C-127-98<\/p>\n
Sentencia C-127\/98 <\/p>\n
La Corte considera que la exclusi\u00f3n en los procesos de expropiaci\u00f3n es inconstitucional, por violar el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n, por las siguientes razones: la suspensi\u00f3n provisional de un acto administrativo, es una garant\u00eda esencial para el ciudadano frente a una decisi\u00f3n ostensiblemente violatoria de normas superiores. Es la manera m\u00e1s expedita para impedir que los efectos de una decisi\u00f3n administrativa, violatoria de normas superiores, contin\u00fae produciendo consecuencias, que s\u00f3lo cesar\u00edan cuando se produjera la sentencia respectiva. Asunto que puede tardar muchos meses, e incluso a\u00f1os. Esta figura de la suspensi\u00f3n provisional, tambi\u00e9n resulta beneficiosa para la propia administraci\u00f3n, pues, al impedir que se contin\u00faen los efectos del acto administrativo violatorio, la responsabilidad del Estado frente al afectado, en t\u00e9rminos econ\u00f3micos y de da\u00f1o social, en caso de una sentencia desfavorable para la administraci\u00f3n, puede ser sustancialmente menor. <\/p>\n
SUSPENSION PROVISIONAL-Ley se\u00f1ala razones para su procedencia <\/p>\n
Corresponde a la ley se\u00f1alar las razones y los requisitos para la procedencia de la suspensi\u00f3n provisional, pero bajo los siguientes dos presupuestos: que se trate de actos administrativos que sean susceptibles de impugnaci\u00f3n por v\u00eda judicial, y que la decisi\u00f3n sobre su procedencia s\u00f3lo le corresponde a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. No puede, pues, la ley ni decidir en cu\u00e1les procesos administrativos opera o no la suspensi\u00f3n, ni otorgarle a otra jurisdicci\u00f3n tal facultad. De otra manera, el legislador estar\u00eda invadiendo una competencia que le corresponde por norma constitucional s\u00f3lo al Consejo de Estado o a los Tribunales Administrativos. <\/p>\n
EXPROPIACION-Procedencia por v\u00eda administrativa <\/p>\n
El demandante interpreta en forma errada el inciso cuarto del art\u00edculo constitucional, pues cuando la expropiaci\u00f3n ocurre por v\u00eda administrativa no siempre es objeto de controversia judicial, por una raz\u00f3n elemental: el interesado puede estar conforme con la decisi\u00f3n administrativa y con el precio. \u00bfHabr\u00eda, entonces, necesidad de poner en marcha el aparato judicial en donde no hay controversia ? Esto no es lo que dice el inciso cuarto del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, supuestamente vulnerado. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1805. <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 22 (parcial) de la ley 9\u00b0 de 1989, y art\u00edculos 70 (parcial) y 71 (parcial) de la ley 388 de 1997. <\/p>\n
Actor: Luis Eduardo Montoya Medina. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. JORGE ARANGO MEJ\u00cdA. <\/p>\n
Sentencia aprobada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, Distrito Capital, seg\u00fan consta en acta n\u00famero siete (7), el primer (1) d\u00eda del mes de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
El ciudadano Luis Eduardo Montoya Medina, con base en los art\u00edculos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, demand\u00f3 la inconstitucionalidad de los art\u00edculos 70 (parcial) y 71 (parcial) de la ley 388 de 1997, y la del art\u00edculo 22 (parcial) de la ley 9\u00b0 de 1989. <\/p>\n
Por auto del quince (15) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997), el magistrado sustanciador, admiti\u00f3 la demanda y orden\u00f3 fijar en lista la norma acusada. As\u00ed mismo, dispuso dar traslado al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n para que rindiera su concepto, y comunic\u00f3 la iniciaci\u00f3n del asunto al se\u00f1or Presidente del Congreso, con el objeto de que, si lo estimaba oportuno, conceptuara sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. <\/p>\n
Por impedimento aceptado al Magistrado Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, la doctora Susana Montes de Echeverri actu\u00f3 como conjuez. <\/p>\n
<\/p>\n
A. Normas acusadas. <\/p>\n
El siguiente es el texto de las normas demandadas, con la advertencia de que se subrayan los apartes demandados. <\/p>\n
“LEY N\u00daMERO 09 DE 1989 <\/p>\n
(ENERO 11) <\/p>\n
“Por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compraventa y Expropiaci\u00f3n de Bienes y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
“El Congreso de Colombia, <\/p>\n
<\/p>\n
“DECRETA : <\/p>\n
“CAPITULO III <\/p>\n
“De la Adquisici\u00f3n de Bienes por Enajenaci\u00f3n voluntaria y por Expropiaci\u00f3n <\/p>\n
<\/p>\n
“Art\u00edculo 22\u00b0- Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resoluci\u00f3n por la cual se resuelve el recurso de reposici\u00f3n, \u00e9ste se entender\u00e1 negado, y quedar\u00e1 en firme el acto recurrido. Incurrir\u00e1 en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho t\u00e9rmino no se podr\u00e1 resolver el recurso interpuesto. El t\u00e9rmino de caducidad de cuatro (4) meses de la acci\u00f3n de restablecimiento del derecho empezar\u00e1 a correr a partir del d\u00eda en el cual quede en firme el acto recurrido. <\/p>\n
“Contra la resoluci\u00f3n que ordene una expropiaci\u00f3n en desarrollo de la presente ley proceder\u00e1n las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en \u00fanica instancia. En estas acciones no proceder\u00e1 la suspensi\u00f3n provisional del acto demandado. El Tribunal Administrativo deber\u00e1 dictar sentencia definitiva dentro del t\u00e9rmino m\u00e1ximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha de la presentaci\u00f3n de la demanda. El proceso contencioso administrativo terminar\u00e1 si transcurrido el t\u00e9rmino anterior no se hubiere dictado sentencia. <\/p>\n
“Si la acci\u00f3n intentada fuere la de simple nulidad, \u00e9sta deber\u00e1 interponerse dentro del mismo t\u00e9rmino de caducidad de la acci\u00f3n de restablecimiento del derecho para que proceda la abstenci\u00f3n de que trata el art\u00edculo siguiente.” <\/p>\n
“LEY 388 DE 1997 <\/p>\n
“(JULIO 18) <\/p>\n
“Por la cual se modifica la Ley 9\u00b0 de 1989, y la Ley 3\u00b0 de 1991 y se dictan otras decisiones. <\/p>\n
“El Congreso de Colombia <\/p>\n
“DECRETA : <\/p>\n
“CAPITULO VIII <\/p>\n
“Expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa <\/p>\n
“Art\u00edculo 70. Efectos de la decisi\u00f3n de expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa. Una vez ejecutoriada la decisi\u00f3n por v\u00eda administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposici\u00f3n dentro del t\u00e9rmino legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma negativa, la decisi\u00f3n producir\u00e1 los siguientes efectos : <\/p>\n
“1. El derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladar\u00e1n de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiaci\u00f3n, para lo cual bastar\u00e1 con el registro de la decisi\u00f3n en la Oficina de Registro de Instrumentos P\u00fablicos. El registrador exigir\u00e1 que la entidad acredite que el propietario o los titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han retirado el valor de la indemnizaci\u00f3n y los documentos de deber correspondientes, o que se ha efectuado la consignaci\u00f3n correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2 de este art\u00edculo. <\/p>\n
” (…). <\/p>\n
“3. Efectuado el registro de la decisi\u00f3n, la entidad p\u00fablica podr\u00e1 exigir la entrega material del bien inmueble expropiado, sin necesidad de intervenci\u00f3n judicial, para lo cual podr\u00e1 acudir al auxilio de las autoridades de polic\u00eda si es necesario. <\/p>\n
” (…) <\/p>\n
“Art\u00edculo 71. Proceso contencioso administrativo. Contra la decisi\u00f3n de expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa procede acci\u00f3n especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deber\u00e1 interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisi\u00f3n. El proceso a que da lugar dicha acci\u00f3n se someter\u00e1 a las siguientes reglas particulares : <\/p>\n
” (…) <\/p>\n
“3. No podr\u00e1 solicitarse la suspensi\u00f3n provisional del acto que dispuso la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa. <\/p>\n
” (…)” <\/p>\n
B. La demanda. <\/p>\n
El actor estima que los apartes demandados de los art\u00edculos 70 y 71 de la ley 388 de 1997, as\u00ed como, los acusados del art\u00edculo 22 de la ley 9\u00b0 de 1989, vulneran los art\u00edculos 4\u00b0, 29, 58, 113 inciso final, 121, 122, 123, 150, numerales 1 y 2, 228, 229, y 238 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
a) El primer asunto gira en torno al desconocimiento de lo preceptuado en los art\u00edculos 4 y 228 de la Constituci\u00f3n, pues en el inciso 3\u00b0 del art\u00edculo 71 de la ley 388 de 1997 y en uno de los apartes acusados del art\u00edculo 22 de la ley 9\u00b0 de 1989, se consagra la improcedencia de la suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo que ordena la expropiaci\u00f3n, desconociendo que no corresponde a la ley determinar los eventos en los que no procede la medida precautelativa, pues \u00e9sta es una facultad constitucional atribuida a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
Considera que las normas demandadas vulneran, tambi\u00e9n, los art\u00edculos 121, 122 y 150 numeral 1 y 2, como quiera que el legislador, arbitrariamente, se est\u00e1 arrogando una competencia que le es ajena. <\/p>\n
b) El segundo tema consiste en el desconocimiento del derecho al debido proceso y de acceso a la administraci\u00f3n de justicia, por cuanto el inciso 2\u00b0 del art\u00edculo 22 de la ley 9\u00b0 de 1989, establece que si dentro de los 8 meses siguientes a la presentaci\u00f3n de la demanda, el tribunal no hubiere resuelto la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho, se dar\u00e1 por terminado el proceso, circunstancia que genera una carga excesiva para los particulares al extinguirse su derecho de dominio del bien objeto de la expropiaci\u00f3n, a pesar de estar cuestionada la legalidad del acto que la ordena. <\/p>\n
A su juicio, el legislador, con la disposici\u00f3n legal mencionada, no s\u00f3lo limita la posibilidad del particular de solicitar al juez contencioso la suspensi\u00f3n de los efectos del acto que se discute, sino que, adicionalmente, ante la tardanza de \u00e9ste en resolver, sanciona al particular, indebidamente, con la p\u00e9rdida de su demanda, por un hecho que le es ajeno. <\/p>\n
c) Y, en tercer lugar, considera que los numerales 1\u00b0 y 3\u00b0 del art\u00edculo 70 de la ley 388 de 1997, desconocen el inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, al disponer que sin necesidad de intervenci\u00f3n judicial, una vez ejecutoriada la resoluci\u00f3n que ordena la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, se dar\u00e1 traslado del derecho de dominio u otros derechos reales, a la entidad que la ha dispuesto, siendo el registro de la decisi\u00f3n ante la Oficina de Instrumentos P\u00fablicos, el \u00fanico requisito previo al traslado de la propiedad y la entrega material del bien. <\/p>\n
En concepto del demandante, la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa no puede operar sin intervenci\u00f3n judicial previa, raz\u00f3n por la que no puede transferirse el derecho de dominio, sin que hubiese mediado por lo menos el control de legalidad del acto que la ordena. <\/p>\n
C. Intervenciones. <\/p>\n
Los ciudadanos Laura Palacio Arciniegas, Cristian Stapper Buitrago y Gustavo Enrique Morales Cobo presentaron escritos oponi\u00e9ndose a los cargos de la demanda. Las razones de las intervenciones se pueden resumir as\u00ed : <\/p>\n
a) Sobre las razones esgrimidas contra los art\u00edculos 22 de la ley 9 de 1989 y 71, numeral 3, de la ley 388 de 1997, en relaci\u00f3n con la suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo que ordena la expropiaci\u00f3n, manifiestan los intervinientes : <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, advierten que la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, ya se hab\u00eda pronunciado sobre la constitucionalidad del aparte demandado, raz\u00f3n por la que consideran que al ser similares los argumentos esgrimidos en el fallo citado, a los propuestos por el demandante, son procedentes las mismas consideraciones hechas por el juez constitucional de la \u00e9poca, por seguir siendo v\u00e1lidas a la luz de la nueva Constituci\u00f3n. La Corte Suprema de Justicia en sentencia del 14 de septiembre de 1989, dijo : <\/p>\n
“Discrepa la Corte del criterio del demandante conforme al cual la norma que prohibe la suspensi\u00f3n provisional de la resoluci\u00f3n que decrete la expropiaci\u00f3n viola el art\u00edculo 193 de la Carta Fundamental ; \u00e9ste faculta a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo para suspender provisionalmente los actos de la administraci\u00f3n por “los motivos y con los requisitos que establezca la ley”. No toda facultad que la Carta Pol\u00edtica confiera a un \u00f3rgano del Estado constituye un derecho individual protegido por ella e inviolable, en consecuencia, por la ley ; m\u00e1xime cuando, como en el caso presente, la norma fundamental deja en manos del legislador, determinar los motivos y no solamente los requisitos para que el \u00f3rgano (la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, en este caso) ejerza la atribuci\u00f3n que se le otorga. <\/p>\n
“Tampoco es conducente el argumento de que la eliminaci\u00f3n de la suspensi\u00f3n provisional para los actos en los cuales se decreten expropiaciones conforme a la ley 9\u00b0 de 1989 viole el art\u00edculo 26 de la carta, pues como bien se afirma en la vista fiscal, la suspensi\u00f3n provisional es una medida precautelativa, por lo cual su inexistencia en el proceso contencioso-administrativo no excluye que durante \u00e9l, puedan los interesados debatir, con toda amplitud, la legalidad de esos actos.” <\/p>\n
En concepto de los ciudadanos, el texto del art\u00edculo 193 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1886, que se consider\u00f3 vulnerado en relaci\u00f3n con el presente asunto, ha permanecido con igual redacci\u00f3n en el art\u00edculo 238 de la nueva Carta, raz\u00f3n por la que solicitan la declaraci\u00f3n de exequibilidad de la norma, teniendo en cuenta los argumentos esgrimidos en la sentencia mencionada. <\/p>\n
Por su parte, la ciudadana Laura Palacio Arciniegas considera que la misma Carta confiere al legislador la competencia de reglamentar la facultad que tiene la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo para suspender los actos administrativos, raz\u00f3n por la que mediante la ley puede crear, modificar o suprimir los motivos y requisitos que rijan la materia. En consecuencia, en el caso de las resoluciones que ordenan la expropiaci\u00f3n, se consagr\u00f3 la improcedencia de la medida precautelativa por razones de conveniencia p\u00fablica. <\/p>\n
b) Sobre el inciso segundo del art\u00edculo 22 de la ley 9 de 1989, en cuanto a la terminaci\u00f3n del proceso contencioso, los intervinientes solicitan a la Corte Constitucional que, por sustracci\u00f3n de materia, se declare inhibida para fallar, ya que la Corte Suprema de Justicia en la sentencia citada, del 14 de septiembre de 1989, declar\u00f3 inexequible el aparte acusado, por lo cual la norma se encuentra excluida del ordenamiento jur\u00eddico vigente. <\/p>\n
c) En relaci\u00f3n con los numerales 1 y 3 del art\u00edculo 70 de la ley 388 de 1997, se\u00f1alan: <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, todos coinciden en observar que el actor ha interpretado err\u00f3neamente el inciso cuarto del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, por cuanto estima que en la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa es necesaria la intervenci\u00f3n judicial previa, para hacer efectiva la transferencia del derecho de dominio del bien expropiado a la entidad que la hubiese ordenado. Sin embargo, de la lectura de la norma superior se concluye que el control judicial al que reclama el demandante, es posterior a la ejecutoria del acto. <\/p>\n
Indican que el procedimiento consagrado por la Constituci\u00f3n para la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa difiere del establecido para la expropiaci\u00f3n judicial, por tratarse de un tr\u00e1mite expedito y especial que prescinde del requisito de la providencia judicial previa para surtir la transferencia de la propiedad, en los casos que determine el legislador. Por consiguiente, los numerales acusados constituyen el desarrollo legal del precepto constitucional mencionado. <\/p>\n
En el caso concreto de la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, se otorga al particular la facultad de demandar la legalidad del acto administrativo que la ordena, raz\u00f3n por la que la impugnaci\u00f3n del acto depende de la voluntad del mismo. <\/p>\n
d) Impugnaci\u00f3n del cargo elevado contra el numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 71 de la ley 388. <\/p>\n
Para los intervinientes los argumentos aducidos para la defensa del art\u00edculo 22 de la ley 9\u00b0 de 1989, (en relaci\u00f3n con la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos que ordenan la expropiaci\u00f3n), son igualmente, v\u00e1lidos para sostener la constitucionalidad del numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 71 de la ley 388 de 1997. <\/p>\n
D) Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Por medio de oficio n\u00famero 1420 de octubre 27 de 1997, el Procurador General de la Naci\u00f3n, doctor Jaime Bernal Cuellar, rindi\u00f3 el concepto de rigor, solicitando a la Corte Constitucional, efectuar los siguientes pronunciamientos: <\/p>\n
a) En relaci\u00f3n con el art\u00edculo 22 de la ley 9\u00b0 de 1989, indic\u00f3 que a pesar de que la Corte Suprema de Justicia, en sentencia n\u00famero 56 de 1989, declar\u00f3 la exequibilidad del aparte referente a la improcedencia de la suspensi\u00f3n provisional del acto que ordena la expropiaci\u00f3n, no inhibe a la Corte Constitucional para pronunciarse sobre el asunto, por no presentarse el fen\u00f3meno de la cosa juzgada material. En consecuencia, solicita declarar inexequibles los apartes de las normas demandadas que consagran la improcedencia de la suspensi\u00f3n provisional de los actos que ordenan la expropiaci\u00f3n (art\u00edculos 22 de la ley 9\u00b0 de 1989 y numeral 3\u00b0 del art\u00edculo 71 de la ley 388 de 1997), pues se fundan en el desconocimiento de la competencia constitucional asignada a la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
En concepto del Ministerio P\u00fablico, de conformidad con lo preceptuado en el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n, la posibilidad de dejar temporalmente sin efectos un acto administrativo, le compete exclusivamente al juez contencioso, por lo que el legislador no puede determinar los eventos en los cuales resulte improcedente la suspensi\u00f3n provisional, pues ello atenta contra la autonom\u00eda de las autoridades judiciales. <\/p>\n
b) Declarar la exequibilidad de los numerales 1\u00b0 y 3\u00b0 del art\u00edculo 71 de la ley 388 de 1997, por desarrollar lo dispuesto en el inciso 4\u00b0 del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Para el Ministerio P\u00fablico, la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa atiende a la necesidad de regular un mecanismo expedito para el cumplimiento de la funci\u00f3n social de la propiedad, cuando las circunstancias exijan una actuaci\u00f3n pronta de la administraci\u00f3n; por ello, se prescinde del pronunciamiento judicial previo para la transferencia del derecho de dominio, sin que esta circunstancia signifique una exclusi\u00f3n del control judicial, puesto que las decisiones adoptadas por las autoridades gubernamentales son impugnables a trav\u00e9s de las acciones contenciosas. Por consiguiente, la intervenci\u00f3n judicial en los procesos de expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa es eventual, por depender de la inconformidad del particular respecto de la medida adoptada en su contra. <\/p>\n
c) En cuanto al cargo realizado en relaci\u00f3n con la terminaci\u00f3n del proceso contencioso (art\u00edculo 22 de la ley 9\u00b0 de 1989), solicita a la Corte Constitucional que por sustracci\u00f3n de materia se declare inhibida para fallar, pues el aparte demandado fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia n\u00famero 56 del 14 de septiembre de 1989. <\/p>\n
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. <\/p>\n
Primera.- Competencia. <\/p>\n
La Corte es competente, seg\u00fan dispone el art\u00edculo 241, numeral 4, de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Segunda.- Advertencia previa. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con la parte final del inciso segundo del art\u00edculo 22 de la ley 9 de 1989, que dice : “El proceso contencioso – administrativo terminar\u00e1 si transcurrido el t\u00e9rmino anterior no se hubiere dictado sentencia”, la Corte Suprema de Justicia dict\u00f3 la sentencia N\u00famero 56, del 14 de septiembre de 1989, en la que lo declar\u00f3 inexequible. <\/p>\n
En consecuencia, la Corte Constitucional se inhibir\u00e1 de pronunciarse sobre esta parte que fue demandada por el actor, pues existe cosa juzgada constitucional. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el otro aparte demandado en el mismo inciso segundo del art\u00edculo 22 de la ley 9, acerca de improcedencia de la suspensi\u00f3n provisional en el juicio administrativo de expropiaci\u00f3n, si bien la misma sentencia de la Corte Suprema de Justicia se pronunci\u00f3 sobre su constitucionalidad, tal decisi\u00f3n se adopt\u00f3 bajo la anterior Constituci\u00f3n, y, seg\u00fan la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n, es procedente realizar nuevamente el an\u00e1lisis a la luz de la Carta de 1991. <\/p>\n
Tercera.- Lo que se debate. <\/p>\n
Los temas objeto de esta demanda son los siguientes : <\/p>\n
<\/p>\n
a. Si la improcedencia de la suspensi\u00f3n provisional de los actos administrativos que decidan una expropiaci\u00f3n, contenida en los art\u00edculos 22, inciso segundo, de la ley 9 de 1989 y 71, numeral 3, de la ley 388 de 1997, viola la Constituci\u00f3n, especialmente, el art\u00edculo 238. <\/p>\n
<\/p>\n
a. Si la decisi\u00f3n de expropiaci\u00f3n, y, en consecuencia, la transferencia del derecho de propiedad, puede producirse sin que exista sentencia judicial, a\u00fan en el caso del proceso por v\u00eda administrativa, en la forma como dispone el art\u00edculo 70, numerales 1 y 3, de la ley 388 de 1997. <\/p>\n
Se estudiar\u00e1n estos dos asuntos a continuaci\u00f3n. <\/p>\n
1o.- La suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo que declara la expropiaci\u00f3n y el proceso contencioso administrativo. <\/p>\n
En los apartes demandados del art\u00edculo 22 de la ley 9 de 1989 y 71 de la ley 388 de 1997, se establece que en el proceso ante el contencioso administrativo contra la decisi\u00f3n de expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, no podr\u00e1 el demandante solicitar la suspensi\u00f3n provisional del acto que dispuso tal expropiaci\u00f3n. <\/p>\n
El demandante y el se\u00f1or Procurador consideraron que la ley no puede impedir esta clase de solicitudes, pues esta decisi\u00f3n s\u00f3lo compete a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, tal como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
La discusi\u00f3n que suscita estas dos maneras de interpretar el mismo art\u00edculo constitucional, art\u00edculo. 238, se puede sintetizar de la siguiente forma : \u00bfla ley puede excluir algunos procesos administrativos de la solicitud de suspensi\u00f3n provisional ? <\/p>\n
A) Breve recuento normativo sobre la suspensi\u00f3n provisional. <\/p>\n
El tema de si la ley puede excluir algunos actos administrativos de la garant\u00eda de la suspensi\u00f3n provisional, fue objeto de profundas discusiones en el Consejo de Estado y por la doctrina, pues esta garant\u00eda estaba ya consagrada en la Constituci\u00f3n de 1886, en el art\u00edculo 193, y sufri\u00f3 ligeras variaciones en la de 1991, en el art\u00edculo 238, pero s\u00f3lo en cuanto a una precisi\u00f3n jur\u00eddica : que lo que se suspende son los efectos de los actos administrativos, y no el acto en s\u00ed. <\/p>\n
El asunto se remite a la ley 167 de 1941, que excluy\u00f3 a cuatro clases de procesos de la posibilidad de solicitar la suspensi\u00f3n provisional. Estos procesos son: <\/p>\n
1o. Los juicios electorales. <\/p>\n
2o. Los juicios de impuestos. <\/p>\n
3o. Los juicios sobre remoci\u00f3n, traslado o suspensi\u00f3n de personal militar o docente. <\/p>\n
4o. Cuando la acci\u00f3n est\u00e1 caducada. <\/p>\n
Por estar en vigencia esta ley de 1941, el decreto extraordinario 01 de 1984, consagr\u00f3 en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 152, que establece los requisitos para la procedencia de la suspensi\u00f3n, lo siguiente : “Que la suspensi\u00f3n no est\u00e9 prohibida por la ley.” En el mismo sentido estaba el art\u00edculo 157 de este decreto 01. <\/p>\n
Sin embargo, el decreto 01 de 1984 no se\u00f1alaba expresamente en cu\u00e1les juicios no habr\u00eda suspensi\u00f3n. A ra\u00edz de la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del art\u00edculo 268 del decreto 01 de 1984, que hab\u00eda derogado en su integridad la ley 167 de 1941, las opiniones de los juristas se dividieron en torno a si estaba vigente esta ley de 1941, y si ella pod\u00eda excluir la suspensi\u00f3n provisional o no de algunos juicios. Los juristas solicitaban una definici\u00f3n legal y no jurisprudencial al asunto. Cabe advertir, que la ley 96 de 1985, art\u00edculo 66, ya hab\u00eda establecido, en forma expresa, que en los juicios electorales proced\u00eda la suspensi\u00f3n provisional, procesos que, como se dijo, estaban excluidos de tal posibilidad, por la ley 167 de 1941. <\/p>\n
Vino, pues, el decreto 2304 de 1989, que reform\u00f3 el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. En el art\u00edculo 31 se suprimi\u00f3 el inciso final del art\u00edculo 152 que permit\u00eda a la ley excluir la suspensi\u00f3n provisional para algunos juicios. Y, expresamente, derog\u00f3 el art\u00edculo 157, que alud\u00eda a la misma exclusi\u00f3n legal. <\/p>\n
Es decir, que con la expedici\u00f3n de este decreto 2304, pod\u00eda inferirse que en el C\u00f3digo Administrativo, tal como qued\u00f3 reformado en este asunto, no quedaron juicios administrativos excluidos de la posibilidad de proponer la suspensi\u00f3n provisional del acto administrativo. Quedaba, pues, as\u00ed solucionado el problema. <\/p>\n
Sin embargo, las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, en los apartes demandados de los art\u00edculos 22 y 71, respectivamente, vuelven a revivir el asunto, al excluir por ley, la procedencia de la suspensi\u00f3n provisional en una clase de juicios, concretamente, en los procesos de expropiaci\u00f3n. <\/p>\n
B) Inexequibilidad de la exclusi\u00f3n de la garant\u00eda de la suspensi\u00f3n provisional, en determinada clase de juicios administrativos. <\/p>\n
La Corte considera que la exclusi\u00f3n en los procesos de expropiaci\u00f3n es inconstitucional, por violar el art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n, por las siguientes razones : <\/p>\n
a) La suspensi\u00f3n provisional de un acto administrativo, es una garant\u00eda esencial para el ciudadano frente a una decisi\u00f3n ostensiblemente violatoria de normas superiores. Es la manera m\u00e1s expedita para impedir que los efectos de una decisi\u00f3n administrativa, violatoria de normas superiores, contin\u00fae produciendo consecuencias, que s\u00f3lo cesar\u00edan cuando se produjera la sentencia respectiva. Asunto que puede tardar muchos meses, e incluso a\u00f1os. <\/p>\n
Esta figura de la suspensi\u00f3n provisional, tambi\u00e9n resulta beneficiosa para la propia administraci\u00f3n, pues, al impedir que se contin\u00faen los efectos del acto administrativo violatorio, la responsabilidad del Estado frente al afectado, en t\u00e9rminos econ\u00f3micos y de da\u00f1o social, en caso de una sentencia desfavorable para la administraci\u00f3n, puede ser sustancialmente menor. <\/p>\n
b) En cuanto a la interpretaci\u00f3n de la parte del art\u00edculo 238 de la Constituci\u00f3n, que dice : “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”, algunos consideran que debe interpretarse en el sentido de que la ley tiene tan amplias facultades, que inclusive puede entrar a distinguir entre las distintas clases de juicios administrativos y decidir en cuales procede y en cuales no la suspensi\u00f3n provisional. <\/p>\n
Sin embargo, una lectura integral del art\u00edculo constitucional, permite llegar a otras conclusiones. Dice la norma : <\/p>\n
“Art\u00edculo 238.- La jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo podr\u00e1 suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnaci\u00f3n por v\u00eda judicial.” <\/p>\n
Es decir, corresponde a la ley se\u00f1alar las razones y los requisitos para la procedencia de la suspensi\u00f3n provisional, pero bajo los siguientes dos presupuestos : que se trate de actos administrativos que sean susceptibles de impugnaci\u00f3n por v\u00eda judicial, y que la decisi\u00f3n sobre su procedencia s\u00f3lo le corresponde a la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa. <\/p>\n
No puede, pues, la ley ni decidir en cu\u00e1les procesos administrativos opera o no la suspensi\u00f3n, ni otorgarle a otra jurisdicci\u00f3n tal facultad. De otra manera, el legislador estar\u00eda invadiendo una competencia que le corresponde por norma constitucional s\u00f3lo al Consejo de Estado o a los Tribunales Administrativos. <\/p>\n
Por consiguiente, la prohibici\u00f3n establecida en los art\u00edculos 22 de la ley 9 de 1989 y 71 de la ley 388 de 1997, vulnera los art\u00edculos 238 y 13 de la Constituci\u00f3n, y as\u00ed lo declarar\u00e1 la Corte en esta sentencia. <\/p>\n
Lo anterior no implica un desconocimiento del principio consagrado en el inciso primero del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, en relaci\u00f3n con la primac\u00eda del inter\u00e9s p\u00fablico o social sobre el inter\u00e9s privado, principio en el cual se basa la expropiaci\u00f3n por motivos de utilidad p\u00fablica. Naturalmente, con la previa indemnizaci\u00f3n que prev\u00e9 el inciso cuarto de la misma norma. <\/p>\n
2a.- An\u00e1lisis sobre si la decisi\u00f3n de expropiaci\u00f3n tiene que ser producto de una sentencia judicial, a\u00fan en el caso del proceso por v\u00eda administrativa y su desarrollo en el procedimiento establecido en el art\u00edculo 70, numerales 1 y 3, de la ley 388 de 1997. <\/p>\n
Los numerales demandados del art\u00edculo 70 de la ley 388 de 1997, dicen: <\/p>\n
“1. El derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladar\u00e1n de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiaci\u00f3n, para lo cual bastar\u00e1 con el registro de la decisi\u00f3n en la Oficina de Registro de Instrumentos P\u00fablicos. El registrador exigir\u00e1 que la entidad acredite que el propietario o los titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han retirado el valor de la indemnizaci\u00f3n y los documentos de deber correspondientes, o que se ha efectuado la consignaci\u00f3n correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2 de este art\u00edculo. <\/p>\n
” (…). <\/p>\n
“3. Efectuado el registro de la decisi\u00f3n, la entidad p\u00fablica podr\u00e1 exigir la entrega material del bien inmueble expropiado, sin necesidad de intervenci\u00f3n judicial, para lo cual podr\u00e1 acudir al auxilio de las autoridades de polic\u00eda si es necesario. <\/p>\n
” (…) <\/p>\n
Los numerales demandados desarrollan el procedimiento para el traslado del derecho de propiedad y otros derechos reales a trav\u00e9s del registro de la decisi\u00f3n administrativa en la oficina de registro de instrumentos p\u00fablicos, y, expresamente, sin la necesidad de la decisi\u00f3n judicial. <\/p>\n
Quienes intervinieron en este proceso y el se\u00f1or Procurador manifestaron que el demandante incurri\u00f3 en una interpretaci\u00f3n equivocada del art\u00edculo 58, inciso cuarto, de la Constituci\u00f3n, al considerar que como s\u00f3lo mediante decisi\u00f3n judicial es posible transferir el derecho de dominio a la entidad que ha dispuesto la expropiaci\u00f3n, el procedimiento establecido en los numerales transcritos, violan la norma constitucional. <\/p>\n
Al respecto, cabe se\u00f1alar que, en efecto, el demandante interpreta en forma errada el inciso cuarto del art\u00edculo constitucional, pues cuando la expropiaci\u00f3n ocurre por v\u00eda administrativa no siempre es objeto de controversia judicial, por una raz\u00f3n elemental : el interesado puede estar conforme con la decisi\u00f3n administrativa y con el precio. \u00bfHabr\u00eda, entonces, necesidad de poner en marcha el aparato judicial en donde no hay controversia ? <\/p>\n
Esto no es lo que dice el inciso cuarto del art\u00edculo 58 de la Constituci\u00f3n, supuestamente vulnerado. El art\u00edculo es claro al respecto : <\/p>\n
“Art\u00edculo 58. <\/p>\n
“(…) <\/p>\n
“Por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social definidos por el legislador, podr\u00e1 haber expropiaci\u00f3n mediante sentencia judicial e indemnizaci\u00f3n previa. Esta se fijar\u00e1 consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiaci\u00f3n podr\u00e1 adelantarse por v\u00eda administrativa, sujeta a posterior acci\u00f3n contenciosa administrativa, incluso respecto del precio.” <\/p>\n
<\/p>\n
Como se ve, la Constituci\u00f3n, en este inciso, previ\u00f3 dos maneras de lograr la expropiaci\u00f3n: mediante sentencia judicial y por v\u00eda administrativa. En cuanto a la primera, es evidente que se requiere de la decisi\u00f3n judicial. Pero sobre la segunda, esta posibilidad es eventual, y depende de la voluntad del interesado, iniciar el control ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa, mediante la presentaci\u00f3n de la demanda correspondiente. Entender el asunto como lo hace el demandante, har\u00eda in\u00fatil la diferencia establecida en la Constituci\u00f3n, pues hubiera bastado s\u00f3lo la primera parte del inciso, cuando dice : “Por motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social definidos por el legislador, podr\u00e1 haber expropiaci\u00f3n mediante sentencia judicial e indemnizaci\u00f3n previa. Esta se fijar\u00e1 consultando los intereses de la comunidad y del afectado.” <\/p>\n
Cabe advertir que \u00e9sta es tambi\u00e9n la interpretaci\u00f3n que la Corte Constitucional hizo en la sentencia C-370 del 25 de agosto de 1994, que se refiri\u00f3 al decreto legislativo expedido con ocasi\u00f3n de la calamidad p\u00fablica ocurrida por el sismo registrado en la regi\u00f3n comprendida en los departamentos del Cauca y Huila, en el a\u00f1o de 1994. En esa ocasi\u00f3n, la Corte al referirse a la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa, de manera expresa, se\u00f1al\u00f3 que el control judicial es posterior: <\/p>\n
“Por tanto, los actos administrativos correspondientes, incluyendo todas las actuaciones pertinentes, est\u00e1n sujetos a control judicial posterior, por v\u00eda de la acci\u00f3n contencioso administrativa, en todos estos elementos, salvo en lo que se refiere a motivos de utilidad p\u00fablica o de inter\u00e9s social, invocados por el legislador.” (se subraya) (M.P., doctor Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) <\/p>\n
Por consiguiente, en cuanto a las razones expuestas por el demandante sobre este asunto, no prosperan los cargos. <\/p>\n
III.- DECISI\u00d3N. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE : <\/p>\n
Primero.- Decl\u00e1rase INHIBIDA en relaci\u00f3n con la siguiente expresi\u00f3n del art\u00edculo 22 de la ley 9 de 1989 : “El proceso contencioso – administrativo terminar\u00e1 si transcurrido el t\u00e9rmino anterior no se hubiere dictado sentencia”, por existir cosa juzgada constitucional, pues la Corte Suprema de Justicia dict\u00f3 la sentencia N\u00famero 56, del 14 de septiembre de 1989, en la que la declar\u00f3 inexequible. <\/p>\n
Segundo.- Declar\u00e1nse INEXEQUIBLES los apartes de los siguientes art\u00edculos : del 22 de la ley 9 de 1989, inciso segundo, que dice : “En estas acciones no proceder\u00e1 la suspensi\u00f3n provisional del acto demandado.” ; del art\u00edculo 71 de la ley 388 de 1997, el numeral 3, que dice :”3. No podr\u00e1 solicitarse la suspensi\u00f3n provisional del acto que dispuso la expropiaci\u00f3n por v\u00eda administrativa.” <\/p>\n
Tercero.- Declar\u00e1nse EXEQUIBLES los numerales 1 y 3 del art\u00edculo 70 de la ley 388 de 1997, por las razones expuestas en esta sentencia. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJ\u00cdA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
SUSANA MONTES DE ECHEVERRRI <\/p>\n
Conjuez <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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