C-086-98<\/p>\n
Sentencia C-086\/98 <\/p>\n
SUBSIDIO EN SERVICIOS PUBLICOS <\/p>\n
SUBSIDIO TARIFARIO CRUZADO-Par\u00e1metros bajo los cuales se autoriza su recaudo <\/p>\n
Al expedirse la ley 142 de 1994, los “subsidios tarifarios cruzados” fueron regulados, y esta ley se convirti\u00f3 en la base legal para su cobro (art\u00edculos 86 y 87). En ella, se autoriz\u00f3 a las empresas de servicios p\u00fablicos continuar con su recaudo, bajo los siguientes par\u00e1metros: Su monto no puede ser mayor al 20% del valor del servicio (art\u00edculo 89.1) 2. S\u00f3lo los usuarios industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6 est\u00e1n obligados a efectuar el pago de este “subsidio” (art\u00edculo 89.1). 3. El recaudo corresponde a las empresas que prestan el servicio. 4. Las sumas recaudadas tienen como fin subsidiar parte del costo del servicio en los estratos 1, 2, y 3. 5. Los excedentes que se presenten por este concepto deben trasladarse a fondos de solidaridad y reingreso de car\u00e1cter nacional, distrital o municipal, seg\u00fan lo se\u00f1ale la ley, teniendo en cuenta el servicio de que se trate, as\u00ed como la naturaleza de la empresa que lo preste. <\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Utilizaci\u00f3n de mecanismos de subsidio y recargo <\/p>\n
El legislador estableci\u00f3 dos mecanismos para lograr que, con tarifas por debajo de los costos reales del servicio, la poblaci\u00f3n de escasos recursos pudiese acceder a los diversos servicios p\u00fablicos domiciliarios, y cumplir as\u00ed con los principios de solidaridad y redistribuci\u00f3n del ingreso que impone la Constituci\u00f3n en esta materia. El primero de estos mecanismos lo constituyen los subsidios que puede otorgar la Naci\u00f3n y las distintas entidades territoriales dentro de sus respectivos presupuestos (art\u00edculo 368 de la Constituci\u00f3n). Subsidios que, por disposici\u00f3n de la propia ley, no pueden exceder el valor de los consumos b\u00e1sicos o de subsistencia. Por tanto, cuando \u00e9stos se reconocen, corresponde al usuario cubrir los costos de administraci\u00f3n, operaci\u00f3n y mantenimiento (art\u00edculo 99 de la ley 142 de 1994). El segundo mecanismo es el recargo en la tarifa del servicio que est\u00e1n obligados a sufragar los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6, como los de los sectores industrial y comercial. Este sobrecosto en el servicio es denominado de distintas formas. Por ejemplo, la ley 142 de 1994, lo denomina “factor”, la ley 143 de 1994 “contribuci\u00f3n”, y la ley 223 de 1995 “sobretasa o contribuci\u00f3n especial”. Dadas las caracter\u00edsticas de este recargo, considera la Corte que \u00e9ste es un impuesto con una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, independiente de la forma como ha sido denominado por las distintas leyes. <\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Sobrecosto es un impuesto <\/p>\n
El sobrecosto en los servicios p\u00fablicos domiciliarios, es un impuesto, por las siguientes razones: Su imposici\u00f3n no es el resultado de un acuerdo entre los administrados y el Estado. El legislador, en uso de su facultad impositiva (art\u00edculo 150, numeral 12), y en aplicaci\u00f3n del principio de solidaridad que exige la Constituci\u00f3n en materia de servicios p\u00fablicos, como de los principios de justicia y equidad (art\u00edculo 95, numeral 9 y 338 de la Constituci\u00f3n), decidi\u00f3 gravar a un sector de la poblaci\u00f3n que, por sus caracter\u00edsticas socio econ\u00f3micas podr\u00eda soportar esta carga. Su pago es obligatorio, y quien lo realiza no recibe retribuci\u00f3n alguna. Raz\u00f3n por la que no se puede afirmar que este pago es una tasa o sobretasa, pues su pago no es retribuci\u00f3n del servicio prestado, no existe beneficio alguno para quien lo sufraga, y el usuario no tiene la opci\u00f3n de no pago. Si bien la contribuci\u00f3n de que trata la ley 142 de 1994, grava s\u00f3lo a un sector de la poblaci\u00f3n, ello no desvirt\u00faa su car\u00e1cter general ni lo hace una renta parafiscal, pues en este caso, el gravamen se impuso teniendo en cuenta los criterios de justicia y equidad (art\u00edculo 95 y 338 de la Constituci\u00f3n), el de solidaridad (art\u00edculo 367) y no el elemento aglutinador que identifica a los sujetos pasivos de las rentas parafiscales. <\/p>\n
TRIBUTO-Criterio para identificar entidad a que pertenece <\/p>\n
Una de las formas de determinar si un gravamen es de car\u00e1cter nacional o territorial, consiste en hacer uso del criterio org\u00e1nico seg\u00fan el cual, “basta identificar si, para el perfeccionamiento del respectivo r\u00e9gimen tributario, es suficiente la intervenci\u00f3n del legislador o, si adicionalmente, es necesaria la participaci\u00f3n de alguna de las corporaciones locales, departamentales o distritales de elecci\u00f3n popular habilitadas constitucionalmente para adoptar decisiones en materia tributaria (C.P. 338). En la medida en que una entidad territorial participa en la definici\u00f3n del tributo, a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n pol\u00edtica que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo r\u00e9gimen y que, en consecuencia, habilita a la administraci\u00f3n para proceder al cobro, no puede dejarse de sostener que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad.” La Corte, en aplicaci\u00f3n de los criterios org\u00e1nico y sustancial, debe conclu\u00edr que el gravamen al que hemos hecho referencia no es un tributo que tenga el car\u00e1cter de una renta de las entidades territoriales. <\/p>\n
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Destinaci\u00f3n de excedentes de cobros <\/p>\n
El legislador, en relaci\u00f3n con excedentes, puede darles la destinaci\u00f3n que considere apropiada, siempre y cuando con ello se d\u00e9 cumplimiento a los principios que la Constituci\u00f3n ha trazado, en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios: acceso, cobertura, redistribuci\u00f3n y solidaridad, entre otros. Considera la Corte que no desconoce ning\u00fan derecho de los entes territoriales, una norma que establezca no s\u00f3lo el car\u00e1cter nacional de la contribuci\u00f3n que se cobra a determinados usuarios de servicios p\u00fablicos domiciliarios, sino la de los excedentes correspondientes. Estos excedentes no pueden tener una naturaleza distinta a la del gravamen que los origina. Por tanto, el legislador puede, para efectos de su administraci\u00f3n y, como una forma de dar aplicaci\u00f3n al principio de redistribuci\u00f3n del ingreso, ordenar su traslado a fondos especiales de solidaridad y redistribuci\u00f3n de car\u00e1cter municipal, distrital, departamental o nacional, sin que por esto se conviertan en rentas de las distintas entidades territoriales. La norma acusada, modific\u00f3 la ley 142 de 1994, en el sentido de destinar los excedentes que se generen en las empresas de servicio p\u00fablico oficial de car\u00e1cter municipal, departamental o distrital prestatarias de los servicios p\u00fablicos de energ\u00eda el\u00e9ctrica, gas combustible y telefon\u00eda b\u00e1sica conmutada a los fondos de solidaridad y redistribuci\u00f3n de car\u00e1cter nacional, cuando se han cubierto la totalidad de los subsidios en la respectiva zona territorial, esto es, donde se presta el servicio. <\/p>\n
EMPRESAS DE CARACTER PRIVADO O MIXTO QUE PRESTAN SERVICIOS PUBLICOS <\/p>\n
COSA JUZGADA RELATIVA <\/p>\n
Al haberse analizado la constitucionalidad del art\u00edculo 5\u00ba acusado, s\u00f3lo en relaci\u00f3n con la supuesta violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, la declaraci\u00f3n de exequibilidad no causar\u00e1 la cosa juzgada absoluta sino relativa. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1771. <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad del art\u00edculo 5\u00b0 de la ley 286 de 1996 “Por la cual se modifican parcialmente las leyes 142 y 143 de 1994”. <\/p>\n
Actor: Andr\u00e9s Botero Bernal. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JORGE ARANGO MEJ\u00cdA. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, Distrito Capital, seg\u00fan consta en acta n\u00famero ocho (8), a los dieciocho (18) d\u00edas del mes de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
El ciudadano Andr\u00e9s Botero Bernal, con fundamento en los art\u00edculos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inconstitucionalidad del art\u00edculo 5\u00b0 de la ley 286 de 1996. <\/p>\n
Por auto del primero (1) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997), el magistrado sustanciador admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 fijar en lista el proceso. As\u00ed mismo, dispuso dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto, y comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto al se\u00f1or Presidente del Congreso y al Superintendente de Servicios P\u00fablicos, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada. <\/p>\n
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A. Norma acusada. <\/p>\n
LEY N\u00daMERO 286 DE 1996 <\/p>\n
(JULIO 3) <\/p>\n
“Por la cual se modifican parcialmente las leyes 142 y 143 de 1994” <\/p>\n
El Congreso de Colombia, <\/p>\n
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DECRETA : <\/p>\n
“Art\u00edculo 5\u00b0- Las contribuciones que paguen los usuarios del servicio de energ\u00eda el\u00e9ctrica pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6, al sector comercial e industrial regulados y no regulados, los usuarios del servicio de gas combustible distribu\u00eddo por red f\u00edsica pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6, al sector comercial, y al sector industrial incluyendo los grandes consumidores, y los usuarios de los servicios p\u00fablicos de telefon\u00eda b\u00e1sica conmutada pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6 y a los sectores comercial e industrial, son de car\u00e1cter nacional y su pago es obligatorio. Los valores ser\u00e1n facturados y recaudados por las empresas de energ\u00eda el\u00e9ctrica, de gas combustible distribuido por red f\u00edsica o de telefon\u00eda b\u00e1sica conmutada y ser\u00e1n utilizados por las empresas distribuidoras de energ\u00eda, o de gas, o por las prestadoras del servicio p\u00fablico de telefon\u00eda b\u00e1sica conmutada, seg\u00fan sea el caso, que prestan su servicio en la misma zona territorial del usuario aportante, quienes los aplicar\u00e1n para subsidiar el pago de los consumos de subsistencia de sus usuarios residenciales de los estratos I, II y III \u00e1reas urbanas y rurales. <\/p>\n
\u201cQuedan excluidas del pago de la contribuci\u00f3n, las entidades establecidas en el numeral 89.7 del art\u00edculo 89 de la ley 142 de 1994. <\/p>\n
\u201cSi despu\u00e9s de aplicar la contribuci\u00f3n correspondiente a los sectores de energ\u00eda el\u00e9ctrica y gas combustible distribu\u00eddo por red f\u00edsica, para el cubrimiento trimestral de la totalidad de los subsidios requeridos en la respectiva zona territorial, hubiere excedentes, \u00e9stos ser\u00e1n transferidos por las empresas distribuidoras de energ\u00eda el\u00e9ctrica o de gas combustible distribuido por red f\u00edsica, dentro de los cuarenta y cinco (45) d\u00edas siguientes a su liquidaci\u00f3n trimestral, al “fondo de solidaridad para subsidios y redistribuci\u00f3n de ingresos” de la Naci\u00f3n (Ministerio de Minas y Energ\u00eda), y su destinaci\u00f3n se har\u00e1 de conformidad con lo establecido en el numeral 89.3 del art\u00edculo 89 de la ley 142 de 1994. <\/p>\n
\u201cSi despu\u00e9s de aplicar la contribuci\u00f3n correspondiente al servicio de telefon\u00eda b\u00e1sica conmutada para el cubrimiento trimestral de la totalidad de los subsidios requeridos en la respectiva zona territorial hubiere excedentes, \u00e9stos ser\u00e1n transferidos por las empresas prestadoras del servicio de telefon\u00eda, dentro de los cuarenta y cinco (45) d\u00edas siguientes a su liquidaci\u00f3n trimestral, al “fondo de comunicaciones del ministerio” de la Naci\u00f3n (Ministerio de Comunicaciones) el cual los destinar\u00e1 como inversi\u00f3n social al pago de los subsidios de los usuarios residenciales de estratos I, II, y III, atendidos por empresas deficitarias prestadoras del servicio y para lo estatuido en el literal e) del numeral 74.3 del art\u00edculo 74 de la ley 142 de 1994.” <\/p>\n
B. La demanda. <\/p>\n
El actor estima que el art\u00edculo demandado viola los art\u00edculos 58, 362, 365 y 367 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Considera el demandante que las contribuciones que pagan los usuarios de las entidades prestadoras de los servicios p\u00fablicos domiciliarios son rentas tributarias que pertenecen a los municipios, cuando estos servicios son prestados directamente por la entidad territorial o empresas de car\u00e1cter oficial. Raz\u00f3n por la que la norma acusada no pod\u00eda transferir su producto a la Naci\u00f3n, porque ello desconoce lo preceptuado en el art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n. Para el demandante, estas contribuciones hacen parte de las rentas de las entidades territoriales, que gozan de las mismas garant\u00edas otorgadas a la propiedad privada (art\u00edculo 58). <\/p>\n
As\u00ed mismo, afirma que la Constituci\u00f3n, en el art\u00edculo 367, facult\u00f3 al legislador para fijar las competencias y las responsabilidades en la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, norma \u00e9sta que, sin embargo, no autoriza a la Naci\u00f3n para apropiarse de los dineros que reciben las distintas empresas de servicios p\u00fablicos por concepto del servicio que prestan. <\/p>\n
C. Intervenciones. <\/p>\n
Dentro del t\u00e9rmino constitucional establecido para intervenir en defensa o impugnaci\u00f3n de la norma acusada, presentaron escritos los ciudadanos designados por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, por el Ministerio de Comunicaciones, por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos, y por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Igualmente, present\u00f3 escrito el ciudadano Luis Alfonso Rojas Rocillo. Estas intervenciones pueden resumirse as\u00ed: <\/p>\n
a) La ciudadana Myriam Elena Pazos de Morales, designada por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, considera que ni las contribuciones que pagan los usuarios de los estratos 5 y 6 ni sus excedentes pertenecen a las entidades territoriales que directamente prestan esos servicios, porque las leyes 142 y 143 de 1994, que establecen el r\u00e9gimen de los servicios p\u00fablicos domiciliarios, no se\u00f1alan que as\u00ed lo sean. <\/p>\n
b) La ciudadana Norma Constanza Olmos Leguizam\u00f3n, designada por la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos, considera que el art\u00edculo 5\u00b0 de la ley 286 de 1996, es simple desarrollo de los art\u00edculos 365 y 368 de la Constituci\u00f3n, pues los subsidios que en \u00e9l consagra, permiten ampliar la cobertura de los servicios p\u00fablicos a la totalidad de la poblaci\u00f3n, al tiempo que facilitan a las empresas el cumplimiento de la finalidad social que reviste su actividad, de acuerdo con los criterios de solidaridad y redistribuci\u00f3n de ingresos. <\/p>\n
Por otra parte, considera que los subsidios de que trata el art\u00edculo 5\u00b0 de la ley 286 de 1996, no son un tributo, sino contribuciones que deben cancelar los usuarios como una remuneraci\u00f3n por los servicios que se les presta. <\/p>\n
c) El Instituto Colombiano de Derecho Tributario, considera que el art\u00edculo 5\u00b0 acusado, otorga el car\u00e1cter de contribuci\u00f3n a los sobreprecios que obligatoriamente deben sufragar determinados usuarios de servicios p\u00fablicos domiciliarios, para subsidiar a los de menores recursos. Contribuciones que tienen la naturaleza legal y t\u00e9cnica de un impuesto, por ser erogaciones que se exigen obligatoriamente a un grupo, no como una retribuci\u00f3n del servicio propiamente dicho, sino para atender las necesidades de los estratos bajos, y como aplicaci\u00f3n de los criterios de solidaridad y redistribuci\u00f3n de ingresos. <\/p>\n
Sin embargo, cuando el servicio p\u00fablico domiciliario es prestado por entidades territoriales o por sus empresas, \u00e9stas tienen el derecho de cobrar la tarifa o tasa compensatoria del servicio y la sobretasa correspondiente, y de conformidad con el art\u00edculo 368 de la Constituci\u00f3n, administrar estos recursos a trav\u00e9s de sus respectivos presupuestos, raz\u00f3n por la que la norma acusada es inconstitucional, puesto que obliga a transferir esos dineros a fondos nacionales, cuando la Constituci\u00f3n las autoriza para administrarlos directamente. <\/p>\n
Por tanto, los excedentes a que se refiere la norma acusada tienen el car\u00e1cter de rentas territoriales, que gozan de las garant\u00edas contempladas en el art\u00edculo 362 de la Carta, naturaleza que desconoce la norma acusada. <\/p>\n
d) La ciudadana designada por el Ministerio de Comunicaciones, Luz Angela Giraldo Lozano, afirma que no es v\u00e1lido plantear que la norma acusada otorgue a la Naci\u00f3n rentas que pertenecen a las entidades territoriales, ya que las contribuciones que en ella se consagran no son de su propiedad, por tratarse de recursos destinados a la financiaci\u00f3n de los subsidios establecidos para el pago de las tarifas de los usuarios de menores recursos. <\/p>\n
La norma acusada, afirma, no determina quien tiene la propiedad sobre las contribuciones en menci\u00f3n, raz\u00f3n por la que no desconoce los mandatos de los art\u00edculos 362 y 367 de la Carta. <\/p>\n
e) El ciudadano Luis Alfonso Rojas Rosillo, explica que en el caso particular de los servicios p\u00fablicos, el principio de solidaridad permite que mediante los subsidios consagrados en la ley, las personas de menores recursos tengan acceso a los servicios p\u00fablicos domiciliarios. Por tanto, la solidaridad de que trata la Constituci\u00f3n debe predicarse no s\u00f3lo de los contribuyentes, sino de las entidades encargadas de la prestaci\u00f3n del servicio, hecho que permite materializar el derecho a la igualdad. <\/p>\n
En su concepto, el esquema actual de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos permite a las empresas prestadoras del servicio utilizar los subsidios a los que se refiere el art\u00edculo 5\u00b0 de la ley 286 de 1996, no s\u00f3lo en sus usuarios, sino extenderlos, en caso de super\u00e1vit, a otras empresas dentro del mismo \u00e1mbito territorial y, por \u00faltimo, a los fondos de solidaridad de car\u00e1cter nacional. El traslado de los excedentes a los fondos mencionados, permite que la poblaci\u00f3n con recursos, subsidie a la que no los tiene. Mecanismo que materializa el principio constitucional de la redistribuci\u00f3n del ingreso. <\/p>\n
Afirma que las contribuciones que regula el art\u00edculo acusado no pueden tener el car\u00e1cter de rentas de una entidad territorial, como lo pretende el demandante, pues no fueron creadas por las asambleas departamentales o los concejos municipales con autorizaci\u00f3n de una ley, seg\u00fan lo ordenan los art\u00edculos 287, ordinal 3\u00b0 y 300, ordinal 4\u00b0 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
En el caso concreto, las contribuciones a las que se refiere la norma acusada son recursos p\u00fablicos que tienen el car\u00e1cter de tributo de car\u00e1cter nacional, raz\u00f3n por la que pertenecen a la Naci\u00f3n y no a las entidades territoriales (art\u00edculo 338 de la Constituci\u00f3n). <\/p>\n
Finalmente, afirma que el art\u00edculo 5\u00b0 de la 286 de 1996, como desarrollo de la ley de servicios p\u00fablicos, facilita la canalizaci\u00f3n de los recursos a los usuarios de menores ingresos, atendidos por empresas cuyos recaudos no son suficientes para atender los subsidios de ley. <\/p>\n
D. Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Por medio de oficio n\u00famero 1405 del 15 de octubre de 1997, el Procurador General de la Naci\u00f3n, doctor Jaime Bernal Cuellar, rindi\u00f3 el concepto de rigor, solicitando a la Corte, declarar exequible el art\u00edculo 5\u00b0 de la ley 286 de 1996. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, indica que en desarrollo de los art\u00edculos 150 numeral 12, 334, 367 y 368 de la Constituci\u00f3n, se expidi\u00f3 la ley 142 de 1994, que reglamenta el r\u00e9gimen de prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos. El art\u00edculo 89 de esta ley, regula una contribuci\u00f3n fiscal que tiene por fin la redistribuci\u00f3n del ingreso hacia los sectores menos favorecidos. <\/p>\n
De esta manera, el legislador, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el art\u00edculo 367 de la Constituci\u00f3n, atribuy\u00f3 a la Naci\u00f3n la titularidad de las contribuciones y de los excedentes que por este concepto se recauden, al prestar los servicios de gas combustible, energ\u00eda el\u00e9ctrica y telefon\u00eda b\u00e1sica conmutada, con el fin de ampliar la cobertura de los mismos, al tiempo que dej\u00f3 en cabeza de los municipios los excedentes provenientes de las contribuciones percibidas por la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos de agua potable y telefon\u00eda local fija, para ser canalizados a trav\u00e9s de los fondos de solidaridad municipal. <\/p>\n
Los recursos percibidos por concepto de la contribuci\u00f3n mencionada, si bien ingresan a los presupuestos de la Naci\u00f3n o de las entidades territoriales por razones fiscales y administrativas, s\u00f3lo pueden ser destinados a otorgar subsidios previstos en el art\u00edculo 368 de la Constituci\u00f3n. En consecuencia, la norma acusada no desconoce el art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Para el Ministerio P\u00fablico el art\u00edculo 5\u00b0 de la ley 286 de 1996, ratifica el car\u00e1cter nacional que reviste la contribuci\u00f3n mencionada y la destinaci\u00f3n espec\u00edfica que la caracteriza, raz\u00f3n por la que no desconoce ning\u00fan precepto constitucional. Por el contrario, desarrolla los art\u00edculos 367 y 368 de la Carta. <\/p>\n
II. Consideraciones de la Corte. <\/p>\n
Procede la Corte Constitucional a dictar la decisi\u00f3n que corresponde a este asunto, previas las siguientes consideraciones. <\/p>\n
Primera.- Competencia. <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso por haberse originado en la demanda de inexequibilidad presentada contra una norma que hace parte de una ley, de conformidad con el numeral 4 del art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Segunda.- Lo que se debate. <\/p>\n
Seg\u00fan el demandante, la norma acusada desconoce el art\u00edculo 362 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual las rentas tributarias o no tributarias de las entidades territoriales son de su exclusiva propiedad, y gozan de las mismas garant\u00edas que las rentas de los particulares. <\/p>\n
Espec\u00edficamente, entiende que las contribuciones que pagan los usuarios de los servicios p\u00fablicos de los estratos 5 y 6, cuando \u00e9stos son prestados por empresas de servicios p\u00fablicos que pertenecen a las distintas entidades territoriales o por empresas de car\u00e1cter oficial, son rentas que pertenecen a estas entidades y, por tanto, no pueden ser trasladadas a la Naci\u00f3n. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, la Corte deber\u00e1 establecer si el art\u00edculo 5\u00ba de la ley 286 de 1996, al determinar que tienen car\u00e1cter nacional las contribuciones que pagan los usuarios de los servicios p\u00fablicos de energ\u00eda, gas combustible y telefon\u00eda b\u00e1sica conmutada en los estratos 5 y 6, as\u00ed como el sector industrial y grandes consumidores, desconoce alguna norma de la Constituci\u00f3n, en especial, las se\u00f1aladas por el actor. <\/p>\n
Tercera.-. Los subsidios en los servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
La prestaci\u00f3n y cobertura de los servicios p\u00fablicos, en general, y, en especial, de los domiciliarios (acueducto, alcantarillado, aseo, energ\u00eda el\u00e9ctrica, telefon\u00eda p\u00fablica b\u00e1sica conmutada, telefon\u00eda m\u00f3vil rural, y distribuci\u00f3n de gas combustible), est\u00e1 supeditada no s\u00f3lo a la capacidad financiera, t\u00e9cnica y administrativa de las respectivas empresas, sino a la demanda y capacidad de pago de los usuarios. <\/p>\n
Las f\u00f3rmulas para fijar las tarifas de estos servicios est\u00e1n determinadas no s\u00f3lo por el consumo correspondiente, sino por los costos y los gastos propios de la operaci\u00f3n (expansi\u00f3n, reposici\u00f3n de equipos, mantenimiento), aumentos de productividad, etc. Naturalmente que, en la fijaci\u00f3n de los costos deber\u00e1 actuarse racionalmente, evitando todo exceso que perjudique al usuario. <\/p>\n
De otra parte, el desarrollo de la tecnolog\u00eda para la prestaci\u00f3n de estos servicios, no podr\u00e1 hacerse a costa del usuario sino en la medida en que corresponda al mejoramiento del servicio. Temas \u00e9stos que deben ser analizados por las correspondientes comisiones reguladoras de tarifas. <\/p>\n
La suma de todos los factores se\u00f1alados, permite determinar el precio que se debe sufragar por el suministro de estos servicios, costo que no todos los usuarios, dada su capacidad de pago, pueden soportar, raz\u00f3n por la que se han creado subsidios que permiten a la poblaci\u00f3n de escasos recursos tener acceso a \u00e9stos, pues de una real y eficiente cobertura depende que se d\u00e9 cumplimiento a uno de los fines del Estado Social de Derecho: la prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos que garantice el bienestar y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n, fin \u00e9ste que no s\u00f3lo obliga al Estado, sino a todos aquellos que participan en su prestaci\u00f3n. <\/p>\n
Como desarrollo de este principio, la Constituci\u00f3n autoriza a la Naci\u00f3n, a los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas para conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, con el fin de que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios p\u00fablicos domiciliarios (art\u00edculo 368 de la Constituci\u00f3n), autorizaci\u00f3n que debe entenderse como una excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n de otorgar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jur\u00eddicas (art\u00edculo 355 de la Constituci\u00f3n). Se autoriza a la Naci\u00f3n y a las distintas entidades territoriales, para que, con recursos de sus presupuestos, asuman la diferencia entre lo que se les cobra a determinados usuarios por la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico y su costo real. <\/p>\n
Igualmente, la Corte entiende que el legislador, en uso de sus competencias y de los recursos y mecanismos fiscales a su alcance, puede imponer contribuciones como las que regula la ley 142 de 1994, con el objeto de que determinado sector de la poblaci\u00f3n, con cierta capacidad econ\u00f3mica, asuma los costos que implica la prestaci\u00f3n de servicios a quienes no pueden sufragar su costo real. <\/p>\n
De esta manera, se busca que toda la poblaci\u00f3n tenga acceso a los servicios p\u00fablicos y pueda cubrir sus necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, en aplicaci\u00f3n del principio de solidaridad que consagra el numeral 9\u00ba del art\u00edculo 95 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual, es deber de las personas que habitan en el territorio colombiano \u201ccontribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad\u201d, en concordancia con el art\u00edculo 2\u00ba de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual el Estado debe promover la prosperidad general. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, el sistema de subsidios a trav\u00e9s del presupuesto, en concepto de esta Corporaci\u00f3n, no es el \u00fanico recurso con que cuenta el Estado para cumplir sus fines sociales en materia de servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
Antes de la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1991 y, espec\u00edficamente, de la ley de servicios p\u00fablicos (ley 142 de 1994), el tema de los subsidios presentaba inconvenientes. <\/p>\n
Algunos de los subsidios otorgados se caracterizaban por consagrar m\u00e9todos regresivos para su concesi\u00f3n, pues sectores de la poblaci\u00f3n con cierta capacidad de pago se estaban beneficiando de la subvenci\u00f3n que se otorgaba por bajos consumos, al tiempo que usuarios de escasos recursos estaban soportando los mayores costos. Este m\u00e9todo part\u00eda del principio seg\u00fan el cual a mayor ingreso mayor consumo, raz\u00f3n por la que un n\u00famero significativo de usuarios, sin importar sus condiciones socio-econ\u00f3micas, resultaban subsidiados. El costo de estos subsidios era asumido por la Naci\u00f3n y los distintos entes territoriales, a trav\u00e9s de sus presupuestos. <\/p>\n
Por su parte, las empresas de servicios p\u00fablicos empezaron a utilizar los \u201csubsidios tarifarios cruzados\u201d, mecanismo que consist\u00eda en cobrar a los usuarios de m\u00e1s altos ingresos y a los no regulados (aquellos que no est\u00e1n sujetos al sistema tarifario, por lo general pertenecientes a los sectores industrial y comercial), un sobreprecio por la prestaci\u00f3n del servicio. Con los montos recaudados en esos sectores, los usuarios de escasos recursos no pagaban el costo real servicio, diferencia que se cubr\u00eda con el recargo en la tarifa a otros usuarios. <\/p>\n
Este mecanismo presentaba serios reparos, pues el sobreprecio en las tarifas era, en la pr\u00e1ctica, una imposici\u00f3n que, sin respaldo legal, las comisiones de regulaci\u00f3n y tarifas obligaban a pagar a determinados usuarios. No exist\u00eda claridad sobre la naturaleza de estos dineros, su destinaci\u00f3n y la competencia de las empresas de servicios p\u00fablicos para efectuar su cobro. <\/p>\n
Al expedirse la ley 142 de 1994, los \u201csubsidios tarifarios cruzados\u201d fueron regulados, y esta ley se convirti\u00f3 en la base legal para su cobro (art\u00edculos 86 y 87). En ella, se autoriz\u00f3 a las empresas de servicios p\u00fablicos continuar con su recaudo, bajo los siguientes par\u00e1metros: <\/p>\n
1. Su monto no puede ser mayor al 20% del valor del servicio (art\u00edculo 89.1). Las comisiones de regulaci\u00f3n deben determinar el porcentaje a pagar dentro de este l\u00edmite, salvo para el servicio de energ\u00eda, pues la ley (art\u00edculo 95 de la ley 223 de 1995) directamente lo fij\u00f3 en el 20%. <\/p>\n
2. S\u00f3lo los usuarios industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6 est\u00e1n obligados a efectuar el pago de este \u201csubsidio\u201d (art\u00edculo 89.1). <\/p>\n
A trav\u00e9s de la estratificaci\u00f3n, se clasifica a la poblaci\u00f3n seg\u00fan sus condiciones socio-econ\u00f3micas, a efectos de permitir que la redistribuci\u00f3n del ingreso y el principio de solidaridad que deben imperar en el r\u00e9gimen de tarifas para los servicios p\u00fablicos domiciliarios se cumplan efectivamente (art\u00edculo 367 de la Constituci\u00f3n). La ley de servicios p\u00fablicos, en este caso, hace uso de este mecanismo para determinar qu\u00e9 sectores de la poblaci\u00f3n deben, adem\u00e1s de pagar los costos propios de los servicios p\u00fablicos de que son usuarios, asumir un pago extra, a fin de colaborar con ese otro sector de la poblaci\u00f3n que no tiene los recursos suficientes para cubrir los costos reales de estos servicios. <\/p>\n
La Corte, en sentencia C-257 de 1997, declar\u00f3 exequible este mecanismo como instrumento legal de clasificaci\u00f3n de los usuarios de servicios p\u00fablicos. <\/p>\n
3. El recaudo corresponde a las empresas que prestan el servicio. Para el efecto, en las facturas de cobro se debe discriminar el monto que corresponde al valor del servicio, y el que corresponde al aporte destinado a subsidiar a los estratos 1, 2, y 3 (art\u00edculo 89). <\/p>\n
4. Las sumas recaudadas tienen como fin subsidiar parte del costo del servicio en los estratos 1, 2, y 3. Para el efecto, una vez efectuado su recaudo, las distintas empresas de servicios p\u00fablicos deben destinar estos recursos a cubrir los costos del servicio no cobrado a los usuarios de los estratos se\u00f1alados. Movimientos \u00e9stos que deben quedar reflejados en la contabilidad de cada empresa. <\/p>\n
5. Los excedentes que se presenten por este concepto deben trasladarse a fondos de solidaridad y reingreso de car\u00e1cter nacional, distrital o municipal, seg\u00fan lo se\u00f1ale la ley, teniendo en cuenta el servicio de que se trate, as\u00ed como la naturaleza de la empresa que lo preste. <\/p>\n
Cuarta.- Naturaleza del cobro que, sobre el valor del servicio se hace a los sectores industrial y comercial, y a los usuarios de los estratos 5 y 6. <\/p>\n
Algunos de los intervinientes en este proceso, consideran que el cobro de hasta un 20% sobre el valor del servicio que est\u00e1n obligados a pagar determinados usuarios de servicios p\u00fablicos es un tributo. Otros, por el contrario, le niegan esta naturaleza. <\/p>\n
Por tanto, se requiere definir la naturaleza de este sobrecosto, para resolver el cargo de la demanda. <\/p>\n
Para el efecto, es necesario precisar que el art\u00edculo 363 de la Constituci\u00f3n, se\u00f1ala como una de las finalidades del Estado Social de Derecho, asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de servicios p\u00fablicos a todos los habitantes del territorio, teniendo en cuenta los criterios de calidad, eficiencia y cobertura. En desarrollo de este mandato constitucional, se deleg\u00f3 en el legislador la facultad de reglamentar las competencias y responsabilidades en la prestaci\u00f3n de estos servicios (art\u00edculo 367). Al tiempo que las asambleas departamentales y concejos municipales deben reglamentar su eficiente prestaci\u00f3n (art\u00edculos 300 y 313 de la Constituci\u00f3n). <\/p>\n
Por tanto, existe en esta materia una competencia concurrente entre los niveles central, regional y local, pues se le asign\u00f3 al Congreso la facultad de expedir leyes en materia de prestaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos (art\u00edculo 150, numeral 23) y, en especial, en los servicios p\u00fablicos domiciliarios (art\u00edculo 367). Es decir, la autonom\u00eda de los entes territoriales en lo que se refiere a la prestaci\u00f3n y regulaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos est\u00e1 limitada por la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
Espec\u00edficamente, en lo que hace a los servicios p\u00fablicos domiciliarios, el art\u00edculo 367 de la Constituci\u00f3n deleg\u00f3 en el legislador la facultad de establecer competencias, responsabilidades, cobertura, calidad y financiamiento de estos servicios. Al igual que la determinaci\u00f3n de los criterios y factores que habr\u00edan de tenerse en cuenta para fijar las correspondientes tarifas. En desarrollo de este mandato constitucional, se expidi\u00f3 la ley 142 de 1994. <\/p>\n
En esta ley, el legislador, haciendo uso de la atribuci\u00f3n constitucional a que se ha hecho referencia, estableci\u00f3 dos mecanismos para lograr que, con tarifas por debajo de los costos reales del servicio, la poblaci\u00f3n de escasos recursos pudiese acceder a los diversos servicios p\u00fablicos domiciliarios, y cumplir as\u00ed con los principios de solidaridad y redistribuci\u00f3n del ingreso que impone la Constituci\u00f3n en esta materia. <\/p>\n
El primero de estos mecanismos lo constituyen los subsidios que puede otorgar la Naci\u00f3n y las distintas entidades territoriales dentro de sus respectivos presupuestos (art\u00edculo 368 de la Constituci\u00f3n). Subsidios que, por disposici\u00f3n de la propia ley, no pueden exceder el valor de los consumos b\u00e1sicos o de subsistencia. Por tanto, cuando \u00e9stos se reconocen, corresponde al usuario cubrir los costos de administraci\u00f3n, operaci\u00f3n y mantenimiento (art\u00edculo 99 de la ley 142 de 1994). <\/p>\n
El segundo mecanismo es el recargo en la tarifa del servicio que est\u00e1n obligados a sufragar los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6, como los de los sectores industrial y comercial. Este sobrecosto en el servicio es denominado de distintas formas. Por ejemplo, la ley 142 de 1994, lo denomina \u201cfactor\u201d, la ley 143 de 1994 \u201ccontribuci\u00f3n\u201d, y la ley 223 de 1995 \u201csobretasa o contribuci\u00f3n especial\u201d. <\/p>\n
Dadas las caracter\u00edsticas de este recargo, considera la Corte que \u00e9ste es un impuesto con una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, independiente de la forma como ha sido denominado por las distintas leyes. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha determinado que \u201cla denominaci\u00f3n tributaria usada por el legislador es indiferente en s\u00ed misma al momento de resolver si el contenido material del gravamen, sus caracter\u00edsticas, forma de cobro y dem\u00e1s elementos con incidencia jur\u00eddica se avienen a la Constituci\u00f3n.\u201d (Sentencia C-430 de 1995. Magistrado ponente, doctor Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo). <\/p>\n
Se afirma que este sobrecosto en los servicios p\u00fablicos domiciliarios, es un impuesto, por las siguientes razones: <\/p>\n
<\/p>\n
* Su imposici\u00f3n no es el resultado de un acuerdo entre los administrados y el Estado. El legislador, en uso de su facultad impositiva (art\u00edculo 150, numeral 12), y en aplicaci\u00f3n del principio de solidaridad que exige la Constituci\u00f3n en materia de servicios p\u00fablicos, como de los principios de justicia y equidad (art\u00edculo 95, numeral 9 y 338 de la Constituci\u00f3n), decidi\u00f3 gravar a un sector de la poblaci\u00f3n que, por sus caracter\u00edsticas socio econ\u00f3micas podr\u00eda soportar esta carga. <\/p>\n
– Su pago es obligatorio, y quien lo realiza no recibe retribuci\u00f3n alguna. Raz\u00f3n por la que no se puede afirmar que este pago es una tasa o sobretasa, pues su pago no es retribuci\u00f3n del servicio prestado, no existe beneficio alguno para quien lo sufraga, y el usuario no tiene la opci\u00f3n de no pago. <\/p>\n
Los elementos de este gravamen, se pueden identificar as\u00ed: <\/p>\n
– Los usuarios de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6, se constituyen en los sujetos pasivos. <\/p>\n
– Las empresas que prestan el servicio p\u00fablico son los agentes recaudadores. <\/p>\n
– El hecho gravable lo determina el ser usuario de los servicios p\u00fablicos que prestan las empresas correspondientes. <\/p>\n
– La base gravable la constituye el valor del consumo que est\u00e1 obligado a sufragar el usuario. <\/p>\n
– El monto del impuesto, si bien no est\u00e1 determinado directamente por la ley, si es determinable, pues se establece que no podr\u00e1 ser mayor al 20% del valor del servicio prestado. Para el efecto, se delega en las comisiones de regulaci\u00f3n correspondientes, la fijaci\u00f3n dentro de este l\u00edmite, del porcentaje que se debe cobrar. <\/p>\n
En trat\u00e1ndose del servicio p\u00fablico de energ\u00eda, el monto de \u00e9ste se fij\u00f3 directamente en un 20% del valor del servicio ( ley 223 de 1995, art\u00edculo 95). <\/p>\n
Por su destinaci\u00f3n, y por el hecho de que las sumas recaudadas no entran directamente al presupuesto de la Naci\u00f3n o de las distintas entidades territoriales, se podr\u00eda afirmar que estos pagos tienen el car\u00e1cter de rentas parafiscales. Sin embargo, se considera que \u00e9stos no tienen esta naturaleza por las siguientes razones: <\/p>\n
El art\u00edculo 29 del decreto 111 de 1996, que compila las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, establece que las contribuciones parafiscales son \u201c…los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social o econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. <\/p>\n
\u201c Las contribuciones parafiscales administradas por los \u00f3rganos que formen parte del presupuesto General de la Naci\u00f3n se incorporar\u00e1n al presupuesto solamente para registrar la estimaci\u00f3n de su cuant\u00eda y en cap\u00edtulo separado de las rentas fiscales y su recaudo por los \u00f3rganos encargados de su administraci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
Seg\u00fan esta definici\u00f3n, si bien la contribuci\u00f3n de que trata la ley 142 de 1994, grava s\u00f3lo a un sector de la poblaci\u00f3n, ello no desvirt\u00faa su car\u00e1cter general ni lo hace una renta parafiscal, pues en este caso, el gravamen se impuso teniendo en cuenta los criterios de justicia y equidad (art\u00edculo 95 y 338 de la Constituci\u00f3n), el de solidaridad (art\u00edculo 367) y no el elemento aglutinador que identifica a los sujetos pasivos de las rentas parafiscales. Por ejemplo, el pertenecer a determinada profesi\u00f3n, el ser productor de una materia prima determinada, etc. <\/p>\n
En el caso en estudio, las condiciones socio econ\u00f3micas de un grupo de la poblaci\u00f3n, fueron el factor que sirvi\u00f3 para determinar los sujetos pasivos de esta contribuci\u00f3n, circunstancia que no le imprime la naturaleza de parafiscal a este cobro, como tampoco le resta su car\u00e1cter de renta general. Al respecto, ha dicho esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
\u201c…la generalidad del impuesto no consiste en que todas las personas residentes en el territorio o la totalidad de los ciudadanos deban estar obligados a su pago. Su sentido cabal radica en que el tributo se establezca respecto de todos aquellos que se encuentran bajo supuestos iguales, de manera tal que los sujetos pasivos no resultan se\u00f1alados de manera individual, exclusiva o singular, de acuerdo con la decisi\u00f3n arbitraria de un funcionario administrativo o de la propia ley, sino que adquieren ese car\u00e1cter al encajar en las hip\u00f3tesis gen\u00e9ricamente previstas en la norma. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, no puede identificarse a los usuarios de los servicios p\u00fablicos de los estratos 5 y 6, o los del sector industrial o comercial, como un sector econ\u00f3mico o grupo social, que reciban en forma directa beneficio con este pago. S\u00ed, como lo determin\u00f3 la Corte en la sentencia transcrita, el legislador debe diferenciar a los contribuyentes, a efectos de no imponer cargas excesivas que hagan regresivo el tributo correspondiente, la exclusi\u00f3n de cierto sector de la poblaci\u00f3n no le da el car\u00e1cter de renta parafiscal a esta contribuci\u00f3n, pues el se\u00f1alamiento de un determinado grupo o sector de la poblaci\u00f3n como sujeto pasivo de \u00e9sta, se hizo en raz\u00f3n de su capacidad econ\u00f3mica, y no porque entre ellos exista un elemento aglutinador que los identifique, como s\u00ed ocurre con los sujetos gravados con una renta de car\u00e1cter parafiscal. <\/p>\n
Igualmente, la destinaci\u00f3n espec\u00edfica que tiene este gravamen no lo hace por s\u00ed solo una contribuci\u00f3n parafiscal, pues la propia Constituci\u00f3n admite la existencia de rentas que, sin ser parafiscales, tienen una destinaci\u00f3n espec\u00edfica (art\u00edculo 359). <\/p>\n
Por otra parte, para determinar si este tributo es de car\u00e1cter nacional o territorial, es necesario recurrir a la definici\u00f3n que la jurisprudencia constitucional ha establecido en esta materia. Seg\u00fan \u00e9sta, una de las formas de determinar si un gravamen es de car\u00e1cter nacional o territorial, consiste en hacer uso del criterio org\u00e1nico seg\u00fan el cual, \u201cbasta identificar si, para el perfeccionamiento del respectivo r\u00e9gimen tributario, es suficiente la intervenci\u00f3n del legislador o, si adicionalmente, es necesaria la participaci\u00f3n de alguna de las corporaciones locales, departamentales o distritales de elecci\u00f3n popular habilitadas constitucionalmente para adoptar decisiones en materia tributaria (C.P. 338). En la medida en que una entidad territorial participa en la definici\u00f3n del tributo, a trav\u00e9s de una decisi\u00f3n pol\u00edtica que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo r\u00e9gimen y que, en consecuencia, habilita a la administraci\u00f3n para proceder al cobro, no puede dejarse de sostener que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva entidad.\u201d (Sentencia C-219 de 1997. Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz). <\/p>\n
En el caso que se analiza, los elementos de la denominada contribuci\u00f3n, fueron definidos por el legislador, que deleg\u00f3 en las respectivas comisiones de regulaci\u00f3n, la facultad de determinar, dentro del l\u00edmite del 20% del valor del servicio, el porcentaje del gravamen. Estas comisiones, por definici\u00f3n legal (art\u00edculo 69 de la ley 142 de 1994), son unidades administrativas especiales, con independencia administrativa, t\u00e9cnica y patrimonial adscritas a los Ministerios de Desarrollo Econ\u00f3mico, Minas y Energ\u00eda y Comunicaciones, seg\u00fan el servicio p\u00fablico domiciliario de que se trate. <\/p>\n
Como puede observarse, las entidades territoriales no tienen ingerencia alguna en la determinaci\u00f3n de los elementos de este tributo, que permita deducir su car\u00e1cter de renta territorial (art\u00edculos 300, numeral 4\u00ba y 313, numeral 4\u00ba). <\/p>\n
Sin embargo, existen casos donde a pesar de que el legislador ha regulado todos los aspectos de un tributo, \u00e9ste se constituye en renta de los distintos entes territoriales, porque su r\u00e9dito entra a formar parte de los respectivos presupuestos, hecho que les permite solventar sus gastos (criterio sustancial o material). Al respecto, se dijo en la citada sentencia: \u201c… puede ocurrir que el legislador establezca que una determinada fuente tributaria pertenece a la naci\u00f3n y, sin embargo, la regule de manera tal que, materialmente, de lugar a recursos propios del departamento o del municipio. <\/p>\n
\u201cRespecto a la virtual contradicci\u00f3n entre una definici\u00f3n formal y el contenido material del r\u00e9gimen legal de un tributo, no sobra indicar que, en atenci\u00f3n a lo dispuesto en el art\u00edculo 228 de la Carta – predominio del derecho sustancial – si \u00e9ste se cobra, previa autorizaci\u00f3n legal, en virtud de una decisi\u00f3n pol\u00edtica de la asamblea departamental o del concejo municipal – criterio org\u00e1nico – en la jurisdicci\u00f3n propia del \u00f3rgano de representaci\u00f3n de que se trate y, adem\u00e1s, el recaudo, dentro de esa jurisdicci\u00f3n, entra integralmente al presupuesto de la respectiva entidad, sin que existan elementos sustantivos que permitan afirmar que se trata de una renta nacional, deber\u00e1 concluirse que se est\u00e1 frente a una fuente end\u00f3gena de financiaci\u00f3n, as\u00ed la propia ley diga lo contrario\u201d. \u00c9ste no es el caso en estudio, porque como se ha explicado, el producto del impuesto que grava a determinados usuarios de servicios p\u00fablicos no entra a formar parte de los presupuestos de la Naci\u00f3n o de las distintas entidades territoriales, tanto por la forma de recaudo como por su especial destinaci\u00f3n. <\/p>\n
En consecuencia, la Corte, en aplicaci\u00f3n de los criterios org\u00e1nico y sustancial, debe conclu\u00edr que el gravamen al que hemos hecho referencia no es un tributo que tenga el car\u00e1cter de una renta de las entidades territoriales. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, es necesario afirmar que la carga tributaria impuesta a los usuarios de servicios p\u00fablicos de los estratos 5 y 6, y a los de los sectores industrial y comercial, es una renta de car\u00e1cter nacional con una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, de las que excepcionalmente autoriza la Constituci\u00f3n, al estar destinadas a inversi\u00f3n social, t\u00e9rmino \u00e9ste que en su momento fue definido por esta Corporaci\u00f3n como \u201cgastos \u2026 que tienen como finalidad la de satisfacer las necesidades m\u00ednimas vitales del hombre como ser social, bien sea a trav\u00e9s de la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos, el subsidio de ellos para las clases m\u00e1s necesitadas o marginadas…\u201d (Sentencia C-590 de 1992. Magistrado Ponente, doctor Sim\u00f3n Rodr\u00edguez Rodr\u00edguez). <\/p>\n
La ley ha asignado a cada una de las empresas de servicios p\u00fablicos, sean ellas oficiales, mixtas o privadas, la facultad de compensar con lo que reciban del sobrecosto cobrado a determinados usuarios, los montos dejados de percibir de usuarios a quienes no se les cobra el costo real del servicio. Es decir, que estos dineros, en la medida que compensen el menor valor facturado a los estratos 1, 2 y 3, son propiedad de cada una de las empresas prestadoras de estos servicios. Es sobre este monto que la Constituci\u00f3n y la ley deben otorgar la protecci\u00f3n correspondiente. <\/p>\n
En otros t\u00e9rminos, las empresas de servicios p\u00fablicos se pueden reputar propietarias de las sumas recaudadas por concepto de la contribuci\u00f3n de que trata la ley 142 de 1994, en la medida que ellas compensen el valor que se han dejado de cobrar a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3. <\/p>\n
No sucede lo mismo con los excedentes que por estos cobros se puedan generar, pues corresponde a la ley determinar su destinaci\u00f3n y, como dineros p\u00fablicos que son, las empresas prestadoras de estos servicios no pueden apropi\u00e1rselos, pues est\u00e1n obligados a girar estos dineros a los fondos de solidaridad, de conformidad con lo dispuesto en las normas vigentes. <\/p>\n
Si bien se ha dicho que las sumas recaudas por concepto de esta contribuci\u00f3n, pasan a integrar el patrimonio de las empresas recaudadoras, ello s\u00f3lo es cierto en la medida que esas sumas cubran lo que se ha dejado de cobrar a los usuarios de los estratos bajos. Sin embargo, los excedentes como dineros p\u00fablicos que son (art\u00edculo 89.6 de la ley 142 de 1994), no pueden ser apropiados por las empresas prestadoras del servicio, sea cual fuere su naturaleza. <\/p>\n
Debe entenderse que estos excedentes no hacen parte de la retribuci\u00f3n del servicio, raz\u00f3n por la que las empresas prestadoras de servicios no pueden pretender que les pertenecen, pues los costos que genera la prestaci\u00f3n de estos servicios est\u00e1n cubiertos con las tarifas correspondientes, como ya se explic\u00f3. <\/p>\n
El que la ley de servicios p\u00fablicos hubiese autorizado a los fondos de solidaridad y redistribuci\u00f3n de las distintas entidades territoriales, para administrar estos excedentes, fijando la forma como deben ser distribu\u00eddos, no permite afirmar que estos dineros pasen a formar parte de las rentas de las distintas entidades, y, en consecuencia, que no se pueda modificar la destinaci\u00f3n que puede d\u00e1rseles. <\/p>\n
Por tanto, el legislador, en relaci\u00f3n con estos excedentes, puede darles la destinaci\u00f3n que considere apropiada, siempre y cuando con ello se d\u00e9 cumplimiento a los principios que la Constituci\u00f3n ha trazado, en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos domiciliarios: acceso, cobertura, redistribuci\u00f3n y solidaridad, entre otros. <\/p>\n
As\u00ed las cosas, no podr\u00eda entenderse c\u00f3mo, si las distintas entidades prestatarias de los servicios p\u00fablicos domiciliarios presentan super\u00e1vits por concepto del gravamen que recaudan de los estratos correspondientes, la ley no pueda se\u00f1alar la forma de reinvertirlos, en su propio sector, a nivel municipal, departamental o nacional, contribuyendo con el Estado a cumplir su funci\u00f3n de generar bienestar general y mejorar la calidad de vida de la poblaci\u00f3n (art\u00edculo 366 de la Constituci\u00f3n). Es claro que en este campo, la Constituci\u00f3n reconoci\u00f3 al legislador una amplia facultad de regulaci\u00f3n. Por ello, considera la Corte que no desconoce ning\u00fan derecho de los entes territoriales, una norma que establezca no s\u00f3lo el car\u00e1cter nacional de la contribuci\u00f3n que se cobra a determinados usuarios de servicios p\u00fablicos domiciliarios, sino la de los excedentes correspondientes. <\/p>\n
Estos excedentes no pueden tener una naturaleza distinta a la del gravamen que los origina. Por tanto, el legislador puede, para efectos de su administraci\u00f3n y, como una forma de dar aplicaci\u00f3n al principio de redistribuci\u00f3n del ingreso, ordenar su traslado a fondos especiales de solidaridad y redistribuci\u00f3n de car\u00e1cter municipal, distrital, departamental o nacional, sin que por esto se conviertan en rentas de las distintas entidades territoriales. <\/p>\n
El que estos fondos hagan parte del presupuesto de cada entidad territorial, no significa que los dineros que ellos reciben por concepto del super\u00e1vit que se pueda generar por la recaudaci\u00f3n de este impuesto, sean de su propiedad, pues las entidades territoriales no tienen sobre estos recursos capacidad de disposici\u00f3n, dado que la ley fija directamente su destinaci\u00f3n. <\/p>\n
Por otra parte, de acuerdo con la naturaleza de las distintas empresas prestadoras de servicios, que deben constituirse en sociedades por acciones (art\u00edculo 17 de la ley 142 de 1994), y la circunstancia de que, en desarrollo del principio de la libre competencia, \u00e9stas pueden prestar sus servicios en cualquier parte del territorio colombiano y en el exterior (art\u00edculo 23 de la ley 142 de 1994), no existe raz\u00f3n v\u00e1lida para afirmar que los excedentes que genere el cobro de la contribuci\u00f3n en estudio, deban manejarse y canalizarse \u00fanicamente por el fondo creado en la entidad territorial propietaria de la empresa del servicio p\u00fablico correspondiente, pues estos excedentes se pueden producir en distintas zonas del pa\u00eds. Por ejemplo, si las Empresas P\u00fablicas de Medell\u00edn prestan el servicio de energ\u00eda en zonas del Atl\u00e1ntico, no existe raz\u00f3n para que los excedentes que se generen por el cobro a los estratos 5 y 6, o a grandes contribuyentes en esta zona, s\u00f3lo puedan invertirse en Medell\u00edn y sus alrededores, o considerarse de propiedad de este municipio. <\/p>\n
Obs\u00e9rvese que la norma acusada, ordena a las empresas prestatarias de los servicios de energ\u00eda, gas combustible y telefon\u00eda b\u00e1sica conmutada destinar los dineros que se recauden por concepto de este sobrecosto en el valor de las tarifas \u201cal cubrimiento trimestral de la totalidad de los subsidios requeridos en la respectiva zona territorial\u201d, y los excedentes transferirlos a los fondos de car\u00e1cter nacional, seg\u00fan sea el caso. <\/p>\n
Para un mejor entendimiento de este precepto, es necesario analizar brevemente la forma como la ley 142 de 1994, regulaba el manejo de estos excedentes y los cambios introducidos por la norma acusada. <\/p>\n
Quinta.- Regulaci\u00f3n de los super\u00e1vit en la ley 142 de 1994. <\/p>\n
Seg\u00fan la naturaleza de la entidad y el servicio prestado, los super\u00e1vit que se presentaran por concepto del gravamen al que est\u00e1n sometidos los estratos 5 y 6, y los sectores industriales y comerciales, deb\u00edan ser trasladados a fondos de solidaridad y redistribuci\u00f3n creados para el efecto, as\u00ed: <\/p>\n
Sin distinguirse el servicio prestado, se establec\u00eda como principio general que las empresas oficiales del orden municipal, departamental o distrital que prestaran cualquier servicio p\u00fablico domiciliario, deb\u00edan trasladar los excedentes a fondos de solidaridad y redistribuci\u00f3n de ingresos que ser\u00edan creados por los concejos municipales (art\u00edculo 89), dineros que deb\u00edan destinarse a empresas de la misma naturaleza y servicio de la entidad territorial aportante. Si los fondos, despu\u00e9s de cubrir estos costos, reportaban super\u00e1vit, \u00e9ste deb\u00eda destinarse a las empresas de la misma naturaleza y servicio con sede en el departamento, municipio o distrito lim\u00edtrofe de la aportante (art\u00edculo 82.9). <\/p>\n
Las empresas que recib\u00edan estos aportes deb\u00edan destinarlos a cubrir el menor valor cobrado a los usuarios de estratos bajos, y que con sus recaudos no alcanzaban a sufragar. A esta conclusi\u00f3n se llega despu\u00e9s de analizar el texto del art\u00edculo 89 y 89.8, de la ley en comento. <\/p>\n
Dentro de este contexto, la norma acusada, modific\u00f3 la ley 142 de 1994, en el sentido de destinar los excedentes que se generen en las empresas de servicio p\u00fablico oficial de car\u00e1cter municipal, departamental o distrital prestatarias de los servicios p\u00fablicos de energ\u00eda el\u00e9ctrica, gas combustible y telefon\u00eda b\u00e1sica conmutada a los fondos de solidaridad y redistribuci\u00f3n de car\u00e1cter nacional, cuando se han cubierto la totalidad de los subsidios en la respectiva zona territorial, esto es, donde se presta el servicio. <\/p>\n
Los fondos nacionales ten\u00edan, en la ley 142, el manejo de los excedentes producidos por las empresas privadas o mixtas de car\u00e1cter nacional, departamental o municipal, prestatarias de los servicios de energ\u00eda el\u00e9ctrica y gas combustible, as\u00ed como el de las oficiales de car\u00e1cter nacional. <\/p>\n
La finalidad de estos excedentes, seg\u00fan el art\u00edculo 89.3 de la ley 142 de 1994, la determina el Congreso, quien debe destinarla \u201c… como inversi\u00f3n social, a dar subsidios que permitan generar, distribuir, y transportar energ\u00eda el\u00e9ctrica y gas combustible a usuarios de estratos bajos, y expandir la cobertura en las zonas rurales, preferencialmente para incentivar la producci\u00f3n de alimentos y sustituir combustibles derivados de petr\u00f3leo\u201d. Destinaci\u00f3n que se mantiene en la norma acusada. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con los excedentes de las empresas de telefon\u00eda b\u00e1sica conmutada, el art\u00edculo demandado ordena que los mismos sean trasladados al fondo de solidaridad y reingreso del Ministerio de Comunicaciones, una vez se cubra la totalidad de los subsidios en la respectiva zona. Su finalidad, cubrir los subsidios de los usuarios de los estratos I, II y III atendidos por empresas deficitarias, y fomentar programas de telefon\u00eda social, dirigidos a las zonas rurales y urbanas caracterizadas por la existencia de usuarios con altos \u00edndices de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas (art\u00edculo 74.3 de la ley 142 de 1994). Estos excedentes, en la ley 142 ten\u00edan un r\u00e9gimen igual que el de las empresas de energ\u00eda y gas combustibles prestados por empresas de car\u00e1cter oficial. <\/p>\n
El super\u00e1vit de las empresas de car\u00e1cter privado o mixto que presten los servicios p\u00fablicos de agua potable o saneamiento b\u00e1sico y telefon\u00eda local fija sigue siendo administrado por fondos de solidaridad y redistribuci\u00f3n del municipio o distrito correspondiente, y su destinaci\u00f3n depende de las pol\u00edticas que adopte la respectiva comisi\u00f3n de regulaci\u00f3n. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, considera la Corte que la norma acusada antes que desconocer la autonom\u00eda de las distintas entidades territoriales, es desarrollo de los principios de solidaridad y de redistribuci\u00f3n del ingreso establecido por la Constituci\u00f3n en materia de servicios p\u00fablicos, que no s\u00f3lo obligan a los usuarios sino a las empresas prestatarias de \u00e9stos, que, sin importar su naturaleza, deben colaborar para que en todo el territorio, los habitantes tengan acceso a ellos. <\/p>\n
En consecuencia, al haberse analizado la constitucionalidad del art\u00edculo 5\u00ba acusado, s\u00f3lo en relaci\u00f3n con la supuesta violaci\u00f3n de la autonom\u00eda de las entidades territoriales, la declaraci\u00f3n de exequibilidad no causar\u00e1 la cosa juzgada absoluta sino relativa. <\/p>\n
<\/p>\n
III.- Decisi\u00f3n. <\/p>\n
Con base en las consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Decl\u00e1rase EXEQUIBLE el art\u00edculo 5\u00ba de la ley 286 de 1996, \u00fanicamente por los cargos examinados en esta sentencia. <\/p>\n
C\u00f3piese publ\u00edquese, notif\u00edquese e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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C-086-98 Sentencia C-086\/98 SUBSIDIO EN SERVICIOS PUBLICOS SUBSIDIO TARIFARIO CRUZADO-Par\u00e1metros bajo los cuales se autoriza su recaudo Al expedirse la ley 142 de 1994, los “subsidios tarifarios cruzados” fueron regulados, y esta ley se convirti\u00f3 en la base legal para su cobro (art\u00edculos 86 y 87). En ella, se autoriz\u00f3 […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3467","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3467","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3467"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3467\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3467"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3467"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3467"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}