C-402-98<\/p>\n
Sentencia C-402\/98 <\/p>\n
REGALIAS-Naturaleza jur\u00eddica <\/p>\n
Esta Corporaci\u00f3n ha calificado la naturaleza jur\u00eddica de las regal\u00edas como una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica que recibe la Naci\u00f3n por la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable, que se extingue con el tiempo y que debe generar por ello beneficios sustitutivos, los cuales pueden ser administrados directamente por la Naci\u00f3n o a trav\u00e9s de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentren las minas. Por lo tanto, las regal\u00edas constituyen un beneficio econ\u00f3mico para la Naci\u00f3n y los entes territoriales, como quiera que con tales ingresos fiscales se atienden objetivos sociales y diversos cometidos estatales. Con una porci\u00f3n de las regal\u00edas se nutre el Fondo Nacional de Regal\u00edas cuyo destino se dirige a la promoci\u00f3n de la miner\u00eda, la preservaci\u00f3n del ambiente y el financiamiento de proyectos regionales y de inversi\u00f3n, estos \u00faltimos a cargo de las entidades territoriales, raz\u00f3n por la cual, la Carta radic\u00f3 su titularidad en cabeza del Estado, en su condici\u00f3n de propietario, con el prop\u00f3sito de permitir que las entidades territoriales ejercieran sus derechos en el uso y goce de los ingresos fiscales de origen minero. La Corte considera pertinente reiterar en esta ocasi\u00f3n, que desde la promulgaci\u00f3n de la Carta de 1991, las regal\u00edas no constituyen derechos adquiridos para los entes territoriales, sino derechos de participaci\u00f3n econ\u00f3mica. <\/p>\n
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IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY <\/p>\n
El principio de la irretroactividad de la ley tiene plena aplicaci\u00f3n en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano. Una nueva ley, dispone tal principio fundamental para la seguridad jur\u00eddica en el Estado Social de Derecho, no puede regular las situaciones jur\u00eddicas del pasado que ya se han definido o consolidado, y que por tanto resultan inc\u00f3lumes en sus efectos jur\u00eddicos, con la fuerza que les presta la ley bajo la cual se constituyeron. <\/p>\n
REGALIAS-Liquidaci\u00f3n y pago ya efectuado <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1943 <\/p>\n
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Acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 67, parcial de la ley 141\/94 \u201cPor la cual se crean el Fondo Nacional de Regal\u00edas, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, se regula el derecho del Estado a percibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovable, se establecen las reglas para su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
Actor: Luis Carlos S\u00e1chica Aponte <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Santaf\u00e9 de Bogot\u00e1, D.C., agosto diez (10) de mil novecientos ochenta y ocho (1998) <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
En ejercicio de la acci\u00f3n p\u00fablica de inconstitucionalidad consagrada en el art\u00edculo 241 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, el ciudadano LUIS CARLOS SACHICA APONTE, actuando como apoderado del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, solicita a esta Corporaci\u00f3n la declaraci\u00f3n de inexequibilidad del art\u00edculo 67, parcial de la ley 141 de 1994, \u201cPor la cual se crean el Fondo Nacional de Regal\u00edas, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, se regula el derecho del Estado a percibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se dictan otras disposiciones.” <\/p>\n
Por auto de 2 de febrero de 1998, el Magistrado Sustanciador decidi\u00f3 admitir la demanda de la referencia y orden\u00f3 fijar en lista el negocio, correr traslado del expediente al se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, para efectos de recibir el concepto fiscal de su competencia y enviar las comunicaciones respectivas al se\u00f1or Presidente de la Rep\u00fablica y al se\u00f1or Ministro de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico. <\/p>\n
Una vez cumplidos todos los tr\u00e1mites propios de esta clase de actuaciones procede la Corte a decidir. <\/p>\n
<\/p>\n
I. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA <\/p>\n
Se transcribe a continuaci\u00f3n el art\u00edculo 67 transitorio de la Ley 141 de 1994, subrayando la parte acusada: <\/p>\n
“Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regal\u00edas, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, se regula el derecho del Estado a percibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se dictan otras disposiciones. <\/p>\n
“\u2026\u2026 <\/p>\n
Art\u00edculo 67. Transitorio. Mientras entra en funcionamiento la Comisi\u00f3n Nacional de regal\u00edas, fac\u00faltase al Ministerio de Minas y Energ\u00eda ejercer dichas funciones en los t\u00e9rminos de la presente ley. <\/p>\n
El Ministerio de Minas y Energ\u00eda liquidar\u00e1 las regal\u00edas y compensaciones a favor de las entidades territoriales, correspondientes al cuarto trimestre del a\u00f1o 1993, teniendo en cuenta los criterios de asignaciones y distribuciones establecidas en la presente ley.” <\/p>\n
<\/p>\n
I. LA DEMANDA <\/p>\n
El actor considera que el precepto acusado parcialmente es infractor de las disposiciones constitucionales consagradas en los art\u00edculos 58, 150-11, 345, 349, 352 y 360 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Aduce igualmente que el art\u00edculo 67 transitorio de la ley 141 de 1994 es violatorio de las disposiciones contenidas en el decreto 111 de 1996, que a su vez compila las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 de 1995. <\/p>\n
Advierte el demandante, apoy\u00e1ndose en la sentencia T-141 de 1994, que la instauraci\u00f3n de un nuevo r\u00e9gimen constitucional no implica que sus disposiciones adquieran inmediata vigencia, toda vez que para evitar vac\u00edos jur\u00eddicos se hace necesario que las leyes anteriores contin\u00faen rigiendo hasta cuando se desarrolle legislativamente la nueva Carta Pol\u00edtica; por lo tanto, a\u00f1ade el demandante, que en trat\u00e1ndose del art\u00edculo 360 de la Constituci\u00f3n de 1991, cuando no se han expedido las leyes nuevas previstas en la Carta, como ocurri\u00f3 con el caso de las regal\u00edas, contin\u00faa la vigencia transitoria de la legislaci\u00f3n preexistente aplicable a estas materias, hasta cuando se expidi\u00f3 la ley 141 de 1994; as\u00ed las cosas, aduce el actor que es apropiado decir que las normas legales sobre distribuci\u00f3n de regal\u00edas mantuvieron su vigencia hasta su derogatoria expresa, tal como se desprende de la lectura del art\u00edculo 69 de la ley 141 de 1994. <\/p>\n
Argumenta igualmente en su demanda el actor, que el legislador no puede dictar disposiciones como ocurre con el inciso segundo del art\u00edculo 67 de la ley 141 de 1994, pues \u00e9ste viola el estatuto superior cuando ordena la aplicaci\u00f3n de criterios de asignaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de regal\u00edas con base en la mencionada ley, porque con ello se vulnera el principio de irretroactividad de la ley con el cual se protegen los derechos adquiridos de los particulares. <\/p>\n
Es as\u00ed como, aduce el demandante, la norma acusada parcialmente transgrede el principio de irretroactividad, por cuanto ordena la liquidaci\u00f3n de las regal\u00edas generales en el \u00faltimo trimestre de 1993, conforma a las reglas establecidas en la ley 141 de 1994, ignorando el legislador, que por haberse causado durante la vigencia del ordenamiento derogado, estaban sometidas a los mandatos anteriores sobre la materia; por lo tanto, la nueva ley no pod\u00eda desconocerlos, pues con ello se quebrantan los art\u00edculos 360, 361 superiores y los derechos adquiridos protegidos por el art\u00edculo 58 constitucional y 28 de la ley 153 de 1887. <\/p>\n
En efecto, a juicio del actor, el art\u00edculo subjudice, contrar\u00eda situaciones “jur\u00eddicas concretas o individualizadas”, adquiridas por los particulares o las autoridades y que, en cuanto subjetivas, forman parte del patrimonio de una persona determinada, ya que la legislaci\u00f3n minera anterior a 1991 le reconoci\u00f3 a \u00e9stos el derecho, ya fuera sobre las regal\u00edas y compensaciones, o sobre las participaciones generales en la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable, y como tales, concluye el demandante, esas personas tienen derechos adquiridos garantizados por el Estatuto Superior en su art\u00edculo 58, que no pueden ser afectados por leyes posteriores y retroactivas, so pretexto de modificar el sistema de distribuci\u00f3n de unos recursos nacionales sobre los cuales supuestamente la ley deb\u00eda tener pleno poder de disposici\u00f3n. <\/p>\n
Estima el actor que el legislador no puede, al dictar disposiciones ordenadas por la Carta, en el art\u00edculo 360 y 361 regular situaciones anteriores a la iniciaci\u00f3n de su vigencia, sin violar la Carta Pol\u00edtica, m\u00e1xime cuando la ley empez\u00f3 a regir y producir efectos jur\u00eddicos desde el 30 de junio de 1994; luego no puede afectar la distribuci\u00f3n de las regal\u00edas del \u00faltimo trimestre de 1993. <\/p>\n
Finalmente, destaca el actor, que la norma acusada es tambi\u00e9n inexequible, pues al dar una aplicaci\u00f3n retroactiva de los criterios de asignaci\u00f3n y distribuci\u00f3n de regal\u00edas y compensaciones con afectaci\u00f3n de una vigencia fiscal ya caducada se desconocieron fundamentales principios que gobiernan el sistema presupuestal colombiano, especialmente el relativo al proceso de la elaboraci\u00f3n aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n ordenada y sistem\u00e1tica del presupuesto, prevista en el art\u00edculo 352, en concordancia con los art\u00edculos 151, 345, 346 y 349 de la C.P., y el estatuto org\u00e1nico contenido en el decreto 111 de 1996, el cual compila las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995; por lo tanto solicita de la Corporaci\u00f3n que los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad sean retroactivos al momento en que fue expedida la norma acusada para erradicar aspectos de inconstitucionalidad. <\/p>\n
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I. INTERVENCIONES <\/p>\n
EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO <\/p>\n
En memorial dirigido al Magistrado Sustanciador y dentro del t\u00e9rmino legal, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico, solicit\u00f3 a esta Corporaci\u00f3n declarar inexequible la norma cuestionada, con base en los siguientes argumentos: <\/p>\n
Afirma el apoderado de la entidad p\u00fablica, luego de citar algunas jurisprudencias de la Corte Constitucional y realizar algunas apreciaciones sobre el principio universal y constitucional de la irretroactividad de la ley, que en la medida en que la ley 141 de 1994 fue promulgada el 30 de junio de 1994 y los efectos que pretende tener abarcan el per\u00edodo comprendido en el \u00faltimo trimestre del a\u00f1o de 1993, no hay duda de que esta ley prescribe un tratamiento retroactivo en lo que se refiere a la liquidaci\u00f3n de regal\u00edas y compensaciones a favor de las entidades territoriales para el respectivo per\u00edodo. <\/p>\n
de otra parte, estima que a\u00fan si se supone que el art\u00edculo en menci\u00f3n haya sido introducido en el debate parlamentario, bajo el supuesto de que la ley finalmente fuera sancionada y promulgada con anterioridad al cuarto trimestre de 1993, lo cierto es que por el tr\u00e1mite que recibi\u00f3 este art\u00edculo en el Congreso de la rep\u00fablica, la sanci\u00f3n y promulgaci\u00f3n s\u00f3lo se realiz\u00f3 el 30 de junio de 1994, raz\u00f3n por la cual, los efectos de esta disposici\u00f3n jur\u00eddico s\u00f3lo pudieron empezar luego de la mencionada fecha, y mal hace el art\u00edculo en producir efectos hacia el pasado. <\/p>\n
Por lo tanto, concluye el apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico que: <\/p>\n
“\u2026. <\/p>\n
“De esa forma, cuando este art\u00edculo del proyecto se hizo parte de la ley 141 de 1994, como consecuencia de la promulgaci\u00f3n de esta \u00faltima, 30 de junio de 1994, no pod\u00eda tener efectos en relaci\u00f3n con la liquidaci\u00f3n de las regal\u00edas durante el cuarto trimestre de 1993, pues para esa \u00e9poca ya se hab\u00eda perfeccionado una liquidaci\u00f3n con base en las disposiciones que en ese momento se encontraban vigentes. La aplicaci\u00f3n del mencionado art\u00edculo significar\u00eda, entonces, despu\u00e9s de seis meses, retrotraer los efectos de lo que en su momento se adecu\u00f3 a la realidad jur\u00eddica constitucional y legal. <\/p>\n
“\u2026.. <\/p>\n
De otra parte, argument\u00f3 el interviniente que: “de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte vertida en la sentencia C-147 de 1997 (M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell), dentro del per\u00edodo de transici\u00f3n que se present\u00f3 con la expedici\u00f3n de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de 1991, era l\u00f3gico que rigiera la legislaci\u00f3n que hasta ese momento regulaba la materia regaliana”; en consecuencia de lo anterior, concluye el interviniente: “las disposiciones relativas a regal\u00edas no deben ser retroactivas, es decir, que la legislaci\u00f3n vigente cuando se liquidan las regal\u00edas y en la que debe ser aplicada y no la que se expide despu\u00e9s como desarrollo de los art\u00edculos 360 y 361 de la C.P.\u201d <\/p>\n
Finalmente, aduce el apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr\u00e9dito P\u00fablico que la Carta Pol\u00edtica de 1991, introdujo un sistema coherente de distribuci\u00f3n de recursos regulado en el cap\u00edtulo 4 t\u00edtulo XII, el cual se sustenta en el principio de la planeaci\u00f3n a nivel econ\u00f3mico, para que las entidades territoriales cumplan con sus cometidos constitucionales y sus fines sociales, por lo tanto, advierte el apoderado que, el r\u00e9gimen legal de regal\u00edas que se cuestiona, desconoce la coherencia que debe caracterizar el proceso de transici\u00f3n puyes causa traumatismos innecesarios al sistema constitucional de regal\u00edas. <\/p>\n
Por lo anterior, concluye el interviniente que la sujeci\u00f3n a un marco legal transparente es el primer paso para que este sistema pueda cumplir con su objeto constitucional, lo cual es negado por la retroactividad de la ley en el inciso segundo del art\u00edculo 67 transitorio de la ley 141 de 1994. <\/p>\n
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I. EL MINISTERIO PUBLICO <\/p>\n
El se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, rindi\u00f3 el concepto de su competencia, mediante oficio de fecha 16 de marzo de 1998, en el cual solicita a esta Corporaci\u00f3n declarar exequible el art\u00edculo 67 transitorio de la ley 141 de 1994. <\/p>\n
El concepto fiscal parte de una cuesti\u00f3n preliminar, seg\u00fan la cual la Corte Constitucional en jurisprudencia C-350 de 1994, M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero, se declar\u00f3 inhibida para fallar en relaci\u00f3n con aquellas normas legales cuyos dictados se cumplieron en el tiempo, por lo tanto, a juicio del Ministerio P\u00fablico, la orden contenida en la norma acusada no ha sido ejecutada por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda, debido a que ese despacho consider\u00f3 improcedente efectuar la reliquidaci\u00f3n de regal\u00edas del cuarto trimestre de 1993, en raz\u00f3n a que la ley 141 de 1994, comenz\u00f3 a regir el d\u00eda 30 de junio de ese a\u00f1o, cuando dichas contraprestaciones hab\u00edan sido ya liquidadas conforme a las reglas establecidas en la legislaci\u00f3n preexistente. <\/p>\n
Afirma el Procurador General de la Naci\u00f3n que: <\/p>\n
\u201cOtro motivo que aduce el Ministerio para incumplir el mandato del inciso segundo del art\u00edculo 67 de la Ley 141 de 1994, consiste en que esta disposici\u00f3n fue concebida por el legislador en la creencia de que el nuevo r\u00e9gimen regaliano tendr\u00eda vigencia desde el mes de diciembre de 1993, fecha en la cual no se hab\u00edan liquidado las regal\u00edas correspondientes al cuarto trimestre de ese a\u00f1o. <\/p>\n
\u201cLa inejecuci\u00f3n de la norma acusada tambi\u00e9n encuentra soporte en la reciente decisi\u00f3n de la Secci\u00f3n Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se resolvi\u00f3 sobre una apelaci\u00f3n contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedi\u00f3 a las pretensiones del Departamento de la Guajira para declarar la nulidad de un acto administrativo del Ministerio de Minas y Energ\u00eda, que consider\u00f3 improcedente la reliquidaci\u00f3n de regal\u00edas del cuarto trimestre de 1993. <\/p>\n
\u201cEn la mencionada providencia, el m\u00e1ximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo manifiesta que no fue voluntad del legislador otorgarle efectos retroactivos al art\u00edculo 67 transitorio, como quiera que esta disposici\u00f3n legal fue proyectada partiendo del hecho que las regal\u00edas del tercer trimestre de 1993, todav\u00eda no se hab\u00edan pagado. Expuso este Tribunal: <\/p>\n
\u2018Si la voluntad del legislador hubiera sido la de dar efecto retroactivo a sus disposiciones, no s\u00f3lo habr\u00eda ordenado la liquidaci\u00f3n del cuarto trimestre, sino de todos los trimestres del a\u00f1o de 1993. Al referirse \u00fanicamente al \u00faltimo trimestre era consciente de que los anteriores trimestres ya se hab\u00edan liquidado y cancelado, no as\u00ed el \u00faltimo, por lo cual frente a \u00e9ste previ\u00f3 su liquidaci\u00f3n con base en las nuevas asignaciones y distribuciones previstas\u2019. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Providencia de febrero 12 de 1998. C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Mu\u00f1oz. Expediente 4603). <\/p>\n
\u201cSe observa, entonces, que la norma no ha sido ejecutada por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda. Por lo tanto, la Corte debe decidir sobre su constitucionalidad, mediante un pronunciamiento de m\u00e9rito que haga tr\u00e1nsito a cosa juzgada\u201d. <\/p>\n
De otra parte, expuso la vista fiscal que la naturaleza jur\u00eddica de las regal\u00edas, fue ya estudiada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la sentencia (C-567 de 1995 M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz), concluyendo la Corporaci\u00f3n que las mismas son un porcentaje sobre el producto bruto explotado que la Naci\u00f3n exige como propietaria de esos recursos no renovables, bien directamente o a trav\u00e9s de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas en producci\u00f3n, y por lo tanto desde la perspectiva estatal, las regal\u00edas representan un beneficio econ\u00f3mico para el Estado y los entes territoriales, toda vez que con estos ingresos fiscales se atienden objetivos fundamentales de orden constitucional. <\/p>\n
Por lo tanto, a juicio del Ministerio P\u00fablico, quienes se encuentran obligados a pagar regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable, cumplen con la obligaci\u00f3n de pagar un gravamen o cargo fiscal, que no obstante su aparente similitud con los impuestos carece de naturaleza tributaria, puesto que posee su propia configuraci\u00f3n constitucional, tal como lo ha se\u00f1alado la propia Corte Constitucional en la Sentencia C-221 de 1997 M.P. Dr. Alejandro Mart\u00ednez Caballero) <\/p>\n
Por lo anteriormente expuesto, estima la vista fiscal que, frente al r\u00e9gimen de regal\u00edas previsto en la ley 141 de 1994, ser\u00eda improcedente que los particulares aleguen la existencia de derechos adquiridos con base en el art\u00edculo 58 C.P., sobre las contraprestaciones econ\u00f3micas o en relaci\u00f3n con los porcentajes establecidos en la legislaci\u00f3n preexistente de cargas o grav\u00e1menes que por ser ajenos al derecho, ese s\u00ed adquirido a la exploraci\u00f3n y explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable, est\u00e1n sometidas a las nuevas regulaciones sobre la materia. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con el principio de irretroactividad de la ley tributaria, prevista en el art\u00edculo 363, opina el Ministerio P\u00fablico que las regal\u00edas, adem\u00e1s de carecer de connotaci\u00f3n impositiva est\u00e1n llamadas constitucionalmente a realizar prop\u00f3sitos \u00edntimamente vinculados con el bien com\u00fan y el inter\u00e9s general, en la medida en que los recursos arbitrados por dicho concepto son transferidos a los entes territoriales a t\u00edtulo de participaci\u00f3n para obtener el desarrollo econ\u00f3mico y social de las regiones. <\/p>\n
Afirma el Procurador General de la Naci\u00f3n que los anteriores conceptos fueron aplicados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia de abril 15 de 1997 (C.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo), a prop\u00f3sito de la decisi\u00f3n mediante la cual el Consejo de Estado resolvi\u00f3 el recurso de apelaci\u00f3n interpuesto por Carbocol en el proceso de nulidad del acto administrativo expedido por la referida entidad, absteni\u00e9ndose de reconocer al Departamento de la Guajira la participaci\u00f3n ordenada en el art\u00edculo 134 de la ley 6\u00aa de 1992. <\/p>\n
En ese orden de ideas, a juicio del se\u00f1or Procurador, el art\u00edculo 67 transitorio de la ley 141 de 1994, no desconoce la garant\u00eda de los derechos adquiridos ni violenta el principio de irretroactividad de la ley puesto que al retrotraer los efectos la ley 141 de 1994 al 4\u00ba trimestre de 1993, para ordenar la aplicaci\u00f3n de los criterios de asignaci\u00f3n y distribuci\u00f3n previstos en ese ordenamiento legal, a las regal\u00edas generadas en ese per\u00edodo, no desconoce los derechos de los particulares que con anterioridad a su vigencia ten\u00edan autorizados por el Estado para explotar sus recursos naturales no renovables, ya que la norma demandada en desarrollo del art\u00edculo 360 de la C.P. faculta al legislador para determinar las condiciones de la explotaci\u00f3n del recurso natural y los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. <\/p>\n
Advierte el Ministerio P\u00fablico que aceptar que frente a la nueva legislaci\u00f3n se puedan esgrimir derechos adquiridos sobre los porcentajes de las regal\u00edas, equivale a darle prevalencia al inter\u00e9s particular sobre el inter\u00e9s general que est\u00e1 presente en la realizaci\u00f3n de los postulados superiores de justicia, descentralizaci\u00f3n y desarrollo arm\u00f3nico de las regiones. <\/p>\n
Finalmente, estima la vista fiscal que el art\u00edculo acusado no infringe los principios superiores de anualidad y universalidad del sistema presupuestal, porque no ordena modificar el presupuesto vigente de 1993, sino la realizaci\u00f3n de una operaci\u00f3n administrativa en virtud de la cual el legislador proyecta un ingreso fiscal mediante la liquidaci\u00f3n de las regal\u00edas del cuarto trimestre de 1993, conforme a las reglas de la ley 141 de 1994, por lo tanto, a trav\u00e9s del inciso 2\u00ba del art\u00edculo 67 transitorio de la ley, el legislador hace uso de la facultad prevista en el art\u00edculo 150-11 de la C.P., que lo autoriza para \u201cestablecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administraci\u00f3n\u201d, debiendo incluirlas en el presupuesto general de la Naci\u00f3n conforme a las reglas establecidas en los art\u00edculos 345 a 353 superiores, desarrollados en el Decreto 111 de 1995. <\/p>\n
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE <\/p>\n
1. La Competencia <\/p>\n
La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda contra el art\u00edculo 67, parcial de la ley 141 de 1994, en atenci\u00f3n a lo dispuesto en el art\u00edculo 241-4 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, en concordancia con el Dto. 2067 de 1991, como quiera que se trata de una disposici\u00f3n que hace parte de una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
La disposici\u00f3n acusada en el presente asunto es atacada por el demandante a trav\u00e9s de los siguientes cargos: <\/p>\n
Afirma el actor, en primer lugar que el art\u00edculo 67 parcial de la ley 141 de 1994, es violatorio de los art\u00edculos 58 y 360 superiores y, por otra parte, se acusa a la disposici\u00f3n cuestionada de ser contraria a las normas constitucionales 150 num. 11, 151, 345, 346, 349 y 352, as\u00ed como el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto contenido en el Decreto 111 de 1996, el cual, a su vez, compila las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995. <\/p>\n
Como fundamento de su demanda, aduce el actor, que la norma acusada viola las disposiciones constitucionales se\u00f1aladas anteriormente, porque la misma contiene un car\u00e1cter retroactivo en materia de regal\u00edas y compensaciones a favor de las entidades territoriales, las cuales le corresponde liquidar al Ministerio de Minas y energ\u00eda, correspondientes al cuarto trimestre del a\u00f1o de 1993, teniendo en cuenta los criterios de asignaciones y distribuciones establecidas en la ley 141 de 1994. A juicio del actor, la retroactividad del art\u00edculo 67 de la referida ley, nace del hecho jur\u00eddico seg\u00fan el cual, al ordenar la liquidaci\u00f3n de las regal\u00edas y compensaciones correspondientes a este per\u00edodo fiscal, por parte del Ministerio de Minas y Energ\u00eda a favor de las entidades territoriales, se vulneran derechos adquiridos de algunos particulares y de entidades nacionales sobre las regal\u00edas, pues se afecta un momento anterior al de la entrada en vigencia de la ley, esto es a 30 de junio de 1994. <\/p>\n
Argumenta en su libelo el demandante, que el legislador no puede, al dictar disposiciones ordenadas por la Constituci\u00f3n, regular situaciones anteriores a la iniciaci\u00f3n de su vigencia, pues con ello se desconoce el principio de la no retroactividad protectora de los derechos adquiridos, previsto en los art\u00edculos 58 constitucional y 28 de la ley 153 de 1887. <\/p>\n
Finalmente estima el demandante, que el art\u00edculo cuestionado goza de car\u00e1cter tributario y por lo tanto, el legislador desconoci\u00f3 disposiciones superiores y legales en materia presupuestal, al aprobar el art\u00edculo 67 de la ley 141 de 1994, relativas a las fases presupuestales de la elaboraci\u00f3n, aprobaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n ordenada y sistem\u00e1ticas del presupuesto, previstas en los art\u00edculos 1, 11, 14, 15, 36, 38 y 39 del Decreto 111 de 1996. <\/p>\n
3. Cuesti\u00f3n Preliminar <\/p>\n
En efecto, la jurisprudencia de la Corte ha considerado que el constituyente elev\u00f3 a canon constitucional el r\u00e9gimen de las regal\u00edas, estableciendo los derechos y destinaciones espec\u00edficas sobre las mismas, y trasladando a la ley la funci\u00f3n de establecer los par\u00e1metros para determinar \u201clas condiciones para la explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables as\u00ed como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos\u201d. Igualmente ha dicho esta Corporaci\u00f3n que el art\u00edculo 360 superior le confiere al legislador, adem\u00e1s, la facultad de distribuir entre las distintas entidades territoriales los recursos que ingresen al Fondo Nacional de Regal\u00edas, otorg\u00e1ndole a este \u00faltimo, la destinaci\u00f3n establecida por la misma en el art\u00edculo 361. <\/p>\n
De otra parte, es pertinente se\u00f1alar tambi\u00e9n, que la Corte ha entendido que las regal\u00edas constituyen ingresos fiscales por la explotaci\u00f3n de los recursos naturales renovables y no renovables, y que las entidades del Estado poseen el derecho de recibirlas y de pactar beneficios o compensaciones adicionales con los explotadores particulares. <\/p>\n
As\u00ed mismo, ha considerado tambi\u00e9n la Corte en su jurisprudencia que las entidades territoriales gozan de autonom\u00eda para la gesti\u00f3n de sus intereses, entre ellos, l\u00f3gicamente se encuentran los provenientes de las regal\u00edas. Esta autonom\u00eda debe enmarcarse dentro de los t\u00e9rminos de la ley, seg\u00fan se desprende lo previsto por el art\u00edculo 287 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica. <\/p>\n
Igualmente, ha sostenido la Corte que el Constituyente, reiter\u00f3 una norma constitucional adoptada desde 1886, el art\u00edculo 332 de la nueva Constituci\u00f3n, el cual prescribe que: \u201cEl Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes\u201d. As\u00ed, pues, existe certeza plena sobre el car\u00e1cter p\u00fablico de la riqueza minera nacional, y del derecho del Estado a prescribir regal\u00edas con ocasi\u00f3n de la extracci\u00f3n y aprovechamiento de dichos recursos naturales. <\/p>\n
A juicio de la Corte, en perfecta armon\u00eda con el principio atr\u00e1s referido, la Carta faculta a la ley para regular las condiciones de explotaci\u00f3n de los recursos naturales no renovables, que cuando se realice por los particulares, en su propio beneficio, necesariamente estar\u00e1 afectada al pago de regal\u00edas, seg\u00fan se desprende de la lectura literal del art\u00edculo 360 superior. <\/p>\n
Para la Corte, es ilustrativo observar c\u00f3mo la Constituci\u00f3n ha otorgado a los departamentos y municipios, en donde se realizan las explotaciones, un derecho de participaci\u00f3n en los ingresos fiscales generados por la explotaci\u00f3n minera, para mitigar los efectos ambientales adversos que se derivan de la operaci\u00f3n de tales actividades, extendiendo estos derechos de participaci\u00f3n a \u201clos puertos mar\u00edtimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos! (art. 360). <\/p>\n
De otro lado, tambi\u00e9n esta Corporaci\u00f3n ha calificado la naturaleza jur\u00eddica de las regal\u00edas como una contraprestaci\u00f3n econ\u00f3mica que recibe la Naci\u00f3n por la explotaci\u00f3n de un recurso natural no renovable, que se extingue con el tiempo y que debe generar por ello beneficios sustitutivos, los cuales pueden ser administrados directamente por la Naci\u00f3n o a trav\u00e9s de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentren las minas. Por lo tanto, las regal\u00edas constituyen un beneficio econ\u00f3mico para la Naci\u00f3n y los entes territoriales, como quiera que con tales ingresos fiscales se atienden objetivos sociales y diversos cometidos estatales. Con una porci\u00f3n de las regal\u00edas se nutre el Fondo Nacional de Regal\u00edas cuyo destino se dirige a la promoci\u00f3n de la miner\u00eda, la preservaci\u00f3n del ambiente y el financiamiento de proyectos regionales y de inversi\u00f3n, estos \u00faltimos a cargo de las entidades territoriales, raz\u00f3n por la cual, la Carta radic\u00f3 su titularidad en cabeza del Estado, en su condici\u00f3n de propietario (art. 101, 102 y 332 C.P.), con el prop\u00f3sito de permitir que las entidades territoriales ejercieran sus derechos en el uso y goce de los ingresos fiscales de origen minero. <\/p>\n
En efecto, la Corte considera pertinente reiterar en esta ocasi\u00f3n, que desde la promulgaci\u00f3n de la Carta de 1991, las regal\u00edas no constituyen derechos adquiridos para los entes territoriales, sino derechos de participaci\u00f3n econ\u00f3mica, como lo ha dejado claramente expuesto en las sentencias C-567 de 30 de noviembre de 1995, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz; C-128 de 1998, M.P. Dr. Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz, T-141 de 1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, C-478 de 1992 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, C-346 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz. Por lo tanto sobre estas contraprestaciones no se puede predicar propiedad alguna, salvo la estatal, como quiera que \u00e9ste \u00faltimo es el titular \u00fanico del subsuelo, seg\u00fan se desprende de los art\u00edculos 101, 102 y 332 constitucionales. <\/p>\n
4. El problema jur\u00eddico que se debate <\/p>\n
La norma acusada en la presente demanda, es el inciso 2\u00ba del art. 67 de la ley 141 de 1994, que hace parte de sus disposiciones transitorias, que dice as\u00ed: <\/p>\n
\u201cEl Ministerio de Minas y Energ\u00eda liquidar\u00e1 las regal\u00edas y compensaciones a favor de las entidades territoriales, correspondientes al cuarto trimestre del a\u00f1o de 1993, teniendo en cuenta los criterios de asignaciones y distribuciones establecidas en la presente ley\u201d. <\/p>\n
Sin duda la voluntad del legislador fue la de que el cuarto trimestre de 1993, en materia de regal\u00edas y compensaciones a favor de las entidades territoriales, fuera liquidado por el Ministerio de Minas y Energ\u00eda con base en los criterios y asignaciones se\u00f1alados en la citada ley 141, pero lo que no pudo prever dicho legislador fue que por la propia naturaleza del proceso legislativo, ese estatuto legal cuyo proyecto fue presentado en 1993, s\u00f3lo iba a ser aprobado en 1994, sancionado por el Presidente de la Rep\u00fablica el 28 de junio de ese a\u00f1o y publicado en el Diario Oficial el 30 de junio de 1994 No. 41414. Es decir que, cuando finalmente se promulg\u00f3 la ley, ya se hab\u00eda realizado la operaci\u00f3n y liquidaci\u00f3n del cuarto trimestre de 1993, con base en los art\u00edculos 229 a 232 del decreto 2655 de 1988, C\u00f3digo de Minas, seg\u00fan lo certific\u00f3 el Secretario de Hacienda del Departamento de la Guajira, tal como aparece registrado en la sentencia del Consejo de Estado de 12 de febrero de 1998, M.P. Dr., Ernesto Rafael Ariza Mu\u00f1oz. <\/p>\n
No sobra agregar que tal operaci\u00f3n administrativa se apoy\u00f3, como se ha anotado, en el C\u00f3digo de Minas (Decreto 2655 de 1988, art\u00edculo 216 a 233), cuya vigencia jur\u00eddica expir\u00f3 el 30 de junio de 1994, fecha a partir de la cual entr\u00f3 a regir la ley 141 de 1994. <\/p>\n
5. La Irretroactividad de la Ley <\/p>\n
El principio de la irretroactividad de la ley tiene plena aplicaci\u00f3n en el ordenamiento jur\u00eddico colombiano y ha sido desarrollado por una abundante jurisprudencia de la H. Corte Suprema de Justicia, del H. Consejo de Estado y de esta misma Corte Constitucional. <\/p>\n
Una nueva ley, dispone tal principio fundamental para la seguridad jur\u00eddica en el Estado Social de Derecho, no puede regular las situaciones jur\u00eddicas del pasado que ya se han definido o consolidado, y que por tanto resultan inc\u00f3lumes en sus efectos jur\u00eddicos, con la fuerza que les presta la ley bajo la cual se constituyeron. <\/p>\n
En la doctrina y la jurisprudencia sobre esta materia jur\u00eddica se recurre a t\u00e9rminos como los \u201cderechos adquiridos\u201d, de mucha raigambre cl\u00e1sica, pero que hoy son sustitu\u00eddos por las expresiones \u201csituaciones jur\u00eddicas subjetivas o particulares\u201d, opuestas en esta concepci\u00f3n a las llamadas \u201cmeras expectativas\u201d, que apenas conforman una simple posibilidad de alcanzar un derecho, y que por tanto s\u00ed pueden ser reguladas o modificadas por la ley, seg\u00fan un principio generalmente aceptado en la doctrina universal \u201cLas meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene\u201d, dice el art. 17 de la ley 153 de 1887, precepto que adem\u00e1s ha adquirido la fuerza expresiva de un aforismo. Vale la pena tambi\u00e9n anotar que en la C.P. s\u00f3lo existe una excepci\u00f3n al principio de la irretroactividad en materia penal, por la prevalencia de la ley permisiva o favorable, seg\u00fan lo dispone el art\u00edculo 58 en concordancia con el 29 de la C.P. <\/p>\n
En materia de irretroactividad es fundamental la definici\u00f3n del art. 58 de la C.P., cuando establece que la propiedad y los dem\u00e1s derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles \u201cno pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores\u201d. <\/p>\n
En la sentencia No. 168 de 1995 (M.P. Dr. Carlos Gaviria D\u00edaz), luego de un amplio estudio del concepto de \u201cderechos adquiridos\u201d se recoge parte importante de la jurisprudencia colombiana sobre este particular. Es pertinente recoger parte de esa jurisprudencia de la H. Corte Suprema de Justicia: <\/p>\n
\u201c\u2026.. <\/p>\n
“La noci\u00f3n de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa…… Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia aqu\u00e9l derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jur\u00eddica y que hace parte de \u00e9l, y que por lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo cre\u00f3 o reconoci\u00f3 leg\u00edtimamente. <\/p>\n
Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservaci\u00f3n o integridad, est\u00e1 garantizada, en favor del titular del derecho, por una acci\u00f3n o por una excepci\u00f3n. <\/p>\n
Ajusta mejor con la t\u00e9cnica denominar ‘situaci\u00f3n jur\u00eddica concreta o subjetiva’, al derecho adquirido o constitu\u00eddo de que trata la Constituci\u00f3n en sus art\u00edculos 30 y 202; y ‘situaci\u00f3n jur\u00eddica abstracta u objetiva’, a la mera expectativa de derecho. Se est\u00e1 en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jur\u00eddicamente, su papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a regir una ley nueva. A la inversa, se est\u00e1 frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situaci\u00f3n a\u00fan no ha jugado su papel jur\u00eddico en favor o en contra de una persona”. (sent. diciembre 12 de 1974) <\/p>\n
Y en sentencia del 17 de marzo de 1977, se expres\u00f3: <\/p>\n
“Por derechos adquiridos, ha dicho la Corte, se tienen aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser respetado. Fundamento de la seguridad jur\u00eddica y del orden social en las relaciones de los asociados y de estos con el Estado, es que tales situaciones y derechos sean respetados \u00edntegramente mediante la prohibici\u00f3n de que leyes posteriores pretendan regularlos nuevamente. Tal afectaci\u00f3n o desconocimiento s\u00f3lo est\u00e1 permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un conflicto entre los intereses generales o sociales y los individuales, porque en este caso, para satisfacer los primeros, los segundos deben pasar a un segundo plano. Se trata de afirmar entonces el imperio del principio de que el bien com\u00fan es superior al particular y de que, por lo mismo, este debe ceder.” <\/p>\n
Por su parte, la Corte Constitucional en reciente fallo expres\u00f3 en relaci\u00f3n con este tema lo siguiente: <\/p>\n
“La norma (art. 58 C.N.) se refiere a las situaciones jur\u00eddicas consolidadas, no a las que configuran meras expectativas, estas, por no haberse perfeccionado el derecho, est\u00e1n sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca. <\/p>\n
Es claro que la modificaci\u00f3n o derogaci\u00f3n de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislaci\u00f3n objeto de aqu\u00e9lla no pueden sufrir menoscabo. Por tanto, de conformidad con el precepto constitucional, los derechos individuales y concretos que ya se hab\u00edan radicado en cabeza de una persona no quedan afectados por la nueva normatividad, la cual \u00fanicamente podr\u00e1 aplicarse a las situaciones jur\u00eddicas que tengan lugar a partir de su vigencia.” (sent. C-529\/94 M.P. Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo) <\/p>\n
En conclusi\u00f3n, no queda duda alguna de que las regal\u00edas correspondientes al cuarto trimestre de 1993, cuando se promulg\u00f3 la ley 141 de 1994, ya se hab\u00edan liquidado y pagado al Departamento de la Guajira, con base en las disposiciones anteriores (art\u00edculos 229 y 232 del Decreto 2655 de 1988), porque las disposiciones del nuevo estatuto no hab\u00edan nacido a la vida jur\u00eddica. Ocurri\u00f3 que el proyecto de ley fue presentado en la legislatura de 1993. Por raz\u00f3n de la naturaleza compleja de su tr\u00e1mite y aprobaci\u00f3n en el Congreso, s\u00f3lo fue promulgado en el Diario Oficial No. 41414, el 30 de junio de 1994, fecha \u00e9sta en la cual empez\u00f3 a regir como ley 141 del mismo a\u00f1o, en virtud del principio general de derecho de que la ley rige a partir de su promulgaci\u00f3n. Ese procedimiento legislativo convirti\u00f3 en inane e infundada la voluntad del legislador al violar el principio de la irretroactividad de la ley, y, por tanto la afect\u00f3 del vicio de inconstitucionalidad. <\/p>\n
Por lo anterior, se declarar\u00e1 la inexequibilidad del inciso acusado, sin que sea necesario examinar ning\u00fan otro cargo para fundamentar esta decisi\u00f3n. <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, o\u00eddo el concepto del se\u00f1or Procurador General de la Naci\u00f3n, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE: <\/p>\n
Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del art\u00edculo 67 de la Ley 141 de 1994 \u201cPor la cual se crean el Fondo Nacional de Regal\u00edas, la Comisi\u00f3n Nacional de Regal\u00edas, se regula el derecho del Estado a percibir regal\u00edas por la explotaci\u00f3n de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidaci\u00f3n y distribuci\u00f3n y se dictan otras disposiciones\u201d. <\/p>\n
C\u00f3piese, publ\u00edquese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase, ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch\u00edvese el expediente. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL <\/p>\n
ALFREDO BELTRAN SIERRA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
HERNANDO HERRERA VERGARA <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
FABIO MORON DIAZ <\/p>\n
Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
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