C-317-98<\/p>\n
Sentencia C-317\/98 <\/p>\n
LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Define el gasto social <\/p>\n
Corresponde a la ley org\u00e1nica de presupuesto definir las partidas que integran el componente de la ley de apropiaciones denominado “gasto p\u00fablico social”. En efecto, esta nomenclatura resulta pertinente en las distintas fases de preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, de modo que “la ley org\u00e1nica respectiva”, a la cual alude el art\u00edculo 350 de la C.P., no es otra distinta de aqu\u00e9lla. La clasificaci\u00f3n realizada por la ley org\u00e1nica, debe ser acatada en cada per\u00edodo fiscal por la ley anual de presupuesto. En este sentido, en la ley anual de presupuesto se procede a agrupar las partidas que conforman el bloque del gasto p\u00fablico social siguiendo en un todo los criterios fijados en la indicada ley org\u00e1nica. Es un asunto enteramente ajeno a la ley ordinaria el de preceptuar la manera general c\u00f3mo ha de prepararse, aprobarse y ejecutarse la ley anual de presupuesto. <\/p>\n
GASTO PUBLICO SOCIAL EN DEPORTE-Es un rubro diferente a la educaci\u00f3n <\/p>\n
No se puede sostener que el gasto p\u00fablico social en educaci\u00f3n sea equivalente al gasto en deporte, recreaci\u00f3n y aprovechamiento del tiempo libre. Si as\u00ed fuese, por lo dem\u00e1s, resultar\u00eda inexplicable que el deporte – en la hip\u00f3tesis refutada integrante del concepto que las normas fiscales reservan a la “educaci\u00f3n” -, adem\u00e1s de beneficiarse de la financiaci\u00f3n derivada del situado fiscal y de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, gozase de otra renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, la cual ni siquiera se extiende a la educaci\u00f3n entendida en su acepci\u00f3n m\u00e1s estricta. <\/p>\n
GASTO PUBLICO SOCIAL-Prelaci\u00f3n\/GASTO PUBLICO SOCIAL-Debe ser definido por ley org\u00e1nica <\/p>\n
Las leyes org\u00e1nicas requieren para su aprobaci\u00f3n la mayor\u00eda absoluta de los votos de los miembros de una y otra c\u00e1mara. La exigencia constitucional que se traduce en un quorum especial sustenta la preeminencia de este tipo de leyes, a las cuales las ordinarias deben sujetarse. La prelaci\u00f3n del gasto p\u00fablico social – adem\u00e1s de la consideraci\u00f3n que merece su finalidad -, obedece a la determinaci\u00f3n gen\u00e9rica del legislador org\u00e1nico, apoyada en un asentimiento m\u00e1s amplio que el ordinario. Este efecto de prelaci\u00f3n del gasto social, por lo tanto, no puede darse a partir de la calificaci\u00f3n de gasto p\u00fablico social hecha por una simple ley ordinaria. La Corte estima que la delimitaci\u00f3n del anotado concepto debe hacerse en la ley org\u00e1nica y proyectarse de manera espec\u00edfica en la ley anual de presupuesto. En este caso, la ley ordinaria que se interpone entre la org\u00e1nica y la de presupuesto, pretende con base en la definici\u00f3n de la primera precisar su alcance definitivo. Sin embargo, en esa empresa, por lo dicho no autorizada, se expone a convertir toda erogaci\u00f3n del presupuesto en gasto p\u00fablico social, puesto que en un Estado social de derecho, dif\u00edcilmente las apropiaciones son ajenas – de manera inmediata o mediata – al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Car\u00e1cter excepcional <\/p>\n
S\u00f3lo por v\u00eda excepcional, siempre que se den los presupuestos taxativamente se\u00f1alados en el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, puede el Congreso establecer una renta nacional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. La prohibici\u00f3n constitucional, como se ha expuesto de manera repetida, busca reivindicar las funciones que el presupuesto est\u00e1 llamado a cumplir como el m\u00e1s decisivo instrumento de pol\u00edtica fiscal en manos de la democracia y al cual se conf\u00eda la eficiente y justa asignaci\u00f3n de los recursos y el desarrollo econ\u00f3mico. El proceso presupuestal, en principio, esto es, salvo las excepciones introducidas en la propia Constituci\u00f3n, no puede ser obstaculizado con mecanismos de preasignaci\u00f3n de rentas a determinados fines que le restan la necesaria flexibilidad al manejo de las finanzas p\u00fablicas y, por consiguiente, menoscaban la funci\u00f3n pol\u00edtica de orientar el gasto y los recursos existentes a satisfacer las necesidades que en cada momento hist\u00f3rico se estiman prioritarias. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-No pueden determinarse por el simple objeto del ente beneficiario <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Justificaci\u00f3n\/IVA PARA COLDEPORTES <\/p>\n
En el caso presente, la creaci\u00f3n de la renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica no se sustenta en motivos que la hagan imperativa y necesaria, puesto que las razones que le servir\u00edan de apoyo se limitan a condiciones generales que comparte un numeroso grupo de entidades p\u00fablicas: su objeto vinculado a un determinado servicio social, ya sea de manera mediata o inmediata; la relaci\u00f3n que puede establecerse entre el objeto del ente y un determinado derecho social (deporte) y, finalmente, la aplicaci\u00f3n de un determinado proceso de planificaci\u00f3n, como es de rigor para cada tipo de actividad p\u00fablica en el pa\u00eds. La v\u00e1lida fijaci\u00f3n de la excepci\u00f3n de la renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, como se ha explicado, no se hace simplemente prescribiendo que un ente p\u00fablico se beneficiar\u00e1 de ella en raz\u00f3n de los gastos de inversi\u00f3n que llegare a tener o de la ejecuci\u00f3n de los planes que en su oportunidad acordar\u00e1. De este modo, sin ning\u00fan criterio sustancial y concreto de justicia distributiva, se est\u00e1 creando en favor de una entidad p\u00fablica, por el simple hecho de pertenecer al sector de servicios sociales del Estado, un privilegio para colocarse en condiciones especiales en lo que tiene que ver con la presupuestaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del gasto. Los recursos del I.V.A., en lugar de ser afectados como lo dispone el par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 75 recuperar\u00e1n su condici\u00f3n de fondos sin destinaci\u00f3n espec\u00edfica conforme lo estipula el principio de unidad de caja. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1908 <\/p>\n
Normas acusadas: Art\u00edculos 4\u00ba (parcial) y 75 (parcial) de la Ley 181 de 1995. <\/p>\n
Demandantes: Carlos Mario Isaza y Carlos Alberto Paz Lamir <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Santa Fe de Bogot\u00e1, junio treinta (30) de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
S E N T E N C I A <\/p>\n
En el proceso de constitucionalidad contra los art\u00edculo 4\u00b0 (parcial) y 75 (parcial) de la Ley 181 de 1995. <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Los ciudadanos Carlos Mario Isaza y Carlos Alberto Paz Lamir presentan demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 4\u00ba (parcial) y 75 (parcial) de la Ley 181 de 1995, la cual fue radicada con el n\u00famero D-1908. La demanda es admitida, se fija en lista para las intervenciones ciudadanas y se corre traslado al Procurador General para que rinda el concepto de rigor. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISI\u00d3N <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcriben las normas demandadas y se subrayan las partes acusadas. <\/p>\n
\u201cLEY 181 DE 1995 <\/p>\n
POR LA CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES PARA EL FOMENTO DEL DEPORTE, LA RECREACION, EL APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE Y LA EDUCACION FISICA Y SE CREA EL SISTEMA NACIONAL DEL DEPORTE <\/p>\n
EL CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA <\/p>\n
Art\u00edculo 4\u00ba DERECHO SOCIAL. El deporte, la recreaci\u00f3n y el aprovechamiento del tiempo libre, son elementos fundamentales de la educaci\u00f3n y factor b\u00e1sico en la formaci\u00f3n integral de la persona. Su fomento, desarrollo y practica son parte integrante del servicio p\u00fablico educativo y constituyen gasto p\u00fablico social, bajo los siguientes principios: <\/p>\n
(….) <\/p>\n
ARTICULO 75. El Instituto colombiano de deportes -Coldeportes- como organismo del orden nacional contar\u00e1: <\/p>\n
1- Adem\u00e1s de los recursos que destine la naci\u00f3n para los gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de Coldeportes, el gobierno destinar\u00e1 los recursos provenientes del impuesto al valor agregado IVA correspondientes a los servicios de: restaurantes y cafeter\u00edas (901); hoteles y dem\u00e1s establecimientos de alojamiento (902); servicios de diversi\u00f3n y esparcimiento, actividades de discotecas, salas de baile y centros similares (910); revelado, estudios fotogr\u00e1ficos y fotocopias (918). <\/p>\n
2- Las partidas que como aporte ordinario se incluyan anualmente en el presupuesto general de la naci\u00f3n. <\/p>\n
3- El producto de las rentas que adquiera en el futuro, por raz\u00f3n de la prestaci\u00f3n de servicios o cualquier otro concepto, de acuerdo con su finalidad, y <\/p>\n
4- Las dem\u00e1s que se decreten a su favor. <\/p>\n
(…..)\u201d <\/p>\n
III. LA DEMANDA <\/p>\n
Los demandantes consideran que la norma demandada viola los art\u00edculos 341, 350, 352, 356, 357 y 359 de la Constituci\u00f3n. Seg\u00fan su criterio, la competencia para definir qu\u00e9 se entiende por gasto social corresponde a la ley org\u00e1nica del presupuesto, y \u00e9sta ya lo hizo, pues el art\u00edculo 41 del decreto 111 de 1996 lo caracteriza como \u201caquel cuyo objetivo es la soluci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de salud, educaci\u00f3n, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n, programados tanto en funcionamiento como en inversi\u00f3n\u201d. Por consiguiente, el art\u00edculo acusado, al establecer que el deporte, la recreaci\u00f3n y el aprovechamiento del tiempo libre constituyen gasto social est\u00e1 desconociendo la definici\u00f3n de la ley org\u00e1nica, con lo cual viola la Carta. <\/p>\n
De otro lado, los demandantes distinguen entre gasto p\u00fablico social e inversi\u00f3n social, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201cPor gasto p\u00fablico puede entenderse toda erogaci\u00f3n que efect\u00fae el Estado con dineros p\u00fablicos, que se contabiliza mediante la aprobaci\u00f3n correspondiente, para una determinada vigencia fiscal, dentro de la ley anual del presupuesto. La inversi\u00f3n, por su parte, constituye una forma especial del gasto p\u00fablico, cuya particularidad reside en que se espera recuperar el monto del gasto efectuado en el mediano o largo plazo; y se prev\u00e9, adem\u00e1s, que el proyecto en el cual se invierte a trav\u00e9s de un determinado gasto, genere, rendimientos que pueden medirse ya en t\u00e9rminos financieros, ya desde el punto de vista de la externalidades que cause para una determinada colectividad o para la sociedad en su conjunto. El concepto de inversi\u00f3n no podr\u00eda entenderse sin el de gasto, lo que no ocurre en sentido contrario, ya que el gasto p\u00fablico se divide usualmente en gasto de funcionamiento y en gasto de inversi\u00f3n.\u201d <\/p>\n
A partir de esa distinci\u00f3n, los actores consideran que la excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n constitucional de que no hay rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica se predica \u201crespecto a una de las formas del gasto p\u00fablico social, cual es en este caso la inversi\u00f3n (social) y no al g\u00e9nero, que en este caso es el gasto social.\u201d En ese orden de ideas, como el art\u00edculo 75 impugnado obliga a destinar al deporte un componente del impuesto al valor agregado (IVA), entonces est\u00e1 creando una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica contraria a la Carta, ya que el deporte constituir\u00eda a lo sumo gasto social, pero no una forma de inversi\u00f3n social. De esa manera se viola, adem\u00e1s, el principio de unidad de caja consagrado en la ley org\u00e1nica del presupuesto, seg\u00fan el cual, todos los ingresos del Estado forman un fondo com\u00fan que sirve para el pago oportuno de todos los gastos p\u00fablicos. <\/p>\n
En tercer t\u00e9rmino, seg\u00fan los actores, el situado fiscal y la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes son \u201crentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica permitidas expresamente por la Constituci\u00f3n\u201d, que responden a la descentralizaci\u00f3n del Estado y a la autonom\u00eda financiera concedida a las entidades territoriales, mediante las cuales se busca que \u00e9stas atiendan algunos servicios que anteriormente eran prestados por la Naci\u00f3n. Ahora bien, la Carta defini\u00f3 las \u00e1reas que pueden ser financiadas con el situado fiscal y autoriz\u00f3 al legislador para que se\u00f1ale las \u00e1reas de inversi\u00f3n social a cargo de los ingresos provenientes de la participaci\u00f3n de los municipios, lo cual fue efectuado por el Congreso mediante la Ley 60 de 1993, que debe entenderse que tiene entonces un car\u00e1cter preeminente. Por ende, consideran los demandantes, si \u201cmediante una ley ordinaria se ampl\u00edan las materias objeto de financiaci\u00f3n con cargo a los recursos que deber\u00edan transferirse a las entidades territoriales, se viola el art\u00edculo 356 superior\u201d, ya que \u201cla participaci\u00f3n de la entidad territorial (entidad beneficiaria de las transferencias) opera autom\u00e1ticamente, de forma que le asiste un derecho p\u00fablico subjetivo frente a la entidad titular de la totalidad del recurso (Naci\u00f3n), con la consiguiente asignaci\u00f3n de competencias sobre los recursos.\u201d Los demandantes concluyen entonces al respecto: <\/p>\n
\u201cEs as\u00ed como la ley org\u00e1nica de presupuesto establece de manera perentoria el descuento previo de los recursos correspondientes a estas transferencias, previamente a cualquier otro c\u00e1lculo de rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edficas. El art\u00edculo 28 del Decreto 111 de 1996 dispone: \u00b4Las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica autorizadas en los numerales 2 y 3 del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n se har\u00e1n efectivas sobre los ingresos corrientes que correspondan a la naci\u00f3n, despu\u00e9s de descontar el situado fiscal y la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n ordenados por los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n.\u2019 <\/p>\n
De esta forma se consagra, tanto en la Carta Pol\u00edtica como en la ley org\u00e1nica de presupuesto, \u00e9sta \u00faltima de rango semiconstitucional, el car\u00e1cter preeminente de la ley 60 de 1993, por encima de otras asignaciones presupuestales, como una garant\u00eda para las entidades territoriales frente al legislador, quien no podr\u00e1 por medio de ley ordinaria ensanchar o reducir la cobertura de materias objeto de atenci\u00f3n en el \u00e1rea de inversi\u00f3n social, con recursos nacionales, de manera que se restrinjan los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, en cuanto al volumen que debe transferir a las entidades territoriales. Sostener lo contrario, adem\u00e1s de la vulneraci\u00f3n de las normas constitucionales aludidas, supondr\u00eda una disminuci\u00f3n de la base de c\u00e1lculo de los recursos de la Ley 60 de 1993.\u201d <\/p>\n
Finalmente, seg\u00fan los actores, la aplicaci\u00f3n obligatoria de los gastos p\u00fablicos consagrados en las normas acusadas \u201cvulnera la preeminencia de la ley del Plan de Inversiones sobre las dem\u00e1s leyes\u201d ya que obstaculiza la realizaci\u00f3n de los objetivos \u201cespecificados en la ley del plan\u201d, en la medida en que se disminuye la capacidad de maniobra y de disposici\u00f3n de recursos por parte del Estado. <\/p>\n
IV- INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES <\/p>\n
4.1. Intervenci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico <\/p>\n
El ciudadano Manuel Avila Olarte, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, interviene en el proceso para analizar la constitucionalidad de las normas impugnadas. Seg\u00fan su criterio, en \u201cColombia existe un sistema reglado de distribuci\u00f3n de recursos\u201d entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, ya que s\u00f3lo \u201csi existe un marco de distribuci\u00f3n de competencias y de recursos que se caracterice por su coherencia interna\u201d es posible que el Estado cumpla sus funciones y se garantice \u201cla efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constituci\u00f3n\u201d. El interviniente describe entonces ese sistema reglado de distribuci\u00f3n de recursos, que lo lleva a concluir que no debe haber mecanismos paralelos de financiaci\u00f3n nacional a los gastos de las entidades territoriales que deben realizarse mediante transferencias, para lo cual se basa, adem\u00e1s, en varias sentencias de esta Corporaci\u00f3n (C-017 de 1993, C-324 de 1997 y C-466 de 1997). Con base en lo anterior, el ciudadano analiza el alcance de la excepci\u00f3n a las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, seg\u00fan la cual \u00e9stas se autorizan cuando tengan como objeto la inversi\u00f3n social, y concluye que la existencia del sistema unificado de distribuci\u00f3n de recursos obliga a interpretar de manera restrictiva esa excepci\u00f3n, pues en general ya existen constitucionalmente recursos fiscales para las inversiones sociales. Seg\u00fan su criterio: <\/p>\n
\u201cLa excepci\u00f3n consagrada en el art\u00edculo 359-2 tiene como objeto la financiaci\u00f3n de la inversi\u00f3n social; el objeto del sistema unificado de distribuci\u00f3n de recursos es la financiaci\u00f3n de la inversi\u00f3n social prioritaria. En consecuencia, las \u00fanicas rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica del orden nacional para inversi\u00f3n social que podr\u00edan existir desde el punto de vista constitucional ser\u00edan aquellas que tuvieran como objeto inversiones sociales distintas a la descritas en el mencionado sistema regulado por la Ley 60 de 1993, es decir, las que no fueron consideradas por el legislador org\u00e1nico como prioritarias, en el caso de la participaci\u00f3n municipal en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n. <\/p>\n
Desde tal punto de vista, a trav\u00e9s de una renta nacional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica no podr\u00eda, de conformidad con el art\u00edculo 21 de la ley 60 de 1993, transferirse recursos a los municipios y distritos, en lo que tiene que ver con la educaci\u00f3n f\u00edsica, la recreaci\u00f3n y el deporte, pues ya la mencionada ley defini\u00f3 el r\u00e9gimen de transferencias en cuanto a este sector social\u201d. <\/p>\n
Por consiguiente, seg\u00fan el interviniente, es claro que la destinaci\u00f3n espec\u00edfica establecida por la norma acusada se refiere al impuesto al valor agregado, que es renta nacional, y como el deporte y la recreaci\u00f3n fueron definidos por la Ley 60 de 1993 como \u00e1reas que deben ser atendidas por transferencias, entonces se incurre en un paralelismo de financiaci\u00f3n que desconoce el sistema unificado de distribuci\u00f3n de recursos. Seg\u00fan el ciudadano, este paralelismo resulta m\u00e1s claro si se tienen en cuenta los par\u00e1grafos 1\u00ba, 2\u00ba y 4\u00ba, no demandados, del art\u00edculo 75 de la Ley 181 de 1995, seg\u00fan los cuales: <\/p>\n
\u201cPARAGRAFO PRIMERO. Los recursos del Impuesto al valor agregado IVA a que se refiere el presente art\u00edculo, ser\u00e1n distribuidos as\u00ed: <\/p>\n
1- 30% para Coldeportes nacional. <\/p>\n
2- 20% para los entes deportivos departamentales, y <\/p>\n
3- 50% para los entre deportivos municipales y distritales. <\/p>\n
PARAGRAFO SEGUNDO. El Instituto colombiano de deportes -Coldeportes- asignar\u00e1 los recursos del IVA, seg\u00fan los criterios establecidos en la ley 60 de 1993, de modo que para los departamentos se aplique la formula contenida en el art\u00edculo 24 de la citada ley. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
PARAGRAFO CUARTO. El giro de los recursos del impuesto al valor agregado IVA, lo har\u00e1 el ministerio de hacienda a Coldeportes por bimestres vencidos, dentro de los primeros quince (15) d\u00edas calendario del mes siguientes al bimestre correspondiente. Coldeportes los girar\u00e1 a los entes territoriales dentro de los quince (15) d\u00edas siguientes a su recibo.\u201d <\/p>\n
Aun cuando no lo dice expresamente, el interviniente parece sugerir que esa distribuci\u00f3n de recursos a los entes departamentales y municipales es contraria a la Carta y deber\u00eda ser retirada del ordenamiento, sin que con ello se pretenda que la Naci\u00f3n se apropie de esos dineros. Simplemente se buscar\u00eda que esos recursos sean \u201cingresos corrientes y, en consecuencia, sobre los mismos entrar\u00e1n a participar las entidades territoriales a trav\u00e9s del sistema unificado de distribuci\u00f3n de recursos.\u201d El ciudadano concluye entonces al respecto: <\/p>\n
\u201cAhora bien, en la medida en que este sistema de distribuci\u00f3n de recursos ofrece complejidades, que hacen problem\u00e1tico su entendimiento, sobre todo en su proceso de implementaci\u00f3n, se solicita a la Corte Constitucional que la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de la renta descrita en el art\u00edculo 175, lo mismo que su distribuci\u00f3n sean mantenidas en el orden jur\u00eddico hasta cuando el legislador en un plazo razonable, readecue estas disposiciones en el marco org\u00e1nico respectivo. Este plazo se hace necesario, toda vez que, como consecuencia de lo establecido en el art\u00edculo 75 de la ley 181 de 1995, tanto los entes deportivos departamentales, como los distritales y municipales, habr\u00e1n creado toda una estructura de funcionamiento que sin la existencia de los recursos provenientes de la destinaci\u00f3n espec\u00edfica, se vendr\u00eda abajo con m\u00e1s traumatismos que los que se pretenden solucionar, a trav\u00e9s de la vigencia del sistema unificado de distribuci\u00f3n de recursos\u201d. <\/p>\n
De otro lado, el interviniente considera que es infundado el cargo de los actores sobre violaci\u00f3n de la definici\u00f3n de gasto social establecida en la ley org\u00e1nica del presupuesto, pues el art\u00edculo 41 del decreto 111 de 1996 establece un listado de sectores que constituyen gasto social, pero tambi\u00e9n consagra unos criterios indicativos generales, en la medida en que establece que es tambi\u00e9n gasto social todo aquel que tienda al bienestar social y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n. Por ende, seg\u00fan su criterio, la definici\u00f3n que hace la norma demandada \u201cdel deporte, la recreaci\u00f3n y el aprovechamiento del tiempo libre, como gasto p\u00fablico social, es el desarrollo de la definici\u00f3n indicativa que hace la disposici\u00f3n org\u00e1nica de la categor\u00eda presupuestal mencionada\u201d. Por tal raz\u00f3n, agrega el ciudadano, la disposici\u00f3n acusada \u201cno viola sino que desarrolla el mandato org\u00e1nico\u201d ya que el deporte es \u201cun elemento que contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n\u201d. Adem\u00e1s, el interviniente considera que \u201cla naturaleza del deporte como gasto p\u00fablico social se desprende de la relevancia que tiene el mismo dentro del ordenamiento constitucional colombiano, donde se le reconoce como un derecho de todas las personas (art\u00edculo 52) y se atribuye al estado la obligaci\u00f3n de fomentar las actividades que el mismo comprende\u201d. <\/p>\n
4.2. Intervenci\u00f3n del Instituto colombiano de deportes -Coldeportes <\/p>\n
El ciudadano Ignacio Pombo Villar, en representaci\u00f3n de \u201cColdeportes\u201d, interviene en el proceso para impugnar la demanda y defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Seg\u00fan su criterio, en la medida en que el deporte y la recreaci\u00f3n son derechos constitucionales de gran trascendencia, como lo ha se\u00f1alado la Corte en la sentencia T-466 de 1992, es v\u00e1lido que la norma acusada defina la financiaci\u00f3n de esas actividades como gasto social. En ese mismo orden de ideas, el interviniente considera que se pueden crear rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para financiar actividades deportivas, precisamente por tratarse de una forma de inversi\u00f3n social. El ciudadano concluye entonces: <\/p>\n
\u201cPor ser el deporte, la recreaci\u00f3n y el aprovechamiento del tiempo libre un derecho fundamental, constituir gasto p\u00fablico social e inversi\u00f3n social es que le fueron determinados los recursos de que trata el art\u00edculo 75 de la Ley 181 de 1995, los que est\u00e1n claramente destinados al patrocinio, fomento, masificaci\u00f3n, divulgaci\u00f3n, planificaci\u00f3n de la pr\u00e1ctica del deporte, la recreaci\u00f3n y el aprovechamiento del tiempo libre, objetivos generales consagrados en el art\u00edculo 1\u00ba de la Ley en comento, los que deben ser complementados con los objetivos rectores determinados en su art\u00edculo 3\u00ba. <\/p>\n
Del an\u00e1lisis y estudio de la mencionada Ley nos es claro colegir la obligaci\u00f3n formativa a cargo del Estado en programas extracurriculares a los organismos que conforman el Sistema Nacional del Deporte, determinando en forma clara tanto en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones 1995-1998 (188 del 2 de Junio de 1995) en su art\u00edculo 20 que: \u201cLa descripci\u00f3n de los principales programas y subprogramas que el gobierno nacional espera ejecutar en la vigencia del plan Nacional de Inversiones 1995-1998 es la siguiente: <\/p>\n
\u201c1. Social <\/p>\n
\u201c1.2.3. Deporte y Recreaci\u00f3n <\/p>\n
\u201cEl gobierno nacional y las entidades territoriales con el apoyo del sector privado y la participaci\u00f3n de la comunidad crear\u00e1n escuelas masivas de deporte competitivo en las regiones de planificaci\u00f3n, que incluyan diversas disciplinas deportivas.\u201d <\/p>\n
Como se puede ver claramente determinado la inversi\u00f3n del recurso de la Ley 181 de 1995 a los municipios en el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998 es totalmente diferente a lo consagrado en el numeral 10 del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, de donde el art\u00edculo 75 de la ley 181 de 1995, no viola el par\u00e1grafo del art\u00edculo 21 de la Ley 181 de 1995, no viola el par\u00e1grafo del art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993.\u201d <\/p>\n
V. INTERVENCION EN TORNO A UNA EVENTUAL UNIDAD NORMATIVA <\/p>\n
En el curso del examen de la norma acusada, el magistrado sustanciador consider\u00f3 que era posible que la Corte se viera obligada a aplicar la unidad normativa en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 41 del decreto 111 de 1996, que reproduce el mandato del art\u00edculo 17 de la Ley 179 de 1994, y seg\u00fan el cual: <\/p>\n
“Se entiende por gasto p\u00fablico social aquel cuyo objetivo es la soluci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de salud, educaci\u00f3n, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n, programados tanto en funcionamiento como en inversi\u00f3n”. <\/p>\n
Igualmente, y teniendo en cuenta las intervenciones ciudadanas, el magistrado sustanciador tambi\u00e9n consider\u00f3 posible que la figura de la unidad normativa pudiera recaer sobre los par\u00e1grafos 1\u00ba, 2\u00ba y 4\u00ba, no demandados, del art\u00edculo 75 de la ley 181 de 1995, los cuales ya fueron transcritos en esta sentencia (Ver supra 4.1.) <\/p>\n
Por tales motivos, y con fundamento en la doctrina desarrollada por la sentencia C-298 de 1998, Expediente D-1897, fundamentos jur\u00eddicos 3 a 5, sobre la necesidad de armonizar al m\u00e1ximo la figura de la unidad normativa con la participaci\u00f3n ciudadana en el control constitucional, el magistrado sustanciador, por medio de auto del veinticuatro de marzo, decidi\u00f3 dar aplicaci\u00f3n el art\u00edculo 13 del Decreto 2067 de 1991 e invit\u00f3 a las entidades p\u00fablicas y privadas, y a la ciudadan\u00eda en general, para que, si lo deseaban, intervinieran, como impugnadores o defensores de esas normas, para lo cual confiri\u00f3 un plazo de diez (10) d\u00edas contados a partir del d\u00eda de la fijaci\u00f3n del aviso respectivo. <\/p>\n
En tal contexto, el ciudadano Manuel Avila Olarte, en representaci\u00f3n del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, intervino y defendi\u00f3 la constitucionalidad del art\u00edculo 41 del Decreto 111 de 1996 ya que, seg\u00fan su parecer, la ley org\u00e1nica puede establecer expl\u00edcitamente que determinados gastos constituyen gasto social pero puede igualmente establecer criterios indicativos del mismo. Seg\u00fan su criterio, la posibilidad de que existan estos criterios generales tiene fundamento en \u201cla naturaleza de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica\u201d, puesto que estas normas, que por su jerarqu\u00eda requieren para su modificaci\u00f3n una mayor\u00edas legislativas calificadas, deben contener \u201cdefiniciones flexibles que justamente se adapten f\u00e1cilmente a las modificaciones\u201d. <\/p>\n
De otro lado, seg\u00fan el interviniente, la Carta establece dos excepciones en relaci\u00f3n con la prohibici\u00f3n de las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. As\u00ed, la primera se refiere a las participaciones previstas en la Constituci\u00f3n a favor de los departamentos, distritos y municipios mientras que la segunda se refiere a la inversi\u00f3n social. Seg\u00fan su parecer, y en virtud del principio hermen\u00e9utico del efecto \u00fatil, \u201cestas dos excepciones deben tener un objeto distinto, pues si fuera el mismo s\u00f3lo bastar\u00eda con prescribir una de ellas\u201d. A partir de lo anterior, concluye: <\/p>\n
\u201cLa segunda excepci\u00f3n debe referirse a inversi\u00f3n social en sectores sociales distintos de los financiados a trav\u00e9s de las mencionadas transferencias, toda vez que si pudieran referirse a los mismos, sobrar\u00eda la segunda excepci\u00f3n, ya que, como se menciono, el objeto tanto de las trasferencias intergubernamentales como de las rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica es el mismo, es decir, la realizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico social. En esta medida, como ya se anoto, dadas las notas de excepcionalidad que tiene la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las rentas nacionales, la cual ha sido reconocida por la Corte Constitucional en sentencias que se citan en este escrito, es obvio concluir que tales destinaciones proceden en relaci\u00f3n con inversiones sociales no prioritarias, de acuerdo con el art\u00edculo 357 constitucional.\u201d <\/p>\n
Conforme a lo anterior, el interviniente considera que no pueden existir rentas espec\u00edficas cuando se trata de gastos sociales que ya se encuentran financiados por los recursos transferidos por la Naci\u00f3n a las distintas entidades territoriales. Seg\u00fan su criterio, esto es a\u00fan m\u00e1s claro en relaci\u00f3n con el deporte, ya que la Ley 60 de 1993 atribuy\u00f3 esa responsabilidad a los municipios, y el art\u00edculo 21 de esa ley prohibi\u00f3 que esas actividades fueran financiadas por dineros nacionales, tal y como la propia Corte ya lo reconoci\u00f3 en la sentencia C-581 de 1997. El ciudadano precisa que lo anterior no significa que la financiaci\u00f3n del deporte no sea importante en el Estado social sino que es procedente para su financiaci\u00f3n \u201cla t\u00e9cnica de la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de las rentas nacionales\u201d. Por ello concluye al respecto: <\/p>\n
De otra parte, el par\u00e1grafo cuarto del art\u00edculo 75 de la ley demandada reproduce con algunas variaciones el par\u00e1grafo tercero del art\u00edculo 24 de la Ley 60 de 1993. <\/p>\n
Finalmente, debe advertirse que la corporaci\u00f3n ha aceptado la destinaci\u00f3n espec\u00edfica de rentas nacionales en lo que tiene que ver con la educaci\u00f3n superior (sentencia C-547 de 1994), lo que para nada altera lo sostenido hasta el momento, en la medida en que tal gasto no se sufraga con los recursos provenientes de las transferencias intergubernamentales.\u201d <\/p>\n
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N <\/p>\n
En su concepto de rigor, el Procurador General de la Naci\u00f3n, Jaime Bernal Cuellar, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. El Ministerio P\u00fablico comienza por hacer un an\u00e1lisis general de la relaci\u00f3n entre la definici\u00f3n de Colombia como Estado social y la funci\u00f3n del gasto social, el presupuesto y la planeaci\u00f3n. Luego la Vista Fiscal estudia el alcance de la prohibici\u00f3n de las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, el sentido de la recreaci\u00f3n y el deporte como necesidades b\u00e1sicas del ser humano, que no s\u00f3lo constituyen un derecho constitucional de las personas sino que, adem\u00e1s, \u201ccontribuyen al bienestar general y al mejoramiento de su calidad de vida\u201d. A partir de lo anterior, el Procurador considera que \u201clos recursos apropiados por el Estado para recreaci\u00f3n y deporte, constituyen inversi\u00f3n social, toda vez que con ellos se busca satisfacer necesidades vitales para el ser humano\u201d. El Ministerio P\u00fablico considera entonces que el legislador \u201cha definido el gasto p\u00fablico social como aquel destinado a satisfacer necesidades b\u00e1sicas, como tambi\u00e9n las relacionadas con el bienestar familiar y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n (Decreto 111 de 1996, art. 41)\u201d. Por ende, \u201cel deporte, la recreaci\u00f3n y el aprovechamiento del tiempo libre son actividades que deben ser atendidas mediante el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n, y, por lo tanto, el legislador ordinario est\u00e1 facultado para asignar algunos recursos provenientes del Impuesto al Valor Agregado, estableciendo que se deben destinar para gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de Coldeportes.\u201d Seg\u00fan sus palabras: <\/p>\n
\u201cEl art\u00edculo 61 de la Ley 181 de 1995, considera al Instituto Colombiano del Deporte -Coldeportes- como el m\u00e1ximo organismo planificador, rector, director y coordinador del deporte formativo y comunitario. Cuando el legislador, a trav\u00e9s del art\u00edculo 75 de la ley 181 de 1995, estableci\u00f3 que se deber\u00e1n destinar recursos provenientes del Impuesto al Valor Agregado para gastos de funcionamiento e inversi\u00f3n de Coldeportes, no transgredi\u00f3 lo dispuesto en la Norma Superior. Por el Contrario, de esta manera contribuy\u00f3 para el cumplimiento de los fines que la Carta ha se\u00f1alado en los art\u00edculos 2\u00ba, 52 y 366. <\/p>\n
El art\u00edculo 75 de la Ley 181 de 1995, no contrar\u00eda lo dispuesto en los art\u00edculos 341, 352 y 359 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, ya que el art\u00edculo 52 de aquel Estatuto exige que el sistema Nacional del Deporte, en coordinaci\u00f3n con las dem\u00e1s entidades vinculadas con el deporte, recreaci\u00f3n y aprovechamiento del tiempo libre y dem\u00e1s actividades, a trav\u00e9s de Coldeportes, elabore el Plan Nacional del Deporte, la Recreaci\u00f3n y la Educaci\u00f3n F\u00edsica, de conformidad con la Ley Org\u00e1nica del plan. <\/p>\n
Por su parte, el art\u00edculo 56 de la mencionada Ley establece que los departamentos y los municipios o distritos deben elaborar anualmente un plan de inversi\u00f3n con cargo a los recursos que les corresponde seg\u00fan esta misma Ley. En consecuencia, el art\u00edculo 75 de la ley 181 de 1995 se ajusta a lo previsto en el art\u00edculo 356 de la Carta.\u201d <\/p>\n
(Hasta aqu\u00ed la ponencia original presentada por el Magistrado Alejandro Mart\u00ednez Caballero). <\/p>\n
FUNDAMENTOS <\/p>\n
Competencia <\/p>\n
La definici\u00f3n de las partidas que integran el gasto p\u00fablico social <\/p>\n
2. El art\u00edculo cuarto de la ley demandada se\u00f1ala que el fomento, desarrollo y pr\u00e1ctica del deporte son parte integrante del servicio p\u00fablico educativo y \u201cconstituyen gasto p\u00fablico social\u201d. El primer aspecto de la controversia constitucional gira en torno de la calificaci\u00f3n hacend\u00edstica que la ley introduce al calificar las erogaciones del erario dirigidas a financiar tales actividades como gasto p\u00fablico social. <\/p>\n
Se aduce por parte de los demandantes que corresponde a la ley org\u00e1nica de presupuesto, en los t\u00e9rminos del art\u00edculo 350 de la C.P., definir las partidas que integran el componente de la ley de apropiaciones denominado \u201cgasto p\u00fablico social\u201d. En consecuencia, efectuar dicha calificaci\u00f3n no es del resorte de una ley ordinaria. <\/p>\n
Este cargo podr\u00eda rebatirse con base en la misma definici\u00f3n que de \u201cgasto p\u00fablico social\u201d hace la ley org\u00e1nica de presupuesto, a cuyo tenor: \u201cSe entiende por gasto p\u00fablico social aquel cuyo objeto es la soluci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de salud, educaci\u00f3n, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n, programados tanto en funcionamiento como en inversi\u00f3n\u201d (Decreto 111 de 1996, art. 41). De otro lado, se podr\u00eda agregar que la Ley 60 de 1993 (art. 22), dictada en desarrollo del art\u00edculo 357 de la C.P., defini\u00f3 como \u201c\u00e1rea prioritaria de inversi\u00f3n social\u201d, financiable con los recursos que corresponden a los municipios en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, la educaci\u00f3n f\u00edsica, la recreaci\u00f3n, el deporte, la cultura y el aprovechamiento del tiempo libre. En resumen, con fundamento en las normas citadas se alega que el deporte, la recreaci\u00f3n y el aprovechamiento del tiempo libre en cuanto objeto de gasto p\u00fablico tienen la misma naturaleza que la que ostenta el gasto educativo – en \u00faltimas se trata de actividades de esta misma \u00edndole -, y, en todo caso, se orientan al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n, por lo cual, como lo reconoci\u00f3 la \u00faltima ley citada, constituyen claramente una \u00e1rea o sector \u201cprioritario\u201d de inversi\u00f3n social. <\/p>\n
3. A juicio de esta Corte, corresponde a la ley org\u00e1nica de presupuesto definir las partidas que integran el componente de la ley de apropiaciones denominado \u201cgasto p\u00fablico social\u201d. En efecto, esta nomenclatura resulta pertinente en las distintas fases de preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, de modo que \u201cla ley org\u00e1nica respectiva\u201d, a la cual alude el art\u00edculo 350 de la C.P., no es otra distinta de aqu\u00e9lla. La clasificaci\u00f3n realizada por la ley org\u00e1nica, debe ser acatada en cada per\u00edodo fiscal por la ley anual de presupuesto. En este sentido, en la ley anual de presupuesto se procede a agrupar las partidas que conforman el bloque del gasto p\u00fablico social siguiendo en un todo los criterios fijados en la indicada ley org\u00e1nica. Es un asunto enteramente ajeno a la ley ordinaria el de preceptuar la manera general c\u00f3mo ha de prepararse, aprobarse y ejecutarse la ley anual de presupuesto. Aparte de la palmaria vulneraci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica que se configura cuando la ley ordinaria pretende cumplir la misi\u00f3n asignada a la org\u00e1nica, no sobra advertir que en estas materias las \u00fanicas reglas oponibles y vinculantes a la hora de aprobar el presupuesto son las contenidas en el estatuto org\u00e1nico. <\/p>\n
4. La educaci\u00f3n tiene una relaci\u00f3n muy estrecha con el deporte, la recreaci\u00f3n y el uso del tiempo libre, pero no obstante su complementariedad y coincidencias, no se confunden en el plano constitucional ni en el de la hacienda p\u00fablica. Pese a la conexidad innegable que existe entre las actividades aludidas, como derechos constitucionales que se reconocen a la persona, se consagran en normas distintas y se integran con elementos propios (C.P., arts 67 y 52). La inspecci\u00f3n del Estado sobre el campo de la educaci\u00f3n (C.P. art. 67), no es exactamente igual a la que se ejerce sobre la actividad deportiva (C.P. art., 52). Inclusive cuando la Constituci\u00f3n enumera las funciones de las asambleas departamentales se refiere separadamente al deporte y a la educaci\u00f3n (C.P. art., 300-10). De otro lado, por el hecho de que la Constituci\u00f3n determine que el situado fiscal habr\u00e1 de destinarse a financiar la educaci\u00f3n preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley se\u00f1ale (C.P. art., 356), no podr\u00e1 concluirse que esto indica que el deporte tambi\u00e9n resulta incorporado como rubro financiable dado que constituye una asignatura escolar y que su pr\u00e1ctica no es ajena a la conservaci\u00f3n de una vida saludable. En fin, sin ignorar el ligamen \u00edntimo entre deporte y educaci\u00f3n, la misma Ley 60 de 1993, al definir la \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social1 y fijar los porcentajes de aplicaci\u00f3n de los fondos municipales procedentes de la participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, distingui\u00f3 los dos campos, as\u00ed: \u201c1. En educaci\u00f3n, el 30% (…). 4. En educaci\u00f3n f\u00edsica, recreaci\u00f3n, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre, el 5%\u201d. <\/p>\n
Por lo expuesto, no se puede sostener que el gasto p\u00fablico social en educaci\u00f3n sea equivalente al gasto en deporte, recreaci\u00f3n y aprovechamiento del tiempo libre. Si as\u00ed fuese, por lo dem\u00e1s, resultar\u00eda inexplicable que el deporte – en la hip\u00f3tesis refutada integrante del concepto que las normas fiscales reservan a la \u201ceducaci\u00f3n\u201d -, adem\u00e1s de beneficiarse de la financiaci\u00f3n derivada del situado fiscal y de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la naci\u00f3n, gozase de otra renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, la cual ni siquiera se extiende a la educaci\u00f3n entendida en su acepci\u00f3n m\u00e1s estricta. <\/p>\n
5. Las leyes org\u00e1nicas requieren para su aprobaci\u00f3n la mayor\u00eda absoluta de los votos de los miembros de una y otra c\u00e1mara (C.P. art., 151). La exigencia constitucional que se traduce en un quorum especial sustenta la preeminencia de este tipo de leyes, a las cuales las ordinarias deben sujetarse. En lo que ahora ocupa la atenci\u00f3n de la Corte, el requisito que se satisface con la conformaci\u00f3n de un consenso democr\u00e1tico superior en n\u00famero al ordinario, permite justificar al menos parcialmente la importante consecuencia que se sigue de la concreta inclusi\u00f3n de partidas de gasto p\u00fablico social en la ley de apropiaciones: \u201cExcepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto p\u00fablico social tendr\u00e1 prioridad sobre cualquier otra asignaci\u00f3n\u201d (C.P., art. 350). La prelaci\u00f3n del gasto p\u00fablico social – adem\u00e1s de la consideraci\u00f3n que merece su finalidad -, obedece a la determinaci\u00f3n gen\u00e9rica del legislador org\u00e1nico, apoyada en un asentimiento m\u00e1s amplio que el ordinario. Este efecto de prelaci\u00f3n del gasto social, por lo tanto, no puede darse a partir de la calificaci\u00f3n de gasto p\u00fablico social hecha por una simple ley ordinaria. <\/p>\n
6. Aunque pueda afirmarse que la ley demandada se limita a aplicar el criterio general de gasto p\u00fablico social formulado en la ley org\u00e1nica – \u201cse entiende por gasto p\u00fablico social aquel cuyo objetivo es la soluci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de (…) y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n\u201d -, la Corte estima que la delimitaci\u00f3n del anotado concepto debe hacerse en la ley org\u00e1nica y proyectarse de manera espec\u00edfica en la ley anual de presupuesto. En este caso, la ley ordinaria que se interpone entre la org\u00e1nica y la de presupuesto, pretende con base en la definici\u00f3n de la primera precisar su alcance definitivo. Sin embargo, en esa empresa, por lo dicho no autorizada, se expone a convertir toda erogaci\u00f3n del presupuesto en gasto p\u00fablico social, puesto que en un Estado social de derecho, dif\u00edcilmente las apropiaciones son ajenas – de manera inmediata o mediata – al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n. A este respecto, bastar\u00e1 leer con atenci\u00f3n lo que prescriben los art\u00edculos 1 y 2 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica para corroborar la exactitud de este aserto. <\/p>\n
De otra parte, seg\u00fan el art\u00edculo 350 de la C.P., no es suficiente atribuir a la financiaci\u00f3n p\u00fablica de una actividad el calificativo de \u201cnecesidad b\u00e1sica insatisfecha\u201d para que se trate como tal, puesto que es indispensable que la misma ley establezca m\u00e9todos para determinar, con miras a la distribuci\u00f3n territorial del gasto, el n\u00famero de personas con necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, la poblaci\u00f3n, y la eficiencia fiscal y administrativa. Si esto no se cumple, el efecto de prelaci\u00f3n no puede darse. Si bien en cada presupuesto se expresa en t\u00e9rminos concretos el espectro de necesidades b\u00e1sicas que se pretenden satisfacer y que se ampara bajo la denominaci\u00f3n de gasto p\u00fablico social, el legislador org\u00e1nico en los diferentes momentos hist\u00f3ricos tiene el deber de acu\u00f1ar la categor\u00eda gen\u00e9rica de este componente de la ley de apropiaciones, de modo que en ella se reflejen las grandes carencias de la poblaci\u00f3n y se pueda avanzar a trav\u00e9s de los sucesivos ejercicios presupuestales en la profundizaci\u00f3n de la justicia distributiva. <\/p>\n
7. Seg\u00fan los demandantes la disposici\u00f3n legal examinada crea en favor del Coldeportes, con cargo a los recursos provenientes del impuesto al valor agregado (I.V.A), una renta nacional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, lo que vulnera la prohibici\u00f3n contenida en el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. En el lado opuesto, los defensores de la exequibilidad, aducen que los gastos que se cubren con dicho gravamen, tienen el car\u00e1cter de \u201cinversi\u00f3n social\u201d y, por tanto, la medida legal se respalda en la excepci\u00f3n consagrada en el numeral segundo del citado art\u00edculo de la Carta. <\/p>\n
Se advierte, adem\u00e1s, por un interviniente, que la circunstancia de que con cargo a la misma renta nacional, en virtud de la Ley 60 de 1993, se financie el deporte, la recreaci\u00f3n y el uso del tiempo libre, aparte de suponer una doble erogaci\u00f3n fiscal, har\u00eda que en este caso la \u201cdestinaci\u00f3n espec\u00edfica\u201d figurara simult\u00e1neamente en las dos primeras excepciones a la prohibici\u00f3n que recae sobre este tipo de rentas, lo que en su concepto carece de toda l\u00f3gica, salvo que se entienda que en el numeral segundo del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n s\u00f3lo pueden ampararse gastos de inversi\u00f3n no cobijados dentro de la excepci\u00f3n fijada en el primer numeral de la misma norma. En este evento, la pretensi\u00f3n de apropiar m\u00e1s recursos de los ya arbitrados por la mencionada ley, a trav\u00e9s de una nueva renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, no podr\u00eda hacerse sin contrariar la Constituci\u00f3n y la prohibici\u00f3n de financiaci\u00f3n nacional suplementaria de una actividad que se nutre de los recursos del situado fiscal o de las participaciones (Ley 60 de 1993, art\u00edculo 21, par\u00e1grafo). <\/p>\n
8. La Corte Constitucional de manera reiterada ha considerado que s\u00f3lo por v\u00eda excepcional, siempre que se den los presupuestos taxativamente se\u00f1alados en el art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n, puede el Congreso establecer una renta nacional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. La prohibici\u00f3n constitucional, como se ha expuesto de manera repetida, busca reivindicar las funciones que el presupuesto est\u00e1 llamado a cumplir como el m\u00e1s decisivo instrumento de pol\u00edtica fiscal en manos de la democracia y al cual se conf\u00eda la eficiente y justa asignaci\u00f3n de los recursos y el desarrollo econ\u00f3mico. El proceso presupuestal, en principio, esto es, salvo las excepciones introducidas en la propia Constituci\u00f3n, no puede ser obstaculizado con mecanismos de preasignaci\u00f3n de rentas a determinados fines que le restan la necesaria flexibilidad al manejo de las finanzas p\u00fablicas y, por consiguiente, menoscaban la funci\u00f3n pol\u00edtica de orientar el gasto y los recursos existentes a satisfacer las necesidades que en cada momento hist\u00f3rico se estiman prioritarias. <\/p>\n
De otro lado, la proliferaci\u00f3n de rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica – fen\u00f3meno al que se puede llegar con una interpretaci\u00f3n expansiva de las excepciones -, al \u201cfeudalizar\u201d y \u201clastrar\u201d el proceso presupuestal, tienden no s\u00f3lo a restarle significado pol\u00edtico, sino que adem\u00e1s debilita enormemente el presupuesto como instrumento de cumplimiento del plan de desarrollo. La delicada tarea de gestionar globalmente las metas del plan y hacerlas compatibles con las pol\u00edticas y posibilidades reales de gasto dentro de cada vigencia fiscal, se torna en extremo dif\u00edcil cuando una porci\u00f3n sustancial de los ingresos queda inexorablemente atada a los destinos fijados por las leyes creadoras de rentas con destinaci\u00f3n espec\u00edfica que limitan por definici\u00f3n el ingreso de los caudales p\u00fablicos a una caja com\u00fan para luego, de manera racional, asegurar la ejecuci\u00f3n ordenada y justa de las prioridades trazadas en la ley de presupuesto y en el plan de desarrollo. <\/p>\n
Ciertamente todo gasto debe forzosamente estar contemplado en una ley; sin embargo, las leyes a que se refiere la Corte comportan un efecto adicional que consiste en atar a su satisfacci\u00f3n una renta del Estado o una porci\u00f3n de la misma. En este sentido, la ley anual de presupuesto no se limita a la posibilidad de registrar la apropiaci\u00f3n, puesto que se conjuga aqu\u00ed un t\u00edtulo de gasto, con una orden de gasto y una destinaci\u00f3n espec\u00edfica de una renta. De ah\u00ed que s\u00f3lo en los casos autorizados por la Constituci\u00f3n sea posible darle carta de naturaleza a estas leyes que de manera tan penetrante afectan todas las fases del ciclo presupuestal. <\/p>\n
En este caso, la Corte encuentra que con clara violaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (C.P. art. 359) se ha dado por la ley una destinaci\u00f3n espec\u00edfica a una renta nacional. La financiaci\u00f3n de un establecimiento p\u00fablico mediante la afectaci\u00f3n de una renta nacional con ese prop\u00f3sito, no encuadra en ninguna de las hip\u00f3tesis excepcionales que enumera el art\u00edculo 359 de la C.P. Aunque no cabe descartar que una entidad de esta naturaleza pueda como ejecutora de programas de inversi\u00f3n social, resultar beneficiaria de una renta nacional, ello no podr\u00eda en ning\u00fan evento admitirse al margen de una detenida sopesaci\u00f3n de la finalidad concreta del gasto en t\u00e9rminos de necesidades b\u00e1sicas insatisfechas, poblaci\u00f3n objetivo, eficiencia fiscal y administrativa, mecanismos de informaci\u00f3n y control, entre otros factores que intervienen constitucionalmente en el concepto de inversi\u00f3n social. <\/p>\n
La \u201cdestinaci\u00f3n espec\u00edfica\u201d de la renta nacional, sin pretender que el legislador la describa en todos sus detalles, no puede simplemente coincidir con el objetivo gen\u00e9rico de una entidad p\u00fablica o con la simple previsi\u00f3n de que dicho destino ser\u00e1 el que corresponda al respectivo proceso de planificaci\u00f3n. En el Estado social de derecho, las entidades que conforman el aparato p\u00fablico, en un gran n\u00famero cumplen funciones directamente relacionadas con el bienestar de la comunidad y el cumplimiento efectivo de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales. En realidad, el cometido de lo p\u00fablico no es diferente de la efectividad de los derechos y garant\u00edas individuales y sociales. Ahora, por mandato constitucional, la planificaci\u00f3n de la actividad estatal abarca el universo de la acci\u00f3n p\u00fablica que, se repite, en buena parte repercute en la satisfacci\u00f3n de necesidades sociales, como quiera que esta es su raz\u00f3n de ser. Desde este punto de vista, una parte sustancial de entidades del Estado podr\u00eda te\u00f3ricamente estar amparado por rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, mediante la simple constataci\u00f3n de que por su objeto pertenecen al \u201csector social\u201d y que sus acciones ser\u00e1n las resultantes del proceso de planificaci\u00f3n en el que se imbrica lo p\u00fablico y lo comunitario. De aceptarse este planteamiento, sin duda, las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, se convertir\u00edan en la regla general cuando en la Carta ellas s\u00f3lo excepcionalmente pueden consagrarse por el legislador. <\/p>\n
A juicio de la Corte la determinaci\u00f3n de lo que constituye \u201cinversi\u00f3n social\u201d, susceptible de ser financiada con cargo a una renta nacional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, no resulta de un ejercicio sem\u00e1ntico. Como se ha advertido por esta corporaci\u00f3n, no siempre es f\u00e1cil distinguir dentro del g\u00e9nero gasto social, lo que tiene que ver con la inversi\u00f3n y lo que concierne al funcionamiento. En la pr\u00e1ctica la aplicaci\u00f3n de estas distinciones est\u00e1 sujeta a una innegable ambig\u00fcedad. Por esta raz\u00f3n es indispensable que si el uso de dichos conceptos se traduce en consecuencias importantes en el campo de la hacienda p\u00fablica, se establezcan condiciones y presupuestos objetivos sin los cuales \u00e9stas no puedan producirse. En este orden de ideas, si el principio que prevalece debe ser el de unidad de caja, la justificaci\u00f3n de una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica no puede fundarse en el simple objeto del ente, su relaci\u00f3n con la efectividad de derechos econ\u00f3micos, sociales o culturales y la aplicaci\u00f3n en su \u00e1mbito del proceso de planificaci\u00f3n. Como ya se expres\u00f3, si lo anterior fuera por s\u00ed mismo suficiente, las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica pasar\u00edan a convertirse en la regla general causando un grave desajuste a los procesos presupuestario y de planificaci\u00f3n. Es menester, adicionalmente, probar que las necesidades sociales o el objetivo social que se pretender\u00edan atender con cargo a una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, no obstante tener car\u00e1cter prioritario, no pueden razonable y adecuadamente satisfacerse a trav\u00e9s del proceso normal de presentaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto y de planificaci\u00f3n de la acci\u00f3n p\u00fablica. En verdad, la excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n general s\u00f3lo est\u00e1 llamada a tener curso favorable cuando la imperatividad y la necesidad de una determinada inversi\u00f3n social, arriesga objetivamente con malograrse si la misma ha de sujetarse al proceso hacend\u00edstico general. <\/p>\n
En el caso presente, la creaci\u00f3n de la renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica no se sustenta en motivos que la hagan imperativa y necesaria, puesto que las razones que le servir\u00edan de apoyo se limitan a condiciones generales que comparte un numeroso grupo de entidades p\u00fablicas: su objeto vinculado a un determinado servicio social, ya sea de manera mediata o inmediata; la relaci\u00f3n que puede establecerse entre el objeto del ente y un determinado derecho social (deporte) y, finalmente, la aplicaci\u00f3n de un determinado proceso de planificaci\u00f3n, como es de rigor para cada tipo de actividad p\u00fablica en el pa\u00eds. La v\u00e1lida fijaci\u00f3n de la excepci\u00f3n de la renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, como se ha explicado, no se hace simplemente prescribiendo que un ente p\u00fablico se beneficiar\u00e1 de ella en raz\u00f3n de los gastos de inversi\u00f3n que llegare a tener o de la ejecuci\u00f3n de los planes que en su oportunidad acordar\u00e1. De este modo, sin ning\u00fan criterio sustancial y concreto de justicia distributiva, se est\u00e1 creando en favor de una entidad p\u00fablica, por el simple hecho de pertenecer al sector de servicios sociales del Estado, un privilegio para colocarse en condiciones especiales en lo que tiene que ver con la presupuestaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del gasto. No sobra advertir que es necesario justificar la renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica con argumentos y hechos que vayan m\u00e1s all\u00e1 de articular conexiones formales entre el objeto del ente y un determinado derecho social, ya que si s\u00f3lo dicho discurso fuera decisivo para adscribir una renta a un ente p\u00fablico, muchas poblaciones cuyas apremiantes necesidades vitales m\u00ednimas no son atendidas y los respectivos entes p\u00fablicos que precariamente gestionan su satisfacci\u00f3n, entrar\u00edan a disputar el otorgamiento de una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, seguramente con mayor derecho. <\/p>\n
Por lo expuesto, la Corte proceder\u00e1 a declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas. Por consiguiente, la financiaci\u00f3n de las actividades cobijadas por la renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica prevista en el art\u00edculo 75 de la Ley 181 de 1995, se har\u00e1 a trav\u00e9s de los procedimientos presupuestales ordinarios. Por lo dem\u00e1s, los recursos del I.V.A., en lugar de ser afectados como lo dispone el par\u00e1grafo primero del art\u00edculo 75 recuperar\u00e1n su condici\u00f3n de fondos sin destinaci\u00f3n espec\u00edfica conforme lo estipula el principio de unidad de caja. <\/p>\n
DECISION <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional <\/p>\n
R E S U E L V E <\/p>\n
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresi\u00f3n \u201cy constituyen gasto p\u00fablico social\u201d del art\u00edculo 4\u00b0 de la Ley 181 de 1995. <\/p>\n
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el numeral 1\u00b0 del art\u00edculo 75 de la Ley 181 de 1995. <\/p>\n
Notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-317\/98 <\/p>\n
GASTO PUBLICO SOCIAL-Concepto jur\u00eddico indeterminado (Salvamento de voto) <\/p>\n
La propia Carta delimita entonces parcialmente la noci\u00f3n de gasto p\u00fablico social, de suerte que el legislador org\u00e1nico no puede desconocer esos elementos m\u00ednimos fijados por el Constituyente. Por ello, la Corte considera que estamos en frente de un concepto jur\u00eddico indeterminado, que configura un conjunto con l\u00edmites el\u00e1sticos, aun cuando no arbitrarios. En efecto, no es posible hacer a priori un listado definitivo de las partidas que configuran gasto social, pero ello no quiere decir que exista una total indefinici\u00f3n del concepto, ya que estas erogaciones deben cumplir las finalidades se\u00f1aladas por las normas constitucionales anteriormente citadas. Adem\u00e1s, lo propio de estos conceptos indeterminados es que, frente al caso concreto, ellos son determinables por la v\u00eda de la interpretaci\u00f3n jur\u00eddica y judicial. <\/p>\n
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Respecto de concepto jur\u00eddico indeterminado (Salvamento de voto) <\/p>\n
Esta naturaleza indeterminada del concepto de gasto social permite establecer los alcances y l\u00edmites del control constitucional material de las definiciones del Legislador. Para ello es necesario tener en cuenta que, a nivel global y en materia de conceptos indeterminados, la relaci\u00f3n del ejecutivo con la ley no es la misma que la del Congreso con la Constituci\u00f3n. En efecto, la administraci\u00f3n est\u00e1 sometida a la ley por lo cual, cuando ella se encuentra frente a un concepto jur\u00eddico indeterminado, ella est\u00e1 obligada a adoptar la soluci\u00f3n m\u00e1s acorde con la ley. En cambio, el legislador tiene frente a la Constituci\u00f3n una relaci\u00f3n m\u00e1s compleja puesto que \u00e9sta es tanto de libertad como de subordinaci\u00f3n. El legislador no puede desbordar la Constituci\u00f3n y est\u00e1 subordinado a ella porque la Carta es norma de normas. Pero, en funci\u00f3n del pluralismo y la participaci\u00f3n democr\u00e1tica, el Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta. Adem\u00e1s, frente a este concepto constitucional indeterminado, la propia Constituci\u00f3n ha preferido que exista una definici\u00f3n previa por el Legislativo y que sobre ella -ex post- ejerza su control el juez constitucional. <\/p>\n
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Define el gasto social (Salvamento de voto) <\/p>\n
La Constituci\u00f3n no establece que el Legislador org\u00e1nico debe realizar un listado de las actividades o de los sectores econ\u00f3micos cuya financiaci\u00f3n representa gasto social sino que dispone simplemente que la definici\u00f3n de ese concepto constitucional es competencia de la ley org\u00e1nica. Por consiguiente, lo que la Carta ordena es que la ley org\u00e1nica debe establecer una definici\u00f3n del gasto social, de tal manera que se pueda saber cu\u00e1les partidas concretas deben ser incluidas dentro de ese componente del presupuesto, a fin de que gocen de la prevalencia ordenada por la Constituci\u00f3n. En el fondo, la Carta atribuye entonces a la ley org\u00e1nica la definici\u00f3n del conjunto de partidas que pueden ser agrupadas como gastos sociales. <\/p>\n
RESERVA DE LA LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Ley ordinaria precisa partidas del gasto social (Salvamento de voto) <\/p>\n
Una vez establecida por una disposici\u00f3n org\u00e1nica una definici\u00f3n conceptual, es perfectamente v\u00e1lido que una ley ordinaria precise si una partida espec\u00edfica constituye gasto social, siempre y cuando ese tipo de apropiaci\u00f3n respete claramente los criterios se\u00f1alados por la legislaci\u00f3n org\u00e1nica, de conformidad con la Carta. En ese caso no hay violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica, pues la norma org\u00e1nica ha definido conceptualmente el gasto social, mientras que la ley ordinaria se limita a mostrar que una determinada partida se debe entender incluida dentro de esa definici\u00f3n. <\/p>\n
GASTO PUBLICO SOCIAL-Debe interpretarse restrictivamente (Salvamento de voto) <\/p>\n
La Corte precisa que la expresi\u00f3n “tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida” debe ser interpretada restrictivamente, pues en principio todas las erogaciones estatales buscan finalidades de ese tipo. Por ende, para que el concepto de gasto p\u00fablico social no se confunda con el de gasto p\u00fablico en general, debe entenderse que en el primero se incluyen \u00fanicamente aquellas erogaciones que pretenden mejorar la calidad de vida en forma directa, esto es, facilitando a todas las personas, y en especial a aquellas de escasos recursos econ\u00f3micos, el acceso concreto a ciertos bienes o servicios espec\u00edficos que se consideran indispensables para llevar una vida digna, por lo cual estos gastos permiten, en concreto, la formaci\u00f3n de capital humano y la satisfacci\u00f3n de derechos sociales prestacionales reconocidos por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
DERECHO A LA RECREACION, DEPORTE Y APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE-Integrante del gasto p\u00fablico social\/GASTO SOCIAL-Incluye recreaci\u00f3n y deporte (Salvamento de voto) <\/p>\n
La definici\u00f3n legal del fomento, desarrollo y pr\u00e1ctica del deporte, la recreaci\u00f3n y el aprovechamiento del tiempo libre como gasto p\u00fablico social armoniza con la Carta. As\u00ed, como bien lo se\u00f1alan los intervinientes, con estas partidas se permite que el Estado cumpla con obligaciones constitucionales expresas pues las autoridades deben fomentar esas actividades. De otro lado, estas erogaciones se encuentran destinadas a satisfacer derechos sociales expresamente reconocidos por la Carta pues la recreaci\u00f3n, el deporte y el aprovechamiento del tiempo libre es un derecho de todas las personas. Finalmente, estos gastos se encuentran orientados a un mejoramiento directo de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n, pues desarrollan necesidades b\u00e1sicas del ser humano, como lo ha reconocido esta Corporaci\u00f3n desde sus primeras decisiones. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Compatibilidad con gastos de funcionamiento en materia social (Salvamento de voto) <\/p>\n
La Corte considera que en materia social, la distinci\u00f3n entre gastos de inversi\u00f3n y gastos de funcionamiento no es pertinente, en t\u00e9rminos constitucionales, pues conduce a resultados inaceptables. As\u00ed, se llegar\u00eda al absurdo de que podr\u00edan asignarse rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para hacer escuelas o construir hospitales, pero no para pagar maestros o m\u00e9dicos, con lo cual esas construcciones no cumplir\u00edan su finalidad constitucional, que es satisfacer las necesidades de salud y de educaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n. Por ello hay que compaginar la noci\u00f3n de inversi\u00f3n social con la finalidad social del Estado. La Corte reitera entonces que la noci\u00f3n constitucional de “inversi\u00f3n social” no se opone a los gastos de funcionamiento siempre y cuando estos se efect\u00faen tambi\u00e9n en el sector social, puesto que debe entenderse que todos ellos contribuyen a realizar la finalidad social del Estado, a satisfacer los derechos sociales de la poblaci\u00f3n y a incentivar la formaci\u00f3n del llamado capital humano. Por ende, es admisible que se creen rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para financiar gastos de funcionamiento en materia social. <\/p>\n
<\/p>\n
INVERSION SOCIAL Y GASTO PUBLICO SOCIAL-Contenido material\/RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Puede financiar deporte (Salvamento de voto) <\/p>\n
Una vez mostrado que en materia social la oposici\u00f3n entre gastos de inversi\u00f3n y de funcionamiento no es relevante, entonces una conclusi\u00f3n inevitable se sigue: las nociones de “inversi\u00f3n social” y de “gasto p\u00fablico social” adquieren un contenido material muy similar. Esto no significa que estos dos conceptos se vuelvan equivalentes pues juegan papeles constitucionales diversos. As\u00ed, la incorporaci\u00f3n de una partida como “gasto p\u00fablico social” tiene efectos sobre su prioridad sobre otras asignaciones presupuestales, mientras que las definiciones legales sobre inversi\u00f3n social est\u00e1n destinadas a permitir la constituci\u00f3n de rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica o a se\u00f1alar las actividades prioritarias que los municipios deben financiar con su participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Una conclusi\u00f3n obvia se desprende: la financiaci\u00f3n y est\u00edmulo al deporte configuran una forma de inversi\u00f3n social, por lo cual bien puede la ley consagrar rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica en este campo sin violar la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 superior. Por ende, en principio la Corte no encuentra ninguna objeci\u00f3n a que la ley asigne rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para financiar la actividad deportiva <\/p>\n
RESERVA DE LEY ORGANICA-Se aplica a porcentaje de transferencias a los municipios (Salvamento de voto) <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-No afectan preeminencia del Plan de Inversiones (Salvamento de voto) <\/p>\n
Toda renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica limita, por definici\u00f3n, la capacidad de maniobra fiscal de las autoridades ya que constituye una especie de gasto atado pues implica que determinados recursos tienen que ser dedicados exclusivamente a financiar un asunto particular. Precisamente la Constituci\u00f3n prohibi\u00f3 en general ese tipo de rentas por cuanto consider\u00f3 que pueden introducir en el proceso presupuestal una gran rigidez, en detrimento del principio de unidad de caja, lo cual podr\u00eda afectar la racionalidad no s\u00f3lo de la planificaci\u00f3n a largo plazo sino incluso de la ejecuci\u00f3n fiscal en cada per\u00edodo. Sin embargo, y en desarrollo de las finalidades propias del Estado social (CP art. 1\u00ba), la propia Carta admite las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para inversi\u00f3n social. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Deben ser compatibles con el Plan de Inversiones\/COLDEPORTES-Financiaci\u00f3n con recursos del IVA (Salvamento de voto) <\/p>\n
Si es evidente que un determinado tipo de rentas espec\u00edficas afecta en forma intensa la viabilidad financiera del plan, o distorsiona abiertamente su filosof\u00eda, podr\u00eda llegar a declararse su inconstitucionalidad por desconocer la preeminencia de la ley del plan. Sin embargo, ello no ocurre en el presente caso, puesto que, desde el punto de vista cuantitativo, la norma acusada destina a COLDEPORTES algunas pocos recursos del IVA. Y, desde el punto de vista cualitativo, esa asignaci\u00f3n es compatible con la orientaci\u00f3n del Plan de Inversiones, el cual prev\u00e9 espec\u00edficamente inversiones en materia de deporte y recreaci\u00f3n. <\/p>\n
PRINCIPIO DEL EFECTO UTIL-Alcance\/RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Sustento constitucional (Salvamento de voto) <\/p>\n
Es cierto que en general se deben preferir aquellas interpretaciones que confieren eficacia normativa a todas las cl\u00e1usulas de la Carta. Pero este principio no puede llegar al extremo de atribuir a una cl\u00e1usula constitucional un sentido contrario al que se desprende de su sentido natural. Adem\u00e1s, en este caso, esa regla hermen\u00e9utica es aplicada en forma extra\u00f1a, ya que el ordinal del art\u00edculo 359 de la Carta que podr\u00eda carecer de eficacia normativa es el primero, que except\u00faa de las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica a las participaciones previstas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios, puesto que si todas esas transferencias est\u00e1n destinadas a financiar la inversi\u00f3n social, entonces esa excepci\u00f3n parece innecesaria pues se subsume en la prevista en el numeral segundo, que admite cualquier renta destinada a inversi\u00f3n social. Por ende, en funci\u00f3n del principio del efecto \u00fatil, habr\u00eda que encontrar un sentido aut\u00f3nomo es a ese ordinal primero, y no intentar atribuir otro significado al ordinal segundo, puesto que este \u00faltimo tiene una eficacia normativa propia ya que cubre una excepci\u00f3n m\u00e1s amplia. Y no parece razonable intentar encontrar un efecto \u00fatil a un texto normativo por medio de la restricci\u00f3n del alcance de otro texto que tiene un sentido propio. No es en manera alguna inconstitucional que una determinada renta espec\u00edfica pueda encontrar justificaci\u00f3n simult\u00e1neamente en los dos primeros ordinales del art\u00edculo 359 superior, pues esa norma no est\u00e1 se\u00f1alando que las excepciones deben aplicarse de manera excluyente. Es m\u00e1s, no son extra\u00f1os los casos de otras rentas espec\u00edficas, distintas de las transferencias, que podr\u00edan encontrar sustento constitucional en varias de las tres excepciones previstas por esa disposici\u00f3n constitucional, sin que ello afecte en nada su legitimidad. <\/p>\n
COLDEPORTES-Financiaci\u00f3n con recursos del IVA\/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Procede cuando una disposici\u00f3n admita una interpretaci\u00f3n acorde con la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica (Salvamento de voto) <\/p>\n
Creemos que es perfectamente v\u00e1lido que la ley establezca rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica en el campo deportivo, por cuanto se trata de una forma de inversi\u00f3n social. Con todo, consideramos que exist\u00eda una objeci\u00f3n en parte v\u00e1lida a la norma impugnada, y es la siguiente: el literal acusado atribu\u00eda ciertos recursos del IVA directamente a COLDEPORTES, esto es, a un establecimiento p\u00fablico. Ahora bien, es cierto que, conforme al art\u00edculo 61 de la Ley 181 de 1995, esta instituci\u00f3n es el m\u00e1ximo organismo planificador, rector, director y coordinador del deporte formativo y comunitario, por lo cual tiene a su cargo, entre otras funciones, la promoci\u00f3n del deporte, la recreaci\u00f3n y el aprovechamiento del tiempo libre. Sin embargo, esa instituci\u00f3n tiene funciones muy amplias, por lo cual los recursos del IVA pod\u00edan disolverse en el presupuesto general de la entidad, con lo cual, pero por otras razones, adquieren alguna validez los cargos de los actores relativos a la utilizaci\u00f3n de rentas espec\u00edficas para financiar gastos de funcionamiento de una entidad. Sin embargo, esto no conduc\u00eda inexorablemente a la inexequibilidad de la norma acusada, pues bien hubiera podido la Corte condicionar su alcance, aplicando el principio de conservaci\u00f3n del derecho, seg\u00fan el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar preservar al m\u00e1ximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democr\u00e1tico. Por ello si una disposici\u00f3n admite una interpretaci\u00f3n acorde con la Carta, es deber de esta Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento. Por ende, bien hubiera podido la sentencia se\u00f1alar que el ordinal acusado era exequible, siempre y cuando esos recursos del IVA no se disolvieran en el presupuesto general de COLDEPORTES ya que deb\u00edan ser dedicados espec\u00edficamente a la realizaci\u00f3n de programas de fomento al deporte. <\/p>\n
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Control de constitucionalidad (Salvamento de voto) <\/p>\n
No s\u00f3lo la decisi\u00f3n sino la argumentaci\u00f3n misma de la sentencia nos parece discutible ya que pr\u00e1cticamente conduce a una eliminaci\u00f3n de las rentas espec\u00edficas para inversi\u00f3n social. La sentencia est\u00e1 estableciendo que las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica estar\u00e1n sometidas a un escrutinio judicial muy estricto por la Corte, puesto que el juez constitucional debe examinar no s\u00f3lo que la renta financie una inversi\u00f3n social sino adem\u00e1s que su consagraci\u00f3n sea imperativa y necesaria, por cuanto el derecho social no puede ser satisfecho por medio del gasto p\u00fablico en general. Esto significa que si el juez constitucional considera que una necesidad social puede ser cubierta por el proceso presupuestal general, entonces deber\u00e1 proceder a declarar inconstitucionales todas las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica que pretendan satisfacer la necesidad en cuesti\u00f3n. La Corte introduce un escrutinio intenso de constitucionalidad en un campo, como el econ\u00f3mico y el tributario, en donde la jurisprudencia comparada, y la propia pr\u00e1ctica de esta Corporaci\u00f3n, han considerado que los jueces constitucionales deben autorrestringirse, pues la decisi\u00f3n sobre la manera como se asignan los recursos p\u00fablicos es m\u00e1s propia de los \u00f3rganos pol\u00edticos y del proceso democr\u00e1tico que de los jueces. <\/p>\n
RECURSOS PUBLICOS-Injerencia de la Corte en la asignaci\u00f3n (Salvamento de voto) <\/p>\n
Los criterios introducidos por la sentencia nos parecen problem\u00e1ticos, pues no s\u00f3lo comportan una importante injerencia de la Corte en la asignaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos sino que, adem\u00e1s, conducen al siguiente dilema: o la Corte es consecuente con esos criterios, y entonces las rentas espec\u00edficas para inversi\u00f3n social pr\u00e1cticamente desaparecen; o por el contrario se introduce una gran inseguridad jur\u00eddica, puesto que el futuro de las rentas para inversi\u00f3n social queda sujeto a que el juez constitucional las considere necesarias, pero con un concepto laxo de necesariedad, que no se sabe muy bien en que consiste. Como es obvio, ninguna de esas alternativas parece deseable para la consolidaci\u00f3n del Estado social de derecho en nuestro pa\u00eds. <\/p>\n
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Referencia: Expediente D-1908, de demanda de varios ciudadanos contra los art\u00edculos 4\u00ba (parcial) y 75 (parcial) de la Ley 181 de 1995. <\/p>\n
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Con nuestro acostumbrado respeto, nos permitimos salvar nuestro voto en la presente sentencia, que declar\u00f3 inexequibles los apartes impugnados por los actores por cuanto consideramos que la definici\u00f3n del deporte como gasto social se ajusta a la Carta, y que bien puede la ley establecer rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para financiar la inversi\u00f3n social en el campo deportivo. Por ello creemos que la Corte debi\u00f3 acoger la ponencia originaria, la cual sirve de fundamento esencial al presente salvamento. <\/p>\n
As\u00ed, el primer problema a resolver era si la caracterizaci\u00f3n del deporte como gasto social, consagrada en una de las normas acusadas, vulneraba o no la definici\u00f3n org\u00e1nica de tal concepto efectuada por el art\u00edculo 41 del decreto 111 de 1996. Y nosotros creemos que no, tal y como lo se\u00f1alaba la ponencia originaria, la cual dec\u00eda al respecto: <\/p>\n
El significado del gasto p\u00fablico social y el alcance de la definici\u00f3n org\u00e1nica de tal concepto. <\/p>\n
3- La Constituci\u00f3n establece que el presupuesto debe tener un componente denominado gasto p\u00fablico social que agrupa las partidas de tal naturaleza, seg\u00fan definici\u00f3n hecha por la ley org\u00e1nica respectiva (CP arts. 350 y 366). Esto significa que, tal y como esta Corte ya lo ha establecido, la Carta \u201catribuye inequ\u00edvocamente a la ley org\u00e1nica de presupuesto la misi\u00f3n de definir el gasto p\u00fablico social\u201d2 Por ello es claro que en principio no puede una ley ordinaria establecer qu\u00e9 se entiende por gasto social pues se trata de un asunto que compete a la ley org\u00e1nica del presupuesto3. <\/p>\n
4- Lo anterior no significa, empero, que la ley org\u00e1nica tenga el monopolio y una discrecionalidad absoluta en la definici\u00f3n del gasto social. Esto es claro pues el efecto normativo de que se considere una determinada partida como gasto social es que \u00e9sta goza de una prioridad presupuestal sobre cualquier otra asignaci\u00f3n, con excepci\u00f3n de las situaciones de guerra exterior o de las necesidades imperiosas de seguridad nacional (CP arts 350 y 366). Por ende, si la Constituci\u00f3n hubiera querido atribuir a la ley org\u00e1nica una facultad libre para establecer prioridades entre las distintas partidas, simplemente hubiera indicado que esa ley se\u00f1alar\u00eda cu\u00e1les asignaciones presupuestales tienen preferencia; pero ello no es as\u00ed, ya que los art\u00edculos 350 y 366 se\u00f1alan que es el gasto p\u00fablico social el que goza de esa prioridad, por lo cual se entiende que el Legislador org\u00e1nico no puede considerar cualquier partida como un gasto p\u00fablico social, pues ese concepto tiene una materialidad propia, que deber ser respetada por la ley. Por ende, las definiciones legislativas de este concepto est\u00e1n sujetas al control constitucional por parte de esta Corporaci\u00f3n. <\/p>\n
Una pregunta surge entonces: \u00bfcu\u00e1l es el significado, conforme a la Carta, del gasto social y cu\u00e1l es la libertad del legislador org\u00e1nico para ampliar o restringir el alcance de esa categor\u00eda? <\/p>\n
6- Ahora bien, existe una cierta correspondencia -aun cuando no mec\u00e1nica ni estricta- entre estas conceptualizaciones de las instituciones financieras internacionales y de la doctrina econ\u00f3mica, con los contenidos de los art\u00edculos constitucionales m\u00e1s referidos al tema social, en especial aquellos relacionados con los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales reconocidos por la Carta (T\u00edtulo II, cap\u00edtulo II), as\u00ed como con la finalidad social del Estado y de los servicios p\u00fablicos (T\u00edtulo XII, cap\u00edtulo V), y en especial con el art\u00edculo 366 superior seg\u00fan el cual “el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n son finalidades sociales del Estado\u201d por lo cual es objetivo fundamental de la actividad de las autoridades p\u00fablicas \u201cla soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable”. En efecto, estas normas tienen una gran importancia en este campo pues no s\u00f3lo se\u00f1alan criterios generales sobre el alcance del concepto \u201cgasto p\u00fablico social\u201d (el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n) sino que establecen que la financiaci\u00f3n de una serie de actividades, como la salud la educaci\u00f3n, caen, por decisi\u00f3n directa de la Constituci\u00f3n, dentro de esta categor\u00eda, por lo cual no podr\u00eda la ley org\u00e1nica excluir esas partidas de ese componente presupuestal. Por ello esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda se\u00f1alado que las partidas de gasto social no son \u00fanicamente las \u201cque se se\u00f1alen en la ley org\u00e1nica del presupuesto, pues dicha ley debe expedirse respetando los c\u00e1nones constitucionales y es el Estatuto Superior el que les ha asignado a los gastos que demande el servicio p\u00fablico de educaci\u00f3n, el car\u00e1cter de gasto p\u00fablico social. Mal podr\u00eda, entonces, la ley org\u00e1nica, hacer caso omiso de este mandato Superior y no considerarlo como tal.5\u201d <\/p>\n
7- La propia Carta delimita entonces parcialmente la noci\u00f3n de gasto p\u00fablico social, de suerte que el legislador org\u00e1nico no puede desconocer esos elementos m\u00ednimos fijados por el Constituyente. Por ello, la Corte considera que estamos en frente de un concepto jur\u00eddico indeterminado, que configura un conjunto con l\u00edmites el\u00e1sticos, aun cuando no arbitrarios. En efecto, no es posible hacer a priori un listado definitivo de las partidas que configuran gasto social, pero ello no quiere decir que exista una total indefinici\u00f3n del concepto, ya que estas erogaciones deben cumplir las finalidades se\u00f1aladas por las normas constitucionales anteriormente citadas. Adem\u00e1s, lo propio de estos conceptos indeterminados es que, frente al caso concreto, ellos son determinables por la v\u00eda de la interpretaci\u00f3n jur\u00eddica y judicial. <\/p>\n
8- Esta naturaleza indeterminada del concepto de gasto social permite establecer los alcances y l\u00edmites del control constitucional material de las definiciones del Legislador. Para ello es necesario tener en cuenta que, a nivel global y en materia de conceptos indeterminados, la relaci\u00f3n del ejecutivo con la ley no es la misma que la del Congreso con la Constituci\u00f3n. En efecto, la administraci\u00f3n est\u00e1 sometida a la ley por lo cual, cuando ella se encuentra frente a un concepto jur\u00eddico indeterminado, ella est\u00e1 obligada a adoptar la soluci\u00f3n m\u00e1s acorde con la ley. En cambio, el legislador tiene frente a la Constituci\u00f3n una relaci\u00f3n m\u00e1s compleja puesto que \u00e9sta es tanto de libertad como de subordinaci\u00f3n. El legislador no puede desbordar la Constituci\u00f3n y est\u00e1 subordinado a ella porque la Carta es norma de normas (CP art. 4). Pero, en funci\u00f3n del pluralismo y la participaci\u00f3n democr\u00e1tica (CP arts 3\u00ba, 40 y 150), el Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta. Adem\u00e1s, frente a este concepto constitucional indeterminado, la propia Constituci\u00f3n ha preferido que exista una definici\u00f3n previa por el Legislativo y que sobre ella -ex post- ejerza su control el juez constitucional. En efecto, la definici\u00f3n de una asignaci\u00f3n como gasto social comporta complejos juicios de conocimiento y de valor, por lo cual parece l\u00f3gico que esas definiciones resulten de una discusi\u00f3n abierta y p\u00fablica en el seno del Congreso. <\/p>\n
Sin embargo, las definiciones del Legislador org\u00e1nico tendr\u00e1n que moverse dentro del \u00e1mbito de \u00e1reas de actividad, anteriormente se\u00f1alado, esto es debe tratarse de partidas destinadas ante todo a satisfacer la salud, la educaci\u00f3n, el saneamiento ambiental y la provisi\u00f3n de agua potable, que constituye el contenido prioritariamente definido por la Carta como gasto social (CP art. 365) a tal punto que no puede ser desconocido por la ley. Igualmente, y conforme a los criterios generales se\u00f1alados por la Constituci\u00f3n, la ley puede incluir como gasto social las erogaciones destinadas a mejorar en forma directa la calidad de vida de la poblaci\u00f3n, esto es, debe tratarse, como se explic\u00f3 en el fundamento 5\u00ba de esta sentencia, de programas cuyo objetivo sea cumplir con las finalidades sociales del Estado y satisfacer los derechos sociales de los colombianos, en especial de aquellas personas que, por sus precarios recursos econ\u00f3micos no pueden acceder a esos bienes y servicios directamente por medio del mercado Por ello, ser\u00eda inconstitucional que se definieran como gasto social partidas que no cumplan tales cometidos, como ser\u00eda por ejemplo la financiaci\u00f3n de bienes p\u00fablicos puros, como la seguridad, o los gastos de programas destinados exclusivamente a promover el crecimiento econ\u00f3mico en general. <\/p>\n
9- Conforme a lo anterior, corresponde a la ley org\u00e1nica establecer la definici\u00f3n de gasto p\u00fablico social, de acuerdo a los lineamientos b\u00e1sicos establecidos por la propia Constituci\u00f3n sobre la materia. Un interrogante surge entonces: \u00bfdebe la ley org\u00e1nica precisar espec\u00edficamente cu\u00e1les son las actividades y sectores sociales cuya financiaci\u00f3n configura gasto social, como parecen sugerirlo los demandantes? O, por el contrario, como lo afirma uno de los intervinientes, la Carta no se opone a que la norma org\u00e1nica defina ese concepto constitucional con base en unos criterios generales, de suerte que las leyes ordinarias, con base en esa definici\u00f3n, pueden incluir determinadas actividades dentro del gasto social. <\/p>\n
10- En principio podr\u00eda considerarse que la ley org\u00e1nica debe directamente se\u00f1alar cu\u00e1les son las actividades y partidas que constituyen gasto social, pues si se limita a establecer unos criterios generales, que deben ser desarrollados ulteriormente por la ley ordinaria, entonces estar\u00eda operando una suerte de delegaci\u00f3n de competencia contraria a la Carta, por cuanto finalmente ser\u00eda la ley ordinaria -y no la ley org\u00e1nica- la que estar\u00eda definiendo qu\u00e9 se entiende por gasto social. Sin embargo esa objeci\u00f3n no es v\u00e1lida, por cuanto la Constituci\u00f3n no establece que el Legislador org\u00e1nico debe realizar un listado de las actividades o de los sectores econ\u00f3micos cuya financiaci\u00f3n representa gasto social sino que dispone simplemente que la definici\u00f3n de ese concepto constitucional es competencia de la ley org\u00e1nica. En efecto, el art\u00edculo 350 superior dice literalmente que \u201cla ley de apropiaciones deber\u00e1 tener un componente denominado gasto p\u00fablico social que agrupar\u00e1 las partidas de tal naturaleza, seg\u00fan definici\u00f3n hecha por la ley org\u00e1nica respectiva\u201d. Por consiguiente, lo que la Carta ordena es que la ley org\u00e1nica debe establecer una definici\u00f3n del gasto social, de tal manera que se pueda saber cu\u00e1les partidas concretas deben ser incluidas dentro de ese componente del presupuesto, a fin de que gocen de la prevalencia ordenada por la Constituci\u00f3n. En el fondo, la Carta atribuye entonces a la ley org\u00e1nica la definici\u00f3n del conjunto de partidas que pueden ser agrupadas como gastos sociales. <\/p>\n
Ahora bien, aun cuando a nivel te\u00f3rico existe una gran controversia sobre qu\u00e9 significa definir un concepto, al menos existe un cierto consenso en la teor\u00eda de conjuntos en que existen dos grandes formas para precisar el alcance de una categor\u00eda o de una determinada clase. De un lado, se pueden identificar y enumerar exhaustivamente los distintos elementos concretos que pertenecen a esa clase, esto es, se puede efectuar una definici\u00f3n que algunos llaman \u201cpor extensi\u00f3n\u201d del conjunto. De otro lado, pueden indicarse las propiedades o cualidades que debe presentar un elemento para que se pueda concluir que pertenece al conjunto respectivo, esto es, se puede definir el alcance de la clase de manera conceptual o \u201cpor comprensi\u00f3n\u201d. Ambos procedimientos son considerados leg\u00edtimos, por lo cual su utilizaci\u00f3n depende de su utilidad pr\u00e1ctica en un caso concreto. As\u00ed, en determinadas ocasiones resulta m\u00e1s apropiada una definici\u00f3n extensiva, como por ejemplo, cuando el conjunto es peque\u00f1o o no es clara cu\u00e1l es la cualidad que determina la pertenencia de los distintos elementos. Por el contrario, en otras circunstancias puede ser m\u00e1s \u00fatil una aproximaci\u00f3n comprensiva. <\/p>\n
En tales circunstancias, la Corte concluye que bien puede la ley org\u00e1nica establecer una definici\u00f3n extensiva o comprensiva del gasto social, pues ambos tipos de procedimientos se ajustan a la Carta. Es m\u00e1s, como ya se se\u00f1al\u00f3, la propia Constituci\u00f3n recurre a ambas metodolog\u00edas pues no s\u00f3lo indica unos criterios generales sobre el significado del gasto social, como ser\u00eda el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n sino que, adem\u00e1s, establece una categor\u00eda espec\u00edfica de erogaciones -como la salud y la educaci\u00f3n- que inevitablemente tienen que ser inclu\u00eddas dentro de ese componente presupuestal (CP art. 350). <\/p>\n
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11- Una vez establecida por una disposici\u00f3n org\u00e1nica una definici\u00f3n conceptual, es perfectamente v\u00e1lido que una ley ordinaria precise si una partida espec\u00edfica constituye gasto social, siempre y cuando ese tipo de apropiaci\u00f3n respete claramente los criterios se\u00f1alados por la legislaci\u00f3n org\u00e1nica, de conformidad con la Carta. En ese caso no hay violaci\u00f3n de la reserva de ley org\u00e1nica, pues la norma org\u00e1nica ha definido conceptualmente el gasto social, mientras que la ley ordinaria se limita a mostrar que una determinada partida se debe entender incluida dentro de esa definici\u00f3n. Por ello, en este punto es aplicable, mutatis mutandis, la doctrina elaborada por esta Corporaci\u00f3n en relaci\u00f3n a la reserva de ley org\u00e1nica en el reparto de competencias entre las entidades territoriales. Dijo entonces la Corte: <\/p>\n
\u201c\u00bfSignifica lo anterior que toda asignaci\u00f3n espec\u00edfica de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales tiene que ser efectuada por ley org\u00e1nica? La Corte considera que no, por cuanto, en algunos casos la propia Constituci\u00f3n distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta. (….)De otro lado, tambi\u00e9n es posible que la ley org\u00e1nica se limite a establecer los principios generales de distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma org\u00e1nica, la ley ordinaria puede asignar competencias espec\u00edficas. Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales, sin que una ley org\u00e1nica previa o la propia Constituci\u00f3n hayan establecido los principios generales de esa distribuci\u00f3n.6\u201d <\/p>\n
La definici\u00f3n de gasto p\u00fablico social por la legislaci\u00f3n org\u00e1nica y la inclusi\u00f3n del deporte, la recreaci\u00f3n y el aprovechamiento del tiempo libre dentro de ese componente presupuestal. <\/p>\n
12- A partir de lo anterior, la Corte entra a estudiar la definici\u00f3n consagrada por el art\u00edculo 41 del decreto 111 de 1996, que se\u00f1ala que “se entiende por gasto p\u00fablico social aquel cuyo objetivo es la soluci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas insatisfechas de salud, educaci\u00f3n, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n, programados tanto en funcionamiento como en inversi\u00f3n”. En principio, esa disposici\u00f3n se funda en los mismos criterios generales se\u00f1alados por la Carta (bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n) e incluye casi los mismos tipos de partidas previstos por la Constituci\u00f3n, puesto que s\u00f3lo agrega la vivienda, cuya financiaci\u00f3n es considerada un t\u00edpico gasto social por la doctrina nacional e internacional, y corresponde a un derecho social constitucionalmente reconocido (CP art. 51). Con todo, y conforme a lo se\u00f1alado en los fundamentos 5 a 7 de esta sentencia, la Corte precisa que la expresi\u00f3n \u201ctendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida\u201d debe ser interpretada restrictivamente, pues en principio todas las erogaciones estatales buscan finalidades de ese tipo. As\u00ed, es obvio que una inversi\u00f3n en el mejoramiento de la capacidad policial para enfrentar el crimen mejora la calidad de vida general de la poblaci\u00f3n, pues puede contribuir a incrementar la seguridad ciudadana, pero no se trata, en sentido estricto, de un gasto social. Por ende, para que el concepto de gasto p\u00fablico social no se confunda con el de gasto p\u00fablico en general, debe entenderse que en el primero se incluyen \u00fanicamente aquellas erogaciones que pretenden mejorar la calidad de vida en forma directa, esto es, facilitando a todas las personas, y en especial a aquellas de escasos recursos econ\u00f3micos, el acceso concreto a ciertos bienes o servicios espec\u00edficos que se consideran indispensables para llevar una vida digna, por lo cual estos gastos permiten, en concreto, la formaci\u00f3n de capital humano y la satisfacci\u00f3n de derechos sociales prestacionales reconocidos por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
13- Los anteriores criterios permiten concluir que la definici\u00f3n legal del fomento, desarrollo y pr\u00e1ctica del deporte, la recreaci\u00f3n y el aprovechamiento del tiempo libre como gasto p\u00fablico social armoniza con la Carta. As\u00ed, como bien lo se\u00f1alan los intervinientes, con estas partidas se permite que el Estado cumpla con obligaciones constitucionales expresas pues las autoridades deben fomentar esas actividades (CP art. 52). De otro lado, estas erogaciones se encuentran destinadas a satisfacer derechos sociales expresamente reconocidos por la Carta pues la recreaci\u00f3n, el deporte y el aprovechamiento del tiempo libre es un derecho de todas las personas (CP art. 52). Finalmente, estos gastos se encuentran orientados a un mejoramiento directo de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n, pues desarrollan necesidades b\u00e1sicas del ser humano, como lo ha reconocido esta Corporaci\u00f3n desde sus primeras decisiones. Dijo entonces estas Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
\u201cDespu\u00e9s de la nutrici\u00f3n, salud, educaci\u00f3n, vivienda, trabajo y seguridad social, la recreaci\u00f3n es considerada una necesidad fundamental del hombre que estimula su capacidad de ascenso puesto que lo lleva a encontrar agrado y satisfacci\u00f3n en lo que hace y lo rodea. En esta medida, puede afirmarse tambi\u00e9n, que la recreaci\u00f3n constituye un derecho fundamental conexo con el del libre desarrollo de la personalidad, con todas sus implicaciones y consecuencias. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
La recreaci\u00f3n es una actividad inherente al ser humano y necesaria tanto para su desarrollo individual y social como para su evoluci\u00f3n. Consiste, en su sentido etimol\u00f3gico, en volver-a-crear. <\/p>\n
Es, pues, un quehacer que involucra la capacidad creadora del ser humano y se cristaliza a trav\u00e9s de su virtud como productor, como hacedor de su mundo. El hombre, en su relaci\u00f3n inicial con la naturaleza, se enfrenta a una naturaleza ya creada. Para poder manejar y darle frutos a esta relaci\u00f3n, el hombre necesita volver a crear. La recreaci\u00f3n, entonces, cumple una labor definitiva en la adaptaci\u00f3n del hombre a su medio. <\/p>\n
(…) <\/p>\n
En el contexto constitucional, es claro que la recreaci\u00f3n cumple un papel esencial en la consecuci\u00f3n del libre desarrollo de la personalidad dentro de un marco participativo-recreativo en el cual el individuo revela su dignidad ante s\u00ed mismo y ante la sociedad.7\u201d <\/p>\n
Conforme a lo anterior, la Corte considera que el aparte impugnado del art\u00edculo 4\u00ba de la Ley 181 de 1995 es exequible, y as\u00ed se declarar\u00e1 en la parte resolutiva de esta sentencia. <\/p>\n
El segundo asunto bajo revisi\u00f3n. <\/p>\n
14- Seg\u00fan los actores, el ordinal 1\u00ba del inciso primero del art\u00edculo 75 de la Ley 181 de 1995 establece una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica contraria a la Carta, al se\u00f1alar que ciertos recursos del IVA deben ser destinados a COLDEPORTES, puesto que el deporte constituir\u00eda a lo sumo un gasto social, pero no una forma de inversi\u00f3n social. Los actores fundamentan entonces su argumento en una distinci\u00f3n entre gasto social, que ser\u00eda el g\u00e9nero, e inversi\u00f3n social que ser\u00eda solamente una de las especies, por lo cual, seg\u00fan su parecer, no se puede extender al g\u00e9nero (gasto social) la excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n de rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica prevista por el art\u00edculo 359 superior exclusivamente para la especie (inversi\u00f3n social). Por su parte, la Vista Fiscal y uno de los intervinientes consideran que la norma es exequible ya que los gastos en deporte representan una inversi\u00f3n social, por lo cual pueden establecerse rentas nacionales con destinaci\u00f3n espec\u00edfica para tales actividades. Debe entonces la Corte determinar si existe o no diferencia entre gasto social e inversi\u00f3n social, con el fin de precisar si ha habido o no violaci\u00f3n a la prohibici\u00f3n de las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (CP art. 359). <\/p>\n
Inversi\u00f3n social y gasto p\u00fablico social como conceptos de alcance material similar, aun cuando tengan distinta funci\u00f3n constitucional. <\/p>\n
14- En general la doctrina econ\u00f3mica distingue conceptualmente entre los gastos de inversi\u00f3n y aquellos de funcionamiento, pues los primeros est\u00e1n destinados a aumentar la formaci\u00f3n bruta de capital fijo, con el fin de que esos dineros produzcan una utilidad despu\u00e9s de un determinado per\u00edodo (tasa de retorno), mientras que las erogaciones de funcionamiento buscan simplemente preservar el movimiento de las instituciones y del aparato estatal, por lo cual se suelen incluir en este componente presupuestal las retribuciones de los funcionarios, el pago de los servicios o la adquisici\u00f3n de bienes de consumo. Aunque a veces en concreto es dif\u00edcil determinar si un dinero ha sido gastado en inversi\u00f3n o consumido en funcionamiento, la distinci\u00f3n conceptual es considerada clara, por lo cual en principio el cargo de los actores pareciera tener sustento. En efecto, sin lugar a dudas el ordinal primero del art\u00edculo 75 de la Ley 181 de 1995 establece una renta nacional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica pues atribuye unos dineros provenientes del IVA, que es impuesto nacional, para financiar el funcionamiento de una entidad determinada, como es el Instituto Colombiano del Deporte, m\u00e1s conocido como Coldeportes. Ahora bien, en desarrollo del principio de unidad de caja, el art\u00edculo 359 superior prohibe en general las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica y s\u00f3lo admite algunas excepciones a esa interdicci\u00f3n, como son aquellas destinadas a la inversi\u00f3n social. Por ende, si la posibilidad de que existan rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para inversi\u00f3n social es una excepci\u00f3n a una prohibici\u00f3n general, su alcance debe ser interpretado restrictivamente, conforme a cl\u00e1sicas reglas hermen\u00e9uticas, por lo cual no parecer\u00edan admisibles aquellas rentas espec\u00edficas que se encuentran destinadas a gastos de funcionamiento, incluso dentro del sector social. <\/p>\n
15- A pesar de su aparente fuerza, la Corte considera que el anterior razonamiento no es de recibo por la simple raz\u00f3n de que, en materia social, la distinci\u00f3n entre gastos de inversi\u00f3n y gastos de funcionamiento no es pertinente, en t\u00e9rminos constitucionales, pues conduce a resultados inaceptables. As\u00ed, se llegar\u00eda al absurdo de que podr\u00edan asignarse rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para hacer escuelas o construir hospitales, pero no para pagar maestros o m\u00e9dicos, con lo cual esas construcciones no cumplir\u00edan su finalidad constitucional, que es satisfacer las necesidades de salud y de educaci\u00f3n de la poblaci\u00f3n. Por ello, y en relaci\u00f3n con un tema similar, esta Corporaci\u00f3n hab\u00eda se\u00f1alado con claridad al respecto: <\/p>\n
\u201cUna interpretaci\u00f3n literal y exeg\u00e9tica del art\u00edculo 357 de la Carta podr\u00eda dar a entender que la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes s\u00f3lo puede estar destinada a gastos de inversi\u00f3n, esto es, a gastos destinados a aumentar la formaci\u00f3n bruta de capital fijo en el sector social respectivo, puesto que la norma constitucional habla expresamente de “inversi\u00f3n” y no menciona los gastos de funcionamiento y, a nivel econ\u00f3mico y financiero, en general se tiende a oponer los gastos de inversi\u00f3n y los de funcionamiento. Sin embargo la Corte considera que esa interpretaci\u00f3n no es admisible por cuanto ella comporta conclusiones contrarias a los propios principios y valores constitucionales. En efecto, si el art\u00edculo 357 de la Carta hubiera establecido una r\u00edgida dicotom\u00eda entre los gastos sociales de inversi\u00f3n y los gastos sociales de funcionamiento, entonces tendr\u00edamos que concluir que un municipio, por medio de su participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, podr\u00eda financiar la construcci\u00f3n de una escuela o de un hospital, pero no podr\u00eda pagar los salarios de los m\u00e9dicos y los profesores respectivos. Esta conclusi\u00f3n es inaceptable puesto que el objetivo de la inversi\u00f3n y el gasto social en la Constituci\u00f3n no es aumentar la producci\u00f3n de determinados bienes f\u00edsicos -como si \u00e9stos fueran valiosos en s\u00ed mismos- sino mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados (CP art. 13), que por no haber tenido una equitativa participaci\u00f3n en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades b\u00e1sicas insatisfechas (CP art. 324, 350, 357 y 366). As\u00ed, el art\u00edculo 366 de la Carta se\u00f1ala que “el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci\u00f3n son finalidades sociales del Estado. Ser\u00e1 objetivo fundamental de su actividad la soluci\u00f3n de las necesidades insatisfechas de salud, de educaci\u00f3n, de saneamiento ambiental y de agua potable”. <\/p>\n
Ahora bien, es obvio que una inversi\u00f3n para una escuela que no podr\u00e1 tener maestros o para un hospital que estar\u00e1 desprovisto de m\u00e9dicos es in\u00fatil e ineficiente, puesto que no sirve para satisfacer las necesidades de educaci\u00f3n y de salud de la poblaci\u00f3n del municipio respectivo. Por eso, en determinadas circunstancias, constituye una mejor inversi\u00f3n en el bienestar de la poblaci\u00f3n que las autoridades gasten en el funcionamiento de las escuelas y los centros de salud, en vez de efectuar nuevas construcciones en este campo. Por consiguiente, interpretar de manera restrictiva el alcance del concepto de inversi\u00f3n social, en el sentido de que s\u00f3lo caben “inversiones\u201d en el sentido econ\u00f3mico financiero del t\u00e9rmino, puede provocar una proliferaci\u00f3n de obras f\u00edsicas que, lejos de permitir una mejor satisfacci\u00f3n de las necesidades b\u00e1sicas de la poblaci\u00f3n, puede hacer in\u00fatil e irracional el gasto social..8\u201d <\/p>\n
La Corte considera que los anteriores criterios son aplicables, mutatis mutandi, a la interpretaci\u00f3n del alcance de la excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n a las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, seg\u00fan la cual son leg\u00edtimas aquellas destinadas para inversi\u00f3n social. Por ende, el cargo de los actores no tiene sustento puesto que se funda en una distinci\u00f3n, que si bien se desprende de un entendimiento literal del art\u00edculo 359 de la Carta, conduce a resultados constitucionalmente inaceptables Ahora bien, esta Corte ya ha se\u00f1alado que cuando la comprensi\u00f3n literal de una norma “conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposici\u00f3n, es obvio que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El int\u00e9rprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposici\u00f3n dentro del contexto global del ordenamiento jur\u00eddico-constitucional conforme a una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica-final\u00edstica”9. Por ello hay que compaginar la noci\u00f3n de inversi\u00f3n social con la finalidad social del Estado (CP t\u00edtulo XII cap\u00edtulo V). La Corte reitera entonces que la noci\u00f3n constitucional de “inversi\u00f3n social” no se opone a los gastos de funcionamiento siempre y cuando estos se efect\u00faen tambi\u00e9n en el sector social10, puesto que debe entenderse que todos ellos contribuyen a realizar la finalidad social del Estado, a satisfacer los derechos sociales de la poblaci\u00f3n y a incentivar la formaci\u00f3n del llamado capital humano. Por ende, es admisible que se creen rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para financiar gastos de funcionamiento en materia social. <\/p>\n
<\/p>\n
16- Con todo, un problema subsiste: \u00bfconstituye la financiaci\u00f3n del deporte una forma de inversi\u00f3n social, en lo t\u00e9rminos anteriormente se\u00f1alados? O, en otras palabras, \u00bfcu\u00e1l es el alcance material del concepto constitucional de \u201cinversi\u00f3n social\u201d previsto por los art\u00edculos 357 y 359 de la Carta? <\/p>\n
Para responder a ese interrogante, la Corte considera que, una vez mostrado que en materia social la oposici\u00f3n entre gastos de inversi\u00f3n y de funcionamiento no es relevante, entonces una conclusi\u00f3n inevitable se sigue: las nociones de \u201cinversi\u00f3n social\u201d y de \u201cgasto p\u00fablico social\u201d adquieren un contenido material muy similar. Esto no significa que estos dos conceptos se vuelvan equivalentes pues juegan papeles constitucionales diversos. As\u00ed, la incorporaci\u00f3n de una partida como \u201cgasto p\u00fablico social\u201d tiene efectos sobre su prioridad sobre otras asignaciones presupuestales (CP arts 350 y 365), mientras que las definiciones legales sobre inversi\u00f3n social est\u00e1n destinadas a permitir la constituci\u00f3n de rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica (CP art. 359) o a se\u00f1alar las actividades prioritarias que los municipios deben financiar con su participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n (CP art, 357). Sin embargo, a pesar de esa diversa funci\u00f3n constitucional, se trata sin lugar a dudas de conceptos cuyo contenido material es similar, por lo cual la Corte concluye que los criterios ampliamente desarrollados en los fundamentos 5\u00ba a 7\u00ba de esta sentencia sobre el sentido del gasto social son plenamente aplicables para delimitar el significado de la inversi\u00f3n social. Una conclusi\u00f3n obvia se desprende: la financiaci\u00f3n y est\u00edmulo al deporte configuran una forma de inversi\u00f3n social, por lo cual bien puede la ley consagrar rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica en este campo sin violar la prohibici\u00f3n del art\u00edculo 359 superior. Por ende, en principio la Corte no encuentra ninguna objeci\u00f3n a que la ley asigne rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para financiar la actividad deportiva <\/p>\n
El tercer asunto bajo revisi\u00f3n: rentas espec\u00edficas para inversi\u00f3n social, monto de los ingresos corrientes nacionales para transferencias a las entidades territoriales y reserva de ley org\u00e1nica. <\/p>\n
17- Los actores formulan otro cargo contra el ordinal primero del art\u00edculo 75 de la Ley 181 de 1995, a saber, que la creaci\u00f3n de una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para financiar el deporte vulnera los derechos de las entidades territoriales a recibir las transferencias de la Naci\u00f3n para la inversi\u00f3n social local. Seg\u00fan su criterio, la Carta defini\u00f3 las actividades que pueden ser financiadas con el situado fiscal, y la Ley 60 de 1993, que tiene rango preeminente, determin\u00f3 las \u00e1reas de inversi\u00f3n social que los municipios deben adelantar con los dineros provenientes de su participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Por ello, sugieren los demandantes, si se permite que una ley ordinaria cree rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para nuevas formas de inversi\u00f3n social, entonces se estar\u00edan afectando los recursos para transferencias, con lo cual se estar\u00eda desconociendo la preeminencia de la Ley 60 de 1993 as\u00ed como los derechos de las entidades territoriales a participar en un determinado porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Entra entonces la Corte al examen de ese cargo. <\/p>\n
18- La Corte coincide con los demandante en que las entidades territoriales tienen un verdadero derecho constitucional a recibir un porcentaje de los ingresos nacionales como transferencias, ya sea que se trate del situado fiscal, en el caso de los departamentos y distritos (CP art. 356), ya sea que se trate de la participaci\u00f3n en los ingresos corrientes, en el caso de los municipios (CP art. 357). Las entidades territoriales gozan entonces, como lo se\u00f1alan los actores, de una garant\u00eda institucional en este campo, por lo cual no podr\u00eda una ley ordinaria afectar la cuant\u00eda de esas transferencias. <\/p>\n
Por lo anterior, la Corte tambi\u00e9n concuerda con los actores en que debe considerarse que tienen preeminencia, esto es, son org\u00e1nicas, aquellas normas de la Ley 60 de 1993 que determinan, de conformidad con la Constituci\u00f3n, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que deben ser destinados a estas transferencias. As\u00ed, es cierto que la Carta no se\u00f1ala expl\u00edcitamente que las normas que determinan la cuant\u00eda de esas transferencias tienen naturaleza org\u00e1nica, pues los art\u00edculos 356 y 357 superiores se refieren simplemente a la ley. Sin embargo, en decisi\u00f3n precedente, esta Corporaci\u00f3n examin\u00f3 el alcance de la reserva de ley org\u00e1nica en materia territorial y concluy\u00f3 que el criterio \u201cliteral no es suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial\u201d11. Seg\u00fan esa decisi\u00f3n, si bien es indudable que todo aquello que la Constituci\u00f3n se\u00f1ala expresamente como org\u00e1nico territorial debe estar incluido en esa legislaci\u00f3n, tambi\u00e9n hay otros contenidos que la Carta t\u00e1citamente ha deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los art\u00edculos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresi\u00f3n “ley org\u00e1nica de ordenamiento territorial. Por ello, la Corte concluy\u00f3 que \u201cla determinaci\u00f3n del contenido general de esta legislaci\u00f3n requiere de una interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica y final\u00edstica, esto es, una hermen\u00e9utica que ligue aquellos art\u00edculos que expresamente hablan de legislaci\u00f3n org\u00e1nica de ordenamiento territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano\u201d12. Y, conforme a esa interpretaci\u00f3n sistem\u00e1tica, la Corte concluy\u00f3 que uno de los criterios decisivos para determinar si una regulaci\u00f3n sobre asuntos territoriales se encontraba o no cubierta por la reserva de ley org\u00e1nica era si se trataba de \u201cproteger los derechos y competencias aut\u00f3nomas de las entidades territoriales (CP art. 287)\u201d ya que esa \u201clegislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una protecci\u00f3n de la autonom\u00eda territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garant\u00eda institucional de la autonom\u00eda territorial y de los derechos de las entidades territoriales (CP art. 287).13\u201d <\/p>\n
En ese orden de ideas, es l\u00edcito concluir que la determinaci\u00f3n de los porcentajes de los ingresos corrientes nacionales que deben ser transferidos a las entidades territoriales tiene reserva de ley org\u00e1nica, pues no s\u00f3lo toca con uno de los elementos m\u00e1s importantes para que exista verdadera autonom\u00eda territorial, a saber, que los departamentos y municipios tengan una protecci\u00f3n efectiva de sus recursos econ\u00f3micos sino que, adem\u00e1s, la tesis contraria, esto es, que esas definiciones se efect\u00faan por leyes ordinarias, conduce a resultados constitucionalmente inaceptables. En efecto, \u00bfde qu\u00e9 servir\u00eda que una determinada ley se\u00f1ale el monto de esos porcentajes, si la ley del presupuesto, en la medida en que es una norma peri\u00f3dica que tiene como cometido establecer la cuant\u00eda de las apropiaciones, podr\u00eda, todos los a\u00f1os, modificar esos porcentajes? Por ende, la Corte coincide con los actores en que la ley 60 de 1993, que fue tramitada como ley org\u00e1nica, tal y como la Corte lo constat\u00f3 en decisiones precedentes14, tiene la preeminencia de ese tipo de leyes en aquellos apartes en donde define la evoluci\u00f3n del porcentaje en que el situado fiscal y los municipios participan en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, por lo cual esas determinaciones deben ser respetadas por las leyes ordinarias. <\/p>\n
19- La anterior conclusi\u00f3n sobre la preeminencia org\u00e1nica de esos apartes de la Ley 60 de 1993 parece contradecir el criterio adelantado por esta Corporaci\u00f3n en una decisi\u00f3n precedente, en donde expl\u00edcitamente se\u00f1al\u00f3 que el cap\u00edtulo 2\u00ba de esa normatividad, que trata sobre situado fiscal, no ten\u00eda reserva de ley org\u00e1nica. Dijo entonces la Corte: <\/p>\n
\u201cSe afirma en la demanda de la Ley 60 de 1993, que \u00e9sta debi\u00f3 tramitarse como una ley org\u00e1nica (art. 151), pues este es el procedimiento previsto en la Carta para las leyes cuyos contenidos definen la distribuci\u00f3n de competencias entre la Naci\u00f3n y las entidades territoriales. Est\u00e1 visto que no se trata en este caso de una ley org\u00e1nica. <\/p>\n
Es evidente que no hay distribuci\u00f3n de competencias en la Ley 60 sobre el situado fiscal, puesto que el propio art\u00edculo 356 de la C.P. determina las competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educaci\u00f3n, destinando el dicho situado a la financiaci\u00f3n de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia. Otra es la distribuci\u00f3n de competencias para asuntos que deben ser atendidos con base en los recursos de los municipios a que se refiere el art. 357 de la C.P., que es la distribuci\u00f3n ordenada en el art\u00edculo 288 de la C.P. y que debe materializarse en ley org\u00e1nica.15\u201d <\/p>\n
Sin embargo, un estudio m\u00e1s detallado muestra que los criterios de esa decisi\u00f3n y la doctrina elaborada en el numeral anterior de la presente sentencia son perfectamente compatibles. En efecto, en esa ocasi\u00f3n, la Corte se limit\u00f3 a se\u00f1alar que el cap\u00edtulo 2\u00ba de la Ley 60 de 1993, en la medida en que no hab\u00eda efectuado una distribuci\u00f3n de competencias, no desarrolla un contenido propio de la legislaci\u00f3n org\u00e1nica territorial; en cambio, en el presente caso, esta Corporaci\u00f3n est\u00e1 abordando otro aspecto, puesto que la Corte ha definido que lo que tiene reserva de ley org\u00e1nica es el monto relativo de esas transferencias, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n que deben ser destinados al situado fiscal (CP art. 356) y a financiar la inversi\u00f3n social en los municipios (CP art. 357). <\/p>\n
20- El anterior an\u00e1lisis muestra que las premisas b\u00e1sicas del razonamiento de los demandantes son v\u00e1lidas, pues es cierto que la Ley 60 de 1993, en la medida en que determina los montos relativos de las transferencias, tiene una preeminencia org\u00e1nica, y que la Constituci\u00f3n otorga una garant\u00eda institucional a las entidades territoriales para proteger su participaci\u00f3n en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Sin embargo, no por ello la conclusi\u00f3n a la que llegan los actores es de recibo, por cuanto su deducci\u00f3n se basa en un nuevo presupuesto que ellos mismos se encargan de refutar. En efecto, el argumento definitivo de los actores es el siguiente: la creaci\u00f3n de nuevas rentas nacionales destinadas espec\u00edficamente para inversi\u00f3n social afecta el monto de las transferencias a las entidades territoriales, puesto que permite una reducci\u00f3n de la suma total de ingresos corrientes de la Naci\u00f3n, que son precisamente la base a partir de la cual deben calcularse las transferencias a las entidades territoriales. Ahora bien, si esta \u00faltima premisa fuera correcta, entonces la conclusi\u00f3n de los actores parecer\u00eda aceptable. Sin embargo, son los propios demandantes quienes niegan esta premisa pues, conforme al art\u00edculo 28 del decreto 111 de 1996, que es norma org\u00e1nica presupuestal y que ellos mismos transcriben, \u201clas rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica autorizadas en los numerales 2 y 3 del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n se har\u00e1n efectivas sobre los ingresos corrientes que correspondan a la Naci\u00f3n, despu\u00e9s de descontar el situado fiscal y la participaci\u00f3n de los municipios en los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n ordenados por los art\u00edculos 356 y 357 de la Constituci\u00f3n. (subrayas no originales).\u201d Por ende, no es cierto que la existencia de rentas nacionales espec\u00edficas para inversi\u00f3n social afecte la cuant\u00eda de las transferencias, por la sencilla raz\u00f3n de que, en el proceso presupuestal, esas rentas s\u00f3lo pueden hacerse efectivas una vez que se han hecho los descuentos que corresponden a los derechos de las entidades territoriales sobre los ingresos corrientes de la Naci\u00f3n. Por ende, el cargo de los actores no es admisible. <\/p>\n
El cuarto asunto bajo revisi\u00f3n: rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica y preeminencia de la ley de inversiones. <\/p>\n
21- El \u00faltimo cargo de los demandantes contra el ordinal primero del art\u00edculo 75 de la Ley 181 de 1995 es que, seg\u00fan su criterio, la aplicaci\u00f3n obligatoria de los gastos p\u00fablicos consagrado en esa disposici\u00f3n afecta la preeminencia del Plan de Inversiones sobre las dem\u00e1s leyes, ya que obstaculiza la realizaci\u00f3n de los objetivos especificados en esa norma de superior jerarqu\u00eda, en la medida en que se disminuye la capacidad de maniobra y de disposici\u00f3n de recursos por parte del Estado. Sin embargo esa acusaci\u00f3n no es de recibo, por la sencilla raz\u00f3n de que la argumentaci\u00f3n que la sustenta, si se admite en su integralidad, implica, en el fondo, una derogatoria del ordinal 2\u00ba del art\u00edculo 359 de la Carta, seg\u00fan el cual pueden existir rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para inversi\u00f3n social. En efecto, toda renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica limita, por definici\u00f3n, la capacidad de maniobra fiscal de las autoridades ya que constituye una especie de gasto atado pues implica que determinados recursos tienen que ser dedicados exclusivamente a financiar un asunto particular. Precisamente la Constituci\u00f3n prohibi\u00f3 en general ese tipo de rentas por cuanto consider\u00f3 que pueden introducir en el proceso presupuestal una gran rigidez, en detrimento del principio de unidad de caja, lo cual podr\u00eda afectar la racionalidad no s\u00f3lo de la planificaci\u00f3n a largo plazo sino incluso de la ejecuci\u00f3n fiscal en cada per\u00edodo. Sin embargo, y en desarrollo de las finalidades propias del Estado social (CP art. 1\u00ba), la propia Carta admite las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para inversi\u00f3n social, con lo cual el cargo de los demandantes pierde fundamento constitucional, ya que en fondo se trata de una impugnaci\u00f3n fundada en la inconveniencia de ese tipo de rentas. <\/p>\n
22- Con todo, la Corte reconoce que en ciertos casos el razonamiento de los demandantes puede llegar a tener un cierto sustento por cuanto el Plan de Inversiones tiene prelaci\u00f3n sobre las otras leyes (CP art. 341) y el presupuesto debe corresponder al plan de desarrollo (CP art. 346). Por ende las rentas nacionales de asignaci\u00f3n espec\u00edfica para inversi\u00f3n social deben ser compatibles con el Plan, por lo cual, en situaciones extremas, el cargo de los actores puede llegar a ser v\u00e1lido. As\u00ed, si es evidente que un determinado tipo de rentas espec\u00edficas afecta en forma intensa la viabilidad financiera del plan, o distorsiona abiertamente su filosof\u00eda, podr\u00eda llegar a declararse su inconstitucionalidad por desconocer la preeminencia de la ley del plan. La Corte considera que en este punto son plenamente aplicables los criterios desarrollados en anterior sentencia sobre la compatibilidad que debe existir entre las leyes que decretan gastos y el Plan de Inversiones. Dijo entonces esta Corporaci\u00f3n: <\/p>\n
\u201cLo anterior no significa empero que el plan de inversiones no sea relevante en el estudio de las normas que decretan inversiones, ya que la Carta se\u00f1ala con claridad que la ley del plan tiene prevalencia sobre las otras leyes (CP art. 341), por lo cual es obvio que una ley ordinaria no puede modificar la ley del plan. Por consiguiente, si bien el Congreso puede decretar una inversi\u00f3n que no se encuentra en el plan de desarrollo, lo cierto es que esa nueva inversi\u00f3n debe ser compatible con el Plan, lo cual tiene una dimensi\u00f3n cualitativa y cuantitativa. De un lado, la nueva inversi\u00f3n nacional no s\u00f3lo no puede contradecir las orientaciones del plan de desarrollo sino que debe encontrar alg\u00fan sustento en las opciones pol\u00edticas adoptadas en el mismo. De otro lado, la nueva inversi\u00f3n no puede ser de tal magnitud que modifique las propias prioridades definidas en el plan, pues estar\u00edamos en frente no de una inversi\u00f3n cualquiera sino de una de aquellas que, obligatoriamente, por su car\u00e1cter principal, tiene que estar contenida en el plan de inversiones. Estas exigencias son necesarias pues admitir que cualquier ley pueda decretar una inversi\u00f3n de enorme magnitud, o un gasto incompatible con las orientaciones y estrategias del plan, convertir\u00eda en irrelevante la noci\u00f3n misma de planificaci\u00f3n, y eliminar\u00eda la prevalencia que la Carta reconoce a la ley del plan.16\u201d <\/p>\n
Sin embargo, ello no ocurre en el presente caso, puesto que, desde el punto de vista cuantitativo, la norma acusada destina a COLDEPORTES algunas pocos recursos del IVA. Y, desde el punto de vista cualitativo, esa asignaci\u00f3n es compatible con la orientaci\u00f3n del Plan de Inversiones, el cual, como bien lo destaca uno de los intervinientes, prev\u00e9 espec\u00edficamente inversiones en materia de deporte y recreaci\u00f3n. <\/p>\n
Compatibilidad de las rentas espec\u00edficas para inversi\u00f3n social con las transferencias de la Naci\u00f3n a las entidades territoriales. <\/p>\n
23- Por \u00faltimo, entra la Corte a estudiar la sugerencia de uno de los intervinientes, seg\u00fan la cual, la inexequibilidad del ordinal primero del art\u00edculo 75 de la Ley 181 de 1995 no deriva de los cargos de los demandantes sino de otras razones constitucionales, que deber\u00edan incluso llevar a la Corte a realizar unidad normativa con los par\u00e1grafos 1\u00ba, 2\u00ba y 4\u00ba, no demandados, de ese mismo art\u00edculo 75. Seg\u00fan ese interviniente, la Carta establece dos excepciones a la prohibici\u00f3n de las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, a saber, de un lado, las participaciones previstas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios y, de otro lado, las destinadas a inversi\u00f3n social. Por ende, seg\u00fan su criterio, y en virtud del principio hermen\u00e9utico del efecto \u00fatil, debe concluirse que estas dos excepciones deben tener un alcance distinto, pues si su significado fuera el mismo, s\u00f3lo bastar\u00eda con prescribir una de ellas. Ahora bien, precisa este ciudadano, como las transferencias a las entidades territoriales est\u00e1n exclusivamente destinadas a la inversi\u00f3n social, debe inevitablemente concluirse que las rentas espec\u00edficas para inversi\u00f3n social deben referirse a sectores sociales distintos a aquellos financiados a trav\u00e9s de las transferencias. Esta conclusi\u00f3n se refuerza si se tiene en cuenta que la distribuci\u00f3n de los recursos para el gasto social debe ser coherente y racional, a fin de que el Estado cumpla adecuadamente sus funciones, por lo cual se debe evitar un paralelismo de financiaci\u00f3n para una misma inversi\u00f3n social. Por todo ello, este interviniente concluye que la norma acusada es inconstitucional, por cuanto la Ley 60 de 1993 ya atribuy\u00f3 a los municipios la financiaci\u00f3n de los gastos deportivos, por lo cual no se pueden constituir rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica para esa misma finalidad. <\/p>\n
24- La Corte considera que el anterior cargo no es de recibo, por cuanto se funda en una discutible interpretaci\u00f3n del alcance de las excepciones a las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica establecidas por los distintos ordinales del art\u00edculo 359 superior. En efecto, el interviniente supone que all\u00ed donde la Carta establece que son leg\u00edtimas todas las rentas espec\u00edficas destinadas a inversi\u00f3n social, debe leerse que s\u00f3lo son admisibles algunas de ellas, esto es, \u00fanicamente las que financien gastos para sectores sociales distintos a los previstos para las transferencias a las entidades territoriales. Sin embargo, lo cierto es que la Constituci\u00f3n no establece expresamente esa limitaci\u00f3n, sin que el argumento sobre la aplicaci\u00f3n del principio hermen\u00e9utico del efecto \u00fatil parezca razonable para inferir esa restricci\u00f3n a la excepci\u00f3n. <\/p>\n
As\u00ed, es cierto que en general se deben preferir aquellas interpretaciones que confieren eficacia normativa a todas las cl\u00e1usulas de la Carta. Pero este principio no puede llegar al extremo de atribuir a una cl\u00e1usula constitucional un sentido contrario al que se desprende de su sentido natural. Adem\u00e1s, en este caso, esa regla hermen\u00e9utica es aplicada en forma extra\u00f1a, ya que el ordinal del art\u00edculo 359 de la Carta que podr\u00eda carecer de eficacia normativa es el primero, que except\u00faa de las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica a las participaciones previstas en la Constituci\u00f3n en favor de los departamentos, distritos y municipios, puesto que si todas esas transferencias est\u00e1n destinadas a financiar la inversi\u00f3n social, entonces esa excepci\u00f3n parece innecesaria pues se subsume en la prevista en el numeral segundo, que admite cualquier renta destinada a inversi\u00f3n social. Por ende, en funci\u00f3n del principio del efecto \u00fatil, habr\u00eda que encontrar un sentido aut\u00f3nomo es a ese ordinal primero, y no intentar atribuir otro significado al ordinal segundo, puesto que este \u00faltimo tiene una eficacia normativa propia ya que cubre una excepci\u00f3n m\u00e1s amplia. Y no parece razonable intentar encontrar un efecto \u00fatil a un texto normativo por medio de la restricci\u00f3n del alcance de otro texto que tiene un sentido propio. <\/p>\n
Finalmente, y eso es lo m\u00e1s grave, el interviniente efect\u00faa en su razonamiento un salto argumental totalmente injustificado. En efecto, este ciudadano supone que, como el \u00fanico efecto \u00fatil del ordinal segundo del art\u00edculo 359 es entender que \u00e9ste autoriza las rentas nacionales destinadas a una inversi\u00f3n en sectores sociales distintos a aquellos financiados por las transferencias a las entidades territoriales, entonces debe concluirse que est\u00e1n prohibidas las rentas espec\u00edficas destinadas a los mismos sectores sociales previstos en las transferencias. Pero este razonamiento no es convincente ya que la conclusi\u00f3n no se desprende de la premisa, pues del hecho de que est\u00e9 autorizada la conducta A, no se desprende que est\u00e1 prohibido el comportamiento NO A, pues bien puede un ordenamiento autorizar simult\u00e1neamente ambas actuaciones. Por ende, no es en manera alguna inconstitucional que una determinada renta espec\u00edfica pueda encontrar justificaci\u00f3n simult\u00e1neamente en los dos primeros ordinales del art\u00edculo 359 superior, pues esa norma no est\u00e1 se\u00f1alando que las excepciones deben aplicarse de manera excluyente. Es m\u00e1s, no son extra\u00f1os los casos de otras rentas espec\u00edficas, distintas de las transferencias, que podr\u00edan encontrar sustento constitucional en varias de las tres excepciones previstas por esa disposici\u00f3n constitucional, sin que ello afecte en nada su legitimidad, para lo cual basta pensar en una ley preconstituyente que asigne un porcentaje de los ingresos de un impuesto nacional a una caja de previsi\u00f3n social departamental, que labore en salud. Se trata de una renta destinada a inversi\u00f3n social, prevista en una ley preconstituyente en favor de una caja de previsi\u00f3n social, con lo cual su sustento constitucional es doble, pues puede ser justificada tanto por el ordinal 2\u00ba como por el ordinal 3\u00ba del art\u00edculo 359 superior. <\/p>\n
25- Por \u00faltimo, la Corte considera que la prohibici\u00f3n del paralelismo de financiaci\u00f3n se\u00f1alado por las sentencias C-017 de 1993, C-324 de 1997 y C-466 de 1997, referidas por el interviniente, no es aplicable para sustentar su razonamiento. En efecto, en aquella ocasi\u00f3n, la Corte simplemente aplic\u00f3 el art\u00edculo art\u00edculo 21 de la Ley 60 de 1993, norma de car\u00e1cter org\u00e1nico que efectu\u00f3 un reparto de competencias entre la Naci\u00f3n y los municipios, y expresamente se\u00f1al\u00f3 en su par\u00e1grafo, que en el presupuesto nacional \u201cno pueden incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata este art\u00edculo, para ser transferidas a las entidades territoriales\u201d, con excepci\u00f3n de la cofinanciaci\u00f3n y de las partidas para la ejecuci\u00f3n de funciones a cargo de la naci\u00f3n con participaci\u00f3n de las entidades territoriales. Por ende, el caso es diferente, pues en la presente ocasi\u00f3n el argumento del actor se encuentra orientado a impedir, con fundamento directo en la Carta, que exista cualquier renta nacional de destinaci\u00f3n espec\u00edfica orientada hacia los mismos sectores sociales para los cu\u00e1les ya exist\u00edan transferencias. Por ende, esos precedentes no son relevantes para el presente examen de constitucionalidad. <\/p>\n
Consideraciones finales del presente salvamento. <\/p>\n
Con base todo lo anterior, creemos que es perfectamente v\u00e1lido que la ley establezca rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica en el campo deportivo, por cuanto se trata de una forma de inversi\u00f3n social. Con todo, consideramos que exist\u00eda una objeci\u00f3n en parte v\u00e1lida a la norma impugnada, y es la siguiente: el literal acusado atribu\u00eda ciertos recursos del IVA directamente a COLDEPORTES, esto es, a un establecimiento p\u00fablico. Ahora bien, es cierto que, conforme al art\u00edculo 61 de la Ley 181 de 1995, esta instituci\u00f3n es el m\u00e1ximo organismo planificador, rector, director y coordinador del deporte formativo y comunitario, por lo cual tiene a su cargo, entre otras funciones, la promoci\u00f3n del deporte, la recreaci\u00f3n y el aprovechamiento del tiempo libre. Sin embargo, esa instituci\u00f3n tiene funciones muy amplias, por lo cual los recursos del IVA pod\u00edan disolverse en el presupuesto general de la entidad, con lo cual, pero por otras razones, adquieren alguna validez los cargos de los actores relativos a la utilizaci\u00f3n de rentas espec\u00edficas para financiar gastos de funcionamiento de una entidad. Sin embargo, esto no conduc\u00eda inexorablemente a la inexequibilidad de la norma acusada, pues bien hubiera podido la Corte condicionar su alcance, aplicando el principio de conservaci\u00f3n del derecho, seg\u00fan el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar preservar al m\u00e1ximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democr\u00e1tico17. Por ello si una disposici\u00f3n admite una interpretaci\u00f3n acorde con la Carta, es deber de esta Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento. Por ende, bien hubiera podido la sentencia se\u00f1alar que el ordinal acusado era exequible, siempre y cuando esos recursos del IVA no se disolvieran en el presupuesto general de COLDEPORTES ya que deb\u00edan ser dedicados espec\u00edficamente a la realizaci\u00f3n de programas de fomento al deporte. <\/p>\n
Finalmente, no s\u00f3lo la decisi\u00f3n sino la argumentaci\u00f3n misma de la sentencia nos parece discutible ya que pr\u00e1cticamente conduce a una eliminaci\u00f3n de las rentas espec\u00edficas para inversi\u00f3n social. As\u00ed, es cierto que, en virtud del principio de unidad de caja, estas rentas son una excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n constitucional en la materia, por lo cual su alcance debe ser interpretado restrictivamente. Sin embargo, la Corte deduce de esta excepcionalidad consecuencias muy discutibles, puesto que se\u00f1ala al respecto: <\/p>\n
\u201cEs menester, adicionalmente, probar que las necesidades sociales o el objetivo social que se pretender\u00edan atender con cargo a una renta de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, no obstante tener car\u00e1cter prioritario, no pueden razonable y adecuadamente satisfacerse a trav\u00e9s del proceso normal de presentaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto y de planificaci\u00f3n de la acci\u00f3n p\u00fablica. En verdad, la excepci\u00f3n a la prohibici\u00f3n general s\u00f3lo est\u00e1 llamada a tener curso favorable cuando la imperatividad y la necesidad de una determinada inversi\u00f3n social, arriesga objetivamente con malograrse si la misma ha de sujetarse al proceso hacend\u00edstico general.\u201d <\/p>\n
La sentencia est\u00e1 estableciendo entonces que las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica estar\u00e1n sometidas a un escrutinio judicial muy estricto por la Corte, puesto que el juez constitucional debe examinar no s\u00f3lo que la renta financie una inversi\u00f3n social sino adem\u00e1s que su consagraci\u00f3n sea imperativa y necesaria, por cuanto el derecho social no puede ser satisfecho por medio del gasto p\u00fablico en general. Esto significa que si el juez constitucional considera que una necesidad social puede ser cubierta por el proceso presupuestal general, entonces deber\u00e1 proceder a declarar inconstitucionales todas las rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica que pretendan satisfacer la necesidad en cuesti\u00f3n. No podemos compartir un test constitucional tan estricto en esta materia, por las siguientes razones: <\/p>\n
De un lado, la Corte desconoce el contenido mismo del art\u00edculo 359 puesto que esa norma except\u00faa de la prohibici\u00f3n constitucional a todas las rentas destinadas a inversi\u00f3n social. La Corte, en cambio, introduce una excepci\u00f3n a la excepci\u00f3n pues consagra un requisito suplementario, que no tiene ninguna base constitucional, que es el siguiente: la creaci\u00f3n de la renta debe ser adem\u00e1s \u201cimperativa y necesaria\u201d. Por ende, despu\u00e9s de la presente sentencia, el art\u00edculo 359 qued\u00f3 del siguiente tenor: <\/p>\n
Se except\u00faan: <\/p>\n
(…) <\/p>\n
2. Las destinadas para inversi\u00f3n social, siempre y cuando su consagraci\u00f3n sea imperativa y necesaria para satisfacer una determinada necesidad.\u201d <\/p>\n
Es cierto que se podr\u00eda sostener que esa exigencia establecida por la Corte resulta de la excepcionalidad misma de estas rentas. Pero ese argumento no es de recibo, puesto que la excepcionalidad simplemente impone a la Corte el deber de analizar que los dineros sean efectivamente destinados a una inversi\u00f3n social, y no a otro tipo de gastos. <\/p>\n
De otro lado, y directamente ligado a lo anterior, el \u201ctest\u201d introducido por la presente sentencia no corresponde a la jurisprudencia de la Corporaci\u00f3n en la materia, puesto que la Corte, con raz\u00f3n, se hab\u00eda limitado en el pasado a determinar si la renta estaba orientada a una inversi\u00f3n social, sin proceder a examinar si la consagraci\u00f3n era o no necesaria. <\/p>\n
En tercer t\u00e9rmino, la Corte introduce un escrutinio intenso de constitucionalidad en un campo, como el econ\u00f3mico y el tributario, en donde la jurisprudencia comparada, y la propia pr\u00e1ctica de esta Corporaci\u00f3n, han considerado que los jueces constitucionales deben autorrestringirse, pues la decisi\u00f3n sobre la manera como se asignan los recursos p\u00fablicos es m\u00e1s propia de los \u00f3rganos pol\u00edticos y del proceso democr\u00e1tico que de los jueces. Por ello esta Corte hab\u00eda se\u00f1alado al respecto: <\/p>\n
“El juez constitucional debe actuar de manera prudente al analizar la legitimidad constitucional de una determinada regulaci\u00f3n de las libertades econ\u00f3micas, por cuanto la Constituci\u00f3n consagra la direcci\u00f3n de la econom\u00eda por el Estado. El juez constitucional deber\u00e1 entonces respetar en general las razones de conveniencia invocadas por los \u00f3rganos de representaci\u00f3n pol\u00edtica. La Corte considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, s\u00f3lo si de manera directa la norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales, o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas, deber\u00e1 el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma.18 ” <\/p>\n
<\/p>\n
Por \u00faltimo, pero no por ello menos importante, un escrutinio judicial tan fuerte en este campo pone en peligro la existencia misma de las rentas espec\u00edficas para inversi\u00f3n social, puesto que son muy pocas, por no decir ninguna, las rentas capaces de cumplir con las exigencias establecidas por la presente sentencia. Por ende, este \u201ctest\u201d tan fuerte corre el riegos de desmontar un mecanismo que no s\u00f3lo es importante para asegurar que el Estado cumpla con sus deberes sociales sino que fue expresamente previsto por el Constituyente. O, puede suceder que para evitar esta consecuencia desafortunada, la Corte se vea obligada a interpretar de manera laxa el criterio que ella misma ha formulado, con lo cual los riesgos de inseguridad jur\u00eddica son muy altos. En s\u00edntesis, los criterios introducidos por la sentencia nos parecen problem\u00e1ticos, pues no s\u00f3lo comportan una importante injerencia de la Corte en la asignaci\u00f3n de recursos p\u00fablicos sino que, adem\u00e1s, conducen al siguiente dilema: o la Corte es consecuente con esos criterios, y entonces las rentas espec\u00edficas para inversi\u00f3n social pr\u00e1cticamente desaparecen; o por el contrario se introduce una gran inseguridad jur\u00eddica, puesto que el futuro de las rentas para inversi\u00f3n social queda sujeto a que el juez constitucional las considere necesarias, pero con un concepto laxo de necesariedad, que no se sabe muy bien en que consiste. Como es obvio, ninguna de esas alternativas parece deseable para la consolidaci\u00f3n del Estado social de derecho en nuestro pa\u00eds. <\/p>\n
<\/p>\n
Fecha ut supra. <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 La definici\u00f3n de las \u00e1reas prioritarias de inversi\u00f3n social, se hace a trav\u00e9s de ley ordinaria (C.P. art. 357) y tiene un prop\u00f3sito diferente del que se persigue con la definici\u00f3n del componente de la ley de apropiaciones denominado \u201cgasto p\u00fablico social\u201d que se efect\u00faa a trav\u00e9s de ley org\u00e1nica y produce los efectos que se enuncian en el art\u00edculo 350 de la C.P. <\/p>\n
3 Sentencia C-547 de 1994. MP Carlos Gaviria D\u00edaz. Consideraci\u00f3n de la Corte b.5. <\/p>\n
4Sobre el debate internacional, ver, por ejemplo, Margaret Grosh. Social Expending in Latina America, History of the 1980. Washington. World Bank Discussion Papers, No 106, p 110. Para los criterios de la doctrina de la Hacienda P\u00fablica, ver, entre otros, Emilio Albi et al. Teor\u00eda de la Hacienda P\u00fablica. Madrid: Ariel, 1992, cap\u00edtulos 7 y 8. Para la discusi\u00f3n nacional del tema, ver O Fresneda y C V\u00e9lez. \u201cEl gasto p\u00fablico social: definici\u00f3n, medici\u00f3n y normatividad\u201d en Coyuntura social, No 14, Bogot\u00e1, Fedesarollo, mayo 1996. Igualmente Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n. Documento metodol\u00f3gico sobre series de gasto social. Bogot\u00e1: autor, diciembre 1996. Y, Carlos Alberto Restrepo. \u201cBases para la redefinici\u00f3n del agregado de Gasto P\u00fablico Social\u201d en Informe Financiero. Bogot\u00e1, Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, marzo de 1998. <\/p>\n
5 Ibidem <\/p>\n
6 Sentencia C-600-A de 1995. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 19 <\/p>\n
7 Sentencia T-466 de 1992. MP Ciro Angarita Bar\u00f3n. Consideraci\u00f3n de la Corte 1. <\/p>\n
8 Sentencia C-151 de 1995. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
9 Sentencia C-011 de 1994. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
10 Ver Sentencia C-151 de 1995. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
11 Sentencia C-600-A de 1995. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 12. <\/p>\n
12 Ibidem. <\/p>\n
13 Ibidem. Fundamento Jur\u00eddico 13 <\/p>\n
14 Ver sentencias C-151 de 1995 y C-600-A de 1995 <\/p>\n
15 Sentencia C-151 de 1995. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
16 Sentencia C-324 de 1997. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. Fundamento Jur\u00eddico No 12. <\/p>\n
17Ver, entre otras, las sentencias C-100\/96. Fundamento Jur\u00eddico No 10 y C-065\/97. <\/p>\n
18 Sentencia C-265\/94 MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. En el mismo sentido, ver la sentencia C-445 de 1995. <\/p>\n
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C-317-98 Sentencia C-317\/98 LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Define el gasto social Corresponde a la ley org\u00e1nica de presupuesto definir las partidas que integran el componente de la ley de apropiaciones denominado “gasto p\u00fablico social”. En efecto, esta nomenclatura resulta pertinente en las distintas fases de preparaci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n del presupuesto de […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3550","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3550","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3550"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3550\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3550"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3550"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3550"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}