C-352-98<\/p>\n
Sentencia C-352\/98 <\/p>\n
ECOGAS-Ley creadora mantiene principio de unidad de materia\/SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTE DE GAS NATURAL-Creaci\u00f3n <\/p>\n
En el texto de la ley se incorporaron materias ajenas a la creaci\u00f3n y organizaci\u00f3n de ECOGAS. La idea rectora del legislador en el presente caso, no fue simplemente la de constituir una empresa que atendiera el manejo de un servicio p\u00fablico, sino la de organizar todo un sistema de regulaci\u00f3n del transporte del gas natural, para lo cual la ley deb\u00eda tener en cuenta, como lo hizo, tanto las fases de planeaci\u00f3n y organizaci\u00f3n de dicho sistema como la coordinaci\u00f3n y manejo consecuentes de las actividades de operaci\u00f3n y explotaci\u00f3n comercial de los gasoductos. Desde esa perspectiva los contenidos legales son coherentes en la medida en que est\u00e1n \u00edntimamente vinculados para dar lugar al prop\u00f3sito central de establecer el Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural. En efecto, los distintos organismos y unidades de acci\u00f3n creados por la ley, se vinculan de tal forma que las funciones de unos tienen relaci\u00f3n o se apoyan en las funciones de los otros. <\/p>\n
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Debe existir conexidad sustancial <\/p>\n
El concepto de unidad de materia a que se refiere el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n no puede entenderse dentro de un sentido estrecho y r\u00edgido al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el dise\u00f1o de la cuesti\u00f3n de fondo del proyecto legal. Adem\u00e1s, que dicha unidad s\u00f3lo se rompe cuando existe absoluta falta de conexi\u00f3n o incongruencia causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma. <\/p>\n
Si conforme al art. 365 de la Constituci\u00f3n los servicios p\u00fablicos constituyen una finalidad social en el Estado Social de Derecho, es comprensible que en la organizaci\u00f3n y funcionamiento de dichos servicios se puedan, en las condiciones se\u00f1aladas, afectar e involucrar bienes de particulares, en la medida en que ellos sean necesarios para asegurar no s\u00f3lo la eficiente prestaci\u00f3n del servicio, sino el cumplimiento de la funci\u00f3n social de la propiedad y de la empresa, exigida por la Constituci\u00f3n. De esta norma, en modo alguno se deduce violaci\u00f3n de la propiedad de terceros, porque en ella simplemente se le encomienda al Gobierno la tarea de precisar los derechos que Ecopetrol debe cederle o traspasarle a ECOGAS con ocasi\u00f3n de la escisi\u00f3n patrimonial, de lo cual no se puede concluir que se alteran o reducen los derechos que pudieran tener los contratistas en tales relaciones contractuales, los cuales permanecen inc\u00f3lumes. <\/p>\n
ECOGAS-Centro de coordinaci\u00f3n de transporte de gas natural <\/p>\n
Las funciones que se le otorgan a ECOGAS, a trav\u00e9s del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural -CTG, en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte de gas natural y en cuanto tiende a garantizar su operaci\u00f3n y funcionamiento planificado, ordenado, coordinado y eficiente, constituyen un desarrollo de las competencias que le corresponden al legislador conforme a los arts. 150-23 y 365 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
ECOGAS-No ejerce monopolio\/MONOPOLIO ESTATAL-Es diferente de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de servicio p\u00fablico <\/p>\n
La empresa ECOGAS por conducto del CTG, como cabeza responsable del sistema, lleva a cabo funciones de direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n del sistema, aplica las regulaciones que expide la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n y Energ\u00eda y gas, CREG, tramita las nominaciones de transporte de gas y asigna a los usuarios o remitentes la capacidad que les corresponde, y todo ello en el af\u00e1n de que opere en el pa\u00eds un mercado eficiente, seguro y confiable del transporte de gas natural que garantice la calidad de dicho servicio p\u00fablico. En tal virtud, del ejercicio de dichas atribuciones, no se puede deducir que ECOGAS -CTG, se convierta en un oferente \u00fanico en el mercado de transporte de gas natural, pues si bien esta entidad es transportadora del referido combustible, no excluye el derecho que tienen los dem\u00e1s propietarios de gasoductos para realizar id\u00e9ntica labor; por consiguiente, no es admisible la apreciaci\u00f3n del demandante en el sentido de que el ejercicio de las funciones mencionadas por ECOGAS constituyan una actividad monop\u00f3lica o de reserva de un servicio p\u00fablico, ejercida sin sujeci\u00f3n a los mandatos constitucionales. Lo anterior significa que el sistema creado no pretende desconocer la propiedad privada; por el contrario, la respeta. En consecuencia, no se monopoliza el transporte de gas natural porque la oferta del servicio, ahora como antes de la ley 401, sigue teniendo un origen m\u00faltiple, es decir, que su prestaci\u00f3n se ofrece tanto por ECOGAS, como por los propietarios de gasoductos particulares. Adem\u00e1s, como se dijo antes, los due\u00f1os de los gasoductos privados conservan las atribuciones de uso, goce y disposici\u00f3n, raz\u00f3n por la cual el derecho de propiedad se preserva. <\/p>\n
ORGANOS DEL ESTADO-Excepcionalmente cumplen diferentes funciones p\u00fablicas <\/p>\n
El ejercicio de las funciones estatales se cumplen a trav\u00e9s de diferentes \u00f3rganos, dise\u00f1ados con una estructura determinada y con la atribuci\u00f3n de un haz de competencias. Pero si bien la asignaci\u00f3n de las referidas competencias, cuando no las establece la Constituci\u00f3n, es una atribuci\u00f3n que corresponde a cierta discrecionalidad del legislador, no por ello puede admitirse su ejercicio en forma arbitraria, irracional o desproporcionada, y por fuera de los l\u00edmites que le impone la Constituci\u00f3n. Por lo tanto, debe ser normal que la naturaleza y estructura del \u00f3rgano sea congruente, compatible o arm\u00f3nica con la \u00edndole propia de las funciones que se le atribuyen. Aunque nada se opone a que excepcionalmente un \u00f3rgano, adem\u00e1s, de las funciones b\u00e1sicas u ordinarias que le corresponden pueda, eventualmente, desempe\u00f1ar otras; de ello hay aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica en diferentes normas de la Constituci\u00f3n. As\u00ed se prev\u00e9 que el Congreso realice funci\u00f3n legislativa y funci\u00f3n jurisdiccional, o que las autoridades administrativas puedan ser habilitadas, con ciertas limitaciones, para ejercer esta funci\u00f3n. <\/p>\n
PRINCIPIO DE LIBRE COMPETENCIA-Se aplica a empresas industriales y comerciales y a empresas de econom\u00eda mixta <\/p>\n
Como empresa industrial y comercial del Estado se le ha se\u00f1alado por la ley un objeto comercial espec\u00edfico, cuyo desarrollo se encuentra sometido al derecho privado; es decir, que por raz\u00f3n de la similitud de las actividades que desarrolla, con las que cumplen los particulares, la ley les da un tratamiento igualitario, en cuanto a la regulaci\u00f3n y la imposici\u00f3n de l\u00edmites y condicionamientos a sus actividades y a la aplicaci\u00f3n del correspondiente r\u00e9gimen jur\u00eddico. En estas circunstancias, entiende la Corte que los contenidos normativos del art. 333 de la Constituci\u00f3n, que consagran la libre competencia, deben ser aplicados en forma igualitaria tanto a las empresas particulares, como a las que surgen de la actuaci\u00f3n del Estado en el campo de la actividad privada, o sea, a las empresas industriales y comerciales de \u00e9ste y a las sociedades de econom\u00eda mixta. <\/p>\n
ECOGAS-Creaci\u00f3n no vulnera libre competencia e igualdad <\/p>\n
RENTAS PARAFISCALES-Son diferentes a rentas de destinaci\u00f3n espec\u00edfica\/CUOTA DE FOMENTO PARA EL TRANSPORTE DE GAS NATURAL-Es una contribuci\u00f3n parafiscal <\/p>\n
Las llamadas cuotas de fomento est\u00e1n catalogadas como rentas parafiscales que excepcionalmente autoriza la ley a cargo de un grupo de contribuyentes, y justamente en su propio beneficio, cuando se persigue la promoci\u00f3n e incentivaci\u00f3n de una determinada actividad social o econ\u00f3mica. Tales rentas se denominan parafiscales, porque no se manejan a trav\u00e9s del presupuesto de la Naci\u00f3n. Indudablemente lo que el art. 15 de la ley 401\/97 establece es una renta parafiscal, pues participa de los elementos de la definici\u00f3n antes transcrita. No se trata en consecuencia, de una renta nacional con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, al cual alude la prohibici\u00f3n constitucional en referencia. <\/p>\n
TRANSPORTE DE GAS NATURAL-No constituye servicio p\u00fablico domiciliario <\/p>\n
El transporte del gas que regula la ley 401 no constituye, t\u00e9cnica ni jur\u00eddicamente un servicio p\u00fablico domiciliario, porque no se presta a un consumidor final en una vivienda o sitio de trabajo, como ha precisado la Corte. Se trata justamente de una actividad complementaria de transporte comercial de gas, por un gasoducto principal desde el sitio de generaci\u00f3n hasta a aqu\u00e9l en donde se conecta a una red secundaria, como lo se\u00f1ala el aparte final del art\u00edculo 14-28 de la ley 142 de 1994, y que si bien se lo asimilaba a un servicio p\u00fablico domiciliario, hoy la ley 401 se encarga de clasificar s\u00f3lo como un “servicio p\u00fablico de gas combustible”. <\/p>\n
GAS NATURAL-Regulaci\u00f3n del transporte no es funci\u00f3n del Presidente <\/p>\n
La norma acusada no se refiere al establecimiento por la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas de las pol\u00edticas generales de administraci\u00f3n y control de eficiencia, ni al control, la inspecci\u00f3n y vigilancia previstos en el art. 370 de la Constituci\u00f3n, porque esta norma se refiere exclusivamente a los servicios p\u00fablicos domiciliarios. La norma, simplemente consagra una competencia de regulaci\u00f3n que puede ser establecida por el Legislador seg\u00fan los arts. 150-23, 189-22 y 365 de la Constituci\u00f3n, y conforme a la cual se le faculta a la Comisi\u00f3n para dictar las reglas y condiciones t\u00e9cnicas y operativas a las cuales debe ajustarse ECOGAS para el manejo y control de las actividades propias del sistema de transporte comercial del gas natural. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1898 <\/p>\n
Demanda De Inconstitucionalidad Contra Los Art\u00edculos 2\u00ba (Parcial), 3\u00ba (Parcial), 4\u00ba, 13 (Parcial), 15 Y 17 (Parcial) De La Ley 401 De 1997. <\/p>\n
Actor: Felipe P\u00e9rez Cabrera <\/p>\n
Magistrados Ponentes: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL y <\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1 D.C., quince (15) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998). <\/p>\n
I. ANTECEDENTES. <\/p>\n
Cumplidos los tr\u00e1mites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir sentencia de m\u00e9rito en relaci\u00f3n con la demanda formulada por el ciudadano Felipe P\u00e9rez Cabrera contra los art\u00edculos 2, 3, 4, 13, 15 y 17 de la ley 401\/97, en la forma que mas adelante se precisa, en virtud de la competencia que para tal fin le otorga el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
II. NORMAS ACUSADAS. <\/p>\n
Se transcriben a continuaci\u00f3n las normas pertinentes de la Ley 401 de 1997, resaltando en negrilla los apartes normativos acusados: <\/p>\n
<\/p>\n
LEY 401 de 1997 <\/p>\n
(agosto 20) <\/p>\n
\u201cPor la cual se crea la Empresa Colombiana de Gas, Ecogas, el Viceministerio de Hidrocarburos y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
El Congreso de Colombia, <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(\u2026.) <\/p>\n
ARTICULO 2. Objeto. La Empresa Colombiana de Gas, Ecogas, tendr\u00e1 por objeto la planeaci\u00f3n, organizaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n, mantenimiento, operaci\u00f3n y explotaci\u00f3n comercial de los sistemas de transporte de gas natural propios. Tambi\u00e9n podr\u00e1 explotar comercialmente la capacidad de los gasoductos de propiedad de terceros por los cuales se pague una tarifa de disponibilidad, o por acuerdos de estos. ECOGAS administrar\u00e1 el Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, C.T.G. <\/p>\n
Para en cumplimiento de su objeto la empresa podr\u00e1 celebrar todos los actos y contratos que, con sujeci\u00f3n a las normas legales, prevean sus estatutos. <\/p>\n
El Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural C.T.G. se establecer\u00e1 y operar\u00e1 como una unidad funcionalmente independiente dentro de la estructura de ECOGAS. Las autoridades competentes tomar\u00e1n las medidas necesarias para garantizar que el C.T.G. opere en forma no discriminatoria para beneficio del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural. <\/p>\n
ARTICULO 3\u00b0.- Las funciones del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural C.T.G. ser\u00e1n las siguientes: <\/p>\n
a) Planear, supervisar y coordinar el transporte de gas a trav\u00e9s del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural; <\/p>\n
b) Recibir y procesar las nominaciones de transporte de gas natural del sistema; <\/p>\n
c) Asignar la capacidad de transporte a cada uno de los remitentes, seg\u00fan el tipo de servicio contratado y las condiciones operacionales del Sistema; <\/p>\n
d) Planear y asegurar la m\u00e1xima capacidad del Sistema en todo momento; <\/p>\n
<\/p>\n
a. Garantizar la seguridad y la confiabilidad del Sistema; <\/p>\n
f) Asegurar la calidad del servicio de transporte; <\/p>\n
g) Garantizar el estricto cumplimiento de los reglamentos y las regulaciones correspondientes; <\/p>\n
h) Actuar como entidad coordinadora en casos de emergencia; <\/p>\n
i) Dem\u00e1s funciones que le asigne la Ley y los reglamentos. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 2. El Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, CTG, tendr\u00e1 un Director que debe reunir las siguientes condiciones: <\/p>\n
a) Ser colombiano y ciudadano en ejercicio; <\/p>\n
b) Poseer t\u00edtulo universitario y estudios de postgrado; <\/p>\n
c) Contar con una reconocida preparaci\u00f3n t\u00e9cnica y experiencia no menor de cinco (5) a\u00f1os en el \u00e1rea de los hidrocarburos o la energ\u00eda. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 3. Toda la infraestructura del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural deber\u00e1 cumplir con las reglas y condiciones operativas que le fijen las autoridades competentes directamente o a trav\u00e9s del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, CTG. <\/p>\n
La Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, establecer\u00e1 dichas reglas y condiciones operativas a trav\u00e9s del \u201cReglamento Unico de Transporte de Gas Natural\u201d. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 4. Autor\u00edcese la creaci\u00f3n de un Centro Principal de Control, CPC, para el Subsistema de Transporte de los Llanos el cual estar\u00e1 ubicado en la ciudad de Yopal, Casanare, cuando las condiciones t\u00e9cnicas as\u00ed lo requieran. <\/p>\n
Par\u00e1grafo 5. La sede del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, CTG, tendr\u00e1 su domicilio en la ciudad de Bucaramanga. <\/p>\n
ARTICULO 4. Cr\u00e9ase el Consejo Nacional de Operaci\u00f3n de Gas Natural, CNO, el cual, como cuerpo asesor del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, CTG, tendr\u00e1 como funci\u00f3n hacer recomendaciones que busquen que la operaci\u00f3n integrada del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural sea segura, confiable y econ\u00f3mica. El Consejo Nacional de Operaci\u00f3n de Gas Natural tendr\u00e1 un Secretario T\u00e9cnico quien adem\u00e1s ser\u00e1 el Director del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, CTG. <\/p>\n
(\u2026.) <\/p>\n
ARTICULO 8. Capital y patrimonio. Esc\u00edndense del patrimonio de la Empresa Colombiana de Petr\u00f3leos, Ecopetrol, los activos y derechos vinculados a la actividad de transporte de gas natural, as\u00ed como los derechos derivados de los contratos relativos a dicha actividad, para la conformaci\u00f3n del patrimonio inicial de Ecogas. <\/p>\n
Para tal efecto, el Gobierno Nacional, queda autorizado para que dentro del t\u00e9rmino de tres (3) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, determine los activos por entregar, los contratos por ceder, y las relaciones jur\u00eddicas que surjan entre Ecopetrol y Ecogas relacionadas con los contratos de construcci\u00f3n, operaci\u00f3n, mantenimiento y transferencia (\u201cBOMT\u201d), entre otros, Cali-Mariquita y Ballena-Barrancabermeja y con la concesi\u00f3n Sebastopol-Medell\u00edn y las dem\u00e1s a que haya lugar en el proceso de escisi\u00f3n. <\/p>\n
Ecopetrol escindir\u00e1 los activos vinculados a la actividad de transporte de gas natural por el valor en libros de los mismos al momento de la entrega. Para efectos de la incorporaci\u00f3n contable y financiera de tales activos al patrimonio de Ecogas, \u00e9sta los valorar\u00e1 de acuerdo con una metodolog\u00eda que garantice la viabilidad financiera de la empresa. En todo caso, dicha valoraci\u00f3n no podr\u00e1 ser superior al 80% del valor de los respectivos activos en libros de Ecopetrol. La diferencia ser\u00e1 asumida por la Naci\u00f3n y se revelar\u00e1 en su balance general. <\/p>\n
El patrimonio de la Empresa Colombiana de Gas, Ecogas podr\u00e1 estar integrado, adem\u00e1s por: <\/p>\n
a) Los bienes y derechos que la Naci\u00f3n, las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, de cualquier orden, le transfieran a cualquier t\u00edtulo; <\/p>\n
b) Los bienes producto de las inversiones y de las reinversiones de utilidades que correspondan a la Empresa seg\u00fan normas legales; <\/p>\n
c) Los dem\u00e1s bienes que la Empresa adquiera a cualquier t\u00edtulo. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. Para efectos del reconocimiento por parte de Ecogas de las contraprestaciones econ\u00f3micas a que tenga derecho Ecopetrol por asumir el pago de la totalidad de las obligaciones derivadas de los contratos de servicio de transporte de gas natural de que trata el inciso 2\u00b0 del presente art\u00edculo, las dos entidades dise\u00f1ar\u00e1n un esquema de pagos que no supere el 80% del valor presente Neto, (V.P.N.), de dichas obligaciones y que garantice la rentabilidad y viabilidad financiera de Ecogas. <\/p>\n
Ecopetrol ceder\u00e1 a Ecogas los derechos de opci\u00f3n de compra que tenga en los contratos de construcci\u00f3n, operaci\u00f3n, mantenimiento y transferencia (\u201cBOMT\u201d), entre otros, los gasoductos Cali-Mariquita y Ballena- Barrancabermeja. <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
ARTICULO 13. Cr\u00e9ase con recursos de Ecopetrol, el Instituto de Capacitaci\u00f3n e Investigaci\u00f3n de Casanare, para la formaci\u00f3n de personal t\u00e9cnico especializado en la industria de los hidrocarburos, particularmente en las tecnolog\u00edas de exploraci\u00f3n, perforaci\u00f3n y transporte, con sede en Yopal, Casanare. Dicha instituci\u00f3n podr\u00e1 celebrar acuerdos para la administraci\u00f3n y desarrollo de los programas que le competen con entidades p\u00fablicas y privadas que se dediquen a estas \u00e1reas. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. Cuando las condiciones lo requieran, la instituci\u00f3n de capacitaci\u00f3n, a que hace referencia el presente art\u00edculo, podr\u00e1 adoptar programas de capacitaci\u00f3n en \u00e1reas diferentes a las ya mencionadas, en convenio con el SENA u otras entidades p\u00fablicas o privadas. <\/p>\n
(\u2026.) <\/p>\n
ARTICULO 15. Con el objeto de promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso del gas natural en los municipios y el sector rural, prioritariamente dentro del \u00e1rea de influencia de los gasoductos troncales, y que tengan el mayor \u00edndice de Necesidades B\u00e1sicas Insatisfechas (NBI), cr\u00e9ase un fondo especial, administrado y manejado por la Junta Directiva de Ecogas, cuyos recursos provendr\u00e1n de una cuota de fomento, la cual ser\u00e1 del uno y medio por ciento (1.5%) sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas objeto del transporte, efectivamente realizado. <\/p>\n
(\u2026..) <\/p>\n
ARTICULO 17. Cr\u00e9ase el Viceministerio de Hidrocarburos el cual tendr\u00e1 las siguientes funciones: <\/p>\n
a) Colaborar en la formulaci\u00f3n de las pol\u00edticas o planes de acci\u00f3n del subsector de hidrocarburos, bajo la direcci\u00f3n del Ministro; <\/p>\n
b) Coordinar el curso de los proyectos de ley relacionados con el subsector de hidrocarburos, para lo cual asistir\u00e1 al Ministro en la elaboraci\u00f3n de tales proyectos y en su tr\u00e1mite constitucional y coordinar la atenci\u00f3n de las citaciones al Congreso de la Rep\u00fablica; <\/p>\n
c) Velar, junto con otras autoridades, por el cumplimiento de las normas sobre protecci\u00f3n, conservaci\u00f3n, preservaci\u00f3n de los recursos naturales y ambientales desarrollados por el sector de hidrocarburos; <\/p>\n
d) Suplir las faltas temporales del Ministro, cuando as\u00ed lo decida el Presidente de la Rep\u00fablica; <\/p>\n
e) Preparar los informes sobre planes y programas del sector de hidrocarburos que deban presentarse ante el Departamento Nacional de Planeaci\u00f3n y dem\u00e1s autoridades p\u00fablicas; <\/p>\n
f) Las dem\u00e1s que le sean asignadas por el Ministro de Minas y Energ\u00eda o las disposiciones legales. <\/p>\n
Par\u00e1grafo. El Viceministro de Hidrocarburos ser\u00e1 el suplente del Ministro de Minas y Energ\u00eda en la Junta Directiva de las empresas industriales y comerciales del Estado en el subsector de hidrocarburos, como lo son Ecopetrol y Ecogas\u201d. <\/p>\n
III. ANTECEDENTES. <\/p>\n
1. El Congreso de la Rep\u00fablica expidi\u00f3 la ley 401 de 1997 \u201cPor la cual se crea la Empresa Colombiana de Gas, Ecogas, el Viceministerio de Hidrocarburos y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
2. El ciudadano Felipe P\u00e9rez Cabrera demand\u00f3 ante la Corte Constitucional la inexequibilidad de los arts. 2, 3, 4, 13, 15 y 17 de la ley 401 de 1997, por el cargo de falta de unidad de materia, y adem\u00e1s, por diferentes cargos de inconstitucionalidad, con el alcance de la impugnaci\u00f3n que precisa. <\/p>\n
3. Intervinieron en el proceso el se\u00f1or Ministro de Minas y Energ\u00eda y el ciudadano Camilo Gonz\u00e1lez Chaparro, en favor del Ministerio de Minas y Energ\u00eda y de la Empresa Colombiana de Gas -ECOGAS, quienes solicitan la declaraci\u00f3n de exequibilidad de las normas acusadas. <\/p>\n
4. El ciudadano Humberto Murcia Celed\u00f3n present\u00f3 un escrito en el cual coadyuva la demanda que, por ser extempor\u00e1neo, no ser\u00e1 tenido en cuenta para la adopci\u00f3n de la correspondiente decisi\u00f3n. <\/p>\n
5. El Procurador General de la Naci\u00f3n en el concepto que rindi\u00f3, con arreglo a las competencias de que es titular seg\u00fan la Constituci\u00f3n, solicit\u00f3 declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. <\/p>\n
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. <\/p>\n
1. La materia regulada por la ley 401\/97. <\/p>\n
1.1. Objetivos generales y espec\u00edficos de la ley 401 de 1997. <\/p>\n
Seg\u00fan la exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley No. 65 presentado al Senado de la Rep\u00fablica por el Gobierno Nacional1 la expedici\u00f3n de la ley acusada obedeci\u00f3 al dise\u00f1o de un plan amplio e integral de desarrollo energ\u00e9tico, dentro del cual se le otorg\u00f3 especial importancia al programa de masificaci\u00f3n del consumo de gas, sobre la concepci\u00f3n de “la diversificaci\u00f3n de la oferta energ\u00e9tica adecuada a los diferentes usos; la optimizaci\u00f3n de las reservas de gas natural y por ende de los recursos energ\u00e9ticos nacionales; la sustituci\u00f3n de electricidad en cocci\u00f3n y calentamiento de agua, de gasolina en el transporte p\u00fablico urbano, y de “fuel oil” y crudo Castilla en calderas y generaci\u00f3n termoel\u00e9ctrica”. <\/p>\n
Igualmente, se busc\u00f3 lograr efectos importantes y favorables en el sector de la econom\u00eda, a trav\u00e9s del “mejoramiento de la balanza comercial al incrementar la exportaci\u00f3n de crudo”, y en las condiciones ambientales, pues con el consumo de gas, que conlleva la sustituci\u00f3n de otros productos energ\u00e9ticos combustibles, “se favorece su manejo por la disminuci\u00f3n de la contaminaci\u00f3n, teniendo en cuenta los menores efectos contaminantes del gas natural como combustible y, en la medida en que el programa de masificaci\u00f3n de gas llegue a las zonas rurales, se disminuir\u00e1 la deforestaci\u00f3n al sustituirse le\u00f1a por gas natural o GLP”2. <\/p>\n
Acorde con dichos prop\u00f3sitos el proyecto de ley busc\u00f3 regular de manera aut\u00f3noma y dentro de un sentido de integralidad la actividad del transporte mayor de gas, el cual hasta entonces se cumpl\u00eda de manera asistem\u00e1tica por ciertas empresas particulares y ECOPETROL y, en relaci\u00f3n con esta entidad, como una parte de las diferentes actividades que le fueron asignadas como responsable en la administraci\u00f3n de los hidrocarburos de propiedad de la Naci\u00f3n. En tal virtud, se propuso la escisi\u00f3n funcional y patrimonial de la actividad del transporte del gas natural que ven\u00eda cumpliendo ECOPETROL, seg\u00fan recomendaci\u00f3n de la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, organismo creado por la ley 142 de 1994. <\/p>\n
Con la separaci\u00f3n institucional del transporte de gas de las actividades de producci\u00f3n, distribuci\u00f3n y comercializaci\u00f3n del mismo, se buscaba sistematizar y racionalizar dicha actividad y asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de esta modalidad de servicio p\u00fablico. <\/p>\n
Efectivamente, la ley dispone desagregar del patrimonio y funciones de Ecopetrol, todos los activos y derechos vinculados a la actividad de transporte de gas natural, para destinarlos como recursos iniciales a conformar el capital de la Empresa Colombiana de Gas, ECOGAS, (L. 401\/97, art. 4), la cual se constituy\u00f3 como una empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energ\u00eda. <\/p>\n
De esta manera la ley estableci\u00f3 un sistema de transporte de gas natural, integrado por los gasoductos p\u00fablicos y privados, cuya administraci\u00f3n se encomend\u00f3 a ECOGAS, a trav\u00e9s del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, el cual, si bien hace parte de la estructura de la Empresa, se constituye como una unidad funcionalmente independiente de \u00e9sta. <\/p>\n
1.2. Integraci\u00f3n institucional del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural. <\/p>\n
Para el manejo del referido sistema la ley 401 cre\u00f3 diferentes organismos o unidades de acci\u00f3n administrativa, asign\u00e1ndoles a cada una de ellas competencias espec\u00edficas dentro del nuevo modelo de organizaci\u00f3n. <\/p>\n
Se nota en dicho dise\u00f1o organizacional, la idea del legislador por cubrir los diferentes frentes que integran la gesti\u00f3n de la actividad del mencionado servicio y rodearla de un alto grado de autonom\u00eda para el manejo del sistema. En ese sentido la ley dispuso: <\/p>\n
a) La creaci\u00f3n de Ecogas, como una empresa industrial y comercial del Estado, con personer\u00eda jur\u00eddica y dotada de autonom\u00eda administrativa, patrimonial y financiera, sometida al r\u00e9gimen jur\u00eddico previsto en la ley, cuyo objeto es la planeaci\u00f3n, organizaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n, mantenimiento, operaci\u00f3n y explotaci\u00f3n comercial de los sistemas de transporte de gas natural propios, as\u00ed como la explotaci\u00f3n contratada de los gasoductos privados. <\/p>\n
Su capital y patrimonio se nutre principalmente de los activos y derechos escindidos de ECOPETROL, vinculados a la actividad de transporte de gas natural (art. 8). <\/p>\n
b) La creaci\u00f3n del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas, CTG, con sede en la ciudad de Bucaramanga (art. 3, par 5o.), “como una unidad funcionalmente independiente dentro de la estructura de Ecogas”. Esta unidad administrativa tendr\u00e1 un Director (art. 3, par. 2o.) quien ser\u00e1 al mismo tiempo Secretario T\u00e9cnico del Consejo Asesor (Art.4o., inc.2o). <\/p>\n
– Es a esta unidad a la cual se le asignan, entre otras funciones, la de planear, supervisar y coordinar el transporte de gas, recibir y procesar las nominaciones de transporte de gas natural del Sistema, asignar la capacidad de transporte a cada uno de los remitentes, asegurar la calidad del servicio de transporte, planear y asegurar la m\u00e1xima capacidad del Sistema y hacer cumplir los reglamentos y las regulaciones sobre la actividad del referido transporte. <\/p>\n
c) La asignaci\u00f3n de espec\u00edficas competencias reguladoras a la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, creada por la ley 142 de 1994 (art.68), a la cual le corresponde la expedici\u00f3n del “Reglamento Unico de Transporte de Gas Natural”, (inciso 2 del par\u00e1grafo 3\u00b0 del art\u00edculo 3, de la ley 401 de 1997). <\/p>\n
d) La creaci\u00f3n del Consejo Nacional de Operaci\u00f3n de Gas Natural, CNO, “como cuerpo asesor del Centro de Coordinaci\u00f3n de Gas Natural”, con la “funci\u00f3n de hacer recomendaciones que busquen que la operaci\u00f3n integrada del sistema nacional de transporte de gas natural sea segura, confiable y econ\u00f3mica” (art. 4). <\/p>\n
A su vez, al referido Consejo se le exige que el ejercicio de sus actividades est\u00e9 coordinada, con las empresas productoras y distribuidoras de gas natural, con el Centro Nacional de Despacho El\u00e9ctrico, y con el Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas. (art. 6). <\/p>\n
e) La creaci\u00f3n del Centro Principal de Control -CPC- para el subsistema de transporte de los Llanos el cual estar\u00e1 ubicado en la ciudad de Yopal, Casanare, cuando las condiciones t\u00e9cnicas as\u00ed lo requieran (art. 3 par\u00e1grafo 4). <\/p>\n
La Ley no le asigna funciones espec\u00edficas y s\u00f3lo se deduce su posible vinculaci\u00f3n con Ecogas, en raz\u00f3n de que forma parte, por su objeto, del sistema nacional de transporte de gas natural. <\/p>\n
f) La creaci\u00f3n, con recursos de ECOPETROL, del Instituto de Capacitaci\u00f3n e Investigaci\u00f3n de Casanare, “para la formaci\u00f3n del personal t\u00e9cnico especializado en industria de hidrocarburos”, sin prejuicio de que pueda adoptar programas de capacitaci\u00f3n en \u00e1reas diferentes, cuando las condiciones lo requieran, en convenio con el SENA u otras entidades p\u00fablicas o privadas (art. 13). <\/p>\n
g) La organizaci\u00f3n de un fondo especial, alimentado con recursos provenientes de una cuota de fomento equivalente al 1,5% sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas efectivamente transportado, la cual es exigible a las personas naturales o jur\u00eddicas que sean remitentes del sistema nacional de transporte de gas natural (art. 15). <\/p>\n
2. Los cargos formulados por el demandante. <\/p>\n
El demandante ha formulado un cargo general, consistente en la falta de unidad de materia (art. 158 C.P.), contra los arts. 2, en relaci\u00f3n con la creaci\u00f3n del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, 4, 13, inciso primero, 15, y 17, en cuanto a la creaci\u00f3n del Viceministerio de Hidrocarburos. Dada la unidad que presenta la normatividad del art. 17 se entiende demandado en su totalidad. <\/p>\n
– Aparte final del primer inciso e inciso final de art\u00edculo 2; <\/p>\n
– literales a) a g) y par\u00e1grafo tercero del art. 3; <\/p>\n
– inciso segundo y par\u00e1grafo del art\u00edculo 8; <\/p>\n
– art\u00edculo 15, en su totalidad. <\/p>\n
La Corte analizar\u00e1, en primer t\u00e9rmino, el cargo general y luego los restantes cargos. <\/p>\n
3. An\u00e1lisis de los cargos. <\/p>\n
3.1. Cargo por violaci\u00f3n del principio de unidad de materia. <\/p>\n
El demandante considera que los art\u00edculos 2, en relaci\u00f3n con la creaci\u00f3n del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, 4, 13, inciso primero, 15, y 17, en cuanto a la creaci\u00f3n del Viceministerio de Hidrocarburos, violan el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n que consagra el principio de la unidad de materia. <\/p>\n
a) Seg\u00fan el demandante, la ley 401 de 1997 “debi\u00f3 referirse exclusivamente a la creaci\u00f3n de ECOGAS y a aquellos temas que hacen relaci\u00f3n a la constituci\u00f3n de una Empresa Comercial e Industrial del Estado, tales como su objeto, capacidad, domicilio, duraci\u00f3n, capital y patrimonio, \u00f3rganos de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n, r\u00e9gimen laboral”. <\/p>\n
En efecto, en el texto de la ley se incorporaron materias ajenas a la creaci\u00f3n y organizaci\u00f3n de ECOGAS, como son las relacionadas con la creaci\u00f3n del Consejo Nacional de Operaci\u00f3n de Gas Natural, del Instituto de Capacitaci\u00f3n e Investigaci\u00f3n de Casanare, del Viceministerio de Hidrocarburos, del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, del Fondo Especial para la promoci\u00f3n y financiaci\u00f3n de proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural y, en fin, con el establecimiento de un impuesto para financiar el Fondo mencionado. <\/p>\n
b) Tanto los intervinientes como el Procurador General de la Naci\u00f3n coinciden en afirmar que no se ha violado el principio de la falta de unidad de materia, porque la regulaci\u00f3n contenida en la ley guarda armon\u00eda con su materia predominante. <\/p>\n
c) Contrario a lo que se piensa por el actor, los asuntos que contemplan las normas acusadas concurren a dar unidad a un fin com\u00fan como es el de regular y organizar la operaci\u00f3n y explotaci\u00f3n comercial del transporte de gas natural, dentro de un sistema integral de servicio a nivel nacional. <\/p>\n
La idea rectora del legislador en el presente caso, no fue simplemente la de constituir una empresa que atendiera el manejo de un servicio p\u00fablico, sino la de organizar todo un sistema de regulaci\u00f3n del transporte del gas natural, para lo cual la ley deb\u00eda tener en cuenta, como lo hizo, tanto las fases de planeaci\u00f3n y organizaci\u00f3n de dicho sistema como la coordinaci\u00f3n y manejo consecuentes de las actividades de operaci\u00f3n y explotaci\u00f3n comercial de los gasoductos. <\/p>\n
Desde esa perspectiva los contenidos legales son coherentes en la medida en que est\u00e1n \u00edntimamente vinculados para dar lugar al prop\u00f3sito central de establecer el Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural. En efecto, los distintos organismos y unidades de acci\u00f3n creados por la ley, se vinculan de tal forma que las funciones de unos tienen relaci\u00f3n o se apoyan en las funciones de los otros. ECOGAS, es la cabeza administradora del sistema; pero tambi\u00e9n importa que se ofrezca asesor\u00eda por el Consejo Nacional de Operaci\u00f3n de gas natural, CNO; que el Centro de Coordinaci\u00f3n, CTG lleve a cabo las actividades de planeaci\u00f3n del transporte de gas, asigne cupo a los remitentes, etc., todo lo cual confluye a la consecuci\u00f3n de los fines previstos con la creaci\u00f3n del sistema. Pero de igual modo la presencia y actividad del Instituto de Capacitaci\u00f3n e Investigaci\u00f3n de Casanare, del Fondo Especial para promover los proyectos de infraestructura para el uso del gas natural en el sector rural y los recursos que se pretenden arbitrar mediante la contribuci\u00f3n parafiscal a que se refiere la ley, evidencian una relaci\u00f3n muy clara y compatible con la existencia y operaci\u00f3n del referido sistema. <\/p>\n
Aun cuando en principio pudiera pensarse que la creaci\u00f3n del Viceministerio de Hidrocarburos resulta ser una materia extra\u00f1a al asunto central que regula la ley, tal idea se desvanece si se tiene en cuenta que a dicho organismo se le asignan funciones encaminadas a la formulaci\u00f3n de pol\u00edticas y planes encaminados al desarrollo del subsector de los hidrocarburos, entre los cuales por supuesto se cuenta el gas natural. <\/p>\n
En repetidas oportunidades la Corte ha se\u00f1alado que el concepto de unidad de materia3 a que se refiere el art\u00edculo 158 de la Constituci\u00f3n no puede entenderse dentro de un sentido estrecho y r\u00edgido al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser complementarias para lograr el dise\u00f1o de la cuesti\u00f3n de fondo del proyecto legal. Adem\u00e1s, que dicha unidad s\u00f3lo se rompe cuando existe absoluta falta de conexi\u00f3n o incongruencia causal, tem\u00e1tica, sistem\u00e1tica y teleol\u00f3gica entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, no es admisible el cargo por falta de unidad de materia. En consecuencia, por este aspecto se declarar\u00e1n exequibles los arts. 2, en relaci\u00f3n con la creaci\u00f3n del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, 4, 13, inciso primero, 15 y 17 de la ley 401\/97. <\/p>\n
3.2. Cargos por violaci\u00f3n del derecho de propiedad y la constituci\u00f3n de un monopolio. <\/p>\n
Considera el demandante que las disposiciones normativas acusadas de los art\u00edculos 2, 3 y 8, inciso segundo y par\u00e1grafo, infringen los art\u00edculos 58 y 336 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
El concepto de violaci\u00f3n lo expone de la siguiente manera: <\/p>\n
La ley acusada quebranta el derecho de propiedad, cuando se asigna a ECOGAS, como administrador del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, CTG, la facultad de fijar la capacidad de transporte de todos los usuarios del servicio de los diferentes gasoductos establecidos en el pa\u00eds, quienes deben seguir sus directrices y someterse a sus reglas y condiciones operativas, neg\u00e1ndoseles por esta v\u00eda a sus due\u00f1os la facultad de disposici\u00f3n sobre sus gasoductos, con lo cual se “desplaza de plano de su labor a los actuales propietarios de gasoductos” y con ello, “entonces los derechos de propiedad adquiridos legalmente los perder\u00e1n quienes ostenten la calidad de propietarios de gasoductos, pues tales facultades ser\u00e1n administradas y regladas por ECOGAS”. <\/p>\n
Pero lo dicho no es todo, porque con el otorgamiento de las referidas atribuciones a ECOGAS, a trav\u00e9s del CTG, dicha empresa se convierte en la pr\u00e1ctica en titular de un monopolio, por cuanto la ley les niega a los particulares la facultad de ejercer la actividad de transporte de gas y operar sus gasoductos, sin que la medida se hubiera adoptado con fines rent\u00edsticos. Adem\u00e1s, se desconoce el supuesto necesario de que el monopolio no podr\u00e1 aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados quienes en virtud de su establecimiento resulten privados del ejercicio de una actividad econ\u00f3mica l\u00edcita, pues la ley 401 no consider\u00f3 el reconocimiento de indemnizaci\u00f3n en favor de “las personas que en virtud de la creaci\u00f3n del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural quedar\u00e1n privadas del ejercicio de su actividad econ\u00f3mica l\u00edcita”. <\/p>\n
– En relaci\u00f3n con el segundo inciso y el par\u00e1grafo del art. 8 de la ley el demandante formula un espec\u00edfico cargo de violaci\u00f3n del art. 58 de la Constituci\u00f3n que enuncia de la siguiente manera: <\/p>\n
En las referidas normas se menciona el contrato de construcci\u00f3n, operaci\u00f3n, mantenimiento y transferencia de gasoductos y se alude a la concesi\u00f3n de otro. <\/p>\n
Los referidos contratos y concesi\u00f3n tienen como objeto el transporte de gas por medio de ductos; igualmente, dichos contratos y concesi\u00f3n facultan a sus titulares para construir gasoductos, contratar su capacidad de transporte, operarlos y mantenerlos con autonom\u00eda t\u00e9cnica y directiva, de lo cual se derivan los correspondientes derechos adquiridos. <\/p>\n
Con motivo de la atribuci\u00f3n que se da a ECOGAS para administrar el Centro de Coordinaci\u00f3n del Transporte de Gas Natural -CTG se afectan los derechos de propiedad adquiridos legalmente por los titulares de contratos y concesiones. <\/p>\n
– En su intervenci\u00f3n el Ministro de Minas y Energ\u00eda sostiene que el actor est\u00e1 confundiendo la funci\u00f3n meramente administrativa asignada a Ecogas, que se concreta o materializa en el suministro de las instalaciones de la empresa, elementos y dotaci\u00f3n para las oficinas, etc, con el manejo del sistema de transporte de gas natural, que est\u00e1 a cargo del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte -CTG- como organismo directamente responsable de su funcionamiento, sin que Ecogas tenga relaci\u00f3n alguna de orden jer\u00e1rquico sobre el CTG. <\/p>\n
El CTG, es una unidad manejada por ECOGAS, a la cual la ley le asign\u00f3 las funciones de planear, supervisar y coordinar el transporte de gas. \u201cA este Centro llegan el remitente -persona que contrata el servicio de transporte- y el transportador- que puede ser ECOGAS o un transportador privado-. En este contrato se determina el volumen de gas que se va a transportar. Corresponde al CTG asignar la capacidad de transporte a cada uno de los remitentes, seg\u00fan el tipo de servicio contratado y las condiciones operacionales del sistema (art. 3 numeral c). Esta funci\u00f3n se tiene que realizar respetando estrictamente los contratos suscritos por los interesados\u201d. <\/p>\n
\u201cDe esta manera queda claro que no existe violaci\u00f3n de los derechos de los propietarios privados de los gasoductos y que ellos son quienes siguen suscribiendo los contratos de transporte de gas libremente como lo ven\u00edan haciendo hasta el momento de la expedici\u00f3n de la ley, contrario a lo que afirma el demandante\u201d. <\/p>\n
Sobre la alegada violaci\u00f3n del art\u00edculo 336 de la Constituci\u00f3n, considera que no es cierta la afirmaci\u00f3n del demandante cuando habla del establecimiento de un monopolio, porque la prestaci\u00f3n de los servicios p\u00fablicos es una obligaci\u00f3n a cargo del Estado y es \u00e9ste el que autoriza a los particulares para que puedan prestarlos, pero bajo su regulaci\u00f3n, control y vigilancia. <\/p>\n
La creaci\u00f3n de Ecogas se encuentra enmarcada legalmente en la Constituci\u00f3n y la ley 142 de 1994, la cual establece que corresponde en forma privativa a la Naci\u00f3n planificar, asignar y gestionar el uso del gas combustible en cuanto sea econ\u00f3micamente posible a trav\u00e9s de empresas oficiales, mixtas o privadas, as\u00ed como el desarrollo de actividades tales como la comercializaci\u00f3n, construcci\u00f3n y operaci\u00f3n de los gasoductos a trav\u00e9s de tales empresas. En consecuencia, no estamos en presencia de un monopolio, sino planificando un servicio de acuerdo con la ley. <\/p>\n
– En su intervenci\u00f3n el ciudadano Camilo Gonz\u00e1lez Chaparro, en representaci\u00f3n de la Empresa Colombiana de Gas, manifiesta: <\/p>\n
Cuando el actor afirma que se afecta el derecho de propiedad con las atribuciones que se dan a ECOGAS a trav\u00e9s del CTG, confunde las facultades referidas a la administraci\u00f3n del sistema de transporte de gas natural, con las facultades jur\u00eddicas que ostentan los propietarios de gasoductos. El CTG no administra ni tiene poder de disposici\u00f3n sobre los gasoductos privados, s\u00f3lo contribuye con su actividad a asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de un servicio p\u00fablico <\/p>\n
\u201cLa asignaci\u00f3n de la capacidad de transporte \u2018a cada uno de los remitentes, seg\u00fan el tipo de servicio contratado y las condiciones operacionales del Sistema\u2019, que la ley formula de modo general y abstracto como le corresponde, no cercena la autonom\u00eda de la voluntad contractual de los propietarios de gasoductos, en contra de lo que afirma la demanda\u201d. <\/p>\n
\u201c\u2026..lejos de cercenar los derechos de propiedad o la autonom\u00eda de la voluntad contractual de los agentes econ\u00f3micos involucrados, la ley impugnada da lugar a que se registren los contratos libremente celebrados entre transportadores y usuarios, a que haya participaci\u00f3n activa de unos y otros en la ejecuci\u00f3n de esos contratos y a que la informaci\u00f3n que ellos producen sobre sus necesidades de transporte diarias sea la base de la planeaci\u00f3n, supervisi\u00f3n y coordinaci\u00f3n que encomienda la ley al CTG\u201d. <\/p>\n
\u201cPor lo dem\u00e1s, de conformidad con la ley 142 de 1994 (art. 8.2), que es ley de intervenci\u00f3n econ\u00f3mica, compete en forma privativa a la Naci\u00f3n planificar, asignar y gestionar el uso del gas combustible y, como consecuencia necesaria, el transporte para el uso\u201d. <\/p>\n
Considera igualmente el interviniente que al no tener dependencia funcional el Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Ecogas, mal puede pregonarse que el Estado propenda la creaci\u00f3n de un monopolio, figura que por su propia naturaleza, atentar\u00eda contra la propiedad que los particulares pudieran tener en gasoductos o medios de transporte de este hidrocarburo para llevarlo hasta el consumidor final. Tanto es as\u00ed, que la misma ley define a los particulares involucrados en el negocio como \u201cremitentes\u201d, o sea aquellas personas naturales o jur\u00eddicas que pueden utilizar las redes de distribuci\u00f3n estatales o privadas para el transporte del gas. <\/p>\n
– El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n en su concepto estima lo siguiente: <\/p>\n
En ning\u00fan momento las facultades otorgadas a Ecogas para reglamentar las condiciones operativas del sistema pueden atentar contra derechos adquiridos, la libertad de empresa y la prohibici\u00f3n de constituir monopolios sin previa indemnizaci\u00f3n, pues simplemente lo que se pretendi\u00f3 con la ley acusada fue organizar la prestaci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, funci\u00f3n asignada privativamente por la Constituci\u00f3n al Ejecutivo Nacional. <\/p>\n
Tampoco es admisible proclamar una restricci\u00f3n a la libertad de empresa, sobre el supuesto de que el Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, ente t\u00e9cnico encargado de lo concerniente al transporte de este hidrocarburo, sea una dependencia m\u00e1s de la empresa estatal Ecogas, puesto que la ley es clara al se\u00f1alar que el CTG solo ser\u00e1 administrado por Ecogas pero actuar\u00e1 como una “unidad funcionalmente independiente”, lo que garantiza por s\u00ed mismo que la operaci\u00f3n de transporte de gas se har\u00e1 dentro del sistema nacional integrado y con respeto al principio del libre acceso de los particulares, a quienes la misma norma denomina “remitentes”, eliminando as\u00ed cualquier tipo de discriminaci\u00f3n de ciudadanos particulares dedicados al transporte y prestaci\u00f3n del servicio domiciliario de gas natural. <\/p>\n
Estas consideraciones, sirven tambi\u00e9n para descartar cualquier presunta intenci\u00f3n monopol\u00edstica del Estado al crear la Empresa Colombiana de Gas Natural -ECOGAS. <\/p>\n
– An\u00e1lisis de los cargos. <\/p>\n
Con la constituci\u00f3n del transporte de gas natural como un sistema, se organiza e integra bajo una sola direcci\u00f3n el manejo de las pol\u00edticas y estrategias administrativas y operativas que orientan la prestaci\u00f3n de este servicio p\u00fablico, las cuales se proyectan e imponen sobre el conjunto de los gasoductos nacionales, tanto de propiedad p\u00fablica como privada. <\/p>\n
Dentro de la anterior perspectiva se han establecido las funciones atribuidas por el art. 3 de la ley al Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, CTG, el cual es una unidad administrativa dentro de la estructura de Ecogas. <\/p>\n
Del examen del conjunto de las competencias atribuidas al CTG, no se desprende la p\u00e9rdida o cercenamiento del derecho de propiedad de que son titulares los propietarios de los gasoductos privados. <\/p>\n
Los poderes jur\u00eddicos que se atribuyen por la ley a un organismo oficial para el ejercicio de las funciones de direcci\u00f3n y administraci\u00f3n de un servicio p\u00fablico, no pueden asimilarse a medios constituidos exprofeso para suprimir o menguar la propiedad de los sujetos involucrados dentro del radio de acci\u00f3n o de las actividades propias de dicho servicio. Desde luego que dichas atribuciones pueden implicar la imposici\u00f3n de ciertas cargas o limitaciones, que inciden, en mayor o menor medida, en las facultades de los propietarios sobre los bienes o actividades en relaci\u00f3n con los cuales recae la gesti\u00f3n del servicio; pero este tipo de restricciones, en cuanto sean racionales y proporcionales a las finalidades p\u00fablicas que se persiguen, se justifican en raz\u00f3n de la prevalencia del inter\u00e9s general sobre el de los individuos, que constituye la esencia de la funci\u00f3n social de la propiedad y de la empresa (arts. 58 y 333 C.P.), mientras no afecten el n\u00facleo b\u00e1sico del derecho de propiedad, es decir, lo desnaturalicen en sus aspectos sustanciales o lo hagan impracticable. <\/p>\n
Si conforme al art. 365 de la Constituci\u00f3n los servicios p\u00fablicos constituyen una finalidad social en el Estado Social de Derecho, es comprensible que en la organizaci\u00f3n y funcionamiento de dichos servicios se puedan, en las condiciones se\u00f1aladas, afectar e involucrar bienes de particulares, en la medida en que ellos sean necesarios para asegurar no s\u00f3lo la eficiente prestaci\u00f3n del servicio, sino el cumplimiento de la funci\u00f3n social de la propiedad y de la empresa, exigida por la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
No se trata en la situaci\u00f3n analizada de la restricci\u00f3n de derechos fundamentales, sino econ\u00f3micos sociales, a los cuales pertenece el derecho de propiedad; por consiguiente, existe un amplio margen de discrecionalidad del legislador para imponer las limitaciones racional y proporcionalmente necesarias que permitan asegurar la adecuada y eficiente prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico en comento. <\/p>\n
– En lo que ata\u00f1e con el cargo espec\u00edfico formulado contra el segundo inciso y el par\u00e1grafo del art. 8 de la ley no ocurre la pretendida violaci\u00f3n, porque esta norma se limita exclusivamente a discriminar el origen de algunos bienes que se destinan a conformar el patrimonio de Ecogas. <\/p>\n
Justamente el inciso 2o. de este art\u00edculo desarrolla el aspecto se\u00f1alado, y con tal fin se autoriza al Gobierno Nacional para que “determine los activos por entregar, los contratos por ceder y las relaciones jur\u00eddicas con los contratos de construcci\u00f3n, operaci\u00f3n, mantenimiento y transferencia (“BOMT”), entre otros, Cali-Mariquita y Ballena-Barrancabermeja y con la concesi\u00f3n Sebastopol-Medell\u00edn y las dem\u00e1s a que haya lugar en el proceso de escisi\u00f3n”. <\/p>\n
De esta norma, en modo alguno se deduce violaci\u00f3n de la propiedad de terceros, porque en ella simplemente se le encomienda al Gobierno la tarea de precisar los derechos que Ecopetrol debe cederle o traspasarle a ECOGAS con ocasi\u00f3n de la escisi\u00f3n patrimonial, de lo cual no se puede concluir que se alteran o reducen los derechos que pudieran tener los contratistas en tales relaciones contractuales, los cuales permanecen inc\u00f3lumes. <\/p>\n
En s\u00edntesis, las funciones que se le otorgan a ECOGAS, a trav\u00e9s del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural -CTG, en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico de transporte de gas natural y en cuanto tiende a garantizar su operaci\u00f3n y funcionamiento planificado, ordenado, coordinado y eficiente, constituyen un desarrollo de las competencias que le corresponden al legislador conforme a los arts. 150-23 y 365 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
– En cuanto a la pretendida violaci\u00f3n de los art\u00edculos 336 y 365 Superior (creaci\u00f3n de monopolios y reserva por el Estado de servicios p\u00fablicos), se anota lo siguiente: <\/p>\n
La creaci\u00f3n por la ley del sistema de transporte de gas natural, genera necesariamente un nuevo esquema para el manejo de los diferentes elementos que lo integran, y que requieren redefiniciones, tanto desde el punto de vista normativo como operativo. <\/p>\n
En efecto, la empresa ECOGAS por conducto del CTG, como cabeza responsable del sistema, lleva a cabo funciones de direcci\u00f3n y coordinaci\u00f3n del sistema, aplica las regulaciones que expide la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n y Energ\u00eda y gas, CREG, (Ley. 142\/94, art. 69 y ley 401\/97, par. 3o., art. 3), tramita las nominaciones de transporte de gas y asigna a los usuarios o remitentes la capacidad que les corresponde, y todo ello en el af\u00e1n de que opere en el pa\u00eds un mercado eficiente, seguro y confiable del transporte de gas natural que garantice la calidad de dicho servicio p\u00fablico (L. 401\/97, art. 3, letras a, b, c, d, e, f y g.). En tal virtud, del ejercicio de dichas atribuciones, no se puede deducir que ECOGAS -CTG, se convierta en un oferente \u00fanico en el mercado de transporte de gas natural, pues si bien esta entidad es transportadora del referido combustible, no excluye el derecho que tienen los dem\u00e1s propietarios de gasoductos para realizar id\u00e9ntica labor; por consiguiente, no es admisible la apreciaci\u00f3n del demandante en el sentido de que el ejercicio de las funciones mencionadas por ECOGAS constituyan una actividad monop\u00f3lica o de reserva de un servicio p\u00fablico, ejercida sin sujeci\u00f3n a los mandatos constitucionales. <\/p>\n
Todo lo contrario, el respeto por los derechos de los particulares trasciende f\u00e1cilmente de la ley, si se tiene en cuenta que el sistema de transporte se integra con los gasoductos oficiales y con los privados, pero sin que \u00e9stos pierdan su naturaleza de tales (art. 2), lo cual se corrobora con la autorizaci\u00f3n que otorga la ley a ECOGAS para \u201cexplotar comercialmente la capacidad de los gasoductos de propiedad de terceros\u201d, pero mediante el pago de una tarifa de disponibilidad o por acuerdo con \u00e9stos. <\/p>\n
Lo anterior significa que el sistema creado no pretende desconocer la propiedad privada; por el contrario, la respeta. En consecuencia, no se monopoliza el transporte de gas natural porque la oferta del servicio, ahora como antes de la ley 401, sigue teniendo un origen m\u00faltiple, es decir, que su prestaci\u00f3n se ofrece tanto por ECOGAS, como por los propietarios de gasoductos particulares. Adem\u00e1s, como se dijo antes, los due\u00f1os de los gasoductos privados conservan las atribuciones de uso, goce y disposici\u00f3n, raz\u00f3n por la cual el derecho de propiedad se preserva. <\/p>\n
Las funciones que se otorgan a ECOGAS -CTG, son coherentes con el mandato constitucional que impone al Estado el deber de asegurar la prestaci\u00f3n eficiente de los servicios p\u00fablicos, a\u00fan si no los ofrece directamente, seg\u00fan el cual \u201cen todo caso, el Estado mantendr\u00e1 la regulaci\u00f3n, el control y la vigilancia de dichos servicios\u201d (art. 365). <\/p>\n
Por las razones anteriores y en relaci\u00f3n con el cargo analizado las normas acusadas ser\u00e1n declaradas exequibles. <\/p>\n
3.3. Desconocimiento de la libertad econ\u00f3mica y la libre competencia. <\/p>\n
El actor considera que los apartes normativos de los arts, 2 y 3 de la Ley 401\/97 que acusa, en cuanto crean y asignan funciones al CTG, quebrantan el art\u00edculo 333 constitucional, pues \u201ca partir de la vigencia de esta ley, la libertad econ\u00f3mica referente a tal actividad desaparece para aqu\u00e9llas personas cuyo comercio tenga por objeto el transporte de gas natural, como quiera que ECOGAS, por conducto del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, planear\u00e1, supervisar\u00e1 y coordinar\u00e1 tal actividad transportadora; as\u00ed mismo, asignar\u00e1 la capacidad de transporte para cada uno de los usuarios de los diferentes gasoductos construidos en el pa\u00eds de propiedad de diversas personas. Y peor, todas las personas competidoras comercialmente de ECOGAS estar\u00e1n sujetas a las reglas y condiciones operativas que le se\u00f1ale la autoridad competente o a trav\u00e9s de ella misma, es decir, del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, CTG \u201d. <\/p>\n
– El ciudadano interviniente en representaci\u00f3n de ECOGAS, al referirse al cargo por violaci\u00f3n del art\u00edculo 333 de la Constituci\u00f3n que reconoce como libres la actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada, destaca c\u00f3mo los incisos a, c, e, f y g del art\u00edculo 3 y del par\u00e1grafo 3 del mismo art\u00edculo de la Ley 401\/97, son acordes con lo estatuido en la mencionada disposici\u00f3n superior, por cuanto el ejercicio de los derechos citados siempre deben supeditarse a los conceptos de \u201cbien com\u00fan\u201d e \u201cinter\u00e9s social\u201d. <\/p>\n
<\/p>\n
Igualmente se\u00f1ala que la actividad de transporte de gas constituye un servicio p\u00fablico y como tal se enmarca dentro de las finalidades sociales del Estado y se encuentra sometido al r\u00e9gimen jur\u00eddico que fije la ley. <\/p>\n
En cuanto a la aseveraci\u00f3n del demandante en el sentido de que ECOGAS desarrollar\u00e1 actividades similares y por lo tanto desplazar\u00e1 a las empresas particulares propietarias de gasoductos de la actividad comercial del transporte, expresa: <\/p>\n
Dicha afirmaci\u00f3n pasa por alto la disposici\u00f3n contenida en el art. 2 inciso tercero, en el sentido de que el CTG debe operar en forma no discriminatoria para beneficio del sistema de transporte, as\u00ed como el par\u00e1grafo del inciso tercero en el sentido de que \u201cel CTG usar\u00e1 toda la informaci\u00f3n que reciba de los centros de control de los diversos gasoductos para asegurar que la operaci\u00f3n integrada de dicho sistema resulte oportuna, econ\u00f3mica, segura y sea realizada sobre el principio del libre acceso y no discriminaci\u00f3n\u201d. Concuerdan las referidas normas con el numeral 11-2 de la ley 142\/94, aplicable conforme al art. 11 de la ley acusada, que imponen a las entidades que presten servicios p\u00fablicos \u201cabstenerse de pr\u00e1cticas monopol\u00edsticas o restrictivas de la competencia\u201d. <\/p>\n
– El Procurador General de la Naci\u00f3n en su concepto manifiesta: <\/p>\n
No es admisible proclamar una restricci\u00f3n a la libertad de empresa, sobre el supuesto de que el Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, ente t\u00e9cnico encargado de lo concerniente al transporte de estos hidrocarburos, sea una oficina mas de la empresa estatal ECOGAS, puesto que la ley es clara al se\u00f1alar que el CTG s\u00f3lo ser\u00e1 administrado por ECOGAS pero actuar\u00e1 como una \u201cunidad funcionalmente independiente\u201d lo que garantiza por si misma que la operaci\u00f3n de transporte de gas se har\u00e1 dentro del sistema nacional integrado y con respeto al principio del libre acceso de los particulares, a quienes la misma norma denomina \u201cremitentes\u201d, eliminando as\u00ed cualquier tipo de discriminaci\u00f3n de ciudadanos particulares dedicados al transporte y prestaci\u00f3n del servicio domiciliario de gas natural. <\/p>\n
– La Corte procede a estudiar el cargo formulado por el demandante, teniendo en cuenta los siguientes fundamentos jur\u00eddicos: <\/p>\n
a) El art. 333 de la Constituci\u00f3n establece como regla de principio que tanto la actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada, como la competencia en el mercado de bienes y servicios, son libres, dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan. Corresponde al legislador precisar, seg\u00fan las circunstancias pol\u00edticas, econ\u00f3micas, sociales y culturales lo que de acuerdo con las necesidades cambiantes de la sociedad se considera en un momento dado como bien com\u00fan, es decir como inter\u00e9s general, p\u00fablico o social, delimitando, por consiguiente, el alcance de esas libertades. <\/p>\n
Es deber del Estado, garantizar el ejercicio efectivo y eficaz de los derechos que emanan del reconocimiento de las referidas libertades. En tal virtud, \u201cla gesti\u00f3n estatal debe cristalizarse en medidas que impidan su obstrucci\u00f3n o restricci\u00f3n, en especial si estas surgen merced al predominio de productores u oferentes de productos o servicios considerados en particular\u201d4. <\/p>\n
b) En la sentencia C-535\/975 la Corte se refiri\u00f3 a la libre competencia en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201cLa libre competencia, desde el punto de vista subjetivo, se consagra como derecho individual que entra\u00f1a tanto facultades como obligaciones. En una perspectiva objetiva, la libre competencia adquiere el car\u00e1cter de pauta o regla de juego superior con arreglo a la cual deben actuar los sujetos econ\u00f3micos y que, en todo momento, ha de ser celosamente preservada por los poderes p\u00fablicos, cuya primera misi\u00f3n institucional es la de mantener y propiciar la existencia de mercados libres. La Constituci\u00f3n asume que la libre competencia econ\u00f3mica promueve de la mejor manera los intereses de los consumidores y el funcionamiento eficiente de los diferentes mercados\u201d. <\/p>\n
(\u2026..) <\/p>\n
\u201cEl objeto tutelado por la Constituci\u00f3n es el proceso mismo de competencia, con independencia de los competidores, sean \u00e9stos grandes o peque\u00f1os. De ah\u00ed la importancia de que el an\u00e1lisis de las medidas legales tome en consideraci\u00f3n las condiciones y el contexto reales que en un momento dado se dan en cada uno de los mercados, si en verdad ellas se proponen, como debe serlo, obrar sobre sus fallas estructurales o din\u00e1micas a fin de restablecer o instaurar un margen adecuado de elasticidad y desconcentraci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
\u201cLa Constituci\u00f3n no puede, sin recurrir a la ley, concretar en la realidad el principio de la libre competencia econ\u00f3mica. Corresponde a la ley no solamente delimitar el alcance de la libertad econ\u00f3mica, sino, adem\u00e1s, disponer que el poder p\u00fablico impida que se obstruya o se restrinja y se evite o controle cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posici\u00f3n dominante en el mercado nacional\u201d. <\/p>\n
\u201cEntre los distintos modelos de organizaci\u00f3n del mercado, la Constituci\u00f3n ha optado por uno que privilegia la libre competencia, para lo cual se reserva a la ley, vale decir, al gobierno democr\u00e1tico, la funci\u00f3n de velar por que se configuren las condiciones que lo hacen posible\u201d. <\/p>\n
c) El ejercicio de las funciones estatales se cumplen a trav\u00e9s de diferentes \u00f3rganos, dise\u00f1ados con una estructura determinada y con la atribuci\u00f3n de un haz de competencias, vale decir, de poderes jur\u00eddicos que concretan y traducen sus posibilidades de acci\u00f3n pr\u00e1ctica. Pero si bien la asignaci\u00f3n de las referidas competencias, cuando no las establece la Constituci\u00f3n, es una atribuci\u00f3n que corresponde a cierta discrecionalidad del legislador, no por ello puede admitirse su ejercicio en forma arbitraria, irracional o desproporcionada, y por fuera de los l\u00edmites que le impone la Constituci\u00f3n. Por lo tanto, debe ser normal que la naturaleza y estructura del \u00f3rgano sea congruente, compatible o arm\u00f3nica con la \u00edndole propia de las funciones que se le atribuyen. Aunque nada se opone a que excepcionalmente un \u00f3rgano, adem\u00e1s, de las funciones b\u00e1sicas u ordinarias que le corresponden pueda, eventualmente, desempe\u00f1ar otras; de ello hay aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica en diferentes normas de la Constituci\u00f3n. As\u00ed se prev\u00e9 que el Congreso realice funci\u00f3n legislativa y funci\u00f3n jurisdiccional, o que las autoridades administrativas puedan ser habilitadas, con ciertas limitaciones, para ejercer esta funci\u00f3n (arts. 116, 174, 175 y 178-3). <\/p>\n
Del texto del art. 113 de la Constituci\u00f3n se deduce que el cumplimiento de las funciones estatales se ejerce por \u00f3rganos, integrados a las ramas del poder p\u00fablico o por \u00f3rganos aut\u00f3nomos e independientes. Es evidente, pues, la relaci\u00f3n entre \u00f3rgano y funciones y, que el dise\u00f1o estructural de los \u00f3rganos deben responder a la naturaleza de las funciones, con las salvedades ya anotadas. <\/p>\n
d) En los t\u00e9rminos del numeral 7 del art\u00edculo 150 Superior, al Congreso le corresponde determinar la estructura de la Administraci\u00f3n Nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos p\u00fablicos y otras entidades del orden nacional, se\u00f1alando sus objetivos y estructura org\u00e1nica; reglamentar la creaci\u00f3n y funcionamiento de las corporaciones aut\u00f3nomas regionales dentro de un r\u00e9gimen de autonom\u00eda; as\u00ed mismo, crear o autorizar la constituci\u00f3n de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de econom\u00eda mixta. <\/p>\n
Las referidas atribuciones son congruentes con el numeral 23 del mismo art\u00edculo que confiere al Congreso la facultad de “expedir las leyes que regir\u00e1n el ejercicio de las funciones p\u00fablicas”. <\/p>\n
e) La Empresa Colombiana de Gas, ECOGAS, fue creada como empresa industrial y comercial del Estado, con un objeto social espec\u00edfico como es la planeaci\u00f3n, organizaci\u00f3n, ampliaci\u00f3n, mantenimiento, operaci\u00f3n y explotaci\u00f3n comercial de los sistemas de transporte de gas natural propios, o de particulares con los cuales haya celebrado los correspondientes convenios o contratos, con sujeci\u00f3n a la competencia que le corresponde al Congreso seg\u00fan el art. 150-7, antes citado. <\/p>\n
Como empresa industrial y comercial del Estado se le ha se\u00f1alado por la ley un objeto comercial espec\u00edfico, cuyo desarrollo se encuentra sometido al derecho privado; es decir, que por raz\u00f3n de la similitud de las actividades que desarrolla, con las que cumplen los particulares, la ley les da un tratamiento igualitario, en cuanto a la regulaci\u00f3n y la imposici\u00f3n de l\u00edmites y condicionamientos a sus actividades y a la aplicaci\u00f3n del correspondiente r\u00e9gimen jur\u00eddico. En estas circunstancias, entiende la Corte que los contenidos normativos del art. 333 de la Constituci\u00f3n, que consagran la libre competencia, deben ser aplicados en forma igualitaria tanto a las empresas particulares, como a las que surgen de la actuaci\u00f3n del Estado en el campo de la actividad privada, o sea, a las empresas industriales y comerciales de \u00e9ste y a las sociedades de econom\u00eda mixta. <\/p>\n
f) El art\u00edculo segundo de la Ley 401 de 1997, asign\u00f3 a Ecogas la administraci\u00f3n del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, del cual el legislador preceptu\u00f3 que \u201cse establecer\u00e1 y operar\u00e1 como una unidad funcionalmente independiente\u201d dentro de la estructura de la empresa mencionada. <\/p>\n
Adem\u00e1s, en el art\u00edculo tercero de la mencionada ley, se asignaron las funciones que habr\u00e1 de cumplir el Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, funciones \u00e9stas que son diferentes al objeto social de la Empresa Colombiana de Gas, pues, como de su simple lectura se advierte, ellas son de car\u00e1cter administrativo. Lo que ocurre es que, en \u00e9ste caso, el Congreso Nacional en ejercicio de la atribuci\u00f3n que le confiere el art\u00edculo 150 numeral 7\u00ba de la Constituci\u00f3n Nacional para determinar la estructura de la administraci\u00f3n nacional, opt\u00f3 por crear una unidad administrativa especial, para cuya actuaci\u00f3n dispuso que habr\u00e1 de funcionar, con su propio Director y con funciones espec\u00edficas en la Empresa Colombiana de Gas, sin que pueda por ello invadir la \u00f3rbita del objeto social de \u00e9sta \u00faltima, y sin que pueda tampoco la empresa aludida ejercer las funciones que la propia ley asigna al Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural. <\/p>\n
En desarrollo de las funciones que el legislador establece para el Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural en el art\u00edculo tercero de la Ley 401 de 1997, el Estado cumple el deber de atribuir a un organismo determinado la planeaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n del transporte de gas, para que esa actividad se desarrolle como lo requiere la econom\u00eda y no en ejercicio de una ilimitada competencia entre los transportadores, sino que opere asegurando calidad del servicio para los usuarios, con m\u00e1xima capacidad de eficiencia y en condiciones que ofrezcan seguridad y confiabilidad, todo a trav\u00e9s de un Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural, finalidades \u00e9stas, que, como salta a la vista, son todas de inter\u00e9s social evidente. <\/p>\n
Por otra parte, el Centro de Transporte de Gas Natural, creado por la ley, no tiene entre sus funciones la regulaci\u00f3n de la actividad transportadora, pues, como aparece expresamente en el par\u00e1grafo tercero del art\u00edculo tercero de la Ley 401 de 1997, esa funci\u00f3n corresponde a \u201cla Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas\u201d, la cual \u201cestablecer\u00e1\u201d las \u201creglas y condiciones operativas a trav\u00e9s del \u2018Reglamento Unico de Transporte de Gas Natural\u2019\u201d. Es decir, que la expedici\u00f3n de normas de car\u00e1cter imperativo, con las caracter\u00edsticas propias del reglamento, en cuanto habr\u00e1n de ser generales, impersonales y objetivas, le corresponde no al Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, sino a un organismo distinto, cual es la citada Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, normas a las que estar\u00e1n sometidos todos los transportadores de gas, incluida, desde luego la Empresa Colombiana de Gas, como integrantes del Sistema Nacional de Transporte de ese recurso natural. <\/p>\n
En efecto, as\u00ed se dispone por la Ley 401 de 1997, en cuyo art\u00edculo tercero, par\u00e1grafo primero, precept\u00faa que el Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural usar\u00e1 la informaci\u00f3n que le sea suministrada \u201cpor los Centros Principales de Control, C.P.C., pertenecientes a los diferentes gasoductos que hagan parte del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural, por el Centro de Despacho El\u00e9ctrico, CND y por las estaciones compresoras, entre otros, para asegurar que la operaci\u00f3n integrada de dicho Sistema resulte oportuna, econ\u00f3mica, segura y sea realizada sobre el principio del libre acceso y no discriminaci\u00f3n\u201d (el subrayado no es del texto). Queda claro pues que por la propia ley se le impone a la Unidad Administrativa Especial por ella creada, no solo el funcionamiento de manera independiente con respecto a la Empresa Colombiana de Gas, con funciones espec\u00edficas y Director distinto al Gerente de dicha empresa. <\/p>\n
De otra parte, se observa que, la propia Ley 401 de 1997 (art\u00edculo primero, par\u00e1grafo 1\u00ba le ordena al Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural por ella creado, actuar de manera tal que asegure la operaci\u00f3n del Sistema Nacional de Transporte del Gas en forma que se le de cabal realizaci\u00f3n operativa a los principios del \u201clibre acceso\u201d y \u201cno discriminaci\u00f3n\u201d, lo que asegura que la actividad econ\u00f3mica a cargo de todos los transportadores, incluida la Empresa Colombiana de Gas, estar\u00e1 sometida, como ya se vio a un \u201cReglamento Unico\u201d y, adem\u00e1s, en cuanto a la operaci\u00f3n, el sistema habr\u00e1 de operar con plena garant\u00eda de los principios de \u201clibre acceso\u201d y \u201cno discriminaci\u00f3n\u201d, lo que significa que en nada podr\u00e1 alterarse la igualdad, ni tampoco la libre competencia (art\u00edculos 13 y 333 de la Constituci\u00f3n Nacional), pues resulta evidente que por la citada Ley 401 de 1997, no se sit\u00faa a la Empresa Colombiana de Gas en situaci\u00f3n de privilegio con respecto a los dem\u00e1s transportadores del mismo producto, ni en una supuesta \u201cposici\u00f3n dominante del mercado\u201d, sino a un mismo nivel, sometida a las mismas normas reguladoras -no dictadas por ella, sino por un ente distinto-, y en id\u00e9nticas posibilidades de competir con los dem\u00e1s empresarios dedicados a la misma actividad que a ella le fue asignada por el legislador como objeto social. <\/p>\n
De esta suerte, ha de concluirse, entonces, que son exequibles las expresiones \u201cECOGAS administrar\u00e1 el Centro de Coordinaci\u00f3n de Gas Natural, CTG\u201d y \u201cdentro de la estructura de ECOGAS\u201d contenidas en los incisos primero y tercero, respectivamente, del art\u00edculo 2 de la Ley 401 de 1997. <\/p>\n
3.4. Violaci\u00f3n del art\u00edculo 359 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Para el demandante el art\u00edculo 15 de la ley enjuiciada quebranta el art\u00edculo 359 superior, que prohibe el establecimiento de rentas nacionales de destinaci\u00f3n espec\u00edfica, al crear un fondo especial a cargo de ECOGAS para promover y cofinanciar proyectos dirigidos al desarrollo de la infraestructura para el uso del gas natural, \u201ccuyos recursos provendr\u00e1n de una cuota fomento del 1.5% sobre el valor de la tarifa que se cobre por el gas objeto de transporte efectivamente realizado\u201d <\/p>\n
– En su intervenci\u00f3n el Ministro de Minas y Energ\u00eda, con apoyo en la jurisprudencia sentada en la sentencia C-040\/93,6 manifiesta que la cuota que se crea en la norma acusada no es una renta espec\u00edfica, sino un ingreso parafiscal, que tiene como finalidad la promoci\u00f3n y el desarrollo de la infraestructura para el uso de gas natural en los municipios y el sector rural. <\/p>\n
– El ciudadano interviniente en favor de ECOGAS, sostiene que este tipo de contribuciones no constituyen un impuesto nacional, al que una vez ingresado al erario p\u00fablico se le de una destinaci\u00f3n espec\u00edfica, sino que tiene la condici\u00f3n de una contribuci\u00f3n parafiscal, de las que dijo la Corte Constitucional en sentencia C-040 de febrero 11 de 1993 \u201cno entran a engrosar el erario p\u00fablico; carecen de la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente, porque tienen una determinada afectaci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
– En su concepto el Procurador General de la Naci\u00f3n expresa que el aludido Fondo re\u00fane las caracter\u00edsticas de las llamadas contribuciones parafiscales que describe el art. 29 del Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el cargo en cuesti\u00f3n, la Corte estima lo siguiente: <\/p>\n
Lo que prohibe la Constituci\u00f3n en el art. 359 es la destinaci\u00f3n de rentas nacionales con fines espec\u00edficos, salvo las excepciones que la misma norma consagra. En cambio, las llamadas rentas parafiscales por su naturaleza son de destinaci\u00f3n espec\u00edfica. <\/p>\n
En efecto, conforme al art. 29 del Estatuto Org\u00e1nico de Presupuesto (Decreto 111\/96), al cual remite el numeral 12 del art. 150 de la Constituci\u00f3n para establecer contribuciones parafiscales, dice en lo pertinente: <\/p>\n
\u201cSon contribuciones parafiscales los grav\u00e1menes establecidos con car\u00e1cter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y \u00fanico grupo social y econ\u00f3mico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administraci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de estos recursos se har\u00e1 exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinar\u00e1n solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable\u201d. <\/p>\n
Las llamadas cuotas de fomento est\u00e1n catalogadas como rentas parafiscales que excepcionalmente autoriza la ley a cargo de un grupo de contribuyentes (C.P. art. 150-12), y justamente en su propio beneficio, cuando se persigue la promoci\u00f3n e incentivaci\u00f3n de una determinada actividad social o econ\u00f3mica. Tales rentas se denominan parafiscales, porque no se manejan a trav\u00e9s del presupuesto de la Naci\u00f3n. <\/p>\n
Indudablemente lo que el art. 15 de la ley 401\/97 establece es una renta parafiscal, pues participa de los elementos de la definici\u00f3n antes transcrita. No se trata en consecuencia, de una renta nacional con destinaci\u00f3n espec\u00edfica, al cual alude la prohibici\u00f3n constitucional en referencia. <\/p>\n
Por las razones anteriores se declarar\u00e1 exequible la norma acusada. <\/p>\n
3.5. Violaci\u00f3n del art\u00edculo 370 de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Dice el demandante que el par\u00e1grafo 3o. del art\u00edculo 3 de la ley demandada viola el art. 370 de la Constituci\u00f3n, porque confiere a la Comisi\u00f3n de Energ\u00eda y Gas la funci\u00f3n de expedir el reglamento \u00fanico de transporte de gas natural, regulando de este modo las condiciones que deba ofrecer la infraestructura del sistema nacional de transporte de gas natural, la cual corresponde privativamente al Presidente de la Rep\u00fablica, como competencia indelegable. <\/p>\n
El cargo formulado es improcedente por las siguientes razones: <\/p>\n
El transporte del gas que regula la ley 401 no constituye, t\u00e9cnica ni jur\u00eddicamente un servicio p\u00fablico domiciliario, porque no se presta a un consumidor final en una vivienda o sitio de trabajo, como ha precisado la Corte7. Se trata justamente de una actividad complementaria de transporte comercial de gas, por un gasoducto principal desde el sitio de generaci\u00f3n hasta a aqu\u00e9l en donde se conecta a una red secundaria, como lo se\u00f1ala el aparte final del art\u00edculo 14-28 de la ley 142 de 1994, y que si bien se lo asimilaba a un servicio p\u00fablico domiciliario, hoy la ley 401 se encarga de clasificar s\u00f3lo como un \u201cservicio p\u00fablico de gas combustible\u201d (art. 11). <\/p>\n
Conforme al art. 370 de la Constituci\u00f3n corresponde al Presidente de la Rep\u00fablica se\u00f1alar, con sujeci\u00f3n a la ley, las pol\u00edticas generales de administraci\u00f3n y control de eficiencia de los servicios p\u00fablicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios P\u00fablicos Domiciliarios, el control, la inspecci\u00f3n y vigilancia de las entidades que lo prestan. <\/p>\n
Como puede observarse del contexto de la referida norma una cosa es la fijaci\u00f3n de las pol\u00edticas mencionadas y otra bien distinta la funci\u00f3n de inspecci\u00f3n y vigilancia, como tuvo la Corte ocasi\u00f3n de precisarlo recientemente en la sentencia C-272\/988, a prop\u00f3sito de la posibilidad de delegaci\u00f3n en las comisiones de regulaci\u00f3n de la funci\u00f3n presidencial de determinar dichas pol\u00edticas, que la Corte hall\u00f3 ajustadas a la Constituci\u00f3n cuando analiz\u00f3 la exequibilidad del art. 68 de la ley 142\/94. <\/p>\n
La norma acusada no se refiere al establecimiento por la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas de las pol\u00edticas generales de administraci\u00f3n y control de eficiencia, ni al control, la inspecci\u00f3n y vigilancia previstos en el art. 370 de la Constituci\u00f3n, porque esta norma se refiere exclusivamente a los servicios p\u00fablicos domiciliarios. <\/p>\n
La referida norma, simplemente consagra una competencia de regulaci\u00f3n que puede ser establecida por el Legislador seg\u00fan los arts. 150-23, 189-22 y 365 de la Constituci\u00f3n, y conforme a la cual se le faculta a la Comisi\u00f3n para dictar las reglas y condiciones t\u00e9cnicas y operativas a las cuales debe ajustarse ECOGAS para el manejo y control de las actividades propias del sistema de transporte comercial del gas natural. <\/p>\n
Por las consideraciones precedentes la Corte declarar\u00e1 exequible el segmento normativo acusado. <\/p>\n
4. Salvo en relaci\u00f3n con la declaraci\u00f3n de exequibilidad de las normas acusadas por falta de unidad de materia, la exequibilidad de las normas demandadas se sustenta no solamente en los preceptos invocados por el demandante, sino en las dem\u00e1s normas de la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
VII. DECISION. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Primero. En cuanto al cargo de falta de unidad de materia, decl\u00e1ranse EXEQUIBLES los art\u00edculos 2, en relaci\u00f3n con la creaci\u00f3n del Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, 4, 13, inciso primero, 15 y 17 de la ley 401\/97. <\/p>\n
Segundo. Declarar EXEQUIBLES las expresiones demandadas de los incisos primero y tercero del art. 2, los literales a) a g) y el par\u00e1grafo 3\u00b0 del art. 3, y el art. 15 de la ley 401\/97. <\/p>\n
C\u00f3piese, comun\u00edquese, notif\u00edquese, publ\u00edquese, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General. <\/p>\n
Salvamento de voto a la Sentencia C-352\/98 <\/p>\n
PRINCIPIO DE LIBRE COMPETENCIA-Empresa industrial y comercial del Estado no puede ejercer y reglamentar una misma actividad\/ECOGAS-Centro de coordinaci\u00f3n de transporte de gas (Salvamento de voto) <\/p>\n
Estamos en presencia, indudablemente, de un conflicto de intereses fuerte, en que se confunde la gesti\u00f3n privada del Estado, desarrollada por una empresa industrial y comercial de \u00e9ste, con la asignaci\u00f3n de competencias administrativas, cuyo ejercicio concreto necesariamente constituye una amenaza virtual y potencial de determinar que se coloque a ECOGAS en una posici\u00f3n dominante en el mercado. Quien por razones de hecho o autorizadas por la ley se coloca en la referida situaci\u00f3n, se enfrenta contra la voluntad constitucional que reprueba la concentraci\u00f3n de poder con el que se pueda controlar el mercado y quebranta principios b\u00e1sicos del sistema como son los de la libertad econ\u00f3mica y la libre competencia consagradas por la Carta Pol\u00edtica. No es viable, como lo hace la mayor\u00eda, establecer una especie de lindero infranqueable entre lo que es la actividad social de ECOGAS y la que desarrolla una dependencia de la misma, como es el CTG, con las funciones de regulaci\u00f3n e intervenci\u00f3n administrativas que le han sido asignadas, pues las reglas de juego del mercado deben ser esencialmente iguales para todos los competidores. No le es permitido, por consiguiente, al legislador, al se\u00f1alar el alcance de la libertad econ\u00f3mica crear mecanismos que confieran poderes de acci\u00f3n a determinados agentes econ\u00f3micos cuyo ejercicio pr\u00e1ctico tenga como resultado afectar la libre competencia econ\u00f3mica y generar una potencial posici\u00f3n dominante en el mercado. Por las razones expuestas, consideramos que han debido declararse inexequibles las expresiones antes mencionadas, en forma temporal, mientras el legislador determinaba a que entidad deb\u00eda adscribirse el Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas -CTG, como una unidad administrativa especial de gesti\u00f3n y control, realmente aut\u00f3noma e independiente. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1898 <\/p>\n
Demanda de inconstitucionalidad contra los art\u00edculos 2\u00ba (parcial), 3\u00ba (parcial), 4\u00ba, 13 (parcial), 15 y 17 (parcial) de la Ley 401 de 1997. <\/p>\n
Magistrados Ponentes: <\/p>\n
Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Con el respeto debido por la decisi\u00f3n mayoritaria, adoptada por la Sala Plena de la Corporaci\u00f3n en el asunto de la referencia, procedemos a exponer las razones de nuestro salvamento de voto parcial a dicha decisi\u00f3n, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
1. En el proyecto inicial de sentencia elaborado por el ponente original (Magistrado Antonio Barrera Carbonell) se propon\u00eda declarar inexequibles las siguientes expresiones \u201dECOGAS administrar\u00e1 el Centro de Coordinaci\u00f3n de Gas Natural, CTG\u201d y \u201cdentro de la estructura de ECOGAS\u201d, contenidas en los incisos primero y tercero respectivamente del art\u00edculo 2 de la ley 401\/97, porque se estim\u00f3 que los referidos apartes normativos violan el derecho a la libre competencia econ\u00f3mica que consagra el art. 333 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Por el contrario la mayor\u00eda consider\u00f3, para declarar exequibles las normas acusadas, que \u00e9stas se ajustaban a los preceptos constitucionales. <\/p>\n
Bajo la anterior concepci\u00f3n se edifica la decisi\u00f3n mayoritaria, que se sustenta en los siguientes argumentos: <\/p>\n
<\/p>\n
\u201cEn desarrollo de las funciones que el legislador establece para el Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural en el art\u00edculo tercero de la Ley 401 de 1997, el Estado cumple el deber de atribuir a un organismo determinado la planeaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n del transporte de gas, para que esa actividad se desarrolle como lo requiere la econom\u00eda y no en ejercicio de una ilimitada competencia entre los transportadores, sino que opere asegurando calidad del servicio para los usuarios, con m\u00e1xima capacidad de eficiencia y en condiciones que ofrezcan seguridad y confiabilidad, todo a trav\u00e9s de un Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural, finalidades \u00e9stas, que, como salta a la vista, son todas de inter\u00e9s social evidente\u201d. <\/p>\n
\u201cPor otra parte, el Centro de Transporte de Gas Natural, creado por la ley, no tiene entre sus funciones la regulaci\u00f3n de la actividad transportadora, pues, como aparece expresamente en el par\u00e1grafo tercero del art\u00edculo tercero de la Ley 401 de 1997, esa funci\u00f3n corresponde a \u201cla Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas\u201d, la cual \u201cestablecer\u00e1\u201d las \u201creglas y condiciones operativas a trav\u00e9s del \u2018Reglamento Unico de Transporte de Gas Natural\u2019\u201d. Es decir, que la expedici\u00f3n de normas de car\u00e1cter imperativo, con las caracter\u00edsticas propias del reglamento, en cuanto habr\u00e1n de ser generales, impersonales y objetivas, le corresponde no al Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural, sino a un organismo distinto, cual es la citada Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, normas a las que estar\u00e1n sometidos todos los transportadores de gas, incluida, desde luego la Empresa Colombiana de Gas, como integrantes del Sistema Nacional de Transporte de ese recurso natural\u201d. <\/p>\n
\u201cEn efecto, as\u00ed se dispone por la Ley 401 de 1997, en cuyo art\u00edculo tercero, par\u00e1grafo primero, precept\u00faa que el Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural usar\u00e1 la informaci\u00f3n que le sea suministrada \u201cpor los Centros Principales de Control, C.P.C., pertenecientes a los diferentes gasoductos que hagan parte del Sistema Nacional de Transporte de Gas Natural, por el Centro de Despacho El\u00e9ctrico, CND y por las estaciones compresoras, entre otros, para asegurar que la operaci\u00f3n integrada de dicho Sistema resulte oportuna, econ\u00f3mica, segura y sea realizada sobre el principio del libre acceso y no discriminaci\u00f3n\u201d (el subrayado no es del texto). Queda claro pues que por la propia ley se le impone a la Unidad Administrativa Especial por ella creada, no solo el funcionamiento de manera independiente con respecto a la Empresa Colombiana de Gas, con funciones espec\u00edficas y Director distinto al Gerente de dicha empresa\u201d. <\/p>\n
\u201cDe otra parte, se observa que, la propia Ley 401 de 1997 (art\u00edculo primero, par\u00e1grafo 1\u00ba le ordena al Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas Natural por ella creado, actuar de manera tal que asegure la operaci\u00f3n del Sistema Nacional de Transporte del Gas en forma que se le de cabal realizaci\u00f3n operativa a los principios del \u201clibre acceso\u201d y \u201cno discriminaci\u00f3n\u201d, lo que asegura que la actividad econ\u00f3mica a cargo de todos los transportadores, incluida la Empresa Colombiana de Gas, estar\u00e1 sometida, como ya se vio a un \u201cReglamento Unico\u201d y, adem\u00e1s, en cuanto a la operaci\u00f3n, el sistema habr\u00e1 de operar con plena garant\u00eda de los principios de \u201clibre acceso\u201d y \u201cno discriminaci\u00f3n\u201d, lo que significa que en nada podr\u00e1 alterarse la igualdad, ni tampoco la libre competencia (art\u00edculos 13 y 333 de la Constituci\u00f3n Nacional), pues resulta evidente que por la citada Ley 401 de 1997, no se sit\u00faa a la Empresa Colombiana de Gas en situaci\u00f3n de privilegio con respecto a los dem\u00e1s transportadores del mismo producto, ni en una supuesta \u201cposici\u00f3n dominante del mercado\u201d, sino a un mismo nivel, sometida a las mismas normas reguladoras -no dictadas por ella, sino por un ente distinto-, y en id\u00e9nticas posibilidades de competir con los dem\u00e1s empresarios dedicados a la misma actividad que a ella le fue asignada por el legislador como objeto social\u201d. <\/p>\n
3. Juzgamos, con base en los argumentos expuestos en la ponencia original, recogidos en parte en la sentencia, y las reflexiones adicionales que exponemos, que lo procedente era declarar la inexequibilidad de las expresiones de las normas antes mencionadas, por las siguientes razones: <\/p>\n
3.1. Expresaban algunos de los apartes de la ponencia: <\/p>\n
\u201cEl art. 333 de la Constituci\u00f3n establece como regla de principio que tanto la actividad econ\u00f3mica y la iniciativa privada, como la competencia en el mercado de bienes y servicios, son libres, dentro de los l\u00edmites del bien com\u00fan. Corresponde al legislador precisar, seg\u00fan las circunstancias pol\u00edticas, econ\u00f3micas, sociales y culturales lo que de acuerdo con las necesidades cambiantes de la sociedad se considera en un momento dado como bien com\u00fan, es decir como inter\u00e9s general, p\u00fablico o social, delimitando, por consiguiente, el alcance de esas libertades\u201d. <\/p>\n
\u201cEs deber del Estado, garantizar el ejercicio efectivo y eficaz de los derechos que emanan del reconocimiento de las referidas libertades. En tal virtud, la gesti\u00f3n estatal debe cristalizarse en medidas que impidan su obstrucci\u00f3n o restricci\u00f3n, en especial si estas surgen merced al predominio de productores u oferentes de productos o servicios considerados en particular9\u2019\u201d. <\/p>\n
\u201cNo resulta acorde con el esp\u00edritu y la finalidad de la regulaci\u00f3n constitucional mencionada, que ECOGAS, que en raz\u00f3n de su objeto es competidora de las otras empresas transportadoras de gas, pueda al mismo tiempo cumplir funciones administrativas de planeaci\u00f3n, regulaci\u00f3n, control y vigilancia del sistema de transporte, e incidir con mandatos imperativos en aspectos esenciales de la operaci\u00f3n comercial del transporte de gas, porque ello implica el quebrantamiento de los principios de igualdad ante la ley, en la aplicaci\u00f3n de la ley y de igualdad e imparcialidad en el ejercicio de la funci\u00f3n administrativa (arts. 13 y 209 C.P.)\u201d. <\/p>\n
\u201cEs indudable que a las facultades conferidas a ECOGAS, como empresa transportadora de gas natural, para lo cual espec\u00edficamente fue creada, suma competencias que la habilitan para someter a sus dictados a las empresas competidoras del sector privado, cuando ejercita sus poderes de organismo administrador del sistema de transporte nacional de gas. Dicha situaci\u00f3n ubica a ECOGAS en una posici\u00f3n de privilegio que desentona con su propia condici\u00f3n jur\u00eddica, es decir, la de ser una empresa comercializadora, y con la naturaleza administrativa de las funciones que se le otorgan, que son p\u00fablicas de control y direcci\u00f3n\u201d. <\/p>\n
3.2. Es ingenuo pensar, como lo hace la mayor\u00eda, que basta con que la ley diga que el CTG es independiente, para que realmente lo sea, aun cuando la normatividad acusada advierte que hace parte de la estructura de ECOGAS. <\/p>\n
La realidad es bien diferente, pues el CTG es un simple ap\u00e9ndice administrativo dentro de la estructura de dicha entidad carente, por lo mismo, de autonom\u00eda administrativa, patrimonial y financiera, lo cual se reflejar\u00e1 necesariamente en la ausencia de la autonom\u00eda e independencia funcionales requeridas para adoptar las decisiones que le competen en el \u00e1mbito del servicio p\u00fablico del transporte de gas. <\/p>\n
En efecto, no se explica como el CTG puede ser independiente, cuando hace parte de la estructura de un agente econ\u00f3mico como ECOGAS, con intereses propios dentro de la actividad de un mercado, y cuando simult\u00e1neamente cumple funciones que de una u otra manera inciden en la actividad competitiva de las diferentes empresas que concurren al mismo. <\/p>\n
Estamos en presencia, indudablemente, de un conflicto de intereses fuerte, en que se confunde la gesti\u00f3n privada del Estado, desarrollada por una empresa industrial y comercial de \u00e9ste, con la asignaci\u00f3n de competencias administrativas, cuyo ejercicio concreto necesariamente constituye una amenaza virtual y potencial de determinar que se coloque a ECOGAS en una posici\u00f3n dominante en el mercado. <\/p>\n
En efecto, una posici\u00f3n dominante, atenta contra la voluntad constitucional cuando ella otorga \u201cla posibilidad de determinar, directa o indirectamente, la condici\u00f3n de un mercado\u201d10, o como lo ha se\u00f1alado esta Corte, \u201cla posici\u00f3n dominante se refiere a un poder de mercado que le permite a un agente econ\u00f3mico actuar con independencia de sus competidores, por lo menos dentro de un grado relativamente y apreciable\u201d11. <\/p>\n
Quien por razones de hecho o autorizadas por la ley se coloca en la referida situaci\u00f3n, se enfrenta contra la voluntad constitucional que reprueba la concentraci\u00f3n de poder con el que se pueda controlar el mercado y quebranta principios b\u00e1sicos del sistema como son los de la libertad econ\u00f3mica y la libre competencia consagradas por la Carta Pol\u00edtica (art.333). <\/p>\n
No cabe duda que dentro de un r\u00e9gimen de derecho administrativo, la administraci\u00f3n puede ejercer la llamada autotutela, es decir, adoptar decisiones en situaciones controvertidas frente al particular para hacer prevalecer los intereses p\u00fablicos o sociales. Pero lo que la Corte no encuentra admisible es que el Estado, a trav\u00e9s de una empresa industrial y comercial act\u00fae en el campo de la actividad privada, sea competidor de los particulares, y al mismo tiempo ejerza funciones de naturaleza administrativa que pueden incidir en el campo de la libre competencia econ\u00f3mica. <\/p>\n
No significa lo dicho, que a una empresa industrial y comercial del Estado no se le pueda asignar, excepcionalmente, el cumplimiento de funciones administrativas, como tradicionalmente lo ha venido haciendo el legislador, pero dichas funciones deben ser compatibles con la naturaleza propia del objeto social, industrial o comercial, que debe desarrollar. <\/p>\n
3.3. El Estado, cuando act\u00faa en el campo de la actividad privada se somete a las mismas reglas de los particulares que concurren a competir en un mercado; por consiguiente, no es posible de una parte estar en el negocio y al mismo tiempo intervenir en su gesti\u00f3n y regulaci\u00f3n, dotado de las prerrogativas propias del poder p\u00fablico. <\/p>\n
No es viable, como lo hace la mayor\u00eda, establecer una especie de lindero infranqueable entre lo que es la actividad social de ECOGAS y la que desarrolla una dependencia de la misma, como es el CTG, con las funciones de regulaci\u00f3n e intervenci\u00f3n administrativas que le han sido asignadas, pues las reglas de juego del mercado deben ser esencialmente iguales para todos los competidores. No le es permitido, por consiguiente, al legislador, al se\u00f1alar el alcance de la libertad econ\u00f3mica (arts. 150-21, 333 y 334 C.P.) crear mecanismos que confieran poderes de acci\u00f3n a determinados agentes econ\u00f3micos cuyo ejercicio pr\u00e1ctico tenga como resultado afectar la libre competencia econ\u00f3mica y generar una potencial posici\u00f3n dominante en el mercado. <\/p>\n
3.4. Se dice en el punto 3.3. de la sentencia, equ\u00edvoca y eufem\u00edsticamente, que el CTG no tiene funciones de regulaci\u00f3n, porque \u00e9sta corresponde a la Comisi\u00f3n de Regulaci\u00f3n de Energ\u00eda y Gas, la cual debe establecer las reglas y condiciones operativas a trav\u00e9s del reglamento \u00fanico de transporte, pero no cabe duda, si se repasan las competencias de dicho Centro, que \u00e9ste es titular de funciones de regulaci\u00f3n, intervenci\u00f3n y ejecuci\u00f3n administrativas, en la prestaci\u00f3n del servicio p\u00fablico del transporte de gas, capaces de incidir favorablemente en beneficio de ECOGAS en el mercado, mas a\u00fan cuando ellas le permiten disponer de ciertas informaciones que dentro del juego de \u00e9ste es natural que se reserve cada competidor. <\/p>\n
4. En conclusi\u00f3n, por las razones expuestas, consideramos que han debido declararse inexequibles las expresiones antes mencionadas, en forma temporal, mientras el legislador determinaba a que entidad deb\u00eda adscribirse el Centro de Coordinaci\u00f3n de Transporte de Gas -CTG, como una unidad administrativa especial de gesti\u00f3n y control, realmente aut\u00f3noma e independiente. <\/p>\n
Fecha ut supra, <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
1 Exposici\u00f3n de motivos al proyecto de ley # 65 presentado al Senado de la Rep\u00fablica por el Gobierno Nacional, Gaceta del Congreso # 313 del 2 de Noviembre de 1996, p. 3. <\/p>\n
2 Idem. <\/p>\n
3 Sentencias C-390\/96, C-435\/96, 428\/97 y 584\/97, entre otras. <\/p>\n
4 Sentencia C-398\/95 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
5 M.P. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz <\/p>\n
6 M.P. Ciro Angarita Bar\u00f3n <\/p>\n
7 Sentencia C-578\/92 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero <\/p>\n
8 M.P. Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
9 Sentencia C-398\/95 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo. <\/p>\n
10 Decreto 2153 de 1992, art\u00edculo 45-5 <\/p>\n
11 Sentencia T-375\/97. <\/p>\n
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C-352-98 Sentencia C-352\/98 ECOGAS-Ley creadora mantiene principio de unidad de materia\/SISTEMA NACIONAL DE TRANSPORTE DE GAS NATURAL-Creaci\u00f3n En el texto de la ley se incorporaron materias ajenas a la creaci\u00f3n y organizaci\u00f3n de ECOGAS. La idea rectora del legislador en el presente caso, no fue simplemente la de constituir una empresa […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3560","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3560","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3560"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3560\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3560"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3560"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3560"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}