C-206-93<\/p>\n
Sentencia No. C-206\/93 <\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificaci\u00f3n\/CONMOCION INTERIOR <\/p>\n
La filosof\u00eda de la nueva Constituci\u00f3n est\u00e1 dirigida al fortalecimiento del Congreso, particularmente en las atribuciones que hacen relaci\u00f3n con la normatividad en materia presupuestal; por consiguiente, durante el estado de Conmoci\u00f3n Interior, el Gobierno s\u00f3lamente puede modificar el presupuesto de manera excepcional y dentro de los precisos l\u00edmites que se\u00f1ala la C.N., y asegurando que las medidas sean justificadas, adecuadas y proporcionales a los hechos que le sirven de causa. <\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Adici\u00f3n <\/p>\n
Si la Constituci\u00f3n encomienda a la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular todo el proceso presupuestal en sus diferentes fases (programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n), nada obsta para que contemple el caso especial de la adici\u00f3n presupuestal por el Gobierno para cubrir gastos ocasionados durante el estado de Conmoci\u00f3n Interior y con ocasi\u00f3n de \u00e9l. <\/p>\n
REF: R.E. O40. <\/p>\n
Revisi\u00f3n constitucional del Decreto Legistativo 446 del 8 de marzo de 1993 “por medio del cual se ordenan y efect\u00faan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993.” <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL. <\/p>\n
Aprobada, seg\u00fan consta en Acta No. 39 correspondiente a la sesi\u00f3n celebrada en Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., a los dos ( 2 ) d\u00edas del mes de junio de mil novecientos noventa y tres (1993). <\/p>\n
I). ANTECEDENTES. <\/p>\n
Fueron tomados de la ponencia original elaborada por el Magistrado Jorge Arango Mej\u00eda, as\u00ed: <\/p>\n
A). Revisi\u00f3n del decreto legislativo 446 de marzo 8 de 1993. <\/p>\n
En cumplimiento de lo dispuesto por el numeral 6 del art\u00edculo 214, en concordancia con el numeral 7 del art\u00edculo 241, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep\u00fablica envi\u00f3 a la Corte Constitucional el decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993, “por medio del cual se ordenan y efect\u00faan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia f\u00edscal de 1993”, dictado con base en el art\u00edculo 213, de la Constituci\u00f3n como todos los mencionados. <\/p>\n
Corresponde ahora a la Corte decidir sobre la constitucionalidad del decreto, cumplido el tr\u00e1mite legal y o\u00eddo el concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
B). Contenido del decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. <\/p>\n
En lo pertinente, el decreto legislativo 446 dice lo siguiente: <\/p>\n
“El Presidente de la Rep\u00fablica de Colombia en ejercicio de las facultades que le confiere el art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica y en desarrollo de lo previsto en los decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993, y <\/p>\n
“Considerando: <\/p>\n
“Que por decreto 1793 de 1992, se declar\u00f3 el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, en todo el Territorio Nacional por el t\u00e9rmino de 90 d\u00edas calendario. <\/p>\n
“Que por decreto 261 de 1993 se prorrog\u00f3 la vigencia del Estado de Conmoci\u00f3n Interior por un t\u00e9rmino de noventa d\u00edas contados a partir del 6 de febrero de 1993; <\/p>\n
“Que con el fin de conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos es indispensable incrementar la capacidad de operaci\u00f3n de la Fuerza P\u00fablica dot\u00e1ndola de nuevos recursos que le permitan disponer de un mayor n\u00famero de efectivos, as\u00ed como de los dem\u00e1s elementos y servicios necesarios para tal fin. <\/p>\n
“Que igualmente en el decreto 1793 de 1992 se se\u00f1al\u00f3 que con el fin de conjurar las causas de la perturbaci\u00f3n es necesario fortalecer la acci\u00f3n de los Organismos Judiciales en su funci\u00f3n de investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los Organismos de Fiscalizaci\u00f3n. <\/p>\n
“Que por tal raz\u00f3n es indispensable dotar de recursos adecuados a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y al Departamento Administrativo de Seguridad. <\/p>\n
“Que es indispensable incorporar en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n algunos recursos de que disponen las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y los Establecimientos P\u00fablicos, con el fin de coadyuvar a resolver las causas que originaron la declaratoria de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
“Que por todo lo anterior es esencial modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n de la vigencia de 1993 – Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos P\u00fablicos Nacionales- a fin de complementar gastos y adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terror\u00edsta (sic) y guerrillera. <\/p>\n
“Decreta: <\/p>\n
“Art\u00edculo 1o. Reducir las apropiaciones del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1993, en la suma de SETENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS PESOS MONEDA CORRIENTE ($73.932.379.400), seg\u00fan el siguiente detalle: <\/p>\n
” . . . ” <\/p>\n
“Art\u00edculo 2o. Modif\u00edquese el presupuesto de la Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos -ECOPETROL- y de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- en las siguientes cuant\u00edas: <\/p>\n
“Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos -ECOPETROL- <\/p>\n
-Disponibilidad final 26.000.000.000 <\/p>\n
Transferencias 26.000.000.000 <\/p>\n
“Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM- <\/p>\n
Gastos de inversi\u00f3n 6.495.478.000 <\/p>\n
Transferencias 6.495.478.000 <\/p>\n
“Los valores trasladados en el presente art\u00edculo ser\u00e1n consignados por \u00e9stas (sic) Entidades del Estado en la Direcci\u00f3n Tesorer\u00eda General de la Naci\u00f3n, como recurso de la Naci\u00f3n para los fines de que trata el presente decreto. <\/p>\n
“Art\u00edculo 3o. Efect\u00faanse los siguientes contracr\u00e9ditos y cr\u00e9ditos en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1993, as\u00ed: <\/p>\n
” . . . ” <\/p>\n
“Art\u00edculo 4o. Adici\u00f3nese el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1993, as\u00ed: <\/p>\n
” . . . ” <\/p>\n
“Art\u00edculo 5o. Sustit\u00fayase en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n -Fondo V\u00edal Nacional- para la vigencia fiscal de 1993, la fuente de financiaci\u00f3n de las apropiaciones del presupuesto de gastos de inversi\u00f3n con recurso 17 (cr\u00e9dito interno nacional) por recurso 90 (recursos administrados por la entidad) en la suma de TREINTA MIL MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 30.000.000.000), seg\u00fan el siguiente detalle: <\/p>\n
” . . . ” <\/p>\n
“Art\u00edculo 6o. Adici\u00f3nase el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1993 en ciento sesenta y tres mil novecientos diez millones de pesos moneda corriente ($163.910.000.000) provenientes de la operaci\u00f3n presupuestal de reducci\u00f3n autorizada en el art\u00edculo primero por valor de $73.932.379.400; de los recursos de la Naci\u00f3n por valor de $58.977.620.600 y de los recursos administrados por establecimientos p\u00fablicos nacionales por $1.000.000.000 a que se refiere el art\u00edculo cuarto, y de los provenientes de la sustituci\u00f3n por $30.000.000.000 realizada en el art\u00edculo quinto del presente Decreto, seg\u00fan el siguiente detalla (sic): <\/p>\n
” . . . ” <\/p>\n
“Art\u00edculo 7o. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n. ” <\/p>\n
<\/p>\n
Partiendo de la base de la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior hecha por el decreto 1793 de 1992 y de su pr\u00f3rroga por medio del 261 de 1993, el Gobierno se\u00f1al\u00f3 as\u00ed las finalidades del decreto que se examina: <\/p>\n
1a. Incrementar la capacidad de la fuerza p\u00fablica, mediante nuevos recursos econ\u00f3micos, <\/p>\n
2a. “Fortalecer la acci\u00f3n de los organismos judiciales en su funci\u00f3n de investigar, acusar y juzgar”, mediante la asignaci\u00f3n de “recursos adecuados a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y al Departamento Administrativo de Seguridad”. <\/p>\n
Todo lo cual implica la necesidad de “modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n de la vigencia de 1993 – Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos P\u00fablicos Nacionales – a fin de complementar gastos y adoptar mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista y guerrillera”. <\/p>\n
La modificaci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, consisti\u00f3 en reducir gastos y sustitu\u00edr fuentes de financiaci\u00f3n del gasto de inversi\u00f3n por $163.910′.000.000.oo, en lo correspondiente a la Administraci\u00f3n Central y a varias entidades descentralizadas del orden nacional, para aumentar en la misma suma los gastos correspondientes al Departamento Administrativo de Seguridad, a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y al Ministerio de Defensa. <\/p>\n
En s\u00edntesis, el decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1.993, dictado por el Presidente de la Rep\u00fablica en uso de las facultades que le confiri\u00f3 la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, modific\u00f3 el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia de 1993. <\/p>\n
C). Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda. <\/p>\n
El apoderado del Ministerio de Hacienda, doctor Antonio Jos\u00e9 N\u00fa\u00f1ez Trujillo, sostiene la constitucionalidad del decreto, pues, seg\u00fan su concepto, tanto por la forma como por el aspecto material, se ajusta a las normas constitucionales. <\/p>\n
Argumenta que el Decreto 466 de 1993 no suspende derecho fundamental alguno y tampoco interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico. Sobre esto \u00faltimo dice: <\/p>\n
“Como hemos indicado, se trata, en primer lugar, de reducir las apropiaciones del Presupuesto General de la Naci\u00f3n, modificando, asimismo (sic), los presupuestos de ECOPETROL y TELECOM de manera que se trasladen (sic) apropiaciones como recursos de la Naci\u00f3n, y se efect\u00faan unos cr\u00e9ditos y contracr\u00e9ditos. Con base en las anteriores medidas se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Naci\u00f3n,(…) finalizando con la adici\u00f3n en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para esta vigencia fiscal…” (folio 117). <\/p>\n
Y agrega: <\/p>\n
“3. No se interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico. <\/p>\n
” El sistema de tridivisi\u00f3n de poderes no encuentra menoscabo con las disposiciones de excepcionalidad. Sus competencias esenciales no se alteran de tal manera que el aumento presupuestal que sufren seis entidades tanto de la Rama Ejecutiva como de la Rama Judicial, concernidas en cuanto al manejo del orden p\u00fablico se refiere, respeta en esencia el presupuesto y el funcionamiento de la otra rama y de las dem\u00e1s entidades de las mismas a las que afecta” (Folios 117 y 118). <\/p>\n
Despu\u00e9s afirma: <\/p>\n
” Con base en lo anterior y teniendo en cuenta la colaboraci\u00f3n arm\u00f3nica que debe existir entre los diferentes \u00f3rganos del Estado, es propio que los decretos de conmoci\u00f3n interior, que suspenden las leyes temporalmente, modifiquen el funcionamiento de estas empresas (empresas industriales y comerciales del Estado), afectando su capital independiente, con el fin de reorientar los recursos de la administraci\u00f3n p\u00fablica y dirijirlos (sic) a la financiaci\u00f3n de gastos que permitan la subsistencia del Estado. No sobra advertir que estas afectaciones al presupuesto se hicieron con la aquiescencia de las mencionadas empresas ( Ecopetrol y Telecom).” ( fl 119). <\/p>\n
D). Concepto del Procurador General de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
En oficio n\u00famero 188 del 22 de abril del a\u00f1o en curso, el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, solicita la declaratoria de constitucionalidad del decreto 466 de 1993. <\/p>\n
Para el Ministerio P\u00fablico, el decreto cumple los requisitos de forma, fondo y conexidad, exigidos por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
” \u00bf Puede el Ejecutivo durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior adicionar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n?.” <\/p>\n
Y responde: <\/p>\n
” Para absolver afirmativamente este cuestionamiento el Despacho hace las siguientes consideraciones: <\/p>\n
” …” <\/p>\n
<\/p>\n
” De conformidad con lo preceptuado por el numeral 11 del art\u00edculo 150 constitucional, es competencia del Congreso, previa iniciativa del Congreso art\u00edculo (154 inciso 2o. ib\u00edd.), la expedici\u00f3n del Prepuesto General de la Naci\u00f3n con arreglo a los principios rectores contemplados en el Cap\u00edtulo III del T\u00edtulo XII de la Ley Fundamental. <\/p>\n
” Tambi\u00e9n por regla general, y como obvia consecuencia del anterior postulado, corresponde al Congreso a iniciativa Gubernamental la introducci\u00f3n de modificaciones al Presupuesto General para lo cual debe observar los lineamientos que sobre el particular consagra la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, tal como lo ense\u00f1a el art\u00edculo 352 de la Carta. <\/p>\n
” Principio fundamental e inspirador del Presupuesto es el de legalidad, concebido el art\u00edculo 345 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica…” (Fl 134 y 135) <\/p>\n
A continuaci\u00f3n, explica el Procurador, que en los Estados de Excepci\u00f3n el Gobierno, a trav\u00e9s de un decreto legislativo, puede efectuar adiciones presupuestales, as\u00ed: <\/p>\n
“Instrumentalizaci\u00f3n de las modificaciones presupuestales en Estados de Conmoci\u00f3n Interior. La discrecionalidad del Gobierno en esta materia. <\/p>\n
“La nueva Constituci\u00f3n dota al Ejecutivo, con ocasi\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos de concentraci\u00f3n, el principio de la tridivisi\u00f3n e independencia de los poderes p\u00fablicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras establecidas por la propia constituci\u00f3n – regular distintas materias, entre ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el restablecimiento del orden p\u00fablico.” <\/p>\n
” Luego, el instrumento id\u00f3neo y eficaz en las particulares circunstancias que determinan la declaratoria del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, es el Decreto Legislativo con jerarqu\u00eda y fuerza normativa que le permite suspender la legislaci\u00f3n contraria al estado de excepci\u00f3n”. <\/p>\n
“As\u00ed sucede con el Decreto Legislativo 446 de 1993 por el cual el Gobierno modific\u00f3 el presupuesto de la actual vigencia fiscal que es la Ley 21 del 8 de noviembre de 1992 por la cual se decret\u00f3 el Presupuesto de Rentas y Recursos de capital y la Ley de Apropiaciones”. <\/p>\n
“Para efectuar las modificaciones al presupuesto el Gobierno debe ce\u00f1irse a las preceptivas de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 352 constitucional: <\/p>\n
“Adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n, la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n, de los presupuestos de la Naci\u00f3n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinaci\u00f3n con el Plan Nacional de Desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. <\/p>\n
“En punto a la modificaci\u00f3n del Presupuesto el Estatuto Org\u00e1nico respectivo, Ley 38 de 1989, en el t\u00edtulo IX “De la ejecuci\u00f3n del presupuesto”, literal d) “Modificaciones al Presupuesto”, prescribe en el art\u00edculo 69 lo siguiente:” <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante Estado de Sitio (debe entenderse hoy Conmoci\u00f3n Interior) o Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese inclu\u00eddo apropiaci\u00f3n en el Presupuesto, ser\u00e1n abiertos conforme a las normas de los art\u00edculos anteriores, o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan.” <\/p>\n
“Como puede apreciarse, el Gobierno goza de cierto grado de discrecionalidad en la apertura de cr\u00e9ditos adicionales durante los Estados de Excepci\u00f3n, pues no puede perder de vista que ellos deben estar encaminados a la financiaci\u00f3n de los gastos pertinentes. Esto fue lo que hizo el Gobierno con el Decreto Legislativo 446 de 1993.” <\/p>\n
Y a rengl\u00f3n seguido, despu\u00e9s de haberse extendido sobre la apertura de cr\u00e9ditos adicionales con base en la Ley 38 de 1989, concluye reconociendo que ya no existen: <\/p>\n
“As\u00ed mismo, conviene precisar que al desaparecer en la nueva constituci\u00f3n la figura de los cr\u00e9ditos suplemetales (sic) o extraordinarios, consagrada en el anterior art\u00edculo 212 de la Ley Suprema, el Gobierno no cuenta con otra herramienta distinta a la de los decretos legislativos para introducirle modificaciones al Presupuesto durante los Estados de Conmoci\u00f3n Interior.” ( FL. 139) <\/p>\n
Hace al final una afirmaci\u00f3n ininteligible, sobre el art\u00edculo 7o. que se limita a se\u00f1alar que “El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci\u00f3n”: <\/p>\n
“Finalmente, el art\u00edculo 7o. deviene constitucional en tanto que ratifica la vocaci\u00f3n de temporalidad de las medidas adoptadas por el Gobierno en el decreto materia de revisi\u00f3n.” <\/p>\n
II). CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
1. Competencia <\/p>\n
De conformidad con los art\u00edculos constitucionales 214 numeral 6o. y 241 numeral 7, corresponde a la Corte Constitucional decidir en forma definitiva sobre la constitucionalidad del decreto legislativo 446 del ocho (8) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993), dictado por el Gobierno Nacional con fundamento en el art\u00edculo 213 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
2. Conexidad del Decreto 446 de 1993 con la situaci\u00f3n que determin\u00f3 la declaratoria del Estado de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
El decreto 446 de 1993, fue dictado, no s\u00f3lo con fundamento en el art\u00edculo 213 de la C.N., sino en el decreto 1793 de 1992, mediante el cual se declar\u00f3 el Estado de Conmoci\u00f3n interior, en todo el territorio nacional, por el lapso de 90 d\u00edas, contados a partir del 8 de noviembre de 1992, declarado constitucional por \u00e9sta Corte seg\u00fan sentencia No. C 031 del 8 de febrero de 1993; decreto 1793 de 1992, cuya vigencia fue prolongada por el decreto legislativo 261 de 1993, el cual fue declarado igualmente exequible por \u00e9sta Corte, a trav\u00e9s de la Sentencia No. C-154, de 1993. <\/p>\n
Al hacer un cotejo en relaci\u00f3n con el contenido material, tanto del 1793 de 1992, como del decreto 446 de 1993, se evidencia la conexidad de ambos ordenamientos, si se tienen en cuenta las causas que se invocaron para decretar el estado de conmoci\u00f3n interior – agravaci\u00f3n de la situaci\u00f3n de orden p\u00fablico -“en raz\u00f3n de las acciones terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada” y los motivos que determinaron la adopci\u00f3n de las medidas, cuya constitucionalidad se revisa, tendientes a arbitrar recursos con destino a la fuerza p\u00fablica, a la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y al Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”, a trav\u00e9s de la modificaci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n y de los presupuestos de la Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos ECOPETROL y de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones-TELECOM y otras entidades . <\/p>\n
3. Constitucionalidad formal del Decreto 446 de 1993. <\/p>\n
El Decreto 446 de 1993, es constitucional desde el punto de vista formal, es decir, no adolece de vicios de procedimiento en su expedici\u00f3n que afecten su validez, por cuanto: <\/p>\n
* Se expidi\u00f3 por el Presidente de la Rep\u00fablica, de acuerdo con las competencias que le fueron asignadas por los art\u00edculos 213 y 214 de la Constituci\u00f3n Nacional. <\/p>\n
* De conformidad con el art\u00edculo 213 inciso 1\u00b0 de la Carta, se firm\u00f3 por el Presidente de la Rep\u00fablica y todos los Ministros; anot\u00e1ndose que, para la fecha de la firma del decreto, los Viceministros de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, Agricultura, Educaci\u00f3n Nacional y Salud se encontraban encargados de las funciones de los respectivos despachos. <\/p>\n
* Se expidi\u00f3 dentro del t\u00e9rmino de vigencia del Decreto 1793 de noviembre 8 de 1992, por medio del cual se declar\u00f3, en todo el territorio nacional, el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, y cuya vigencia se prorrog\u00f3 por el decreto 261 de 1993. <\/p>\n
4. ANALISIS DEL CONTENIDO MATERIAL DEL DECRETO 446 DE 1993 <\/p>\n
Las facultades excepcionales que se otorgan al Gobierno mediante el mecanismo constitucional de la Conmoci\u00f3n Interior, lo habilitan para ejercer la competencia en materia legislativa, es decir, para sustituir transitoriamente al legislador ordinario en la funci\u00f3n de expedir leyes. <\/p>\n
Tales atribuciones, por supuesto, no son ilimitadas ni onn\u00edmodas, como lo ha se\u00f1alado esta Corte, pues la Constituci\u00f3n se encarga de se\u00f1alar las materias y precisar los l\u00edmites dentro de las cuales puede el Gobierno moverse sin vulnerar la voluntad constitucional. <\/p>\n
Justamente por eso, se debe establecer, antes de abordar el examen de constitucionalidad del decreto en revisi\u00f3n, confrontando el contenido de su texto con las normas pertinentes de la Carta Pol\u00edtica, si el Gobierno es titular de la facultad jur\u00eddica para modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, durante el r\u00e9gimen del Estado de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
4.1 OBJECIONES A LA POSIBILIDAD DE QUE EL EJECUTIVO PUEDA MODIFICAR EL PRESUPUESTO EN ESTADO DE CONMOCION INTERIOR. <\/p>\n
Esta afirmaci\u00f3n, se apoya en los argumentos que se resumen, as\u00ed : <\/p>\n
a) En primer t\u00e9rmino, en virtud de que la nueva Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no consagr\u00f3 una norma igual o semejante a la del art\u00edculo 212 de la Carta de 1.886, que expresamente autorizaba la adici\u00f3n administrativa del presupuesto a trav\u00e9s de las figuras de los cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios. El texto en cuesti\u00f3n dec\u00eda en lo pertinente: <\/p>\n
“Cuando haya necesidad de hacer unos gastos imprescindibles a juicio del Gobierno, estando en receso las C\u00e1maras, y no habiendo partida votada o siendo \u00e9sta insuficiente, podr\u00e1 abrirse un cr\u00e9dito suplemental o extraordinario. Estos cr\u00e9ditos se abrir\u00e1n por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen favorable del Consejo de Estado” <\/p>\n
Hay que admitir, despu\u00e9s de un examen cuidadoso y exhaustivo de la Carta, que los cr\u00e9ditos en cuesti\u00f3n no fueron objeto de tratamiento particular por el Constituyente del noventa y uno, y, por supuesto, no se puede hoy apelar a tales figuras para validar una adici\u00f3n presupuestal administrativa. Pero por ello no se puede deducir que desapareci\u00f3 definitivamente la modalidad presupuestal de la adici\u00f3n en el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, como se explicar\u00e1 m\u00e1s adelante. <\/p>\n
b) El otro argumento, se construye a partir del hecho de que el presupuesto es una ley, porque as\u00ed se instrumenta su formulaci\u00f3n, seg\u00fan los t\u00e9rminos del art\u00edculo 150-11 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, cuando le atribuye al Congreso la funci\u00f3n de ” establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n”, por medio de ley, caracterizaci\u00f3n que igualmente se\u00f1alan, entre otros, los art\u00edculos 346, 347 y 349 de la Carta. <\/p>\n
La ley, s\u00f3lo puede ser modificada por el Congreso mediante otra ley, de manera que al modificarse el presupuesto por el ejecutivo, se estar\u00eda violando la r\u00edgida prohibici\u00f3n del art\u00edculo 121 de la Carta, seg\u00fan la cual, ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
4.2 FACULTAD DEL GOBIERNO PARA MODIFICAR EL PRESUPUESTO DE LA NACION DURANTE EL ESTADO DE CONMOCION INTERIOR. <\/p>\n
4.2.1 La conservaci\u00f3n del orden p\u00fablico y su restablecimiento donde fuere turbado, constituye uno de los deberes insoslayables del Presidente de la Rep\u00fablica (C.P. art. 189-4). Esa responsabilidad del ejecutivo encuentra su correspondencia y justificaci\u00f3n en el hecho de que, entre los fines esenciales del Estado, se consagra uno de capital importancia como es el de “asegurar la convivencia pac\u00edfica y la vigencia de un orden justo”(C.P., art. 2o in fine). La significaci\u00f3n pr\u00e1ctica de esta finalidad pol\u00edtico-social se objetiva en la noci\u00f3n de paz, que es, como lo quiere la Constituci\u00f3n, ” un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento” (C.P. art. 22). <\/p>\n
Son diferentes los instrumentos que la Carta Pol\u00edtica coloca en manos del Gobierno para hacer frente a esta responsabilidad y a los hechos que atenten “contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana”, pero el m\u00e1s socorrido es, sin lugar a dudas, el del Estado de Conmoci\u00f3n Interior, donde el Presidente de la Rep\u00fablica recibe, por designio de la propia Constituci\u00f3n, ciertas prerrogativas exorbitantes de la vida institucional ordinaria. Por eso puede el Gobierno suspender, mediante decretos legislativos, las normas incompatibles con el Estado de Conmoci\u00f3n. <\/p>\n
Es oportuno destacar una particularidad que acusa este estado de excepci\u00f3n, y es que la Carta no excluye de las normas que pueden ser limitadas o suspendidas, las que tiene que ver con la materia atinente al manejo presupuestal, como s\u00ed lo hace, por ejemplo, trat\u00e1ndose de los derechos humanos, las libertades fundamentales, o cuando se impone el respeto de las reglas del derecho internacional humanitario, o se prohibe la interrupci\u00f3n del normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico o de los \u00f3rganos del Estado (arts. 213 y 214). <\/p>\n
4.2.2 Es innegable el hecho de que la nueva Carta Pol\u00edtica fortaleci\u00f3 de manera particularmente ostensible la participaci\u00f3n y las atribuciones del Congreso en la vida institucional del pa\u00eds a contrapeso de las del ejecutivo, que se vieron evidentemente disminu\u00eddas. <\/p>\n
Tal circunstancia explica, por lo menos en lo esencial, la supresi\u00f3n de las prerrogativas que la Carta de 1886 hab\u00eda atribu\u00eddo al ejecutivo en materia presupuestal, mediante el art\u00edculo 212; aunque ello no significa que hoy el Gobierno haya quedado definitivamente marginado de la posibilidad de introducir modificaciones al Presupuesto General de la Naci\u00f3n, porque como se examinar\u00e1 enseguida, a\u00fan es viable tal alternativa en el Estado de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
Partamos de esta afirmaci\u00f3n evidente: restablecer el orden p\u00fablico gravemente perturbado por hechos y circunstancias que no se han podido conjurar “mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de polic\u00eda”, como lo se\u00f1ala el art\u00edculo 213, significa para el Gobierno la posibilidad de recurrir al empleo de facultades especiales, no s\u00f3lo por que exceden las que le atribuye la Carta dentro del estado de normalidad, sino tambi\u00e9n, porque sus decisiones exigen un ejecuci\u00f3n \u00e1gil, por fuera de los procedimientos ordinarios, sin que con ello se quiera admitir que el ejecutivo queda investido de atribuciones abusivas que le permitan obrar caprichosamente, ya que la Constituci\u00f3n le establece prohibiciones y le traza l\u00edmites, de tal suerte que s\u00f3lo puede adoptar decisiones que directa y exclusivamente est\u00e9n encaminadas a conjurar la causa de las perturbaciones e impedir la extensi\u00f3n de sus efectos. <\/p>\n
A la luz de lo expresado, se puede percibir claramente el verdadero sentido del art\u00edculo 345 de la Carta, seg\u00fan el cual, “en tiempo de paz” no se podr\u00e1 percibir impuesto o contribuci\u00f3n que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogaci\u00f3n que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco, agrega la norma, podr\u00e1 hacerse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales, ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. <\/p>\n
La norma en cuesti\u00f3n, en armon\u00eda con el art\u00edculo 347 de la misma obra, consagra el principio de legalidad del presupuesto, y convierte el gasto en elemento fundamental del mismo, con lo cual se reduce la importancia del principio del equilibrio, del cual se hab\u00eda hecho, en la constituci\u00f3n derogada, la gu\u00eda esencial de la formaci\u00f3n y modificaci\u00f3n del presupuesto. <\/p>\n
Ahora bien, si en “tiempo de paz” no se puede hacer un gasto que no haya sido decretado por el Congreso, qu\u00e9 ocurre en el evento en que se haya perturbado esa paz y decretado el Estado de Conmoci\u00f3n Interior para hacerle frente a esa situaci\u00f3n excepcional?. <\/p>\n
La anterior afirmaci\u00f3n es v\u00e1lida frente a la circunstancia de que si en tiempo de paz la facultad de modificar el presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de anormalidad -Estado de Conmoci\u00f3n Interior- tambi\u00e9n puede tenerla el Gobierno, s\u00f3lo que de manera excepcional, por habilitaci\u00f3n que la hace la Constituci\u00f3n en el sentido de sustituir al legislador ordinario en el ejercicio de la funci\u00f3n legislativa. <\/p>\n
No sobra advertir que en el Estado de Conmoci\u00f3n Interior el Congreso conserva sus atribuciones sobre el manejo presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es excepcional y limitada, y la viabilidad de modificar el presupuesto por \u00e9ste, no le suprime o resta atribuciones al legislador. <\/p>\n
4.2.3. La nueva Constituci\u00f3n, como la anterior, a partir de la reforma de 1.945, atribuye a la ley org\u00e1nica del presupuesto la condici\u00f3n de instrumento apropiado y especial para gobernar todo el proceso presupuestal. As\u00ed lo da a entender el art\u00edculo 352 de la Carta, cuyo tenor es como sigue: <\/p>\n
“Adem\u00e1s de lo se\u00f1alado en esta Constituci\u00f3n, la ley org\u00e1nica del presupuesto regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n de los presupuestos de la naci\u00f3n (…) y su coordinaci\u00f3n con el plan nacional de desarrollo, as\u00ed como tambi\u00e9n la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. (Subraya la Sala) <\/p>\n
La Constituci\u00f3n le atribuye a la ley org\u00e1nica del presupuesto, por su propia naturaleza, la categor\u00eda de norma de superior jerarqu\u00eda, de naturaleza ordenadora, casi constitucional, seg\u00fan expresi\u00f3n de algunos constituyentes,1 y con la virtud de imponer limitaciones a la facultad legislativa ordinaria en materia presupuestal. <\/p>\n
Ahora, si dentro de las fases de la operaci\u00f3n presupuestal, en tiempo de paz, se incluye, como materia de regulaci\u00f3n por la ley org\u00e1nica, el proceso de modificaci\u00f3n del presupuesto, al lado de la programaci\u00f3n, la aprobaci\u00f3n y la ejecuci\u00f3n, no resulta extra\u00f1o admitir que esa ley se detenga en la regulaci\u00f3n de la tem\u00e1tica propia de los traslados y adiciones presupuestales en cabeza del Gobierno, cuando ocurra la declaratoria del Estado de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
Partiendo de las anteriores consideraciones, resulta pertinente, entonces, establecer si regulaciones de la ley 38 de 1.989 sobre aspectos tales como los traslados y adiciones presupuestales, se enmarcan dentro de la normativa constitucional. <\/p>\n
4.3. LOS TRASLADOS Y LOS CREDITOS ADICIONALES EN LA LEY 38 DE 1989. <\/p>\n
En sentencia del 6 de agosto de 1992,2 la Corte declar\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 94 de la ley 38 de 1.989, y con tal fin revis\u00f3 los principios que consagra y desarrolla dicha ley, para concluir que se adec\u00faan a la nueva Constituci\u00f3n, salvo los de la universalidad de los ingresos y del equilibrio presupuestal. El aparte respectivo de la providencia, dice: <\/p>\n
“A manera de conclusi\u00f3n, del examen de los principios consagrados en la ley 38 de 1.989 se advierte que salvo los de universalidad de los ingresos y de equilibrio presupuestal, los dem\u00e1s son coherentes con el T\u00edtulo XII de la Constituci\u00f3n”. <\/p>\n
La salvedad en torno a la universalidad de los ingresos (L. 38, art. 11), se explica, seg\u00fan la sentencia referida, en virtud de que el principio “no se aviene con el actual art\u00edculo 347 de la Carta Pol\u00edtica. El mencionado principio se predica \u00fanicamente del gasto y no de los ingresos o rentas”. <\/p>\n
Sobre el principio del equilibrio presupuestal (L.38, art. 15), la incompatibilidad seg\u00fan la aludida sentencia, tambi\u00e9n se fundamenta en el art\u00edculo 347 de la Carta, con el siguiente argumento: “En esta \u00faltima disposici\u00f3n queda establecida la obligaci\u00f3n para el Gobierno Nacional de incluir en el proyecto de ley anual de presupuesto todos los gastos que espera realizar en el periodo fiscal. Esta flexibilidad que indudablemente representa un avance en la t\u00e9cnica legislativa presupuestal, desvirt\u00faa sin embargo el antiguo principio de la paridad de ingresos y gastos en materia presupuestal”. <\/p>\n
La revisi\u00f3n comprendi\u00f3, adem\u00e1s de los dos que se descartan, el examen de los principios de planificaci\u00f3n, de anualidad, de unidad de caja, de programaci\u00f3n integral y de especializaci\u00f3n, sobre los cuales expres\u00f3 la referida sentencia, una perfecta armon\u00eda con los postulados de la nueva Constituci\u00f3n. <\/p>\n
4.3.1 La tendencia demasiado evidente de la Constituci\u00f3n de 1.991 en materia presupuestal, como ya se insinu\u00f3, fue la de reducir al m\u00e1ximo, si no impedir, la facultad expresa en la constituci\u00f3n de 1.886 de permitir las modificaciones presupuestales a trav\u00e9s de las adiciones por v\u00eda administrativa. <\/p>\n
Pero, igualmente la Carta suprimi\u00f3 la pr\u00e1ctica inveterada que ten\u00eda su fundamento en el llamado principio del equilibrio presupuestal, seg\u00fan la cual, desde la formulaci\u00f3n por el Gobierno del proyecto de ley de presupuesto ante el Congreso, \u00e9ste presentaba faltantes en casi todos los rubros del gasto, de manera que en el transcurso del ejercicio fiscal resultaba indispensable adicionarlos en cuant\u00edas enormes. <\/p>\n
Con la reforma constitucional de 1.991 (art. 347), se obliga al Ejecutivo a presentar un proyecto de “presupuesto completo”, esto es, una propuesta real, as\u00ed sea desequilibrada, donde se consignen todos los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, sin perjuicio de que si los ingresos autorizados no fueren suficientes para atender las erogaciones proyectadas, se pueda presentar por separado ante el Congreso, la creaci\u00f3n de nuevas rentas o la modificaci\u00f3n de las existentes, destinadas a financiar el respectivo d\u00e9ficit. <\/p>\n
Pero si bien, la norma dej\u00f3 de lado el principio del “equilibrio presupuestal”, entendido como una relaci\u00f3n inalterable entre los ingresos y los gastos, la voluntad constitucional no puede entenderse como la consagraci\u00f3n normativa del extremo contrario, esto es, la posibilidad del desorden presupuestal y el desfinanciamiento irresponsable de las obligaciones del Estado. En verdad la medida apunta a suprimir de manera radical los “equilibrios de papel”, en los que, a sabiendas, se inflaban los ingresos del Estado con la irresponsable esperanza de que despu\u00e9s, en el camino, se arreglaba las desfinanciaci\u00f3n de los gastos proyectados. Pero tambi\u00e9n la situaci\u00f3n comporta, adem\u00e1s, otra consideraci\u00f3n que tiene que ver con la carga especial que la Carta le asigna al Gobierno, al responsabilizarlo de arbitrar los recursos necesarios para asumir los gastos sin respaldo. <\/p>\n
4.3.2. El art\u00edculo 67 de la ley 38 de 1989, que no contradice la Carta Pol\u00edtica, consagra una prohibici\u00f3n que responde a la idea de un presupuesto sano, seg\u00fan la cual, “ni el Congreso ni el Gobierno pueden abrir cr\u00e9ditos adicionales sin que simult\u00e1neamente se establezcan los recursos que incrementen el presupuesto de rentas en la misma proporci\u00f3n”; admite, sin embargo, la apertura de un cr\u00e9dito, sin necesidad de que se incrementen los ingresos, cuando se financia mediante una operaci\u00f3n de contracr\u00e9dito porque tal modificaci\u00f3n presupuestal no constituye t\u00e9cnicamente una adici\u00f3n. <\/p>\n
Y esta prohibici\u00f3n, por obvia, tendr\u00eda que obedecerse as\u00ed no se hubiera establecido expresamente, porque de otra manera se desconocer\u00eda el principio de que no puede haber gasto sin objeto previsto en el presupuesto y sin renta o ingreso que lo respalde. <\/p>\n
La excepci\u00f3n que se comenta tiene su justificaci\u00f3n en el hecho de que el traslado, que es lo que en el fondo constituye una operaci\u00f3n de contracr\u00e9dito, no modifica la relaci\u00f3n global de las rentas y las apropiaciones, situaci\u00f3n que no ocurre cuando se trata de una adici\u00f3n presupuestal. <\/p>\n
Esa es una de las medidas que adopta el decreto que se revisa, y que armoniza con la norma de la ley 38 en an\u00e1lisis, y con los contenidos constitucionales. <\/p>\n
4.3.3 El art\u00edculo 69 de la ley 38 de 1989 establece una excepci\u00f3n al principio general de que el Congreso es el organismo constitucionalmente encargado, no s\u00f3lo de la adopci\u00f3n y formulaci\u00f3n del presupuesto, sino tambi\u00e9n de autorizar las operaciones que se requieran durante su ejecuci\u00f3n. <\/p>\n
La excepci\u00f3n tiene su justificaci\u00f3n en el hecho de que afrontar la perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico para conjurar sus causas, demanda del Estado, como es de suponerlo, enormes gastos, en relaci\u00f3n con los cuales no se ha previsto apropiaci\u00f3n alguna en el presupuesto. Esta, justamente, constituye una situaci\u00f3n anormal, que no encuadra, por lo mismo, en las previsiones del art\u00edculo 345 de la Carta. Eso explica tambi\u00e9n, el hecho particularmente significativo de que la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica le asigne al Gobierno atribuciones especiales para manejar y superar los estados de excepci\u00f3n, entre ellas, las que tienen que ver con el manejo presupuestal. En ello no hay nada de extra\u00f1o, si se tiene en cuenta que el estatuto constitucional, dentro de una absoluta racionalidad, busca, a trav\u00e9s de diferentes estrategias, fortalecer la capacidad de acci\u00f3n del Gobierno, para que pueda hacerle frente con \u00e9xito, a los desaf\u00edos que las situaciones de excepci\u00f3n comportan y restablecerle al pa\u00eds su clima de seguridad, de estabilidad institucional y de armon\u00eda social, seriamente amenazados con la perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico. <\/p>\n
Si bien la Carta condicion\u00f3 la legalidad del gasto a los tiempos de “paz”, esto es, que dentro de esa situaci\u00f3n el manejo presupuestal se cumpla mediante la ley, durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, en que el Gobierno sustituye al legislador ordinario, es \u00e9ste quien adquiere competencia para adicionar gastos o realizar traslados. Ello es as\u00ed porque entonces, \u00bfqu\u00e9 sentido tendr\u00eda el condicionamiento impuesto por el art\u00edculo 345 para ordenar un gasto, si se entendiera, que tambi\u00e9n en el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, s\u00f3lo el legislador puede disponer en tal sentido.? Lo que s\u00ed puede deducirse de la norma, entre otras cosas, es que no puede haber un gasto dispuesto, por el Congreso o por el ejecutivo, por fuera del presupuesto. <\/p>\n
Debe tenerse en cuenta, adem\u00e1s, que el art\u00edculo 69 de la ley 38 de 1.989 , no se consagr\u00f3 con apoyo en el art\u00edculo 212 de la Constituci\u00f3n derogada, porque en la norma legal no se contempla la adici\u00f3n del presupuesto mediante “cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios”, que s\u00f3lo autorizaba el texto constitucional aludido, “estando en receso las c\u00e1maras” y cuando fuere necesario hacer un gasto imprescindible, a juicio del Gobierno. <\/p>\n
Anota la Corte, que si la Constituci\u00f3n encomienda a la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto regular todo el proceso presupuestal en sus diferentes fases (programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n), nada obsta para que contemple el caso especial de la adici\u00f3n presupuestal por el Gobierno para cubrir gastos ocasionados durante el estado de Conmoci\u00f3n Interior y con ocasi\u00f3n de \u00e9l. <\/p>\n
<\/p>\n
Podemos establecer como corolario de todo lo expuesto, que la ley 38 de 1.989, es coherente con la Intenci\u00f3n Constitucional, en cuanto dispone la viabilidad de abrir cr\u00e9ditos adicionales por el Gobierno o realizar traslados presupuestales destinados a asumir gastos ocasionados durante el estado de conmoci\u00f3n interior (antes de estado de sitio), para los cuales no se hubiese inclu\u00eddo apropiaci\u00f3n en el presupuesto. <\/p>\n
4.3.4 A partir del art\u00edculo 63 y hasta el 71 y dentro del Cap\u00edtulo XI, DE LA EJECUCION DEL PRESUPUESTO, la ley 38 de 1.989 regula los mecanismos de modificaci\u00f3n Presupuestal. <\/p>\n
Importa por lo pronto, para los efectos de la revisi\u00f3n de constitucionalidad del decreto 446 de 1.993, el examen de las normas que consagran y regulan los traslados y los cr\u00e9ditos adicionales, operaciones presupuestales diferentes, pero que de igual manera se dirigen a superar las deficiencias en las apropiaciones del presupuesto que ocurren durante su ejecuci\u00f3n, por raz\u00f3n de necesidades o imprevistos que surgen despu\u00e9s de su expedici\u00f3n. <\/p>\n
En el traslado presupuestal, como se dijo, simplemente se var\u00eda la destinaci\u00f3n del gasto entre diferentes secciones (entidades p\u00fablicas) o entre numerales de una misma secci\u00f3n (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de cr\u00e9ditos mediante una operaci\u00f3n de contracr\u00e9ditos en la ley de apropiaciones. <\/p>\n
Con el empleo de esta figura no se produce un incremento en la magnitud global del presupuesto, sino que tan solo se transfieren partidas de unos renglones debidamente apropiados a otros que no lo fueron o cuya apropiaci\u00f3n es insuficiente para cubrir los compromisos asumidos. <\/p>\n
Eso justamente fue lo que dispuso el decreto en revisi\u00f3n por valor de $32.495.478.000, provenientes de rendimientos de Ecopetrol y transferencias de Telecom. <\/p>\n
Otra cosa ocurre con la adici\u00f3n presupuestal, donde la apropiaci\u00f3n que se abre aumenta el monto total del presupuesto, y se realiza con el fin de completar una partida insuficiente o respaldar unos gastos imprevistos totalmente desfinanciados. <\/p>\n
En este particular, el decreto orden\u00f3 adiciones por valor de $131.414.522.000, que provienen de la reducci\u00f3n de recursos de entidades del sector central y descentralizado por $73.932.379.400; de la sustituci\u00f3n de recursos del Fondo Vial por $30.000.000.000 ; de emisi\u00f3n de t\u00edtulos de Tesorer\u00eda por valor de $23.559.500.000; transferencias de Establecimientos P\u00fablicos del orden Nacional por $2.922.642.600 y de $1.000.000.000 de recursos administrados por la rama judicial. <\/p>\n
Los montos de las operaciones presupuestales descritas est\u00e1n destinados a fortalecer los presupuestos del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, del Fondo de Seguridad de la Rama Judicial, del Ministerio de Defensa, de la Fiscal\u00eda General de la Naci\u00f3n y del DAS. <\/p>\n
4.3.5 Evidentemente el decreto que se revisa, compromete recursos que en la ley de presupuesto estaban destinados a cubrir obligaciones del llamado “gasto p\u00fablico social”, con lo cual podr\u00eda pensarse, en principio, que dicho decreto viola el art\u00edculo 350 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. No obstante, el decreto es exequible, porque si bien el gasto p\u00fablico social es prioritario en relaci\u00f3n con los dem\u00e1s gastos, la misma norma establece la excepci\u00f3n para los casos de “guerra exterior o por razones de seguridad nacional” y, en el presente caso la Corte estima que ha sido razonable la afectaci\u00f3n de recursos de gasto social, pues si as\u00ed no fuera, la modificaci\u00f3n del presupuesto ser\u00eda inconstitucional. <\/p>\n
4.3.6. Finalmente se observa, que en el decreto que se revisa, se hacen traslados y adiciones que afectan los presupuestos de Ecopetrol y de algunos establecimientos p\u00fablicos. <\/p>\n
Estas medidas del decreto podr\u00edan objetarse con el argumento de que ellas desconocen la autonom\u00eda de tales organismos. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la operaci\u00f3n presupuestal en relaci\u00f3n con Ecopetrol, s\u00f3lo afecta los rendimientos o utilidades futuras de la empresa, los cuales pertenecen a la Naci\u00f3n. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con los establecimientos p\u00fablicos, la operaci\u00f3n es igualmente leg\u00edtima, por cuanto sus presupuestos hacen parte del presupuesto general de la Naci\u00f3n, lo que no acontece en relaci\u00f3n con la Empresas Industriales y Comerciales del Estado. <\/p>\n
Con respecto a Telecom, que era un establecimiento p\u00fablico descentralizado y se transform\u00f3 en empresa industrial y comercial del Estado, seg\u00fan el Decreto 2123 de 1.992, debe entenderse, como se dijo atr\u00e1s, que las operaciones presupuestales solamente pueden afectar sus utilidades o rendimientos futuros. <\/p>\n
<\/p>\n
4.3.7 Finalmente advierte esta Corte que, pese a considerar constitucional el decreto que se revisa, su decisi\u00f3n no comporta una autorizaci\u00f3n general para que el Gobierno durante el Estado de Conmoci\u00f3n Interior pueda discrecionalmente y sin limitaci\u00f3n alguna, modificar la ley de presupuesto. <\/p>\n
La filosof\u00eda de la nueva Constituci\u00f3n est\u00e1 dirigida al fortalecimiento del Congreso, particularmente en las atribuciones que hacen relaci\u00f3n con la normatividad en materia presupuestal; por consiguiente, durante el estado de Conmoci\u00f3n Interior, el Gobierno solamente puede modificar el presupuesto de manera excepcional y dentro de los precisos l\u00edmites que se\u00f1alan los art\u00edculos 213 y 214 de la Carta Pol\u00edtica, y asegurando que las medidas sean justificadas, adecuadas y proporcionales a los hechos que le sirven de causa. <\/p>\n
Como resultado del an\u00e1lisis precedente, el decreto 446 de 1,993, que se revisa, ser\u00e1 declarado exequible. <\/p>\n
5. DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
PRIMERO. Declarar Exequible el decreto legislativo 446 del 8 de Marzo de 1993, expedido con fundamento en los decretos legislativos 1793 de 1992 y 261 de 1993, por medio de los cuales se declar\u00f3 el Estado de Conmoci\u00f3n Interior en todo el territorio nacional. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese. <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia No. C-206\/93 <\/p>\n
PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL-Eliminaci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
En la Constituci\u00f3n de 1991 no se consagr\u00f3 el principio del equilibrio presupuestal. As\u00ed lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del art\u00edculo 211. El cambio obedeci\u00f3 posiblemente a dos motivos: el primero, que el equilibrio presupuestal se hab\u00eda convertido en teor\u00eda alejada de la realidad. El segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios, no s\u00f3lo en la elaboraci\u00f3n del presupuesto, sino en su ejecuci\u00f3n. <\/p>\n
CREDITOS ADICIONALES-Supresi\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
Hay que advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal modificaci\u00f3n puede consistir en un cr\u00e9dito adicional, ya se le de esta denominaci\u00f3n o se le llame simplemente modificaci\u00f3n. Por esto, en rigor, no puede decirse que se hayan suprimido tambi\u00e9n los cr\u00e9ditos adicionales legislativos. La supresi\u00f3n de los cr\u00e9ditos adicionales, unida a la del principio del equilibrio presupuestal, de una parte, asigna mayores responsabilidades al gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra, fortalece la capacidad del Congreso para ejercer el control pol\u00edtico sobre el manejo presupuestal, control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura. En general, al privar al gobierno de la facultad de modificar el presupuesto y atribu\u00edr tal facultad, exclusivamente, al Congreso, tambi\u00e9n se fortaleci\u00f3 este \u00faltimo. <\/p>\n
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificaci\u00f3n\/CONMOCION INTERIOR (Salvamento de voto) <\/p>\n
El gobierno no puede modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n por medio de un decreto legislativo, dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior. Durante los Estados de Excepci\u00f3n, no necesita el gobierno modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el de gastos.- <\/p>\n
REF: Expediente R.E 040 <\/p>\n
Revisi\u00f3n oficiosa del Decreto Legislativo 446 del 8 de marzo de 1993 “por medio del cual se efect\u00faan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Naci\u00f3n y Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993.” <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
<\/p>\n
<\/p>\n
He disentido del voto de la mayor\u00eda, por las razones contenidas en la ponencia original que no acept\u00f3 la Sala Plena. Tales razones est\u00e1n contenidas en ese documento, que me permito transcribir en lo pertinente, as\u00ed: <\/p>\n
” El examen del Decreto Legislativo 446, en consecuencia, se limitar\u00e1 a responder dos preguntas: <\/p>\n
1a. \u00bfPUEDE el GOBIERNO MODIFICAR el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, por medio de un DECRETO LEGISLATIVO dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la declaraci\u00f3n del ESTADO DE CONMOCION INTERIOR?. <\/p>\n
2a. \u00bfDurante los Estados de Excepci\u00f3n, NECESITA el Gobierno MODIFICAR el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, o hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el de gastos?. <\/p>\n
Definiciones Previas.- <\/p>\n
Primera.- Los cr\u00e9ditos adicionales.- En general, puede afirmarse que el presupuesto de gastos se modifica en virtud de los traslados y los cr\u00e9ditos adicionales. <\/p>\n
Se entiende por traslado, la transferencia o el cambio de destinaci\u00f3n de una partida, dentro de una misma secci\u00f3n del Presupuesto. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa puede trasladar un saldo sobrante del cap\u00edtulo de construcciones al cap\u00edtulo de compra de armamento. El traslado no cambia el monto global del Presupuesto. <\/p>\n
“Enti\u00e9ndese por cr\u00e9ditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedici\u00f3n y liquidaci\u00f3n del Presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de \u00e9ste”. (“El Presupuesto Colombiano”, Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, p\u00e1g., 197). <\/p>\n
Los cr\u00e9ditos son suplementales si “tienen por objeto aumentar las apropiaciones para gastos inclu\u00eddos en el presupuesto cuando hayan resultado notoriamente insuficientes para el fin a que est\u00e1n destinadas, o incorporar nuevos gastos, autorizados por leyes preexistentes, obligaciones de car\u00e1cter contractual y cr\u00e9ditos judicialmente reconocidos”. Y son “extraordinarios los que se abren en casos excepcionales, por motivos de conmoci\u00f3n interna o externa o por calamidad p\u00fablica. No tienen apropiaci\u00f3n presupuestal inicial ni requieren ley que expresa o particularmente los autorice”. ( Abel Cruz Santos, ob., cit., p\u00e1gs 200 y 201). <\/p>\n
Segunda.- Origen hist\u00f3rico de los cr\u00e9ditos adicionales. <\/p>\n
a). Antecedentes. <\/p>\n
En materia presupuestal, se denomina cr\u00e9dito la “autorizaci\u00f3n conferida al Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio dado”. <\/p>\n
Y es cr\u00e9dito adicional la “apropiaci\u00f3n hecha para gastos dentro de la vigencia de un Presupuesto ya votado e imputable a \u00e9ste”. (Profesor Esteban Jaramillo, Tratado de Ciencia de la Hacienda P\u00fablica, Ed. Minerva, Bogot\u00e1, 1930, p\u00e1gs. 569 y 585). <\/p>\n
Los cr\u00e9ditos adicionales son instituci\u00f3n de origen franc\u00e9s. A lo largo del siglo XIX, obedecieron a diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de diciembre los clasific\u00f3 en extraordinarios y suplementarios, y los defini\u00f3 as\u00ed, seg\u00fan lo anota Ren\u00e9 Stourm en su libro “Los Presupuestos”: <\/p>\n
“Cr\u00e9ditos extraordinarios son los exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y que tienen por objeto, bien la creaci\u00f3n de un nuevo servicio o la ampliaci\u00f3n, m\u00e1s all\u00e1 de los l\u00edmites fijados, de uno inscripto ya en la ley de hacienda “. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos suplementarios, son aquellos con que se atiende a la insuficiencia debidamente justificada de un servicio consignado en el presupuesto, que tienen por objeto la ejecuci\u00f3n de un servicio ya votado, sin modificar la naturaleza de \u00e9ste” (art. 2o., ley citada). <\/p>\n
Definiciones que el mismo autor simplifica as\u00ed: <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos extraordinarios se aplican a servicios, o a parte de servicios, no previstos por el legislador”. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos suplementarios tienden exclusivamente a aumentar la consignaci\u00f3n de servicios ya inscriptos en el presupuesto” (ob. cit., Ed. “La Espa\u00f1a Moderna”, tomo II, Madrid). <\/p>\n
b). Los cr\u00e9ditos adicionales en la Constituci\u00f3n de 1886. <\/p>\n
En Colombia, copiando la legislaci\u00f3n francesa, se establecieron los cr\u00e9ditos adicionales en el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n de 1886, cuyo texto original era este: <\/p>\n
“Art\u00edculo 208.- Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible , a juicio del gobierno, estando en receso las C\u00e1maras, y no habiendo partida votada o siendo \u00e9sta insuficiente, podr\u00e1 abrirse al respectivo Ministerio un cr\u00e9dito suplemental o extraordinario. <\/p>\n
“Estos cr\u00e9ditos se abrir\u00e1n por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen del Consejo de Estado. <\/p>\n
“Corresponde al Congreso legalizar estos cr\u00e9ditos. <\/p>\n
\u00bfCu\u00e1l es la raz\u00f3n de ser de los cr\u00e9ditos adicionales? <\/p>\n
Sencillamente la explica el profesor Esteban Jaramillo: <\/p>\n
“Es indudable que pueden presentarse, dentro del per\u00edodo fiscal, sucesos y circunstancias que no pudieron preverse y que hacen necesarias erogaciones nuevas por parte del Tesoro. De suerte que evitar en absoluto la apertura de cr\u00e9ditos adicionales al Presupuesto, es cosa pr\u00e1cticamente imposible, y en una o en otra forma, las constituciones y leyes de todos los pa\u00edses admiten esa posibilidad, y consignan medios de decretar gastos no inclu\u00eddos en la Ley de Hacienda, ya sea que se trate de servicios completamente nuevos, ya de la ampliaci\u00f3n de los decretados, ya del aumento de dotaciones que han resultado insuficientes”. ( Ob. cit., p\u00e1g. 585). <\/p>\n
Es f\u00e1cil entender porqu\u00e9 se conced\u00eda al Gobierno, en el art\u00edculo 208 citado, la facultad de decretar cr\u00e9ditos adicionales “estando en receso las C\u00e1maras”: <\/p>\n
1o.) Seg\u00fan el art\u00edculo 68 de la misma constituci\u00f3n, las C\u00e1maras se reun\u00edan ordinariamente cada dos (2) a\u00f1os y las sesiones ordinarias duraban 120 d\u00edas. Hab\u00eda, pues, apenas cuatro meses largos de sesiones ordinarias en un per\u00edodo de dos (2) a\u00f1os. <\/p>\n
2o.) El Presupuesto general de la naci\u00f3n, se aprobaba para per\u00edodos de dos (2) a\u00f1os (art\u00edculos 76, ordinal 11o. y 206). Y es evidente que en relaci\u00f3n con un presupuesto aprobado para un per\u00edodo de dos a\u00f1os, aumentaban las posibilidades de que hubiera la necesidad de hacer “un gasto imprescindible a juicio del gobierno”, estando en receso las c\u00e1maras. <\/p>\n
c). Evoluci\u00f3n legislativa. <\/p>\n
En el C\u00f3digo Fiscal de 1912, ley 110 de 1912, se definieron los cr\u00e9ditos administrativos, como los que el “Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en receso de las C\u00e1maras”, y se los dividi\u00f3 en extraordinarios y suplementales. As\u00ed se dijo en el art\u00edculo 217 de la ley citada: <\/p>\n
“Art\u00edculo 217.- Los cr\u00e9ditos que el Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en receso de las C\u00e1maras, toman el nombre general de administrativos, y, en especial se dividen en dos clases: extraordinarios y suplementales. <\/p>\n
“Los extraordinarios son los que se abren a los respectivos Ministerios, con el fin de atender, a causa de circunstancias imprevistas y urgentes, a los gastos que demande la creaci\u00f3n de un servicio no previsto en el Presupuesto, o a la extensi\u00f3n de alguno de los inscritos en \u00e9l. <\/p>\n
“Los suplementales son los que se abren a los respectivos Ministerios para proveer a la insuficiencia de la dotaci\u00f3n votada en el Presupuesto para un servicio determinado”. <\/p>\n
Con base en el art\u00edculo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, en 1923 se dict\u00f3 la ley 34 “sobre formaci\u00f3n y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional”. El art\u00edculo 26 conserv\u00f3 la definici\u00f3n tomada de la ley francesa, as\u00ed: <\/p>\n
“Art\u00edculo 26.- En receso del Congreso el Gobierno puede, de acuerdo con la Constituci\u00f3n, autorizar apropiaciones adicionales, suplementales o extraordinarias, al Presupuesto, cuando a su juicio sea de necesidad imprescindible hacer un gasto no inclu\u00eddo en las apropiaciones existentes. Tales apropiaciones adicionales se llaman Cr\u00e9ditos Suplementales y Cr\u00e9ditos Extraordinarios. Dichos cr\u00e9ditos toman el nombre general de cr\u00e9ditos administrativos. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos suplementales son los que abre el Gobierno para aumentar las apropiaciones hechas, por haber resultado \u00e9stas insuficientes para el servicio a que se destinan. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos extraordinarios son los que abre el Gobierno para la creaci\u00f3n de un servicio nuevo no previsto en el Presupuesto o para la extensi\u00f3n de alguno de los inscritos en \u00e9l. <\/p>\n
“Se entiende que un gasto es imprescindible cuando no puede ser aplazado hasta la reuni\u00f3n del Congreso sin grave perjuicio de los intereses p\u00fablicos. <\/p>\n
“Los gastos de que se trata no pueden ser decretados por el Gobierno sin previa consulta al Consejo de Estado, el cual en Sala Plena emitir\u00e1 su concepto motivado dentro del tercer d\u00eda”. <\/p>\n
Entre par\u00e9ntesis, hay que anotar que ya en 1910, por medio del art\u00edculo 8o. del Acto Legislativo No. 3 de tal a\u00f1o, se hab\u00eda dispuesto que las C\u00e1maras se reunir\u00edan cada a\u00f1o, por un t\u00e9rmino de 90 d\u00edas, prorrogable hasta por treinta m\u00e1s. Por esto, cuando se dict\u00f3 la ley 34 de 1923, ya el presupuesto era anual. <\/p>\n
Pese a lo anterior, con el paso del tiempo se hab\u00edan acentuado dos tendencias: la una, a considerar que el ideal era conseguir y mantener el equilibrio presupuestal; la otra, a restringir los cr\u00e9ditos adicionales, que cada vez eran mayores en relaci\u00f3n con el presupuesto inicialmente aprobado por el Congreso, circunstancia que propiciaba el desequilibrio. <\/p>\n
Lo anterior explica porqu\u00e9 en la citada ley 34 de 1923, se incluyeron normas cuya finalidad era impedir que se abrieran cr\u00e9ditos adicionales en exceso. Entre ellas, estas: <\/p>\n
El art\u00edculo 27, que clasificaba las apropiaciones presupuestales en limitativas, que eran aquellas cuya cuant\u00eda estaba determinada en la ley, el contrato o la sentencia preexistente de manera precisa, y estimativas, que eran aquellas cuya cuant\u00eda se calculaba en globo por aproximaci\u00f3n, por no conocerse con exactitud de antemano el monto efectivo de ellas. <\/p>\n
El art\u00edculo 28, que s\u00f3lo autorizaba aumentar las apropiaciones limitativas por medio de cr\u00e9ditos administrativos extraordinarios. <\/p>\n
El 29, que s\u00f3lo permit\u00eda abrir cr\u00e9ditos suplementales despu\u00e9s de cuatro (4) meses de clausurado el Congreso, salvo para servicios urgentes de orden p\u00fablico o defensa nacional. <\/p>\n
El 30, que prohib\u00eda abrir como administrativos los cr\u00e9ditos que habi\u00e9ndose presentado al Congreso para su apertura o para su legalizaci\u00f3n, hab\u00edan sido negados. <\/p>\n
Finalmente, el 31 y el 32 que establec\u00edan en detalle lo que deber\u00eda contener el expediente que se formara para la apertura de cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios. <\/p>\n
Estas disposiciones, como se dijo, se basaban expresamente en el art\u00edculo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, que preve\u00eda una especie de ley org\u00e1nica del presupuesto: <\/p>\n
“Art\u00edculo 68.- El Poder Ejecutivo no podr\u00e1 abrir los cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios de que trata el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n, ni hacer traslaciones dentro del presupuesto, sino en las condiciones y por los tr\u00e1mites que la ley establezca”. <\/p>\n
Como se ve, se buscaba, entre otros fines, limitar, restringir, la facultad del Gobierno de abrir tales cr\u00e9ditos. <\/p>\n
Estas finalidades de la ley 34 de 1923, no se lograron, por dos motivos: el primero, la interpretaci\u00f3n ampl\u00edsima que se le di\u00f3 a la expresi\u00f3n “gastos imprescindibles”, tanto por el Gobierno como por el Congreso; el segundo, la costumbre de ordenar los cr\u00e9ditos adicionales sin apropiar el ingreso para financiarlos. <\/p>\n
Como era cada vez m\u00e1s dif\u00edcil mantener el equilibrio presupuestal, en 1931 se dict\u00f3 la ley 64. Esta ley restringi\u00f3 aun m\u00e1s la posibilidad de abrir los cr\u00e9ditos adicionales, al punto que el Profesor Abel Cruz Santos anotaba: <\/p>\n
“Sin embargo, es de justicia reconocer que, a contar de 1932, cuando entr\u00f3 en vigencia la ley 64 de 1931, los cr\u00e9ditos adicionales se han reducido much\u00edsimo y s\u00f3lo se han abierto con observancia de las disposiciones legales que reglamentan la materia…” (Ob., cit., p\u00e1g. 375). <\/p>\n
d ). El equilibrio presupuestal. <\/p>\n
Hay que advertir que solamente en la reforma constitucional de 1945 se consagr\u00f3 por primera vez la obligatoriedad del equilibrio presupuestal. El art\u00edculo 90 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso: <\/p>\n
“Ni el Congreso, ni el Gobierno, podr\u00e1n proponer el aumento o la inclusi\u00f3n de un nuevo gasto en el proyecto de Presupuesto presentado al Congreso, si se altera con ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas. El Congreso podr\u00e1 eliminar o reducir una partida de gastos propuesta por el Gobierno, con excepci\u00f3n de las que se necesiten para el servicio de la deuda p\u00fablica, las dem\u00e1s obligaciones contractuales del Estado o la atenci\u00f3n completa de los servicios ordinarios de la Administraci\u00f3n. Si en la discusi\u00f3n de la ley de apropiaciones se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del proyecto respectivo, podr\u00e1 reemplazarse por otra autorizada por ley preexistente, cuya cuant\u00eda no exceda a la que se elimine o disminuya”. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con los cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios, previstos por el art\u00edculo 208 de la Constituci\u00f3n de 1886, se introdujo, en esta reforma de 1945, otra restricci\u00f3n: se exigi\u00f3 que el dictamen previo del Consejo de Estado fuera FAVORABLE, mientras que el art\u00edculo 208 s\u00f3lo requer\u00eda el dictamen previo. <\/p>\n
A partir de la reforma constitucional de 1945, pues, los cr\u00e9ditos adicionales, en teor\u00eda, deb\u00edan hacerse SIN VULNERAR EL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL. <\/p>\n
Por esto, el Profesor Abel Cruz Santos anota: <\/p>\n
“Ni el Gobierno, ni el Congreso podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales sin que en la ley o en el decreto respectivo se establezca de manera precisa el recurso especial -no computado en el presupuesto de rentas e ingresos-, con el cual deber\u00e1 atenderse el nuevo gasto que se propone, “a menos que se trate de cr\u00e9ditos abiertos con recursos de contra-cr\u00e9ditos a la ley de apropiaciones”. El Gobierno est\u00e1 autorizado para objetar los proyectos de ley que no llenen este requisito. <\/p>\n
“Los cr\u00e9ditos adicionales, legislativos o administrativos, deber\u00e1n basarse en alguno de los siguientes hechos, certificado por el Contralor de la Rep\u00fablica: <\/p>\n
” a) Que existe un super\u00e1vit fiscal, liquidado por el contralor, proveniente de la vigencia anterior, no apropiado en el presupuesto en curso, que est\u00e1 disponible para atender al pago de los nuevos gastos; <\/p>\n
“b) Que existe un recurso de cr\u00e9dito que no se ha incorporado en el presupuesto del ejercicio en curso, y que puede servir de base para la apertura del cr\u00e9dito de que se trata. <\/p>\n
“c) Que existe un saldo, no afectado e innecesario, en una determinada apropiaci\u00f3n que, en concepto del respectivo ministro o jefe de departamento administrativo, puede contracreditarse. Tal concepto deber\u00e1 emitirse por resoluci\u00f3n ejecutiva que refrendar\u00e1 el ministro de hacienda y cr\u00e9dito p\u00fablico; <\/p>\n
“d) Que en el balance del Tesoro de la naci\u00f3n se ha cancelado una reserva correspondiente al a\u00f1o anterior, por haber desaparecido la obligaci\u00f3n que la origin\u00f3, o por haber expirado el t\u00e9rmino para su pago o por haberse extinguido otro cr\u00e9dito o pasivo que motiv\u00f3 una disponibilidad que puede servir como recurso para la apertura del cr\u00e9dito adicional, siempre que no haya d\u00e9ficit fiscal en el balance del Tesoro”. (ob. cit, p\u00e1gs 203 y 204) <\/p>\n
Pero, en la pr\u00e1ctica, el principio del equilibrio presupuestal qued\u00f3 en nada. As\u00ed lo reconoce el Dr. Alfonso Palacio Rudas: <\/p>\n
” Entre nosotros el principio del equilibrio presupuestal, introducido en la Constituci\u00f3n por la reforma de 1945, condujo a lo que se conoci\u00f3 en la pr\u00e1ctica como los presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan s\u00f3lo se daba en el papel. Desde esa \u00e9poca se expidieron los presupuestos a sabiendas de que hab\u00eda por lo menos, un 25% de d\u00e9ficit inicial. Como el Gobierno y el Congreso sab\u00edan que se trataba de gastos necesarios y urgentes, el presupuesto reci\u00e9n promulgado se aumentaba por medio de cr\u00e9ditos adicionales”. ( El Congreso en la Constituci\u00f3n de 1991, Del edificio F\u00e9nix al Centro de Convenciones, Tercer Mundo, 1992, Bogot\u00e1, p\u00e1g 138). <\/p>\n
Es innegable que los cr\u00e9ditos adicionales desvirtuaban el presupuesto. Para ello, basta reproducir las cifras citadas por el profesor Abel Cruz Santos: <\/p>\n
1951 500. 635. 416, 73 202. 499. 846, 63 <\/p>\n
1952 632. 630. 557, 84 118. 310. 434, 60 <\/p>\n
1953 768. 045. 505, 89 175. 503. 946, 97 <\/p>\n
1954 997. 386. 500, 00 172. 115. 711, 56 <\/p>\n
1955 1269. 446. 546,26 1003. 837.869, 87 ” ( ob. cit, <\/p>\n
p\u00e1g 206). <\/p>\n
El principio del equilibrio presupuestal tambi\u00e9n se plasm\u00f3 en el art\u00edculo 67 de la ley 38 de 1989: <\/p>\n
<\/p>\n
“Ni el Congreso ni el Gobierno podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de cr\u00e9ditos abiertos mediante contracr\u00e9ditos a la ley de apropiaciones.” (negrillas fuera del texto). <\/p>\n
Como veremos, el abuso de los cr\u00e9ditos adicionales, produjo dos consecuencias al aprobarse la Constituci\u00f3n de 1991: se despoj\u00f3 al gobierno de la facultad de abrirlos, es decir se acabaron los cr\u00e9ditos adicionales administrativos, y se elimin\u00f3 de la Carta el principio del equilibrio presupuestal. <\/p>\n
Tercera.- Inexistencia del principio del equilibrio presupuestal y de los cr\u00e9ditos adicionales en la constituci\u00f3n de 1991. <\/p>\n
a). Desaparici\u00f3n del principio del equilibrio presupuestal. <\/p>\n
En la Constituci\u00f3n de 1991 no se consagr\u00f3 el principio del equilibrio presupuestal. As\u00ed lo demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del art\u00edculo 211. Basta leer el art\u00edculo 351, semejante al 211, para comprobar c\u00f3mo se elimin\u00f3 en aqu\u00e9l el inciso segundo de este \u00faltimo. <\/p>\n
\u00bf A qu\u00e9 obedeci\u00f3 el cambio en esta materia? Posiblemente a dos motivos : el primero, que el equilibrio presupuestal se hab\u00eda convertido en teor\u00eda alejada de la realidad. El segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios, no s\u00f3lo en la elaboraci\u00f3n del presupuesto, sino en su ejecuci\u00f3n. Con raz\u00f3n hab\u00eda escrito el profesor Abel Cruz Santos: <\/p>\n
<\/p>\n
“Indudablemente los cr\u00e9ditos adicionales afectan el equilibrio, la unidad y hasta la verdad del presupuesto. Y, con frecuencia, abren sigilosamente la puerta a erogaciones que, llegado el caso, no tendr\u00edan el asentimiento del legislador. Adem\u00e1s, la discusi\u00f3n de los cr\u00e9ditos adicionales – aun de los legislativos – no tiene la trascendencia que se le da al proyecto de presupuesto. De ah\u00ed que muchos ordenadores se reserven, para inclu\u00edr en ellos, partidas de dudosa importancia, que pasan, de esta manera, casi inadvertidas”.(ob. cit., p\u00e1g., 198). <\/p>\n
He aqu\u00ed, resumidas, las razones que, posiblemente, tuvo la Asamblea Nacional Constituyente en 1991. <\/p>\n
Al suprimirse de la Constituci\u00f3n el principio del equilibrio presupuestal, se aument\u00f3 la responsabilidad del Gobierno, y concretamente la del Ministro de Hacienda, por el manejo presupuestal. Responsabilidad que podr\u00eda llegar hasta el voto de censura previsto en el numeral 9, del art\u00edculo 135 de la Constituci\u00f3n vigente. Al respecto afirma el Dr. Palacio Rudas: <\/p>\n
” El Congreso puede expedirlo (el presupuesto) desequilibrado pero real, transparente, como quiera que sigue tramitando la ley de financiaci\u00f3n. Y esto es sano en contraste con lo que ocurr\u00eda en el pasado. Obviamente en el caso de que no sean aprobados los nuevos recursos, se acentuar\u00e1n las responsabilidades del Gobierno sobre el control y la disciplina del gasto, pues las apropiaciones son una autorizaci\u00f3n y no una orden imperativa de girarlas.” ( ob. cit, p\u00e1g 141). <\/p>\n
b). En la Constituci\u00f3n de 1991 no est\u00e1n previstos los cr\u00e9ditos adicionales administrativos. <\/p>\n
\u00bf Por qu\u00e9 se dice que en la Constituci\u00f3n de 1991 no est\u00e1n previstos los cr\u00e9ditos adicionales administrativos?. Sencillamente, por una raz\u00f3n: por la falta de un art\u00edculo igual o semejante al 212, que autorizaba expresamente los cr\u00e9ditos adicionales administrativos. <\/p>\n
As\u00ed lo reconoce el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, aunque sea para llegar a una conclusi\u00f3n equivocada: “…conviene precisar que al desaparecer en la nueva Constituci\u00f3n la figura de los cr\u00e9ditos suplemetales (sic) o extraordinarios, consagrada en el anterior art\u00edculo 212 de la Ley Suprema, el Gobierno no cuenta con otra herramienta distinta a la de los decretos legislativos para introducirle modificaciones al Presupuesto durante los Estados de Conmoci\u00f3n Interior”. (folio 139). <\/p>\n
c). Los cr\u00e9ditos adicionales en la ley 38 de 1989. <\/p>\n
Se dir\u00e1 que en la ley 38 de 1989, Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto Nacional, est\u00e1n previstos los cr\u00e9ditos adicionales. Pero, esta ley se dict\u00f3 durante la vigencia de la anterior Constituci\u00f3n y ten\u00eda en \u00e9sta su sustento. Hoy d\u00eda no podr\u00eda dictarse una ley igual o semejante, porque ser\u00eda contraria a la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
No sobra advertir que todav\u00eda no se ha expedido “la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto”, prevista en el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n, que regular\u00e1, entre otras materias, “lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n,” del presupuesto de la Naci\u00f3n. Mal podr\u00eda tenerse por tal la ley 38 de 1989, no s\u00f3lo por ser contraria a la constituci\u00f3n vigente, en algunos aspectos, sino porque, seg\u00fan el art\u00edculo 151, la ley Org\u00e1nica del Presupuesto requiere una mayor\u00eda calificada, nada menos que la absoluta de los miembros de las dos C\u00e1maras.- Votaci\u00f3n que no requer\u00eda, ni tuvo, la ley 38 de 1989. <\/p>\n
d). Las sesiones permanentes de las C\u00e1maras. <\/p>\n
Otra raz\u00f3n para sostener que en la Constituci\u00f3n han quedado suprimidos los cr\u00e9ditos adicionales administrativos, es esta: de conformidad con el texto del inciso primero del art\u00edculo 212, la facultad de abrir un cr\u00e9dito suplemental o extraordinario, surg\u00eda para el Gobierno cuando hubiera “necesidad de hacer un gasto imprescindible”, a su juicio, “estando en receso las C\u00e1maras, y no habiendo partida votada, o siendo \u00e9sta insuficiente”. (negrilla no pertenece al texto). Hay que insistir: el Poder Ejecutivo s\u00f3lo pod\u00eda modificar el presupuesto mediante la apertura de los cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios, ESTANDO EN RECESO LAS CAMARAS. <\/p>\n
Pues bien: si hoy las C\u00e1maras sesionan durante todo el a\u00f1o, salvo unos breves per\u00edodos de descanso, \u00bf por qu\u00e9 el Gobierno conservar\u00eda una facultad cuya raz\u00f3n de ser, era, a m\u00e1s de otras, el receso de las C\u00e1maras durante m\u00e1s de la mitad del a\u00f1o?. <\/p>\n
De paso, hay que advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal modificaci\u00f3n puede consistir en un cr\u00e9dito adicional, ya se le de esta denominaci\u00f3n o se le llame simplemente modificaci\u00f3n. Por esto, en rigor, no puede decirse que se hayan suprimido tambi\u00e9n los cr\u00e9ditos adicionales legislativos. <\/p>\n
e). Los cr\u00e9ditos extraordinarios. <\/p>\n
En cuanto a los “cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante el Estado de Sitio o Estado de Emergencia Econ\u00f3mica”, llamados por la ley “cr\u00e9ditos extraordinarios”, a los cuales se refer\u00eda el art\u00edculo 69 de la ley 38 de 1989, para decir que “ser\u00edan abiertos conforme a las normas de los art\u00edculos anteriores, o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”, valen las siguientes observaciones. <\/p>\n
La primera, que estos cr\u00e9ditos extraordinarios, durante la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, implicaban siempre una modificaci\u00f3n del Presupuesto de la Naci\u00f3n. Modificaci\u00f3n expresamente prevista por el art\u00edculo 212, inciso primero, que se refer\u00eda a ellos y le confer\u00eda al Gobierno la facultad de abrirlos. <\/p>\n
La segunda, que siendo el presupuesto una ley, y estando reservada en general al Congreso la funci\u00f3n de aprobarlo y modificarlo, la facultad atribu\u00edda al Gobierno por el art\u00edculo 212 era excepcional. As\u00ed lo confirman dos normas: la primera, el inciso tercero del art\u00edculo citado, seg\u00fan el cual correspond\u00eda al Congreso legalizar, posteriormente, los cr\u00e9ditos administrativos; la segunda, la facultad conferida al Gobierno por el \u00faltimo inciso del mismo 212, de “solicitar del Congreso cr\u00e9ditos adicionales al Presupuesto de Gastos”. <\/p>\n
<\/p>\n
De otro lado, hay que hacer notar que seg\u00fan el art\u00edculo 213 de la anterior Constituci\u00f3n, ” los cr\u00e9ditos suplementales y extraordinarios” de que trataba el art\u00edculo 212, no pod\u00edan abrirse por el poder ejecutivo sino en las condiciones y por los tr\u00e1mites que establec\u00eda la ley. Lo cual implicaba dos consecuencias: la primera, que tales cr\u00e9ditos s\u00f3lo exist\u00edan porque estaban previstos en la misma Constituci\u00f3n; la segunda, que era la Constituci\u00f3n la que permit\u00eda a la ley fijar las condiciones y los tr\u00e1mites para la apertura de los cr\u00e9ditos. <\/p>\n
Igualmente, no podemos pasar por alto que el \u00fanico caso en que era obligatorio el concepto favorable del Consejo de Estado, seg\u00fan los art\u00edculos 141 y 212 de la anterior Constituci\u00f3n, era la apertura por el Gobierno de cr\u00e9ditos adicionales suplementales y extraordinarios, estando en receso el Congreso. Al desaparecer \u00e9stos, tambi\u00e9n desapareci\u00f3 tal facultad para el Consejo de Estado, por sustracci\u00f3n de materia. <\/p>\n
<\/p>\n
f). Los cr\u00e9ditos extraordinarios y los l\u00edmites de las facultades del Gobierno en \u00e9pocas de anormalidad. <\/p>\n
El Gobierno, seg\u00fan la Constituci\u00f3n de 1886, pod\u00eda abrir los cr\u00e9ditos extraordinarios, no s\u00f3lo por la expresa autorizaci\u00f3n del art\u00edculo 212, sino porque en los art\u00edculos 121 y 122, fruto de la reforma de 1968, que regulaban sus facultades durante el estado de sitio y el estado de emergencia econ\u00f3mica, no exist\u00edan tan precisos l\u00edmites como los que se encuentran en los art\u00edculos 213 y 214 de la nueva Constituci\u00f3n . En efecto, veamos. <\/p>\n
“Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podr\u00e1n suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoci\u00f3n y dejar\u00e1n de regir tan pronto como se declare restablecido el orden p\u00fablico”, establece el inciso tercero del art\u00edculo 213. Pero, si se aceptara que mediante un decreto de Conmoci\u00f3n Interior se modificara el Presupuesto General de la Naci\u00f3n, tal decreto no dejar\u00eda de regir tan pronto como se declarara restablecido el orden p\u00fablico: sus efectos se prolongar\u00edan en el tiempo, hasta la expiraci\u00f3n de la respectiva vigencia fiscal. Esto, por una parte. <\/p>\n
Por la otra, hay que tener en cuenta que el numeral 3 del art\u00edculo 214, declara terminantemente que durante los Estados de Excepci\u00f3n “no se interrumpir\u00e1 el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado”. Esto implica, porque no hay otra interpretaci\u00f3n posible a la luz de la l\u00f3gica, que una rama del poder p\u00fablico, en este caso la ejecutiva, no puede invadir la \u00f3rbita reservada a otra de ellas. Y la invadir\u00eda si ejerciera funciones, como la de reformar el presupuesto, reservadas al Congreso. Hay que insistir: el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico, supone que cada una obre dentro de su competencia, y no invada la esfera de las dem\u00e1s. <\/p>\n
Por lo anterior, hay que decir que yerra el Se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n cuando afirma: “La nueva Constituci\u00f3n dota al Ejecutivo, con ocasi\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos de concentraci\u00f3n, el principio de la tridivisi\u00f3n e independencia de los poderes p\u00fablicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras establecidas por la propia Constituci\u00f3n- regular distintas materias, entre ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el restablecimiento del orden p\u00fablico” (folio 137). Lo que la Constituci\u00f3n dice es precisamente lo contrario: que durante los Estados de Excepci\u00f3n, ” no se interrumpir\u00e1 el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado”. Lo contrario implicar\u00eda la posibilidad de que la rama ejecutiva concentrara en s\u00ed todo el poder p\u00fablico, hip\u00f3tesis absurda en un Estado de Derecho. <\/p>\n
En s\u00edntesis, en materia presupuestal la Constituci\u00f3n de 1991, entre otras, introdujo estas modificaciones: la primera, SUPRIMIR LOS CREDITOS ADICIONALES ADMINISTRATIVOS; la segunda, ELIMINAR EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL. La finalidad de estas dos determinaciones se explica as\u00ed: <\/p>\n
El sistema de cr\u00e9ditos adicionales administrativos, unido al principio del equilibrio presupuestal, permit\u00eda al gobierno modificar el presupuesto siempre y cuando conservara, en teor\u00eda, tal equilibrio. Pero es claro que este sistema contribu\u00eda a dilu\u00edr, a hacer inexistente, la responsabilidad del gobierno en el manejo presupuestal, como lo demostr\u00f3 la experiencia. Esto, especialmente, por el “concepto favorable” del Consejo de Estado, previsto en el inciso tercero del art\u00edculo 212 de la anterior Constituci\u00f3n, que pod\u00eda servirle de disculpa. <\/p>\n
La supresi\u00f3n de los cr\u00e9ditos adicionales, unida a la del principio del equilibrio presupuestal, de una parte, asigna mayores responsabilidades al gobierno en el manejo presupuestal, y de la otra, fortalece la capacidad del Congreso para ejercer el control pol\u00edtico sobre el manejo presupuestal, control, que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura. <\/p>\n
Adem\u00e1s, en general, al privar al gobierno de la facultad de modificar el presupuesto y atribu\u00edr tal facultad, exclusivamente, al Congreso, tambi\u00e9n se fortaleci\u00f3 este \u00faltimo. <\/p>\n
Como se ve, en materia presupuestal, se fortaleci\u00f3 el Congreso y se acentu\u00f3 la responsabilidad del gobierno. <\/p>\n
g). Reformas a la ley de presupuesto. <\/p>\n
Ahora bien, \u00bfc\u00f3mo se reforma la ley de presupuesto? Como la Constituci\u00f3n no establece una forma especial para hacerlo, hay que decir, aplicando las normas generales, que, como todas las leyes, se reforma por medio de una ley. <\/p>\n
Esto, se repite, mientras no se dicte la ley Org\u00e1nica del Presupuesto que “regular\u00e1 lo correspondiente a la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n, ejecuci\u00f3n” del presupuesto de la Naci\u00f3n. Ley que tendr\u00e1, forzosamente, que sujetarse a las normas constitucionales, en particular al numeral 3 del art\u00edculo 214, y al inciso tercero del art\u00edculo 213, ya comentados. En consecuencia, dicha ley org\u00e1nica no podr\u00e1 faltar a estos principios constitucionales: <\/p>\n
1. El presupuesto, como ley que es, s\u00f3lo puede ser aprobado y modificado por el Congreso. <\/p>\n
2. Los decretos legislativos dictados de conformidad con los art\u00edculos 212 y 213, dejan de regir tan pronto se declara restablecido el orden p\u00fablico, no puede su vigencia prolongarse m\u00e1s all\u00e1. Por lo mismo, no puede modificarse el Presupuesto de la Naci\u00f3n por medio de tales decretos, como se explic\u00f3. <\/p>\n
3. Durante los Estados de Excepci\u00f3n, “no se interrumpir\u00e1 el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado”. Esto implica que cada rama y cada \u00f3rgano conserve su propia competencia y no invada las ajenas. Y es, por lo mismo, freno de los poderes del Ejecutivo, que impide que \u00e9ste abuse. <\/p>\n
4. En cuanto a las modificaciones del Presupuesto, no puede perderse de vista una circunstancia. Ahora el Congreso sesiona todo el a\u00f1o, aun durante los Estados de Excepci\u00f3n. As\u00ed, el inciso segundo del art\u00edculo 212, dice que mientras subsista el Estado de Guerra, “el Congreso se reunir\u00e1 con la plenitud de sus atribuciones Constitucionales y legales”. Y el cuarto del art\u00edculo 213, establece que “dentro de los tres d\u00edas siguientes a la declaratoria o pr\u00f3rroga del Estado de Conmoci\u00f3n, el Congreso se reunir\u00e1 por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales”. <\/p>\n
Entre tales atribuciones constitucionales y legales, “est\u00e1 la de expedir y modificar el presupuesto”, que, se repite, es una ley. <\/p>\n
h). Modificaciones al presupuesto y erogaciones con cargo al tesoro no inclu\u00eddos en \u00e9l. <\/p>\n
Visto que ya no hay cr\u00e9ditos adicionales como los qu\u00e9 preve\u00eda el art\u00edculo 212 de la Constituci\u00f3n anterior, y que ahora lo procedente es la modificaci\u00f3n del presupuesto, cabe preguntarse: <\/p>\n
Primero.- \u00bf C\u00f3mo se modifica el presupuesto? <\/p>\n
<\/p>\n
Segundo.- \u00bf C\u00f3mo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el presupuesto de gastos?. <\/p>\n
Las respuestas a estas preguntas, son estas: <\/p>\n
Primero.- \u00bf C\u00f3mo se modifica el presupuesto?. <\/p>\n
Para responder esta pregunta, es necesario definir primeramente que es el presupuesto.- <\/p>\n
En Colombia, el presupuesto es, formal y org\u00e1nicamente, una ley. As\u00ed lo denomina la Constituci\u00f3n en el art\u00edculo 346, que se refiere al “Presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones”; en el 347, que menciona “el proyecto de ley del presupuesto”; en el 349, que somete a las reglas de la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto, la discusi\u00f3n y expedici\u00f3n del “Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones”. Esto, a la luz de la Constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
Y lo mismo era durante la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886, como lo advierte el profesor Esteban Jaramillo: <\/p>\n
” A la luz del derecho positivo colombiano, no cabe duda de que el Presupuesto es una ley. As\u00ed lo llama el art\u00edculo 206 de la Constituci\u00f3n, y la definici\u00f3n que de la ley da el art\u00edculo 4o. del C\u00f3digo Civil, le cuadra perfectamente pues es “una declaraci\u00f3n de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constituci\u00f3n Nacional, que tiene por objeto mandar y permitir” (sic). Pero es necesario convenir en que, de acuerdo con nuestro estatuto constitucional, el Presupuesto es una ley sui generis, pues se halla subordinada a otras leyes”. (ob. cit., p\u00e1g. 544). <\/p>\n
El mismo autor explica que la ley de Presupuesto es complementaria, “puesto que es indispensable complemento de las leyes que establecen impuestos y decretan gastos”, y dice: “Sin la ley preexistente, el Presupuesto no puede ser norma jur\u00eddica, y sin \u00e9ste, la ley preexistente carece de aplicaci\u00f3n y de sentido pr\u00e1ctico”. <\/p>\n
Es, adem\u00e1s, temporal, “pues sus disposiciones s\u00f3lo rigen para un tiempo limitado, que es el per\u00edodo fiscal correspondiente “. <\/p>\n
El Presupuesto es, por otro aspecto, un acto-condici\u00f3n, porque, como explica con toda sencillez el autor citado, el presupuesto no es sino la condici\u00f3n para que puedan percibirse los ingresos y hacerse los gastos. (Ob. cita. p\u00e1gs 543 y 544). <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: el Presupuesto es una ley, no adjetiva como la llamaba el antiguo C\u00f3digo Fiscal Colombiano ( ley 110 de 1912), denominaci\u00f3n que rechaza el Profesor Esteban Jaramillo por estas razones: <\/p>\n
El presupuesto, pues, es una ley. Y como tal s\u00f3lo puede ser modificado por el CONGRESO, POR medio de una LEY. Esto, por estas razones, adem\u00e1s de las ya expuestas: <\/p>\n
1a. Al Congreso corresponde hacer las leyes (Art\u00edculo 114, inciso primero). Y le corresponde aprobar el Presupuesto de la Naci\u00f3n, pues no otra cosa es “establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n” (numeral 11 del art\u00edculo 150); <\/p>\n
2a. Ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constituci\u00f3n y la ley (art\u00edculo 121); <\/p>\n
3a. Las sesiones del Congreso durante casi todo el a\u00f1o le permiten modificar la ley del presupuesto en cualquier tiempo, con sujeci\u00f3n a lo que dispongan la Constituci\u00f3n y la ley org\u00e1nica del presupuesto, cuando \u00e9sta se expida; <\/p>\n
4a. Como se ha explicado, el art\u00edculo 212 de la anterior constituci\u00f3n, autorizaba al Gobierno para abrir cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios en receso de las C\u00e1maras cuando hubiera necesidad de ” hacer un gasto indispensable a juicio del gobierno”. As\u00ed se modificaba el presupuesto, pero como se vi\u00f3 esta facultad desapareci\u00f3 en la actual Constituci\u00f3n. Esto confirma lo dicho ya: el presupuesto s\u00f3lo puede reformarse por el Congreso, por medio de una ley; <\/p>\n
5a. Esta ley solamente puede tener origen en el Gobierno, en virtud de estas normas de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
a). El numeral 4 del art\u00edculo 200, seg\u00fan el cual “Corresponde al Gobierno, en relaci\u00f3n con el Congreso: <\/p>\n
” . . . <\/p>\n
” 4. Enviar a la C\u00e1mara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y gastos”. <\/p>\n
b). El numeral 11 del art\u00edculo 150, que faculta al Congreso para “Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de administraci\u00f3n”, es decir, para expedir la ley de presupuesto. <\/p>\n
c). El inciso segundo del art\u00edculo 154, seg\u00fan el cual ” s\u00f3lo podr\u00e1n ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes” a que se refiere, entre otros, el numeral 11 del art\u00edculo 150. <\/p>\n
En conclusi\u00f3n: S\u00f3lo el Congreso puede expedir o reformar la ley de presupuesto. Pero solamente puede hacer lo uno o lo otro a propuesta del Gobierno. <\/p>\n
\u00bf C\u00f3mo podr\u00eda sostenerse, a la luz de estas normas, que el Gobierno, por s\u00ed y ante s\u00ed, puede reformar la ley de presupuesto?. No, es evidente que el Gobierno s\u00f3lo puede presentar al Congreso el proyecto de ley de presupuesto, lo mismo que el proyecto de ley reformatoria del mismo. Pero la expedici\u00f3n de la ley, en los dos casos, es funci\u00f3n propia e indelegable del Congreso. <\/p>\n
A todo lo cual cabe agregar lo siguiente: <\/p>\n
Como ” mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunir\u00e1 con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales…” y como ” Dentro de los tres d\u00edas siguientes a la declaratoria o pr\u00f3rroga del Estado de Conmoci\u00f3n, el Congreso se reunir\u00e1 por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales…” (art\u00edculos 212 y 213), es claro que si el Gobierno quiere reformar el presupuesto puede presentar el proyecto correspondiente, en cualquier tiempo. <\/p>\n
6a). Pero si, en los Estados de Excepci\u00f3n, solamente necesita el Gobierno “percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas”, o ” hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle inclu\u00edda en el de gastos”, le bastar\u00e1 dictar el decreto legislativo correspondiente. Decreto legislativo cuya vigencia es siempre temporal: ” dejar\u00e1n de regir tan pronto se declare restablecida la normalidad”, dice el art\u00edculo 212, y ” dejar\u00e1n de regir tan pronto se declare restablecido el orden p\u00fablico”, seg\u00fan el 213. Temporalidad, de otro lado, incompatible con la periodicidad propia de la ley de presupuesto. <\/p>\n
7a). Las razones 5a. y 6a. explican porqu\u00e9 es l\u00f3gico y posible que, como lo ordena el numeral 3 del art\u00edculo 215, en los Estados de Excepci\u00f3n no se interrumpa ” el normal funcionamiento de las ramas del poder p\u00fablico ni de los \u00f3rganos del Estado”, normal funcionamiento que supone la conservaci\u00f3n de las respectivas competencias, salvo las excepciones previstas por la propia Constituci\u00f3n, de las cuales es ejemplo el art\u00edculo 345. <\/p>\n
8a). Finalmente, hay que tener presente que los decretos legislativos que dicta el Gobierno en los Estados de Guerra o de Conmoci\u00f3n, s\u00f3lo suspenden las leyes incompatibles con el uno o con el otro, no derogan las leyes ni las reforman. Por lo cual, como se ha dicho, es inaceptable reformar la ley de presupuesto por uno de tales decretos legislativos. <\/p>\n
Segundo.- De conformidad con la Constituci\u00f3n vigente, \u00bf C\u00f3mo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el presupuesto de gastos?. <\/p>\n
En las \u00e9pocas normales, no pueden hacerse sin modificar previamente el presupuesto. Al decir \u00e9pocas normales se est\u00e1 aludiendo a los tiempos en que no se haya declarado uno de los Estados de Excepci\u00f3n o el Estado de Emergencia. Se repite: sin modificar el presupuesto, no pueden hacerse. Por consiguiente, el Gobierno habr\u00e1 de acudir al Congreso para que \u00e9ste lo modifique, por medio de una ley. <\/p>\n
En \u00e9pocas anormales, es decir, en Estado de Guerra, en Estado de Conmoci\u00f3n Interior, o en Estado de Emergencia, la erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro puede hacerse aunque no figure en el presupuesto de gastos. As\u00ed lo indica indudablemente la interpretaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n. Veamos. <\/p>\n
A).- Lo que la Constituci\u00f3n prohibe. <\/p>\n
En esta materia, la prohibici\u00f3n de la Constituci\u00f3n es esta: <\/p>\n
“Art\u00edculo 345.- En tiempo de paz no se podr\u00e1 percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaci\u00f3n con cargo al Tesoro que no se halle inclu\u00edda en el de gastos. <\/p>\n
“Tampoco podr\u00e1 hacerse ning\u00fan gasto p\u00fablico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir cr\u00e9dito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” <\/p>\n
Sea lo primero decir que este art\u00edculo reproduce, casi textualmente, los art\u00edculos 206 y 207 de la Constituci\u00f3n anterior. <\/p>\n
Pues bien: siempre se ha entendido que la prohibici\u00f3n rige s\u00f3lo en \u00e9pocas de normalidad, mas no en las anormales en las cuales antes se declaraba el estado de sitio o el estado de emergencia, y hoy se declara el Estado de Guerra, el Estado de Conmoci\u00f3n Interior, o el Estado de Emergencia. <\/p>\n
Es claro que lo que se prohibe \u00fanicamente en tiempos normales, al contrario, se permite en \u00e9pocas de anormalidad. Si la prohibici\u00f3n fuera absoluta, en todos los tiempos, habr\u00eda bastado suprimir la expresi\u00f3n “en tiempos de paz”. <\/p>\n
B).- \u00bf C\u00f3mo se hacen tales erogaciones, en \u00e9pocas de anormalidad?. <\/p>\n
Sencillamente, se decretan por el Gobierno, naturalmente previa declaraci\u00f3n del Estado de Excepci\u00f3n. No hay que modificar el presupuesto, como tampoco hay que hacerlo para percibir contribuci\u00f3n o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas. <\/p>\n
Vigente la anterior Constituci\u00f3n, el gobierno ten\u00eda que abrir un cr\u00e9dito adicional extraordinario , con todos sus requisitos, para no violar el principio del equilibrio presupuestal. Hoy este principio no existe y, por lo mismo, no es necesario, ni es posible, modificar el presupuesto para decretar el gasto no inclu\u00eddo en \u00e9l. <\/p>\n
Para decirlo en la forma m\u00e1s sencilla, declarado el Estado de Excepci\u00f3n, puede el gobierno decretar el gasto, por medio de un decreto legislativo, y, con base en este \u00faltimo, ordenarlo. La primera funci\u00f3n, decretar el gasto, corresponde al Congreso en tiempos de paz; la segunda, ordenarlo, es administrativa y compete siempre al Gobierno. <\/p>\n
Lo que sigue es, simplemente, un registro y ajuste contable en la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, cuenta que el Contralor General de la Rep\u00fablica debe presentar a la C\u00e1mara de Representantes para su examen y fenecimiento, seg\u00fan lo dispone el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 268 de la Constituci\u00f3n, en concordancia con el numeral 2 del art\u00edculo 178 de la misma. <\/p>\n
Naturalmente, habr\u00e1 casos en que el Gobierno, haciendo uso de las facultades propias de los Estados de Excepci\u00f3n, no s\u00f3lo decrete el gasto, sino que establezca, transitoriamente, y por s\u00f3lo el tiempo que dure tal estado, la contribuci\u00f3n o el impuesto para atenderlo. En esta \u00faltima hip\u00f3tesis, es evidente que ni la erogaci\u00f3n ni el ingreso que la financia figurar\u00e1n en el presupuesto, pero si en la contabilidad. <\/p>\n
Si se mira con atenci\u00f3n, se ver\u00e1 c\u00f3mo esta interpretaci\u00f3n est\u00e1 acorde con el esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n, pues: <\/p>\n
1o. Conserva en manos del Congreso, que tiene la facultad de aprobar el presupuesto, la de modificarlo. <\/p>\n
2o. Sin embargo, la facultad del Congreso para aprobar y reformar el presupuesto, no es ilimitada, no la ejerce a su arbitrio: tanto el proyecto de la ley de presupuesto, como el de la ley que haga su modificaci\u00f3n, s\u00f3lo pueden ser presentados por el Gobierno (art\u00edculos 200, numeral 4; 150, numeral 11, y 154, inciso 2, todos de la Constituci\u00f3n). Hay aqu\u00ed, en la tramitaci\u00f3n de la ley de presupuesto y en la de sus reformas, una aplicaci\u00f3n concreta del principio consagrado en el \u00faltimo inciso del art\u00edculo 113 de la Carta: ” Los diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines”. <\/p>\n
3o. Permite al Congreso, en el campo fiscal, cumplir plenamente dos de las funciones que le se\u00f1ala exclusivamente el art\u00edculo 114 de la Constituci\u00f3n: hacer las leyes, y, en consecuencia, reformarlas, y ejercer control pol\u00edtico sobre el gobierno y la administraci\u00f3n. <\/p>\n
4o. Impide que el Gobierno, por la v\u00eda del Estado de Excepci\u00f3n, modifique el presupuesto y cree el desorden fiscal. Y que, por este camino, dicte decretos legislativos cuya real vigencia se prolongue en el tiempo m\u00e1s all\u00e1 de los estados de excepci\u00f3n. <\/p>\n
Es improbable, en principio, que el Gobierno abuse de la facultad a que nos venimos refiriendo. La Constituci\u00f3n, en muchas de sus normas, que no es pertinente analizar ahora, establece l\u00edmites a los poderes del Gobierno en los Estados de Excepci\u00f3n. Por ejemplo, en el art\u00edculo 214, numeral 3. <\/p>\n
Pero, como la posibilidad del abuso existe, ella est\u00e1 prevista en la Carta, as\u00ed: <\/p>\n
“El Presidente y los Ministros ser\u00e1n responsables cuando declaren los estados de excepci\u00f3n sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoci\u00f3n interior, y lo ser\u00e1n tambi\u00e9n , al igual que los dem\u00e1s funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los art\u00edculos anteriores” (numeral 5 del art\u00edculo 214). <\/p>\n
“El Presidente de la Rep\u00fablica y los Ministros ser\u00e1n responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo ser\u00e1n tambi\u00e9n por cualquier abuso en el ejercicio de las facultades que la Constituci\u00f3n otorga al Gobierno durante la emergencia”. (inciso 8o. del art\u00edculo 215). <\/p>\n
Si los mecanismos constitucionales funcionan, en especial estas normas que consagran la responsabilidad del Presidente de la Rep\u00fablica y de sus ministros por las faltas cometidas con ocasi\u00f3n de la declaraci\u00f3n de los Estados de Excepci\u00f3n, no tiene porqu\u00e9 haber abusos. Y si los hubiere, ser\u00e1n castigados sus autores. <\/p>\n
CONCLUSIONES <\/p>\n
Todo lo expuesto permite contestar las dos preguntas que se formularon al comienzo, as\u00ed: <\/p>\n
Respuesta a la primera pregunta.- El gobierno no puede modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n por medio de un decreto legislativo, dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la declaraci\u00f3n del Estado de Conmoci\u00f3n Interior. <\/p>\n
Respuesta a la segunda pregunta.- Durante los Estados de Excepci\u00f3n, no necesita el gobierno modificar el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen inclu\u00eddas en el de gastos.- <\/p>\n
Siendo negativas las dos respuestas, se impone la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del decreto legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. Decreto que, como se ha visto, el Gobierno no pod\u00eda dictar, ni era necesario para conseguir el fin propuesto. <\/p>\n
INAPLICABILIDAD DE ALGUNAS NORMAS DE LA LEY 38 DE 1989, ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION. <\/p>\n
La declaraci\u00f3n de inexequibilidad del decreto legislativo 446 de 1993, tiene que llevar consigo un pronunciamiento sobre las normas de la ley 38 de 1989, que hac\u00edan posibles los cr\u00e9ditos adicionales administrativos. Esto, por estas razones. <\/p>\n
1o). Primac\u00eda de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
La primac\u00eda de la Constituci\u00f3n, se consagra expresamente en estas normas: <\/p>\n
Inciso primero del art\u00edculo 4 de la Constituci\u00f3n: <\/p>\n
” La Constituci\u00f3n es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constituci\u00f3n y la ley u otra norma jur\u00eddica, se aplicar\u00e1n las disposiciones constitucionales.” <\/p>\n
Inciso primero del art\u00edculo 5o. de la ley 57 de 1887: <\/p>\n
” Cuando haya incompatibilidad entre una disposici\u00f3n constitucional y una legal, preferir\u00e1 aquella.” <\/p>\n
Art\u00edculo 9o. de la ley 153 de 1887: <\/p>\n
” La Constituci\u00f3n es ley reformatoria y derogatoria de la legislaci\u00f3n preexistente. Toda disposici\u00f3n legal anterior a la Constituci\u00f3n y que sea claramente contraria a su letra o a su esp\u00edritu, se declarar\u00e1 como insubsistente.” <\/p>\n
2o). La ley 38 de 1989 y la Constituci\u00f3n de 1886. <\/p>\n
La ley 38 de 1989, aunque no se diga expresamente, fue la base del decreto 446 de 1993, en particular los art\u00edculos de la ley citada que reglamentaban los cr\u00e9ditos adicionales. Normas dictadas con fundamento en disposiciones de la anterior constituci\u00f3n que no se consagraron en la actual. Prueba de ello es el hecho de que la Corte al revisar los Decretos Legislativos 700 del 24 de abril de 1992 y 1940 del 30 de noviembre de 1992, an\u00e1logos al que ahora se revisa, fundament\u00f3 su decisi\u00f3n en normas de la mencionada ley 38. Al respecto, dijo: <\/p>\n
a) En relaci\u00f3n con el decreto 1940, “por medio del cual modifica el Presupuesto General de la Naci\u00f3n para la vigencia fiscal de 1992.” <\/p>\n
” Art\u00edculo que remite a la ley org\u00e1nica del presupuesto en materias tales como la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n, modificaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los presupuestos. Materias que est\u00e1n expresamente reguladas por la ley 38 de 1989 en sus art\u00edculos 63 y siguientes, pero concretamente a la figura a que ha acudido el Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto es la figura del contracr\u00e9dito presupuestal, vale decir que hay la correspondiente partida en la ley de rentas para atender requerimientos en otros renglones debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos que se presentan dentro de la ejecuci\u00f3n presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para cubrir el gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional”. <\/p>\n
Y agreg\u00f3: <\/p>\n
“Como se dijo, el art\u00edculo 352 de la Constituci\u00f3n Nacional respecto de la programaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n , modificaci\u00f3n, y ejecuci\u00f3n del presupuesto remite a lo establecido en la ley org\u00e1nica del Presupuesto. En este caso se d\u00e1 la figura del contracr\u00e9dito presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecuci\u00f3n del mismo. Al respecto la ley 38 de 1989 en su art\u00edculo 67 se\u00f1ala: Ni el Congreso ni el Gobierno podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de cr\u00e9ditos abiertos mediante contracr\u00e9ditos en la ley de apropiaciones.” (Subrayado fuera del texto). Fue lo que sucedi\u00f3 en este evento as\u00ed: La partida se encontraba presupuestada en la ley de rentas, se sac\u00f3 de la secci\u00f3n inicial ” Fondo Vial Nacional” y se incorpor\u00f3 al Departamento Administrativo de Seguridad, y Ministerio de Defensa (Ej\u00e9rcito y Polic\u00eda Nacional). Luego le est\u00e1 permitido al Congreso y al Gobierno realizar estos traslados presupuestales y si ello es posible en tiempos de paz con mayor raz\u00f3n se puede realizar esta modificaci\u00f3n en momentos de conmoci\u00f3n interior de conformidad con lo establecido en el art\u00edculo 213 inciso tercero cuando dicte que: “Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podr\u00e1n suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoci\u00f3n y dejar\u00e1n de regir tan pronto como se declare restablecido el Orden P\u00fablico…” (Cfr, Corte Constitucional, sentencia No. 069 de febrero 22 de 1993). <\/p>\n
b) En relaci\u00f3n con el decreto 700: <\/p>\n
” Esto no acontece \u00fanicamente en la vigencia de la Constituci\u00f3n de 1991, sino que pod\u00eda tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia…. (en sentencias) mediante las cuales se admiti\u00f3 expresamente que tanto en los casos del art\u00edculo 121 como en los 122 de dicha Constituci\u00f3n, la obtenci\u00f3n de recursos fiscales para atender las necesidades de orden p\u00fablico pod\u00eda hacerse por medio de decretos legislativos. As\u00ed lo preve\u00eda el art\u00edculo 104 del anterior estatuto org\u00e1nico del presupuesto ( Decreto 294 de 1973) y lo prev\u00e9 en similares t\u00e9rminos el art\u00edculo 69 de la ley org\u00e1nica del Presupuesto hoy en vigor (Ley 38 de 1989), cuando se\u00f1ala que los cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante estados de excepci\u00f3n, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese inclu\u00eddo apropiaci\u00f3n en el Presupuesto ser\u00e1n abiertos en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”. (las negrillas no son del texto). (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia No. 448 de julio de 1992). <\/p>\n
Pero, donde se ve con mayor claridad la relaci\u00f3n necesaria entre los art\u00edculos 212 y 213 de la Constituci\u00f3n anterior, la ley 38 de 1989 y un decreto legislativo que abre cr\u00e9ditos administrativos, porque que las normas constitucionales citadas sirven de base a la ley y \u00e9sta al decreto, es en esta sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de mayo de 1991, que, a su vez, cita otras anteriores: <\/p>\n
” Cuarta: Las Adiciones Presupuestales durante el Estado de Sitio. <\/p>\n
“Conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Corporaci\u00f3n en esta materia, se ha aceptado que el Presidente de la Rep\u00fablica, con la firma de todos sus Ministros, puede ordenar las adiciones presupuestales que sean necesarias para la superaci\u00f3n del desorden p\u00fablico, siempre que \u00e9stas guarden la debida relaci\u00f3n de conexidad directa con las causas que dan lugar a la declaratoria de la situaci\u00f3n de Estado de Sitio y que se cumpla con las exigencias que en materia de regulaci\u00f3n de la Hacienda P\u00fablica hace la Constituci\u00f3n Nacional. Esta posici\u00f3n jurisprudencial se desprende del examen que ha hecho la Corte de los art\u00edculos 121, 206 y 211 de la Constituci\u00f3n Nacional, principalmente en las sentencias de enero 20 de 1977, de febrero 23, de marzo 3 y 7 de 1983, y m\u00e1s recientemente en los fallos n\u00fameros 2, 85 y 109 de 1988, 92 de 1989, 1, 29 y 96 de 1990 entre otros. <\/p>\n
“En esta \u00faltima providencia se recuerda que: <\/p>\n
” Las adiciones al presupuesto durante la \u00e9poca de perturbaci\u00f3n del orden p\u00fablico son viables cuando haya necesidad de efectuarse un gasto imprescindible a juicio del gobierno y no hay partida votada o \u00e9sta es insuficiente. Igualmente en \u00e9poca de normalidad. <\/p>\n
” En caso de presentarse la primera situaci\u00f3n, tales cr\u00e9ditos deben abrirse por el Consejo de Ministros, el que debe instru\u00edr un expediente con tal fin y adem\u00e1s se requiere del dictamen favorable del Consejo de Estado. Estos cr\u00e9ditos deben someterse luego a la legalizaci\u00f3n por parte del Congreso. Y si est\u00e1 reunido el Congreso, el Ejecutivo debe acudir a dicha Corporaci\u00f3n para solicitar la apertura de un cr\u00e9dito adicional. <\/p>\n
” Como en el caso de estudio las C\u00e1maras se encontraban en receso, podr\u00eda pensarse a primera vista, que el Presidente ha debido cumplir las exigencias se\u00f1aladas en el art\u00edculo 212 del Estatuto Superior y que se dejaron rese\u00f1adas. Sin embargo el art\u00edculo 213 ibidem prescribe: ” El poder ejecutivo no podr\u00e1 abrir los cr\u00e9ditos suplementarios o extraordinarios de que trata el art\u00edculo 212 de la Constituci\u00f3n, ni hacer traslaciones dentro del presupuesto sino en las condiciones y por los tr\u00e1mites que la ley establezca”. Y cuales son ellos? Los estatu\u00eddos en la Ley Org\u00e1nica del Presupuesto – Ley 38 de 1989, en cuyo art\u00edculo 69 se lee: “Los cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante el Estado de Sitio… declarados por el Gobierno Nacional , para los cuales no se hubiere inclu\u00eddo apropiaci\u00f3n en el presupuesto, ser\u00e1n abiertos conforme a las normas de los art\u00edculos anteriores o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”. <\/p>\n
” Los art\u00edculos anteriores consagran la forma como debe procederse y los requisitos que son exigibles en caso de normalidad jur\u00eddica y desarrollan al efecto el art\u00edculo 212 dicho, de manera que aun en caso de necesidades creadas por circunstancias de calamidad p\u00fablica o del estado de sitio o emergencia econ\u00f3mica, puede acudirse a tal reglamento. <\/p>\n
” Pero advi\u00e9rtase que en el citado art\u00edculo 69 que se comenta, se da otra alternativa, para solventar las exigencias excepcionales al decir “o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”, lo que concuerda con lo dispuesto en el art\u00edculo 206 de la Carta Fundamental que ordena que en tiempo de paz no se podr\u00e1 hacer “erogaci\u00f3n del Tesoro que no se halle inclu\u00edda en el presupuesto de gastos”, lo que indica que en tiempo de alteraci\u00f3n del orden p\u00fablico s\u00ed se pueden hacer erogaciones no inclu\u00eddas en el presupuesto de gastos o adiciones al mismo, como lo ha interpretado esta Corporaci\u00f3n en varios fallos (ver sentencias de enero 28\/88, octubre 26\/89). <\/p>\n
” Esta tesis se apoya tambi\u00e9n en el art\u00edculo 121 constitucional en cuanto dispone que durante el estado de sitio el Presidente tendr\u00e1, entre otras, las facultades que al efecto le otorgue la ley, en este caso la Ley 38 de 1989 en la forma analizada. (sentencia No. 92, octubre 26, 1989). <\/p>\n
” En consecuencia como el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros pueden se\u00f1alar la forma de realizar adiciones al presupuesto durante el estado de sitio, lo hacen mediante decretos legislativos, como es el que se examina, pues las modificaciones al presupuesto deben hacerse por medio de ley en sentido material. <\/p>\n
” Es pertinente anotar que el decreto se\u00f1ala en forma clara los recursos que por estar disponibles se utilizan para atender el gasto ( art. 67, Ley 38, 1989) y se preserva el equilibrio presupuestal ( art. 211, inc. 2o., C.N.).” ( Sentencia No. 29, de marzo 1o. de 1990).” (Cfr, sentencia No. 71, Corte Suprema de Justicia, mayo 23 de 1991). <\/p>\n
Como se ve, es ostensible que al desaparecer los art\u00edculos 212 y 213, al igual que el principio del equilibrio presupuestal, pierde su raz\u00f3n la ley 38 de 1989 en cuanto facultaba al Gobierno, en todas las \u00e9pocas, para modificar el presupuesto, y, por lo mismo, la pierden los decretos legislativos basados en tales normas. Como acertadamente se entendi\u00f3 en los fallos parcialmente transcritos, estos decretos se basaron en las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los cr\u00e9ditos y contracr\u00e9ditos administrativos normas que, como se vi\u00f3, no encuentran fundamento en la constituci\u00f3n vigente. <\/p>\n
Existe, pues, una conexidad manifiesta entre el decreto legislativo 446 y algunas disposiciones de la ley 38 de 1989. Conexidad tal que de ser constitucional \u00e9sta, tambi\u00e9n lo ser\u00eda aqu\u00e9l, y viceversa. <\/p>\n
No hay que olvidar que la armon\u00eda del universo jur\u00eddico se realiza en torno a la Constituci\u00f3n. Las normas jur\u00eddicas extra\u00f1as a ella, que la contradicen, no pueden subsistir porque su \u00f3rbita interfiere la de otras que s\u00ed se mueven seg\u00fan el orden de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
La Corte, ante la imposibilidad de declarar inexequibles las normas se\u00f1aladas, en raz\u00f3n de que este proceso no se origin\u00f3 con ese fin, optar\u00e1 por declarar expresamente que est\u00e1n derogadas por la misma Constituci\u00f3n. <\/p>\n
<\/p>\n
En consecuencia, como las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los cr\u00e9ditos adicionales, con base en normas de la constituci\u00f3n derogada, son inaplicables a la luz de la Constituci\u00f3n vigente, la Corte, en guarda de la integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n, as\u00ed lo declarar\u00e1 en esta sentencia. <\/p>\n
Concretamente las normas que se declarar\u00e1n derogadas o inaplicables, son las siguientes: <\/p>\n
1a.) El par\u00e1grafo del art\u00edculo 63, que dice: <\/p>\n
“Par\u00e1grafo.- Si por efecto de menores recaudos en los ingresos corrientes y no obstante las condiciones especiales para la celebraci\u00f3n de contratos, persistiere el d\u00e9ficit, los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos P\u00fablicos, deber\u00e1n proponer a la Direcci\u00f3n General del Presupuesto los traslados o las reducciones presupuestales indispensables para corregir dicho equilibrio”. <\/p>\n
2a.) La parte final del art\u00edculo 64, que dice: <\/p>\n
“…Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso”. <\/p>\n
3a.) El art\u00edculo 65, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 65.- Cuando durante la ejecuci\u00f3n del Presupuesto General de la Naci\u00f3n se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir cr\u00e9ditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los art\u00edculos siguientes”. <\/p>\n
4a.) La parte final del art\u00edculo 66, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 66.- “… Cuando sea necesario exceder las cuant\u00edas autorizadas en la ley de presupuesto o inclu\u00edr nuevos gastos con respecto a los conceptos se\u00f1alados, no estando reunido el Congreso, el Gobierno efectuar\u00e1 por decreto los traslados y cr\u00e9ditos adicionales, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y el Consejo de Estado”. <\/p>\n
5a.) El art\u00edculo 67, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 67.- Ni el congreso ni el Gobierno podr\u00e1n abrir cr\u00e9ditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de cr\u00e9ditos abiertos mediante contracr\u00e9ditos a la ley de apropiaciones”. <\/p>\n
6a.) El art\u00edculo 68, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 68.- El mayor valor del recaudo de las rentas sobre el promedio de los c\u00f3mputos presupuestados no podr\u00e1 servir de recurso para la apertura de cr\u00e9ditos adicionales. <\/p>\n
“No obstante, si despu\u00e9s del mes de mayo de cada a\u00f1o el recaudo de las rentas globalmente consideradas permite establecer que \u00e9ste exceder\u00e1 al calculado en el Presupuesto Inicial, ese mayor valor, estimado por el Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, podr\u00e1 ser certificado como un excedente en el Presupuesto de Rentas por el Contralor General de la Rep\u00fablica, y servir para la apertura de cr\u00e9ditos adicionales. En caso de que existiere d\u00e9ficit fiscal en la vigencia anterior, el mayor recaudo de rentas se destinar\u00e1, en primer lugar, a cancelarlo”. <\/p>\n
7a.) El art\u00edculo 69, que dice: <\/p>\n
“Art\u00edculo 69.- Los cr\u00e9ditos adicionales destinados a pagar gastos por calamidad p\u00fablica o los ocasionados durante Estado de Sitio o Estado de Emergencia Econ\u00f3mica, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese inclu\u00eddo apropiaci\u00f3n en el Presupuesto, ser\u00e1n abiertos conforme a las normas de los art\u00edculos anteriores, o en la forma que el Presidente de la Rep\u00fablica y el Consejo de Ministros lo decidan”. <\/p>\n
III. CAMBIO DE JURISPRUDENCIA. <\/p>\n
Las razones expuestas justifican el cambio de la jurisprudencia de la Corte en esta materia, como expresamente se advierte, no s\u00f3lo en relaci\u00f3n con las sentencias parcialmente transcritas, sino con otras innumerables dictadas por la Corte Suprema de Justicia en tiempos anteriores. <\/p>\n
Al respecto hay que anotar lo siguiente. <\/p>\n
La interpretaci\u00f3n que la Corte hace en esta sentencia, sustituye la que ha estado vigente por m\u00e1s de un siglo, desde la entrada en vigencia de la Constituci\u00f3n de 1886. Durante m\u00e1s de 105 a\u00f1os, la jurisprudencia que ahora se cambia, tuvo su sustento en la propia constituci\u00f3n. Derogada \u00e9sta en 1991, la pr\u00e1ctica inveterada hizo que subsistiera la instituci\u00f3n de los cr\u00e9ditos adicionales administrativos, pese a la desaparici\u00f3n de las normas constitucionales en las cuales se basaba. Esto explica el error del Gobierno, lo mismo que lo que se dir\u00e1 sobre los efectos de esta sentencia. <\/p>\n
IV. EFECTOS DE ESTA SENTENCIA <\/p>\n
Esta Corte, en la sentencia n\u00famero 113 del 25 de marzo de 1993, al declarar inconstitucionales algunas normas del decreto 2067 de 1991, entre ellas el inciso segundo del art\u00edculo 21, inciso que determinaba los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, dijo: <\/p>\n
“Pero, fuera del poder constituyente, \u00bfa qui\u00e9n corresponde declarar los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino que se generan por la terminaci\u00f3n de \u00e9ste?. Unicamente a la propia Corte Constitucional, ci\u00f1\u00e9ndose, como es l\u00f3gico, al texto y al esp\u00edritu de la Constituci\u00f3n. Sujeci\u00f3n que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la Constituci\u00f3n que es parte de \u00e9l, que son la justicia y la seguridad jur\u00eddica. <\/p>\n
” En conclusi\u00f3n, s\u00f3lo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constituci\u00f3n, puede, en la propia sentencia, se\u00f1alar los efectos de \u00e9sta. Este principio, v\u00e1lido en general, es rigurosamente exacto en trat\u00e1ndose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad. <\/p>\n
“… <\/p>\n
” Adem\u00e1s, inaceptable ser\u00eda privar a la Corte Constitucional de la facultad de se\u00f1alar en sus fallos el efecto de \u00e9stos, ci\u00f1\u00e9ndose, hay que insistir, estrictamente a la Constituci\u00f3n. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de inferior jerarqu\u00eda. Pues la facultad de se\u00f1alar los efectos de sus propios fallos, de conformidad con la Constituci\u00f3n, nace para la Corte Constitucional de la misi\u00f3n que le conf\u00eda el inciso primero del art\u00edculo 241, de guardar la “integridad y supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n”, porque para cumplirla, el paso previo indispensable es la interpretaci\u00f3n que se hace en la sentencia que debe se\u00f1alar sus propios efectos”. (sentencia 113, p\u00e1gs 11, 12) <\/p>\n
En el presente caso, la Corte Constitucional, expresamente, aclara que la presente sentencia sigue la regla general, seg\u00fan la cual los efectos de la sentencia s\u00f3lo comienzan a partir de su publicaci\u00f3n. En consecuencia, todos los efectos jur\u00eddicos del decreto 446, se mantienen, no desaparecen. Los recursos comprometidos en favor de la Fiscal\u00eda General, el Ministerio de Defensa y el Departamento Administrativo de Seguridad, conservar\u00e1n la destinaci\u00f3n que les di\u00f3 el decreto 446. En s\u00edntesis: con base en los cr\u00e9ditos suplementales o extraordinarios abiertos por el decreto cuya inexequibilidad se declara, podr\u00e1n ordenarse los gastos correspondientes, hasta agotar las respectivas asignaciones. <\/p>\n
Pero, de otra parte, tambi\u00e9n a partir de la publicaci\u00f3n de esta sentencia, quedar\u00e1n sin efecto los contracr\u00e9ditos previstos en el mismo decreto, y el Gobierno, y los establecimientos p\u00fablicos respectivos, podr\u00e1n ejecutar sus presupuestos originales, en la medida en que las disponibilidades de tesorer\u00eda y las prioridades fijadas por la Constituci\u00f3n, por la ley o por los funcionarios responsables, lo permitan. <\/p>\n
Los cr\u00e9ditos presupuestales, se insiste, son autorizaciones para gastar, no \u00f3rdenes para hacerlo. <\/p>\n
La aclaraci\u00f3n sobre los efectos de esta sentencia, indica que \u00e9sta no entorpece ni dificulta las tareas del Gobierno en cumplimiento de su deber de hacer lo necesario para restablecer el orden p\u00fablico. <\/p>\n
Y, finalmente, esta interpretaci\u00f3n hace posible que el tr\u00e1nsito constitucional se realice sin traumatismos para la naci\u00f3n. Y que las nuevas instituciones tengan ya su plena vigencia.” <\/p>\n
COROLARIO <\/p>\n
Resulta lamentable que, con olvido de las razones expuestas, la Constituci\u00f3n se interprete para fortalecer al Gobierno, en desmedro de una facultad propia del Congreso. Temo que, con esta interpretaci\u00f3n, quede el Gobierno con tan desmesuradas facultades en lo relativo a la reforma del presupuesto, como nunca tuvo bajo la Constituci\u00f3n de 1886 y sus reformas. <\/p>\n
Las consecuencias de esta sentencia no podr\u00edan ser peores para el Estado de Derecho. Basta pensar que el Gobierno puede mantener al pa\u00eds durante 270 d\u00edas por a\u00f1o bajo el r\u00e9gimen de la Conmoci\u00f3n Interior y prorrogar por otros 90 la vigencia de los decretos dictados. En los restantes 5 d\u00edas que completan el a\u00f1o, le bastar\u00e1 abstenerse de presentar al Congreso proyectos de reforma de la ley de presupuesto. As\u00ed, en la pr\u00e1ctica, se privar\u00e1 a la rama legislativa de una de sus m\u00e1s preciosas facultades. Y se aumentar\u00e1n INDEBIDAMENTE las facultades de la rama ejecutiva, en perjuicio de las dem\u00e1s, en particular del Congreso. <\/p>\n
De prosperar esta tendencia, Colombia se convertir\u00e1 en una rep\u00fablica contrahecha, con un Gobierno gigante y todopoderoso, que est\u00e1 en todas partes, y un Congreso empeque\u00f1ecido, d\u00e9bil y ausente, apenas elemento decorativo de un Estado que es democr\u00e1tico s\u00f3lo en apariencia. Por este camino, por desgracia, vamos, por nuestro pasos contados, hac\u00eda el pa\u00eds del Ejecutivo Megal\u00f3mano. <\/p>\n
Deploro tener que decir todo esto, pero lo hago con mi acostumbrado respeto y con la firmeza de siempre. <\/p>\n
fecha ut supra. <\/p>\n
<\/p>\n
JORGE ARANGO MEJIA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1. Ponencia sobre Funci\u00f3n Legislativa, presentada por los constituyentes Alvaro Echeverry, Rosemberg Pab\u00f3n, Antonio Galan, Hernando Yepes, Luis Guillermo Nieto, Arturo Mej\u00eda y Alfonso Palacio, (G.C., No. 54, pp. 3) <\/p>\n
2. Corte Constitucional, sentencia No. 478, proceso D-003. <\/p>\n
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C-206-93 Sentencia No. C-206\/93 PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificaci\u00f3n\/CONMOCION INTERIOR La filosof\u00eda de la nueva Constituci\u00f3n est\u00e1 dirigida al fortalecimiento del Congreso, particularmente en las atribuciones que hacen relaci\u00f3n con la normatividad en materia presupuestal; por consiguiente, durante el estado de Conmoci\u00f3n Interior, el Gobierno s\u00f3lamente puede modificar el presupuesto de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[8],"tags":[],"class_list":["post-349","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1993"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/349","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=349"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/349\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=349"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=349"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=349"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}