C-298-98<\/p>\n
Sentencia C-298\/98 <\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Procedencia <\/p>\n
La unidad normativa procede tambi\u00e9n cuando no es posible pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano sin estudiar otros aspectos que le est\u00e1n \u00edntimamente ligados y cuya regulaci\u00f3n aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad. Ahora bien, en este caso, no es posible analizar la demanda del actor sin estudiar el alcance concreto de la expresi\u00f3n “se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la Ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella”, puesto que el cargo central del actor es que esa norma org\u00e1nica prohibe la modificaci\u00f3n de las leyes que hayan creado contribuciones parafiscales. Cuando la Corte, con fundamento en esta figura, extiende los alcances de su sentencia a art\u00edculos que no fueron acusados, es indudable que se afecta la participaci\u00f3n ciudadana en los procesos de control constitucional, ya que los ciudadanos no han tenido la oportunidad de impugnar pero tampoco de defender esas disposiciones. Por ende la regla de la unidad normativa, si bien es necesaria para un adecuado ejercicio del control constitucional, en ocasiones no permite un debate ciudadano de las normas declaradas inexequibles o cuya constitucionalidad se condiciona por la Corte, pues s\u00f3lo en la sentencia esta Corporaci\u00f3n precisa que su pronunciamiento se extiende a normas diversas de las expresamente se\u00f1aladas por el demandante. <\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Implicaciones en la participaci\u00f3n ciudadana <\/p>\n
La Corte concluye que el art\u00edculo 13 del decreto 2067 de 1991 faculta al magistrado sustanciador a invitar a entidades p\u00fablicas y privadas, y a la ciudadan\u00eda en general, a pronunciarse sobre distintos aspectos relacionados con el control ejercido por esta Corporaci\u00f3n. Por ende, y con el fin de armonizar lo m\u00e1s posible la regla de la unidad normativa y la participaci\u00f3n ciudadana en el control constitucional, debe entenderse que ese art\u00edculo puede ser utilizado en los casos en que la Corte o el magistrado sustanciador consideran que es muy posible que el pronunciamiento de fondo pueda extenderse, en funci\u00f3n de la regla de unidad normativa, a disposiciones distintas a las demandadas por el actor. En efecto, la aplicaci\u00f3n de ese art\u00edculo en esos casos no desconoce el tenor literal del mismo y en cambio potencia la participaci\u00f3n ciudadana en los procesos de control, sin afectar en nada su eficacia, ya que, conforme a ese mismo art\u00edculo, esas invitaciones no interrumpen los t\u00e9rminos del juicio ante la Corte. La Corte aclara que este tipo de invitaciones, que son procedentes en algunos casos para potenciar la participaci\u00f3n ciudadana, en manera alguna deben ser entendidas como una forma de prejuzgamiento sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas, ya que el pronunciamiento de fondo de esta Corporaci\u00f3n s\u00f3lo se efect\u00faa en la sentencia. <\/p>\n
RECURSOS PARAFISCALES-Naturaleza <\/p>\n
Los recursos parafiscales son contribuciones obligatorias impuestas con base en el poder fiscal del Estado, por lo cual se encuentran sometidas al principio de legalidad. Por ello la Ley debe fijar con precisi\u00f3n los hechos generadores, las bases gravables, las tarifas y los sujetos activos y pasivos de estas contribuciones. Las contribuciones parafiscales tienen una naturaleza excepcional y unos caracteres que las distinguen, en especial por cuanto no afectan gen\u00e9ricamente a todas las personas con igual capacidad de pago, ya que la ley obliga s\u00f3lo a un grupo de personas a efectuar la cuota. <\/p>\n
LEY POSTERIOR-S\u00ed puede modificar ley que cre\u00f3 contribuci\u00f3n parafiscal <\/p>\n
No es admisible el cargo del actor, seg\u00fan el cual una ley posterior no puede modificar la ley que cre\u00f3 una determinada contribuci\u00f3n parafiscal, ya que esa interpretaci\u00f3n puramente literal del art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto es contraria a la Carta, por afectar las potestades legislativas del Congreso. <\/p>\n
UNIDAD NORMATIVA-Procedencia cuando se deben estudiar otros aspectos normativos <\/p>\n
La unidad normativa procede tambi\u00e9n cuando no es posible pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano sin estudiar otros aspectos normativos que le est\u00e1n \u00edntimamente ligados y cuya regulaci\u00f3n aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad. Ahora bien, en este caso, no era posible analizar la demanda del actor sin estudiar el alcance concreto de la expresi\u00f3n mencionada en el art\u00edculo 29 del estatuto org\u00e1nico del presupuesto, puesto que el cargo central era que esa norma org\u00e1nica prohib\u00eda la modificaci\u00f3n de las leyes que hubieran creado contribuciones parafiscales. <\/p>\n
APORTES AL SENA-Naturaleza\/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Regulaci\u00f3n de la destinaci\u00f3n <\/p>\n
Los ingresos que recibe el SENA correspondientes a los aportes sobre las n\u00f3minas configuran contribuciones parafiscales. Eso es as\u00ed, por cuanto, tales ingresos re\u00fanen las caracter\u00edsticas propias de esas cuotas. El art\u00edculo impugnado en el fondo no modifica las orientaciones generales del SENA sino que establece una prioridad en los programas desarrollados por sus centros de capacitaci\u00f3n, pues ordena que al menos un 20% de esos dineros sea invertido en programas de competitividad y desarrollo tecnol\u00f3gico productivo. La modificaci\u00f3n introducida por el precepto acusado se ajusta a la Carta, pues no s\u00f3lo la orientaci\u00f3n de esos programas tiene sustento constitucional, ya que es deber del Estado promover la competitividad, la productividad y la formaci\u00f3n tecnol\u00f3gica de los trabajadores sino que, adem\u00e1s, se mantiene el nexo entre sector gravado y destinaci\u00f3n de la cuota, que debe existir en toda contribuci\u00f3n parafiscal. En efecto, es claro que los empresarios ser\u00e1n claros beneficiarios de estos programa de competitividad y desarrollo tecnol\u00f3gico productivo. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1897 <\/p>\n
Norma acusada: Art\u00edculo 16 (parcial) de la Ley 344 de 1996, \u201cpor la cual se dictan normas tendientes a la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
Demandante: Francisco Javier Andrade D\u00edaz. <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
Implicaciones de la posibilidad de una unidad normativa en la participaci\u00f3n ciudadana en el control constitucional de las leyes. <\/p>\n
Principio de legalidad y regulaci\u00f3n de la destinaci\u00f3n de las contribuciones parafiscales. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, diez y siete (17) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Alfredo Tulio Beltr\u00e1n Sierra, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
El ciudadano Francisco Javier Andrade D\u00edaz presenta demanda de inconstitucionalidad contra los dos primeros incisos del art\u00edculo 16 de la Ley 344 de 1996, la cual fue radicada con el n\u00famero D-1897. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISI\u00d3N. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el art\u00edculo 16 de la Ley 344 de 1996 y se subrayan los apartes demandados: <\/p>\n
LEY 344 DE 1996 <\/p>\n
POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS TENDIENTES A LA RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO, SE CONCEDEN UNAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS Y SE EXPIDEN OTRAS DISPOSICIONES <\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
(…) <\/p>\n
ARTICULO 16. De los ingresos correspondientes a los aportes sobre las n\u00f3minas de que trata el numeral cuarto del art\u00edculo 30 de la Ley 119 de 1994, el servicio Nacional de aprendizaje, SENA, destinar\u00e1 un 20% de dichos ingresos para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnol\u00f3gico productivo. <\/p>\n
El SENA ejecutar\u00e1 directamente estos programas a trav\u00e9s de sus centros de formaci\u00f3n profesional o podr\u00e1 realizar convenios en aquellos casos en que se requiera la participaci\u00f3n de otras entidades o centros de desarrollo tecnol\u00f3gico. <\/p>\n
PARAGRAFO. El director del SENA har\u00e1 parte del consejo Nacional de ciencia y Tecnolog\u00eda y el director de Colciencias formar\u00e1 parte del consejo directivo del SENA. <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
El actor considera que la norma demandada viola el art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n. Seg\u00fan su criterio, el Congreso est\u00e1 sometido a las leyes org\u00e1nicas que regulan, entre otras, la preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto. Ahora bien, el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), al definir las contribuciones parafiscales, establece literalmente que \u201cel manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la Ley que los crea y se destinar\u00e1n solo al objeto previsto en ella\u201d. Por consiguiente, concluye el demandante, que \u201clas rentas parafiscales deben manejarse, administrarse y ejecutarse exclusivamente en la forma dispuesta en la Ley que las cre\u00f3\u201d, por lo cual no puede una ley posterior alterar su destinaci\u00f3n y manejo. El actor sintetiza sus argumentos en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201c1- Las leyes org\u00e1nicas sujetan el ejercicio de la actividad legislativa del Congreso (Art. 51 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia) <\/p>\n
2- La norma sobre preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del Presupuesto de rentas y la Ley de apropiaciones y del plan Nacional de Desarrollo es una Ley Org\u00e1nica. (Art\u00edculo 151 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de Colombia). <\/p>\n
4- Su manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n debe hacerse exclusivamente en la forma dispuesta por la Ley que las crea. (Ley 225 de 1995, Decreto 111 de 1996, art. 29) <\/p>\n
5- Deben destinarse s\u00f3lo al objeto previsto en la norma creadora. (ley 225 de 1995, art. 2 Decreto 111 de 1996, art. 29).\u201d <\/p>\n
En ese orden de ideas, seg\u00fan el demandante, es claro que, conforme a los criterios desarrollados por la Corte, las contribuciones al SENA son parafiscales ya que son obligatorias, son singulares, pues las \u201cefect\u00faan \u00fanica y exclusivamente quienes pertenecen a un determinado grupo social y econ\u00f3mico, los empleadores\u201d y, finalmente, tienen destinaci\u00f3n sectorial pues estos aportes son utilizados para \u201cla formaci\u00f3n profesional, es decir, a capacitar mano de obra para quienes demandan mano de obra calificada o capacitada, que no son otros que los mismos empleadores\u201d. Por ende, como tales contribuciones fueron reguladas por la Ley 119 de 1994, no pod\u00eda la ley acusada modificar la destinaci\u00f3n del \u201c20% de los aportes parafiscales que la entidad recibe de los empleadores, destin\u00e1ndolos a programas de competitividad y desarrollo tecnol\u00f3gico productivo, objetivos diferentes a la actualizaci\u00f3n y mejoramiento de la formaci\u00f3n profesional integral de los trabajadores, que constituye la misi\u00f3n fundamental del SENA\u201d. Concluye entonces el actor: <\/p>\n
\u201cAs\u00ed las cosas, ri\u00f1e con la Constituci\u00f3n que el Congreso de la Rep\u00fablica, por medio de una Ley Ordinaria orientada hacia la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico pretenda desconocer el mandato de la Ley Org\u00e1nica de Presupuesto y cambiar de destinaci\u00f3n unos recursos del orden parafiscal cuyo manejo, por disposici\u00f3n de la Ley que los crea, (119 de 1994) est\u00e1 asignado de manera exclusiva al SENA y cuyo destino ha sido previsto en la misma ley, orientados hacia la formaci\u00f3n profesional\u201d. <\/p>\n
IV. INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES <\/p>\n
El ciudadano Manuel Avila Olarte, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el proceso y defiende la constitucionalidad de la norma impugnada, pues considera que la disposici\u00f3n acusada encuentra fundamento en el art\u00edculo 54 de la Carta, que se\u00f1ala que es obligaci\u00f3n del Estado y de los empleadores ofrecer formaci\u00f3n profesional y t\u00e9cnica a quienes lo requieran. Seg\u00fan su criterio, aunque la norma constitucional \u201cexpresamente se refiera a dos tipos de formaci\u00f3n para los trabajadores, no puede interpretarse en el sentido que excluya otros tipos de formaci\u00f3n necesarios para mejorar la calidad de los mismos, como el tecnol\u00f3gico\u201d. Por tal raz\u00f3n, la disposici\u00f3n acusada debe ser considerada un desarrollo del mandato constitucional pues busca estimular \u201cla formaci\u00f3n de los trabajadores desde el punto de vista tecnol\u00f3gico, con el objeto de que este factor productivo pueda tener \u00edndices de competitividad altos en el mercado no solamente nacional sino tambi\u00e9n internacional.\u201d Por ello el interviniente considera equivocado el supuesto del cual parte el demandante, seg\u00fan el cual no hay \u201crelaci\u00f3n alguna entre los programas de competitividad y de desarrollo tecnol\u00f3gico con la formaci\u00f3n de los trabajadores. Por el contrario, tales programas son unos de los medios que establece la ley para que tal formaci\u00f3n sea posible.\u201d <\/p>\n
De otro lado, el interviniente considera que el cargo esencial del actor no es de recibo, ya que la ley que establece una contribuci\u00f3n parafiscal y que determina su administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n es una ley ordinaria, por lo cual puede ser modificada por leyes posteriores. Seg\u00fan su criterio, \u201cla tesis del demandante impedir\u00eda que tales cambios se tradujeran en el \u00e1mbito de las disposiciones jur\u00eddico-pol\u00edticas\u201d por lo cual, si bien el Estatuto Org\u00e1nico del presupuesto \u201cestablece que el manejo administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos en comento se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y que se destinar\u00e1 s\u00f3lo al objeto previsto en ella, no lo es menos, que el legislador puede, de conformidad con el art\u00edculo 150 numeral 1\u00ba de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, modificar esa ley\u201d. Por consiguiente, seg\u00fan su parecer, bien puede la ley posterior se\u00f1alar \u201cque un porcentaje (no previsto expresamente en la ley de su creaci\u00f3n ni en las posteriores que se han dictado) de los recursos parafiscales, se destine a programas de competitividad y desarrollo tecnol\u00f3gico, en virtud de la soberan\u00eda fiscal del estado\u201d, sin que de esa manera se vulnere la ley org\u00e1nica del presupuesto respecto de la parafiscalidad, ya que un \u201craciocinio en contrario, se traducir\u00eda en que las leyes que hayan creado o modificado rentas parafiscales no podr\u00edan ser objeto, a su vez, de ninguna modificaci\u00f3n.\u201d El interviniente concluye entonces al respecto: <\/p>\n
\u201cEn tal sentido, el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 que prescribe en la parte pertinente que \u201cEl manejo, administrativo y ejecuci\u00f3n de estos recursos (contribuciones parafiscales) se har\u00e1 exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n s\u00f3lo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable\u201d, debe entenderse en el sentido que tales aspectos deben ser regulados por las disposiciones que crearon la contribuci\u00f3n y por las que posteriormente regularon el punto, teniendo competencia constitucional para ello\u201d. <\/p>\n
Adem\u00e1s, agrega el ciudadano, de admitirse el criterio del actor resultar\u00eda que la Ley 119 de 1994 es tambi\u00e9n inconstitucional, ya que esa norma no es la que originariamente cre\u00f3 la contribuci\u00f3n parafiscal en favor del SENA, pues \u00e9sta fue regulada previamente por otras normas con fuerza de ley, como el Decreto 118 de 1957, expedido con base en las facultades de estado de sitio contempladas en la constituci\u00f3n de 1886; por la Ley 58 de 1963; por el Decreto 3123 de 1968 expedido con base en las facultades extraordinarias conferidas por la ley 65 de 1967; por el decreto 2149 de 1992 expedido con base en las facultades conferidas por el art\u00edculo 20 transitorio de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica; por la ley 119 de 1994 y por la Ley 344 de 1996. Por ende, se\u00f1ala el interviniente, \u201ccon la tesis del demandante el decreto primeramente mencionado, no hubiera podido ser modificado por las disposiciones posteriores a las cuales se ha hecho alusi\u00f3n, lo que no resulta sostenible, de acuerdo con la cl\u00e1usula general de competencia legislativa del congreso de la Rep\u00fablica.\u201d <\/p>\n
Por \u00faltimo, el ciudadano considera que la modificaci\u00f3n de la destinaci\u00f3n establecida por la norma acusada no desnaturaliza la contribuci\u00f3n parafiscal pues no orienta \u201ctales recursos hacia sectores distintos de aquel objeto de la contribuci\u00f3n a que se refiere la disposici\u00f3n demandada\u201d ya que lo \u00fanico \u201cque hace es priorizar un aspecto espec\u00edfico de la destinaci\u00f3n, cual es, el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnol\u00f3gico productivo\u201d, lo cual armoniza con las funciones del SENA. Se trat\u00f3 entonces simplemente de conferir prevalencia a los aspectos tecnol\u00f3gicos en la formaci\u00f3n de los trabajadores desarrollada por esa entidad, tal y como se desprende de los debates legislativos al aprobar la norma, cuyos apartes pertinentes son transcritos por el ciudadano. Con todo, el interviniente aclara que la administraci\u00f3n del recurso parafiscal debe ser realizada \u201cde conformidad con los principios constitucionales de la eficiencia y de la igualdad, para lograr el fin para el cual fue establecida la contribuci\u00f3n parafiscal que se estudia.\u201d Por ello se\u00f1ala al respecto: <\/p>\n
\u201cEs as\u00ed, como lo consagrado en el art\u00edculo 16 de la Ley 344 de 1996, debe interpretarse integralmente con lo previsto en la Ley 119 de 1994, de suerte que, el 20% de los ingresos en comento habr\u00e1 de destinarse al desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnol\u00f3gico productivo, a trav\u00e9s de centros de formaci\u00f3n profesional del SENA, lo cual se enmarca dentro de la misi\u00f3n asignada por la ley al Establecimiento P\u00fablico, cual es, la de invertir en el desarrollo social y t\u00e9cnico de los trabajadores colombianos, ofrecidos y ejecutando la formaci\u00f3n profesional integral, para la incorporaci\u00f3n y desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social econ\u00f3mico y tecnol\u00f3gico del pa\u00eds. <\/p>\n
Se concluye entonces, que la realizaci\u00f3n de los programas establecidos por la ley 344 de 1996, con el porcentaje se\u00f1alado en la misma, se enmarca dentro del objeto y funciones consagrados por la ley 119 de 1994 al SENA, ejecuci\u00f3n de programas, que adem\u00e1s conlleva la participaci\u00f3n en actividades y desarrollo tecnol\u00f3gico, ocupacional y social, y contribuye a la actualizaci\u00f3n y mejoramiento de la formaci\u00f3n profesional integral de los trabajadores, lo cual tambi\u00e9n se encuentra dentro del objetivo del SENA.\u201d <\/p>\n
En el curso del examen de la norma acusada, el magistrado sustanciador consider\u00f3 que era posible que la Corte se viera obligada a aplicar la unidad normativa en relaci\u00f3n con el inciso primero del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, que reproduce los mandatos del art\u00edculo 12 de la Ley 179 de 1994 y el art\u00edculo 2\u00ba de Ley 225 de 1995, y seg\u00fan el cual: <\/p>\n
\u201cSon contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la Ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social y econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la Ley que los crea y se destinar\u00e1n solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
(Ley 179 de 1994 art.12 Ley 225 de 1995 art. 2).\u201d <\/p>\n
Por tal motivo, y por las razones que se se\u00f1alar\u00e1n en los fundamentos jur\u00eddicos de la presente sentencia, por medio de auto del dieciesiete de marzo, el magistrado sustanciador decidi\u00f3 dar aplicaci\u00f3n el art\u00edculo 13 del decreto 2067 de 1991 e invit\u00f3 a las entidades p\u00fablicas y privadas, y a la ciudadan\u00eda en general, para que, si lo deseaban, intervinieran, como impugnadores o defensores de ese inciso primero del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996, para lo cual confiri\u00f3 un plazo de diez (10) d\u00edas contados a partir del d\u00eda de la fijaci\u00f3n del aviso respectivo. Varios ciudadanos se hicieron presentes. <\/p>\n
As\u00ed, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, el ciudadano Manuel Avila Olarte, interviene y solicita a la Corte que declare la constitucionalidad condicional de ese art\u00edculo del estatuto org\u00e1nico presupuestal. Seg\u00fan su criterio, esa disposici\u00f3n admite dos interpretaciones. Seg\u00fan la primera hermen\u00e9utica, esa norma org\u00e1nica estar\u00eda prohibiendo que se modifique la ley que establece una contribuci\u00f3n parafiscal. Seg\u00fan el interviniente, esta interpretaci\u00f3n es contraria a la Carta, pues afecta la posibilidad que tiene el Congreso de modificar y derogar las leyes anteriores. Por ello considera que esa disposici\u00f3n org\u00e1nica debe ser entendida de otra forma, esto es, que la ley que crea una cuota parafiscal puede ser modificada por normas legales posteriores, siempre y cuando se respete la \u201cdestinaci\u00f3n especial de los recursos parafiscales, esenciales a tal instituci\u00f3n tributaria\u201d. Es m\u00e1s, seg\u00fan el ciudadano, esa interpretaci\u00f3n es no s\u00f3lo la m\u00e1s conforme a la Constituci\u00f3n sino que corresponde a la propia intenci\u00f3n del legislador org\u00e1nico, como lo muestra un examen de los debates que acompa\u00f1aron la expedici\u00f3n de esa disposici\u00f3n. En efecto, all\u00ed se se\u00f1al\u00f3 que era necesario consagrar una definici\u00f3n legal de la parafiscalidad a fin de garantizar que esas contribuciones \u201cno sean destinadas a fines diferentes por parte del gobierno nacional (Gaceta del Congreso No 374 del 29 de octubre de 1993, p 8).\u201d <\/p>\n
En el proceso tambi\u00e9n intervienen la ciudadana Zoer\u00eda Villada R\u00edos, en representaci\u00f3n del sindicato de empleados p\u00fablicos del SENA, la ciudadana Claudia Patricia Ballesteros, Jefe de la Oficina Jur\u00eddica del SENA, y el ciudadano Roberto Hermida Izquierdo. Cada uno presenta un escrito diferente pero b\u00e1sicamente sostienen los mismos argumentos pues todos coadyuvan la demanda y defienden una interpretaci\u00f3n literal y estricta del inciso primero del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996. Seg\u00fan su criterio, el Congreso en su actividad debe sujetarse a lo dispuesto en las leyes org\u00e1nicas. Ahora bien, el art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996, que es norma org\u00e1nica, se\u00f1ala que los aportes parafiscales deben ser manejados \u201cexclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea\u201d, por lo cual estos tres ciudadanos consideran que la disposici\u00f3n acusada no pod\u00eda variar el destino previsto para las recursos del SENA por la norma que los cre\u00f3, esto es, por la Ley 119 de 1994. Por ello, todos estos intervinientes solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad del precepto demandado. <\/p>\n
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
En su concepto de rigor, el Procurador General de la Naci\u00f3n, Jaime Bernal Cu\u00e9llar, defiende la constitucionalidad de la norma acusada. La Vista Fiscal comienza por se\u00f1alar que los aportes al SENA son contribuciones parafiscales, tal y como la misma Corte lo reconoci\u00f3 en la sentencia C-369 de 1996. Sin embargo considera que la modificaci\u00f3n introducida por la disposici\u00f3n impugnada es constitucional, \u201ctoda vez que guarda consonancia con la misi\u00f3n, objetivo y funci\u00f3n institucional de lograr la formaci\u00f3n integral de los trabajadores.\u201d El Procurador concluye entonces al respecto: <\/p>\n
\u201cLa norma acusada no modifica el destino que la ley ha se\u00f1alado a la mencionada contribuci\u00f3n parafiscal. Por el contrario, propende por la formaci\u00f3n integral de los trabajadores, mediante la ejecuci\u00f3n de programas sobre competitividad y desarrollo tecnol\u00f3gico, los cuales se inscriben en el \u00e1mbito de las funciones que corresponden al SENA. Al respecto, el art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 119 de 1994, establece: <\/p>\n
\u00b4Son funciones del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, las siguientes: <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
3. Organizar, desarrollar, administrar y ejecutar programas de formaci\u00f3n profesional integral, en coordinaci\u00f3n y en funci\u00f3n de las necesidades sociales y del sector productivo. <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
6. Adelantar programas de formaci\u00f3n tecnol\u00f3gica y t\u00e9cnica profesional, en los t\u00e9rminos previstos en las disposiciones legales respectivas\u00b4. <\/p>\n
La competitividad y el desarrollo tecnol\u00f3gico productivo constituyen aspectos de innegable importancia en la formaci\u00f3n integral de los trabajadores colombianos. En materia de ciencia y tecnolog\u00eda, los art\u00edculos 70 y 71 de la Constituci\u00f3n, en armon\u00eda con la Ley 29 de 1990, sobre fomento de la investigaci\u00f3n cient\u00edfica y desarrollo tecnol\u00f3gico, comprometen al Estado en la promoci\u00f3n y orientaci\u00f3n de los adelantos de estas actividades, mediante su incorporaci\u00f3n en los planes de desarrollo y la creaci\u00f3n de incentivos para personas e instituciones que las fomenten.\u201d <\/p>\n
VI. FUNDAMENTOS JUR\u00cdDICOS <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1. Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 16 de la Ley 344 de 1996, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
El tema bajo revisi\u00f3n y un asunto procesal previo: la posibilidad de una unidad normativa y la participaci\u00f3n ciudadana en el control constitucional de las leyes. <\/p>\n
3- Esta probabilidad de que sea necesario el examen constitucional de normas no demandadas por los actores plantea una tensi\u00f3n entre la defensa de la supremac\u00eda de la Carta, que corresponde a esta Corte (CP art. 241), y la naturaleza participativa del control constitucional en Colombia. En efecto, la unidad normativa, prevista por el art\u00edculo 6\u00ba del decreto 2067 de 1991, es una figura importante para la protecci\u00f3n de la Carta pues permite a la Corte recurrir a ella para evitar que su decisi\u00f3n sea inocua o para poder pronunciarse de fondo sobre los cargos de la demanda. Sin embargo, cuando la Corte, con fundamento en esta figura, extiende los alcances de su sentencia a art\u00edculos que no fueron acusados, es indudable que se afecta la participaci\u00f3n ciudadana en los procesos de control constitucional, ya que los ciudadanos no han tenido la oportunidad de impugnar pero tampoco de defender esas disposiciones. Por ende la regla de la unidad normativa, si bien es necesaria para un adecuado ejercicio del control constitucional, en ocasiones no permite un debate ciudadano de las normas declaradas inexequibles o cuya constitucionalidad se condiciona por la Corte, pues s\u00f3lo en la sentencia esta Corporaci\u00f3n precisa que su pronunciamiento se extiende a normas diversas de las expresamente se\u00f1aladas por el demandante. Ahora bien, la Constituci\u00f3n ha consagrado un sistema de control constitucional centrado en la participaci\u00f3n ciudadana, puesto que no s\u00f3lo todo ciudadano puede acusar cualquier ley sino que adem\u00e1s todo ciudadano puede intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control de la Corte (CP art. 242). Por ello esta Corporaci\u00f3n ya hab\u00eda resaltado \u201cla expansi\u00f3n de los mecanismos de participaci\u00f3n ciudadana en los procesos de constitucionalidad\u201d pues estos \u201cno se limitan ya exclusivamente al ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inexequibilidad sino que se mantienen y refuerzan permitiendo la intervenci\u00f3n de cualquier ciudadano en los procesos promovidos por otros o en aquellos adelantados por la Corte Constitucional en ejercicio de las funciones a ella confiadas (CP arts. 241 y 242).2\u201d En ese orden de ideas, una pregunta procesal previa se plantea: \u00bfes posible armonizar la regla de la unidad normativa con la participaci\u00f3n ciudadana? <\/p>\n
4- Para responder a este interrogante, es necesario tener en cuenta que Colombia es una democracia participativa en donde la soberan\u00eda reside en el pueblo (CP arts 1\u00bay 3\u00ba), por lo cual la Corte ha entendido que el principio democr\u00e1tico es expansivo y tiene un lugar preponderante en la actividad judicial, y en especial en la interpretaci\u00f3n constitucional, pues \u00e9sta \u201cencuentra en el principio democr\u00e1tico una pauta inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto. En efecto, a la luz de la Constituci\u00f3n la interpretaci\u00f3n que ha de primar ser\u00e1 siempre la que realice m\u00e1s cabalmente el principio democr\u00e1tico, ya sea exigiendo el respeto a un m\u00ednimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo \u00e1mbito\u201d3. Por ende, conforme a la naturaleza expansiva del principio democr\u00e1tico y al car\u00e1cter participativo del control constitucional en Colombia (CP arts 1\u00ba, 3\u00ba y 242), debe preferirse aquella interpretaci\u00f3n de las normas procesales que rigen los juicios ante esta Corporaci\u00f3n que permita una participaci\u00f3n y un debate ciudadano de las normas sobre las cu\u00e1les eventualmente esta Corte deba realizar unidad normativa. Ahora bien, seg\u00fan el art\u00edculo 13 del decreto 2067 de 1991 \u201cel magistrado sustanciador podr\u00e1 invitar a entidades p\u00fablicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito que ser\u00e1 p\u00fablico, su concepto sobre puntos relevantes para la elaboraci\u00f3n del proyecto de fallo.\u201d Es cierto que esa norma se refiere primariamente a los conceptos t\u00e9cnicos y cient\u00edficos que pueden ser \u00fatiles para que la Corte tome su decisi\u00f3n. Sin embargo, es claro que esa disposici\u00f3n tiene un sentido m\u00e1s amplio pues faculta al magistrado sustanciador a invitar a entidades p\u00fablicas y privadas para que presenten conceptos sobre los puntos relevantes para la elaboraci\u00f3n del fallo. As\u00ed, al declarar la exequibilidad de este art\u00edculo, la Corte dijo: <\/p>\n
\u201cLa circunstancia de que la Constituci\u00f3n consagre directamente la posibilidad de participaci\u00f3n de todo ciudadano en tales procesos, para impugnar o defender la constitucionalidad de las normas sub-examine, en modo alguno implica que, como lo piensa el actor, sean estas las \u00fanicas posibilidades de intervenci\u00f3n de personas, organismos o entidades dentro del juicio correspondiente. Al respecto debe recordarse el car\u00e1cter eminentemente p\u00fablico de la acci\u00f3n de inconstitucionalidad y los intereses, tambi\u00e9n p\u00fablicos, que est\u00e1n en juego cuando se trata de definir con efectos erga omnes la exequibilidad de uno de los actos enunciados en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n. De all\u00ed que, fuera de la invitaci\u00f3n a expertos, que puede formularse en desarrollo de la norma acusada, est\u00e9 permitido al Magistrado Ponente, sin violar la Constituci\u00f3n y, por el contrario, haciendo efectivos los prop\u00f3sitos de la democracia participativa por ella buscados, auscultar las opiniones y criterios que sobre el tema en estudio tienen las universidades, los sindicatos, los gremios, las asociaciones de profesionales, de productores o usuarios de bienes y servicios afectadas en una u otra forma por las normas sujetas a la decisi\u00f3n de la Corte, o que hayan efectuado estudios o cuenten con informaci\u00f3n que pueda contribuir a la mejor instrucci\u00f3n del proceso.4\u201d <\/p>\n
Conforme a lo anterior, la Corte concluye que el art\u00edculo 13 del decreto 2067 de 1991 faculta al magistrado sustanciador a invitar a entidades p\u00fablicas y privadas, y a la ciudadan\u00eda en general, a pronunciarse sobre distintos aspectos relacionados con el control ejercido por esta Corporaci\u00f3n. Por ende, y con el fin de armonizar lo m\u00e1s posible la regla de la unidad normativa y la participaci\u00f3n ciudadana en el control constitucional, debe entenderse que ese art\u00edculo puede ser utilizado en los casos en que la Corte o el magistrado sustanciador consideran que es muy posible que el pronunciamiento de fondo pueda extenderse, en funci\u00f3n de la regla de unidad normativa, a disposiciones distintas a las demandadas por el actor. En efecto, la aplicaci\u00f3n de ese art\u00edculo en esos casos no desconoce el tenor literal del mismo y en cambio potencia la participaci\u00f3n ciudadana en los procesos de control, sin afectar en nada su eficacia, ya que, conforme a ese mismo art\u00edculo, esas invitaciones no interrumpen los t\u00e9rminos del juicio ante la Corte. <\/p>\n
5- Las anteriores son las razones por las cuales en el presente proceso se invit\u00f3 a las entidades p\u00fablicas y privadas, y a la ciudadan\u00eda en general, para que, si lo deseaban, intervinieran como impugnadores o defensores del inciso primero del art\u00edculo 29 del Decreto 111 de 1996. Con todo, la Corte aclara que este tipo de invitaciones, que son procedentes en algunos casos para potenciar la participaci\u00f3n ciudadana, en manera alguna deben ser entendidas como una forma de prejuzgamiento sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas, ya que el pronunciamiento de fondo de esta Corporaci\u00f3n s\u00f3lo se efect\u00faa en la sentencia. Adem\u00e1s, tambi\u00e9n la Corte precisa que no en todos los eventos de aplicaci\u00f3n de la unidad normativa es posible que se efect\u00faen las invitaciones previstas por el art\u00edculo 13 del decreto 2067 de 1991, ya que en muchas ocasiones, esta Corporaci\u00f3n constata la necesidad de extender los efectos de su fallo a disposiciones no acusadas s\u00f3lo durante el debate final sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. Por ende, es claro que esa invitaci\u00f3n no es un requisito previo necesario para que esta Corporaci\u00f3n pueda aplicar la regla de la unidad normativa sino que es un mecanismo para armonizar, en la mayor medida posible, la participaci\u00f3n ciudadana y la protecci\u00f3n eficaz de la supremac\u00eda de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
6- Una vez dilucidado el anterior asunto procesal, entra la Corte al examen material de los cargos, para lo cual proceder\u00e1, en primer t\u00e9rmino, a determinar si es posible que una ley posterior modifique la destinaci\u00f3n originaria de unos recursos parafiscales. En caso de que la respuesta a ese primer interrogante sea positiva, la Corte proceder\u00e1 entonces a examinar si los aportes al SENA constituyen o no contribuciones parafiscales, y si la variaci\u00f3n establecida por la ley acusada armoniza con los principios tributarios y la regulaci\u00f3n constitucional de la parafiscalidad. <\/p>\n
El principio de legalidad en materia fiscal y la interpretaci\u00f3n conforme a la Carta del art\u00edculo 29 del decreto 111 de 1996. <\/p>\n
7- Los recursos parafiscales, tal y como esta Corte lo ha se\u00f1alado en numerosas ocasiones5, son contribuciones obligatorias impuestas con base en el poder fiscal del Estado, por lo cual se encuentran sometidas al principio de legalidad. Por ello la Ley debe fijar con precisi\u00f3n los hechos generadores, las bases gravables, las tarifas y los sujetos activos y pasivos de estas contribuciones (CP art. 338). Pero, adem\u00e1s, y por las caracter\u00edsticas mismas de los recursos parafiscales, la ley tambi\u00e9n debe se\u00f1alar cu\u00e1l es la entidad administradora de estas cuotas as\u00ed como la destinaci\u00f3n especial de las mismas. En efecto, las contribuciones parafiscales tienen una naturaleza excepcional y unos caracteres que las distinguen, en especial por cuanto no afectan gen\u00e9ricamente a todas las personas con igual capacidad de pago, ya que la ley obliga s\u00f3lo a un grupo de personas a efectuar la cuota. Por ende, como la singularidad de tales contribuciones podr\u00eda afectar la equidad e igualdad tributarias (CP arts 13, 95 y 363), es necesario que la ley que las regula establezca la destinaci\u00f3n sectorial de los beneficios de la cuota, por lo cual la Corte ha considerado que “las normas que las crean y las regulan deben establecer, inequ\u00edvocamente, el segmento de poblaci\u00f3n que ser\u00e1 gravado con ellas, la destinaci\u00f3n que se les dar\u00e1, y el organismo que se encargar\u00e1 de su recaudo y ejecuci\u00f3n, siendo de obligatorio acogimiento cada una de estas determinaciones”6. <\/p>\n
8- Con tal criterio, entra la Corte a determinar el sentido del mandato contenido en el art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), seg\u00fan el cual el manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de los recursos parafiscales \u201cse har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la Ley que los crea y se destinar\u00e1n solo al objeto previsto en ella\u201d. Seg\u00fan el actor y algunos de los intervinientes, esta norma debe ser interpretada literalmente, por lo cual no podr\u00eda una ley ordinaria modificar la destinaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal, ya que estar\u00eda vulnerando la ley org\u00e1nica del presupuesto. Por el contrario, otro de los intervinientes considera que esa hermen\u00e9utica es inadmisible pues petrifica el ordenamiento legal, al impedir que el Congreso, con base en nuevos criterios de conveniencia, pueda modificar la regulaci\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal. <\/p>\n
<\/p>\n
9- En principio podr\u00eda pensarse que el razonamiento del actor encuentra cierto sustento constitucional, pues el Congreso debe sujetar el ejercicio de su actividad legislativa a los mandatos de las leyes org\u00e1nicas (CP art. 151). Adem\u00e1s, la Carta autoriza expresamente a que una norma org\u00e1nica regule aspectos relacionados con la creaci\u00f3n, recaudo y ejecuci\u00f3n de estas cuotas parafiscales. No de otra manera se puede interpretar el alcance del ordinal 12 del art\u00edculo 150 constitucional, seg\u00fan el cual el Congreso decreta contribuciones parafiscales \u201cen los casos y bajos las condiciones que establezca la ley\u201d (CP art. 150 ord. 12). Por ende, si el estatuto org\u00e1nico presupuestal establece que los recursos parafiscales deben administrarse y ejecutarse de conformidad con la ley que los crea, entonces se entiende que una ley ordinaria posterior no puede alterar la destinaci\u00f3n originaria de los recursos parafiscales, al menos mientras no se modifique el mandato del art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). <\/p>\n
\u201cLa competencia del Congreso para derogar las normas precedentes encuentra sustento no s\u00f3lo en el hecho de que expresamente la Carta le confiere esa posibilidad a las c\u00e1maras (CP art. 150 ord 1) sino en el propio principio democr\u00e1tico y en la soberan\u00eda popular (CP art 1 y 3), que hacen que las potestades legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores, deben ser consideradas inagotables. El Legislador actual no puede atar al Legislador del ma\u00f1ana, pues \u00e9sto anular\u00eda el principio democr\u00e1tico, ya que unas mayor\u00edas ocasionales, en un momento hist\u00f3rico, podr\u00edan subordinar a las mayor\u00edas del futuro. Esto explica que en el Reino Unido, en donde se considera que el Parlamento es soberano, y por ende ese cuerpo representativo puede hacer todo, salvo cambiar un hombre en mujer, sin embargo la doctrina y la pr\u00e1ctica judicial consideran que una ley actual no puede prohibir su derogaci\u00f3n por un parlamento posterior, pues admitir esa posibilidad acabar\u00eda precisamente con la soberan\u00eda misma del parlamento. La derogaci\u00f3n de las leyes encuentra entonces sustento en el principio democr\u00e1tico, en virtud del cual las mayor\u00edas pueden modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades hist\u00f3ricas, con base en el juicio pol\u00edtico de conveniencia que estas nuevas mayor\u00edas efect\u00faen. En materia legislativa, debe entenderse que la \u00faltima voluntad de los representantes del pueblo, manifestada por los procedimientos se\u00f1alados en la Carta, prevalece sobre las voluntades democr\u00e1ticas encarnadas en las leyes previas. Tal es pues el fundamento constitucional del principio “lex posterior derogat anteriori”7. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, no puede una ley org\u00e1nica petrificar una norma legal ordinaria, pues estar\u00eda afectando la naturaleza inagotable de la potestad legislativa del Congreso. Por ello, el entendimiento puramente literal de la citada expresi\u00f3n del art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) es inadmisible. <\/p>\n
10- \u00bfSignifica lo anterior que la mencionada expresi\u00f3n es inexequible y debe ser retirada del ordenamiento? La respuesta es negativa, pues ella admite otra interpretaci\u00f3n, que no s\u00f3lo no desconoce la Carta sino que desarrolla plenamente la naturaleza misma de las contribuciones parafiscales, tal y como lo se\u00f1ala uno de los intervinientes. En efecto, si se entiende que ese art\u00edculo del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto no hace referencia exclusivamente a la ley que originariamente crea la contribuci\u00f3n parafiscal sino tambi\u00e9n a las normas legales posteriores que la hayan modificado, entonces los vicios de inconstitucionalidad desaparecen. En efecto, con esta hermen\u00e9utica, la ley org\u00e1nica no s\u00f3lo no afecta la potestad del Congreso de modificar y derogar las leyes anteriores sino que, adem\u00e1s, contiene un mandato perfectamente razonable, pues simplemente est\u00e1 se\u00f1alando que, en virtud del principio de legalidad tributario y debido a la particular naturaleza de las contribuciones parafiscales, la ley debe precisar tambi\u00e9n la destinaci\u00f3n y la forma como se manejar\u00e1n esas cuotas. Por ende, las entidades administradoras deber\u00e1n respetar de manera estricta esos criterios legales. <\/p>\n
11- El anterior an\u00e1lisis permite concluir que no es admisible el cargo del actor, seg\u00fan el cual una ley posterior no puede modificar la ley que cre\u00f3 una determinada contribuci\u00f3n parafiscal, ya que esa interpretaci\u00f3n puramente literal del art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto es contraria a la Carta, por afectar las potestades legislativas del Congreso. Por tal raz\u00f3n, la Corte no s\u00f3lo desechar\u00e1 la impugnaci\u00f3n del demandante sino que se ve obligada a aplicar la regla de la unidad normativa del art\u00edculo 6\u00ba del decreto 2067 de 1991, y proceder\u00e1, en la parte resolutiva de la sentencia, a condicionar el alcance de la expresi\u00f3n estudiada del art\u00edculo 29 del estatuto org\u00e1nico del presupuesto. En efecto, esta Corte tiene bien establecido que la unidad normativa procede tambi\u00e9n cuando no es posible pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano sin estudiar otros aspectos normativos que le est\u00e1n \u00edntimamente ligados y cuya regulaci\u00f3n aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad8. Ahora bien, en este caso, no era posible analizar la demanda del actor sin estudiar el alcance concreto de la expresi\u00f3n mencionada en el art\u00edculo 29 del estatuto org\u00e1nico del presupuesto, puesto que el cargo central era que esa norma org\u00e1nica prohib\u00eda la modificaci\u00f3n de las leyes que hubieran creado contribuciones parafiscales. <\/p>\n
La naturaleza de los aportes al SENA y la constitucionalidad de las variaciones establecidas por la ley acusada. <\/p>\n
8- El anterior examen no significa que la norma impugnada sea obligatoriamente constitucional, pues si las contribuciones al SENA son parafiscales, la ley posterior no podr\u00eda introducir cualquier cambio, pues podr\u00eda desnaturalizar la cuota, con lo cual se afectar\u00edan principios constitucionales. En efecto, la excepcionalidad de la parafiscalidad obliga a un examen constitucional m\u00e1s estricto que frente a otros tributos, pues estas cuotas est\u00e1n determinadas por elementos que las configuran y sin los cuales esta figura tributaria altera su esencia, pierde su finalidad y puede confundirse con un impuesto com\u00fan. Por tal raz\u00f3n, la Corte debe estudiar si la imposici\u00f3n de una contribuci\u00f3n a un cierto grupo de personas o actividades con la obligatoria asignaci\u00f3n a un determinado sector econ\u00f3mico constituye efectivamente una contribuci\u00f3n parafiscal, pues en caso de no ser as\u00ed, se podr\u00eda estar vulnerando la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, seg\u00fan el cual no puede haber rentas nacionales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, o se podr\u00eda estar afectando la equidad tributaria. Por ello, si bien, como regla general, no se puede se\u00f1alar “como inconstitucional la creaci\u00f3n de un tributo por figurar bajo determinado nombre que pueda no corresponder a clasificaciones doctrinarias”, ya que \u201cla denominaci\u00f3n tributaria usada por el legislador es indiferente”9, en el caso de la parafiscalidad la situaci\u00f3n es diversa, no s\u00f3lo por la excepcionalidad de este mecanismo -que obliga a interpretar restrictivamente su alcance- sino por la inescindible relaci\u00f3n entre sus elementos constitutivos. En efecto, si la cuota se cobra a toda la sociedad para asignarla a un sector determinado, estar\u00edamos en frente de una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica prohibida constitucionalmente. En ese mismo orden de ideas, si la contribuci\u00f3n se exige a un sector econ\u00f3mico pero su producto se asigna a otro sector, entonces no s\u00f3lo estar\u00edamos tambi\u00e9n frente a una renta con destinaci\u00f3n espec\u00edfica sino que se estar\u00eda afectando la igualdad y la equidad tributarias. Por ende, debe la Corte estudiar la naturaleza de los aportes al SENA y si las modificaciones introducidas por la ley acusada son compatibles con dicha naturaleza. <\/p>\n
9- En anterior oportunidad, esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda se\u00f1alado que los ingresos que recibe el SENA correspondientes a los aportes sobre las n\u00f3minas de que trata el numeral cuarto del art\u00edculo 30 de la Ley 119 de 1994 configuran contribuciones parafiscales10. Eso es as\u00ed, por cuanto, como bien lo se\u00f1ala el actor, tales ingresos re\u00fanen las caracter\u00edsticas propias de esas cuotas. De un lado, son aportes patronales obligatorios ya que, conforme a ese art\u00edculo, todos los empleadores particulares, los establecimientos p\u00fablicos, las empresas comerciales e industriales de Estado y las sociedades de econom\u00eda mixta deben contribuir con el 2 % de los pagos salariales, mientras que el aporte de la Naci\u00f3n y de las entidades territoriales es del 0.5 % por ese mismo concepto. Son entonces tambi\u00e9n singulares pues la efect\u00faan \u00fanica y exclusivamente los empleadores p\u00fablicos y privados: y, finalmente, tienen destinaci\u00f3n sectorial ya que estos dineros son utilizados en programas de capacitaci\u00f3n profesional, que terminan revirtiendo en beneficio de los aportantes. En efecto, conforme a los art\u00edculos 2\u00ba y 3\u00ba de la Ley 119 de 1994, el SENA debe invertir en el desarrollo social y t\u00e9cnico integral de los trabajadores colombianos, para lo cual debe adelantar programas de capacitaci\u00f3n y participar en actividades de investigaci\u00f3n y desarrollo tecnol\u00f3gico, ocupacional y social, que contribuyan a la actualizaci\u00f3n y mejoramiento de esa formaci\u00f3n de los trabajadores. Esta destinaci\u00f3n especial de estos recursos se ajusta a la Carta no s\u00f3lo porque puede ser considerada como una expresi\u00f3n del deber constitucional del Estado y de los empresarios de ofrecer formaci\u00f3n y habilitaci\u00f3n t\u00e9cnica y profesional a quienes lo requieran (CP art. 54) sino, adem\u00e1s, porque recompensa al sector empresarial gravado. En efecto, en la medida en que la formaci\u00f3n de la mano de obra mejora, los empresarios que requieren sus servicios se benefician, por lo cual \u00e9stos obtienen un provecho indirecto del aporte realizado, con lo cual se cumplen los requisitos que caracterizan una contribuci\u00f3n parafiscal. <\/p>\n
<\/p>\n
En tales, condiciones, siendo los aportes al SENA contribuciones parafiscales, el interrogante obvio que surge es si las modificaciones introducidas por la norma acusada son compatibles con esa naturaleza. <\/p>\n
10- El art\u00edculo 16 de la Ley 344 de 1996 establece que de las contribuciones parafiscales recibidas por el SENA, una quinta parte debe ser destinada al \u201cdesarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnol\u00f3gico productivo.\u201d La disposici\u00f3n aclara que esa entidad \u201cejecutar\u00e1 directamente estos programas a trav\u00e9s de sus centros de formaci\u00f3n profesional o podr\u00e1 realizar convenios en aquellos casos en que se requiera la participaci\u00f3n de otras entidades o centros de desarrollo tecnol\u00f3gico.\u201d <\/p>\n
Como vemos, el art\u00edculo impugnado en el fondo no modifica las orientaciones generales del SENA sino que establece una prioridad en los programas desarrollados por sus centros de capacitaci\u00f3n, pues ordena que al menos un 20% de esos dineros sea invertido en programas de competitividad y desarrollo tecnol\u00f3gico productivo. El establecimiento de esa orientaci\u00f3n espec\u00edfica fue justificado en los debates parlamentarios como un mecanismo para que los empresarios y trabajadores colombianos sean competitivos y puedan enfrentar los desaf\u00edos que plantea la permanente revoluci\u00f3n tecnol\u00f3gica y la globalizaci\u00f3n de la econom\u00eda. As\u00ed, en la ponencia para segundo debate en el Senado, se dijo espec\u00edficamente al respecto: <\/p>\n
Creemos que, en conjunto, el art\u00edculo como ha sido propuesto y aprobado por las comisiones terceras conjuntas constituye una medida muy importante, por cuanto el desarrollo de tales programas es hoy en d\u00eda un requisito esencial para el crecimiento econ\u00f3mico. Existe un rezago muy importante en este campo y el Sena har\u00eda una contribuci\u00f3n fundamental al desarrollo del pa\u00eds, como lo ha venido haciendo desde hace varios decenios, si su capacidad y experiencia se orienta a fortalecer una \u00e1rea tan importante como la cubierta por esos programas. <\/p>\n
A nadie se le escapa que atravesamos por una revoluci\u00f3n tecnol\u00f3gica que determina las caracter\u00edsticas y el contenido del desarrollo econ\u00f3mico y social de las sociedades del pr\u00f3ximo siglo. En los actuales momentos, una sociedad sin innovaci\u00f3n ni desarrollo tecnol\u00f3gico no es competitiva. <\/p>\n
Por estos motivos, el fortalecimiento y desarrollo de programas de desarrollo tecnol\u00f3gico son un componente estrat\u00e9gico del Plan Nacional de Desarrollo y, en particular, de la estrategia nacional de competitividad para la internacionalizaci\u00f3n.11\u201d <\/p>\n
Conforme a lo anterior, la Corte encuentra que la modificaci\u00f3n introducida por el precepto acusado se ajusta a la Carta, pues no s\u00f3lo la orientaci\u00f3n de esos programas tiene sustento constitucional, ya que es deber del Estado promover la competitividad, la productividad y la formaci\u00f3n tecnol\u00f3gica de los trabajadores (CP arts 54 y 334) sino que, adem\u00e1s, se mantiene el nexo entre sector gravado y destinaci\u00f3n de la cuota, que debe existir en toda contribuci\u00f3n parafiscal. En efecto, es claro que los empresarios ser\u00e1n claros beneficiarios de estos programa de competitividad y desarrollo tecnol\u00f3gico productivo. <\/p>\n
VII. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Primero: Declarar EXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cel manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en la forma dispuesta en la Ley que los crea y se destinar\u00e1n solo al objeto previsto en ella\u201d, del art\u00edculo 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), siempre y cuando se entienda que esta norma hace referencia no s\u00f3lo a la ley que crea la contribuci\u00f3n parafiscal sino tambi\u00e9n a aquellas normas legales posteriores que la hayan modificado. <\/p>\n
Segundo: Declarar EXEQUIBLES los dos primeros incisos acusados del art\u00edculo 16 de la Ley 344 de 1996, \u201cpor la cual se dictan normas tendientes a la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional, c\u00famplase y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ALFREDO TULIO BELTR\u00c1N SIERRA ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
-En comisi\u00f3n- <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
JOSE GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR QUE: <\/p>\n
El H. Magistrado doctor Antonio Barrera Carbonell, no suscribe la presente providencia, por encontrarse en comisi\u00f3n oficial en el exterior. <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Ver sentencia C.320 de 1997. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 5. <\/p>\n
2 Sentencia C-089 de 1994. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Fundamento Jur\u00eddico 1.4. <\/p>\n
3 Ibidem. <\/p>\n
4 Sentencia C-513 de 1992. MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo <\/p>\n
5 Ver, entre otras, las sentencias C-040 de 1993, C-490 de 1993, C-430 de 1995, C-577\/95, C-273 de 1996, C-369 de 1996, C-152 de 1997 y C-02 de 1998. <\/p>\n
6Sentencia C-369\/96 MP Julio C\u00e9sar Ortiz. <\/p>\n
7 Sentencia C-443 de 1997. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 12. <\/p>\n
8 Ver sentencia C.320 de 1997. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 5. <\/p>\n
9Sentencia C-430 de 1995. MP Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
10 Sentencia C-369\/96 MP Julio C\u00e9sar Ortiz. <\/p>\n
11 Ver Gaceta del Congreso. No 568, 6 de diciembre de 1996, p 5. <\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-298-98 Sentencia C-298\/98 UNIDAD NORMATIVA-Procedencia La unidad normativa procede tambi\u00e9n cuando no es posible pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano sin estudiar otros aspectos que le est\u00e1n \u00edntimamente ligados y cuya regulaci\u00f3n aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad. Ahora […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3546","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3546","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3546"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3546\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3546"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3546"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3546"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}