los establecimientos p\u00fablicos del orden nacional., \u201c…de manera que en ning\u00fan momento la norma en cuesti\u00f3n se inmiscuye en la esfera de regulaci\u00f3n que le compete a las corporaciones de elecci\u00f3n popular a nivel territorial.\u201d <\/p>\n
En cuanto a la presunta violaci\u00f3n del art\u00edculo 69 de la Constituci\u00f3n, manifiesta que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, los entes universitarios aut\u00f3nomos constituyen una categor\u00eda especial y como tales no pertenecen a los \u00f3rganos que conforman el presupuesto general de la Naci\u00f3n, motivo por el cual la disposici\u00f3n impugnada no les resulta aplicable. <\/p>\n
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA <\/p>\n
El ciudadano Antonio Medina Romero, actuando en calidad de apoderado del Departamento Administrativo de la Funci\u00f3n P\u00fablica, solicita a esta Corporaci\u00f3n, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuaci\u00f3n, que la norma impugnada se declare conforme a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Se\u00f1ala el interviniente, que el principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n, no puede ser entendido con un \u201ccriterio de rigidez formal\u201d que desconozca o ignore las relaciones sustanciales entre normas que en apariencia se refieren a materias diversas, pero cuyos contenidos se hayan ligados en el \u00e1mbito de la funci\u00f3n legislativa, por razones que le corresponde evaluar y ponderar al mismo legislador. <\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada, afirma, es conexa con el resto del articulado de la ley que la contiene, por cuanto busca la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico dentro de los l\u00edmites que establece el art\u00edculo 9 de la ley 4a. de 1992 y la ley org\u00e1nica de presupuesto. <\/p>\n
En cuanto a la acusaci\u00f3n de violaci\u00f3n del principio de autonom\u00eda administrativa y presupuestal de las entidades territoriales, anota el apoderado de la Funci\u00f3n P\u00fablica, que el Constituyente habilit\u00f3 al legislador para regular lo concerniente al presupuesto nacional -central y descentralizado- y a los presupuestos territoriales, luego la norma acusada no contrar\u00eda el ordenamiento superior. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la posible violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de los entes universitarios, anota, que como lo ha dicho la Corte Constitucional, dicho principio no es absoluto y por lo tanto no excluye a las universidades del Estado de las disposiciones constitucionales sobre presupuesto, contenidas en el cap\u00edtulo 3 del t\u00edtulo XII de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR -ICFES- <\/p>\n
El ciudadano Luis Carlos Mu\u00f1oz Uribe, en su condici\u00f3n de director y representante legal del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educaci\u00f3n Superior -ICFES-, present\u00f3, dentro del t\u00e9rmino establecido para el efecto, escrito a trav\u00e9s del cual solicita a esta Corporaci\u00f3n la declaratoria de exequibilidad de la norma impugnada. <\/p>\n
Se refiere el interviniente espec\u00edficamente al cargo de violaci\u00f3n del principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 superior; para desvirtuarlo manifiesta que \u201c…el Congreso de la Rep\u00fablica, en cumplimiento de sus funciones constitucionales, previa iniciativa del ejecutivo, determin\u00f3 el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para 1997, y dentro de \u00e9l los aportes para el funcionamiento, tanto de las universidades nacionales como para las de origen departamental, y sin salirse de la unidad tem\u00e1tica, o sea, la presupuestal, record\u00f3 a las universidades, que por no ser de su competencia, no podr\u00edan incrementar por encima de esas apropiaciones sus gastos de n\u00f3mina o de personal, por estar atribuida esa facultad al Congreso…\u201d <\/p>\n
Agrega, que como lo ha reiterado esta Corporaci\u00f3n a trav\u00e9s de su jurisprudencia, la autonom\u00eda que el Constituyente les otorg\u00f3 a las universidades p\u00fablicas, no les da el car\u00e1cter de \u00f3rganos superiores del Estado, pues como entidades p\u00fablicas pertenecen al Estado y se encuentran sujetas a los l\u00edmites y restricciones que establecen la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
Primera. La competencia y el objeto de control <\/p>\n
La competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra disposiciones de leyes ordinarias, se consigna en el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la C.P. y se ha reiterado en la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n para los casos en que se cuestione la constitucionalidad de leyes cuya vigencia est\u00e9 condicionada en el tiempo, como por ejemplo las leyes anuales de presupuesto, las cuales contienen normas que con posterioridad a su vigencia formal siguen produciendo efectos jur\u00eddicos, que eventualmente pueden contrariar o desconocer la integridad del ordenamiento constitucional. <\/p>\n
En el caso propuesto los actores demandan el art\u00edculo 13 de la ley 331 de 1996, por la cual se decret\u00f3 el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997. <\/p>\n
Segunda. La materia de la demanda <\/p>\n
La demanda presentada por los actores pretende la declaratoria de inconstitucionalidad del art\u00edculo 13 de la ley 331 de 1996, por la cual se decret\u00f3 el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997. <\/p>\n
En opini\u00f3n de los actores el contenido de la disposici\u00f3n impugnada es contrario a la Constituci\u00f3n y por lo tanto debe ser retirado del ordenamiento legal, por las siguientes razones: <\/p>\n
Porque la norma en cuesti\u00f3n consagra una prohibici\u00f3n para las juntas y consejos directivos de las entidades descentralizadas y para los consejos superiores de los entes universitarios, en materia de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios de dichas instituciones p\u00fablicas, que no guarda relaci\u00f3n y es totalmente extra\u00f1a al contenido de la ley que la contiene, la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones, lo que implica que se rompa y por ende se viole el principio constitucional de unidad de materia, consagrado en el art\u00edculo 158 superior, que se\u00f1ala que toda ley debe referirse a una misma materia y que ser\u00e1n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. <\/p>\n
Porque la prohibici\u00f3n impuesta a trav\u00e9s de la norma impugnada alcanza a las entidades descentralizadas territorialmente, a las cuales el Constituyente les otorg\u00f3 autonom\u00eda administrativa y presupuestal en materia de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios a su servicio, sujeta \u00fanicamente a las disposiciones marco que con fundamento en el numeral 19 del art\u00edculo 150 de la C.P. expida el Congreso, de donde se desprende que el legislador carec\u00eda de competencia y por lo tanto se excedi\u00f3, al regular y restringir las facultades de las autoridades departamentales y municipales en esos espec\u00edficos asuntos. <\/p>\n
Porque al incluir en la norma objeto de impugnaci\u00f3n a los entes universitarios, el legislador desconoci\u00f3 la autonom\u00eda que el Constituyente expresamente les reconoci\u00f3 a trav\u00e9s del art\u00edculo 69 de la C.P., la cual se extiende a los aspectos administrativos, financieros y presupuestales. <\/p>\n
Tercera. Del contenido y el alcance de la materia que le corresponde desarrollar al legislador a trav\u00e9s de la ley anual de presupuesto. <\/p>\n
El primer aspecto de la demanda que resolver\u00e1 la Corte, es el referido a la supuesta violaci\u00f3n, a trav\u00e9s de la norma impugnada, del principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 de la C.P, principio que en varias oportunidades ha desarrollado y definido esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
\u201cEl principio de unidad de materia que se instaura [en la Constituci\u00f3n], contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el \u00f3rgano legislativo. Luego de su expedici\u00f3n, el cumplimiento de la norma, dise\u00f1ada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificaci\u00f3n de sus destinatarios potenciales y la precisi\u00f3n de los comportamientos prescritos. El Estado social de derecho es portador de una radical pretensi\u00f3n de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que s\u00f3lo en su efectiva actualizaci\u00f3n se realiza. La seguridad jur\u00eddica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusi\u00f3n de distintas cautelas y m\u00e9todos de depuraci\u00f3n desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertir\u00e1n en leyes de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
\u201c… <\/p>\n
\u201c…la interpretaci\u00f3n del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democr\u00e1tico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley, respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relaci\u00f3n de conexidad causal, teleol\u00f3gica, tem\u00e1tica o sist\u00e9mica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si est\u00e1n incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. <\/p>\n
\u201cAn\u00f3tase que el t\u00e9rmino \u201cmateria\u201d, para estos efectos, se toma en una acepci\u00f3n amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente. (Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz) <\/p>\n
Le corresponde entonces determinar a esta Corporaci\u00f3n, si el contenido de la norma impugnada, que establece una restricci\u00f3n para las juntas y consejos directivos de las entidades descentralizadas del orden nacional, y para los consejos superiores de los entes universitarios, cualquiera sea su nivel, cuyos recursos para atender gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n provengan del presupuesto nacional2, en el sentido de que no podr\u00e1n expedir acuerdos o resoluciones que incrementen salarios, primas, bonificaciones, gastos de representaci\u00f3n, vi\u00e1ticos, horas extras, cr\u00e9ditos, prestaciones sociales, ni con \u00f3rdenes de trabajo autorizar la ampliaci\u00f3n en forma parcial o total de los costos de las plantas o n\u00f3minas de personal, constituye en efecto, como lo afirman los actores, un asunto extra\u00f1o, totalmente ajeno a la materia que regula la ley que lo contiene; es decir, que sus proposiciones no admiten, razonable y objetivamente, establecer una relaci\u00f3n de conexidad, causal o teleol\u00f3gica, con la materia dominante de la ley, esto es, con el objeto que es propio de la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones. <\/p>\n
Al efecto es pertinente detenerse en los fundamentos del presupuesto en la organizaci\u00f3n del Estado social de derecho, y en el contenido y alcance de la ley anual de presupuesto. <\/p>\n
El presupuesto, como lo ha dicho en anteriores oportunidades esta Corporaci\u00f3n, <\/p>\n
\u201c… es un mecanismo de racionalizaci\u00f3n de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de pol\u00edtica econ\u00f3mica, planificaci\u00f3n y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo (C.P. arts.342 y 346). Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democr\u00e1ticas, ya que es una expresi\u00f3n de la separaci\u00f3n de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar c\u00f3mo se deben invertir los dineros del erario p\u00fablico. Finalmente, esto explica la fuerza jur\u00eddica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, seg\u00fan el cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) <\/p>\n
Quiere decir lo anterior, que la ley que a\u00f1o a a\u00f1o lo contiene, la cual encuentra fundamento en el art\u00edculo 346 de la C.P., trasciende el car\u00e1cter de una mera relaci\u00f3n de ingresos y gastos para un per\u00edodo de tiempo determinado, ella, como lo ha se\u00f1alado esta Corporaci\u00f3n, limita jur\u00eddicamente su aplicaci\u00f3n en tres aspectos espec\u00edficos. <\/p>\n
\u201c\u2026en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el per\u00edodo fiscal respectivo; \u2026a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras m\u00e1ximas que se pueden erogar; y finalmente en el campo sustantivo o material pues la ley no s\u00f3lo se\u00f1ala cu\u00e1nto se puede gastar sino en qu\u00e9 se deben emplear los fondos p\u00fablicos\u201d. (Corte Constitucional, sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) <\/p>\n
\u201cLa ley de presupuesto es un acto complejo en su preparaci\u00f3n, tramitaci\u00f3n y aprobaci\u00f3n…\u201d3, lo que implica que en ella subyacen las decisiones adoptadas por el gobierno y el legislador en las m\u00faltiples materias que les corresponde regular, en raz\u00f3n a que su realizaci\u00f3n depende de la asignaci\u00f3n de recursos que \u00e9ste \u00faltimo haga para el efecto a iniciativa del gobierno. No en vano su formulaci\u00f3n est\u00e1 supeditada, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 346 de la C.P., al correspondiente plan de desarrollo. <\/p>\n
Pretender que la ley de presupuesto y ley de apropiaciones no contenga elemento distinto a las cifras asignadas y apropiadas en cada rubro, denota una concepci\u00f3n reduccionista del tema presupuestal, el cual en el paradigma del Estado social de derecho est\u00e1 estrechamente relacionado con la realizaci\u00f3n de sus fines esenciales, especialmente con la reivindicaci\u00f3n de la condici\u00f3n de dignidad del individuo, que s\u00f3lo se logra en la medida en que a \u00e9ste se le garantice la satisfacci\u00f3n de sus necesidades y un nivel de bienestar que le permita su pleno desarrollo; dicha concepci\u00f3n, adem\u00e1s, desconoce que todas y cada una de las previsiones consignadas en la ley de presupuesto, obedecen a una regulaci\u00f3n previa y espec\u00edfica de las materias que el Estado debe impulsar y financiar. <\/p>\n
Como lo se\u00f1alan el Procurador y algunos de los intervinientes, t\u00e9cnicamente los gastos del Estado se dividen en dos grandes cap\u00edtulos, el de gastos de funcionamiento y el de gastos de inversi\u00f3n. En el primero el componente m\u00e1s significativo es sin duda el que corresponde al pago de salarios y prestaciones sociales de los servidores p\u00fablicos, rubro cuya utilizaci\u00f3n se puede analizar desde dos perspectivas igualmente significativas: la primera, asumiendo que los salarios y prestaciones sociales que paga el Estado a sus servidores constituyen una herramienta, m\u00e1s o menos eficaz, para motivar la vinculaci\u00f3n de los m\u00e1s capaces y preparados a la administraci\u00f3n p\u00fablica, es decir que su manejo se encuentra ligado a la realizaci\u00f3n misma del principio de eficacia de la administraci\u00f3n que consagra el art\u00edculo 209 de la C.P.; y la segunda, en cuanto a ellos se les atribuye en gran parte el grave problema de d\u00e9ficit presupuestal que afecta de tiempo atr\u00e1s a la Naci\u00f3n, el cual, dada su envergadura, activa el principio de racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, que demanda una actividad organizadora y armonizadora por parte de los poderes p\u00fablicos. <\/p>\n
As\u00ed, un mandato legal que restringe las facultades de los m\u00e1ximos \u00f3rganos de direcci\u00f3n de las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, y de los entes universitarios, de cualquier nivel, siempre y cuando ellos reciban del presupuesto nacional las asignaciones que requieren para cubrir sus gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n, en la medida que les impide aumentar unilateralmente los costos de las plantas de personal e incrementar los salarios y prestaciones sociales de los funcionarios de la entidad que dirigen, por encima de los topes que fije el gobierno nacional y de las asignaciones presupuestales que el legislador apruebe para el efecto en la respectiva vigencia fiscal, no s\u00f3lo encuentra una clara relaci\u00f3n de causalidad con la materia objeto de la ley que la contiene, en cuanto sirve a los prop\u00f3sitos de racionalizaci\u00f3n de uno de los principales componentes del presupuesto p\u00fablico, el de funcionamiento, sino que presenta una indiscutible relaci\u00f3n teleol\u00f3gica con ella, dado que se constituye en un mecanismo eficaz para el cumplimiento de la funciones redistributivas que se le atribuyen al presupuesto en el Estado social de derecho: el presupuesto -ha dicho la Corte- se ha convertido \u201c… en instrumento poderoso de manejo macroecon\u00f3mico, …[y] al definir las metas de gasto e inversi\u00f3n, fijadas en el plan de desarrollo, asume el car\u00e1cter de instrumento de pol\u00edtica econ\u00f3mica.\u201d4 <\/p>\n
Pero adem\u00e1s, la norma impugnada hace parte de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, las cuales en el art\u00edculo 3 de la misma se definen como \u201cnormas tendientes a asegurar la correcta ejecuci\u00f3n del presupuesto general de la Naci\u00f3n\u201d, lo que implica que su contenido debe posibilitar, como en efecto lo hace, una adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto, al garantizar coherencia y coincidencia entre los gastos programados por el ejecutivo y autorizados por el legislador, impidiendo que instancias distintas modifiquen las asignaciones definidas para cubrir los gastos de funcionamiento de las entidades descentralizadas del orden nacional y de los entes universitarios, del nivel nacional, departamental, municipal o distrital, que se nutren para el efecto del presupuesto nacional; se trata pues de una medida de disciplina fiscal, que contribuye eficazmente a que el presupuesto se ejecute fluida y adecuadamente. <\/p>\n
De otra parte, dicha disposici\u00f3n contribuye a la realizaci\u00f3n de los principios a los cuales est\u00e1 supeditada la elaboraci\u00f3n y el contenido de la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones, de conformidad con lo dispuesto en el cap\u00edtulo III del T\u00edtulo XII de la Carta Pol\u00edtica, espec\u00edficamente el de unidad presupuestal, seg\u00fan el cual los ingresos y gastos de todos los servicios dependientes de una misma colectividad, principalmente del Estado, deben estar agrupados en un mismo documento y ser presentados simult\u00e1neamente para el voto de la autoridad presupuestal, y el de universalidad, que consiste en que todas las rentas y todos los gastos, sin excepci\u00f3n, deben figurar en el presupuesto, luego la restricci\u00f3n que se impone no hace m\u00e1s que ratificar la incompetencia de los organismos a los que se dirige, para aumentar los gastos que a iniciativa del gobierno debe definir el legislador para una determinada vigencia fiscal, lo que implicar\u00eda desconocer los mencionados principios, al permitir que instancias diferentes al poder legislativo autoricen gastos de funcionamiento no programados por el ejecutivo ni consignados en la respectiva ley. <\/p>\n
No hay pues en el contenido de la norma impugnada, violaci\u00f3n alguna al principio de unidad de materia consagrado en el art\u00edculo 158 superior. <\/p>\n
Cuarta. Las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones, no son aplicables a las entidades descentralizadas del nivel territorial, pero si a los entes universitarios de ese nivel, cuyo presupuesto de funcionamiento e inversi\u00f3n se nutre principalmente del presupuesto nacional. <\/p>\n
El cap\u00edtulo 1 de la tercera parte de la ley 331 de 1996, se refiere espec\u00edficamente al campo de aplicaci\u00f3n de las disposiciones generales de la misma, de las cuales hace parte la norma impugnada, se\u00f1alando que ellas son complementarias de las que contiene el Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto y deben ser aplicadas en armon\u00eda con \u00e9stas, y estableciendo, en el art\u00edculo 4, que ellas \u201c… rigen para los \u00f3rganos que conforman el Presupuesto General de la Naci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
De otra parte, la ley org\u00e1nica de presupuesto, compilada en El Decreto 111 de 1996, determina en su art\u00edculo 3 que el Presupuesto General de la Naci\u00f3n est\u00e1 compuesto por los presupuestos de los Establecimientos P\u00fablicos del orden nacional y el Presupuesto Nacional, y que este \u00faltimo comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio P\u00fablico, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, la Organizaci\u00f3n Electoral, y la Rama Ejecutiva con excepci\u00f3n de los establecimientos p\u00fablicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta. <\/p>\n
Es claro entonces, que las disposiciones de la ley 331 de 1996, ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones correspondiente a la vigencia de 1997, de la cual hace parte la norma impugnada, no se dirigen y por lo tanto no son aplicables a las entidades descentralizadas del nivel territorial, departamentos, distritos y municipios, los cuales, de conformidad con lo dispuesto en el art\u00edculo 287 de la C.P. gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, dentro de los l\u00edmites de la Constituci\u00f3n y la ley, lo que es suficiente, en principio, para desvirtuar los cargos que formulan los actores contra el art\u00edculo 13 de la misma, por supuesta violaci\u00f3n de normas superiores referidas a la autonom\u00eda administrativa y presupuestal de las entidades territoriales. <\/p>\n
Sin embargo, consideraci\u00f3n aparte merecen los entes universitarios a los que se refiere la norma acusada, los cuales, con fundamento en el art\u00edculo 113 de la C.P. esta Corporaci\u00f3n defini\u00f3 como \u00f3rganos aut\u00f3nomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder p\u00fablico5; ellos, para el an\u00e1lisis que se adelanta pueden dividirse en dos categor\u00edas: los del nivel nacional propiamente dicho, a los cuales les son aplicables las disposiciones de la ley anual de presupuesto, pues la totalidad de sus gastos se cubren con apropiaciones que afectan el presupuesto nacional; y aqu\u00e9llos, que no obstante ser del nivel departamental, municipal o distrital, reciben del presupuesto general de la Naci\u00f3n los recursos necesarios para cubrir sus gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n, lo que implica que el r\u00e9gimen aplicable a los mismos sea tambi\u00e9n el contenido en la ley anual de presupuesto, pues unos y otros \u201cconforman el presupuesto de la Naci\u00f3n\u201d, circunstancia que los ubica dentro del universo al cual va dirigida la restricci\u00f3n impugnada. <\/p>\n
Vale aclarar, que de conformidad con lo establecido en los art\u00edculos 300-7 y 313-6 de la C.P., es funci\u00f3n de las Asambleas departamentales y de los Concejos municipales, respectivamente, determinar la estructura de sus administraciones, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneraci\u00f3n correspondientes a las distintas categor\u00edas de empleos, y de los gobernadores y alcaldes, art\u00edculos 305-5 y 315-5 C.P., presentar oportunamente a la Asambleas y Concejos el proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos que dichas corporaciones deber\u00e1n expedir, seg\u00fan lo dispuesto en los art\u00edculos 300-5 y 3313-5 de la Constituci\u00f3n, en los cuales la materia de salarios y prestaciones sociales deber\u00e1 desarrollarse con sujeci\u00f3n a las disposiciones marco que con fundamento en los literales e) y f) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la Carta Pol\u00edtica expida el Congreso, las cuales en la actualidad se encuentran contenidas en la ley 4a. de 1992, espec\u00edficamente en su art\u00edculo 12: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 12. El r\u00e9gimen prestacional de los servidores p\u00fablicos de las entidades territoriales ser\u00e1 fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley. <\/p>\n
\u201cEn consecuencia, no podr\u00e1n las corporaciones p\u00fablicas territoriales arrogarse esta facultad.\u201d <\/p>\n
\u201cPar\u00e1grafo. El Gobierno se\u00f1alar\u00e1 el l\u00edmite m\u00e1ximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.\u201d <\/p>\n
Los incisos primero y segundo de la norma marco citada, que se refieren al r\u00e9gimen prestacional de los servidores p\u00fablicos de las entidades territoriales, desarrollan lo dispuesto en el literal f) del numeral 19 del art\u00edculo 150 superior, mientras que el par\u00e1grafo, con fundamento en lo dispuesto en el literal e) de la misma norma constitucional, limita la facultad de las entidades territoriales en materia salarial, al establecer que el gobierno fijar\u00e1 los topes m\u00e1ximos a los que pueden llegar los salarios de los servidores de las mismas, atendiendo las equivalencias con cargos similares del nivel nacional. <\/p>\n
Con base en esa facultad y en lo dispuesto en el art\u00edculo 77 de la ley 30 de 1992 el Gobierno Nacional, atendiendo la similitud de las funciones que cumplen los docentes empleados p\u00fablicos de las universidades del orden nacional, con las que les corresponden a los docentes empleados p\u00fablicos de las universidades del orden departamental, municipal y distrital, adem\u00e1s de la circunstancia de que los gastos de funcionamiento de \u00e9stas \u00faltimas pr\u00e1cticamente en su totalidad son atendidos con recursos del presupuesto nacional6, expidi\u00f3 el decreto 55 de 1995, a trav\u00e9s del cual extendi\u00f3 la aplicaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial de los primeros, contenido en el Decreto 1444 de 1992, a los segundos, quedando ambos sujetos a las disposiciones no s\u00f3lo de la ley anual de presupuesto, sino de la ley 4a de 1992. <\/p>\n
Quiere decir lo anterior, que las universidades oficiales, no obstante que ostenten el car\u00e1cter de departamentales, municipales o distritales, si se tiene en cuenta que la asignaci\u00f3n de recursos para atender sus gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n proviene fundamentalmente del presupuesto nacional, de acuerdo con lo establecido en el art\u00edculo 4 de la ley 331 de 1996, disposici\u00f3n complementaria del Estatuto Org\u00e1nico de presupuesto, conforman tambi\u00e9n el presupuesto de la Naci\u00f3n, y por lo tanto a ellas como a las del nivel nacional se les aplica la restricci\u00f3n impuesta en la norma impugnada, sin que ello implique vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda, que con las limitaciones que emanan de la Constituci\u00f3n y la ley, en la materia el Constituyente les reconoci\u00f3 a las entidades territoriales. <\/p>\n
No encuentra entonces la Corte en el contenido de la norma impugnada violaci\u00f3n alguna a los art\u00edculos 298 y 311 de la C.P. <\/p>\n
Quinta. La autonom\u00eda que el Constituyente les reconoci\u00f3 a las universidades a trav\u00e9s del art\u00edculo 69 de la C.P., admite los l\u00edmites excepcionales y expresos que les imponga el legislador, siempre que ellos no afecten el n\u00facleo esencial de dicho principio. <\/p>\n
El \u00faltimo de los cargos que presentan los actores contra el contenido del art\u00edculo 13 de la ley 331 de 1996, es que dicha norma, al imponer la restricci\u00f3n que consigna a los entes universitarios que conforman el presupuesto nacional, los cuales de conformidad con el art\u00edculo 57 de la ley 30 de 1992 debieron organizarse como tales, viol\u00f3 la autonom\u00eda que el Constituyente les reconoci\u00f3 a trav\u00e9s del art\u00edculo 69 de la C.P., la cual, de acuerdo con los pronunciamientos de esta Corporaci\u00f3n incluye lo presupuestal y administrativo. <\/p>\n
La Corte, en reiterada jurisprudencia ha se\u00f1alado que la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991 les reconoci\u00f3 a las universidades, p\u00fablicas y privadas, es una autonom\u00eda plena, no absoluta, dirigida esencialmente a preservar dichas instituciones de la interferencia indebida de los poderes p\u00fablicos : <\/p>\n
\u201cLa autonom\u00eda universitaria, encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formaci\u00f3n acad\u00e9mica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder p\u00fablico tanto en el campo netamente acad\u00e9mico como en la orientaci\u00f3n ideol\u00f3gica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia T-492 de 1992, M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). <\/p>\n
Las universidades p\u00fablicas, ha dicho esta Corporaci\u00f3n, a las cuales la ley 30 de 1992 les orden\u00f3 organizarse como entes universitarios, corresponden a la categor\u00eda de que trata el art\u00edculo 113 de la C.P., esto es, son \u201c…\u00f3rganos del Estado aut\u00f3nomos e independientes, que por su naturaleza y funciones no pueden integrarse a ninguna de las ramas del poder p\u00fablico\u201d7 <\/p>\n
Sin embargo, tambi\u00e9n ha dicho esta Corporaci\u00f3n que esa caracterizaci\u00f3n no implica que las universidades p\u00fablicas, en cuanto \u00f3rganos aut\u00f3nomos, sean ajenas e independientes del Estado, o que \u00e9ste, a trav\u00e9s del legislador, est\u00e9 impedido para regular aspectos relacionados con las mismas, siempre que con ello no vulnere la autonom\u00eda que les es propia : <\/p>\n
\u201cLa regla general aplicable [a las universidades] con fundamento en el art\u00edculo 69 de la C.P. es la de reconocer y respetar la libertad de acci\u00f3n de las mismas; no obstante, esa libertad de acci\u00f3n no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las p\u00fablicas emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) <\/p>\n
La autonom\u00eda entregada por la Carta a las universidades p\u00fablicas, no les da el car\u00e1cter de \u00f3rganos superiores del Estado ni les \u201c…concede un \u00e1mbito ilimitado de competencias, pues cualquier entidad p\u00fablica por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta a l\u00edmites y restricciones determinados por la ley.\u201d8 <\/p>\n
Con base en los anteriores presupuestos, se analizar\u00e1 el cargo que formulan los actores, el cual plantea la violaci\u00f3n del principio constitucional de autonom\u00eda universitaria, por la decisi\u00f3n del legislador, consagrada en el art\u00edculo 13 de la ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones correspondiente a la vigencia fiscal de 1997, de imponerles a los \u00f3rganos m\u00e1ximos de gobierno de los entes universitarios, cualquiera sea su nivel pero siempre y cuando sus presupuestos se nutran del presupuesto general de la Naci\u00f3n, es decir a sus consejos superiores, la prohibici\u00f3n de incrementar, a trav\u00e9s de acuerdos o resoluciones, los salarios y prestaciones sociales de sus empleados y de aumentar los costos de sus plantas de personal, por encima de los topes que en cada caso autorice el gobierno. <\/p>\n
En opini\u00f3n de los actores tal restricci\u00f3n vulnera el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda consagrada en el art\u00edculo 69 de la C.P., pues para ellos, \u201c…el Congreso no tiene competencia para introducir prohibiciones a los entes universitarios del Estado, en materias tales como sus presupuestos o sus pol\u00edticas salariales…porque tales entes no est\u00e1n sometidos al r\u00e9gimen administrativo general del Estado… [ni] a ning\u00fan control de tutela.\u201d <\/p>\n
Primero, porque como lo ha se\u00f1alado con insistencia esta Corporaci\u00f3n, la autonom\u00eda universitaria no s\u00f3lo s\u00ed admite la imposici\u00f3n de l\u00edmites por parte del legislador, los cuales deben ser excepcionales y expresos, sino que los considera necesarios a efectos de armonizar y articular el funcionamiento de esas entidades con las dem\u00e1s que conforman la estructura del Estado, siempre y cuando ellos no desvirt\u00faen o afecten el n\u00facleo esencial de dicho principio: <\/p>\n
\u201cEl papel del legislador en la materia es bien importante, ya que es en las normas legales en donde se encuentran los l\u00edmites de la se\u00f1alada autonom\u00eda, a efectos de que las universidades no se constituyan en islas dentro del sistema jur\u00eddico y, por el contrario, cumplan la funci\u00f3n social que le corresponde a la educaci\u00f3n (art\u00edculo 67 C.N.) y la tarea com\u00fan de promover el desarrollo arm\u00f3nico de la persona…\u201d (Corte Constitucional, Sentencia T-492 de 1992, M.P. Dr. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) <\/p>\n
En segundo lugar, porque si bien la Corte fue enf\u00e1tica en se\u00f1alar que el control de tutela, tal como est\u00e1 dise\u00f1ado en el ordenamiento legal para los establecimientos p\u00fablicos, no es aplicable a las universidades oficiales en raz\u00f3n de que por sus singulares objetivos y funciones ello implicar\u00eda vulnerar su autonom\u00eda, tambi\u00e9n lo fue al manifestar que ello no se traduce en una emancipaci\u00f3n absoluta de esas instituciones, que hacen parte del Estado, el cual tiene la obligaci\u00f3n, no solo de asignarles los recursos para mantenerlas, sino de contribuir y participar con sus pol\u00edticas a su crecimiento y fortalecimiento: <\/p>\n
\u201cLas universidades del Estado, son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder pol\u00edtico, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la administraci\u00f3n, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos p\u00fablicos, concepto que por s\u00ed mismo niega la autonom\u00eda; eso no quiere decir que no deban, como entidades p\u00fablicas que manejan recursos p\u00fablicos y cumplen una trascendental funci\u00f3n en la sociedad, someter su gesti\u00f3n al control de la sociedad y del Estado, o que rechacen la implementaci\u00f3n de mecanismos de articulaci\u00f3n con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el cumplimiento de sus objetivos y misi\u00f3n.\u201d (Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) <\/p>\n
Claro como est\u00e1 que el legislador tiene plena capacidad para imponer, por medio de la ley, l\u00edmites y restricciones a las universidades, siempre que no afecten el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda con que las dot\u00f3 el Constituyente, la pregunta que surge, en el caso que se analiza, es si la restricci\u00f3n impuesta a trav\u00e9s de la norma impugnada a los entes universitarios de cualquier nivel, en materia de salarios y prestaciones sociales, vulnera o no la autonom\u00eda de dichas instituciones p\u00fablicas. <\/p>\n
Veamos: Las universidades p\u00fablicas, como se ha dicho, son \u00f3rganos aut\u00f3nomos del Estado, que por su naturaleza y funciones gozan de esa condici\u00f3n y est\u00e1n sujetas a un r\u00e9gimen legal especial que en la actualidad est\u00e1 consagrado en la ley 30 de 1992; dada esa caracterizaci\u00f3n sus servidores son servidores p\u00fablicos, que se dividen entre docentes empleados p\u00fablicos, empleados administrativos y trabajadores oficiales, cuyos salarios y prestaciones sociales cubre el Estado a trav\u00e9s del presupuesto nacional, espec\u00edficamente de asignaciones para gastos de funcionamiento. <\/p>\n
Es decir, que en principio, la intervenci\u00f3n del legislador en materia de salarios y prestaciones sociales en las universidades oficiales, encuentra fundamento en el literal e) del numeral 19 del art\u00edculo 150 de la C.P., que le atribuye al Congreso la responsabilidad de fijar el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos. <\/p>\n
Esa facultad, que se ha entendido como la obligaci\u00f3n del legislador de expedir normas \u201cmarco\u201d que regulen ese importante aspecto, actualmente, como se anot\u00f3 antes, se encuentra desarrollada en la ley 4a. de 1992, mediante la cual se se\u00f1alan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijaci\u00f3n del r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos, y para la fijaci\u00f3n de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales. <\/p>\n
Cabe preguntarse entonces, si en esa categor\u00eda de empleados p\u00fablicos a los que se refiere la ley 4a. de 1992, cuyos r\u00e9gimen salarial y prestacional le corresponde fijar anualmente al gobierno nacional, con base en las previsiones y asignaciones que efect\u00fae el legislador en la correspondiente ley anual de presupuesto, incluye a los servidores de las universidades p\u00fablicas, entes universitarios, a las cuales son aplicables las disposiciones de la norma impugnada. <\/p>\n
No obstante que el art\u00edculo 1 de la ley 4a. de 1992 establece que el Gobierno Nacional fijar\u00e1, con base en las disposiciones de dicha norma, el r\u00e9gimen salarial y prestacional de los empleados p\u00fablicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominaci\u00f3n o r\u00e9gimen jur\u00eddico, de la rama legislativa y de la judicial, as\u00ed como de la fuerza p\u00fablica y los organismos de control y fiscalizaci\u00f3n del orden nacional, es decir que no incluye expresamente a las universidades p\u00fablicas, las cuales dado su car\u00e1cter de \u00f3rganos aut\u00f3nomos no pertenecen a ninguna de las ramas del poder p\u00fablico, ellas, cualquiera sea su nivel, en la medida en que reciben del presupuesto nacional los recursos necesarios para cubrir sus gastos de funcionamiento, se encuentran sujetas a sus disposiciones. <\/p>\n
Pero el legislador fue a\u00fan m\u00e1s expl\u00edcito al manifestar que en esa materia deber\u00edan someterse a la ley marco, y para el efecto estableci\u00f3, en el art\u00edculo 77 de la ley 30 de 1992, que contiene el r\u00e9gimen especial dise\u00f1ado para las mismas en cumplimiento de lo dispuesto en el art\u00edculo 69 superior, lo siguiente: <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 77. El r\u00e9gimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regir\u00e1 por la ley 4a. de 1992, los decretos reglamentarios y las dem\u00e1s normas que la adicionan y complementan.\u201d <\/p>\n
Es decir, que el legislador impuso, en el r\u00e9gimen especial que expidi\u00f3 para las universidades p\u00fablicas, sin distinci\u00f3n alguna, un l\u00edmite a su libertad de acci\u00f3n, a su autonom\u00eda, en materia salarial y prestacional, que hace que el r\u00e9gimen de sus docentes en esas materias le corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a trav\u00e9s de la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricci\u00f3n impuesta en la norma impugnada, la cual, adem\u00e1s de no impedir ni obstruir el ejercicio de la autonom\u00eda de dichas instituciones, que pueden cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuesti\u00f3n las interfiera, contribuye a un manejo racional, arm\u00f3nico y equilibrado de dichos recursos por parte del Estado, y a la consolidaci\u00f3n de una pol\u00edtica macroecon\u00f3mica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimizaci\u00f3n en el manejo de las finanzas p\u00fablicas. <\/p>\n
El reconocimiento de las universidades p\u00fablicas como \u00f3rganos aut\u00f3nomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder p\u00fablico, no las exime del cumplimiento de normas legales que sin afectar el n\u00facleo esencial del principio de autonom\u00eda expida para ellas el legislador, y en el caso que se analiza, no sirve de argumento para excluirlas de un mandato de la ley anual de presupuesto, que en un aspecto espec\u00edfico, el salarial y prestacional, las articula a la estructura del Estado, con el objetivo de consolidar en esa materia una pol\u00edtica macroecon\u00f3mica coherente y equilibrada, sin menoscabar su capacidad de autodeterminaci\u00f3n para el cumplimiento de sus objetivos esenciales. <\/p>\n
De otra parte, como antes se mencion\u00f3, la norma impugnada hace parte de las disposiciones generales de la ley de presupuesto, las cuales defini\u00f3 el legislador como complementarias de la ley org\u00e1nica de presupuesto, y a ellas en la medida en que sus mandatos no vulneren el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda que les es propia, est\u00e1n sometidas la universidades del Estado, las cuales, como se dijo, est\u00e1n sujetas en materia presupuestal a las normas del r\u00e9gimen especial que las rige, contenido actualmente en la ley 30 de 1992, \u201c…y a aqu\u00e9llas del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto que no vulneren el n\u00facleo esencial de la autonom\u00eda consagrada para las universidades del Estado.\u201d9 <\/p>\n
Sexta. El reconocimiento y pago de incentivos a los profesores de las universidades estatales u oficiales, cualquiera sea su nivel, con recursos generados por la misma instituci\u00f3n, no est\u00e1 sujeto a la prohibici\u00f3n que les impone la norma impugnada. <\/p>\n
Distinto es el caso de los recursos que generen las mismas universidades por concepto de investigaci\u00f3n, consultor\u00edas, venta de servicios, o cualquiera otra actividad que los pueda producir; en efecto, se puede afirmar que la problem\u00e1tica actual de la universidad p\u00fablica en el mundo se centra en la crisis de financiaci\u00f3n que las afecta, es decir en la escasez de recursos para mantenerla y fortalecerla, situaci\u00f3n que ha motivado una significativa presi\u00f3n del Estado y de la sociedad, que les exige, no s\u00f3lo articularse y participar m\u00e1s activamente en la soluci\u00f3n de los problemas que las aquejan, sin que ello implique que se desvirt\u00faen, sino volverse m\u00e1s competitivas y contribuir a su propia financiaci\u00f3n, pues los costos que generan son crecientes y las posibilidades de sufragarlos cada vez m\u00e1s dif\u00edciles, sobre todo en pa\u00edses como el nuestro en los cuales se reivindican otras necesidades en principio m\u00e1s urgentes. <\/p>\n
Esa exigencia, sin duda, ha suscitado un cambio radical en las comunidades acad\u00e9micas en la forma de concebir y manejar las universidades p\u00fablicas, las cuales se han visto abocadas a buscar y dise\u00f1ar fuentes alternativas de financiamiento que les permitan, entre otros muchos objetivos, mejorar las condiciones de remuneraci\u00f3n de sus docentes, posibilidad que se condiciona a la capacidad de producci\u00f3n de aqu\u00e9llos; es decir, se motiva a los profesores ofreci\u00e9ndoles el reconocimiento de incentivos monetarios, que no afecten el r\u00e9gimen prestacional, siempre y cuando ellos contribuyan a trav\u00e9s de sus proyectos y del desarrollo de tareas espec\u00edficas, a producir los recursos necesarios para el efecto, sobre los cuales los \u00f3rganos de gobierno de cada universidad, es decir sus consejos superiores, si pueden disponer sin acoger la restricci\u00f3n que les impone la norma acusada. <\/p>\n
S\u00e9ptima. Algunas expresiones del inciso segundo de la norma impugnada corresponden al \u00e1mbito del derecho laboral sustancial y como tales desbordan la materia propia de la ley anual de presupuesto. <\/p>\n
Contra el inciso segundo de la norma impugnada, que se refiere al aumento salarial de los trabajadores oficiales, los actores no presentaron ning\u00fan cargo, sin embargo, para la Corte, en el mismo aparecen involucradas cuestiones atinentes al \u00e1mbito del derecho laboral sustancial, relacionadas espec\u00edficamente con el r\u00e9gimen de los trabajadores oficiales, los efectos de los contratos que celebran los mismos y la aplicaci\u00f3n de las convenciones colectivas, que desbordan la materia de la ley anual de presupuesto y los l\u00edmites que a la misma le impone la normatividad constitucional (art\u00edculo 346 superior), por lo cual proceder\u00e1 a declarar inexequibles las siguientes expresiones de dicho inciso: \u201c…que no tengan convenci\u00f3n colectiva…de los contratos, los fijados por el gobierno nacional y por las disposiciones legales; aquellos que tengan convenci\u00f3n colectiva se sujetar\u00e1n a lo dispuesto en el art\u00edculo 9…\u201d. <\/p>\n
Es decir, que el texto de dicho inciso, que esta Corporaci\u00f3n declarar\u00e1 constitucional es el siguiente: \u201cLas autoridades descentralizadas acordar\u00e1n el aumento salarial de los trabajadores oficiales dentro de los l\u00edmites de la ley 4a.de 1992.\u201d <\/p>\n
Octava. La Corte declarar\u00e1 la unidad normativa de la disposici\u00f3n acusada con el art\u00edculo 13 de la ley 413 de 1997, actual ley de presupuesto, que la reproduce en t\u00e9rminos similares. <\/p>\n
En este punto debe observar la Corte, que el procedimiento adoptado por el legislador, de recurrir a las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto para introducir normas de car\u00e1cter sustancial que complementan las disposiciones org\u00e1nicas del correspondiente estatuto, no es precisamente el m\u00e1s ortodoxo y que es necesario que las disposiciones de dicho tipo que se reproducen a\u00f1o a a\u00f1o se incorporen en dicho estatuto; sin embargo, en el caso del inciso primero de la norma acusada que se analiza, ellas tienen un fundamento razonable en cuanto a los fines del ordenamiento jur\u00eddico, y por eso, a pesar de la caracter\u00edstica anotada, encuentra la Corte que se ajustan a la Constituci\u00f3n sin desconocer la naturaleza temporal de la ley de presupuesto, lo que explica que la norma impugnada se reproduzca en t\u00e9rminos similares en la ley de presupuesto que corresponde a la vigencia fiscal de 1998. <\/p>\n
Por lo tanto, la Corte declarar\u00e1 la unidad normativa de la disposici\u00f3n impugnada con el art\u00edculo 13 de la ley 413 de 1997, \u201cpor la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1998\u201d, que la reprodujo en t\u00e9rminos similares.10 <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE : <\/p>\n
Primero. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del art\u00edculo 13 de la Ley 331 de 1996, \u201cPor medio de la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997\u201d. <\/p>\n
Segundo. Declarar EXEQUIBLES las siguientes expresiones del inciso segundo de la norma impugnada, \u201cLas autoridades descentralizadas acordar\u00e1n el aumento salarial de los trabajadores oficiales dentro de los l\u00edmites de la ley 4a. de 1992.\u201d ; las expresiones \u201c…que no tengan convenci\u00f3n colectiva, … los contratos, los fijados por el gobierno nacional y por las disposiciones legales; aquellos que tengan convenci\u00f3n colectiva se sujetar\u00e1n a lo dispuesto en el art\u00edculo 9…\u201d, se declaran INEXEQUIBLES. <\/p>\n
Tercero. Declarar la unidad normativa del art\u00edculo 13 de la Ley 413 de 1997, con el art\u00edculo 13 de la Ley 331 de 1996, en los t\u00e9rminos de esta sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. <\/p>\n
Cuarto. Esta sentencia rige a partir de la fecha de su notificaci\u00f3n. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Aclaraci\u00f3n de voto a la Sentencia C-053\/98 <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA\/LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Ejecuci\u00f3n (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
Creo, con los demandantes, que la disposici\u00f3n impugnada presenta un problema de unidad de materia, y que eso ha debido conducir a una inexequibilidad total de la misma. No me parece satisfactoria ni ajustada a la Carta la argumentaci\u00f3n con base en la cual se desecha el mencionado cargo: que lo que se busca es “una adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto, al garantizar coherencia y coincidencia entre los gastos programados por el ejecutivo y autorizados por el legislador, impidiendo que instancias distintas modifiquen las asignaciones definidas…”; o, en otros t\u00e9rminos, “…una medida de disciplina fiscal, que contribuye eficazmente a que el presupuesto se ejecute fluida y adecuadamente”. Todo eso corresponde justamente a la Ley org\u00e1nica de presupuesto y de ninguna manera a la anual, que debe aprobarse, modificarse y ejecutarse con arreglo a aqu\u00e9lla. No se pueden confundir las normas org\u00e1nicas de presupuesto con los componentes de la ley anual. Y menos pretender que las leyes anuales de presupuesto rijan indefinidamente como las ordinarias. <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Regulaci\u00f3n respecto a entidad p\u00fablica (Aclaraci\u00f3n de voto) <\/p>\n
En la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto s\u00ed se pod\u00edan establecer reglas aplicables a las universidades p\u00fablicas y al manejo de su presupuesto, sin que ello implicara, como entonces lo entendi\u00f3 la Corte, un desconocimiento de la autonom\u00eda universitaria. Lo contradictorio reside en que la Corte haya excluido a las universidades p\u00fablicas del r\u00e9gimen contemplado en la Ley Org\u00e1nica para los establecimientos p\u00fablicos, supeditando a esa exclusi\u00f3n la constitucionalidad de la norma entonces demandada, y ahora acepte que una norma de jerarqu\u00eda inferior y de vigencia precaria, al establecer reglas generales propias de la Ley Org\u00e1nica, introduzca limitaciones y prohibiciones a esos mismos entes educativos, sin que ahora se estime que est\u00e1 lesionada la autonom\u00eda universitaria. Claro que no lo est\u00e1 puesto que se trata de evitar gastos exagerados que afecten un presupuesto p\u00fablico que debe obedecer a los indicados criterios de austeridad y razonabilidad, y el se\u00f1alamiento de las pertinentes reglas, cuando se hace como la Constituci\u00f3n lo ordena, no representa indebida interferencia del poder p\u00fablico en el manejo financiero del ente educativo. Este, en el caso de las universidades p\u00fablicas, tiene necesariamente un car\u00e1cter relativo, limitado por las normas presupuestales (de Ley Org\u00e1nica) y por el propio presupuesto desde el punto de vista cuantitativo, y no puede entenderse ni aplicarse en t\u00e9rminos equivalentes a los que rigen para los planteles superiores de naturaleza privada. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1753 <\/p>\n
Expreso a continuaci\u00f3n las razones por las cuales aclaro mi voto en el asunto de la referencia: <\/p>\n
1. La norma demandada, que hac\u00eda parte de la Ley Anual de Presupuesto correspondiente al a\u00f1o de 1997, rigi\u00f3 solamente entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de ese a\u00f1o, tal como resulta del t\u00edtulo mismo de la Ley. <\/p>\n
Por lo tanto, en estricto sentido, tal disposici\u00f3n hab\u00eda salido del orden jur\u00eddico y se configuraba la sustracci\u00f3n de materia. Carec\u00eda de objeto actual una definici\u00f3n de la Corte acerca de su constitucionalidad o inconstitucionalidad. <\/p>\n
El mismo texto ahora acusado ha sido reproducido en la Ley Anual de Presupuesto de 1998 (art. 13), como se pone de presente en la Sentencia, lo que demuestra que el propio legislador era consciente del car\u00e1cter precario de la norma. <\/p>\n
Lo \u00fanico que justifica que la Corte adopte decisi\u00f3n de m\u00e9rito es la posibilidad de que el precepto est\u00e9 produciendo efectos, es decir, siendo aplicado a procesos en curso iniciados contra personas que, bajo la indicada vigencia de la disposici\u00f3n, hayan infringido su mandato. <\/p>\n
2. Ya en el supuesto de que haya lugar a una decisi\u00f3n de fondo, estimo que, seg\u00fan el estricto sentido de normas constitucionales como las contenidas en los art\u00edculos 150 -numeral 11-, 346, 347, 350 y 351 de la Carta, entre otros, la Ley Anual de Presupuesto -como su misma denominaci\u00f3n lo indica- tiene por objeto \u00fanico la formulaci\u00f3n, para el per\u00edodo correspondiente, del Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, es decir, las partidas de ingresos, gastos e inversiones que se prev\u00e9n, y de ninguna manera puede el Congreso, mediante ella, establecer normas de car\u00e1cter permanente, prescribir conductas o se\u00f1alar prohibiciones, menos si est\u00e1n destinadas a regir m\u00e1s all\u00e1 del tiempo en que rija el presupuesto aprobado. <\/p>\n
Es claro que el objeto propio de estas leyes se agota con la formulaci\u00f3n del presupuesto, y que es inconstitucional que el Congreso, al expedirlas, pretenda introducir reglas sobre ejecuci\u00f3n presupuestal, las cuales deben ser puestas en vigencia mediante Ley Org\u00e1nica, de acuerdo con el perentorio texto de los art\u00edculos 151 y 352 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En tal sentido creo, con los demandantes, que la disposici\u00f3n impugnada presenta un problema de unidad de materia (art\u00edculos 158 y 169 C.P.), y que eso ha debido conducir a una inexequibilidad total de la misma. <\/p>\n
No me parece satisfactoria ni ajustada a la Carta la argumentaci\u00f3n con base en la cual se desecha el mencionado cargo: que lo que se busca es “una adecuada ejecuci\u00f3n del presupuesto, al garantizar coherencia y coincidencia entre los gastos programados por el ejecutivo y autorizados por el legislador, impidiendo que instancias distintas modifiquen las asignaciones definidas…”; o, en otros t\u00e9rminos, “…una medida de disciplina fiscal, que contribuye eficazmente a que el presupuesto se ejecute fluida y adecuadamente” (he subrayado). Todo eso corresponde justamente a la Ley org\u00e1nica de presupuesto y de ninguna manera a la anual, que debe aprobarse, modificarse y ejecutarse con arreglo a aqu\u00e9lla. <\/p>\n
No es que me parezcan poco plausibles o inoportunas las normas legales que busquen realizar los prop\u00f3sitos de racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, austeridad y sanidad fiscal. Como tales, las comparto enteramente, pero pienso que, con arreglo a la Constituci\u00f3n, deben consagrarse en los ordenamientos previstos para ese fin -con el lleno de los requisitos exigidos- y no en los que, por mandato de la Carta, tienen un objeto diferente y tr\u00e1mite menos riguroso. No se pueden confundir las normas org\u00e1nicas de presupuesto con los componentes de la ley anual. Y menos pretender que las leyes anuales de presupuesto rijan indefinidamente como las ordinarias. <\/p>\n
3. Observo que en la redacci\u00f3n final, tanto de la parte motiva como de la resolutiva, de la Sentencia, se declara la unidad normativa del art\u00edculo 13 de la Ley 413 de 1997 con el art\u00edculo 13 de la Ley 331 de 1996, pero no se dice expresamente que, respecto de la norma de la actual Ley de Presupuesto, se declare la inexequibilidad de los apartes declarados inexequibles en el mismo texto de la anterior. <\/p>\n
Pienso, no obstante, que este es un defecto de t\u00e9cnica en el texto de la providencia, que no modifica en nada la clara y evidente decisi\u00f3n de la Corte de declarar inexequibles, tambi\u00e9n en el art\u00edculo 13 de la Ley 413 de 1997, aquellos apartes que fueron hallados contrarios a la Constituci\u00f3n, pertenecientes al art\u00edculo 13 de la Ley 331 de 1996. <\/p>\n
4. Finalmente, debo recordar que en mi salvamento de voto respecto de la Sentencia C-220 del 29 de abril de 1997, del mismo ponente, H. Magistrado Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, expres\u00e9 que en la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto s\u00ed se pod\u00edan establecer reglas aplicables a las universidades p\u00fablicas y al manejo de su presupuesto, sin que ello implicara, como entonces lo entendi\u00f3 la Corte, un desconocimiento de la autonom\u00eda universitaria. Por eso consider\u00e9 que, al contrario de lo dicho en esa Sentencia, que condicion\u00f3 la exequibilidad del art\u00edculo 4 del Decreto 111 del 15 de enero de 1996 (art\u00edculo 63 de la Ley 179 de 1994), su avenimiento a la Constituci\u00f3n era total, puro y simple, precisamente para no romper la unidad ni la universalidad presupuestales, que en el presente fallo se quieren preservar. <\/p>\n
Lo contradictorio reside en que la Corte haya excluido a las universidades p\u00fablicas del r\u00e9gimen contemplado en la Ley Org\u00e1nica para los establecimientos p\u00fablicos, supeditando a esa exclusi\u00f3n la constitucionalidad de la norma entonces demandada, y ahora acepte que una norma de jerarqu\u00eda inferior y de vigencia precaria, al establecer reglas generales propias de la Ley Org\u00e1nica, introduzca limitaciones y prohibiciones a esos mismos entes educativos, sin que ahora se estime que est\u00e1 lesionada la autonom\u00eda universitaria. Claro que no lo est\u00e1 puesto que se trata de evitar gastos exagerados que afecten un presupuesto p\u00fablico que debe obedecer a los indicados criterios de austeridad y razonabilidad, y el se\u00f1alamiento de las pertinentes reglas, cuando se hace como la Constituci\u00f3n lo ordena, no representa indebida interferencia del poder p\u00fablico en el manejo financiero del ente educativo. Este, en el caso de las universidades p\u00fablicas, tiene necesariamente un car\u00e1cter relativo, limitado por las normas presupuestales (de Ley Org\u00e1nica) y por el propio presupuesto desde el punto de vista cuantitativo, y no puede entenderse ni aplicarse en t\u00e9rminos equivalentes a los que rigen para los planteles superiores de naturaleza privada. <\/p>\n
Me ratifico, pues, en el ya citado salvamento de voto, y subrayo las dificultades l\u00f3gicas y jur\u00eddicas que surgen, al analizar la jurisprudencia de la Corte, cuando se examina el presente fallo. <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
Fecha, ut supra <\/p>\n
Adherimos a la aclaraci\u00f3n de voto suscrita por el H. Magistrado Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, en sus puntos 1, 2 y 3. <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 La categor\u00eda de entes universitarios aut\u00f3nomos, de acuerdo con lo dispuesto en el art\u00edculo 57 de la ley 30 de 1992, s\u00f3lo es aplicable a las universidades p\u00fablicas u oficiales, no a las privadas. <\/p>\n
2 Es necesario aclarar, que la norma impugnada se refiere en general a los entes universitarios, sin hacer distinci\u00f3n entre los del nivel nacional, departamental o municipal, debido a que las universidades oficiales de las entidades territoriales, al igual que las del nivel nacional, reciben, para sufragar sus gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio de la deuda p\u00fablica, los correspondientes aportes de la Naci\u00f3n; los aportes de las entidades territoriales son escasos y en ning\u00fan caso se aproximan a los que provienen del presupuesto nacional. <\/p>\n
3 Corte Constitucional, Sentencia C-369 de 1996, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz <\/p>\n
4 Corte Constitucional, Sentencia C-478de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
5 Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz <\/p>\n
6 Para verificar esta afirmaci\u00f3n basta analizar el contenido del Decreto 2067 de 1998, Decreto de Liquidaci\u00f3n del Presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de 1998, en el cap\u00edtulo correspondiente a las universidades, en el que se constata que un alto porcentaje de los gastos de funcionamiento, inversi\u00f3n y servicio a la deuda p\u00fablica de todas las universidades oficiales, incluidas las del orden departamental, municipal y distrital, los asume el presupuesto de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
7 Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz <\/p>\n
8 Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
9 Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz <\/p>\n
10 \u201cLa unidad normativa es excepcional, y s\u00f3lo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este \u00faltimo caso, es procedente que la sentencia integre la proposici\u00f3n normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso an\u00e1lisis para que la Corporaci\u00f3n pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores.\u201d Corte Constitucional, Sentencia C-320 de 1997, M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
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C-053-98 Sentencia C-053\/98 El presupuesto es un mecanismo de racionalizaci\u00f3n de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de pol\u00edtica econ\u00f3mica, planificaci\u00f3n y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo. Pero el presupuesto es igualmente […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3453","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3453","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3453"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3453\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3453"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3453"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3453"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}