C-189-98<\/p>\n
Sentencia C-189\/98 <\/p>\n
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES\/AUTONOMIA DE CONTRALORIAS <\/p>\n
La consagraci\u00f3n de ramas del poder y de \u00f3rganos aut\u00f3nomos se lleva a cabo “con el prop\u00f3sito no s\u00f3lo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino tambi\u00e9n, para que esas competencias as\u00ed determinadas, en sus l\u00edmites, se constituyeran en controles autom\u00e1ticos de las distintas ramas entre s\u00ed, y, para, seg\u00fan la afirmaci\u00f3n cl\u00e1sica, defender la libertad del individuo y de la persona humana”. En tal contexto, la Carta otorga no s\u00f3lo autonom\u00eda org\u00e1nica sino tambi\u00e9n unas funciones propias y espec\u00edficas a las contralor\u00edas, por lo cual es claro que estos \u00f3rganos de control no hacen parte de la Rama Ejecutiva ni desarrollan, como actividad, principal tareas administrativas, como las que adelantan la administraci\u00f3n central y las administraciones seccionales. <\/p>\n
CONTRALORIA-Naturaleza <\/p>\n
Las contralor\u00edas no hacen parte de la rama administrativa, ni ejercen funciones de gobierno o de ejecuci\u00f3n administrativa, salvo aquellas estrictamente referidas a su organizaci\u00f3n interna, puesto que su tarea constitucional es esencialmente de control. <\/p>\n
FUNCION ADMINISTRATIVA ACTIVA Y PASIVA <\/p>\n
la funci\u00f3n administrativa activa es aquella por medio de la cual un \u00f3rgano busca realizar el derecho y cumplir sus fines y cometidos. Es pues una labor en donde los servidores p\u00fablicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele se\u00f1alar que al lado de esa administraci\u00f3n activa existe una administraci\u00f3n pasiva o de control, cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gesti\u00f3n de la Administraci\u00f3n activa. Esta funci\u00f3n administrativa activa es esencial y propia de la rama ejecutiva, pero no es exclusiva de ella, pues en los otros \u00f3rganos del Estado tambi\u00e9n es necesario que los servidores p\u00fablicos adelanten actividades de ejecuci\u00f3n para que la entidad pueda cumplir sus fines. <\/p>\n
CONTRALORIA-Ejercicio de funci\u00f3n administrativa\/INTERPRETACION SISTEMATICA <\/p>\n
Para la Corte es claro que cuando el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n establece que las contralor\u00edas s\u00f3lo ejercen aquellas funciones administrativas inherentes a su organizaci\u00f3n, la norma constitucional se refiere a la administraci\u00f3n activa, esto es al desarrollo de labores de ejecuci\u00f3n propias para el cumplimiento de los fines de la entidad. En efecto, un an\u00e1lisis sistem\u00e1tico de las disposiciones constitucionales y de los propios debates en la Asamblea muestra que la voluntad del Constituyente fue evitar ante todo la coadministraci\u00f3n por los \u00f3rganos de control, por lo cual quiso distinguir, sobre todo en materia de gasto, la funci\u00f3n ejecutiva administrativa (ordenaci\u00f3n del gasto) de la funci\u00f3n de control (verificaci\u00f3n de su legalidad y eficacia y eficiencia de gesti\u00f3n). As\u00ed, no s\u00f3lo el art\u00edculo 119 atribuye a esa entidad la “vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal” sino que, adem\u00e1s, el citado informe ponencia sobre la estructura del Estado, luego de se\u00f1alar que los actos de la Contralor\u00eda no deber\u00edan ser calificados de “administrativos”, se aclara el sentido de esa precisi\u00f3n. <\/p>\n
ACTO ADMINISTRATIVO Y ACTO JURISDICCIONAL-Diferencias <\/p>\n
Existen elementos formales que permiten establecer una diferencia entre ambos tipos de actos. De un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no goza de fuerza de cosa juzgada mientras que el jurisdiccional es definitivo, por lo cual el primero puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada, mientras que el acto jurisdiccional, una vez resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, es irrevocable. De otro lado, estos actos tambi\u00e9n se diferencian por la naturaleza de sujeto que los emite, pues s\u00f3lo puede producir actos judiciales un funcionario que tenga las caracter\u00edsticas de predeterminaci\u00f3n, autonom\u00eda, independencia e inamovilidad propia de los jueces, En efecto, lo propio del juez es que no s\u00f3lo deber estar previamente establecido por la ley (juez natural) sino que, adem\u00e1s, debe ser ajeno a las partes en la controversia (imparcial), s\u00f3lo est\u00e1 sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores o de los otros poderes (independiente), y goza de una estabilidad suficiente para poder ejercer su independencia y autonom\u00eda (inamovilidad). Por el contrario, el funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos. Desde el punto de vista constitucional, la distinci\u00f3n entre acto administrativo y acto jurisdiccional es en el fondo el car\u00e1cter definitivo o no de la decisi\u00f3n tomada por la autoridad estatal. <\/p>\n
ACTOS DE CONTROL FISCAL-Naturaleza administrativa <\/p>\n
En general, todo ejercicio de una funci\u00f3n administrativa, en el sentido de ejecuci\u00f3n administrativa, se hace por medio de actos administrativos, por el contrario no todos los actos administrativos son expresi\u00f3n de una funci\u00f3n administrativa, ya que pueden desarrollar otras funciones del Estado, como las funciones de control o de organizaci\u00f3n electoral. Por ende, no es incompatible con la autonom\u00eda de las funciones de control que sus actos sean calificados por la ley como administrativos, pues ello no confiere naturaleza administrativa a la actuaci\u00f3n del \u00f3rgano sino que simplemente se\u00f1ala que, debido a la ausencia de los requisitos de imparcialidad, independencia e inamovilidad de los funcionarios que los emiten, estos actos no son definitivos, pues pueden ser revisados por los jueces en cuesti\u00f3n. Por el contrario, si tales funcionarios re\u00fanen las calidades propias de un juez, bien puede el ordenamiento conferirle efectos definitivos, estos es, jurisdiccionales a su decisi\u00f3n. Es m\u00e1s, la propia Carta y la jurisprudencia de la Corte muestran con claridad esa diferencia en materia de control disciplinario: as\u00ed, las decisiones de la Procuradur\u00eda o de los superiores jer\u00e1rquicos del investigado son administrativas, mientras que los fallos del Consejo Superior de la Judicatura son judiciales, y eso a pesar de que en todos los casos se trata del desarrollo de una funci\u00f3n de control disciplinario. <\/p>\n
PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza administrativa <\/p>\n
Los procesos de responsabilidad fiscal tienen claro sustento constitucional. As\u00ed, la Carta se\u00f1ala que corresponde a la Contralor\u00eda proteger el buen manejo de los fondos p\u00fablicos, atribuci\u00f3n que incluye la posibilidad de adelantar juicios fiscales como los previstos por la norma impugnada. La Corte se\u00f1al\u00f3 entonces que los juicios fiscales tienen esencialmente una naturaleza resarcitoria, pues se busca que el funcionario repare el da\u00f1o causado al erario p\u00fablico por su conducta dolosa o culposa. <\/p>\n
AUTONOMIA DE CONTRALORIAS-Revisi\u00f3n de sus actos <\/p>\n
La Contralor\u00eda, si bien es un \u00f3rgano aut\u00f3nomo, no es aut\u00e1rquico y se encuentra sometido a controles y, en especial, al principio de legalidad. Por lo cual en principio nada se puede objetar a que el Congreso regule la naturaleza de estos procesos y les atribuya car\u00e1cter administrativo. Por todo lo anterior, la eventual revisi\u00f3n por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo no puede ser entendida como un desconocimiento de la autonom\u00eda de ese \u00f3rgano de control, sino como una consecuencia del principio de que en un Estado de derecho no puede haber acto estatal sin control. Es m\u00e1s, la estructura misma de la Contralor\u00eda, esto es, su organizaci\u00f3n jer\u00e1rquica y administrativa, es congruente con la necesidad de que sus actuaciones puedan ser impugnadas ante un \u00f3rgano que re\u00fana las calidades propias de los funcionarios judiciales, como la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
CORTE CONSTITUCIONAL-Carece de competencia para completar vac\u00edos, resolver contradicciones, actualizar la legislaci\u00f3n <\/p>\n
No es funci\u00f3n de este tribunal completar los vac\u00edos ni resolver las contradicciones de una determinada rama de la legislaci\u00f3n, como puede ser el derecho fiscal. En efecto, la tarea b\u00e1sica del tribunal constitucional en una democracia constitucional, como guardi\u00e1n de la integridad y supremac\u00eda de la Carta, sigue siendo la de expulsar del ordenamiento las normas inconstitucionales producidas por el legislador ordinario o extraordinario ya que s\u00f3lo excepcionalmente puede efectuar un desarrollo directo de las disposiciones constitucionales. En efecto, una cosa es que la Constituci\u00f3n sea una norma directamente aplicable por los jueces, imperativo que se desprende claramente del art\u00edculo 4\u00ba superior, y otra muy diferente, que corresponda a la Corte Constitucional actualizar la legislaci\u00f3n, lo cual desborda claramente las funciones de este tribunal. Adem\u00e1s, para realizar los cambios legislativos, la propia Constituci\u00f3n ha conferido a los ciudadanos amplios mecanismos de participaci\u00f3n pol\u00edtica. <\/p>\n
LEGISLACION FISCAL-Actualizaci\u00f3n no puede hacerse por control constitucional\/VACIOS LEGISLATIVOS-Utilizaci\u00f3n de analog\u00eda o doctrina constitucional <\/p>\n
Esa actualizaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n fiscal no puede hacerse por medio del control constitucional de las leyes, pues para tal efecto la Carta prev\u00e9 otras instancias. As\u00ed, por medio del proceso pol\u00edtico se pueden desechar o reformar las normas que se consideren inconvenientes, caducas o incompletas. Igualmente, muchas de las eventuales contradicciones normativas pueden ser resueltas, por v\u00eda de interpretaci\u00f3n, por las autoridades encargadas de aplicar las leyes en casos concretos, quienes podr\u00e1n determinar cu\u00e1l es la norma vigente en determinado punto, para lo cual existen cl\u00e1sicas reglas de soluci\u00f3n de conflictos entre disposiciones, como ley posterior deroga ley anterior o la norma especial se debe preferir a la norma general. O igualmente se pueden completar los eventuales vac\u00edos legislativos por medio de procedimientos de integraci\u00f3n normativa, como la analog\u00eda, o aplicando la doctrina constitucional. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1859 <\/p>\n
Normas acusadas: Art\u00edculos 80 (parcial) y 81 (parcial) de la Ley 42 de 1993. <\/p>\n
Demandante: Elsa Beatriz Tob\u00f3n Duarte <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
Distinci\u00f3n entre el ejercicio de una funci\u00f3n administrativa y la calificaci\u00f3n de un acto como administrativo. <\/p>\n
Diferencia entre administraci\u00f3n activa o de ejecuci\u00f3n y administraci\u00f3n pasiva o de control. <\/p>\n
El sentido de la distinci\u00f3n entre acto administrativo y acto jurisdiccional. <\/p>\n
Naturaleza administrativa de los procesos de responsabilidad fiscal, revisi\u00f3n por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo, y autonom\u00eda constitucional de la Contralor\u00eda. <\/p>\n
Control constitucional y actualizaci\u00f3n de una rama de la legislaci\u00f3n <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, seis (6) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Carmenza Isaza de G\u00f3mez, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
La ciudadana Elsa Beatriz Tob\u00f3n Duarte presenta demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 80 (parcial) y 81 (parcial) de la Ley 42 de 1993, la cual fue radicada con el n\u00famero D-1859. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISI\u00d3N. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben los art\u00edculos 80 y 81 de la Ley 42 de 1993, parcialmente demandados, y se subrayan los apartes acusados. <\/p>\n
\u201cLEY 42 DE 1993 <\/p>\n
(enero 26) <\/p>\n
\u201cSobre organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen\u201d. <\/p>\n
\u201cArt\u00edculo 80.- Si el acto administrativo que da apertura al juicio fiscal no se hubiere podido notificar personalmente, una vez transcurrido el t\u00e9rmino para su notificaci\u00f3n por edicto, la Contralor\u00eda designar\u00e1 un apoderado de oficio para que represente al presunto responsable en el juicio. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. Los \u00f3rganos de control fiscal podr\u00e1n designar para este efecto a los miembros de los consultorios jur\u00eddicos de las facultades de derecho. <\/p>\n
Art\u00edculo 81.- Terminado el proceso se declarar\u00e1 por providencia motivada el fallo respectivo, el cual puede dictarse con o sin responsabilidad fiscal, y ser\u00e1 notificado a los interesados. <\/p>\n
El fallo con responsabilidad fiscal se notificar\u00e1 en la forma y t\u00e9rminos que establece el C\u00f3digo Contencioso Administrativo y contra \u00e9l proceden los recursos y acciones de ley. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. La responsabilidad fiscal se entiende sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria y penal a que hubiere lugar. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
La actora considera que los apartes demandados violan los art\u00edculos 113, 117, 121 y 267 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n. Seg\u00fan su criterio, la actividad fiscalizadora es distinta de la otras funciones tradicionales del Estado, por lo cual la Constituci\u00f3n de 1991 no s\u00f3lo estableci\u00f3 la autonom\u00eda de los \u00f3rganos de control sino que, expl\u00edcitamente, durante los debates en Subcomisi\u00f3n II de la Asamblea Constituyente, los Constituyentes se\u00f1alaron con claridad que org\u00e1nicamente \u201clas contralor\u00edas no forman parte de ninguna de las tradicionales ramas del poder p\u00fablico\u201d, por lo cual se entiende que los actos de esta entidad no son legislativos ni jurisdiccionales ni administrativos. Para sustentar su afirmaci\u00f3n, la actora transcribe amplios apartes del Informe Ponencia sobre la estructura del Estado rendido por los Constituyentes, en donde, en particular, se se\u00f1ala que las contralor\u00edas expiden \u201cactos administrativos, pero s\u00f3lo en los asuntos inherentes a su propia organizaci\u00f3n, de la misma forma que las ramas jurisdiccionales o legislativa expiden este tipo de actos pero s\u00f3lo de manera secundaria\u201d, por lo cual se entiende que en \u201cdesarrollo de su funci\u00f3n fiscalizadora, sus actos son de naturaleza, contenido y objeto distintos, sus actos son de control, de vigilancia, o en otros t\u00e9rminos m\u00e1s precisos, son actos fiscalizadores\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
Con base en lo anterior, la demandante considera que el acto proferido dentro de un proceso de responsabilidad fiscal no es inherente a la propia organizaci\u00f3n de la Contralor\u00eda, por lo cual es un \u201cacto fiscalizador, de naturaleza jurisdiccional porque comporta un pronunciamiento del \u00f3rgano fiscal respecto a determinados sujetos que en desarrollo de su gesti\u00f3n fiscal quebrantaron los principios de eficiencia, econom\u00eda, equidad y valoraci\u00f3n de costos ambientales, se\u00f1alados como fundamentos para la vigilancia fiscal.\u201d Por ello, seg\u00fan su criterio, permitir que se instaure \u201cuna acci\u00f3n de nulidad y restablecimiento para desestimar los efectos de un fallo con responsabilidad, es someter a juicio de una rama independiente y ajena al \u00f3rgano de control, los mismos hechos que sirvieron de fundamento para determinar la responsabilidad fiscal\u201d. Las normas acusadas vulneran entonces el principio de autonom\u00eda e independencia que la Carta otorg\u00f3 a las contralor\u00edas, por lo cual deben ser declaradas inexequibles, sin que ello signifique que la actuaci\u00f3n de la contralor\u00eda quede sin control, pues subsisten tres, a saber: <\/p>\n
\u201cEl primero, ejercido durante el desarrollo del mismo por el Ministerio P\u00fablico conforme lo establece el C\u00f3digo de Procedimiento Penal, norma a la que debe acudirse seg\u00fan el caso, como lo ordena el art\u00edculo 89 de la Ley 42 de 1993. El segundo, por las mismas autoridades fiscales, que investigan y fallan, y a trav\u00e9s de los m\u00faltiples recursos que otorga el C\u00f3digo de Procedimiento Penal para garantizar a los sujetos el estricto cumplimiento de los principios rectores y a las garant\u00edas que reconocen la Constituci\u00f3n y la ley. <\/p>\n
El tercero, y m\u00e1s importante, ser\u00eda a trav\u00e9s de la acci\u00f3n de tutela, que puede instaurarse en cualquier momento por violaci\u00f3n a los derechos fundamentales de los sujetos procesales. A trav\u00e9s de este control, se obtuvo el pronunciamiento m\u00e1s importante respecto al debido proceso: La SU 620 de 1996, que si bien clarific\u00f3 aspectos trascendentales sobre el entendimiento del art\u00edculo 29 de la Carta, confundi\u00f3 la naturaleza del proceso y la calific\u00f3 como administrativa\u201d. <\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES <\/p>\n
4.1. Intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
El ciudadano Germ\u00e1n Palacio Z\u00fa\u00f1iga, jefe de la oficina jur\u00eddica de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Seg\u00fan su criterio, la Corte pr\u00e1cticamente ya ha definido el asunto, pues las sentencias SU-620 de 1996 y T-525 de 1997, que han estudiado las caracter\u00edsticias del proceso de responsabilidad fiscal, parten \u201cdel supuesto de que la naturaleza es por esencia administrativa por la materia que regula.\u201d El interviniente justifica esa afirmaci\u00f3n por medio de la transcripci\u00f3n de los apartes pertinentes de esas providencias. <\/p>\n
De otro lado, el ciudadano considera que la Constituci\u00f3n no define con precisi\u00f3n el modelo aut\u00f3nomo al cual debe responder la \u201cfunci\u00f3n fiscalizadora\u201d, por lo cual debe entenderse que \u201cdej\u00f3 en manos del juego democr\u00e1tico en el Congreso de la Rep\u00fablica, en su calidad de regulador del actuar estatal, la definici\u00f3n de ese modelo aut\u00f3nomo ya se\u00f1alado, eso as\u00ed, a partir del derecho administrativo.\u201d <\/p>\n
Finalmente, seg\u00fan el interviniente, el control jurisdiccional de los actos emitidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal no anula la autonom\u00eda e independencia de los \u00f3rganos de control, pues no debe olvidarse que la separaci\u00f3n de poderes es compatible con un sistema de controles mutuos entre los distintos \u00f3rganos del Estado, por medio de un sistema de pesos y contrapesos. El ciudadano considera entonces que la actora interpreta indebidamente el alcance de la autonom\u00eda de la Contralor\u00eda y concluye al respecto: <\/p>\n
\u201cEn la Constituci\u00f3n podemos apreciar una serie de controles que se entrecruzan entre los diferentes centros de poder p\u00fablico, sin que ello quiera decir que unos dependen de otros, verbigracia, el Control Judicial (Art\u00edculos 229, 86, 87, 237-2, 241-4), como el presente, el cual es un control a actos proferidos por el legislador, sin que esto comporte alguna relaci\u00f3n de subordinaci\u00f3n entre el controlado y el controlador; el Control Administrativo o Disciplinario (Art\u00edculo 277-6); el Control Pol\u00edtico (Art\u00edculo 144), el Control Fiscal (Art\u00edculo 267), y el Control Interno (Art\u00edculo 209, 268-6 y 269). <\/p>\n
Adem\u00e1s, predicar la cosa juzgada en las decisiones dentro del proceso de responsabilidad fiscal es judicializar la funci\u00f3n fiscalizadora cuando tal calificaci\u00f3n constitucional no la posee. Todo lo contrario, el art\u00edculo 116 C.P. expresamente establece qu\u00e9 entidades administran justicia dentro de las cuales no se encuentran las contralor\u00edas; excepcionalmente, indica la mencionada disposici\u00f3n, la ley podr\u00e1 atribuir funci\u00f3n jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. En ese orden de ideas, las contralor\u00edas podr\u00edan ejercer funci\u00f3n jurisdiccional por decisi\u00f3n legislativa, dentro de los precisos t\u00e9rminos del art\u00edculo 116 inciso 3\u00ba ib\u00eddem. <\/p>\n
Finalmente, la autonom\u00eda administrativa reconocida a la Contralor\u00eda por la Constituci\u00f3n Nacional, hace relaci\u00f3n a la capacidad de gesti\u00f3n y auto-organizaci\u00f3n para manejar los asuntos propios, es decir la facultad para gestionar con independencia de cualquier otro ente, todos los asuntos vinculados con el giro de sus funciones, sin que esto signifique el uso arbitrario de la funci\u00f3n y por fuera de los controles constitucionalmente establecidos. <\/p>\n
La prescripci\u00f3n del Art\u00edculo 267, inciso tercero, en cuanto a que \u201cla Contralor\u00eda no tendr\u00eda funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n\u201d, en nuestro sentir es una sabia cortapisa del Constituyente al delimitar su accionar aut\u00f3nomo y diferenciado, no permitiendo de esta manera la coadministraci\u00f3n del ente fiscalizador y los \u00f3rganos sujetos a su control fiscal, prohibe que el sujeto se vea obligado a compartir su capacidad de gesti\u00f3n con el sujeto controlador; en manera alguna constituye un desconocimiento de la actividad administrativa que despliega la Contralor\u00eda para el cumplimiento de su funci\u00f3n p\u00fablica.\u201d <\/p>\n
4.2. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho. <\/p>\n
El ciudadano Alvaro Nam\u00e9n Vargas, en representaci\u00f3n del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas, para lo cual comienza por distinguir los conceptos de administraci\u00f3n, Administraci\u00f3n P\u00fablica, Administraci\u00f3n Nacional, Rama Administrativa y Rama Ejecutiva, con base en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 23 de agosto de 1984 que delimita el alcance de estos conceptos. Seg\u00fan su criterio, este precedente muestra que \u201cel concepto de Administraci\u00f3n P\u00fablica comprende la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y al Ministerio P\u00fablico como organismos de control.\u201d Por ello considera que \u201clos actos proferidos en los juicios fiscales son de car\u00e1cter administrativo y no jurisdiccional, ya que \u00e9stos \u00faltimos \u00fanicamente son expedidos por los \u00f3rganos que hacen parte de la rama jurisdiccional.\u201d Seg\u00fan, el ciudadano, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado han reconocido expl\u00edcitamente la naturaleza administrativa de los juicios fiscales, afirmaci\u00f3n que justifica con base en la transcripci\u00f3n de apartes de diversas providencias de esas corporaciones. Por todo ello el interviniente concluye que los cargos del demandante son infundados ya que los actos expedidos en los juicios fiscales son administrativos, \u201cno s\u00f3lo desde el punto de vista org\u00e1nico sino tambi\u00e9n dependiendo de la naturaleza de la funci\u00f3n que en un momento dado sea ejercida\u201d. <\/p>\n
V. INTERVENCI\u00d3N CIUDADANA <\/p>\n
El ciudadano Jos\u00e9 de la Cruz L\u00f3pez Camacho impugna la demanda, por lo cual solicita a la Corte no s\u00f3lo declarar la constitucionalidad de las normas acusadas sino tambi\u00e9n que esta Corporaci\u00f3n llene algunos vac\u00edos de la Ley 42 de 1993. Seg\u00fan su criterio, las contralor\u00edas, si bien son \u00f3rganos aut\u00f3nomos, no s\u00f3lo se encuentran sometidas al principio de legalidad sino que tienen una categor\u00eda jur\u00eddica en la estructura del Estado \u201cinferior a las ramas del poder p\u00fablico\u201d, por lo cual es leg\u00edtimo que el Congreso regule las funciones y actos de estos \u00f3rganos de control. En ese orden de ideas, para el interviniente es claro que los \u201cACTOS que expidan las Contralor\u00edas tienen el car\u00e1cter de ADMINISTRATIVOS y el tr\u00e1mite para su expedici\u00f3n, notificaci\u00f3n y efectos, debe hacerse siguiendo los lineamientos se\u00f1alados en el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. Todo por la decisi\u00f3n de la Rama Legislativa en uso de las atribuciones constitucionales.\u201d El ciudadano concluye entonces al respecto: <\/p>\n
\u201cLa disposici\u00f3n al determinar que los FALLOS proferidos en el PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL son actos administrativos y se\u00f1alar las acciones de Ley que pueden intentar, en nada viola las disposiciones constitucionales, antes por el contrario, est\u00e1 ratificando el contenido de la Carta en cuanto a la estructura del Estado y el c\u00f3mo deben actuar sus \u00f3rganos, entre ellos los del control. De igual manera, est\u00e1 definiendo claramente el procedimiento que deben seguir para la toma de sus decisiones, lo cual indica el control jurisdiccional (acciones de Ley) que deben tener estas decisiones.\u201d <\/p>\n
Por \u00faltimo, el interviniente considera que la Ley 42 de 1993 tiene vac\u00edos de regulaci\u00f3n pues no se\u00f1ala con claridad la naturaleza jur\u00eddica ni los t\u00e9rminos de prescripci\u00f3n y de caducidad del proceso de responsabilidad fiscal, por lo cual solicita a la Corte que \u201cllene el vac\u00edo normativo, por cuanto los temas expuestos tienen \u00edntima relaci\u00f3n y lo que es m\u00e1s definen la aplicaci\u00f3n de las normas acusadas de inconstitucionalidad\u201d. Seg\u00fan su criterio, los art\u00edculos acusados establecen \u201cque la etapa instructiva termina con el Auto de naturaleza administrativa y el proceso con un FALLO de la misma naturaleza\u201d pero \u201cpor el vac\u00edo existente en la Ley sobre su naturaleza y los t\u00e9rminos aplicables para caducidad dar\u00eda lugar a proferir providencias antentatorias contra las garant\u00edas ciudadanas y constitucionales.\u201d <\/p>\n
Por su parte, la ciudadana Norma Constanza Trib\u00edn C\u00e1rdenas interviene en el proceso para coadyudar la demanda. Seg\u00fan su criterio no es posible admitir, que la Contralor\u00eda haga parte de la \u201crama ejecutiva, y mucho menos considerar que sus actos son los propios de dicha rama, es decir, que sus actos sean administrativos\u201d pues se est\u00e1 desconociendo la autonom\u00eda que la Carta quiso conferir a los \u00f3rganos de control, tal y como se desprende de los debates en la Asamblea Constituyente. La interviniente transcribe entonces amplios apartes de tales debates, en particular de la ponencia sobre estructura del Estado, en donde se afirma que \u201cel Contralor no es superior jer\u00e1rquico de las entidades u organismos controlados, si lo fuere, podr\u00eda revocar directamente los actos administrativos de aquella, adem\u00e1s, como sus actos, antit\u00e9cnicamente llamados administrativos, son de naturaleza distinta, mal pueden entrar a ocupar el sitio de los que verdaderamente si lo son en el evento remoto de que as\u00ed se procediera\u201d. A partir de lo anterior, la interviniente concluye que la labor de la contralor\u00eda es un examen y control de los actos de la administraci\u00f3n, por lo cual \u201cno se trata de una funci\u00f3n administrativa que termina con un acto de naturaleza igual, pues quien controla no debe participar en la decisi\u00f3n objeto de control, pues entonces dicha intervenci\u00f3n equivaldr\u00eda a coadministrar y se alejar\u00eda de la intenci\u00f3n de la funci\u00f3n fiscalizadora.\u201d Por ello considera que atribuir naturaleza administrativa a los juicios de responsabilidad fiscal equivale a aplicar la anterior Carta, que no reconoc\u00eda la especificidad de las funciones de control. <\/p>\n
La interviniente analiza entonces las caracter\u00edsticas del juicio fiscal a partir de una distinci\u00f3n entre los procesos inquisitivo, acusatorio y mixto, y concluye al respecto: <\/p>\n
\u201cDe acuerdo con todo lo expuesto, debemos concluir que el proceso de Responsabilidad Fiscal NO ES ADMINISTRATIVO, sino de caracter\u00edsticas propias del sistema Inquisitivo y de contenido FISCAL. Es un Proceso P\u00fablico, raz\u00f3n por la cual no tiene cabida ni la perenci\u00f3n, ni la revocabilidad, ni la transacci\u00f3n, el desistimiento o la conciliaci\u00f3n. <\/p>\n
Le son aplicables los principios que integran el debido proceso consagrado constitucionalmente como son la presunci\u00f3n de inocencia, el principio de favorabilidad, el In Dubio Pro Reo, el derecho de defensa, el derecho a solicitar pruebas y controvertirlas, el derecho, de impugnaci\u00f3n, la prohibici\u00f3n del Non Bis In Idem, la preexistencia de la ley, la preexistencia de juez competente y el principio de legalidad. <\/p>\n
Para hablar del Proceso de Responsabilidad Fiscal, tenemos que hacer claridad respecto de la funci\u00f3n propia de la Contralor\u00eda, la cual es de control, de lo que ejecuta o administra la Administraci\u00f3n P\u00fablica, de lo cual es f\u00e1cil concluir que sus actos en ning\u00fan momento comportan el car\u00e1cter de administrativos, pues de ser as\u00ed la entidad estar\u00eda coadministrando con la rama ejecutiva.\u201d <\/p>\n
Por todo lo anterior, la ciudadana considera que los actos expedidos por la Contralor\u00eda en los juicios fiscales son \u201cactos de control fiscal\u201d, que no pueden entonces ser definidos por la ley como de naturaleza administrativa, pues se estar\u00eda desfigurando el modelo de control consagrado por la Constituci\u00f3n, ya que \u201cel art\u00edculo 113 de la Carta contempla de manera separada la funci\u00f3n ejecutiva de la funci\u00f3n de control, reafirmando de paso su independencia y autonom\u00eda.\u201d Por ello la ciudadana se aparta del an\u00e1lisis efectuado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-620 de 1996 ya que considera que esa decisi\u00f3n desnaturaliz\u00f3 la actividad de la Contralor\u00eda al conferirle car\u00e1cter administrativo. Seg\u00fan su criterio: <\/p>\n
\u201cNo es jur\u00eddicamente posible, asimilar la responsabilidad fiscal a la civil, ni la acci\u00f3n civil a la acci\u00f3n fiscal, toda vez que la responsabilidad y la acci\u00f3n civil son dispositivas (rogada), mientras que la responsabilidad y acci\u00f3n fiscal son inquisitivas, que se fundan en el principio de oficiosidad fiscal, y mucho menos podemos aseverar que la responsabilidad fiscal pueda establecerse en un proceso dispositivo, y menos predicarse que la responsabilidad fiscal sea patrimonial, pues esta es una especie de la responsabilidad civil. <\/p>\n
As\u00ed mismo, es claro ver que la propia Corte Constitucional en la Sentencia citada se contradice, pues de manera tajante habla de un proceso administrativo al cual le son aplicables los principios propios de su \u00e1rea y no como ella misma afirma los principios del procedimiento penal, con lo cual est\u00e1 aceptando que el Proceso de Responsabilidad Fiscal comporta caracter\u00edsticas peculiares, o sea que puede afirmarse que es un proceso \u201csui g\u00e9neris\u201d que por ser un derecho nuevo no cuenta todav\u00eda con instituciones propias, por lo cual debe recurrir a otros ordenamientos que en el caso nuestro es el \u201cpenal\u201d por cuanto es este ordenamiento el que nos permite lograr el desarrollo correcto del proceso fiscal, respet\u00e1ndose las garant\u00edas procesales consagradas en la Carta Pol\u00edtica y en las legislaciones vigentes.\u201d <\/p>\n
La ciudadana Nora Aguilar Alzate tambi\u00e9n coadyuda la demanda y solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las normas acusadas. Seg\u00fan su criterio, \u201cno podemos seguir pensando que lo que no es legislativo ni judicial, es administrativo, pues la teor\u00eda de la tridivisi\u00f3n del poder ya no opera, al ser un concepto superado por nuestra Constituci\u00f3n.\u201d Esto significa, para la interviniente, que la Contralor\u00eda ejerce una funci\u00f3n espec\u00edfica que, por mandato constitucional, es de \u201cCONTROL FISCAL, entendida como la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de la administraci\u00f3n y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Naci\u00f3n.\u201d La ciudadana justifica entonces esas afirmaciones con base en una amplia transcripci\u00f3n de los debates en la Asamblea Constituyente, en particular de la ponencia sobre estructura del Estado referida tambi\u00e9n por el demandante. Por ello la interviniente considera que la sentencia SU 620 de 1996 de la Corte es equivocada no s\u00f3lo porque \u201cno se tuvo en cuenta las diferentes discusiones que se dieron en la Asamblea Nacional Constituyente conforme al an\u00e1lisis citado, ni a lo plasmado en la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica\u201d sino, adem\u00e1s, por cuanto no se profundiz\u00f3 de manera suficiente sobre esa nueva rama del derecho, que es el derecho fiscal, a fin de clarificar temas como \u201cla naturaleza del derecho y del proceso de responsabilidad fiscal, la finalidad del mismo, la clase de responsabilidad generada por la conducta da\u00f1ina del servidor p\u00fablico que cumple gesti\u00f3n fiscal o del particular que maneja fondos o bienes del Estado.\u201d Igualmente, la interviniente considera que esa sentencia incurre en contradicciones. As\u00ed, la Corte se\u00f1ala \u201cque la responsabilidad no tiene un car\u00e1cter sancionatorio, ni penal ni administrativo, porque la finalidad de la declaraci\u00f3n de la responsabilidad, es meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnizaci\u00f3n por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal\u201d. Sin embargo, se pregunta la ciudadana, \u201csi no tiene un car\u00e1cter sancionatorio, ni penal, ni administrativo, \u00bfqu\u00e9 car\u00e1cter tiene? \u00bfpor qu\u00e9 para hablar del debido proceso se soportan en normas de derecho sancionatorio, normas de derecho procesal penal? \u00bfno es ello un contra sentido?, \u00bfpor qu\u00e9 no se soportan en normas del proceso dispositivo?\u201d <\/p>\n
A partir de lo anterior, la interviniente concluye que la Corte debe revisar sus criterios en esta materia y reconocer la especificidad de los juicios fiscales, como procesos sancionatorios de naturaleza inquisitiva, ya que \u201cla investigaci\u00f3n est\u00e1 a cargo del \u00f3rgano de control, que as\u00ed mismo tiene la carga de la prueba, la direcci\u00f3n e impulso oficioso del proceso. Adem\u00e1s, que las contralor\u00edas aparecen en representaci\u00f3n del Estado, haciendo uso de su poder de soberan\u00eda.\u201d. La ciudadana concluye entonces al respecto: <\/p>\n
\u201cDefinir que dicho acto no es administrativo, implica adem\u00e1s la revisi\u00f3n de la Sentencia C-046 de 1994, a trav\u00e9s de la cual se declar\u00f3 la constitucionalidad del Art. 17 de la Ley 42 de 1993, pero, de manera extra\u00f1a, luego de una excelente argumentaci\u00f3n y de una defensa al principio de la moralidad que debe regir la funci\u00f3n administrativa y que es sustento del cometido fiscalizador, concluye, que aunque el art\u00edculo es exequible, el finiquito tiene una caducidad de dos a\u00f1os, que es \u201cel t\u00e9rmino que establece el C\u00f3digo Contencioso Administrativo para la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa enderezada contra el estado y cuyo objeto es el de deducir, su responsabilidad por un hecho, omisi\u00f3n u operaci\u00f3n suya (C.C.A. Art. 136), es el mismo que deber\u00e1 predicarse, mutatis mutandis, de la iniciaci\u00f3n del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal y que apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de la responsabilidad fiscal de las personas que han manejado los intereses patrimoniales del Estado\u201d. <\/p>\n
Conclusi\u00f3n que contradice la argumentaci\u00f3n contenida en los 17 fundamentos jur\u00eddicos de la citada sentencia, que hace una remisi\u00f3n errada, ya que la caducidad es norma sustantiva procesal, y debe estar expresamente se\u00f1alada por la ley que sea aplicable, nunca por analog\u00eda y la segunda parte del C.C.A., de donde surge la norma, est\u00e1 estatuida para el \u201cControl Jurisdiccional de la Actividad Administrativa\u201d y la desplegada por las Contralor\u00edas para deducir la responsabilidad de que habla el art\u00edculo 268-5 no es de este talante, es especial, fiscalizadora, como ya se ha dicho.\u201d <\/p>\n
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
En su concepto de rigor, el Procurador General de la Naci\u00f3n, Jaime Bernal Cu\u00e9llar, defiende la constitucionalidad de las normas acusadas. Para ello comienza por estudiar la naturaleza de los juicios fiscales, a partir de los criterios desarrollados por la Corte en las sentencias C-046 de 1994 y SU-620 de 1996. Seg\u00fan su criterio, ese examen muestra que las disposiciones demandadas, \u201cal establecer que el acto de apertura al juicio fiscal es administrativo y que contra el fallo de responsabilidad fiscal proceden las acciones de ley, no transgreden los art\u00edculos 113, 117 y 121 de la Carta Pol\u00edtica, pues los preceptos acusados no desconocen la autonom\u00eda e independencia que el constituyente le confiri\u00f3 a la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica y a las contralor\u00edas de las entidades territoriales para ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal.\u201d El Ministerio P\u00fablico concluye entonces al respecto: <\/p>\n
\u201cLos actos proferidos en desarrollo del proceso de responsabilidad fiscal son de naturaleza administrativa, pues la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica no reconoce a la Contralor\u00eda facultad para ejercer funciones jurisdiccionales. <\/p>\n
Resulta acorde con la naturaleza de esta clase de procesos que la providencia a trav\u00e9s de la cual concluye el juicio de responsabilidad fiscal, pueda ser demandada ante la jurisdicci\u00f3n contencioso administrativa, sin que ello implique atentado contra la autonom\u00eda e independencia de los \u00f3rganos de control. <\/p>\n
VII. FUNDAMENTO JUR\u00cdDICO <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1- Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los art\u00edculos 80 (parcial) y 81 (parcial) de la Ley 42 de 1993, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
El asunto bajo revisi\u00f3n y los temas jur\u00eddicos a tratar <\/p>\n
2- Seg\u00fan la demandante y algunos de los intervinientes, las normas acusadas, al atribuir naturaleza administrativa a los juicios fiscales, vulneran la autonom\u00eda del control fiscal y de las Contralor\u00edas, pues someten sus decisiones a la revisi\u00f3n de otra rama del poder ya que sus actuaciones quedan sujetas a impugnaciones ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. Adem\u00e1s, seg\u00fan su criterio, de esa manera, se desconoce que la Carta confiri\u00f3 una especificidad a los actos de revisi\u00f3n y sanci\u00f3n de los contralores, diferente a la administrativa, como se desprende del examen de los debates en la Asamblea Constituyente y del mandato expreso del art\u00edculo 267 superior, seg\u00fan el cual, las contralor\u00edas no tienen \u201cfunciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n\u201d. Por el contrario, la Vista Fiscal y los otros intervinientes consideran que las disposiciones acusadas se ajustan a la Carta, no s\u00f3lo porque la autonom\u00eda de la contralor\u00eda no excluye que sus decisiones sean revisadas judicialmente sino, adem\u00e1s, por cuanto la propia Corte ya ha establecido, en decisiones precedentes, que los juicios fiscales tienen naturaleza propiamente administrativa. Como vemos, el problema a ser resuelto en esta sentencia es si la ley puede, sin vulnerar la autonom\u00eda y la especificidad de las funciones de vigilancia de la Contralor\u00eda, conferir a los juicios fiscales naturaleza administrativa, con la obvia consecuencia que de all\u00ed se desprende, que es la posibilidad de que esas decisiones sean revisadas judicialmente. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzar\u00e1 por recordar brevemente sus criterios sobre los alcances de la autonom\u00eda de la Contralor\u00eda y la especificidad de sus funciones, para as\u00ed precisar los alcances que tiene el Legislador para definir la naturaleza de los procesos de responsabilidad fiscal. <\/p>\n
Separaci\u00f3n de poderes, autonom\u00eda de la contralor\u00eda y funciones administrativas de esta entidad. <\/p>\n
3- La Corte coincide con la actora y algunos de los intervinientes en que la Constituci\u00f3n se distancia de ciertas visiones jur\u00eddicas, seg\u00fan las cuales, en el Estado s\u00f3lo existen tres ramas (legislativa, ejecutiva y judicial) con funciones n\u00edtidamente separadas. La Carta mantiene el principio de separaci\u00f3n de poderes (CP art. 113) pero le confiere una naturaleza m\u00e1s compleja, en un doble sentido. De un lado, admite que existen \u00f3rganos aut\u00f3nomos cuyas funciones no pueden ni deben ser encajadas dentro de la divisi\u00f3n cl\u00e1sica en tres ramas del poder, como los \u00f3rganos de control y la organizaci\u00f3n electoral. Y, de otro lado, la Carta no s\u00f3lo admite sino que promueve la existencia de controles rec\u00edprocos entre las distintas ramas y \u00f3rganos aut\u00f3nomos, por medio del cl\u00e1sico mecanismo de pesos y contrapesos, como bien lo resalta uno de los intervinientes. Por ello, tal y como esta Corporaci\u00f3n ya lo hab\u00eda se\u00f1alado, la consagraci\u00f3n de ramas del poder y de \u00f3rganos aut\u00f3nomos se lleva a cabo \u201ccon el prop\u00f3sito no s\u00f3lo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino tambi\u00e9n, para que esas competencias as\u00ed determinadas, en sus l\u00edmites, se constituyeran en controles autom\u00e1ticos de las distintas ramas entre s\u00ed, y, para, seg\u00fan la afirmaci\u00f3n cl\u00e1sica, defender la libertad del individuo y de la persona humana.1\u201d <\/p>\n
En tal contexto, la actora y los intervinientes tienen igualmente raz\u00f3n en insistir en que, conforme a esa nueva visi\u00f3n del principio de separaci\u00f3n de poderes, la Carta otorga no s\u00f3lo autonom\u00eda org\u00e1nica sino tambi\u00e9n unas funciones propias y espec\u00edficas a las contralor\u00edas (CP arts 113, 119, 267 y 268), por lo cual es claro que estos \u00f3rganos de control no hacen parte de la Rama Ejecutiva ni desarrollan, como actividad, principal tareas administrativas, como las que adelantan la administraci\u00f3n central y las administraciones seccionales. Por ello, tal y como esta Corporaci\u00f3n ya lo hab\u00eda se\u00f1alado, la Constituci\u00f3n quiso \u201cdistinguir n\u00edtidamente la funci\u00f3n propiamente administrativa del Ejecutivo de la funci\u00f3n fiscalizadora de la Contralor\u00eda, pues consider\u00f3 que la confusi\u00f3n de tales funciones comportaba efectos perjudiciales para la marcha del Estado\u201d2. Esto se desprende con nitidez no s\u00f3lo del texto constitucional, que explicita que la tarea propia de estas entidades es la vigilancia y el control fiscal de la administraci\u00f3n (CP arts 119 y 267) sino, adem\u00e1s, del examen de los debates constituyentes, en donde claramente se se\u00f1al\u00f3 que “no se debe confundir la funci\u00f3n fiscalizadora con la funci\u00f3n administrativo o gubernativa, pues son de naturaleza totalmente distinta y se ejerce por actos tambi\u00e9n diferentes”3. <\/p>\n
4- Esta autonom\u00eda funcional y org\u00e1nica de las contralor\u00edas no s\u00f3lo tiene como finalidad fortalecer el control fiscal sino tambi\u00e9n hacer frente a las disfuncionalidades que dicho control puede generar, por lo cual la Carta pretende evitar que la actividad de control se traduzca en una coadministraci\u00f3n. Por ello la Constituci\u00f3n no s\u00f3lo \u201ctermina con la coadministraci\u00f3n que se ejerc\u00eda mediante el control fiscal previo\u201d4 sino que dispone que la Contralor\u00eda no “tendr\u00e1 funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organizaci\u00f3n” (CP art. 267, inciso 4\u00ba), precepto que, como bien lo se\u00f1al\u00f3 durante la vigencia de la anterior Constituci\u00f3n la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema, y tambi\u00e9n lo ha establecido esta Corte Constitucional, es una limitaci\u00f3n m\u00e1s que otra cosa5. El significado de esa norma es entonces que la \u00fanica funci\u00f3n propiamente de actuaci\u00f3n administrativa que ejercen los contralores es la relativa a la organizaci\u00f3n interna de la entidad, como puede ser la ejecuci\u00f3n del presupuesto y el nombramiento de funcionarios, por lo cual, al desarrollar la actividad de fiscalizaci\u00f3n, estos \u00f3rganos de control deben evitar convertirse en coadministradores. <\/p>\n
<\/p>\n
Funciones administrativas activas y definici\u00f3n de determinadas actuaciones de control como administrativas. <\/p>\n
5- Es pues claro, como lo se\u00f1alan la actora y algunos de los intervinientes, que las contralor\u00edas no hacen parte de la rama administrativa, ni ejercen funciones de gobierno o de ejecuci\u00f3n administrativa, salvo aquellas estrictamente referidas a su organizaci\u00f3n interna, puesto que su tarea constitucional es esencialmente de control. Es igualmente claro que los procesos de responsabilidad fiscal son un desarrollo espec\u00edfico de esas funciones de vigilancia de las contralor\u00edas, por lo cual un obvio interrogante surge: \u00bfsignifica lo anterior -como lo sostiene la actora- que es inconstitucional que la ley atribuya naturaleza administrativa a estos juicios fiscales? <\/p>\n
6- En principio, la respuesta parece afirmativa, pues la ley estar\u00eda confundiendo la funci\u00f3n de control con la actividad administrativa, cuando la Constituci\u00f3n quiso distinguir n\u00edtidamente esas tareas y atribuirlas a \u00f3rganos distintos. Adem\u00e1s, esa regulaci\u00f3n legal parece vulnerar el mandato constitucional, seg\u00fan el cual esos \u00f3rganos de control no tendr\u00e1n \u201cfunciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organizaci\u00f3n” (CP art. 267), ya que la ley les estar\u00eda atribuyendo funciones administrativas en el ejercicio de sus competencias de control. Finalmente, puede invocarse un importante argumento hist\u00f3rico, ya que en los debates constituyentes, varios delegatarios afirmaron expl\u00edcitamente que una de las razones esenciales para conferir autonom\u00eda a la Contralor\u00eda era para distinguir sus funciones y actos, que impropiamente eran calificados de administrativos. As\u00ed, el citado Informe Ponencia sobre estructura del Estado, que sirvi\u00f3 de sustento a la consagraci\u00f3n de la Contralor\u00eda como \u00f3rgano aut\u00f3nomo, se\u00f1al\u00f3 al respecto: <\/p>\n
\u201cPor lo mismo, el \u00f3rgano de control no forma parte de las entidades que controla; es aut\u00f3noma e independiente y no est\u00e1 sujeto a las directrices y pautas que pueden se\u00f1alar las que han de ser controladas, pues de lo contrario de nada servir\u00eda el control si \u00e9ste debe ejercerse conforme a los t\u00e9rminos e indicaciones que se\u00f1ale el que ha de ser fiscalizado. Simult\u00e1neamente, el Contralor no es superior jer\u00e1rquico de las entidades u organismos controlados, si lo fuere, podr\u00eda revocar directamente los actos administrativos de aquella, adem\u00e1s, como sus actos, antit\u00e9cnicamente llamados administrativos, son de naturaleza distinta, mal pueden entrar a ocupar el sitio de los que verdaderamente s\u00ed lo son en el evento remoto de que as\u00ed se procediera (subrayas no originales).6\u201d <\/p>\n
Y expl\u00edcitamente, sobre la naturaleza de los actos de la contralor\u00eda, ese mismo informe se\u00f1al\u00f3: <\/p>\n
\u201cFuncionalmente, sus actos no son legislativos, ni jurisdiccionales o administrativos. Expiden, s\u00ed, actos administrativos pero s\u00f3lo en los asuntos inherentes a su propia organizaci\u00f3n, de la misma forma que las ramas jurisdiccionales o legislativas expiden este tipo de actos, pero s\u00f3lo de manera secundaria. Para el desarrollo de su funci\u00f3n fiscalizadora, sus actos son de control de vigilancia o en otros t\u00e9rminos m\u00e1s precisos son actos fiscalizadores (subrayas no originales).7\u201d <\/p>\n
7- A pesar de su aparente fuerza, la Corte considera que los anteriores argumentos no son de recibo, pues se fundamentan en un razonamiento equ\u00edvoco, a saber, que la distinci\u00f3n entre la funci\u00f3n administrativa y las labores de control fiscal implica que la ley no puede atribuir naturaleza administrativa a las actuaciones de control desarrolladas por las contralor\u00edas. As\u00ed, el argumento de la actora puede ser resumido y formalizado de la siguiente manera: <\/p>\n
Premisa 1: Las funciones de control y de administraci\u00f3n son dos actividades diversas (CP arts 115 y 119). <\/p>\n
Premisa 2: La Constituci\u00f3n quiso distinguir esas funciones y las atribuy\u00f3 a \u00f3rganos distintos (CP arts 113, 115 y 119). <\/p>\n
Premisa 3. La Carta restringi\u00f3 entonces las contralor\u00edas a la actividad espec\u00edfica de control, por lo cual limit\u00f3 de manera expresa su acci\u00f3n administrativa exclusivamente a aquellos actos que se relacionan con su organizaci\u00f3n interna (CP . 267) <\/p>\n
Conclusi\u00f3n: Por consiguiente, los actos de las contralor\u00edas, cuando adelantan sus funciones de control, no pueden ser definidos por la ley como administrativos, pues se estar\u00edan vulnerando las anteriores premisas constitucionales. <\/p>\n
La Corte considera que las premisas del razonamiento son v\u00e1lidas pues tienen sustento en la propia Carta. Sin embargo, la conclusi\u00f3n no se desprende de ellas, ya que la inferencia, a pesar de su apariencia l\u00f3gica, es equivocada pues se basa en una ambiguedad conceptual y sem\u00e1ntica. As\u00ed, la actora identifica el sentido de la palabra \u201cadministrativo\u201d en la conclusi\u00f3n y en las premisas, ya que presupone que la definici\u00f3n legal de un acto como administrativo convierte la actuaci\u00f3n as\u00ed definida en una forma de ejercicio de una funci\u00f3n administrativa. Sin embargo, un an\u00e1lisis m\u00e1s detenido muestra que ello no es obligatoriamente as\u00ed pues el sentido de la palabra en ambos casos es diverso. En las premisas, esa expresi\u00f3n hace referencia a que la autoridad desarrolle una funci\u00f3n administrativa, mientras que en la conclusi\u00f3n, el efecto de que la ley atribuya naturaleza administrativa a un acto es permitir su impugnaci\u00f3n ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. Por ende, la definici\u00f3n de un acto de control de una entidad como \u201cadministrativo\u201d en manera alguna convierte la actuaci\u00f3n de esa entidad en una actividad de \u201cadministraci\u00f3n\u201d, esto es, de ejecuci\u00f3n administrativa o de desarrollo de una funci\u00f3n administrativa. As\u00ed, desde tiempo atr\u00e1s, la ley colombiana ha atribuido a la supervigilancia adelantada por la Procuradur\u00eda contra los funcionarios de la rama ejecutiva una naturaleza administrativa, por lo cual sus actos son impugnables ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. Sin embargo, ese hecho no implica que se confunda la funci\u00f3n disciplinaria de la Procuradur\u00eda con las labores de ejecuci\u00f3n administrativa desarrolladas por los miembros del Ejecutivo. En ese mismo orden de ideas, la atribuci\u00f3n de car\u00e1cter administrativo a una tarea de control de la Contralor\u00eda no convierte a esa entidad en un \u00f3rgano de administraci\u00f3n activa, puesto que tal definici\u00f3n tiene como \u00fanico efecto permitir la impugnaci\u00f3n de esa actuaci\u00f3n ante la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
9- La doctrina jur\u00eddica ha tenido muchas dificultades para precisar qu\u00e9 se entiende por funci\u00f3n administrativa por dos razones b\u00e1sicas. De un lado, por cuanto no es f\u00e1cil diferenciarla de las otras tareas cl\u00e1sicas del Estado, a saber de la legislaci\u00f3n y, en especial, de la funci\u00f3n judicial con la cual comparte muchos rasgos. Por ejemplo, un autor de la talla de Kelsen -y en este punto es seguido por muchos otros doctrinantes-, ha sostenido que no existe materialmente ninguna diferencia entre la labor administrativa y la labor judicial pues ambas son la producci\u00f3n de una norma singular (sentencia o decisi\u00f3n administrativa) dentro del marco de posibilidades establecido por una norma general (ley). Para Kelsen, la diferencia entre la administraci\u00f3n y la jurisdicci\u00f3n tiene razones hist\u00f3ricas y no conceptuales, y se relaciona m\u00e1s con la naturaleza de los \u00f3rganos que ejecutan el derecho: la aplicaci\u00f3n es administrativa si es desarrollada por funcionarios jer\u00e1rquicamente organizados, mientras que es judicial si los aplicadores gozan de independencia funcional. As\u00ed las cosas, seg\u00fan estas corrientes, la \u00fanica diferencia material que se puede establecer es entre la legislaci\u00f3n, que consiste en crear normas generales y abstractas, y la ejecuci\u00f3n, que produce normas individuales dentro de los marcos permitidos por la norma general. Por ello Kelsen concluye que la funci\u00f3n administrativa s\u00f3lo puede definirse residualmente, esto es, como aquella actividad del Estado que no es ni legislaci\u00f3n ni jurisdicci\u00f3n. <\/p>\n
Otros autores no comparten esos criterios pues consideran que es posible establecer criterios materiales para determinar el significado de la funci\u00f3n administrativa y diferenciarla de las labores jurisdiccionales8. Seg\u00fan estas corrientes, mientras los jueces resuelven esencialmente controversias y conflictos con base en una estricta aplicaci\u00f3n de la ley, la funci\u00f3n propiamente administrativa se relaciona con las diversas labores de ejecuci\u00f3n que, espec\u00edficamente, desarrolla la rama ejecutiva para el cumplimiento de sus fines, para lo cual se reconoce un margen de discreci\u00f3n al funcionario administrativo, quien puede entonces apreciar la conveniencia y oportunidad de la medida que toma. Habr\u00eda pues una especificidad material de la funci\u00f3n administrativa. Pero incluso para quienes aceptan esta opini\u00f3n, subsisten muchas dudas y controversias pues estas labores son muy amplias y complejas, por lo cual la doctrina suele diferenciar entre diversas formas de la actividad administrativa9. Una de las clasificaciones m\u00e1s usuales distingue tres grandes \u00f3rbitas, que son, de un lado la polic\u00eda administrativa o actividad de limitaci\u00f3n de derechos para garantizar el orden p\u00fablico; de otro lado, las labores de prestaci\u00f3n o de servicio p\u00fablico, en virtud de las cu\u00e1les la Administraci\u00f3n suministra directamente prestaciones a los particulares; y, finalmente, las labores de fomento de determinadas actividades de los particulares, por medio de incentivos o premios. Algunos consideran que esa clasificaci\u00f3n es insuficiente, pues es necesario agregar otras formas de actividad administrativa, como pueden ser las potestades sancionadoras de la administraci\u00f3n, la actividad industrial y comercial de algunos entes estatales o las labores de planificaci\u00f3n. <\/p>\n
Ahora bien, independientemente de la validez doctrinaria de las anteriores distinciones, que obviamente no corresponde a la Corte definir, esta presentaci\u00f3n es ilustrativa de lo que podr\u00edamos denominar la funci\u00f3n administrativa activa, por medio de la cual un \u00f3rgano busca realizar el derecho y cumplir sus fines y cometidos. Es pues una labor en donde los servidores p\u00fablicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele se\u00f1alar que al lado de esa administraci\u00f3n activa existe una administraci\u00f3n pasiva o de control, cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gesti\u00f3n de la Administraci\u00f3n activa10. <\/p>\n
Esta funci\u00f3n administrativa activa es esencial y propia de la rama ejecutiva, pero no es exclusiva de ella, pues en los otros \u00f3rganos del Estado tambi\u00e9n es necesario que los servidores p\u00fablicos adelanten actividades de ejecuci\u00f3n para que la entidad pueda cumplir sus fines. As\u00ed, los jueces y congresistas deben nombrar subalternos y ordenar gasto, que son labores t\u00edpicas de ejecuci\u00f3n administrativa. <\/p>\n
10- Conforme al anterior an\u00e1lisis, para la Corte es claro que cuando el art\u00edculo 267 de la Constituci\u00f3n establece que las contralor\u00edas s\u00f3lo ejercen aquellas funciones administrativas inherentes a su organizaci\u00f3n, la norma constitucional se refiere a la administraci\u00f3n activa, esto es al desarrollo de labores de ejecuci\u00f3n propias para el cumplimiento de los fines de la entidad. En efecto, un an\u00e1lisis sistem\u00e1tico de las disposiciones constitucionales y de los propios debates en la Asamblea muestra que la voluntad del Constituyente fue evitar ante todo la coadministraci\u00f3n por los \u00f3rganos de control, por lo cual quiso distinguir, sobre todo en materia de gasto, la funci\u00f3n ejecutiva administrativa (ordenaci\u00f3n del gasto) de la funci\u00f3n de control (verificaci\u00f3n de su legalidad y eficacia y eficiencia de gesti\u00f3n). As\u00ed, no s\u00f3lo el art\u00edculo 119 atribuye a esa entidad la \u201cvigilancia de la gesti\u00f3n fiscal\u201d sino que, adem\u00e1s, el citado informe ponencia sobre la estructura del Estado, tantas veces mencionado por la actora y por los intervinientes que coadyudan la demanda, luego de se\u00f1alar que los actos de la Contralor\u00eda no deber\u00edan ser calificados de \u201cadministrativos\u201d, aclara el sentido de esa precisi\u00f3n, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201cEn todo caso, la funci\u00f3n fiscalizadora ejercida por \u201clos organismos de vigilancia o supervisi\u00f3n financiera, contable o fiscal, de ninguna manera puede llegar a detentar poderes capaces de causar interferencia o determinar coparticipaci\u00f3n en la actividad administrativa. En otros t\u00e9rminos: en ning\u00fan caso las agencias de control de la gesti\u00f3n puramente fiscal de la administraci\u00f3n, pueden llegar a constituir paralelamente a \u00e9sta un aparato de coadministraci\u00f3n, pues en tal caso el poder de decisi\u00f3n administrativa, l\u00f3gicamente se desplazar\u00eda irremediablemente hacia el coadministrador-contralor, el cual reunir\u00eda en sus manos no s\u00f3lo la llave de la supervigilancia de gastos, sino tambi\u00e9n los poderes de ordenador del gasto, que al fin de cuentas no podr\u00eda hacerse sin su voluntad y benepl\u00e1cito. <\/p>\n
Por ello, y para evitar la llamada dictadura de los contralores, supervisores y auditores, mucho m\u00e1s grave que el de los administradores o gobernantes, es por lo que todos los ordenamientos civilizados trazan una determinaci\u00f3n tajante entre la capacidad ordenadora del gasto y la competencia supervisora del mismo. Se aspira que \u00e9sta, en ning\u00fan caso, pueda invadir la \u00f3rbita de aquella, ideal que apenas corresponde al orden natural de las cosas y que no siempre, infortunadamente, es logrado en la realidad. Ni aun los sistemas de mayor rigidez, ya bastante escasos, como el colombiano, que establecen el llamado control preventivo, pueden favorecer un esquema de supervisi\u00f3n que vaya a implicar veto a la capacidad decisoria y dispositiva de los administradores. Semejante disposici\u00f3n desplazar\u00eda los poderes plenos de la administraci\u00f3n hacia el organismo contralor, dando origen a una confusi\u00f3n de funciones verdaderamente ins\u00f3lita en que los entes jur\u00eddica y pol\u00edticamente responsables de administrar, se ver\u00edan detenidos en su actividad administrativa por una agencia de simple vigilancia a la cual el ordenamiento no le confiere ni poder ni responsabilidad alguna sobre la funci\u00f3n administrativa, y que en consecuencia, careciendo de aptitud legal para acometerla, es por ello, al mismo tiempo, jur\u00eddica y pol\u00edticamente irresponsable de los actos u omisiones propios de la administraci\u00f3n. La Constituci\u00f3n adopta el principio de la no intervenci\u00f3n de la Contralor\u00eda en las actividades de la administraci\u00f3n, al disponer en el inciso 2\u00ba del art. 59 que \u201cla Contralor\u00eda no ejercer\u00e1 funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizaci\u00f3n\u201d. Este mandato, que es determinante, y que por serlo, no se presta a dubitaciones de ning\u00fan g\u00e9nero, ni a interpretaciones casu\u00edsticas, est\u00e1 en vigor (subrayas no originales)11.\u201d <\/p>\n
Por consiguiente, es claro que, en los t\u00e9rminos de la Constituci\u00f3n, las contralor\u00edas, en relaci\u00f3n con los \u00f3rganos que vigilan, no ejercen una funci\u00f3n propiamente administrativa, pues no ordenan ni ejecutan gasto, sino que desarrollan un control posterior de la gesti\u00f3n administrativa activa. Igualmente es evidente que la Carta quiso distinguir entre las actividades de control -como el control fiscal y el disciplinario- y la funci\u00f3n administrativa propiamente dicha, esto es, la ejecuci\u00f3n administrativa, radicada primariamente en el Ejecutivo y subsidiariamente en los otros \u00f3rganos de Estado Un obvio interrogante surge: \u00bfsignifica entonces que los actos de la contralor\u00eda, por no ser producto de una ejecuci\u00f3n administrativa, no pueden ser de naturaleza administrativa, sino de otro car\u00e1cter? <\/p>\n
El sentido de la distinci\u00f3n entre acto administrativo y acto jurisdiccional. <\/p>\n
11- Para responder a esa pregunta, la Corte debe estudiar qu\u00e9 sentido tiene que la ley atribuya a un acto singular de un determinado \u00f3rgano estatal una naturaleza administrativa. Ahora bien, esa caracterizaci\u00f3n tiene como consecuencia, entre otras cosas, que \u00e9ste, por oposici\u00f3n a los actos jurisdiccionales, no tiene la fuerza de cosa juzgada, pues no s\u00f3lo es revocable y modificable por la propia administraci\u00f3n, como es obvio, dentro de ciertas condiciones sino que, adem\u00e1s, puede ser revisado por las autoridades judiciales, en virtud del principio de legalidad. Por el contrario, el acto jurisdiccional, una vez ejecutoriado, es definitivo, pues tiene la virtud de la cosa juzgada. Por eso, amplios sectores de la moderna doctrina jur\u00eddica consideran que si bien es muy dif\u00edcil encontrar elementos sustantivos que distingan un acto administrativo de uno jurisdiccional, pues ambos en el fondo son la producci\u00f3n de una norma singular dentro del marco de posibilidades establecido por una norma general, lo cierto es que existen elementos formales que permiten establecer una diferencia entre ambos tipos de actos12. De un lado, por sus efectos, pues el acto administrativo no goza de fuerza de cosa juzgada mientras que el jurisdiccional es definitivo, por lo cual el primero puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista una situaci\u00f3n jur\u00eddica consolidada, mientras que el acto jurisdiccional, una vez resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, es irrevocable. De otro lado, estos actos tambi\u00e9n se diferencian por la naturaleza de sujeto que los emite, pues s\u00f3lo puede producir actos judiciales un funcionario que tenga las caracter\u00edsticas de predeterminaci\u00f3n, autonom\u00eda, independencia e inamovilidad propia de los jueces, En efecto, lo propio del juez es que no s\u00f3lo deber estar previamente establecido por la ley (juez natural) sino que, adem\u00e1s, debe ser ajeno a las partes en la controversia (imparcial), s\u00f3lo est\u00e1 sujeto al derecho y no a instrucciones de sus superiores o de los otros poderes (independiente), y goza de una estabilidad suficiente para poder ejercer su independencia y autonom\u00eda (inamovilidad)13. Por el contrario, el funcionario administrativo carece de algunos de esos rasgos. <\/p>\n
12- Ahora bien, al lado de los actos singulares administrativos y judiciales, \u00bfes posible pensar en otro tipo de actos con una naturaleza diversa, como lo proponen el actor y algunos intervinientes al caracterizar las decisiones en los juicios fiscales como actos inquisitivos de control? La Corte considera que esa diferenciaci\u00f3n puede ser \u00fatil acad\u00e9micamente, pero no tiene relevancia constitucional, mientras que la distinci\u00f3n entre acto administrativo y acto jurisdiccional, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en el anterior fundamento de esta sentencia, tiene gran importancia a la luz de los valores del ordenamiento. En efecto, en el Estado de derecho existe en este campo una tensi\u00f3n permanente entre dos principios. De un lado, el r\u00e9gimen constitucional se estructura sobre la idea de que todo acto estatal debe tener control, a fin de impedir la arbitrariedad. Sin embargo, la absolutizaci\u00f3n del imperativo de control tiene efectos contraproducentes, ya que implica no s\u00f3lo que todo acto debe ser revisable, sino que, a su vez, la actividad de control debe tambi\u00e9n estar sujeta a una nueva revisi\u00f3n, con lo cual los conflictos se vuelven interminables. Por ello, el Estado de derecho implica tambi\u00e9n la idea de que toda controversia debe tener un final, pues de no ser as\u00ed, tampoco habr\u00eda justicia, ya que toda soluci\u00f3n ser\u00eda provisional y estar\u00eda sujeta a revisiones ulteriores, con lo cual el derecho dejar\u00eda de cumplir la funci\u00f3n pacificadora que le es consustancial. \u00bfC\u00f3mo compatibilizar entonces el control a las autoridades con la necesidad de que el ordenamiento establezca un fin a las controversias? <\/p>\n
La respuesta dada por el constitucionalismo al anterior interrogante es la invenci\u00f3n de la autonom\u00eda y la independencia judicial. En efecto, la independencia no es una garant\u00eda en beneficio del funcionario sino del ciudadano, pues se considera que el juez, al actuar exclusivamente con base en el derecho y gozar de independencia funcional, re\u00fane los requisitos para que sus determinaciones, una vez decididos los recursos de ley, puedan ser definitivas, esto es, hacer tr\u00e1nsito a cosa juzgada, ya que se pueden presumir conformes al ordenamiento. <\/p>\n
En ese orden de ideas, desde el punto de vista constitucional, la distinci\u00f3n entre acto administrativo y acto jurisdiccional es en el fondo el car\u00e1cter definitivo o no de la decisi\u00f3n tomada por la autoridad estatal. As\u00ed, la ley puede atribuir fuerza de cosa juzgada a actos jur\u00eddicos proferidos por autoridades que re\u00fanan los requisitos propios de un juez, esto es, que sean imparciales, independientes e inamovibles, mientras que vulnerar\u00eda el principio seg\u00fan el cual todo acto estatal debe ser controlado que se diera esa misma fuerza a los actos de funcionarios organizados en una estructura administrativa, de suerte que se encuentran sometidos a instrucciones de sus superiores. <\/p>\n
13- El anterior examen muestra que si bien, en general, todo ejercicio de una funci\u00f3n administrativa, en el sentido de ejecuci\u00f3n administrativa, se hace por medio de actos administrativos, por el contrario no todos los actos administrativos son expresi\u00f3n de una funci\u00f3n administrativa, ya que pueden desarrollar otras funciones del Estado, como las funciones de control o de organizaci\u00f3n electoral. Por ende, no es incompatible con la autonom\u00eda de las funciones de control que sus actos sean calificados por la ley como administrativos, pues ello no confiere naturaleza administrativa a la actuaci\u00f3n del \u00f3rgano sino que simplemente se\u00f1ala que, debido a la ausencia de los requisitos de imparcialidad, independencia e inamovilidad de los funcionarios que los emiten, estos actos no son definitivos, pues pueden ser revisados por los jueces en cuesti\u00f3n. Por el contrario, si tales funcionarios re\u00fanen las calidades propias de un juez, bien puede el ordenamiento conferirle efectos definitivos, estos es, jurisdiccionales a su decisi\u00f3n. Es m\u00e1s, la propia Carta y la jurisprudencia de la Corte muestran con claridad esa diferencia en materia de control disciplinario: as\u00ed, las decisiones de la Procuradur\u00eda o de los superiores jer\u00e1rquicos del investigado son administrativas, mientras que los fallos del Consejo Superior de la Judicatura son judiciales, y eso a pesar de que en todos los casos se trata del desarrollo de una funci\u00f3n de control disciplinario. <\/p>\n
Naturaleza de los juicios fiscales, revisi\u00f3n por la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa y autonom\u00eda de la Contralor\u00eda. <\/p>\n
14- Conforme a lo anterior, es claro que la Constituci\u00f3n no prohibe que se atribuya naturaleza administrativa a los actos de control de las contralor\u00edas, siempre y cuando eso no se traduzca en una coadministraci\u00f3n por parte de esas entidades, ni en una vulneraci\u00f3n de la autonom\u00eda misma de los \u00f3rganos de control. En este punto, la Corte Constitucional coincide con los criterios adelantados por la Corte Suprema cuando ejerc\u00eda el control constitucional, al amparo de la Carta derogada. En efecto, desde sus primeras decisiones al respecto, ese tribunal estableci\u00f3 con claridad la especificidad de las funciones de fiscalizaci\u00f3n de la contralor\u00eda y su diferencia con las funciones de administraci\u00f3n activa del Ejecutivo. As\u00ed, en una sentencia de 1924, cuando la contralor\u00eda no ten\u00eda a\u00fan rango constitucional sino meramente legal, la Corte Suprema se\u00f1al\u00f3 al respecto: <\/p>\n
\u201cPero el Departamento de Contralor\u00eda no tiene funciones relativas a la administraci\u00f3n de cosa p\u00fablica, entendiendo por administraci\u00f3n de la cosa p\u00fablica, entendiendo por administraci\u00f3n el gobierno de \u00e9sta, la cual, ejercida por el Presidente de la Rep\u00fablica, llega hasta la ejecuci\u00f3n de actos de disposici\u00f3n. Considerando en conjunto el Departamento de Contralor\u00eda, no ha sido creado para otra que para fiscalizar la administraci\u00f3n confiada al Presidente de la Rep\u00fablica de modo directo o indirecto. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
Las funciones sobre examen y fenecimiento de cuentas que en todo tiempo han correspondido a la Corte de Cuentas, son de fiscalizaci\u00f3n de la administraci\u00f3n de la cosa p\u00fablica en manera alguna actos de administraci\u00f3n. Como el Presidente de la Rep\u00fablica solamente est\u00e1 encargado de la administraci\u00f3n, es claro que al asign\u00e1rsele al Contralor aquellas funciones no se le arrebatan al Presidente las que \u00e9l tiene emanadas de la Constituci\u00f3n.14\u201d <\/p>\n
En ese mismo orden de ideas, en decisiones ulteriores, la Corte Suprema reconoci\u00f3 que las funciones de control ejercidas por la Contralor\u00eda no pod\u00edan ser calificadas de administrativas, en el sentido de ejecuci\u00f3n administrativa activa, pues tienen otra naturaleza15. Sin embargo, en manera alguna, la Corte Suprema dedujo de esa tesis que esos actos no eran administrativos, y por ende no pod\u00edan ser impugnados ante la jurisdicci\u00f3n contenciosa administrativa. Y es que ha sido perfectamente claro en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano que estos actos de la Contralor\u00eda se encuentran sujetos a control judicial. As\u00ed, el art\u00edculo 7\u00ba de la Ley 42 de 1923 consagraba la facultad del Consejo de Estado de revisar las actuaciones del Contralor en ejercicio de sus facultades legales. As\u00ed mismo, la Ley 77 de 1926 otorg\u00f3 a los tribunales contenciosos la competencia para revisar la legalidad de los actos de fenecimiento de los contralores territoriales. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, los procesos de responsabilidad fiscal tienen claro sustento constitucional. As\u00ed, la Carta se\u00f1ala que corresponde a la Contralor\u00eda proteger el buen manejo de los fondos p\u00fablicos, atribuci\u00f3n que incluye la posibilidad de adelantar juicios fiscales como los previstos por la norma impugnada (CP art. 268 ord. 5\u00ba). En anterior oportunidad, esta Corporaci\u00f3n analiz\u00f3 en detalle las caracter\u00edsticas espec\u00edficas del proceso de responsabilidad fiscal16. La Corte se\u00f1al\u00f3 entonces que los juicios fiscales tienen esencialmente una naturaleza resarcitoria, pues se busca que el funcionario repare el da\u00f1o causado al erario p\u00fablico por su conducta dolosa o culposa. La sentencia precis\u00f3 entonces al respecto: <\/p>\n
\u201cDe este modo, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaraci\u00f3n jur\u00eddica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor p\u00fablico o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gesti\u00f3n fiscal que ha realizado y que est\u00e1 obligado a reparar el da\u00f1o causado al erario p\u00fablico, por su conducta dolosa o culposa. <\/p>\n
Para la estimaci\u00f3n del da\u00f1o debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse, debe considerarse que aqu\u00e9l ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinaci\u00f3n del monto del da\u00f1o, por consiguiente, ha de establecerse no s\u00f3lo la dimensi\u00f3n de \u00e9ste, sino que debe examinarse tambi\u00e9n si eventualmente, a pesar de la gesti\u00f3n fiscal irregular, la administraci\u00f3n obtuvo o no alg\u00fan beneficio.\u201d <\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, esta Corte ha se\u00f1alado que la Contralor\u00eda, si bien es un \u00f3rgano aut\u00f3nomo, no es aut\u00e1rquico y se encuentra sometido a controles y, en especial, al principio de legalidad17. Por ende, es claro \u201cque la regulaci\u00f3n del proceso de responsabilidad fiscal corresponde a7l legislador, conforme a los arts. 6, 29, 121, 124, 150-23 de la Constituci\u00f3n18\u201d, por lo cual en principio nada se puede objetar a que el Congreso regule la naturaleza de estos procesos y les atribuya car\u00e1cter administrativo. <\/p>\n
Por todo lo anterior, la eventual revisi\u00f3n por la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo no puede ser entendida como un desconocimiento de la autonom\u00eda de ese \u00f3rgano de control, sino como una consecuencia del principio de que en un Estado de derecho no puede haber acto estatal sin control. Es m\u00e1s, la estructura misma de la Contralor\u00eda, esto es, su organizaci\u00f3n jer\u00e1rquica y administrativa, es congruente con la necesidad de que sus actuaciones puedan ser impugnadas ante un \u00f3rgano que re\u00fana las calidades propias de los funcionarios judiciales, como la jurisdicci\u00f3n de lo contencioso administrativo. <\/p>\n
Decisiones a tomar. <\/p>\n
15- La Corte reitera entonces sus criterios sobre la naturaleza esencialmente administrativa de los procesos de responsabilidad fiscal, por lo cual no encuentra ninguna objeci\u00f3n constitucional contra las expresiones impugnadas. Sin embargo, resultaba imposible estudiar los apartes acusados en forma aislada pues \u00e9stos forman una unidad de sentido con los incisos correspondientes de los art\u00edculos 80 y 81 de la Ley 42 de 1993. <\/p>\n
As\u00ed, la expresi\u00f3n \u201cSi el acto administrativo\u201d del art\u00edculo 80 hace referencia al acto que da apertura al juicio fiscal y precisa que si \u00e9ste no se hubiera podido notificar personalmente, una vez transcurrido el t\u00e9rmino para su notificaci\u00f3n por edicto, la Contralor\u00eda designar\u00e1 un apoderado de oficio para que represente al presunto responsable en el juicio. La Corte no encuentra ninguna objeci\u00f3n a ese mecanismo, siempre y cuando se entienda que la expresi\u00f3n \u201cpresunto responsable\u201d debe ser interpretada de conformidad con la presunci\u00f3n de inocencia consagrada en la Carta (CP art. 29). Esto significa que no puede considerarse que la ley ha establecido una presunci\u00f3n de culpabilidad, pues en tal caso podr\u00eda vulnerar la Constituci\u00f3n, sino que la norma se est\u00e1 refiriendo a la persona investigada, esto es a un eventual responsable, frente al cual la Contralor\u00eda debe comprobar que efectivamente ha ocasionado un da\u00f1o al erario p\u00fablico por su conducta dolosa o culposa. En tal entendido, la Corte considera que ese inciso es constitucional, y as\u00ed se declarar\u00e1 en la parte resolutiva de esta sentencia. <\/p>\n
Por su parte, la expresi\u00f3n \u201cy acciones de ley\u201d del art\u00edculo 81 hace referencia a la procedencia de los recursos contenciosos contra el fallo con responsabilidad fiscal, que puede dictarse, terminado el proceso, por medio de providencia motivada que debe notificarse a los interesados en la forma y t\u00e9rminos que establece el C\u00f3digo Contencioso Administrativo. Ninguna objeci\u00f3n encuentra la Corte contra esa regulaci\u00f3n. Siempre y cuando se entienda, tal y como lo precis\u00f3 la sentencia SU-620 de 1996 que la condena en estos juicios necesita de la prueba de la existencia del da\u00f1o al erario p\u00fablico debido la conducta dolosa o culposa del agente. En tal entendido, la Corte declarar\u00e1 igualmente la constitucionalidad de los incisos primero y segundo del art\u00edculo 81 de esa ley. <\/p>\n
Control constitucional y actualizaci\u00f3n de una rama de la legislaci\u00f3n <\/p>\n
19- Por \u00faltimo la Corte precisa que las anteriores declaraciones de exequibilidad no significan que esta Corporaci\u00f3n no reconozca que la particular naturaleza de los juicios fiscales amerita una mejor comprensi\u00f3n por la doctrina y un m\u00e1s adecuado desarrollo legal. Sin embargo, esos son aspectos que no corresponde adelantar al juez constitucional, por lo cual no es de recibo la petici\u00f3n de uno de los intervinientes, seg\u00fan la cual la Corte deber\u00eda completar las insuficiencias de la ley en materia de procesos de responsabilidad fiscal. ya que no es funci\u00f3n de este tribunal completar los vac\u00edos ni resolver las contradicciones de una determinada rama de la legislaci\u00f3n, como puede ser el derecho fiscal. En efecto, y tal y como recientemente lo ha reiterado esta Corporaci\u00f3n19, la tarea b\u00e1sica del tribunal constitucional en una democracia constitucional, como guardi\u00e1n de la integridad y supremac\u00eda de la Carta (CP art. 241), sigue siendo la de expulsar del ordenamiento las normas inconstitucionales producidas por el legislador ordinario o extraordinario ya que s\u00f3lo excepcionalmente puede efectuar un desarrollo directo de las disposiciones constitucionales. En efecto, una cosa es que la Constituci\u00f3n sea una norma directamente aplicable por los jueces, imperativo que se desprende claramente del art\u00edculo 4\u00ba superior, y otra muy diferente, que corresponda a la Corte Constitucional -como lo sugiere uno de los intervinientes- actualizar la legislaci\u00f3n, lo cual desborda claramente las funciones de este tribunal. Adem\u00e1s, para realizar los cambios legislativos, la propia Constituci\u00f3n ha conferido a los ciudadanos amplios mecanismos de participaci\u00f3n pol\u00edtica. <\/p>\n
Ahora bien, la Corte no niega que, en caso de que existan, es menester corregir esos defectos de regulaci\u00f3n que puedan existir en materia de procesos de responsabilidad fiscal. Sin embargo, esa actualizaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n fiscal no puede hacerse por medio del control constitucional de las leyes, pues para tal efecto la Carta prev\u00e9 otras instancias. As\u00ed, por medio del proceso pol\u00edtico se pueden desechar o reformar las normas que se consideren inconvenientes, caducas o incompletas. Igualmente, muchas de las eventuales contradicciones normativas pueden ser resueltas, por v\u00eda de interpretaci\u00f3n, por las autoridades encargadas de aplicar las leyes en casos concretos, quienes podr\u00e1n determinar cu\u00e1l es la norma vigente en determinado punto, para lo cual existen cl\u00e1sicas reglas de soluci\u00f3n de conflictos entre disposiciones, como ley posterior deroga ley anterior o la norma especial se debe preferir a la norma general. O igualmente se pueden completar los eventuales vac\u00edos legislativos por medio de procedimientos de integraci\u00f3n normativa, como la analog\u00eda, o aplicando la doctrina constitucional. Por esa v\u00eda pueden resolverse muchos de los eventuales conflictos o vac\u00edos normativos que puedan existir en esta \u00e1rea del derecho. Por ejemplo, sobre la falta de regulaci\u00f3n de la caducidad en estos procesos, esta Corte ya hab\u00eda establecido con suma claridad: <\/p>\n
\u201cSi el t\u00e9rmino de caducidad de dos a\u00f1os lo establece la ley para la acci\u00f3n de reparaci\u00f3n directa enderezada contra el Estado y cuyo objeto es el de deducir su responsabilidad por un hecho, omisi\u00f3n u operaci\u00f3n suya (C.C.A, art. 136), el mismo t\u00e9rmino deber\u00e1 predicarse mutatis mutandis de la iniciaci\u00f3n del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal y que apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de la responsabilidad fiscal de las personas que han manejado los intereses patrimoniales del Estado. Lo anterior no es \u00f3bice para que los autores de las operaciones fraudulentas o irregulares puedan ser objeto de investigaci\u00f3n y sanci\u00f3n penal y que, en este caso, la entidad respectiva obtenga la correspondiente indemnizaci\u00f3n.\u201d <\/p>\n
<\/p>\n
El ordenamiento jur\u00eddico prev\u00e9 entonces formas de actualizaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n, por lo cual no se puede trasladar al tribunal constitucional la soluci\u00f3n de problemas que deben ser enfrentados por otras autoridades, o por los propios ciudadanos mediante los mecanismos de participaci\u00f3n previstos por la Carta. <\/p>\n
VIII. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES el inciso primero del art\u00edculo 80 y los incisos primero y segundo del art\u00edculo 81 de la Ley 42 de 1993 \u201csobre organizaci\u00f3n del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen\u201d, en los t\u00e9rminos de esta sentencia. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
CARMENZA ISAZA DE G\u00d3MEZ ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrada Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sentencia C-167 de 1995. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
2 Sentencia C-100 de 1996. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 6 <\/p>\n
3 Cf Hernando Herrera et al. “Informe Ponencia sobre Estructura del Estado” en Gaceta Constitucional No 59, p 10. <\/p>\n
4 Sentencia C-167 de 1995. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
5 Ver, entre otras, las sentencias C-527 de 1994 y C-100 de 1996. <\/p>\n
6 Cf Hernando Herrera et al. “Informe Ponencia sobre Estructura del Estado” en Gaceta Constitucional No 59, p 10. <\/p>\n
7 Ibidem. <\/p>\n
8 Sobre estos criterios, ver entre otros, Juan Francisco Linares. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Astrea, 1986, pp 149 y ss. <\/p>\n
9 Al respecto ver, entre otros, Ram\u00f3n Parada. Derecho Administrativo. Madrid, Marcial Pons, 1991, Tomo I, Cap\u00edtulo XI. Jos\u00e9 Bermejo Vega. Derecho Administrativo. Parte especial. Madrid: Civitas, 1994, cap\u00edtulo 1\u00ba. <\/p>\n
10 Sobre esta distinci\u00f3n, ver Jos\u00e9 Roberto Dromi. Instituciones de derecho administrativo. Buenos Aires: Astrea, 1983, pp 170 y ss. Ver igualmente Juan Fransisco Linares. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Astrea, 1986, pp 179 y ss. <\/p>\n
11 Hernando Herrera et al. “Informe Ponencia sobre Estructura del Estado” en Gaceta Constitucional No 59, p 10 <\/p>\n
12 Sobre este punto, en la doctrina internacional, ver Hans Kelsen. Teor\u00eda General del derecho y del Estado. M\u00e9xico: Utaria, 1950, p 288 y ss. Ver igualmente Y en la doctrina nacional, ver Leopoldo Uprimny. \u201cLa ambig\u00fcedad e inconveniencia de los t\u00e9rminos \u00b4jursidicci\u00f3n\u00b4, \u00b4funci\u00f3n jurisdiccional\u00b4y \u00b4rama jurisdiccional del poder p\u00fablico\u201d en Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Bogot\u00e1: enero, junio de 1997, No 215-216-217, pp 376 y ss, y 409 y ss. <\/p>\n
13 Sobre las garant\u00edas org\u00e1nicas que debe tener un juez para cumplir sus funciones, ver, entre otros, Luigi Ferrajoli. Derecho y raz\u00f3n. Madrid: Trotta, 1995, pp apartado 40. <\/p>\n
14 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 9 de agosto de 1924. MP Ram\u00f3n Rodr\u00edguez Riago. Gaceta Judicial. Tomo XXXI, pp 31 y 32. <\/p>\n
15 Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 45 del 8 de junio de 1982. MP Manuel Gaona Cruz. Consideraci\u00f3n de la Corte Segunda Punto 4 en Gaceta Judicial No 2409, ppo 300 y 301. <\/p>\n
16 Ver sentencia SU-620\/96. Consideraci\u00f3n de la Corte No 6. <\/p>\n
17 Ver, por ejemplo, las sentencias C-572 de 1995, C-272\/96 y C-315 de 1997 <\/p>\n
18 Sentencia SU- 620 de 1996. Consideraci\u00f3n de la Corte 5.2 <\/p>\n
19 Ver sentencia C-126 de 1998. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamentos jur\u00eddicos 29 y 30. <\/p>\n
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C-189-98 Sentencia C-189\/98 PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES\/AUTONOMIA DE CONTRALORIAS La consagraci\u00f3n de ramas del poder y de \u00f3rganos aut\u00f3nomos se lleva a cabo “con el prop\u00f3sito no s\u00f3lo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino tambi\u00e9n, para que esas competencias as\u00ed determinadas, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3508","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3508","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3508"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3508\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3508"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3508"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3508"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}