C-126-98<\/p>\n
Sentencia C-126\/98 <\/p>\n
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Distinci\u00f3n entre precisi\u00f3n y generalidad\/CODIGO DE RECURSOS NATURALES-Expedici\u00f3n <\/p>\n
CODIGO DE RECURSOS NATURALES-Ausencia de extralimitaci\u00f3n en ejercicio de facultades <\/p>\n
Durante la vigencia de la Constituci\u00f3n anterior, se pod\u00edan conceder facultades extraordinarias para modificar las normas de los c\u00f3digos, pues no exist\u00eda la prohibici\u00f3n constitucional de expedir c\u00f3digos con base en esa competencia extraordinaria, y entre los c\u00f3digos y las leyes no existe ninguna relaci\u00f3n jer\u00e1rquica. <\/p>\n
CODIGO-Modificaci\u00f3n en Constituci\u00f3n Pol\u00edtica anterior por facultades extraordinarias <\/p>\n
Durante el anterior r\u00e9gimen constitucional, el Gobierno pod\u00eda, por medio de facultades extraordinarias, modificar disposiciones de un c\u00f3digo, por lo cual, si las facultades se confer\u00edan para regular una materia que estaba incluida en un determinado c\u00f3digo, debe entenderse que el Presidente era competente para reformar ese cuerpo normativo en ese punto espec\u00edfico. Adem\u00e1s, la jurisprudencia tambi\u00e9n hab\u00eda entendido que si al Ejecutivo se le confer\u00eda competencia para dictar un estatuto o un c\u00f3digo en un campo determinado, como podr\u00eda ser el c\u00f3digo de comercio, entonces pod\u00eda reglamentar materias complementarias a la actividad comercial, e incluso modificar otros c\u00f3digos como el penal, sin que se pudiera hablar de extralimitaci\u00f3n. Por ende, la variaci\u00f3n de normas del c\u00f3digo civil en ejercicio de facultades extraordinarias para expedir un c\u00f3digo de recursos naturales y actualizar la legislaci\u00f3n sobre recursos naturales es admisible, y no implica extralimitaci\u00f3n del Gobierno, siempre y cuando se trate de normas civiles que se encuentren directamente relacionadas con el tema ambiental. <\/p>\n
LEGISLACION AMBIENTAL Y LEGISLACION CIVIL-Distinciones <\/p>\n
La finalidad del c\u00f3digo fue la de crear una legislaci\u00f3n ambiental en el pa\u00eds, por lo cual decidi\u00f3 sustraer de la legislaci\u00f3n civil ciertas materias relacionadas con el uso de los recursos naturales. En efecto, no toda disposici\u00f3n jur\u00eddica que regula el empleo de un recurso natural debe ser entendida como una norma ambiental. Por ejemplo, muchos art\u00edculos del estatuto civil establecen c\u00f3mo se adquieren y transfieren los bienes materiales, que son en muchos casos recursos naturales, pero no por ello esas disposiciones civiles se transforman en normas ambientales, ya que no s\u00f3lo est\u00e1n basadas en el principio de autonom\u00eda de la voluntad sino que, adem\u00e1s, est\u00e1n interesadas fundamentalmente en regular la circulaci\u00f3n social de estos bienes, por lo cual la relaci\u00f3n entre las personas y los ecosistemas pasa pr\u00e1cticamente en silencio. En cambio, lo propio de una norma ambiental es que considera a la naturaleza no s\u00f3lo como un objeto de apropiaci\u00f3n privada o social sino como un bien jur\u00eddicamente tutelable, con lo cual la relaci\u00f3n normativa entre la naturaleza y la sociedad se transforma. <\/p>\n
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Valor <\/p>\n
Los principios constitucionales, a pesar de tener una forma de interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n diversa a las reglas, pues est\u00e1n sujetos a un ejercicio de ponderaci\u00f3n, no por ello dejan de ser normas constitucionales, por lo cual deben ser respetados por la ley. Por ende, una disposici\u00f3n legal incompatible con un principio constitucional debe ser declarada inexequible, en caso de que no admita una interpretaci\u00f3n conforme a la Carta. Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que la fuerza normativa de los principios y valores constitucionales es tan clara que incluso habr\u00eda que retirar del ordenamiento aquellas disposiciones que vulneran el Pre\u00e1mbulo, ya que \u00e9ste forma parte de la Carta y “goza de poder vinculante en cuanto sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea de \u00edndole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de los fines en \u00e9l se\u00f1alados, lesiona la Constituci\u00f3n porque traiciona sus principios”. <\/p>\n
CONSTITUCION ECOLOGICA <\/p>\n
La Constituci\u00f3n de 1991 modific\u00f3 profundamente la relaci\u00f3n normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Por ello esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado, en anteriores decisiones, que la protecci\u00f3n del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento jur\u00eddico que la Carta contiene una verdadera “constituci\u00f3n ecol\u00f3gica”, conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relaci\u00f3n de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente. Igualmente la Corte ha precisado que esta Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple dimensi\u00f3n: de un lado, la protecci\u00f3n al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jur\u00eddico puesto que es obligaci\u00f3n del Estado proteger las riquezas naturales de la Naci\u00f3n. De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas v\u00edas judiciales. Y, finalmente, de la constituci\u00f3n ecol\u00f3gica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Es m\u00e1s, en varias oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constituci\u00f3n es tal que implica para el Estado, en materia ecol\u00f3gica, “unos deberes calificados de protecci\u00f3n”. <\/p>\n
CODIGO DE RECURSOS NATURALES-Desarrollo sostenible <\/p>\n
No existe una contradicci\u00f3n normativa entre el C\u00f3digo de Recursos Naturales y la Constituci\u00f3n. En efecto, a pesar de que el c\u00f3digo acusado no utiliza la expresi\u00f3n “desarrollo sostenible”, y su lenguaje es a veces diverso al de la Carta, lo cierto es que los principios enunciados por ese estatuto, as\u00ed como la regulaci\u00f3n espec\u00edfica del uso de los distintos recursos naturales, son perfectamente compatibles con este concepto y con los mandatos constitucionales. El art\u00edculo contiene, en germen, la idea del desarrollo sostenible, pues plantea que el crecimiento econ\u00f3mico debe tomar en cuenta los l\u00edmites que derivan de los equilibrios ecol\u00f3gicos, por lo cual la solidaridad intergeneracional debe ser un criterio b\u00e1sico para regular la explotaci\u00f3n de los recursos naturales. No de otra forma se puede interpretar el mandato de ese estatuto, seg\u00fan el cual, debe protegerse la salud y bienestar no s\u00f3lo de los colombianos de hoy sino tambi\u00e9n de los “futuros habitantes del territorio nacional”. En cierta medida, el c\u00f3digo consagr\u00f3, sin mencionarlo, el imperativo constitucional seg\u00fan el cual el desarrollo debe ser sostenible. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1794 <\/p>\n
Normas acusadas: art\u00edculos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973; totalidad del Decreto-Ley 2811 de 1974, y el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 39 de la Ley 142 de 1994. <\/p>\n
Demandante: Luis Fernando Mac\u00edas G\u00f3mez y Luis Roberto Wiesner Morales <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
Distinci\u00f3n entre precisi\u00f3n y generalidad de las facultades extraordinarias. <\/p>\n
Los principios constitucionales son normas y deben ser respetados por la ley. <\/p>\n
Distinci\u00f3n entre legislaci\u00f3n ambiental y legislaci\u00f3n civil sobre recursos naturales. <\/p>\n
Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica y C\u00f3digo de Recursos Naturales. <\/p>\n
R\u00e9gimen de concesiones y de propiedad en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales. <\/p>\n
Distinci\u00f3n entre dominio eminente y propiedad estatal o privada de determinados bienes. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, primero (1) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Jorge Arango Mej\u00eda, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero, Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, y por el conjuez Jaime Vidal Perdomo. <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Los ciudadanos Luis Fernando Mac\u00edas G\u00f3mez y Luis Roberto Wiesner Morales presentan demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973 y la totalidad del Decreto-Ley 2811 de 1974. Subsidiariamente, en caso de no prosperar las anteriores pretensiones, los actores solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad espec\u00edfica de los art\u00edculos 4\u00ba, 43, 47, 51, 56, 59, 60, 61, 62, 88, 89, 90, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96 97, 103, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 120, 122, 125, 133, 146, 151, 153, 154, 162, 170, 171, 176, 177, 209, 216, 222, 233, 234, 247, 248, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261, 262, 263, 264, 265, 276 del Decreto-Ley 2811 de 1974 y el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 39 de la Ley 142 de 1994. La demanda fue radicada con el n\u00famero D-1794 y cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. LOS TEXTOS OBJETO DE REVISI\u00d3N. <\/p>\n
Los art\u00edculos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973 establecen: <\/p>\n
LEY 23 DE 1973 <\/p>\n
(diciembre 19) <\/p>\n
por la cual se conceden facultades extraordinarias al presidente de la <\/p>\n
Rep\u00fablica para expedir el C\u00f3digo de Recursos Naturales y de Protecci\u00f3n <\/p>\n
al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
El Congreso de Colombia, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art. 19.- De conformidad con el ordinal 12 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n Nacional, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado a partir de la fecha de la sanci\u00f3n de esta ley, para reformar y adicionar la legislaci\u00f3n vigente sobre recursos naturales renovables y preservaci\u00f3n ambiental, con el fin de lograr un aprovechamiento racional y una adecuada conservaci\u00f3n de dichos recursos. <\/p>\n
En ejercicio de las facultades que por la presente ley se confieren, el presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 expedir el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente. <\/p>\n
Art. 20.- Para el ejercicio de las facultades que se otorgan al presidente de la Rep\u00fablica por esta ley, aquel estar\u00e1 asesorado por una comisi\u00f3n consultiva constituida por dos senadores y dos representantes elegidos por las respectivas corporaciones, y por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. <\/p>\n
El numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 39 de la Ley 142 de 1994 establece: <\/p>\n
Julio 11 <\/p>\n
por la cual se establece el r\u00e9gimen de las servicios p\u00fablicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
El Congreso de Colombia <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Art\u00edculo 39: Contratos especiales. Para los efectos de la gesti\u00f3n de los servicios p\u00fablicos se autoriza la celebraci\u00f3n, entre otros, de los siguientes contratos especiales: <\/p>\n
1. Contratos de concesi\u00f3n para el uso de recursos naturales o del medio ambiente. El contrato de concesi\u00f3n de aguas, es un contrato limitado en el tiempo, que celebran las entidades a las que corresponde la responsabilidad de administrar aquellas, para facilitar su explotaci\u00f3n o disfrute. En estos contratos se pueden establecer las condiciones en las que el concesionario devolver\u00e1 el agua despu\u00e9s de haberla usado. <\/p>\n
El acceso al espectro electromagn\u00e9tico para el servicio p\u00fablico de telecomunicaciones puede otorgarse por medio de un contrato de concesi\u00f3n, de acuerdo con la Ley 80 de 1993 y las Leyes especiales pertinentes, pero sin que se aplique el art\u00edculo 19 de la Ley 80 de 1993 a bienes distintos de los estatales. <\/p>\n
La remuneraci\u00f3n que se pacte por una concesi\u00f3n o licencia ingresar\u00e1 al presupuesto de la entidad p\u00fablica que celebre el contrato o expida el acto. <\/p>\n
Cuando las autoridades competentes consideren que es preciso realizar un proyecto de inter\u00e9s nacional para aprovechamiento de aguas, o para proyectos de saneamiento, podr\u00e1n tomar la iniciativa de invitar p\u00fablicamente a las Empresas de Servicios P\u00fablicos para adjudicar la concesi\u00f3n respectiva. <\/p>\n
Las concesiones de agua caducar\u00e1n a los tres a\u00f1os de otorgadas, si en ese lapso no se hubieren hecho inversiones capaces de permitir su aprovechamiento econ\u00f3mico dentro del a\u00f1o siguiente, o del per\u00edodo que determine de modo general, seg\u00fan el tipo de proyecto, la comisi\u00f3n reguladora. <\/p>\n
Los contratos de concesi\u00f3n a los que se refiere este numeral se regir\u00e1n por las normas especiales sobre las materias respectivas. <\/p>\n
El Decreto-Ley 2811 de diciembre 18 de 1974 o C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente, demandado en su totalidad por los actores, no se transcribe debido a su extensi\u00f3n. En los fundamentos jur\u00eddicos de la presente sentencia se reproducir\u00e1n aquellos art\u00edculos que sea necesario analizar espec\u00edficamente. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
Los actores consideran que las disposiciones acusadas desconocen los art\u00edculos 76-12 y 118-8 de la Constituci\u00f3n de 1886, as\u00ed como el Pre\u00e1mbulo y los art\u00edculos 1\u00ba, 2\u00ba, 3\u00ba, 4\u00ba, 49, 58, 79, 80, 102, 332, 365 y 366 de la Carta Pol\u00edtica vigente. Para sustentar su pretensi\u00f3n, los demandantes formulan varios cargos contra las normas acusadas. <\/p>\n
3.1 . Imprecisi\u00f3n en la concesi\u00f3n de las facultades extraordinarias y exceso en su ejercicio. <\/p>\n
Los ciudadanos consideran que en la expedici\u00f3n del Decreto-Ley 2811 de 1974 o C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente hubo vicio de competencia, no s\u00f3lo porque la ley habilitante era imprecisa sino, adem\u00e1s, porque el Gobierno se excedi\u00f3 en el ejercicio de las facultades que le fueron conferidas. Para sustentar ese cargo, los actores comienzan por se\u00f1alar, con fundamento en varias decisiones de la Corte Constitucional, que en estos casos la norma de referencia para el control es la Constituci\u00f3n de 1886, por cuanto se trata de un vicio en la expedici\u00f3n del mencionado decreto. Adem\u00e1s, se\u00f1alan que la imprecisi\u00f3n en la concesi\u00f3n de las facultades extraordinarias o el exceso en su ejercicio constituye un vicio de competencia y no de forma, por lo cual no opera la caducidad, ya que el \u201cart\u00edculo 242-3 del Estatuto Superior vigente se refiere a los vicios de forma exclusivamente.\u201d <\/p>\n
Seg\u00fan su criterio, la Constituci\u00f3n derogada exig\u00eda que las facultades fueran precisas, esto es, determinadas, pues el Legislador, \u201cal momento de hacer delegaci\u00f3n de sus funciones al Presidente de la Rep\u00fablica, deb\u00eda cerciorarse de ser puntual en la categor\u00eda o categor\u00edas de los poderes que traspasaba, de modo tal que no pudieran fungir por otras facultades. Esto, por el car\u00e1cter extraordinario y por ende restrictivo de la figura, que constitu\u00eda una excepci\u00f3n al reparto de competencias entre los poderes p\u00fablicos.\u201d Ahora bien, agregan los actores, la norma habilitante en el presente caso, a saber el art\u00edculo 19 de la Ley 23 de 1973, no cumple ese requisito, pues es impreciso, ya que el inciso primero concede facultades para reformar y adicionar la legislaci\u00f3n ambiental vigente, mientras que el inciso segundo agrega que el Gobierno podr\u00e1 expedir un nuevo c\u00f3digo en la materia. Seg\u00fan los ciudadanos, \u201cen este punto aparece la primera ambig\u00fcedad\u201d, ya que \u201clos verbos rectores de la acci\u00f3n del Presidente (reformar y adicionar) no son equivalentes ni incluyen la tarea de elaborar un c\u00f3digo como lo pretende el inciso segundo del mismo art\u00edculo 19\u201d. Por consiguiente, y luego de distinguir los conceptos de estatuto y de c\u00f3digo, los actores concluyen que a lo sumo el Gobierno estaba habilitado para expedir un estatuto, el cual puede comprender distintos textos jur\u00eddicos relacionados con un \u00e1rea del derecho sin que necesariamente se compendie en un solo cuerpo, pero la delegaci\u00f3n no pod\u00eda comprender al mismo tiempo la posibilidad de que se expidiera un c\u00f3digo, que es “un sistema normativo con vocaci\u00f3n totalizadora\u201d. <\/p>\n
De otra parte, los ciudadanos consideran que la norma habilitante, al disponer el art\u00edculo 19 que el Presidente \u201cpodr\u00e1 expedir\u201d el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente, es imprecisa, pues otorga una autorizaci\u00f3n abierta al ejecutivo para el ejercicio discrecional de las facultades, con lo cual se desvirt\u00faa la naturaleza misma de la figura. Seg\u00fan su criterio, la expresi\u00f3n \u201cpodr\u00e1\u201d desconoce el car\u00e1cter excepcional de las facultades extraordinarias. As\u00ed, agregan los actores, es \u201cposible que la materia de las facultades se haya hecho el\u00e1stica a trav\u00e9s del discurrir jurisprudencial, pero no se puede predicar la misma ductibilidad respecto del mecanismo en s\u00ed: el Congreso concede unas facultades que el Presidente utiliza. En esa ecuaci\u00f3n la discrecionalidad reside exclusivamente en el poder Legislativo y no debe extenderse a la actuaci\u00f3n del Ejecutivo.\u201d <\/p>\n
Por las anteriores razones, los ciudadanos solicitan que la Corte declare la inconstitucionalidad del art\u00edculo 19 de la Ley 23 de 1973, debido a que confiri\u00f3 al Gobierno unas competencias imprecisas, as\u00ed como del art\u00edculo 20 de esa misma Ley, que dispone la manera de hacer efectivas las facultades extraordinarias conferidas. <\/p>\n
De otro lado, y directamente ligado con lo anterior, los actores consideran que el Ejecutivo se excedi\u00f3 al expedir el Decreto 2811 de 1974, por lo cual vulner\u00f3 el art\u00edculo 118-8 de la Carta Pol\u00edtica de 1886, por cuanto expidi\u00f3 un “sistema jur\u00eddico, completo y org\u00e1nico”, a saber el C\u00f3digo de Recursos Naturales, desconociendo as\u00ed que las facultades le fueron conferidas exclusivamente para reformar y adicionar la legislaci\u00f3n vigente. Adem\u00e1s, los ciudadanos a\u00f1aden que tambi\u00e9n hubo exceso en la expedici\u00f3n espec\u00edfica de los art\u00edculos 106 a 118 del mencionado decreto, por cuanto se regularon materias extra\u00f1as al tema para el cual le fueron conferidas las facultades extraordinarias, ya que se modificaron las normas civiles sobre servidumbres, sin tener autorizaci\u00f3n para tal efecto, en la medida en que la habilitaci\u00f3n se otorg\u00f3 exclusivamente para reformar y adicionar la legislaci\u00f3n sobre recursos naturales. <\/p>\n
3.2. Contradicciones entre el C\u00f3digo de Recursos Naturales y la protecci\u00f3n constitucional del medio ambiente. <\/p>\n
Los demandantes consideran que el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales se ve afectado por una suerte de inconstitucionalidad sobreviniente, en la medida en que se fundamenta en una concepci\u00f3n del medio ambiente superada con la entrada en vigencia de la Carta Pol\u00edtica. Seg\u00fan su criterio, este c\u00f3digo basa sus disposiciones en las conclusiones acordadas en la \u201cReuni\u00f3n de Estocolmo sobre medio ambiente humano en 1972, situaci\u00f3n que hace dif\u00edcil la aplicaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n ambiental hoy acusada, pues los conceptos que se manejaban en Estocolmo han cambiado considerablemente en el transcurso de estos 25 a\u00f1os\u201d. As\u00ed las cosas, los actores consideran que muchos art\u00edculos del C\u00f3digo no apuntan a la protecci\u00f3n del medio ambiente, como derecho colectivo vinculado directamente con los derechos fundamentales a la salud y a la integridad f\u00edsica, tal y como lo establece la Constituci\u00f3n, sino que se limitan a regular el acceso, en condiciones de igualdad, a los recursos naturales. <\/p>\n
Este problema general de diferencia de concepci\u00f3n entre el c\u00f3digo y la Constituci\u00f3n se manifiesta en aspectos espec\u00edficos, como la participaci\u00f3n comunitaria y la descentralizaci\u00f3n. As\u00ed, seg\u00fan su criterio, \u201cel Decreto – Ley 2811 de 1974 no incluye en ninguno de sus apartados la posibilidad de llevar a cabo la participaci\u00f3n de los particulares en los diferentes procesos de toma de decisiones respecto a los recursos naturales renovables y el medio ambiente en general. Lo anterior es entendible desde el punto de vista que el C\u00f3digo fue expedido bajo un r\u00e9gimen diferente al Estado Social de Derecho, en el cual no se establec\u00eda para los particulares la posibilidad de participar en la toma de decisiones\u201d. Igualmente, \u201clas regulaciones contenidas en el C\u00f3digo sobre administraci\u00f3n y manejo de los recursos naturales renovables y de protecci\u00f3n al medio ambiente fueron concebidas de manera centralizada exclusivamente\u201d. Por todo lo anterior, los actores concluyen que la aplicaci\u00f3n misma de la Constituci\u00f3n y de la legislaci\u00f3n ambiental expedida con posterioridad a la nueva Carta \u201cse ve contrariada por la vigencia jur\u00eddica del C\u00f3digo, el cual no responde, como se argument\u00f3 con anterioridad, a la nueva visi\u00f3n del Estado ni a las relaciones Hombre – Naturaleza\u201d, por lo cual consideran que es necesario sistematizar y racionalizar la legislaci\u00f3n ambiental para evitar que aquellos que son \u201creticentes al nuevo esquema se sigan escudando en las contradicciones y minucias positivistas que brinda el C\u00f3digo de Recursos Naturales frente a la Ley 99 de 1993″. <\/p>\n
3.3. R\u00e9gimen de concesiones y de propiedad de los recursos naturales. <\/p>\n
Los demandantes consideran que las normas que autorizan el contrato de concesi\u00f3n en materia de recursos naturales son inconstitucionales. Seg\u00fan su criterio, \u201cla concesi\u00f3n es un contrato por medio del cual el Estado, otorga la explotaci\u00f3n y conservaci\u00f3n de un bien afectado al uso p\u00fablico, a un particular denominado concesionario.\u201d De esa manera, \u201cla concesi\u00f3n sobre los recursos naturales implica que el Estado traspasa el deber de conservaci\u00f3n de los mismos a los particulares, dejando as\u00ed de lado el cumplimiento de fines propios a riesgo de un incumplimiento del particular, frente al cual el Estado nada podr\u00eda hacer en t\u00e9rminos de contaminaci\u00f3n y recuperaci\u00f3n del recurso natural\u201d. Por ello concluyen al respecto que \u201cla concesi\u00f3n es una figura jur\u00eddica que no cabe dentro del manejo de los recursos naturales bajo la \u00f3ptica de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, debido al cumplimiento de los fines y los deberes en torno al medio ambiente que tiene el Estado frente a los particulares\u201d. <\/p>\n
En ese mismo orden de ideas, los demandantes consideran que los art\u00edculos 4\u00ba y 43 del Decreto-Ley 2811 de 1974, los cuales autorizan la propiedad privada sobre recursos naturales renovables, son inconstitucionales, ya que ignoran que estos bienes, conforme al art\u00edculo 103 de la Carta, son de \u201ctitularidad p\u00fablica preeminente\u201d. Seg\u00fan su criterio, \u201cen esta materia no es posible que exista un r\u00e9gimen como el establecido en la norma citada por tratarse de bienes del Estado afectados al uso p\u00fablico, lo cual implica que el r\u00e9gimen jur\u00eddico aplicable no puede ser el del derecho privado.\u201d <\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES <\/p>\n
4.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio del Medio Ambiente. <\/p>\n
La ciudadana Gloria Luc\u00eda Alvarez Pinz\u00f3n, en representaci\u00f3n del Ministerio del Medio Ambiente, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas. La interviniente comienza por se\u00f1alar que la demanda no es clara, pues los actores \u201cno demuestran la violaci\u00f3n palmaria entre los diferentes textos acusados a la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, sino que solamente se limitan a mencionar generalidades de las mismas y dejan al Juzgador para que encuentre el concepto de violaci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
La ciudadana agrega igualmente que la norma habilitante es constitucional pues establece con precisi\u00f3n que el Gobierno \u201cpod\u00eda expedir el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente y no cabe darle otra interpretaci\u00f3n diferente\u201d, por lo cual se debe concluir que la disposici\u00f3n \u201cno es vaga ni mucho menos ambigua\u201d. El error de los actores, seg\u00fan su criterio, consiste en confundir la amplitud de unas facultades extraordinarias, con su falta de precisi\u00f3n, cuando la Corte Constitucional (sentencia C-074 de 1993) y la Corte Suprema (Sentencia del 19 de septiembre de 1985) han establecido que las facultades concedidas por el Gobierno pueden ser amplias, sin por ello ser imprecisas. Por tal raz\u00f3n, la ciudadana considera que el Gobierno no incurri\u00f3 en exceso al expedir el C\u00f3digo de Recursos Naturales, ya que, seg\u00fan su criterio, no tiene sentido afirmar que el \u201cPresidente s\u00f3lo ten\u00eda facultad para reformar y adicionar la legislaci\u00f3n vigente sobre recursos naturales renovables\u201d. Concluye entonces al respecto la interviniente: <\/p>\n
\u201cAl analizar el art\u00edculo 19 nos damos cuenta de como el legislador al otorgarle al Presidente las facultades extraordinarias contenidos en el mismo, busca que se dicten las normas necesarias para la preservaci\u00f3n y protecci\u00f3n de los recursos naturales renovables y del medio ambiente y que al facultarlo para ello pod\u00eda expedir un C\u00f3digo mediante el cual se regulara esta materia. <\/p>\n
Es claro entonces que se cumplieron los requisitos exigidos por la Constituci\u00f3n, en el sentido que el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales, fue expedido en el t\u00e9rmino estipulado que fue de un (1) a\u00f1o y que su contenido vers\u00f3 sobre la materia espec\u00edfica para la cual se le dieron facultades al Presidente de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Hay que resaltar que el Decreto Ley 2811 de 1974, por medio de la cual se dicta el C\u00f3digo Nacional de los Recursos Naturales Renovables, se ajusta al criterio constitucional de ser un conjunto arm\u00f3nico y coherente de disposiciones sobre una materia, que se ordena en un solo cuerpo.\u201d <\/p>\n
Por la misma raz\u00f3n, la ciudadana concluye que tampoco hubo exceso en la supuesta modificaci\u00f3n de las normas sobre servidumbres del c\u00f3digo civil, ya que lo que regula el decreto acusado \u201cson situaciones que tienen que ver con la materia ambiental y las mencionadas normas establecen que estas servidumbres se regir\u00e1n por lo contemplado en el C\u00f3digo Civil y de Procedimiento Civil\u201d. <\/p>\n
De otro lado, la interviniente considera que no es de recibo el cargo relativo a la incompatibilidad entre la filosof\u00eda que orienta el c\u00f3digo y la nueva constituci\u00f3n por cuanto las leyes preconstituyentes no fueron derogadas, y para ser declaradas inconstitucionales \u201cdebe existir una verdadera contradicci\u00f3n irreconciliable entre la norma preexistente y la Constituci\u00f3n\u201d, lo cual no sucede en este caso. Por tal raz\u00f3n, tampoco es de recibo el cargo de los actores seg\u00fan el cual el decreto acusado \u201ces un obst\u00e1culo para el desarrollo de la ley 99 de 1993 y por tal debe declararse inconstitucional\u201d. Seg\u00fan su criterio: <\/p>\n
\u201cEl C\u00f3digo Nacional de los Recursos Naturales Decreto – Ley 2811 de 1994, contempla situaciones que actualmente est\u00e1n incluidas en la Constituci\u00f3n de 1991 y que la misma ley 99 de 1993, si hubiera considerado que este C\u00f3digo era un obst\u00e1culo para su ejercicio, el legislador no s\u00f3lo hubiera derogado 4 art\u00edculos del mismo, sino que lo hubiera derogado en su totalidad; es que declarar inconstitucional una norma de tanta importancia para los Colombianos y los recursos naturales y el medio ambiente, traer\u00eda como consecuencia que todos los decretos expedidos para reglamentarla pierdan su fundamento de derecho y llamados a desaparecer de la vida jur\u00eddica, por perder su fuerza ejecutoria, dejando en un limbo jur\u00eddico a los administradores de los recursos naturales renovables y del medio ambiente y por ende dejando sin protecci\u00f3n a muchos de los recursos naturales renovables contemplados en dicho Decreto y en sus reglamentarios.\u201d <\/p>\n
Finalmente, la ciudadana considera que el art\u00edculo 4\u00ba del Decreto 2811 de 1974 no desconoce la Carta pues \u201chabla de derechos adquiridos por los particulares con arreglo a la ley sobre elementos ambientales y los recursos naturales renovables\u201d pero en manera alguna esa disposici\u00f3n \u201cest\u00e1 estipulando que estos derechos sean sobre la propiedad de los recursos naturales\u201d sino que se trata de derechos de otra \u00edndole \u201ccomo los permisos o autorizaciones, sujetos a modificaci\u00f3n, cancelaci\u00f3n o revocatoria por parte de la autoridad ambiental.\u201d <\/p>\n
<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n del DAMA. <\/p>\n
El ciudadano Eduardo Uribe Botero, en representaci\u00f3n del DAMA (Departamento Administrativo del Medio Ambiente), interviene en el proceso para apoyar la demanda y solicitar que se realice una audiencia p\u00fablica sobre el tema. Seg\u00fan su criterio, el C\u00f3digo de Recursos Naturales se inspir\u00f3 en la Conferencia de Estocolmo, y es anterior a la actual Carta, por lo cual existe una \u201cdislocaci\u00f3n inevitable\u201d entre ambos cuerpos normativos, que justifica el pronunciamiento de la Corte \u201cque establezca los confines de la legislaci\u00f3n ambiental colombiana\u201d, sobre todo si se tiene en cuenta la proliferaci\u00f3n y dispersi\u00f3n normativa que existe en este campo. Un ejemplo, seg\u00fan el interviniente, es el material de arrastre que es considerado en el decreto acusado como recurso natural renovable, mientras el C\u00f3digo de Minas lo define como no renovable, lo cual dificulta que las autoridades ambientales puedan controlar los cauces y aguas de los r\u00edos. Por ello el ciudadano concluye que \u201cm\u00e1s all\u00e1 de una simple declaratoria de inconstitucionalidad, nuestro objetivo es un pronunciamiento de fondo que permita tener directrices n\u00edtidas en la aplicaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n ambiental, para lograr que primen la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y los principios en ella consagrados.\u201d <\/p>\n
<\/p>\n
1. Intervenci\u00f3n de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios. <\/p>\n
El ciudadano Jos\u00e9 Edilberto Boh\u00f3rquez Ram\u00edrez, en representaci\u00f3n de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, interviene en el proceso para solicitar a la Corte que se inhiba de conocer del cargo contra el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 39 de la Ley 142 de 1994 ya que, seg\u00fan su parecer, la demanda es inepta frente a esa disposici\u00f3n, por cuanto los actores no presentaron ninguna acusaci\u00f3n espec\u00edfica contra ella. <\/p>\n
V. INTERVENCI\u00d3N CIUDADANA <\/p>\n
La ciudadana Imelda Guti\u00e9rrez Correal interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas. Seg\u00fan su criterio, es necesario tener en cuenta que antes de la ley 23 de 1973 no exist\u00eda verdaderamente en Colombia una una \u201clegislaci\u00f3n ambiental\u201d, pues si bien hab\u00eda normas relativas a distintos recursos naturales renovables, como los bosques o las aguas, estas disposiciones \u201cno eran referidas al ambiente, sino se refer\u00edan en forma sectorizada a cada recurso en particular sin guardar una coherencia entre s\u00ed pues obedec\u00edan a las circunstancias dis\u00edmiles, que hab\u00edan motivado la expedici\u00f3n de cada una de ellas.\u201d Para la interviniente, esto explica que fuera necesaria una nueva normatividad que permitiera un manejo integral de los recursos naturales y que superara \u201cel estrecho marco privatista del C\u00f3digo Civil\u201d que consideraba, por ejemplo, a los \u201canimales brav\u00edos o salvajes como cosas de nadie con respecto a los cuales operaba la ocupaci\u00f3n como modo de adquirir el dominio sobre ellas.\u201d Era pues necesario un c\u00f3digo \u201cque regulara la conducta humana individual y colectiva y las actividades de la administraci\u00f3n p\u00fablica con respecto al ambiente en general y a los recursos naturales renovables en particular y las relaciones que surjan del aprovechamiento y conservaci\u00f3n de tales recursos y del ambiente.\u201d Por consiguiente, agrega la ciudadana, al hacer uso de las facultades conferidas, el Presidente expidi\u00f3 el C\u00f3digo \u201ca que se refiere expresamente la ley de facultades en su art\u00edculo 19, esto es, el C\u00f3digo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente\u201d, por lo cual considera que no son de recibo los cargos de los demandantes sobre vicios de competencia en la expedici\u00f3n de esa normatividad. <\/p>\n
La interviniente considera que tampoco son aceptables los cargos relacionados con el contrato de concesi\u00f3n, ya que \u00e9ste no implica un abandono de las responsabilidades del Estado en materia de recursos naturales. Seg\u00fan su criterio, para rebatir la afirmaci\u00f3n de los demandantes, basta tener en cuenta el \u201ccontenido de la Resoluci\u00f3n que otorga concesi\u00f3n de aguas\u201d, ya que las normas establecen que la misma debe se\u00f1alar, entre otras cosas, la cantidad de aguas que se otorga y el se va a dar a las mismas, las obras que debe construir el concesionario, tanto para el aprovechamiento de las aguas y restituci\u00f3n de los sobrantes, como para su tratamiento y defensa de los dem\u00e1s recursos, con indicaci\u00f3n de los estudios, dise\u00f1os y documentos que debe presentar y el plazo que tiene para ello; las obligaciones del concesionario relativas al uso de las aguas y a la preservaci\u00f3n ambiental, para prevenir el deterioro del recurso h\u00eddrico y de los dem\u00e1s recursos relacionados; las garant\u00edas que aseguren el cumplimiento de las obligaciones del concesionario, incluidas las relativas a la conservaci\u00f3n o restauraci\u00f3n de la calidad de las aguas y sus lechos; los requerimientos que se har\u00e1n al concesionario en caso de incumplimiento de las obligaciones y las causales para la imposici\u00f3n de sanciones y para la declaratoria de caducidad de la concesi\u00f3n. Esto muestra, seg\u00fan la ciudadana, que \u201cel Estado no renuncia a su deber de protecci\u00f3n ni transfiere su deber, que es el de administrar y supervigilar el correcto uso de los recursos, sino antes bien lo que hace es reafirmar y precisar los deberes que adquieren los concesionarios.\u201d Por ello la interviniente considera que la argumentaci\u00f3n de los actores \u201cniega todo el andamiaje conceptual relativo a la responsabilidad compartida: Estado- particulares con respecto a la protecci\u00f3n y manejo de los recursos naturales renovables y en general a la gesti\u00f3n ambiental\u201d, pues los criterios de los demandantes implican que \u201cel Estado, absurdamente, tendr\u00eda que inhibirse para otorgar derecho al uso de recursos naturales, para que no se lo tachara de transferir sus deberes de protecci\u00f3n a los particulares\u201d. <\/p>\n
La interviniente considera que no existe tampoco una incompatibilidad filos\u00f3fica entre la Constituci\u00f3n y el C\u00f3digo de Recursos Naturales. Seg\u00fan sus palabras: <\/p>\n
\u201cSi se analizan juiciosamente los principios de R\u00edo de Janeiro y la Declaraci\u00f3n de Estocolmo se encuentra que no son contradictorios sino complementarios, pues en R\u00edo ante todo se trat\u00f3 de comprometer econ\u00f3micamente a los pa\u00edses generando compromisos y alianzas entre ellos, para lograr el cumplimiento de metas relativas al desarrollo sostenible, incluido por supuesto, el mejoramiento de la calidad ambiental, lo cual se pone de manifiesto en el mismo pre\u00e1mbulo de la Declaraci\u00f3n de R\u00edo sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en el cual adem\u00e1s se lee lo siguiente: \u201cReafirmando la Declaraci\u00f3n de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, aprobada en Estocolmo el 16 de Junio de 1972, y tratando de basarse en ella.. Reconociendo la naturaleza integral e interdependiente de la Tierra, nuestro hogar, PROCLAMA\u201d PRINCIPIO 1. Los seres humanos constituyen el centro de preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armon\u00eda con la naturaleza. <\/p>\n
Un an\u00e1lisis ponderado del C\u00f3digo demandado permite concluir que muchas de sus disposiciones, antes que contradictorias con los postulados de R\u00edo, se anticiparon al mismo, pues fueron concebidos con criterio teleol\u00f3gico, tal el caso del art\u00edculo segundo en el cual, luego de afirmar que el ambiente es necesario para el desarrollo econ\u00f3mico y social de los pueblos, establece entre sus objetivos el siguiente que contiene claramente los elementos del \u201cdesarrollo sostenible: \u201cLograr la preservaci\u00f3n y restauraci\u00f3n del ambiente y la conservaci\u00f3n, mejoramiento y utilizaci\u00f3n racional de los recursos naturales renovables, seg\u00fan criterios de equidad que aseguren el desarrollo arm\u00f3nico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de \u00e9stos y la m\u00e1xima participaci\u00f3n social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional\u201d <\/p>\n
Finalmente, la interviniente considera que tampoco puede \u201cdecirse que el C\u00f3digo haya ignorado la participaci\u00f3n comunitaria\u201d pues en este punto esta legislaci\u00f3n \u201ctambi\u00e9n se anticip\u00f3 ya que en \u00e9l se encuentra aunque en forma tal vez embrionaria el formidable papel protag\u00f3nico dado a la participaci\u00f3n comunitaria en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. Y si hoy d\u00eda se producen decisiones inconsultas, con respecto a las cuales ha habido pronunciamiento de la Corte Constitucional, no es esto achacable al C\u00f3digo, sino a la no puesta en pr\u00e1ctica de las normas constitucionales\u201d. <\/p>\n
Por su parte, la ciudadana Luz Edelmira Guti\u00e9rez Ceballos interviene tambi\u00e9n en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas. Seg\u00fan su criterio, los cargos de vicios de competencia aducidos por los actores no son v\u00e1lidos, pues no s\u00f3lo el t\u00edtulo de la ley expresamente confiere al Gobierno la facultad para expedir un c\u00f3digo sino que, adem\u00e1s, el segundo inciso del art\u00edculo 19 de la ley 23 de 1973 \u201chabla expresamente de la expedici\u00f3n del C\u00f3digo\u201d. Igualmente la ciudadana considera que no genera inconstitucionalidad la utilizaci\u00f3n de la inflexi\u00f3n \u201cpodr\u00e1\u201d, ya que ella no afecta el alcance material de las facultades conferidas sino que simplemente precisa que el Presidente puede o no hacer \u201cuso de las facultades en el plazo fijado por el legislador, ya que \u00e9stas difieren substancialmente de una orden.\u201d Por ello concluye que la discusi\u00f3n sobre las diferencias entre C\u00f3digo y Estatuto planteada por los demandantes \u201ces irrelevante en el caso que nos ocupa, puesto que su importancia tiene que ver con la prohibici\u00f3n al Congreso de otorgar facultades al Gobierno para expedir C\u00f3digos, consagrada en el numeral 10 del art\u00edculo 150 de la Constituci\u00f3n de 1991, que ha obligado a la jurisprudencia a precisar el significado de C\u00f3digo.\u201d <\/p>\n
De otro lado, para la interviniente, el Gobierno pod\u00eda, en ejercicio de esas facultades extraordinarias, modificar las normas C\u00f3digo Civil sobre servidumbres \u201csi tenemos en cuenta que la declaratoria de utilidad p\u00fablica respecto del mejoramiento y conservaci\u00f3n ambiental, trae consigo restricciones a los derechos individuales y libertades p\u00fablicas como son las servidumbres administrativas que traducen la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el particular.\u201d <\/p>\n
En tercer t\u00e9rmino, la ciudadana considera que no existe incompatibilidad entre el c\u00f3digo y la Carta pues en el fondo la Constituci\u00f3n de 1991 elev\u00f3 \u201ca rango constitucional los principios\u201d del c\u00f3digo, como el \u201cderecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, y las obligaciones correlativas, tanto del Estado como de los particulares, en relaci\u00f3n con su protecci\u00f3n; el uso sostenible de los recursos naturales renovables y de los elementos ambientales\u201d, y otros similares, como se puede constatar analizando \u201clos art\u00edculos 1, 2, 4, 7, 9, 30, 39, 42, 43, 45, 67, 69, 70, 308 y siguientes del C\u00f3digo.\u201d <\/p>\n
Seg\u00fan la interviniente, tampoco son v\u00e1lidos los cargos relativos a la presunta privatizaci\u00f3n de los recursos naturales por el c\u00f3digo, pues existe coherencia entre los art\u00edculos 4\u00ba y 43 del Decreto 2811 de 1974 y el art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, ya que esas disposiciones garantizan la propiedad privada y los dem\u00e1s derechos adquiridos con arreglo a las leyes, pero condiciona su ejercicio a la funci\u00f3n social y ecol\u00f3gica. Por ende, precisa la ciudadana, debe entenderse que si bien \u201cla esencia misma de algunos recursos naturales renovables, como el aire, no permite su apropiaci\u00f3n en los t\u00e9rminos del derecho privado\u201d, lo cierto es que \u201cel r\u00e9gimen de propiedad, obviamente con las cargas que comporta la funci\u00f3n ecol\u00f3gica que le es inherente, no contrar\u00eda en forma alguna los principios constitucionales\u201d. Adem\u00e1s, agrega la interviniente, \u201cla Carta no incluye en la categor\u00eda de bien de uso p\u00fablico todos los recursos naturales renovables, como lo hace respecto del subsuelo y de los recursos naturales no renovables en el art\u00edculo 332, y que a\u00fan en este caso, deja a salvo los derechos adquiridos con arreglo a las leyes preexistentes.\u201d <\/p>\n
En ese mismo orden de ideas, la ciudadana considera que el contrato de concesi\u00f3n para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales renovables es leg\u00edtimo ya que esa figura no elimina \u201cel deber de conservaci\u00f3n\u201d puesto que no s\u00f3lo \u201cen la resoluci\u00f3n o contrato respectivo, se deben contemplar las obligaciones a cargo de beneficiario para evitar el deterioro de los recursos y del ambiente, as\u00ed como las garant\u00edas que \u00e9ste constituir\u00eda para asegurar su cumplimiento\u201d sino que, adem\u00e1s, la entidad \u201cconcedente tiene que hacer el seguimiento de los permisos y concesiones que otorga\u201d y \u201ccuenta con prerrogativas como son la imposici\u00f3n de sanciones en caso de incumplimiento y la declaratoria de caducidad que procede por desconocimiento de las condiciones impuestas o pactadas.\u201d <\/p>\n
Para la interviniente, los cargos relativos a la falta de participaci\u00f3n comunitaria y a la vulneraci\u00f3n de la descentralizaci\u00f3n tampoco son de recibo. As\u00ed, \u201clos art\u00edculos 314, literal j), 317, 337 y 338 del C\u00f3digo en menci\u00f3n, se establecen instancias de consulta previa a la adopci\u00f3n de decisiones y de participaci\u00f3n ciudadana en la gesti\u00f3n ambiental\u201d, mientras que otras disposiciones de ese estatuto prev\u00e9n que la pol\u00edtica ambiental sea ejecutada por los gobiernos seccionales. <\/p>\n
Finalmente, la ciudadana considera que tampoco es v\u00e1lido el cargo, seg\u00fan el cual el c\u00f3digo de recursos naturales obstruye el desarrollo de la legislaci\u00f3n ambiental. Seg\u00fan su criterio, este planteamiento ofrece varios reparos, a saber: <\/p>\n
\u201ci) Se muestra ins\u00f3lito, por decir lo menos, afirmar que una ley obstaculiza la aplicaci\u00f3n del ordenamiento constitucional, puesto que en todo caso de incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y otra norma jur\u00eddica, se preferir\u00e1 siempre aquella. ii) Tampoco es posible que la vigencia de una ley subsista despu\u00e9s de expedida otra ley que regula \u00edntegramente las mismas materias, por razones obvias. iii) Lo fundamental de la ley 99 de 1993, es la creaci\u00f3n del Ministerio del Medio Ambiente y el reordenamiento del sector p\u00fablico encargado de la gesti\u00f3n ambiental que busc\u00f3 el fortalecimiento de las instituciones, la definici\u00f3n de sus competencias, mecanismos normativos y recursos financieros. iv) Dicha ley mantuvo la orientaci\u00f3n del t\u00edtulo preliminar del libro primero del Decreto 2811 de 1974, pero se expresa en los t\u00e9rminos de la ret\u00f3rica de vanguardia, y derog\u00f3 las disposiciones sobre tasas retributivas de costos ambientales y estudio de impacto ambiental. El libro segundo que trata sobre la propiedad, uso e influencia ambiental de los recursos naturales no fue objeto de variaci\u00f3n alguna; por el contrario, se reiter\u00f3 su vigencia en el art\u00edculo 31, numeral 9, al asignar competencia a las autoridades ambientales para otorgar el derecho a usar los recursos naturales renovables, seg\u00fan la normatividad existente; de igual manera, cuando la ley 99 de 1993, en los numerales 15, 16 y 18, del citado art\u00edculo, se refiere a las funciones en materia de creaci\u00f3n de \u00e1reas de manejo especial, se remite a las figuras establecidas en los art\u00edculos 308 y siguientes de este libro del C\u00f3digo.\u201d <\/p>\n
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
En su concepto de rigor, el Procurador General de la Naci\u00f3n, Jaime Bernal Cuellar, solicit\u00f3 que se declare la constitucionalidad de las normas impugnadas. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, la Vista Fiscal considera que no hay ambig\u00fcedad en la ley habilitante, pues \u201cel legislador determin\u00f3 en forma expresa los alcances de las facultades que confer\u00eda al Presidente\u201d. As\u00ed, desde un punto de vista sistem\u00e1tico, la \u201cLey 23 de 1973, revela la intenci\u00f3n del legislador en el sentido de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la Rep\u00fablica para expedir el C\u00f3digo de Recursos Naturales y de Protecci\u00f3n del medio Ambiente.\u201d Por ello, seg\u00fan el Ministerio P\u00fablico, la \u201creforma y adici\u00f3n de la legislaci\u00f3n vigente pod\u00eda realizarla el Gobierno a trav\u00e9s de la expedici\u00f3n de un C\u00f3digo, sin que pueda predicarse la existencia de una contradicci\u00f3n entre las normas del mencionado Estatuto, ya que el inciso segundo hace viable lo establecido en el primero.\u201d El Procurador concluye entonces al respecto: <\/p>\n
\u201cPodr\u00eda aceptarse la posici\u00f3n esgrimida por los impugnantes en el sentido de que el ejercicio de las facultades otorgadas al ejecutivo permit\u00edan a lo sumo expedir un Estatuto pero no un C\u00f3digo, en el evento en que no se hubiera consagrado en forma expresa la intenci\u00f3n del Legislador ordinario de delegar en el Gobierno la atribuci\u00f3n de dictar el C\u00f3digo de Recursos Naturales, pero el legislador consign\u00f3 tal facultad. Por tanto, no hay duda acerca de la voluntad del Congreso para que el Presidente dictara un conjunto de normas que regularan \u201cde manera completa, sistem\u00e1tica y coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho\u201d, como la relacionada con los recursos naturales renovables y preservaci\u00f3n ambiental.\u201d <\/p>\n
En ese mismo orden de ideas, la Vista Fiscal considera que es admisible que la ley habilitante se\u00f1ale que \u201cel Presidente podr\u00e1 expedir el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales\u201d, ya que simplemente el Legislador est\u00e1 reconociendo \u201cal Ejecutivo la facultad de actuar dentro de la \u00f3rbita por \u00e9l se\u00f1alada.\u201d Adem\u00e1s, y teniendo en cuenta que la anterior Constituci\u00f3n \u201cpermit\u00eda delegar en el Presidente de la Rep\u00fablica la facultad de expedir c\u00f3digos y que en forma expresa el Legislador lo habilit\u00f3 para elaborar el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales, no se advierte reparo de \u00edndole constitucional que afecte la validez del art\u00edculo 19 de la Ley 23 de 1973\u201d, ni del art\u00edculo 20 de esa misma Ley, que se limita a prever el asesoramiento de una Comisi\u00f3n consultiva. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, el Procurador concluye que tampoco son v\u00e1lidos los cargos relativos a una presunta extralimitaci\u00f3n del Gobierno ya que, al expedir el mencionado c\u00f3digo, el Presidente \u201cact\u00fao dentro del marco de la ley que lo habilitaba\u201d. <\/p>\n
El Ministerio P\u00fablico tambi\u00e9n considera que bien pod\u00eda el Gobierno modificar las normas del C\u00f3digo Civil sobre servidumbres \u201cde acueducto (Art. 107 de D-2811 de 1974), de desag\u00fce y de recibir aguas (Arts. 108 a 111 del D-2811 de 1974), de presa y estribo (Arts. 112 a 114 del D-2811 de 1974), de tr\u00e1nsito para transportar agua y abrevar ganado (Arts. 115 a 117 del D-2811 de 1974) y de uso de riberas (Arts. 118 del D-2811 de 1974), puesto que tienen directa relaci\u00f3n con las materias para las cuales se surti\u00f3 la delegaci\u00f3n legislativa.\u201d Adem\u00e1s, seg\u00fan se desprende de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en ese entonces, y en especial de la sentencia del 9 de abril de 1980, cuando se habilitaba al Presidente \u201ca trav\u00e9s de facultades extraordinarias para expedir c\u00f3digos, se le entregaba la facultad de reformar la legislaci\u00f3n vigente, pudiendo variar aspectos regulados en otras leyes o c\u00f3digos, pues este tipo de regulaci\u00f3n correspond\u00eda al mismo nivel jer\u00e1rquico de las dem\u00e1s leyes.\u201d Por ende, bien pod\u00eda el Gobierno \u201centrar a dictar normas especiales en materia de servidumbres, toda vez que esta materia se encuentra directamente relacionada con los recursos naturales renovables y la preservaci\u00f3n del medio ambiente.\u201d <\/p>\n
De otro lado, el Procurador rechaza el cargo sobre la posibilidad de declarar la inexequibilidad del C\u00f3digo de Recursos Naturales, \u201cbas\u00e1ndose en la diversa concepci\u00f3n de \u00e9ste frente a lo dispuesto en la Carta Pol\u00edtica de 1991\u201d por cuanto considera que el control de constitucionalidad no puede adelantarse en estos t\u00e9rminos, toda vez que se trata de \u201ccargos globales\u201d, respecto de los cuales no se puede concretar \u201cuna pretensi\u00f3n de inconstitucionalidad.\u201d Adem\u00e1s, la Vista Fiscal considera que \u201cno son incompatibles la protecci\u00f3n ambiental y la b\u00fasqueda de la igualdad en el acceso a los recursos naturales, puesto que ambos objetivos son un compromiso estatal.\u201d Finalmente, el Ministerio P\u00fablico destaca que en lo fundamental existe una gran armon\u00eda entre los principios que orientan el c\u00f3digo y lo dispuesta en la Carta. Seg\u00fan su criterio: <\/p>\n
\u201cAunque el C\u00f3digo de Recursos Naturales no se refiri\u00f3 expresamente al concepto de desarrollo sostenible, pues se trata de una normatividad expedida con anterioridad al mencionado informe, ello no significa que la Carta Pol\u00edtica de 1991 desconozca los principios que lo inspiran, pues las disposiciones transcritas deben ser interpretadas teniendo en cuentas el sistema de valores contenido en la Norma Superior. <\/p>\n
Las normas objeto de an\u00e1lisis permiten un aprovechamiento de la fauna silvestre, imponiendo una serie de controles y de medidas tendientes a asegurar su conservaci\u00f3n, fomento y aprovechamiento racional, para garantizar su utilizaci\u00f3n continuada. Por tanto, se puede afirmar que esta disposiciones desarrollan los preceptos de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en especial su art\u00edculo 80. <\/p>\n
Respecto de las acusaciones formuladas por los actores contra el Decreto 2811 de 1974, fundadas en la presunta vulneraci\u00f3n del principio de participaci\u00f3n comunitar\u00eda y de descentralizaci\u00f3n, resulta pertinente reiterar el argumento expuesto con anterioridad sobre los cargos globales, en tanto que no se indican en la demanda cu\u00e1les normas del Decreto 2811 de 1974 son las que contrar\u00edan los principios enunciados. <\/p>\n
Tampoco est\u00e1n llamados a prosperar los cargos relacionados con la necesidad de \u201csistematizar y racionalizar la legislaci\u00f3n ambiental\u201d, a trav\u00e9s de la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto 2811 de 1974, puesto que est\u00e1 tarea fue diferida por el Constituyente al Legislador, quien con observancia de las normas superiores que regulan la materia ambiental, pod\u00eda adicionar, derogar, modificar o reformar la legislaci\u00f3n vigente sobre la materia.\u201d <\/p>\n
La Vista Fiscal considera que la concesi\u00f3n para explotar los recursos naturales es admisible ya que a trav\u00e9s de ese contrato, los particulares contribuyen \u201cen la atenci\u00f3n inmediata y permanente de una necesidad colectiva representada por el inter\u00e9s de defender el entorno natural, someti\u00e9ndose para ello a las reglas previstas en el ordenamiento jur\u00eddico, particularmente las contenidas en los Estatutos que regulan la actividad contractual del Estado. <\/p>\n
Finalmente, el Procurador rechaza el cargo relacionado con la inconstitucionalidad del r\u00e9gimen de propiedad previsto por el C\u00f3digo. Seg\u00fan su criterio: <\/p>\n
\u201cLa prerrogativa que detenta el Estado sobre el entorno natural ha sido definida como \u201cdominio eminente\u201d, lo cual no significa que pueda ser considerado como propietario de los recursos naturales y del medio ambiente, sino que le confiere al Estado el derecho de administrar los bienes destinados a los prop\u00f3sitos establecidos en el art\u00edculo 80 de la Carta, garantizando que las actividades de protecci\u00f3n, preservaci\u00f3n, mejoramiento, aprovechamiento y manejo de los recursos, presten una utilidad p\u00fablica y se persiga con ellos un inter\u00e9s social. <\/p>\n
Por lo tanto, el r\u00e9gimen aplicable a los recursos naturales y al medio ambiente es de derecho p\u00fablico. Ello no significa que el reconocimiento de derechos adquiridos cambie el r\u00e9gimen de los mismos, pues, como se explic\u00f3, el Estado puede ejercer determinados derechos sobre los recursos naturales, pero no su propiedad.\u201d <\/p>\n
VII. FUNDAMENTO JUR\u00cdDICO <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1. Conforme al art\u00edculo 241 ordinales 4\u00ba y 5\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los art\u00edculos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973, del Decreto-Ley 2811 de 1974, y del numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 39 de la Ley 142 de 1994, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de normas que hacen parte de leyes o de decretos expedidos en uso de facultades extraordinarias. <\/p>\n
El primer asunto bajo revisi\u00f3n: \u00bfhubo vicios de competencia en la expedici\u00f3n del Decreto-Ley 2811 de 1974? <\/p>\n
2- Seg\u00fan los demandantes, en la expedici\u00f3n del Decreto-Ley 2811 de 1974 o C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente hubo vicio de competencia, no s\u00f3lo porque la ley habilitante era imprecisa sino, adem\u00e1s, porque el Gobierno se excedi\u00f3 en el ejercicio de las facultades que le fueron conferidas. Por el contrario, los intervinientes y la Vista Fiscal consideran que esas anomal\u00edas no existen, puesto que la norma que confiri\u00f3 las facultades, a pesar de ser amplia, era precisa, y el Ejecutivo expidi\u00f3 el decreto acusado dentro de los l\u00edmites de la competencia que le fue otorgada. Por consiguiente, el primer asunto que debe la Corte analizar es si hubo o no problemas de competencia en la expedici\u00f3n del citado c\u00f3digo. <\/p>\n
3- La Corte coincide con los actores en que los vicios ligados a la falta de competencia del Gobierno en el ejercicio de facultades extraordinarias no son de forma sino de competencia, por lo cual no opera la cl\u00e1usula de caducidad prevista por el art\u00edculo 242 ordinal 3\u00ba de la Carta. Por ende, a pesar de que el c\u00f3digo fue expedido en 1974, procede un examen de los cargos de los demandantes sobre este punto. Igualmente, la Corte considera que la normatividad relevante en este aspecto es la Constituci\u00f3n de 1886, con sus correspondientes reformas, puesto que se trata del examen de un eventual vicio en la formaci\u00f3n de la norma sujeta a control1, la cual fue expedida al amparo de la anterior Carta. Con tales precisiones, entra la Corte al examen de los cargos formulados por los demandantes. <\/p>\n
El alcance de las facultades concedidas por el art\u00edculo 19 de la Ley 23 de 1973 <\/p>\n
4- La norma habilitante establece: <\/p>\n
\u201cDe conformidad con el ordinal 12 del art\u00edculo 76 de la Constituci\u00f3n Nacional, rev\u00edstese al Presidente de la Rep\u00fablica de facultades extraordinarias por el t\u00e9rmino de un a\u00f1o, contado a partir de la fecha de la sanci\u00f3n de esta ley, para reformar y adicionar la legislaci\u00f3n vigente sobre recursos naturales renovables y preservaci\u00f3n ambiental, con el fin de lograr un aprovechamiento racional y una adecuada conservaci\u00f3n de dichos recursos. <\/p>\n
En ejercicio de las facultades que por la presente ley se confieren, el presidente de la Rep\u00fablica podr\u00e1 expedir el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente.\u201d <\/p>\n
Una simple lectura de la norma muestra que \u00e9sta faculta al Gobierno para llevar a cabo una tarea, a saber, \u201creformar y adicionar la legislaci\u00f3n vigente sobre recursos naturales renovables y preservaci\u00f3n ambiental\u201d, con un determinado objetivo, que es lograr \u201cun aprovechamiento racional y una adecuada conservaci\u00f3n de dichos recursos.\u201d Por su parte el segundo inciso agrega que para tal efecto el Gobierno podr\u00e1 expedir un c\u00f3digo sobre la materia, a saber el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente. Seg\u00fan los actores, esa norma es imprecisa pues por una lado faculta al Gobierno a simplemente adicionar o reformar la legislaci\u00f3n vigente, mientras que por el otro, le concede la posibilidad de expedir un c\u00f3digo en la materia. <\/p>\n
La Corte no comparte ese criterio de los demandantes, pues el segundo inciso debe ser le\u00eddo a la luz del primero. As\u00ed, la norma habilit\u00f3 al Gobierno de manera gen\u00e9rica para reformar y adicionar toda la legislaci\u00f3n sobre recursos renovables, pero como era muy posible que el Ejecutivo, al desarrollar tal tarea, llegara a la conclusi\u00f3n de que lo m\u00e1s conveniente era expedir un nuevo c\u00f3digo a fin de tener un cuerpo sistem\u00e1tico y coherente sobre el tema, el Congreso decidi\u00f3 conferirle esa posibilidad espec\u00edfica. Y esa decisi\u00f3n del Legislador ordinario es totalmente razonable, puesto que si no se puntualizaba en el inciso segundo que el Gobierno pod\u00eda expedir un c\u00f3digo en la materia, entonces no quedaba claro si el Ejecutivo pod\u00eda utilizar ese mecanismo para reformar y adicionar la legislaci\u00f3n existente hasta ese momento en esta materia. <\/p>\n
Por ende, para la Corte resulta claro que el art\u00edculo 19 de la Ley 23 de 1973 confiri\u00f3 facultades al Gobierno para expedir un C\u00f3digo de Recursos Naturales. <\/p>\n
Igualmente, el estudio del tr\u00e1mite legislativo de la Ley 23 de 1973 permite llegar a id\u00e9ntica conclusi\u00f3n. As\u00ed, al presentar el proyecto No 115 de 1973, el entonces Ministro de Agricultura, Hern\u00e1n Vallejo Mej\u00eda, hizo expl\u00edcita la voluntad del Ejecutivo de que le confirieran facultades para expedir un c\u00f3digo en la materia, pues se\u00f1al\u00f3 expresamente \u201cque no por capricho, este Gobierno solicita facultades para expedir un C\u00f3digo de Recursos Naturales\u201d2. Por su parte, la ponencia para segundo debate en el Senado indica que en la Comisi\u00f3n Primera de esa Corporaci\u00f3n se reconoci\u00f3 la bondad del proyecto presentado por el Gobierno y especialmente \u201cla necesidad de actualizar y codificar las disposiciones ca\u00f3ticas, dispersas y anticuadas\u201d en ese campo, por lo cual defiende la autorizaci\u00f3n de la expedici\u00f3n del c\u00f3digo (subrayas no originales)3. Finalmente, la ponencia para primer debate en el Senado es igualmente expl\u00edcita en este punto pues afirma que la \u201cca\u00f3tica, dispersa y arcaica legislaci\u00f3n en materia de protecci\u00f3n a los recursos naturales, muestra a las claras la necesidad doble de su actualizaci\u00f3n y codificaci\u00f3n para lograr de una vez la adecuaci\u00f3n a los fen\u00f3menos de la hora presente y la facilidad de consulta y aplicaci\u00f3n por los funcionarios encargados de esa tarea (subrayas no originales)\u201d4. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, la voluntad del Congreso de conceder al Gobierno facultades para expedir un c\u00f3digo de recursos naturales fue muy clara, por lo cual la Corte no comparte el criterio de los actores, seg\u00fan el cual la autorizaci\u00f3n s\u00f3lo comprend\u00eda la posibilidad de dictar un estatuto en la materia. En efecto, los actores desconocen no s\u00f3lo el tenor literal del inciso segundo del art\u00edculo 19 de la Ley 23 de 1973 sino tambi\u00e9n el t\u00edtulo y los propios antecedentes de esa normatividad, todos los cuales permiten concluir que las facultades extraordinarias inclu\u00edan la posibilidad de expedir un c\u00f3digo. <\/p>\n
6- Las distinciones se\u00f1aladas por los demandantes entre un estatuto y un c\u00f3digo, y entre reformar y adicionar la legislaci\u00f3n ambiental y expedir un c\u00f3digo en la materia, lejos de sustentar sus acusaciones, son contrarias a sus pretensiones. As\u00ed, esas diferenciaciones permiten comprender mejor el sentido del inciso segundo del art\u00edculo 19. En efecto, como bien lo se\u00f1ala la Vista Fiscal, en la medida en que pod\u00eda haber duda sobre si la expedici\u00f3n de un c\u00f3digo de recursos naturales se encontraba incluida dentro de las facultades conferidas para \u201creformar o adicionar la legislaci\u00f3n vigente sobre recursos naturales\u201d, es que el Gobierno, al presentar el proyecto, y el Congreso, al aprobar la ley, decidieron espec\u00edficamente establecer que el Presidente pod\u00eda expedir un c\u00f3digo en la materia. <\/p>\n
De otro lado, incluso si se aceptara el argumento de los actores, seg\u00fan el cual debe entenderse que la norma habilitante habr\u00eda conferido al Gobierno la facultad para dictar no un \u201cc\u00f3digo\u201d sino un \u201cestatuto\u201d sobre recursos naturales, no por ello ser\u00eda inconstitucional el decreto acusado, por la sencilla raz\u00f3n de que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la anterior Constituci\u00f3n, el concepto de estatuto es m\u00e1s amplio que el de c\u00f3digo. As\u00ed, seg\u00fan esa doctrina constitucional, un c\u00f3digo \u201ces un conjunto arm\u00f3nico y coherente de disposiciones sobre una materia, que se ordena en un solo cuerpo\u201d, mientras que \u201cel estatuto es el r\u00e9gimen jur\u00eddico que gobierna determinada actividad o un ramo especializado, el cual puede estar integrado por normas de distintas leyes, decretos u otros textos jur\u00eddicos, sin que necesariamente deban estar compendiadas en un solo texto\u201d5. Por consiguiente, conclu\u00eda la Corte Suprema de Justicia, \u201cel concepto de Estatuto es m\u00e1s amplio que el de C\u00f3digo y consiste en un conjunto normativo que gobierna una determinada actividad o ramo especializado, y que puede hallarse integrado por normas de diferente naturaleza\u201d (subrayas no originales)6. Conforme a tal jurisprudencia, y en virtud del principio de que en materia de competencia quien puede lo m\u00e1s puede tambi\u00e9n lo menos, es de fuerza concluir que si el Gobierno estaba habilitado para expedir un estatuto de recursos naturales, entonces tambi\u00e9n pod\u00eda expedir un c\u00f3digo en la materia. <\/p>\n
7- En ese orden de ideas, la Corte tampoco considera de recibo el cargo de los actores seg\u00fan el cual la expresi\u00f3n \u201cpodr\u00e1 expedir\u201d el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente es contraria a la Carta, al otorgar al Gobierno una autorizaci\u00f3n abierta que desvirt\u00faa la naturaleza excepcional de las facultades extraordinarias, por las siguientes dos razones: de un lado, las facultades extraordinarias no son \u00f3rdenes al Gobierno para que legisle sobre una materia, sino posibilidades que excepcionalmente se le conceden para que regule una materia legal dentro de un determinado lapso. Tanto es as\u00ed, que si el Gobierno no ejerce esas facultades dentro del t\u00e9rmino fijado, no incurre en ninguna responsabilidad sino que simplemente su competencia excepcional se agota. De otro lado, esa norma estaba simplemente especificando que el Gobierno, como legislador extraordinario, ten\u00eda dos posibilidades: limitarse a reformar y adicionar la legislaci\u00f3n existente, o expedir un cuerpo sistem\u00e1tico que ordenara una materia que hasta ese momento se encontraba dispersa. Y ninguna objeci\u00f3n encuentra la Corte a esa situaci\u00f3n ya que es perfectamente leg\u00edtimo que el Congreso, al conceder facultades extraordinarias al Gobierno, proceda a se\u00f1alarle que puede optar entre cursos diversos de acci\u00f3n, siempre y cuando la ley habilitante delimite con precisi\u00f3n la \u00f3rbita extraordinaria de competencia del Ejecutivo, tal y como sucede en este caso. <\/p>\n
Distinci\u00f3n entre precisi\u00f3n y generalidad de las facultades extraordinarias, y la constitucionalidad de los art\u00edculos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973. <\/p>\n
8- Con todo, podr\u00eda argumentarse que la imprecisi\u00f3n del art\u00edculo 19 de la Ley 23 de 1973 deriva del car\u00e1cter gen\u00e9rico de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas al Gobierno, ya que se lo autoriz\u00f3 a expedir un c\u00f3digo sobre una materia, con lo cual se desconoc\u00eda la naturaleza excepcional de esta instituci\u00f3n, que altera las reglas ordinarias de reparto de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo. Sin embargo ese cargo no es v\u00e1lido por cuanto, como bien lo se\u00f1alan algunos intervinientes, no se puede confundir la amplitud de unas facultades extraordinarias, con su falta de precisi\u00f3n. Esta Corporaci\u00f3n tiene bien establecido que las facultades concedidas al Gobierno pueden ser amplias, sin por ello ser imprecisas, ya que \u201cla jurisprudencia ha se\u00f1alado que el concepto “precisi\u00f3n” se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitaci\u00f3n de la materia a la que se refiere.\u201d7 La Corte Constitucional reitera as\u00ed los criterios establecidos en este punto por la Corte Suprema de Justicia cuando ejerc\u00eda la guarda de la Carta. Dijo al respecto ese tribunal: <\/p>\n
“Por axioma antin\u00f3mico, lo que sem\u00e1nticamente se contrapone a lo preciso, es lo impreciso, lo vago, lo ambiguo, lo ilimitado; pero no lo amplio cuando es claro, ni lo gen\u00e9rico cuando es limitado y n\u00edtido. Tampoco es admisible identificar como extensivo de lo preciso lo restringido o lo expreso. <\/p>\n
Una ley de facultades en la que para evitar el cargo de imprecisi\u00f3n hubiere que detallar en forma minuciosa un recetario exhaustivo de las materias conferidas, como condici\u00f3n de su validez constitucional, perder\u00eda su esencial raz\u00f3n de ser, o sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y devendr\u00eda ley ordinaria y har\u00eda in\u00fatil o nugatorio el decreto extraordinario. Lo que exige la Constituci\u00f3n es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa expresi\u00f3n normativa, pero no su total expresividad.8″ <\/p>\n
9- La concesi\u00f3n de facultades al Gobierno para expedir un c\u00f3digo de recursos naturales, si bien era amplia, era precisa, pues delimitaba de manera concisa la competencia legislativa extraordinaria del Ejecutivo. Adem\u00e1s, ninguna objeci\u00f3n constitucional se puede hacer a que el Congreso hubiera autorizado al Presidente a expedir un c\u00f3digo pues, durante la vigencia de la anterior Constituci\u00f3n, se consideraba que era posible expedir ese tipo de normatividad por medio de facultades extraordinarias. As\u00ed, la Corte Suprema de Justicia expresamente se\u00f1al\u00f3 que el Congreso pod\u00eda otorgar facultades extraordinarias \u201ctanto para expedir disposiciones con fuerza legislativa que tengan la forma de la ley ordinaria o adopten la denominaci\u00f3n de c\u00f3digos\u201d9. Por tal raz\u00f3n, la jurisprudencia constitucional, durante la vigencia de la anterior Carta, en diversas ocasiones dio \u201cpaso de exequibilidad a las leyes de facultades extraordinarias relativas a las expediciones de los actuales C\u00f3digos de Procedimiento Civil, de Comercio, de Polic\u00eda y Penal, entre otros10.” <\/p>\n
<\/p>\n
10- Conforme a todo lo anterior, la Corte concluye que el art\u00edculo 19 de la Ley 23 de 1973 es constitucional pues confiri\u00f3 al Gobierno unas facultades extraordinarias, precisas y pro tempore, tal y como lo exig\u00eda la normatividad constitucional vigente en ese momento, por lo cual ese art\u00edculo ser\u00e1 declarado exequible en la parte resolutiva de esta sentencia. Por la misma raz\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n declarar\u00e1 tambi\u00e9n la constitucionalidad del art\u00edculo 20 de esa misma ley, ya que esa disposici\u00f3n se limita a prever la existencia de una comisi\u00f3n consultiva formada por dos senadores y dos representantes elegidos por las respectivas corporaciones, y por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la cual deb\u00eda asesorar al Presidente en el ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas. <\/p>\n
Ausencia de extralimitaci\u00f3n en el ejercicio de las facultades por el Gobierno. <\/p>\n
11- El anterior examen muestra que tampoco es de recibo el cargo de los actores seg\u00fan el cual el Presidente se extralimit\u00f3 al expedir el C\u00f3digo de Recursos Naturales, sin tener competencia para hacerlo, puesto que la Corte ya demostr\u00f3 que la ley habilitante confiri\u00f3 al Gobierno, de manera expresa y precisa, la facultad para expedir el mencionado c\u00f3digo. La Corte concluye entonces que no hubo exceso por parte del Gobierno al expedir el decreto 2811 de 1974, lo cual no quiere decir que eventualmente no haya podido haber extralimitaci\u00f3n en relaci\u00f3n con un determinado art\u00edculo del c\u00f3digo, pues es posible que el contenido de algunas disposiciones expedidas por el Gobierno exceda el \u00e1mbito de competencia extraordinario de que gozaba el Presidente. Sin embargo, no puede entrar la Corte a efectuar una revisi\u00f3n de todos los art\u00edculos del c\u00f3digo, con el fin de determinar si frente a cada uno de ellos hubo o no extralimitaci\u00f3n, puesto que, tal y como esta Corporaci\u00f3n lo tiene bien establecido, a ella no le corresponde estudiar oficiosamente la constitucionalidad de las leyes ordinarias sino examinar las normas espec\u00edficas que sean demandadas por los ciudadanos (CP art. 241). Por ello, cuando existe una acusaci\u00f3n general, por razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo normativo, pero no un ataque individualizado contra cada una de las disposiciones que lo integran, la v\u00eda procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso de que la acusaci\u00f3n no prospere. En tales eventos, debe la Corte declarar constitucionales las disposiciones pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto s\u00f3lo opera por los motivos analizados en la sentencia11. Por tal raz\u00f3n, esta Corporaci\u00f3n proceder\u00e1 a declarar exequible el Decreto-Ley 2811 de 1974, pero \u00fanicamente en relaci\u00f3n con el cargo formulado por el demandante, esto es, por cuanto el Gobierno no se excedi\u00f3 en el ejercicio de las facultades extraordinarias al expedir un c\u00f3digo de recursos naturales. Esto significa que, con posterioridad a esta sentencia, los ciudadanos podr\u00e1n demandar los distintos art\u00edculos de ese cuerpo normativo no s\u00f3lo si juzgan que su contenido normativo desconoce la Carta sino tambi\u00e9n en caso de que consideren que en relaci\u00f3n con alguno o algunos de esos art\u00edculos, el Gobierno se excedi\u00f3 en el ejercicio de sus facultades extraordinarias. <\/p>\n
12- Seg\u00fan los demandantes, incluso si se admite que el Gobierno ten\u00eda competencia para promulgar el C\u00f3digo de Recursos Naturales, de todos modos el Presidente incurri\u00f3 en extralimitaci\u00f3n al expedir los art\u00edculos 106 a 118 del decreto acusado, por cuanto esas normas modifican el r\u00e9gimen de servidumbres del C\u00f3digo Civil, cuando el Gobierno carec\u00eda de competencia para tal efecto. Por el contrario, seg\u00fan los intervinientes y la Vista Fiscal, no hubo tal vicio ya que esas normas tratan del r\u00e9gimen de servidumbres de aguas, abrevaderos y uso de riberas de los r\u00edos, por lo cual el Gobierno pod\u00eda regular la materia e incorporarla en el C\u00f3digo de Recursos Naturales, para cuya expedici\u00f3n le fueron conferidas las facultades extraordinarias. <\/p>\n
13- En principio, podr\u00eda pensarse que los demandantes tienen raz\u00f3n, pues el art\u00edculo 19 de la Ley 23 de 1973 no faculta expresamente al Gobierno para modificar el C\u00f3digo Civil ya que la competencia excepcional fue otorgada para que el Gobierno procediera a \u201creformar y adicionar la legislaci\u00f3n vigente sobre recursos naturales renovables y preservaci\u00f3n ambiental\u201d y, si lo consideraba necesario, expidiera un C\u00f3digo de Recursos Naturales. Ahora bien, la interpretaci\u00f3n del alcance de las facultades extraordinarias, en la medida en que \u00e9stas implican una excepci\u00f3n al reparto ordinario de competencias entre el Ejecutivo y el Legislativo, debe ser estricta y restrictiva, como bien lo se\u00f1alan los actores y conforme lo tiene bien establecido la jurisprudencia constitucional12, por lo cual se entiende que el Gobierno s\u00f3lo puede regular los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni analog\u00edas. En ese orden de ideas, como la norma habilitante no confiri\u00f3 facultades expresas al Gobierno para reformar el derecho civil, podr\u00eda concluirse que el Ejecutivo carec\u00eda de competencia para modificar el r\u00e9gimen de servidumbres regulado por el C\u00f3digo Civil. <\/p>\n
A pesar de lo anterior, la Corte considera que el cargo de los actores no es de recibo pues, como ya se vio, durante la vigencia de la Constituci\u00f3n anterior, se pod\u00edan conceder facultades extraordinarias para modificar las normas de los c\u00f3digos, pues no exist\u00eda la prohibici\u00f3n constitucional de expedir c\u00f3digos con base en esa competencia extraordinaria, y entre los c\u00f3digos y las leyes no existe ninguna relaci\u00f3n jer\u00e1rquica. Este punto lo aclar\u00f3 en su momento la Corte Suprema de Justicia, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201cEn la Constituci\u00f3n, hecha la salvedad de la nomenclatura, no existe diferencia ni de origen de contenido, ni de procedimiento de tramitaci\u00f3n, con excepci\u00f3n de este \u00faltimo aspecto de lo que establece en el inciso 2\u00ba del Art. 76, entre las leyes comunes y los c\u00f3digos a que se refiere el ordinal 2\u00ba del Art. 76, entre las leyes comunes y los c\u00f3digos a que se refiere el ordinal 2\u00ba del art\u00edculo 76. Por lo mismo, tampoco existe relaci\u00f3n de jerarqu\u00eda entre estos y aqu\u00e9llas, con subordinaci\u00f3n de las \u00faltimas. <\/p>\n
Tan cierta es la anterior afirmaci\u00f3n, que si se lee atentamente la f\u00f3rmula inicial del art\u00edculo mencionado, resulta que los c\u00f3digos son expedidos por el congreso \u2018por medio de leyes\u2019, es decir, que los c\u00f3digos son leyes, revisten la forma de leyes, se tramitan y aprueban como leyes, se interpretan, reforman y derogan mediante leyes, como lo prescriben los ordinales 1\u00ba y 2\u00ba del mismo art\u00edculo 76. <\/p>\n
En consecuencia, expedir c\u00f3digos es dictar leyes, es legislar, es ejercer funci\u00f3n legislativa, o sea, desarrollar la competencia legislativa ordinaria del Congreso. Por eso, el ordinal 2\u00ba mencionado, a m\u00e1s del encabezamiento del art\u00edculo sobre el cual se llam\u00f3 la atenci\u00f3n, dice \u201cexpedir c\u00f3digos en todos los ramos de la legislaci\u00f3n\u2026\u201d. De estas expresiones se deduce que el concepto de \u2018c\u00f3digos\u2019 se refiere simplemente a una cierta t\u00e9cnica legislativa, a una cierta forma de legislar, en tanto, se pretenda una regulaci\u00f3n sistem\u00e1tica de una materia en un estatuto \u00fanico, pero no alude a un conjunto de disposiciones de contenido, valor o naturaleza diferentes a los de la ley com\u00fan. <\/p>\n
Dentro de estas precisiones, no habiendo diferencia sustancial entre la ley y los c\u00f3digos y no estableci\u00e9ndola la Constituci\u00f3n, el Congreso puede otorgar facultades extraordinarias al Gobierno de las previstas y condicionadas en el ordinal 12 del art\u00edculo 76 tanto para expedir disposiciones con fuerza legislativa que tengan la forma de la ley ordinaria o adopten la denominaci\u00f3n de c\u00f3digos\u201d13. <\/p>\n
\u201cEl hecho, pues, de que el C\u00f3digo contemple, por v\u00eda de pena accesoria la exclusi\u00f3n de determinadas personas, en forma temporal, de la calidad de comerciantes, y de que haya dicho c\u00f3mo se protegen penalmente los t\u00edtulos valores, no implica en modo alguno extralimitaci\u00f3n de las facultades extraordinarias, pues los dos aspectos suponen una regulaci\u00f3n necesaria de la actividad comercial, y por su naturaleza y alcances pertenecen a un C\u00f3digo de Comercio. No hay en este aspecto violaci\u00f3n alguna de la Carta.14\u201d <\/p>\n
Por ende, la variaci\u00f3n de normas del c\u00f3digo civil en ejercicio de facultades extraordinarias para expedir un c\u00f3digo de recursos naturales y actualizar la legislaci\u00f3n sobre recursos naturales es admisible, y no implica extralimitaci\u00f3n del Gobierno, siempre y cuando se trate de normas civiles que se encuentren directamente relacionadas con el tema ambiental. Y ello sucede en este caso pues, como bien lo se\u00f1alan los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico, los art\u00edculos 106 a 118 del decreto 2811 de 1974 regulan servidumbres sobre recursos naturales, y en especial sobre el agua, como lo demuestra la simple lectura de esas normas. <\/p>\n
As\u00ed, el art\u00edculo 106 se limita a se\u00f1alar que en este punto el C\u00f3digo de Recursos Naturales modifica parcialmente la legislaci\u00f3n civil. Por su parte, el art\u00edculo 107 trata de la servidumbre de acueducto, los art\u00edculos 108 a 111 de la servidumbre de desag\u00fce y de recibir aguas, los art\u00edculos 112 a 114 de la servidumbre de presa y estribo, los art\u00edculos 115 a 117 de la servidumbre de tr\u00e1nsito para transportar agua y abrevar ganado y, finalmente, el art\u00edculo 118 de la servidumbre de uso de riberas. Como vemos, estos art\u00edculos modifican el r\u00e9gimen de servidumbres relacionadas con la preservaci\u00f3n del medio ambiente pues regulan la utilizaci\u00f3n del agua, que es recurso natural renovable por excelencia, por lo cual, merece especial protecci\u00f3n en virtud de los mandatos ecol\u00f3gicos de la Carta, tal y como esta Corporaci\u00f3n ya lo hab\u00eda se\u00f1alado en anteriores oportunidades15. <\/p>\n
La distinci\u00f3n entre legislaci\u00f3n ambiental y legislaci\u00f3n civil sobre recursos naturales y la ausencia de extralimitaci\u00f3n. <\/p>\n
14- Por todo lo anterior, la Corte concluye que el Gobierno no se excedi\u00f3 al expedir los art\u00edculos 106 a 118 del decreto 2811 de 1974 ya que es cierto que esos art\u00edculos modificaron normas del C\u00f3digo Civil, pero en un asunto que ca\u00eda en su \u00f3rbita de competencia, puesto que estas servidumbres est\u00e1n directamente relacionadas con el uso de recursos naturales renovables como el agua. Es m\u00e1s, esta Corporaci\u00f3n considera que la decisi\u00f3n gubernamental de modificar ciertas normas civiles es totalmente congruente con la finalidad de la regulaci\u00f3n ecol\u00f3gica que se quer\u00eda expedir en ese momento, puesto que uno de sus objetivos, tal y como lo establece la ley habilitante y las primeras normas del propio c\u00f3digo, era lograr un aprovechamiento racional y una adecuada conservaci\u00f3n de los recursos naturales renovables. En tales circunstancias, resultaba perfectamente razonable que el Presidente haya querido sustraer ciertos asuntos relacionados con el uso y la explotaci\u00f3n de tales recursos de la legislaci\u00f3n civil, por cuanto \u00e9sta se rige primariamente por el principio de autonom\u00eda de la voluntad, el cual puede entrar en conflicto con la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad (CP art. 58) y con la nueva relaci\u00f3n entre la sociedad y naturaleza, que es propia de una legislaci\u00f3n ambiental, como la que se quer\u00eda expedir. As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda se\u00f1alado que \u201cla filosof\u00eda que inspir\u00f3 al C\u00f3digo de 1974 fue la de recoger y someter a cr\u00edtica toda la legislaci\u00f3n de aguas vigente hasta entonces, actualizarla y complementarla, de modo que guardara armon\u00eda con su concepci\u00f3n ambientalista moderna que propugna la regulaci\u00f3n normativa integral sobre los recursos naturales y la protecci\u00f3n al ambiente, dado que aqu\u00e9llos constituyen un elemento esencial de \u00e9ste\u201d16. <\/p>\n
En el fondo, se podr\u00eda decir que la finalidad del c\u00f3digo fue la de crear una legislaci\u00f3n ambiental en el pa\u00eds, por lo cual decidi\u00f3 sustraer de la legislaci\u00f3n civil ciertas materias relacionadas con el uso de los recursos naturales. En efecto, no toda disposici\u00f3n jur\u00eddica que regula el empleo de un recurso natural debe ser entendida como una norma ambiental. Por ejemplo, muchos art\u00edculos del estatuto civil establecen c\u00f3mo se adquieren y transfieren los bienes materiales, que son en muchos casos recursos naturales, pero no por ello esas disposiciones civiles se transforman en normas ambientales, ya que no s\u00f3lo est\u00e1n basadas en el principio de autonom\u00eda de la voluntad sino que, adem\u00e1s, est\u00e1n interesadas fundamentalmente en regular la circulaci\u00f3n social de estos bienes, por lo cual la relaci\u00f3n entre las personas y los ecosistemas pasa pr\u00e1cticamente en silencio. En cambio, lo propio de una norma ambiental es que considera a la naturaleza no s\u00f3lo como un objeto de apropiaci\u00f3n privada o social sino como un bien jur\u00eddicamente tutelable, con lo cual la relaci\u00f3n normativa entre la naturaleza y la sociedad se transforma, tal y como se mostrar\u00e1 posteriormente en los fundamentos 18 a 21 de esta sentencia. El pensamiento ecol\u00f3gico y las normas ambientales implican entonces un cambio de paradigma, que obliga a repensar el alcance de muchas de las categor\u00edas jur\u00eddicas tradicionales, ya que la finalidad del derecho se ampl\u00eda. En efecto, el ordenamiento jur\u00eddico ya no s\u00f3lo buscar\u00e1 regular las relaciones sociales sino tambi\u00e9n la relaci\u00f3n de la sociedad con la naturaleza, con el fin de tomar en cuenta el impacto de las din\u00e1micas sociales sobre los ecosistemas, as\u00ed como la repercusi\u00f3n del medio ambiente en la vida social. En tales circunstancias, si la finalidad de las autorizaciones conferidas al Presidente era crear una verdadera legislaci\u00f3n ambiental, entonces es natural que esa competencia incluyera la posibilidad de modificar la legislaci\u00f3n civil sobre recursos naturales con el fin de convertir esas disposiciones de derecho privado en normas ambientales. Los art\u00edculos 106 a 118 del decreto 2811 de 1974 ser\u00e1n entonces declarados exequibles pero, por las razones anteriormente mencionadas en esta sentencia, la Corte limitar\u00e1 el alcance de la cosa juzgada constitucional al cargo formulado por los demandantes. <\/p>\n
El segundo asunto bajo revisi\u00f3n. <\/p>\n
15- Para los actores, el decreto acusado es inconstitucional por cuanto la filosof\u00eda que lo inspira es contraria a los principios ecol\u00f3gicos de la Carta. Seg\u00fan su criterio, la finalidad esencial del c\u00f3digo es asegurar el acceso igualitario a la explotaci\u00f3n de los recursos naturales, de conformidad con los principios establecidos en la materia por la Reuni\u00f3n de Estocolmo de 1972, mientras que la Carta de 1991 confiere una dimensi\u00f3n m\u00e1s amplia al fen\u00f3meno ecol\u00f3gico, ya que no s\u00f3lo define el medio ambiente sano como un derecho colectivo (CP art. 79) sino que, adem\u00e1s, modifica la relaci\u00f3n entre la sociedad y la naturaleza al introducir conceptos como el de desarrollo sostenible (CP art. 80). Por su parte, los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico consideran que ese cargo no es procedente, ya que es muy gen\u00e9rico, pues una ley no puede ser retirada del ordenamiento debido \u00fanicamente a una eventual incompatibilidad filos\u00f3fica entre sus normas y la Carta. Seg\u00fan su parecer, la inconstitucionalidad s\u00f3lo puede ser declarada si existe una vulneraci\u00f3n directa de determinados preceptos constitucionales. Adem\u00e1s, se\u00f1alan los intervinientes y el Procurador, lo cierto es que no existe ninguna incompatibilidad entre las normas constitucionales y el decreto acusado pues la Carta de 1991, en muchos aspectos, se limit\u00f3 a constitucionalizar los principios consagrados en el C\u00f3digo de Recursos Naturales. Como vemos, para resolver este cargo de los actores, la Corte debe, en primer t\u00e9rmino, se\u00f1alar si es posible declarar la inconstitucionalidad de una ley por una incompatibilidad filos\u00f3fica de la misma con la Carta, o si por el contrario ese tipo de acusaciones no son v\u00e1lidas y debe la Corte inhibirse, como lo sugieren el Procurador y los intervinientes. En segundo t\u00e9rmino, y en caso de que proceda un pronunciamiento de fondo, debe la Corte entrar a estudiar si existe la referida incompatibilidad se\u00f1alada por los actores. <\/p>\n
Los principios constitucionales y la ley. <\/p>\n
16- La Corte coincide con los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico en que s\u00f3lo procede retirar del ordenamiento una norma legal si \u00e9sta viola un precepto constitucional y, adem\u00e1s, el texto legal acusado no admite ninguna interpretaci\u00f3n conforme a la Carta. As\u00ed, esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que \u201cpara llegar a la declaraci\u00f3n de inexequibilidad total o parcial de una disposici\u00f3n de la ley es menester definir si existe una oposici\u00f3n objetiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la Constituci\u00f3n” (subrayas no originales)17. Esta regla se aplica incluso para las normas preconstituyentes, pues la Carta de 1991 no derog\u00f3 en bloque toda la normatividad precedente sino que se limit\u00f3 a abrogar la Constituci\u00f3n anterior. Por consiguiente, no es posible declarar la inexequibilidad de una disposici\u00f3n legal, incluso preconstituyente, \u00fanicamente porque una persona considera que la norma acusada difiere, de manera gen\u00e9rica, de la filosof\u00eda que subyace a la Carta, pues se trata de un cargo demasiado ambiguo, que no permite verdaderamente que se desarrolle una controversia constitucional en la materia, presupuesto esencial de un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional. En esos casos, la Corte debe inadmitir la demanda o inhibirse de pronunciarse de fondo, pues se entiende que el actor no cumpli\u00f3 el requisito se\u00f1alado por el art\u00edculo 2\u00ba del decreto 2067 de 1991, seg\u00fan el cual corresponde al demandante se\u00f1alar las normas constitucionales vulneradas y las razones por las cu\u00e1les las estima infringidas. Por ello esta Corporaci\u00f3n ha precisado que los demandantes deben formular \u201cacusaciones susceptibles de ser analizadas y discutidas mediante el tr\u00e1mite propio del control constitucional abstracto\u201d, esto es, \u201cun cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra una norma legal\u201d ya que si se limitan a \u201cefectuar una formulaci\u00f3n vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar espec\u00edficamente la disposici\u00f3n\u201d, entonces esa \u201comisi\u00f3n de concretar la acusaci\u00f3n impide que se desarrolle la discusi\u00f3n propia del juicio de constitucionalidad\u201d18. <\/p>\n
17- A pesar de lo anterior, la Corte considera que es necesario diferenciar aquel evento en que los cargos son ambiguos y abstractos, y por ende no permiten que se desarrolle una controversia constitucional, de aquellas ocasiones en que los demandantes atacan una ley por vulnerar uno o varios principios contenidos en la Carta, pues en estos \u00faltimos casos la acusaci\u00f3n es concreta y espec\u00edfica, ya que se estar\u00eda se\u00f1alando que las disposiciones acusadas violan una norma constitucional particular. En efecto, los principios constitucionales, a pesar de tener una forma de interpretaci\u00f3n y aplicaci\u00f3n diversa a las reglas, pues est\u00e1n sujetos a un ejercicio de ponderaci\u00f3n, no por ello dejan de ser normas constitucionales, por lo cual deben ser respetados por la ley. Por ende, una disposici\u00f3n legal incompatible con un principio constitucional debe ser declarada inexequible, en caso de que no admita una interpretaci\u00f3n conforme a la Carta. Esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado que la fuerza normativa de los principios y valores constitucionales es tan clara que incluso habr\u00eda que retirar del ordenamiento aquellas disposiciones que vulneran el Pre\u00e1mbulo, ya que \u00e9ste forma parte de la Carta y \u201cgoza de poder vinculante en cuanto sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea de \u00edndole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de los fines en \u00e9l se\u00f1alados, lesiona la Constituci\u00f3n porque traiciona sus principios\u201d19. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, la Corte considera que en el presente caso procede un examen de fondo de la impugnaci\u00f3n de los actores, ya que si bien ellos hablan gen\u00e9ricamente de una diferencia de concepci\u00f3n sobre el medio ambiente entre la Constituci\u00f3n y el C\u00f3digo de Recursos Naturales, lo cierto es que tambi\u00e9n estructuran un cargo concreto, puesto que impugnan el decreto acusado por vulnerar la protecci\u00f3n constitucional al medio ambiente establecida en los art\u00edculos 78 a 81 de la Carta. Ahora bien, si la regulaci\u00f3n contenida en el C\u00f3digo de Recursos Naturales, o en alguna de las disposiciones que lo integran, es de verdad contraria a esos principios constitucionales, es deber de esta Corporaci\u00f3n excluir del ordenamiento las correspondientes normas inconstitucionales, con el fin de garantizar la integridad y supremac\u00eda de la Carta (CP art. 241). Entra pues la Corte al examen material del cargo formulado por los demandantes. <\/p>\n
Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica y filosof\u00eda del C\u00f3digo de Recursos Naturales: complementariedades y tensiones entre el desarrollo sostenible y la igualdad en el acceso a la explotaci\u00f3n de los recursos naturales.. <\/p>\n
18- La Corte coincide con los demandantes en que la Constituci\u00f3n de 1991 modific\u00f3 profundamente la relaci\u00f3n normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Por ello esta Corporaci\u00f3n ha se\u00f1alado, en anteriores decisiones, que la protecci\u00f3n del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento jur\u00eddico que la Carta contiene una verdadera “constituci\u00f3n ecol\u00f3gica”, conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relaci\u00f3n de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente. Igualmente la Corte ha precisado que esta Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple dimensi\u00f3n: de un lado, la protecci\u00f3n al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jur\u00eddico puesto que es obligaci\u00f3n del Estado proteger las riquezas naturales de la Naci\u00f3n (CP art 8). De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas v\u00edas judiciales (CP art 79). Y, finalmente, de la constituci\u00f3n ecol\u00f3gica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares20. Es m\u00e1s, en varias oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constituci\u00f3n es tal que implica para el Estado, en materia ecol\u00f3gica, \u201cunos deberes calificados de protecci\u00f3n\u201d21. Igualmente, y conforme a lo se\u00f1alado por los actores, la Corte tambi\u00e9n ha precisado que la Carta constitucionaliza uno de los conceptos m\u00e1s importantes del pensamiento ecol\u00f3gico moderno, a saber, la idea seg\u00fan la cual el desarrollo debe ser sostenible. <\/p>\n
19- La dimensi\u00f3n ecol\u00f3gica de la Carta y la constitucionalizaci\u00f3n del concepto de desarrollo sostenible no son una muletilla ret\u00f3rica ya que tienen consecuencias jur\u00eddicas de talla, pues implican que ciertos conceptos jur\u00eddicos y procesos sociales, que anteriormente se consideraban aceptables, pierden su legitimidad al desconocer los mandatos ecol\u00f3gicos superiores. La Corte precis\u00f3 lo anterior en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201cEs indudable que la dimensi\u00f3n ecol\u00f3gica de la Constituci\u00f3n, como norma de normas que es (CP art 4), confiere un sentido totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos jur\u00eddicos y econ\u00f3micos. Estos ya no pueden ser entendidos de manera reduccionista o economicista, o con criterios cortoplacistas, como se hac\u00eda anta\u00f1o, sino que deben ser interpretados conforme a los principios, derechos y obligaciones estatales que en materia ecol\u00f3gica ha establecido la Constituci\u00f3n, y en particular conforme a los principios del desarrollo sostenible. <\/p>\n
<\/p>\n
Por todo lo anterior, considera la Corte que hoy no tienen ning\u00fan respaldo constitucional ciertos procesos y conceptos que anteriormente pudieron ser considerados leg\u00edtimos, cuando los valores ecol\u00f3gicos no hab\u00edan adquirido el reconocimiento nacional e internacional que se les ha conferido en la actualidad. Y eso sucede en particular con el concepto de que la colonizaci\u00f3n puede ser predatoria, puesto que, por las razones emp\u00edricas y normativas se\u00f1aladas anteriormente, estos procesos son inaceptables ya que se efect\u00faan en contradicci\u00f3n con los principios ecol\u00f3gicos establecidos por la Constituci\u00f3n. Hoy en Colombia no es leg\u00edtima una colonizaci\u00f3n incompatible con la preservaci\u00f3n del medio ambiente y el desarrollo sostenible.22\u201d <\/p>\n
20- Los actores tienen entonces raz\u00f3n en que si la regulaci\u00f3n contenida en el decreto acusado es contraria a esos principios y valores constitucionales, entonces es deber de la Corte excluirla del ordenamiento. Sin embargo, a pesar de lo anterior, el cargo de los demandantes no es de recibo, pues no existe una contradicci\u00f3n normativa entre el C\u00f3digo de Recursos Naturales y la Constituci\u00f3n. En efecto, a pesar de que el c\u00f3digo acusado no utiliza la expresi\u00f3n \u201cdesarrollo sostenible\u201d, y su lenguaje es a veces diverso al de la Carta, lo cierto es que los principios enunciados por ese estatuto, as\u00ed como la regulaci\u00f3n espec\u00edfica del uso de los distintos recursos naturales, son perfectamente compatibles con este concepto y con los mandatos constitucionales. <\/p>\n
As\u00ed, tal y como esta Corporaci\u00f3n lo ha se\u00f1alado en anteriores decisiones23, el desarrollo sostenible hace relaci\u00f3n a la idea de que es necesario armonizar la producci\u00f3n con el entorno ecol\u00f3gico que le sirve de sustento, de forma tal que la actividad econ\u00f3mica llevada a cabo por la generaci\u00f3n presente no comprometa la capacidad de la generaci\u00f3n futura para satisfacer sus propias necesidades. Por ello es claro que este concepto ha buscado superar una perspectiva puramente conservacionista en la protecci\u00f3n del medio ambiente, al intentar conciliar el derecho al desarrollo -indispensable para la satisfacci\u00f3n de las necesidades humanas- con las restricciones derivadas de la protecci\u00f3n al medio ambiente. Desarrollo, protecci\u00f3n ambiental y paz aparecen entonces como fen\u00f3menos interdependientes e inseparables, tal y como lo establece el principio 25 de la Carta de la Tierra. La solidaridad intergeneracional es as\u00ed el elemento que ha guiado la construcci\u00f3n del concepto, ya que es considerado sostenible aquel desarrollo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias24. Por consiguiente, el desarrollo sostenible debe permitir elevar la calidad de vida de las personas y el bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de carga de los ecosistemas que sirven de base biol\u00f3gica y material a la actividad productiva. <\/p>\n
Ahora bien, si se analizan los principios que orientan el C\u00f3digo de Recursos Naturales, es claro que \u00e9stos no s\u00f3lo no contradicen este concepto de desarrollo sostenible sino que, en cierta medida, lo prefiguran. En efecto, el art\u00edculo 2\u00ba de ese estatuto, luego de precisar que \u201cel ambiente es patrimonio com\u00fan de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desa\u00adrrollo econ\u00f3mico y social de los pueblos\u201d, establece que el C\u00f3digo tiene por objeto: <\/p>\n
\u201c1. Lograr la preservaci\u00f3n y restauraci\u00f3n del ambiente y la con\u00adservaci\u00f3n, mejoramiento y utilizaci\u00f3n racional de los recursos naturales renovables, seg\u00fan criterios de equidad que aseguren el desarrollo arm\u00f3nico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad perma\u00adnente de estos y la m\u00e1xima participaci\u00f3n social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional. <\/p>\n
2. Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables sobre los dem\u00e1s recursos. <\/p>\n
3. Regular la conducta humana, individual o colectiva y la ac\u00adtividad de la administraci\u00f3n p\u00fablica, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprove\u00adchamiento y conservaci\u00f3n de tales recursos y de ambiente (subrayas no originales).\u201d <\/p>\n
21- El anterior examen tambi\u00e9n permite desechar el cargo de los actores seg\u00fan el cual el c\u00f3digo acusado vulnera los mandatos constitucionales y desconoce la noci\u00f3n de desarrollo sostenible, en la medida en que el decreto se orienta esencialmente a garantizar un acceso igualitario a la explotaci\u00f3n de los recursos naturales. <\/p>\n
De un lado, como ya se vio, no es cierto que la normatividad acusada pretenda exclusivamente garantizar la igualdad en el uso de los recursos naturales, pues expresamente el C\u00f3digo de Recursos Naturales establece que es deber de la autoridades y de los particulares evitar que esa explotaci\u00f3n sea contraria a la preservaci\u00f3n del medio ambiente. As\u00ed lo plantea el art\u00edculo 1\u00ba cuando se\u00f1ala que el Estado y los parti\u00adculares deben participar en la preservaci\u00f3n y manejo del ambiente, y el art\u00edculo 2\u00ba cuando precisa que son objetivos del c\u00f3digo no s\u00f3lo preservar, restaurar, con\u00adservar, mejorar y utilizar racionalmente los recursos naturales renovables sino tambi\u00e9n \u201cprevenir y controlar los efectos nocivos de la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables sobre los dem\u00e1s recursos.\u201d Es m\u00e1s, las normas espec\u00edficas impugnadas por el actor, como los art\u00edculos 247 y ss, que forman parte del Titulo I de la parte IX del c\u00f3digo y regulan la fauna silvestre y la caza, tampoco olvidan la noci\u00f3n impl\u00edcita de desarrollo sostenible que subyace a toda esta normatividad. As\u00ed, el art\u00edculo 247 claramente estatuye que \u201clas normas de este T\u00edtulo tienen por objeto asegurar la conservaci\u00f3n, fomento y aprovechamiento racional de la fauna silvestre como fundamento indispensable para su utilizaci\u00f3n continuada (subrayas no originales).\u201d Por ende es claro que el c\u00f3digo pretende no s\u00f3lo un acceso igual a los recursos naturales sino tambi\u00e9n una explotaci\u00f3n racional y sostenible de los mismos, lo cual armoniza con los mandatos constitucionales. <\/p>\n
De otro lado, como hemos visto, el desarrollo sostenible no es incompatible con el crecimiento econ\u00f3mico ni con la idea seg\u00fan la cual los recursos naturales deben ser usados y explotados para satisfacer necesidades humanas. Lo que pretende la Carta es que la tensi\u00f3n entre el crecimiento econ\u00f3mico y la preservaci\u00f3n del medio ambiente se resuelva \u201cen una s\u00edntesis equilibradora que subyace a la idea de desarrollo econ\u00f3mico sostenible consagrada de diversas maneras en el texto constitucional (CP arts. 80, 268-7, 334, 339 y 340)”.26 Por ello la Corte ha entendido, que la obligaci\u00f3n estatal de proteger la diversidad e integridad del ambiente (CP art 79 inciso 2) no debe entenderse en un sentido puramente conservacionista, esto es como la imposiblidad de utilizar productivamente los recursos naturales para satisfacer las necesidades de las personas, ya que los “seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible” (Principio 1 de la Declaraci\u00f3n de R\u00edo sobre el medio ambiente y el desarrollo). Por eso, el mandato constitucional obliga es a efectuar una utilizaci\u00f3n sostenible de tales recursos. As\u00ed, el Convenio sobre la Diversidad Biol\u00f3gica define en su art\u00edculo 2\u00ba como utilizaci\u00f3n sostenible “la utilizaci\u00f3n de componentes de la diversidad biol\u00f3gica de un modo y a un ritmo que no ocasione la disminuci\u00f3n a largo plazo de la diversidad biol\u00f3gica, con lo cual se mantienen las posibilidades de \u00e9sta de satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones actuales y futuras”27. <\/p>\n
Por ende, en principio, ninguna objeci\u00f3n constitucional se puede hacer a una regulaci\u00f3n que pretenda garantizar la igualdad en el acceso a los recursos naturales, ya que de esa manera se realiza el principio de igualdad (CP art. 13). Adem\u00e1s, una mayor equidad en el acceso a los recursos naturales y en el disfrute de los beneficios del crecimiento econ\u00f3mico, lejos de ser contrarios al desarrollo sostenible, permiten una mejor realizaci\u00f3n del mismo, en la medida en que desestimulan muchos procesos sociales que afectan profundamente los equilibrios ecol\u00f3gicos. As\u00ed, en nuestros pa\u00edses, muchas personas, por falta de acceso a la tierra, ampl\u00edan la frontera agr\u00edcola y ocupan nuevos territorios. Sin embargo, estas \u201ccolonizaciones\u201d se efect\u00faan en lo esencial mediante la “tala y quema” de los bosques, pues el campesino simplemente busca adecuar un terreno para la producci\u00f3n agropecuaria inmediata, sin tomar en consideraci\u00f3n el impacto ecol\u00f3gico de tales procesos. Esta actitud es sociol\u00f3gicamente explicable porque la mayor\u00eda de los colonos, presionados por dif\u00edciles situaciones de violencia o precariedad econ\u00f3mica, ven en las selvas una de las pocas alternativas productivas para el sustento inmediato. Pero ello ha tenido efectos ecol\u00f3gicos catastr\u00f3ficos. Por ende, una mejor distribuci\u00f3n de los recursos naturales y un acceso m\u00e1s igualitario al uso de los mismos evitar\u00edan muchos de esos procesos y contribuir\u00edan as\u00ed a un desarrollo econ\u00f3mico m\u00e1s sostenible. <\/p>\n
Por todo lo anterior, la Corte concluye que los principios que orientan el decreto acusado son perfectamente compatibles con los mandatos ecol\u00f3gicos contenidos en la Carta, por lo cual el cargo de los demandantes no es de recibo. <\/p>\n
Participaci\u00f3n social, descentralizaci\u00f3n y gesti\u00f3n ecol\u00f3gica. <\/p>\n
22- Los actores consideran que el decreto acusado vulnera la descentralizaci\u00f3n y la forma auton\u00f3mica del Estado colombiano (CP art. 1\u00ba) ya que establece un manejo centralizado de la pol\u00edtica sobre los recursos naturales renovables, con lo cual desconoce las competencias ambientales de las entidades territoriales. Por su parte, los intervinientes y el Ministerio P\u00fablico consideran que ese cargo no es aceptable, pues el c\u00f3digo reconoce espacios de decisi\u00f3n a las administraciones territoriales. Entra pues la Corte a examinar si el decreto acusado vulnera la autonom\u00eda territorial (CP art. 1\u00ba). <\/p>\n
23- Los demandantes no concretan en ninguna norma espec\u00edfica del c\u00f3digo su cargo sobre vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial, por lo cual la Corte entiende que esa acusaci\u00f3n se encuentra dirigida contra la existencia misma de un estatuto nacional en la materia, que podr\u00eda implicar un manejo centralizado de la pol\u00edtica ambiental contrario a la autonom\u00eda territorial. Sin embargo, la Corte considera que ese cargo no es de recibo, por cuanto la Constituci\u00f3n, si bien confiere a las entidades territoriales competencias en materia ambiental, como la preservaci\u00f3n del patrimonio ecol\u00f3gico municipal (CP art. 315 ord 9\u00ba), lo cierto es que el car\u00e1cter global e integrado del medio ambiente y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen que este asunto sea de inter\u00e9s general y nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia est\u00e1 radicada prima facie en el Estado central (CP. arts 79 inc. 2 y 80 )28. Por ende, en principio ninguna objeci\u00f3n constitucional se puede hacer a que exista un estatuto general sobre el manejo de los recursos naturales, que sea de aplicaci\u00f3n nacional. <\/p>\n
Con todo, la Corte precisa que si bien la existencia de una legislaci\u00f3n nacional en materia de recursos renovables es leg\u00edtima, por lo cual el cargo de los actores sobre violaci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial no es de recibo, sin embargo la ley no puede vaciar las competencias propias de las entidades territoriales en este campo. Esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda se\u00f1alado al respecto: <\/p>\n
\u201cEn el campo ecol\u00f3gico, tal y como lo ha se\u00f1alado la doctrina y lo ha recogido el art\u00edculo 63 de la Ley 99 de 1993, rige entonces un principio de rigor subsidiario (CP art. 288), seg\u00fan el cual las normas nacionales de polic\u00eda ambiental, que limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden hacerse m\u00e1s rigurosas, pero no m\u00e1s flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales pueden justificar una normatividad m\u00e1s exigente. En el caso del patrimonio ecol\u00f3gico local, este principio es a\u00fan m\u00e1s claro, pues al ser una competencia propia de los concejos municipales y los territorios ind\u00edgenas, su potestad reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso desconocer\u00eda la garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial. Pero s\u00ed puede la ley dictar aquella normatividad b\u00e1sica indispensable a la protecci\u00f3n del patrimonio ecol\u00f3gico en todo el territorio nacional.29\u201d <\/p>\n
24- Seg\u00fan los actores, el decreto acusado tambi\u00e9n desconoce el derecho de todas las personas a participar en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP arts 2\u00ba y 79) ya que no prev\u00e9 mecanismos para que los particulares puedan incidir en los diferentes procesos de toma de decisiones respecto a los recursos naturales renovables. Por su parte, el Ministerio P\u00fablico y los intervinientes consideran que ese cargo no es de recibo, no s\u00f3lo por cuanto se trata de una acusaci\u00f3n gen\u00e9rica, que no es propia de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad, por lo cual la Corte deber\u00eda inhibirse de pronunciarse sobre este punto sino, adem\u00e1s, porque el estatuto acusado no s\u00f3lo no viola la participaci\u00f3n comunitaria sino que prev\u00e9 mecanismos de participaci\u00f3n en la materia, como ciertas consultas para la adopci\u00f3n de determinadas decisiones ambientales. Como vemos, para responder al cargo de los demandantes, en primer t\u00e9rmino debe la Corte determinar si procede o no una decisi\u00f3n de fondo al respecto, y en caso de que la respuesta sea positiva, debe esta Corporaci\u00f3n analizar si globalmente el estatuto acusado vulnera el mandato constitucional sobre participaci\u00f3n comunitaria en materia ambiental. <\/p>\n
25- En principio podr\u00eda considerarse que, como lo sugiere la Procuradur\u00eda, esta impugnaci\u00f3n gen\u00e9rica no es de recibo pues los actores no especifican cu\u00e1les son las normas del decreto acusado que obstruyen la participaci\u00f3n comunitaria, con lo cual falta un presupuesto procesal para que esta Corporaci\u00f3n se pronuncie de fondo, ya que a ella no corresponde una revisi\u00f3n oficiosa de las leyes sino un examen de las disposiciones espec\u00edficamente acusadas por los ciudadanos. Sin embargo, la Corte considera que en este caso los demandantes no ten\u00edan otra opci\u00f3n por cuanto, en el fondo, su acusaci\u00f3n se dirige contra una omisi\u00f3n del c\u00f3digo, que no habr\u00eda previsto los mecanismos de participaci\u00f3n que la Carta exige en materia ambiental. En efecto, el cargo de los demandantes podr\u00eda ser formalizado as\u00ed: la Carta se\u00f1ala que la ley debe garantizar la participaci\u00f3n de la comunidad en las decisiones susceptibles de afectar el medio ambiente (CP art. 79); por su parte, el c\u00f3digo acusado, que es anterior a la nueva Constituci\u00f3n y regula asuntos ecol\u00f3gicos, no consagr\u00f3 esas instancias de participaci\u00f3n comunitaria. Por ende, habr\u00eda, si se quiere, una especie de inconstitucionalidad sobreviniente por omisi\u00f3n relativa del Legislador para cuyo estudio el juez constitucional es competente. <\/p>\n
La Corte considera que los demandantes tienen raz\u00f3n en este punto. As\u00ed, es cierto que la Carta establece un principio participativo en la gesti\u00f3n de los recursos naturales, no s\u00f3lo porque en general, y conforme al principio democr\u00e1tico (CP arts 1\u00ba y 3\u00ba), todas las personas tienen derecho a incidir en las decisiones que puedan afectarlos (CP art. 2) sino, adem\u00e1s, porque en materia ecol\u00f3gica, la Constituci\u00f3n expresamente se\u00f1ala que es deber del Legislador asegurar la participaci\u00f3n comunitaria en aquellas decisiones que tengan efectos sobre el medio ambiente (CP art. 79). Adem\u00e1s, esta Corporaci\u00f3n ha reconocido que es su deber declarar la inconstitucionalidad de aquellas omisiones legislativas relativas, en las cuales la ley regula una materia pero, al hacerlo, deja de lado aspectos que la Carta ordena que deben ser tenidos en cuenta30. Por ende, en principio podr\u00eda declararse la inexequibilidad, o al menos la constitucionalidad condicionada, de una regulaci\u00f3n ambiental, que omita tomar en cuenta la participaci\u00f3n comunitaria en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente. Procede pues un pronunciamiento de fondo sobre el cargo de los actores. <\/p>\n
26- Con todo, es obvio que el examen de esta Corporaci\u00f3n sobre la violaci\u00f3n de la participaci\u00f3n comunitaria no puede versar sobre todos los art\u00edculos del decreto acusado, ya que la impugnaci\u00f3n de los demandantes es general. Por ende, s\u00f3lo puede la Corte limitarse a examinar si en forma global el c\u00f3digo revisado es o no compatible con el mandato constitucional, seg\u00fan el cual la ley debe asegurar la participaci\u00f3n de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (CP art. 79). Y la respuesta es afirmativa, pues ese estatuto tambi\u00e9n est\u00e1 permeado por la idea de que la participaci\u00f3n de la comunidad es importante para racionalizar el uso de los recursos naturales renovables a fin de lograr un desarrollo sostenible. As\u00ed, de manera expresa, el art\u00edculo 2\u00ba, que consagra los principios del c\u00f3digo, establece que uno de los objetivos de esa regulaci\u00f3n es lograr \u201cla m\u00e1xima participaci\u00f3n social\u201d en las actividades de manejo de los recursos naturales. Igualmente, y como bien lo se\u00f1ala una de las intervinientes, otras disposiciones espec\u00edficas del c\u00f3digo tambi\u00e9n prev\u00e9n el est\u00edmulo a la participaci\u00f3n comunitaria en el campo ambiental. Por su parte, el art\u00edculo 314 literal j se\u00f1ala que corresponde a la administraci\u00f3n p\u00fablica \u201cpromover asociaciones que busquen la conservaci\u00f3n de cuen\u00adcas hidrogr\u00e1ficas\u201d. Igualmente, el art\u00edculo 317 prev\u00e9 que para la estructuraci\u00f3n de un plan de ordenaci\u00f3n y manejo de una cuenca \u201cse deber\u00e1 consultar a los usuarios de los recursos de la cuenca y a las entidades, p\u00fablicas y privadas, que desarrollan actividades en la regi\u00f3n.\u201d Finalmente, los art\u00edculos 337 y 338 establecen que se debe promover la organizaci\u00f3n y funcionamiento de \u201caso\u00adciaciones de usuarios de los recursos naturales renovables y para la defensa ambiental\u201d, as\u00ed como la estructuraci\u00f3n de \u201cempresas comunitarias por personas de escasos medios econ\u00f3micos, para utilizaci\u00f3n de los recursos naturales renovables y el ejercicio de las actividades reguladas por este C\u00f3digo.\u201d Todo esto muestra pues que, en forma general, el decreto acusado no es contrario a la participaci\u00f3n comunitaria en la decisi\u00f3n de los asuntos ambientales, ni dejo de preverla. El cargo de los actores no es entonces de recibo, lo cual no implica que no puedan existir art\u00edculos espec\u00edficos de ese estatuto, u omisiones relativas de la ley en determinados aspectos, que desconozcan el mandato constitucional de la participaci\u00f3n comunitaria en materia ecol\u00f3gica. Sin embargo, como ya se ha se\u00f1alado, no puede esta Corporaci\u00f3n entrar a ese examen oficioso. <\/p>\n
Procedencia de la cosa juzgada relativa y de la interpretaci\u00f3n conforme a la Carta del decreto bajo revisi\u00f3n. <\/p>\n
27- Conforme a lo anterior, los cargos de los actores sobre la violaci\u00f3n por parte del c\u00f3digo acusado de los principios constitucionales ambientales, la participaci\u00f3n comunitaria y la autonom\u00eda territorial, no prosperan, por lo cual el decreto bajo revisi\u00f3n ser\u00e1 declarado exequible en relaci\u00f3n con estas acusaciones. Sin embargo, la Corte precisa que esa decisi\u00f3n no significa que no puedan existir algunas normas espec\u00edficas de ese decreto que vulneren los principios ecol\u00f3gicos de la Carta, o desconozcan en concreto la autonom\u00eda territorial o la participaci\u00f3n comunitaria en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente. Sin embargo, esta Corporaci\u00f3n no puede entrar en el examen oficioso de los distintos art\u00edculos del decreto acusado o de las diferentes omisiones legislativas relativas, por lo cual, y por las razones anteriormente mencionadas en esta sentencia, la Corte limitar\u00e1 el alcance de la cosa juzgada constitucional a los cargos formulados por los demandantes contra el sentido y el contenido general del decreto acusado. Esto implica que bien pueden, en el futuro, los ciudadanos impugnar normas espec\u00edficas de ese mismo estatuto por desconocer la autonom\u00eda territorial, la participaci\u00f3n comunitaria u otros principios y valores constitucionales. En todo caso, esta Corporaci\u00f3n recuerda que, en virtud de la supremac\u00eda de la Carta, que es norma de normas (CP art. 4\u00ba), es deber de las distintas autoridades interpretar los alcances de los distintos art\u00edculos del C\u00f3digo de conformidad con los principios y mandatos constitucionales, por lo cual, las normas de ese estatuto, como toda disposici\u00f3n legal, \u201cdeben ser interpretadas y aplicadas del modo que mejor convenga a los mandatos constitucionales31″. <\/p>\n
El tercer asunto bajo revisi\u00f3n: actualizaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n ambiental y funciones de la Corte Constitucional. <\/p>\n
28- El \u00faltimo cargo global de los actores y de uno de los intervinientes contra el decreto bajo revisi\u00f3n es que \u00e9ste ser\u00eda inconstitucional por cuanto obstaculiza el desarrollo de la legislaci\u00f3n ambiental y la aplicaci\u00f3n de los mandatos constitucionales ecol\u00f3gicos, debido a la proliferaci\u00f3n de disposiciones legales contradictorias que dificultan la labor de las autoridades ambientales. Por ejemplo se sostiene que un mismo recurso -el material de arrastre de los r\u00edos- es calificado como renovable por el decreto acusado mientras que el C\u00f3digo de Minas lo define como recurso no renovable, con lo cual no es claro cu\u00e1l es control que se debe ejercer sobre los cauces y lechos de los r\u00edos. Por su parte, los otros intervinientes y el Ministerio P\u00fablico consideran que corresponde a la ley, y no al juez constitucional, actualizar la legislaci\u00f3n ambiental, por lo cual, seg\u00fan su criterio, la acusaci\u00f3n de los actores es improcedente ya que se fundamenta m\u00e1s en razones de conveniencia que de inconstitucionalidad. <\/p>\n
<\/p>\n
29- La Corte coincide con el Ministerio P\u00fablico y los intervinientes en que no es funci\u00f3n de este tribunal completar los vac\u00edos ni resolver las contradicciones de una determinada rama de la legislaci\u00f3n, como puede ser el derecho ambiental. <\/p>\n
As\u00ed, es cierto que la Constituci\u00f3n, que es norma de normas (CP art. 4\u00ba), no s\u00f3lo contiene prohibiciones o reglas de competencia y organizaci\u00f3n pues el Constituyente tambi\u00e9n exige deberes positivos a los diversos \u00f3rganos del Estado, entre los cuales est\u00e1 obviamente incluido el Legislador. Por consiguiente, las autoridades pueden violar la Carta si no cumplen la obligaci\u00f3n de desarrollar la Carta, lo cual implica un cierto cambio de la funci\u00f3n del control constitucional. En efecto, si se asume en todas su consecuencias la fuerza normativa de la Carta y las consecuencias de la adopci\u00f3n del Estado social de derecho, es necesario concluir que el juez constitucional puede ser, excepcionalmente, un garante del propio desarrollo de la Carta, por lo cual su funci\u00f3n es tambi\u00e9n estimular la actividad de las otras autoridades, inclu\u00eddo el Legislador. Sin embargo, esa funci\u00f3n de promoci\u00f3n del desarrollo normativo de la Carta, que esta Corporaci\u00f3n ha realizado en algunas ocasiones mediante sentencias integradoras, o constatando omisiones legislativas relativas, es excepcional, pues Colombia es un r\u00e9gimen democr\u00e1tico, fundado en la soberan\u00eda popular (CP arts 1\u00ba y 3\u00ba), por lo cual, es el Legislador quien tiene la labor esencial de producir las reglas de convivencia. En efecto, como esta Corte lo ha se\u00f1alado en m\u00faltiples oportunidades, el Legislador no es simplemente un ejecutor de la Constituci\u00f3n sino que es un \u00f3rgano pol\u00edtico de representaci\u00f3n popular que toma decisiones libres dentro del marco permitido por la Carta. <\/p>\n
En ese orden de ideas, la tarea b\u00e1sica del tribunal constitucional, como guardi\u00e1n de la integridad y supremac\u00eda de la Carta (CP art. 241), sigue siendo la de expulsar del ordenamiento las normas inconstitucionales producidas por el legislador ordinario o extraordinario ya que s\u00f3lo excepcionalmente puede efectuar un desarrollo directo de las disposiciones constitucionales. En efecto, una cosa es que la Constituci\u00f3n sea una norma directamente aplicable por los jueces, imperativo que se desprende claramente del art\u00edculo 4\u00ba superior, y otra muy diferente, que corresponda a la Corte Constitucional -como lo sugiere uno de los intervinientes- actualizar la legislaci\u00f3n, lo cual desborda claramente las funciones de este tribunal. Por consiguiente, no puede esta Corporaci\u00f3n declarar la inexequibilidad de un c\u00f3digo, que en t\u00e9rminos generales se ajusta a la Carta, \u00fanicamente con el fin de provocar un desarrollo legislativo en la materia, pues para realizar tales cambios, la propia Constituci\u00f3n ha conferido a los ciudadanos amplios mecanismos de participaci\u00f3n pol\u00edtica. No es entonces posible que, invocando razones de conveniencia, el juez constitucional proceda a retirar del ordenamiento normas legales, ya que \u00e9sto equivaldr\u00eda a que la Corte se abrogara la facultad de \u201cderogar\u201d las leyes, que corresponde al propio Congreso (CP art. 150). <\/p>\n
30- Lo anterior no significa que el juez constitucional desconozca los efectos pr\u00e1cticos de sus decisiones o de las normas que analiza ya que, en determinadas ocasiones, estos argumentos consecuenciales pueden ser importantes para orientar una decisi\u00f3n constitucional. Por ello la Corte ha reconocido que el impacto pr\u00e1ctico de cualquier decisi\u00f3n jurisdiccional debe sopesarse cuidadosamente; sin embargo, esta misma Corporaci\u00f3n tiene bien establecido que, a fin de asegurar la naturaleza judicial del control constitucional, estos efectos pr\u00e1cticos no pueden llegar hasta el punto de distorsionar la objetividad del derecho y poner en peligro su aplicaci\u00f3n futura por causa de las eventuales repercusiones que pueda tener una resoluci\u00f3n judicial32. Por ende, en el presente caso, para que esas consideraciones f\u00e1cticas puedan constituir un argumento constitucional suficiente para retirar del ordenamiento el decreto acusado hubiera sido necesario mostrar que el impacto pr\u00e1ctico de la existencia de ese estatuto compromet\u00eda gravemente valores y principios constitucionales. Ello suceder\u00eda, por ejemplo, si efectivamente los demandantes y el interviniente hubieran demostrado que ese estatuto impide la aplicaci\u00f3n de las disposiciones constitucionales sobre el medio ambiente, o constituye un obst\u00e1culo insalvable para que las autoridades ambientales cumplan sus funciones. Sin embargo, ello no fue as\u00ed, pues sus argumentos se centraron en se\u00f1alar problemas de proliferaci\u00f3n normativa o de inconsistencias de regulaci\u00f3n en ciertos aspectos, que no tienen la envergadura para permitir que el juez constitucional retire del ordenamiento una norma que fue expedida dentro del marco de posibilidades establecido por la Carta. <\/p>\n
Ahora bien, la Corte no niega que, en caso de que existan, es menester corregir esos defectos de regulaci\u00f3n que puedan existir en materia ambiental. Sin embargo, esa actualizaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n ambiental no puede hacerse por medio del control constitucional de las leyes, pues para tal efecto la Carta prev\u00e9 otras instancias. As\u00ed, por medio del proceso pol\u00edtico se pueden desechar las normas que se consideren inconvenientes o caducas. Igualmente, muchas de las eventuales contradicciones normativas pueden ser resueltas, por v\u00eda de interpretaci\u00f3n, por las autoridades encargadas de aplicar las leyes en casos concretos, quienes podr\u00e1n determinar cu\u00e1l es la norma vigente en determinado punto, para lo cual existen cl\u00e1sicas reglas de soluci\u00f3n de conflictos entre disposiciones, como ley posterior deroga ley anterior o la norma especial se debe preferir a la norma general. En ese orden de ideas, para la Corte es claro que, en general, y teniendo en cuenta la especialidad y posterioridad de la legislaci\u00f3n ambiental frente a la legislaci\u00f3n civil sobre recursos naturales, debe entenderse que, en caso de conflicto, la normatividad ambiental debe aplicarse de preferencia. Igualmente, en funci\u00f3n de la supremac\u00eda de la Carta (CP art. \u00ba), los int\u00e9rpretes deben efectuar, cuando sea menester, una interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n de las leyes sobre recursos naturales, o incluso aplicar la excepci\u00f3n de inconstitucionalidad en caso de que sea necesario. Por esa v\u00eda pueden resolverse muchos de los eventuales conflictos normativos que existan en esta \u00e1rea del derecho, pero lo que no se puede es trasladar al tribunal constitucional la soluci\u00f3n de problemas que deben ser enfrentados por otras autoridades, o por los propios ciudadanos mediante los mecanismos de participaci\u00f3n previstos por la Carta. <\/p>\n
El cuarto asunto bajo revisi\u00f3n: r\u00e9gimen de concesiones y de propiedad en la explotaci\u00f3n de los recursos naturales renovables. <\/p>\n
31- Seg\u00fan los actores, el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 39 de la Ley 142 de 1994 y varios art\u00edculos del decreto prev\u00e9n la existencia de la concesi\u00f3n para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales renovables, por lo cual esas normas son inconstitucionales ya que esa figura jur\u00eddica no es admisible para el manejo de dichos recursos, pues el Estado traspasa el deber de conservaci\u00f3n de los mismos a los particulares, con lo cual se desprende de sus responsabilidades. Por su parte, el Ministerio P\u00fablico y los intervinientes consideran que la concesi\u00f3n es un mecanismo id\u00f3neo para el manejo de tales recursos, pues no s\u00f3lo es leg\u00edtimo que los particulares puedan usar esos recursos sino que, adem\u00e1s, el Estado conserva sus deberes de protecci\u00f3n del medio ambiente. Como vemos, el problema a ser resuelto es si la ley puede prever la figura de la concesi\u00f3n para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales renovables. <\/p>\n
32- Tal y como lo ha se\u00f1alado la doctrina y la jurisprudencia de esta Corte y de otras corporaciones judiciales33, por medio de la concesi\u00f3n, las entidades estatales otorgan a una persona, llamada concesionario, la posibilidad de operar, explotar, o gestionar, un bien o servicio originariamente estatal, como puede ser un servicio p\u00fablico, o la construcci\u00f3n, explotaci\u00f3n o conservaci\u00f3n de una obra o bien destinados al servicio o uso p\u00fablico. Las labores se hacen por cuenta y riesgo del concesionario pero bajo la vigilancia y control de la entidad estatal, a cambio de una remuneraci\u00f3n que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, o en la participaci\u00f3n que se le otorgue en la explotaci\u00f3n del bien, o en general, en cualquier otra modalidad de contraprestaci\u00f3n. Como vemos, el contenido de la relaci\u00f3n jur\u00eddica de concesi\u00f3n comprende un conjunto amplio de deberes y derechos del concesionario, as\u00ed como de facultades y obligaciones de la autoridad p\u00fablica, todo lo cual se encuentra regulado de manera general en la ley pero puede completarse, en el caso espec\u00edfico, al otorgarse la respectiva concesi\u00f3n. Pero en todo caso es propio de la concesi\u00f3n que el Estado no transfiere el dominio al concesionario, ya que \u00e9ste sigue siendo de titularidad p\u00fablica. Por esa raz\u00f3n, esta Corte ha admitido el otorgamiento de concesiones para la explotaci\u00f3n de recursos de propiedad estatal, como las salinas, pues es claro que por medio de esta figura se procura la explotaci\u00f3n y administraci\u00f3n de estos bienes de tal manera que se preserva la titularidad \u201cque se le reconoce (al Estado) y de la cual no puede desprenderse.34\u201d De otro lado, y ligado al inter\u00e9s p\u00fablico que acompa\u00f1a este tipo de relaciones jur\u00eddicas, las autoridades deben ejercer una permanente vigilancia sobre el concesionario a fin de que cumpla adecuadamente sus obligaciones, \u201clo que implica que siempre existir\u00e1 la facultad del ente p\u00fablico de dar instrucciones en torno a la forma como se explota el bien o se presta el servicio.35\u201d As\u00ed, espec\u00edficamente en materia de recursos naturales, como el agua, esta Corte ha especificado que la concesi\u00f3n simplemente otorga \u201cel derecho al aprovechamiento limitado de las aguas, pero nunca el dominio sobre \u00e9stas\u201d, por lo cual \u201caun cuando la administraci\u00f3n haya autorizado la concesi\u00f3n, sin embargo, conserva las potestades propias que le confiere la ley para garantizar el correcto ejercicio de \u00e9sta, as\u00ed como la utilizaci\u00f3n eficiente del recurso, su preservaci\u00f3n, disponibilidad y aprovechamiento de acuerdo con las prioridades que aqu\u00e9lla consagra.36\u201d <\/p>\n
33- La anterior presentaci\u00f3n de la figura de la concesi\u00f3n es suficiente para mostrar que el empleo de ese instrumento jur\u00eddico para autorizar a los particulares el uso de determinados recursos naturales no implica que el Estado se desprenda de sus responsabilidades ambientales, ya que es deber de las autoridades vigilar que el concesionario utilice el respectivo recurso natural de conformidad con la protecci\u00f3n constitucional al medio ambiente. Es m\u00e1s, y como bien lo se\u00f1ala uno de los intervinientes, las propias normas impugnadas, de manera expresa, imponen ciertos deberes a los particulares concesionarios de tales recursos y establecen determinadas caracter\u00edsticas a la concesi\u00f3n del uso de recursos naturales a fin de facilitar las labores de vigilancia y control por parte de las autoridades. As\u00ed, el art\u00edculo 61 del C\u00f3digo de Recursos Naturales precisa los contenidos m\u00ednimos de las resoluciones que otorgan una concesi\u00f3n, entre los cuales cabe destacar que \u00e9sta debe precisar la duraci\u00f3n, las obligaciones del concesionario, \u201cincluidas las que se le impongan para impedir el deterioro de los recursos o del ambiente\u201d, as\u00ed como los apremios para caso de incumplimiento y las causales de caducidad de la concesi\u00f3n o de revocatoria de la resoluci\u00f3n. Y entre las causales de caducidad expresamente establecidas por la ley, el art\u00edculo 62 de ese mismo estatuto se\u00f1ala, entre otras, los incumplimientos en las obligaciones de conservaci\u00f3n del recurso, as\u00ed como la disminuci\u00f3n progresiva del mismo. Por su parte, el art\u00edculo 92 del mismo cuerpo normativo establece que toda concesi\u00f3n de aguas estar\u00e1 su\u00adjeta a condiciones especiales previamente determinadas para defender las aguas, lograr su conveniente utilizaci\u00f3n, la de los predios aleda\u00f1os y, en general, el cumplimiento de los fines de utilidad p\u00fablica e inter\u00e9s social inherentes a la utilizaci\u00f3n, mientras que el art\u00edculo 133 especifica los deberes de los usuarios de esas concesiones de aguas, entre los cuales se puede destacar la obligaci\u00f3n que tienen de permitir la vigilancia e inspecci\u00f3n de las autoridades. <\/p>\n
Todo lo anterior muestra que la concesi\u00f3n no implica una privatizaci\u00f3n de los recursos ecol\u00f3gicos p\u00fablicos ni un abandono de las responsabilidades ambientales de las autoridades, por lo cual la utilizaci\u00f3n de ese instrumento jur\u00eddico para permitir la explotaci\u00f3n de recursos naturales no viola en s\u00ed misma la Carta. Esto es tan evidente que esta Corporaci\u00f3n, en anteriores ocasiones, no hab\u00eda encontrado ninguna objeci\u00f3n constitucional a la existencia de concesiones para el uso de recursos naturales, como el agua, los metales preciosos o las salinas37. Es m\u00e1s, la propia Constituci\u00f3n prev\u00e9 t\u00e1citamente la figura de la concesi\u00f3n para el cumplimiento de determinados fines estatales, tal y como sucede con los servicios p\u00fablicos, que son inherentes a la finalidad social del Estado, pero pueden ser prestados por los particulares o las comunidades organizadas, con el control y la vigilancia del Estado (CP art. 365). <\/p>\n
34- El cargo de los actores no es entonces de recibo, pues el otorgamiento de concesiones para la explotaci\u00f3n de recursos naturales tiene sustento constitucional, por lo cual los art\u00edculos espec\u00edficamente impugnados por tal concepto ser\u00e1n declarados exequibles pero, por las razones anteriormente se\u00f1aladas en esta sentencia, la Corte limitar\u00e1 la cosa juzgada constitucional a la acusaci\u00f3n formulada por los actores. Con todo, esta Corporaci\u00f3n precisa que esa declaratoria de exequibilidad de la figura de la concesi\u00f3n no implica que cualquier forma de concesi\u00f3n de un recurso natural sea leg\u00edtima, ya que \u00e9stas deben respetar, en el caso concreto y de manera espec\u00edfica, los mandatos constitucionales ecol\u00f3gicos. Por ejemplo, la ley debe asegurar la participaci\u00f3n de las comunidades en aquellas decisiones sobre concesiones que puedan afectar el medio ambiente (CP art. 79); igualmente, las autoridades deben reservarse mecanismos jur\u00eddicos eficaces no s\u00f3lo para proteger la integridad del medio ambiente sino tambi\u00e9n para prevenir el deterioro ambiental (CP arts 79 y 80). En esas condiciones, tambi\u00e9n es deber de las autoridades evitar que la concesi\u00f3n de la explotaci\u00f3n de un recurso natural pueda permitir un abuso de derecho por parte del concesionario, ya sea porque el particular proceda a explotar el recurso de manera insostenible, o ya sea porque obstaculice a terceros que necesitan el acceso recursos esenciales y vitales como el agua, pues esta Corte ya hab\u00eda se\u00f1alado que \u201cel acceso al agua potable es algo a lo cual tiene derecho una comunidad\u201d38. Por ende, es posible que la regulaci\u00f3n espec\u00edfica de determinadas formas de concesi\u00f3n sobre ciertos recursos sea insuficiente, o que eventualmente, en la pr\u00e1ctica, los concesionarios que explotan estos recursos naturales puedan incurrir en abusos y que las autoridades encargadas de la vigilancia no cumplan adecuadamente sus funciones, todo lo cual plantea situaciones inconstitucionales. Por ello, en anterior oportunidad, esta Corporaci\u00f3n otorg\u00f3 una tutela contra un particular que estaba abusando de una concesi\u00f3n de aguas, frente a la negligencia de las autoridades que deb\u00edan ejercer el control. Dijo entonces la Corte: <\/p>\n
\u201cEst\u00e1 acreditado en el proceso que el demandado utiliza la concesi\u00f3n de aguas que le fue otorgada con absoluto desconocimiento de la ley y por fuera de toda racionalidad. En efecto, no realiza el aprovechamiento de las aguas con eficiencia y econom\u00eda sino con evidente despilfarro; las utiliza excediendo los aforos otorgados en la concesi\u00f3n, y ha obstruido por distintos medios el cauce del canal, hasta el punto de dejar sin acceso al recurso al resto de los usuarios y concesionarios. <\/p>\n
Con su conducta, en la pr\u00e1ctica, el demandado ha sustituido a la entidad administradora del recurso en el ejercicio propio de los poderes de disposici\u00f3n y regulaci\u00f3n que tiene sobre \u00e9ste, en raz\u00f3n de la negligencia de \u00e9sta en utilizar las facultades de que ha sido investida para asegurar su aprovechamiento en debida forma, seg\u00fan los mandatos legales. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
No cabe duda que el uso abusivo de una concesi\u00f3n de agua, como ocurre en el presente caso, tiende a degenerar en una situaci\u00f3n de hecho, pues caracteriza una evidente usurpaci\u00f3n de competencias de las autoridades p\u00fablicas y por ende una sustituci\u00f3n del poder estatal. <\/p>\n
Seg\u00fan los planteamientos que se han hecho la Sala considera que la tutela es procedente contra el mencionado particular, en atenci\u00f3n a que su conducta es violatoria de los derechos fundamentales a la salud y a la vida de los peticionarios e igualmente de los dem\u00e1s concesionarios y usuarios de las aguas. Es decir, dicha conducta no s\u00f3lo amenaza lesionar derechos fundamentales individuales, sino que igualmente afecta de manera directa y en forma grave un inter\u00e9s colectivo.39\u201d <\/p>\n
Los demandantes tienen entonces raz\u00f3n en que, en determinados casos, la concesi\u00f3n se ha traducido en un olvido de parte de las autoridades de sus responsabilidades ambientales. Sin embargo, la eventualidad de esas situaciones inconstitucionales no convierte en ileg\u00edtima la posibilidad de utilizar la figura de la concesi\u00f3n en materia de recursos naturales, por lo cual el cargo de los demandantes no es v\u00e1lido. <\/p>\n
Quinto asunto bajo revisi\u00f3n: distinci\u00f3n entre dominio eminente, propiedad estatal de determinados bienes y propiedad privada. <\/p>\n
35- Los demandantes consideran que los art\u00edculos 4\u00ba y 43 del decreto acusado vulneran el art\u00edculo 102 de la Carta. Seg\u00fan su criterio, las riquezas naturales son bienes afectados al uso p\u00fablico, por lo cual no pueden ser objeto de apropiaci\u00f3n privada ya que pertenecen a la Naci\u00f3n (CP art. 102). Para algunos intervinientes, el cargo de los actores no es de recibo porque las normas acusadas no violan el dominio estatal sobre las riquezas naturales, ya que no reconocen la propiedad privada de los recursos naturales sino otros derechos de los particulares, como los permisos, las autorizaciones o las concesiones. Por su parte, seg\u00fan la Procuradur\u00eda, la propiedad privada sobre los recursos naturales renovables es admisible pues el art\u00edculo 102 superior se refiere al llamado \u201cdominio eminente\u201d, que es compatible con el reconocimiento de la propiedad privada de ciertos bienes. Como vemos, la Corte debe previamente determinar si efectivamente las disposiciones impugnadas autorizan la propiedad privada sobre ciertos recursos naturales, y en caso de que as\u00ed sea, si tal reconocimiento es compatible con la propiedad estatal de ciertos recursos y con el mandato del art\u00edculo 102 de la Carta, seg\u00fan el cual \u201cel territorio, con los bienes p\u00fablicos que de \u00e9l forman parte, pertenecen a la Naci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
36- La Corte coincide con los actores en que las normas impugnadas aceptan la propiedad privada sobre algunos recursos naturales, pues el art\u00edculo 43 expresamente establece que \u201cel derecho de propiedad privada sobre recursos naturales renovables deber\u00e1 ejercerse como funci\u00f3n social\u201d, con lo cual claramente se se\u00f1ala que, conforme a ese c\u00f3digo, puede haber dominio privado sobre tales recursos. Por ende, se entiende que cuando el art\u00edculo 4\u00ba de ese mismo estatuto reconoce \u201clos derechos adquiridos por particulares con arreglo a la ley sobre los elementos ambientales y los recursos naturales renovables\u201d, est\u00e1 aceptando tambi\u00e9n la propiedad que algunos particulares pueden haber adquirido sobre determinados recursos naturales. En tales circunstancias, el interrogante que surge es si esa propiedad privada es compatible con la Carta. <\/p>\n
<\/p>\n
34- La Constituci\u00f3n establece l\u00edmites a la propiedad privada sobre ciertos bienes. As\u00ed, frente a determinados bienes, el ordenamiento puede establecer una reserva al dominio privado, pues la Carta establece que determinados bienes son inembargables, imprescriptibles e inalienables (CP art. 63). Igualmente la Constituci\u00f3n establece que los recursos no renovables o que se encuentren en el subsuelo son propiedad del Estado, sin perjuicio de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes preexistentes (CP art. 322). Sin embargo, en la medida en que la Constituci\u00f3n reconoce de manera gen\u00e9rica la propiedad privada (CP art. 58), se entiende que en principio \u00e9sta puede recaer sobre los recursos naturales renovables, que no hayan sido sometidos por la ley a la reserva de dominio privado previstas por la Carta (CP art. 63). <\/p>\n
35- De otro lado, para la Corte es claro que el art\u00edculo 102 de la Carta, que se encuentra precisamente en el cap\u00edtulo sobre el territorio, no est\u00e1 estableciendo una forma de propiedad patrimonial de la Naci\u00f3n sobre todo el territorio colombiano, pues si as\u00ed se interpretara esa disposici\u00f3n, no podr\u00eda existir propiedad privada, ni propiedad asociativa o solidaria sobre las tierras, cuando la Carta expresamente reconoce esa posibilidad para ese tipo de bienes. En efecto, no s\u00f3lo gen\u00e9ricamente la Constituci\u00f3n admite esas m\u00faltiples formas de propiedad (CP art. 58) sino que expresamente establece que es deber del Estado promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios (CP art. 64). Esto muestra que el mandato seg\u00fan el cual el territorio pertenece a la Naci\u00f3n (CP art. 102) no significa que la Carta est\u00e1 estableciendo una forma de propiedad privativa de la Naci\u00f3n sobre el territorio, entendido este como el conjunto de los espacios f\u00edsicos y materiales que conforman Colombia, ya que tal hermen\u00e9utica ser\u00eda incompatible con la propiedad privada o asociativa de la tierra, claramente consagrada en la Carta. Por tal raz\u00f3n, la doctrina y la jurisprudencia han entendido que la norma seg\u00fan la cual el territorio pertenece a la Naci\u00f3n consagra una figura diferente a la propiedad privada o p\u00fablica, a saber, el llamado \u201cdominio eminente del Estado\u201d40, el cual comprende todas aquellas facultades inherentes a la soberan\u00eda que tiene el Estado sobre su territorio y sobre los bienes en \u00e9l contenidos, a fin de conservar el orden jur\u00eddico y cumplir las funciones constitucionales que le han sido atribuidas. Esto significa que ese dominio eminente no es car\u00e1cter econ\u00f3mico, como el derecho de propiedad, sino que tiene naturaleza jur\u00eddico-pol\u00edtica, pues la Naci\u00f3n no es \u201cdue\u00f1a\u201d del territorio, en el sentido de ser su propietaria, sino que le \u201cpertenece\u201d, por cuanto ejerce soberan\u00eda sobre estos espacios f\u00edsicos, ya que el territorio es el \u00e1mbito espacial de validez de las normas estatales. Por ende, el dominio eminente sobre el territorio previsto por el art\u00edculo 102 es perfectamente compatible con el reconocimiento de la propiedad privada sobre tierras o recursos naturales renovables. <\/p>\n
36- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que los art\u00edculos 4\u00ba y 43 el Decreto 2811 de 1974 demandados son v\u00e1lidos ya que hacen parte de un estatuto encargado de regular los recursos naturales renovables y se limitan a reconocer y garantizar la propiedad privada sobre recursos renovables, cuando \u00e9sta ha sido adquirida con justo t\u00edtulo y de acuerdo a la ley. En efecto, como ya se mostr\u00f3, la Carta autoriza el dominio sobre los recursos renovables, aunque, como es obvio, debido a la funci\u00f3n ecol\u00f3gica que le es inmamente (CP art. 58), ese derecho de propiedad se encuentra sujeto a las restricciones que sean necesarias para garantizar la protecci\u00f3n del medio ambiente y para asegurar un desarrollo sostenible (CP arts 79 y 80). Adem\u00e1s, esa misma funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad y la primac\u00eda del inter\u00e9s general sobre el particular en materia patrimonial (CP art. 58) implican que, frente a determinados recursos naturales vitales, la apropiaci\u00f3n privada puede en determinados casos llegar a ser inconstitucional. Igualmente la Corte considera que, con esos mismos fundamentos constitucionales, el Estado puede tambi\u00e9n leg\u00edtimamente convertir en bienes de uso p\u00fablico determinados recursos renovables considerados de utilidad social, aunque, como es obvio, y teniendo en cuenta que la Carta reconoce la propiedad privada adquirida con arreglo a las leyes, en tales eventos es deber de las autoridades reconocer y expropiar los dominios privados que se hubieran podido legalmente consolidar. <\/p>\n
Como vemos, el cambio de paradigma que subyace a la visi\u00f3n ecol\u00f3gica sostenida por la Carta implica que la propiedad privada no puede ser comprendida como anta\u00f1o. En efecto, en el Estado liberal cl\u00e1sico, el derecho de propiedad es pensado como una relaci\u00f3n individual por medio de la cual una persona se apropia, por medio de su trabajo, de los objetos naturales. Esta concepci\u00f3n fue legitimada, desde el punto filos\u00f3fico, por autores como Locke, para quien el trabajo es necesario para que el ser humano subsista, pues s\u00f3lo de esa manera puede satisfacer sus necesidades materiales, por lo cual se entiende que, por medio del trabajo productivo, la persona se apropia del bien sobre el cual ha reca\u00eddo su labor, con lo cual saca ese objeto del estado originario en que todos los recursos naturales pertenec\u00edan a todos41. A su vez, la econom\u00eda pol\u00edtica cl\u00e1sica, de autores como Adam Smith, defendi\u00f3 la idea de que esa apropiaci\u00f3n individualista era socialmente ben\u00e9fica ya que permit\u00eda una armon\u00eda social, gracias a los mecanismos de mercado. Sin embargo, con la instauraci\u00f3n del Estado interventor, esa perspectiva puramente liberal e individualista de la propiedad entra en crisis, con lo cual el dominio deja de ser una relaci\u00f3n estricta entre el propietario y el bien, ya que se reconocen derechos a todos los dem\u00e1s miembros de la sociedad. Es la idea de la funci\u00f3n social de la propiedad, que implica una importante reconceptualizaci\u00f3n de esta categor\u00eda del derecho privado, ya que posibilita que el ordenamiento jur\u00eddico imponga mayores restricciones y cargas a la propiedad, al decir de Duguit, como la propiedad reposa en la utilidad social, entonces no puede existir sino en la medida de esa utilidad social42. Ahora bien, en la \u00e9poca actual, se ha producido una \u201cecologizaci\u00f3n\u201d de la propiedad privada, lo cual tiene notables consecuencias, ya que el propietario individual no s\u00f3lo debe respetar los derechos de los miembros de la sociedad de la cual hace parte (funci\u00f3n social de la propiedad) sino que incluso sus facultades se ven limitadas por los derechos de quienes a\u00fan no han nacido, esto es, de las generaciones futuras, conforme a la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad y a la idea del desarrollo sostenible. Por ello el ordenamiento puede imponer incluso mayores restricciones a la apropiaci\u00f3n de los recursos naturales o a las facultades de los propietarios de los mismos, con lo cual la noci\u00f3n misma de propiedad privada sufre importantes cambios. <\/p>\n
Es por ello que, en los fundamentos 14 y 18 a 21 de esta sentencia, la Corte precis\u00f3 que los imperativos ambientales de la Carta obligan a repensar el alcance de muchas de las categor\u00edas jur\u00eddicas tradicionales del derecho privado. Sin embargo, esa necesaria reconceptualizaci\u00f3n del dominio privado sobre los recursos naturales renovables a la luz de la Constituci\u00f3n ecol\u00f3gica no hace en s\u00ed misma inconstitucional la apropiaci\u00f3n privada de tales recursos, en determinados casos y bajo ciertas condiciones, pues la Carta expresamente reconoce la propiedad adquirida con arreglo a las leyes. Por ello, la Corte proceder\u00e1 a declarar la exequibilidad de esas disposiciones, en el entendido de que ellas deben ser interpretadas tomando en cuenta la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad. <\/p>\n
VIII. DECISI\u00d3N <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Primero: Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973 <\/p>\n
Segundo: Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 4\u00ba y 43 del Decreto-Ley 2811 de 1974 \u201cPor el cual se dicta el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente\u201d, en el entendido de que, conforme al art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, la propiedad privada sobre los recursos naturales renovables est\u00e1 sujeta a todas las limitaciones y restricciones que derivan de la funci\u00f3n ecol\u00f3gica de la propiedad. <\/p>\n
Tercero: Declarar EXEQUIBLE el Decreto-Ley 2811 de 1974 \u201cPor el cual se dicta el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente\u201d, pero \u00fanicamente en relaci\u00f3n con los cargos formulados por los demandantes, esto es, por cuanto el Gobierno no se excedi\u00f3 en el ejercicio de las facultades extraordinarias al expedir un c\u00f3digo de recursos naturales, y por cuanto los principios que orientan ese decreto y la regulaci\u00f3n general que contiene son compatibles con los principios constitucionales ecol\u00f3gicos, la participaci\u00f3n comunitaria y la autonom\u00eda territorial. <\/p>\n
Cuarto: Declarar EXEQUIBLES los art\u00edculos 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113 114, 115, 116, 117 y 118 del Decreto-Ley 2811 de 1974 \u201cPor el cual se dicta el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente\u201d, pero \u00fanicamente en relaci\u00f3n con el cargo formulado por los demandantes, esto es, por cuanto el Gobierno no se excedi\u00f3 en el ejercicio de las facultades extraordinarias al modificar las normas del C\u00f3digo Civil sobre servidumbre relacionadas con los recursos naturales. <\/p>\n
Quinto: Declarar EXEQUIBLES el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 39 de la Ley 142 de 1994, as\u00ed como los art\u00edculos 47, 56, 60, 61, 62, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 103, 120, 122, 125, 133, 146, 151, 153, 154, 162, 170, 171, 176, 177, 209, 216, 222, 233 Y 234 del Decreto-Ley 2811 de 1974 \u201cPor el cual se dicta el C\u00f3digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci\u00f3n al Medio Ambiente\u201d pero \u00fanicamente por el cargo formulado por los demandantes, esto es, por cuanto la ley puede prever la figura de la concesi\u00f3n para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ JAIME VIDAL PERDOMO <\/p>\n
Magistrado Conjuez <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Al respecto puede verse la sentencia C-102 de 1994 M.P. Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
2 Anales del Congreso, martes 27 de noviembre de 1973, p 988. <\/p>\n
3 Anales del Congreso, jueves 22 de noviembre de 1973, p 973. <\/p>\n
4 Anales del Congreso, martes 13 de noviembre de 1973, p 908. <\/p>\n
5 Corte Suprema de Justicia. Sentencia No. 15 de marzo 3 de 1987. M.P. Dr. Hernando G\u00f3mez Ot\u00e1lora en Gaceta Judicial. No. 2340, pp. 173-174. <\/p>\n
7 Sentencia C-074 de 1993. MP Ciro Angarita Bar\u00f3n. Consideraci\u00f3n de la Corte C-1. <\/p>\n
8 Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 83 de agosto 24 de 1983. MP Manuel Gaona Cruz, Consideraci\u00f3n de la Corte Tercera en Gaceta Judicial. No 2413, p 527. Este criterio fue reiterado por la Corte Constitucional en la sentencia C-074 de 1993. <\/p>\n
9 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 9 de abril de 1980. MP Luis Carlos S\u00e1chica en Gaceta Judicial. No 2403, pp 48 y 49. <\/p>\n
10 Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 83 de agosto 24 de 1983. MP Manuel Gaona Cruz Consideraci\u00f3n de la Corte Tercera en Gaceta Judicial. No 2413, p 527 <\/p>\n
11Ver, entre otras, C-527\/94, C-055\/94 y C-318 de 1995. <\/p>\n
12Ver, entre otras, las sentencias C-416\/92, C-514\/92, C-498\/95 y C-251\/96. <\/p>\n
13 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 9 de abril de 1980. MP Luis Carlos S\u00e1chica en Gaceta Judicial. No 2403, pp 48 y 49. <\/p>\n
14 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 14 de abril de 1977. MP Guillermo Gonz\u00e1lez Charry en Gaceta Judicial. No 2396, p 160. <\/p>\n
15 Ver sentencia T-523 de 1994. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico 2 y T-379 de 1995. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideraci\u00f3n de la Corte 3. <\/p>\n
16 Sentencia T-379 de 1995. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideraci\u00f3n de la Corte 3. <\/p>\n
17 Sentencia C-504 de 1995. MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo <\/p>\n
18 Sentencia C-447 de 1997. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento jur\u00eddico No 3. <\/p>\n
19 Sentencia C-479 de 1992. MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo y Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Consideraci\u00f3n de la Corte No 3. <\/p>\n
20 Ver, entre otras, las sentencias T-411 de 1992, C-058 de 1994, C-519 de 1994, C-495 de 1996 y C-535 de 1996. <\/p>\n
21 Ver, entre otras, las sentencias C-328 de 1995 y C-535 de 1996. <\/p>\n
22 Sentencia C-058 de 1994. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 4.3. <\/p>\n
23 Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-058 de 1994 y C-519 de 1994. <\/p>\n
24Ver principios 1 y 2 de la Declaraci\u00f3n de Estocolmo de 1972; principios 3 y 4 de la Declaraci\u00f3n de R\u00edo de Janeiro de 1992 o Carta de la Tierra; el principio 2 de la Declaraci\u00f3n sobre bosques; y World Commission on environment and development. Our Common Future. Oxford: Oxford University Press, 1987, pp 8 y 43 y ss. <\/p>\n
25Ver World Commission on environment and development. Our Common Future. Oxford: Oxford University Press, 1987 <\/p>\n
26Corte Constitucional. Sentencia No. T-251\/93 del 30 de junio de 1993. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. <\/p>\n
27 Ver sentencia C-058 de 1994. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 4.3. <\/p>\n
28 Ver, entre otras, las sentencias C-423 de 1994 y C-535 de 1996.. <\/p>\n
29 Sentencia C-535 de 1996. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 15. <\/p>\n
30 Ver sentencia C-543 de 1996. MP Carlos Gaviria D\u00edaz. <\/p>\n
31 Corte Constitucional Sentencia C-371\/94 del 25 de agosto de 1994. M.P Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
32 Ver, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, Fundamentos Jur\u00eddicos No 22 y ss, C-320 de 1997, Fundamentos Jur\u00eddicos No 15 y ss y C-447 de 1997. Fundamentos Jur\u00eddicos 21 y ss. <\/p>\n
33 Ver, por ejemplo, Corte Constitucional. Sentencia C-250 de 1996. MP Hernando Herrera Vergara. <\/p>\n
35 Corte Constitucional. Sentencia C-250 de 1996. MP Hernando Herrera Vergara <\/p>\n
36 Sentencia T-379 de 1995. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideraci\u00f3n de la Corte 5. <\/p>\n
37 Ver, entre otras, las sentencias T-379 de 1995, C-028 de 1997 y C-647 de 1997. <\/p>\n
38 Sentencia T-523 de 1994. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico B-2 <\/p>\n
39 Sentencia T-379 de 1995. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideraci\u00f3n de la Corte 5. <\/p>\n
40 Ver, por ejemplo, Alvaro Copete Lizarralde. Lecciones de derecho constitucional. Bogot\u00e1: Lerner, 1960, p 10 y ss. <\/p>\n
41 Ver John Locke. Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil. Caq\u00edtulo 5, p\u00e1rrafos 28 y ss. <\/p>\n
42 Ver Le\u00f3n Duguit. Trait\u00e9 de Droit Constitutionnel. Paris: Boccard, Tomo III, p 664. <\/p>\n
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C-126-98 Sentencia C-126\/98 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Distinci\u00f3n entre precisi\u00f3n y generalidad\/CODIGO DE RECURSOS NATURALES-Expedici\u00f3n CODIGO DE RECURSOS NATURALES-Ausencia de extralimitaci\u00f3n en ejercicio de facultades Durante la vigencia de la Constituci\u00f3n anterior, se pod\u00edan conceder facultades extraordinarias para modificar las normas de los c\u00f3digos, pues no exist\u00eda la prohibici\u00f3n constitucional de expedir c\u00f3digos […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3484","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3484","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3484"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3484\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3484"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3484"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3484"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}