C-128-98<\/p>\n
Sentencia C-128\/98 <\/p>\n
REGALIAS-Propiedad estatal\/FONDO NACIONAL DE REGALIAS <\/p>\n
El Estado es la entidad constitucional titular del derecho a las regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables y beneficiaria del pago de las mismas derivadas de aquellas y que las regal\u00edas as\u00ed obtenidas son parte del patrimonio del Estado como \u00fanico propietario del subsuelo. El constituyente di\u00f3 plenos poderes al legislador para regular el r\u00e9gimen de las regal\u00edas, no como derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las entidades territoriales, sino como derechos de participaci\u00f3n econ\u00f3mica en una actividad que se refiere a bienes de propiedad del Estado, al se\u00f1alar que con los ingresos provenientes de las regal\u00edas que no sean asignados por ley a los departamentos y municipios, se crear\u00e1 el Fondo Nacional de Regal\u00edas, cuyos recursos se destinar\u00e1n a las entidades territoriales. <\/p>\n
CARBOCOL-Transferencia de regal\u00edas e ingresos al Departamento de la Guajira <\/p>\n
Para solucionar transitoriamente un vac\u00edo legal generado por la nueva vigencia del art\u00edculo 361 de la Carta, en la reforma tributaria adoptada por la ley 6 de 1992, se incluy\u00f3 la norma del art\u00edculo 134 cuestionada, conforme a la cual, transitoriamente, de los ingresos provenientes de la explotaci\u00f3n del carb\u00f3n del Cerrej\u00f3n Zona Norte, correspondiente al per\u00edodo de 1991 posterior a la vigencia de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y al a\u00f1o de 1992, Carbocol deb\u00eda transferir el 35% al Departamento de la Guajira y el 20% al Municipio de Barrancas, para los fines se\u00f1alados por el art\u00edculo 361 de la C.P.. En consecuencia, en cuanto que la norma acusada, cuando extendi\u00f3 sus efectos hacia la \u00e9poca en que entr\u00f3 en vigencia la Constituci\u00f3n actual, sirvi\u00f3 de instrumento para la aplicaci\u00f3n integral del nuevo r\u00e9gimen jur\u00eddico, sin que exista m\u00e9rito para considerar que fueron transgredidos los art\u00edculos 58, 360 y 361 superiores. La Corte considera que el art\u00edculo 134 de la ley 6 de 1992 no contrar\u00eda la Carta Pol\u00edtica, como quiera que fue derogado por virtud de lo dispuesto en el par\u00e1grafo 3 del art\u00edculo 16 de la ley 141 de 1994, que regula la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas y del impuesto a la producci\u00f3n de carb\u00f3n, generados por el contrato celebrado entre “Carbocol e Intercor”, para la explotaci\u00f3n de la mina de El Cerrej\u00f3n zona norte. Sin embargo estima la Corte que, a pesar de que el art\u00edculo 134 de la Ley 6 de 1992 est\u00e1 derogado por el art\u00edculo 69 de la Ley 141 de 1994, puede estar produciendo efectos jur\u00eddicos, y en este sentido se acoge la jurisprudencia seg\u00fan la cual en estos casos es procedente el examen material de orden constitucional de la norma acusada, para preservar fundamentalmente la supremac\u00eda de la C.P.. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1820 <\/p>\n
Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad en contra del art\u00edculo 134 de la ley 6 de 1992, \u201cPor la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir t\u00edtulos de deuda p\u00fablica interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector p\u00fablico nacional y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
Actor: Luis Carlos S\u00e1chica Aponte <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ. <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., abril primero (1\u00ba) de mil novecientos noventa y ocho (1998) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano LUIS CARLOS SACHICA APONTE, solicita a esta Corporaci\u00f3n la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del art\u00edculo 134 de la ley 6 de 1992, \u201cPor la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir t\u00edtulos de deuda p\u00fablica interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector p\u00fablico nacional y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
Por auto de 16 de septiembre de 1997, el Magistrado Sustanciador decidi\u00f3 admitir la demanda y orden\u00f3 fijar en lista el negocio, correr traslado del expediente al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia y enviar las comunicaciones respectivas al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica, a los se\u00f1ores Ministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, de Justicia y del Derecho, Minas y Energ\u00eda, as\u00ed como al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, -DIAN, al Gobernador de la Guajira y al alcalde del municipio de Barrancas, Departamento de la Guajira. <\/p>\n
Una Vez cumplidos todos los tr\u00e1mites propios de esta clase de actuaciones procede la Corte a decidir: <\/p>\n
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I. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el art\u00edculo 134 de la ley 6 de 1992 acusado: <\/p>\n
LEY 6 DE 1992 <\/p>\n
\u201cPor la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir t\u00edtulos de deuda p\u00fablica interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector p\u00fablico nacional y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
\u201c\u2026.. <\/p>\n
Art\u00edculo 134. De los ingresos provenientes de las regal\u00edas y\/o impuestos provenientes de la explotaci\u00f3n de carb\u00f3n del Cerrej\u00f3n zona norte, correspondientes al per\u00edodo de 1991 posterior a la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y al a\u00f1o de 1992, Carbocol transferir\u00e1 el 35% al Departamento de la Guajira y el 20% al Municipio de Barrancas Guajira. Los recursos transferidos se aplicar\u00e1n a los fines se\u00f1alados por el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica.\u201d <\/p>\n
II. LA DEMANDA <\/p>\n
El actor considera que el precepto acusado es infractor de las disposiciones constitucionales consagradas en los art\u00edculos 58, 150-11, 151, 345, 346, 349, 352, 360, 362 y 366; y expone el concepto de violaci\u00f3n de la siguiente manera: <\/p>\n
Advierte el demandante que, bajo el r\u00e9gimen constitucional y legal inmediatamente anterior a 1991, el C\u00f3digo de Minas, dispuso, en sus art\u00edculos 217 y 229, la f\u00f3rmula, conforme a la cual Carbocol S.A. deber\u00eda cumplir la funci\u00f3n de liquidadora y pagadora de impuestos al carb\u00f3n y de las regal\u00edas en proyectos de gran miner\u00eda y el art\u00edculo 229 ib\u00eddem estableci\u00f3 la forma de liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n, de la siguiente manera: <\/p>\n
Municipio 20,0% <\/p>\n
Departamento 18,0% <\/p>\n
Corporaci\u00f3n Aut\u00f3noma Regional 2,0% <\/p>\n
Fondo de Fomento del Carb\u00f3n 42,0% <\/p>\n
Corpes 11,2% <\/p>\n
Carbocol por administraci\u00f3n 2,8% <\/p>\n
Posteriormente, afirma el actor que el art\u00edculo 134 de la Ley 6 de 1992 cuestionado, dispuso que durante el per\u00edodo posterior a la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991 y para el a\u00f1o de 1992, Carbocol deb\u00eda transferir al Departamento de la Guajira el 35% \u201cde los ingresos provenientes de las regal\u00edas y\/o impuestos provenientes de la explotaci\u00f3n de carb\u00f3n del Cerrej\u00f3n, Zona Norte\u201d, con lo cual, en opini\u00f3n del demandante, se aument\u00f3 en un 17%, con efecto temporal, la participaci\u00f3n que la entidad departamental ven\u00eda recibiendo, conforme al C\u00f3digo de Minas. De igual manera, determin\u00f3 que el incremento se\u00f1alado, se deber\u00eda aplicar a la promoci\u00f3n de la miner\u00eda, a la preservaci\u00f3n del medio ambiente y la financiaci\u00f3n de proyectos regionales de inversi\u00f3n, calificados como prioritarios en los planes de desarrollo del Departamento de la Guajira y del Municipio de Barrancas – Guajira. <\/p>\n
Pues bien, a juicio del demandante el art\u00edculo impugnado de la Ley 6 de 1992, que rigi\u00f3 a partir del 30 de junio de 1992, en cuanto orden\u00f3 m\u00e1s transferencias en favor del Departamento de la Guajira y el municipio de Barrancas a trav\u00e9s del art\u00edculo cuestionado, para los fines del art\u00edculo 361 de la Carta Magna y se\u00f1al\u00f3 los porcentajes correspondientes a una y otra entidad, refiri\u00e9ndolos a los ingresos provenientes de las regal\u00edas y\/o impuestos que correspondan \u201cal per\u00edodo de 1991 posterior a la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y al a\u00f1o de 1992\u201d, incurre en una aplicaci\u00f3n retroactiva e inconstitucional de la ley, como quiera que, en opini\u00f3n del demandante, con ello se lesionaron unos derechos en favor de las personas que se\u00f1alaba la legislaci\u00f3n inmediatamente anterior vigente, y que incrementarlos, sin restringir el aumento o hacerlo exclusivo a las regal\u00edas pertenecientes a la Naci\u00f3n, como lo dispone el art\u00edculo 134 demandado, afecta los derechos a las regal\u00edas adquiridos por el titular del aporte minero; retroactividad que entra\u00f1a violaci\u00f3n de los art\u00edculos 58 y 362 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Como argumento final, destaca el actor, que la norma acusada es tambi\u00e9n inconstitucional, pues al determinar el aumento de las transferencias a favor de una entidad territorial en forma retroactiva y con afectaci\u00f3n de una vigencia fiscal ya caducada, se desconocieron fundamentales principios que gobiernan nuestro sistema presupuestal y especialmente el relativo al proceso de la elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n ordenada y sistem\u00e1tica del presupuesto; por lo tanto solicita de la Corporaci\u00f3n que los efectos del proveido sean retroactivos al momento en que fue expedida la normatividad cuestionada para erradicar los aspectos de inconstitucionalidad. <\/p>\n
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I. INTERVENCIONES <\/p>\n
A. EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA <\/p>\n
En memorial dirigido al Magistrado Sustanciador y dentro del t\u00e9rmino legal, el ciudadano ALVARO ORTIZ CALA, actuando como apoderado del Departamento de la Guajira, solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n, declarar exequible la normatividad impugnada, con el argumento central, seg\u00fan el cual la norma atacada no es m\u00e1s que el desarrollo legislativo de lo establecido en los art\u00edculos 360 y 361 de la C.P. En efecto afirma que \u201cLos departamentos y los municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, as\u00ed como los puertos mar\u00edtimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendr\u00e1n derecho a participar en las regal\u00edas y compensaciones\u201d; raz\u00f3n por la cual, aduce el interviniente, Carbocol S.A. no puede esgrimir derechos adquiridos sobre la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas ya que ninguna otra entidad distinta a la anteriormente se\u00f1alada tiene la facultad de exigir participaci\u00f3n en las regal\u00edas; ello en raz\u00f3n a que la Carta Magna del a\u00f1o 1991 derog\u00f3 expresamente las disposiciones constitucionales que le fueran contrarias a su esp\u00edritu; por lo tanto, el legislador en ejercicio de sus facultades y de su potestad legislativa, decidi\u00f3, en el precepto cuestionado, modificar temporalmente los porcentajes de las asignaciones que le corresponden al Departamento de la Guajira, al Municipio de Barrancas: A juicio del apoderado del Departamento, esta decisi\u00f3n la adopt\u00f3 el legislador, ci\u00f1\u00e9ndose estrictamente a la norma de normas, pues el yacimiento carbon\u00edfero se encuentra en la divisi\u00f3n territorial referenciada estando as\u00ed en consonancia con las directrices constitucionales, y la norma demandada s\u00f3lo la orden\u00f3 con respecto al ingreso p\u00fablico por la concesi\u00f3n de la explotaci\u00f3n correspondiente al per\u00edodo de 1991 y 1992, para significar que la modificaci\u00f3n del porcentaje asignado al ente territorial caribe\u00f1o, la dispuso a partir del momento en que por virtud de los art\u00edculos citados supremos, la Constituci\u00f3n derog\u00f3 la legislaci\u00f3n vigente para la \u00e9poca en materia de distribuci\u00f3n de regal\u00edas y limit\u00f3 el derecho a participar en la distribuci\u00f3n de las mismas a los entes territoriales y no con anterioridad cuando en su distribuci\u00f3n participaban otras entidades diferentes a los territorios, como los que se citan en el art\u00edculo 229 del C\u00f3digo de Minas; por lo tanto, a juicio del apoderado, no es de recibo, entonces, se\u00f1alar que esto atenta contra el derecho a la propiedad privada ya que la garant\u00eda al derecho de la propiedad privada que establece la norma en su primera parte, sugiere que esos y todos los dem\u00e1s derechos en ellos garantizados, se refieren tan s\u00f3lo a aquellos de los que son titulares los particulares y no las entidades de derecho p\u00fablico, raz\u00f3n que excluir\u00eda la posibilidad de que este art\u00edculo de la C.P. hubiera sido violado, por virtud de lo dispuesto en la norma cuya declaraci\u00f3n de inconstitucionalidad se solicita, pues, el art\u00edculo 229 del decreto 2655 de 1988, tan s\u00f3lo relaciona como part\u00edcipes de las regal\u00edas a entidades de derecho p\u00fablico. <\/p>\n
Tampoco encuentra, el interviniente, violaci\u00f3n alguna con normas relacionadas con el presupuesto ya que la expedici\u00f3n del art. 134 demandado, no significa violaci\u00f3n en el sentido indicado por el actor, pues la orden de transferir el 35% de los ingresos provenientes de las regal\u00edas e impuestos por la explotaci\u00f3n del carb\u00f3n del Cerrej\u00f3n, Zona Norte, en favor del Departamento de la Guajira, no significa modificaci\u00f3n al presupuesto general de la naci\u00f3n para las vigencias fiscales de 1991 y 1992, pues no se alter\u00f3 ni cambi\u00f3 las cifras calculadas como de recaudo por este concepto, sino, m\u00e1s bien, aduce el interviniente, teniendo como base las mismas cifras o cantidades calculadas, este art\u00edculo se limit\u00f3 a redistribuir el mismo monto de los ingresos que se percibieron por concepto de estas regal\u00edas, sin que variaran las cantidades inicialmente calculadas, y, en conexidad con lo anterior, argumenta el apoderado, es improcedente la petici\u00f3n especial del libelista, de solicitar, que los efectos de la sentencia, si llegase a prosperar, sean retroactivos al momento en que fue expedida la norma acusada; adem\u00e1s se\u00f1ala el apoderado del ente territorial, que de prosperar esa pretensi\u00f3n, los efectos para su poderdante ser\u00edan funestos, ya que le tocar\u00eda reintegrar una alta suma de dinero, que afectar\u00eda su capacidad econ\u00f3mica, ya que las regal\u00edas constituyen la \u00fanica fuente de provisi\u00f3n de los recursos necesarios para atender las necesidades b\u00e1sicas y fundamentales de la poblaci\u00f3n que habita en esa secci\u00f3n territorial. <\/p>\n
B. INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n rindi\u00f3 el concepto de su competencia, mediante oficio de fecha octubre 30 de 1997, en el cual solicit\u00f3 a la Corporaci\u00f3n declarar exequible el art\u00edculo 134 de la Ley 6 de 1992. <\/p>\n
El concepto fiscal parte de los hechos hist\u00f3rico-econ\u00f3micos de la propiedad del Estado sobre el subsuelo, para concluir finalmente que \u201cla inclusi\u00f3n del r\u00e9gimen de regal\u00edas en el ordenamiento superior, encuentra fundamento en la necesidad de transformar los recursos naturales no renovables en otros activos de mayor rentabilidad econ\u00f3mica y social a largo plazo, a fin de fortalecer el proceso de descentralizaci\u00f3n y aumentar la productividad de la inversi\u00f3n p\u00fablica\u201d, por lo tanto, el art\u00edculo 360 de la Carta Magna estipula que las regal\u00edas son de propiedad del Estado y los entes departamentales y municipales \u201cen cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos no renovables as\u00ed como los puertos mar\u00edtimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendr\u00e1n derecho a participar en las regal\u00edas y compensaciones\u201d a juicio del Procurador es procedente observar que toda disposici\u00f3n no constitucional, que a su vez no est\u00e9 acorde con la letra y el esp\u00edritu del estatuto superior, se desechar\u00e1 como insubsistente, tal como lo establece la Ley 153 de 1887. <\/p>\n
En este orden de ideas, el agente fiscal colige que el art. 217 del C\u00f3digo de Minas, tra\u00eddo a colaci\u00f3n por el actor, resulta inaplicable desde el momento en que entr\u00f3 a regir la Carta Pol\u00edtica de 1991, ya que, seg\u00fan lo establecido en el nuevo orden constitucional, no es posible que en los proyectos de gran miner\u00eda se distribuyan los recaudos por concepto de regal\u00edas entre la Naci\u00f3n y la Empresa Industrial y Comercial, puesto que, en adelante, su dominio pertenece al Estado, correspondi\u00e9ndole a la ley determinar su r\u00e9gimen, de conformidad con los mandatos superiores, por lo tanto afirma el agente del Ministerio P\u00fablico que en el nuevo marco constitucional, en materia de las regal\u00edas derivadas de la explotaci\u00f3n del carb\u00f3n, es indudable que la Naci\u00f3n y la empresa titular del aporte minero -Carbocol- perdieron los derechos que detentaban sobre las contraprestaciones indicadas en el Decreto 2655 de 1988, raz\u00f3n por la cual, en lo sucesivo, no pod\u00edan disponer de los recaudos correspondientes, seg\u00fan lo preceptuado por los art\u00edculos 360 y 361 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
Por tanto, en opini\u00f3n del Procurador resultan infundados los cargos presentados por el demandante, cuando afirma, que la norma acusada desconoce los supuestos derechos adquiridos de Carbocol, sobre el 50% de las regal\u00edas originadas en la explotaci\u00f3n del carb\u00f3n, puesto que la Constituci\u00f3n de 1991 estableci\u00f3 expresamente en sus art\u00edculos 360 y 361 superior la propiedad del Estado sobre tales beneficios econ\u00f3micos, posici\u00f3n esta compartida por la Corte Constitucional en la sentencia C-567 del 30 de Noviembre de 1995 con ponencia del Doctor Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz\u201c en la cual se afirm\u00f3 que, se observa que en el art\u00edculo 361 de la Carta Pol\u00edtica, el constituyente di\u00f3 plenos poderes al legislador para regular el r\u00e9gimen de las regal\u00edas no como derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden territorial, sino como derechos de participaci\u00f3n econ\u00f3mica en una actividad que se refiere a bienes del Estado\u201d. En consecuencia la norma acusada, cuando extendi\u00f3 sus efectos hacia la \u00e9poca en que entr\u00f3 en vigencia la Constituci\u00f3n actual, sirvi\u00f3 de instrumento para la aplicaci\u00f3n integral del nuevo r\u00e9gimen jur\u00eddico, sin que exista m\u00e9rito para considerar que fue transgredido el art\u00edculo 58 superior. As\u00ed mismo, expone el Procurador, que para desarrollar los art\u00edculos 360 y 361 de la Carta Pol\u00edtica, el art\u00edculo 69 de la ley 141 de 1994, derog\u00f3 incluyendo, entre otras disposiciones, los art\u00edculos 217, 229 y 233 del C\u00f3digo de Minas. <\/p>\n
Sin embargo, a su juicio, tal circunstancia no puede interpretarse en el sentido de que estas normas conservaron su vigencia hasta la expedici\u00f3n de la ley de regal\u00edas, porque esta manera de interpretar el ordenamiento legal significar\u00eda desconocer la fuerza derogatoria y reformatoria de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991. <\/p>\n
Y en m\u00e9rito a lo expuesto, el Procurador General de la Naci\u00f3n solicita la declaratoria de exequibilidad del art\u00edculo cuestionado, ya que los porcentajes de participaci\u00f3n que la norma impugnada asigna al Departamento de la Guajira, y al municipio de Barrancas sobre las regal\u00edas, por la explotaci\u00f3n del carb\u00f3n en el Cerrej\u00f3n Zona Norte, constituyen una manifestaci\u00f3n de la competencia que la ley fundamental ha conferido al legislador, para determinar las condiciones de la explotaci\u00f3n del recurso natural y los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. <\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
1. La Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, contra el art\u00edculo 134 de la Ley 6 de 1992, en atenci\u00f3n a lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4, de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con el Decreto 2067 de 1991, como quiera que se trata de una disposici\u00f3n que hace parte de una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
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1. La Materia Objeto de la Demanda <\/p>\n
Como asunto preliminar, se advierte que esta Corporaci\u00f3n no se ocupar\u00e1 de examinar la pretensi\u00f3n del actor en el sentido de declarar con efectos retroactivos la eventual declaratoria de inexequibilidad del art\u00edculo cuestionado, a la fecha de expedici\u00f3n de la ley. En efecto, la Corte resolver\u00e1, en este asunto, sobre la demanda de inconstitucionalidad que se resume y se abstendr\u00e1 de proveer sobre la mencionada pretensi\u00f3n patrimonial concreta en favor de Carbocol y en contra del Departamento de la Guajira, por carecer de competencia para ello y por ser una finalidad extra\u00f1a a la acci\u00f3n p\u00fablica de inexequibilidad de que conoce la Corte Constitucional, seg\u00fan lo dispuesto por el art\u00edculo 241 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
De otra parte, la disposici\u00f3n acusada en el presente asunto, es atacada por el demandante a trav\u00e9s de dos cargos. En el primero de los mismos, se afirma que el art\u00edculo 134 de la Ley 6 de 1992, es violatorio de los art\u00edculos 58 y 362 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y, por el segundo, se le acusa de ser contrario a los art\u00edculos superiores 145, 345, 346, 349 y 352. <\/p>\n
Como fundamento de su demanda, aduce el actor, que la norma acusada, viola las disposiciones constitucionales se\u00f1aladas anteriormente, porque, la misma contiene un car\u00e1cter retroactivo en materia de redistribuci\u00f3n de las regal\u00edas que le corresponde percibir al Estado como contraprestaci\u00f3n de los recursos del Carb\u00f3n. A juicio del demandante, la retroactividad del art\u00edculo 134 de la ley 6 de 1992, nace del hecho jur\u00eddico, seg\u00fan el cual, al aumentar el porcentaje de participaci\u00f3n, que a partir de la expedici\u00f3n de la Carta de 1991, se le asign\u00f3 al Departamento de la Guajira, se vulneraron derechos adquiridos de la Empresa Carbocol y de otras entidades nacionales sobre las regal\u00edas, en cuanto a su participaci\u00f3n por virtud de disposiciones contenidas en el C\u00f3digo de Minas, particularmente las previstas en el art\u00edculo 229 de ese estatuto. <\/p>\n
Afirma, igualmente el actor, que el art\u00edculo cuestionado, goza de car\u00e1cter fiscal y por lo tanto, el legislador desconoci\u00f3 disposiciones superiores en materia presupuestal al aprobar el art\u00edculo 134, tales como las relativas a las fases presupuestales de la elaboraci\u00f3n , aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n ordenada y sistem\u00e1tica del presupuesto. <\/p>\n
Asunto procesal previo <\/p>\n
Comienza la Corte por analizar si el art\u00edculo 134 de la ley 6 de 1992, acusado por el actor, se encuentra vigente, o si tal norma fue derogada precisamente por la legislaci\u00f3n posterior que cre\u00f3 el Fondo Nacional de Regal\u00edas y que desarroll\u00f3 el art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, esto es la Ley 141 de 1994. <\/p>\n
En efecto, a juicio de la Corporaci\u00f3n, la ley 141 de 1994 “Por la cual se crea del Fondo Nacional de Regal\u00edas, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, se regula el derecho del Estado a percibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se dictan otras disposiciones”; desarroll\u00f3 \u00edntegramente la materia por v\u00eda general del tema de las regal\u00edas. En consecuencia, para la Corte, resulta claro que la Carta Pol\u00edtica de 1991, representa una innovaci\u00f3n en esta materia; toda vez que el ordenamiento jur\u00eddico existente, anterior a la entrada en vigencia del Estatuto Superior, preve\u00eda unas reglas en cuanto al r\u00e9gimen de regal\u00edas y compensaciones generada por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, que resultaron, ciertamente, modificadas e incluso parcialmente derogadas con las nueva normativa constitucional. Ello ocurri\u00f3, verbigracia, con los eventos de modificaci\u00f3n de los porcentajes correspondientes a la participaci\u00f3n en las regal\u00edas, para el caso de los municipios y departamentos productores. <\/p>\n
El Congreso de la Rep\u00fablica al expedir la ley 141 de 1994, seg\u00fan lo ordenado por los art\u00edculos 360 y 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; derog\u00f3 y modific\u00f3 la legislaci\u00f3n anterior, incluso el C\u00f3digo de Minas. <\/p>\n
Para la Corporaci\u00f3n es ilustrativo observar como el art\u00edculo 1o. de la referida ley, cre\u00f3 el Fondo nacional de regal\u00edas alimentado con: “los ingresos provenientes de las regal\u00edas no asignada a los departamentos y municipios productores y a los municipios portuarios de conformidad con lo establecido en esta ley”. As\u00ed mismo, el cap\u00edtulo III de esta ley, estableci\u00f3 el nuevo r\u00e9gimen de regal\u00edas y compensaciones generadas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables y en sus art\u00edculos 14 y 15 estipul\u00f3 la forma como los departamentos y los municipios productores deben utilizar los recursos provenientes en materia de regal\u00edas y compensaciones monetarias. Igualmente, el cap\u00edtulo IV de la ley en sus art\u00edculos 28 y 29, fija las reglas y los derechos de los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten las explotaciones de los recursos naturales no renovables; por \u00faltimo, los art\u00edculos 32, 51 y 52 de la ley, establecen la forma como las regal\u00edas derivadas de la explotaci\u00f3n del carb\u00f3n ser\u00e1n distribuidas y los l\u00edmites de las participaciones en ellas, provenientes de la explotaci\u00f3n del carb\u00f3n a favor de los departamentos y municipios. <\/p>\n
Finalmente, el art\u00edculo 69 de la referida ley dispuso que: “esta ley deroga las disposiciones que le sean contrarias y en especial los art\u00edculos 89, 98, 129 incisos 3, 4, 5 del 213, 216, 217 y 219 a 233 del C\u00f3digo de Minas”; por lo tanto, a juicio de la sala, la ley 141 de 1994, regul\u00f3 \u00edntegramente la materia en cuanto al fen\u00f3meno de las regal\u00edas derogando todas las normas jur\u00eddicas que le sean contrarias, incluido el art\u00edculo 134 de la ley 6 de 1992, objeto de reparo constitucional. <\/p>\n
De otra parte, tambi\u00e9n es pertinente se\u00f1alar por parte de la Corte que la jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n1 ha advertido reiteradamente que el Estado es la entidad constitucional titular del derecho a las regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables y beneficiaria del pago de las mismas derivadas de aquellas y que las regal\u00edas as\u00ed obtenidas son parte del patrimonio del Estado como \u00fanico propietario del subsuelo. El constituyente di\u00f3 plenos poderes al legislador para regular el r\u00e9gimen de las regal\u00edas, no como derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las entidades territoriales, sino como derechos de participaci\u00f3n econ\u00f3mica en una actividad que se refiere a bienes de propiedad del Estado, al se\u00f1alar que con los ingresos provenientes de las regal\u00edas que no sean asignados por ley a los departamentos y municipios, se crear\u00e1 el Fondo Nacional de Regal\u00edas, cuyos recursos se destinar\u00e1n a las entidades territoriales. <\/p>\n
En efecto, en sentencia C-567 de 1995, dijo la Corte: <\/p>\n
\u201cEn efecto, seg\u00fan el art\u00edculo 332 en concordancia con el art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica estipula: <\/p>\n
<\/p>\n
a. Que el Estado es propietario del subsuelo; <\/p>\n
b. Que \u00e9ste es el titular originario de las regal\u00edas; <\/p>\n
c. Que las regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables son una especie de contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica que hace parte del patrimonio del Estado, y; <\/p>\n
d. Que el Estado da participaci\u00f3n en las mismas a las entidades territoriales pero en los t\u00e9rminos y condiciones determinados en la ley. <\/p>\n
e. Que los departamentos y municipios en los cuales se adelante la explotaci\u00f3n de recursos naturales, as\u00ed como los puertos mar\u00edtimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos no renovables o los productos derivados de los mismos tiene un derecho constitucional a la participaci\u00f3n econ\u00f3mica en las regal\u00edas y compensaciones. <\/p>\n
En este sentido se observa que en el art\u00edculo 361 de la Carta el Constituyente dio plenos poderes al legislador para regular el r\u00e9gimen de las regal\u00edas, no como derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden territorial, sino como derechos de participaci\u00f3n econ\u00f3mica en una actividad que se refiere a bienes de propiedad del Estado, al se\u00f1alar que con los ingresos provenientes de las regal\u00edas que no sean asignados por la ley a los departamentos y municipios se crear\u00e1 el Fondo Nacional de Regal\u00edas cuyos recursos se destinaran a las entidades territoriales en los t\u00e9rminos que se\u00f1ale la ley, para los fines y objetivos previstos en el citado art\u00edculo 361 de la Carta Pol\u00edtica. <\/p>\n
\u201c\u2026\u2026\u2026 <\/p>\n
\u201cEn este sentido la Corte Constitucional hab\u00eda advertido que la regal\u00eda es, en t\u00e9rminos comunes, un privilegio, prerrogativa, preeminencia o la facultad privativa del soberano y que en t\u00e9rminos jur\u00eddicos, la regal\u00eda es una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica que percibe el Estado y que est\u00e1 a cargo de las personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar recursos naturales no renovables; esa contraprestaci\u00f3n consiste en un porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no renovables, bien directamente o a trav\u00e9s de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas en producci\u00f3n (art. 212 y 213 del Decreto 2655 de 1988). <\/p>\n
En Colombia igualmente y sin duda alguna, las regal\u00edas se tuvieron como recurso de propiedad de la Naci\u00f3n, seg\u00fan se desprende de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la doctrina. <\/p>\n
De conformidad con estas nociones, como se ha visto en esta providencia, la Corte Constitucional ha advertido que el subsuelo es del Estado, que no de la Naci\u00f3n, como en los tiempos de la Carta de 1886 (art. 332), por la explotaci\u00f3n del subsuelo se generan regal\u00edas en favor del Estado (art. 360 inc. 1). Adem\u00e1s, las regal\u00edas tienen dos destinaciones: la Naci\u00f3n y las entidades territoriales: las de las entidades territoriales, a su vez, provienen de dos v\u00edas: directamente y a trav\u00e9s del Fondo Nacional de Regal\u00edas (art. 361); por ello, la autonom\u00eda que la Constituci\u00f3n le reconoce a las entidades territoriales se reduce, en el campo de las regal\u00edas, a participar en las rentas nacionales en los t\u00e9rminos que fije la ley (art. 287 inciso 4). <\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, seg\u00fan aquella disposici\u00f3n constitucional, a la ley corresponde la reglamentaci\u00f3n del monto de la participaci\u00f3n que en las regal\u00edas genera la explotaci\u00f3n de recursos no renovables, que corresponder\u00e1 a los departamentos y municipios en cuyos territorios se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables; en este sentido se observa que los puertos mar\u00edtimos y fluviales de transporte de aquellos recursos, y de los productos derivados de los mismos, tendr\u00e1n derecho a una participaci\u00f3n que definir\u00e1 la ley.\u201d (M. P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz) <\/p>\n
De lo anterior se desprende que en desarrollo de la Constituci\u00f3n Nacional el Estado debe ceder parte de las regal\u00edas a las entidades territoriales a t\u00edtulo de participaci\u00f3n en los t\u00e9rminos previstos en la ley, como ocurri\u00f3 con la disposici\u00f3n acusada. Lo anterior porque los municipios y departamentos productores incurren en una serie de costos econ\u00f3micos, sociales y ambientales que se hace necesario mitigar con los ingresos que el Estado les cede como consecuencia de la extracci\u00f3n del recurso natural no renovable. En este sentido, no cabe duda de que es al legislador al que le corresponde determinar las condiciones y porcentajes de dicha cesi\u00f3n, seg\u00fan se desprende en algunos apartados del art\u00edculo 360 de la Carta, aplicable al caso del art\u00edculo 134 de la ley 6\u00aa de 1992; adem\u00e1s, de conformidad con el art\u00edculo 361 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el Congreso de la Rep\u00fablica por virtud de la ley, puede precisar el alcance y el contenido de los recursos cuando se trate de regular las materias atinentes a los recursos que cede por concepto de regal\u00edas. <\/p>\n
Para la Corte, es particularmente relevante tener en cuenta lo se\u00f1alado por el se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, en su concepto fiscal, en cuanto al art\u00edculo 134 de la ley 6 de 1992. En efecto, dijo la vista fiscal lo siguiente: <\/p>\n
“De conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 1o. de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en nuestro Estado Social de Derecho la seguridad jur\u00eddica no es un principio est\u00e1tico, sino una garant\u00eda din\u00e1mica que brinda a sus destinatarios la posibilidad de adecuar el ordenamiento jur\u00eddico a los cambios institucionales operados en la sociedad. <\/p>\n
\u201cCuando por mandato de la nueva Constituci\u00f3n se transform\u00f3 el sistema regaliano, la legislaci\u00f3n preexistente que no se ajuste a sus principios se torna insubsistente y, en consecuencia, debe ceder su lugar a una reglamentaci\u00f3n acorde con los cambios operados en el ordenamiento jur\u00eddico. En el presente caso, era inevitable que el legislador expidiera normas que desplegaran sus efectos hacia la \u00e9poca de vigencia de la nueva Carta Pol\u00edtica, para resolver los problemas legales transitorios suscitados por la aplicaci\u00f3n de los art\u00edculos 360 y 361 de la Carta. <\/p>\n
\u201cEl Estatuto Superior de 1991, al modificar el r\u00e9gimen regaliano del C\u00f3digo de Minas, gener\u00f3 un vac\u00edo en lo relacionado con la distribuci\u00f3n de las transferencias de las regal\u00edas provenientes de la explotaci\u00f3n del carb\u00f3n en los proyectos de gran miner\u00eda, puesto que no previ\u00f3 la forma como el Estado repartir\u00eda los recursos generados por esa actividad econ\u00f3mica, en el inmediato per\u00edodo de ajuste institucional. <\/p>\n
\u201cCon el fin de subsanar la situaci\u00f3n que generaba la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas del Cerrej\u00f3n Zona Norte, entre el Departamento de la Guajira y el Municipio de Barrancas, para el per\u00edodo de 1991 posterior a la vigencia de la nueva Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y el a\u00f1o de 1992, el legislador atendiendo el mandato contenido en el art\u00edculo 360 superior, estableci\u00f3 transitoriamente en el art\u00edculo 134 de la ley 6 de 1992, los porcentajes de participaci\u00f3n que les correspond\u00eda a las mencionadas entidades territoriales. <\/p>\n
\u201cAs\u00ed lo confirma el oficio OJ 382 del 4 de agosto de 1992, de la Subdirecci\u00f3n del Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n, que tiene gran importancia para comprender los alcances de la norma demandada, ante la ausencia de antecedentes legislativos: <\/p>\n
‘No era posible asignar al Departamento de la Guajira y al Municipio de ubicaci\u00f3n de la mina (Barrancas) recursos con cargo a las regal\u00edas generadas por la explotaci\u00f3n, pues tales entidades territoriales no ten\u00edan al momento de entrar en vigencia la Carta derecho alguno a participar en tales regal\u00edas. Los recursos que estas entidades territoriales recibieron en 1991 fueron con cargo al 50% que correspond\u00eda a la Naci\u00f3n y que el CONPES ten\u00eda la capacidad de distribuir. <\/p>\n
‘Por efecto de la norma constitucional citada, dej\u00f3 de tener vigencia la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas entre la Naci\u00f3n y Carbocol y, por ende, tambi\u00e9n la competencia del CONPES para distribuir el 50% de ellas. No era posible, por lo tanto, proceder como se hizo anteriormente, es decir asignar regal\u00edas a tales entidades territoriales mediante decisi\u00f3n del CONPES y con cargo a la parte que correspond\u00eda a la Naci\u00f3n. <\/p>\n
‘Precisamente para solucionar transitoriamente esa situaci\u00f3n creada por la vigencia del art\u00edculo 361 de la Carta, en la reciente reforma tributaria adoptada por al Ley 6a. de 1992, se incluy\u00f3 la norma del art\u00edculo 134, conforme a la cual, transitoriamente, de los ingresos provenientes de la explotaci\u00f3n del carb\u00f3n del Cerrej\u00f3n Zona Norte, correspondientes al per\u00edodo de 1991 posterior a la vigencia de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y al a\u00f1o de 1992, CARBOCOL debe transferir el 35% al Departamento de la Guajira y el 20% al municipio de Barrancas. De esta manera, el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n entiende que la imposibilidad creada por el vac\u00edo legal ha sido superada mientras se organiza legalmente el Fondo Nacional de Regal\u00edas”. <\/p>\n
Teniendo en cuenta los anteriores planteamientos se advierte la razonabilidad de la medida adoptada con la disposici\u00f3n que se examina, porque representa un mecanismo id\u00f3neo para solucionar el problema presentado con la aplicaci\u00f3n de los preceptos contenidos en la Carta Pol\u00edtica de 1991. <\/p>\n
En efecto, atendiendo los dictados de la Norma Fundamental, la Naci\u00f3n y CARBOCOL no pod\u00edan disponer de las regal\u00edas en la forma prevista por la legislaci\u00f3n minera; por ello, fue necesario que el legislador expidiera una regulaci\u00f3n encaminada a ratificar los derechos del Estado sobre esos beneficios, desde el instante en que empez\u00f3 a regir el nuevo Estatuto Fundamental, ordenando su distribuci\u00f3n entre los entes territoriales mencionados. <\/p>\n
El legislador, consciente de la situaci\u00f3n que se presentaba y con el fin de garantizar la certeza de las disposiciones contenidas en el nuevo r\u00e9gimen regaliano, dise\u00f1o un instrumento que, proyect\u00e1ndose hacia el pasado, hiciera posible el cumplimiento de los principios constitucionales en materia de recursos naturales no renovables y de descentralizaci\u00f3n administrativa, como quiera que las regal\u00edas tienen por finalidad el proceso de las regiones bajo criterios de equidad en la distribuci\u00f3n de los beneficios del desarrollo”. <\/p>\n
De lo anterior se desprende, a juicio de la Corte, en primer t\u00e9rmino, que para solucionar transitoriamente un vac\u00edo legal generado por la nueva vigencia del art\u00edculo 361 de la Carta, en la reforma tributaria adoptada por la ley 6 de 1992, se incluy\u00f3 la norma del art\u00edculo 134 cuestionada, conforme a la cual, transitoriamente, de los ingresos provenientes de la explotaci\u00f3n del carb\u00f3n del Cerrej\u00f3n Zona Norte, correspondiente al per\u00edodo de 1991 posterior a la vigencia de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y al a\u00f1o de 1992, Carbocol deb\u00eda transferir el 35% al Departamento de la Guajira y el 20% al Municipio de Barrancas, para los fines se\u00f1alados por el art\u00edculo 361 de la C.P.. En consecuencia, como lo sostuvo tambi\u00e9n el se\u00f1or Procurador General en su concepto fiscal, el cual comparte esta Corporaci\u00f3n, en cuanto que la norma acusada, cuando extendi\u00f3 sus efectos hacia la \u00e9poca en que entr\u00f3 en vigencia la Constituci\u00f3n actual, sirvi\u00f3 de instrumento para la aplicaci\u00f3n integral del nuevo r\u00e9gimen jur\u00eddico, sin que exista m\u00e9rito para considerar que fueron transgredidos los art\u00edculos 58, 360 y 361 superiores. En efecto, el Jefe del Ministerio P\u00fablico consider\u00f3 que: \u201cPara desarrollar estos mandatos constitucionales, el art\u00edculo 69 de la ley 141 de 1994, derog\u00f3 expresamente, entre otras disposiciones, los art\u00edculos 217, 229 y 233 del C\u00f3digo de Minas. Sin embargo, tal circunstancia no puede interpretarse en el sentido de que estas normas conservaron su vigencia hasta la expedici\u00f3n de la ley de regal\u00edas, porque esta manera de interpretar el ordenamiento legal significar\u00eda desconocer la fuerza derogatoria y reformatoria de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991.\u201d <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, la Corte considera que el art\u00edculo 134 de la ley 6 de 1992 no contrar\u00eda la Carta Pol\u00edtica, como quiera que fue derogado por virtud de lo dispuesto en el par\u00e1grafo 3 del art\u00edculo 16 de la ley 141 de 1994, que regula la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas y del impuesto a la producci\u00f3n de carb\u00f3n, generados por el contrato celebrado entre \u201cCarbocol e Intercor\u201d, para la explotaci\u00f3n de la mina de El Cerrej\u00f3n zona norte. <\/p>\n
Sin embargo estima la Corte que, a pesar de que el art\u00edculo 134 de la Ley 6 de 1992 est\u00e1 derogado por el art\u00edculo 69 de la Ley 141 de 1994, puede estar produciendo efectos jur\u00eddicos, y en este sentido se acoge la jurisprudencia seg\u00fan la cual en estos casos es procedente el examen material de orden constitucional de la norma acusada, para preservar fundamentalmente la supremac\u00eda de la C.P.. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
DECLARASE LA EXEQUIBILIDAD del art\u00edculo 134 de la ley 6 de 1992. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Expediente No. D-1820 <\/p>\n
Vienen firmas\u2026. <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sentencia T-141 de 1994. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa <\/p>\n
Sentencia C-478 de 1992 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
Sentencia C-424 de 1994 M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz <\/p>\n
Sentencia C-346 de 1995 M.P. D. Carlos Gaviria D\u00edaz <\/p>\n
<\/p>\n
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