C-405-98<\/p>\n
Sentencia C-405\/98 <\/p>\n
CONCEJO MUNICIPAL-Naturaleza administrativa <\/p>\n
Si bien los concejos municipales est\u00e1n conformados por personas de la localidad, elegidas directamente por sus conciudadanos, constituy\u00e9ndose por ello en sus voceros y agentes, y representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un “\u00f3rgano legislativo de car\u00e1cter local”. Esto significa que los concejos carecen de ciertas potestades que son propias del Congreso, como \u00f3rgano pol\u00edtico de representaci\u00f3n plural nacional que es. As\u00ed, si bien los concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan normas generales v\u00e1lidas en el respectivo municipio, en sentido estricto carecen “de potestad legislativa porque ella est\u00e1 concentrada en el Congreso de la Rep\u00fablica.” <\/p>\n
MOCION DE OBSERVACIONES Y MOCION DE CENSURA-Diferencias <\/p>\n
La moci\u00f3n de observaciones regulada por el art\u00edculo 39 de la Ley 136 de 1994 se inspira en la moci\u00f3n de censura, en virtud de la cual el Congreso puede citar a los ministros para debatir sus actuaciones y, con el voto de la mayor\u00eda de los integrantes de cada c\u00e1mara, hacerlo cesar en sus funciones. La moci\u00f3n de censura es entonces una instituci\u00f3n eminentemente pol\u00edtica, propia del control pol\u00edtico que el Congreso ejerce sobre el gobierno y sobre la administraci\u00f3n, mientras que la moci\u00f3n de observaciones parece ser, como acertadamente lo se\u00f1alan los actores, una transposici\u00f3n a nivel local de la moci\u00f3n de censura a los ministros, aun cuando existan diferencias importantes entre las dos figuras. As\u00ed, la moci\u00f3n de censura es de rango constitucional e implica la cesaci\u00f3n en sus funciones del ministro cuestionado, mientras que la moci\u00f3n de observaciones, que es una figura de creaci\u00f3n legal, no implica autom\u00e1ticamente la separaci\u00f3n del cargo del servidor cuestionado. <\/p>\n
CONCEJO MUNICIPAL-Control pol\u00edtico <\/p>\n
Si bien los concejos son corporaciones administrativas, no por ello se debe concluir que es extra\u00f1o a estas corporaciones que ejerzan funciones de control en el \u00e1mbito local sobre la gesti\u00f3n gubernamental municipal. Y ese control tiene un cierto sentido pol\u00edtico ya que es una expresi\u00f3n del derecho de los ciudadanos de ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes, un control sobre el ejercicio del poder pol\u00edtico. Las “Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales tienen a su cargo, entre otras funciones, el control pol\u00edtico sobre la gesti\u00f3n gubernamental”. El control de los concejos, se refiere a los asuntos propios de la democracia local. <\/p>\n
MOCION DE OBSERVACIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL <\/p>\n
La Corte encuentra que la moci\u00f3n de observaciones es una competencia que la ley pod\u00eda adscribir a los concejos. En efecto, este mecanismo simplemente permite al concejo formular un cuestionario a un funcionario local a fin de debatir sobre la manera c\u00f3mo ejerce sus funciones, y eventualmente formular una observaci\u00f3n cr\u00edtica que es remitida al alcalde, con lo cual esa corporaci\u00f3n manifiesta una cr\u00edtica p\u00fablica y un reproche pol\u00edtico a ese servidor p\u00fablico. La figura es entonces perfectamente compatible con las labores de control que la Carta confiere a esas corporaciones administrativas en el plano local. Es cierto que la Constituci\u00f3n no atribuye directamente a los concejos la facultad de citar a los funcionarios locales, presentarles cuestionarios y debatir sus actuaciones, a fin de eventualmente formular una moci\u00f3n de observaciones sobre el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, las competencias de los concejos no son exclusivamente aquellas que la Carta expresamente les otorga pues la ley puede asignarle nuevas funciones, siempre y cuando \u00e9stas sean compatibles con la naturaleza de estas corporaciones administrativas, tal y como sucede en este caso. As\u00ed las cosas, en la medida en que la figura de la moci\u00f3n de observaciones no suscita en s\u00ed misma ning\u00fan problema constitucional, entra la Corte espec\u00edficamente a estudiar la expresi\u00f3n acusada, la cual permite que el concejo aplique ese mecanismo en relaci\u00f3n con los contralores y los personeros municipales. <\/p>\n
CONTRALORIA-Autonom\u00eda y relaci\u00f3n con cuerpos plurales representativos <\/p>\n
Las contralor\u00edas, si bien son \u00f3rganos aut\u00f3nomos de control fiscal, que deben tener una especializaci\u00f3n t\u00e9cnica y estar libres de interferencias partidistas, no por ello se encuentran desvinculados del trabajo del Congreso y de los concejos. Esto es en gran medida lo que explica que los contralores sean elegidos, a nivel nacional por el Congreso, y a nivel municipal por los concejos. Por ello la Corte ya hab\u00eda se\u00f1alado que el se\u00f1alamiento de las plantas de personal, a iniciativa de los respectivos contralores, por los concejos municipales y distritales, no afecta la autonom\u00eda de estos \u00f3rganos de control, entre otras cosas porque “la funci\u00f3n de control fiscal, en cuanto tiende a vigilar y asegurar la correcta utilizaci\u00f3n, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los fondos y bienes de los municipios y distritos, antes que ajena, interesa y guarda relaci\u00f3n estrecha con las funciones que le corresponden a los concejos seg\u00fan el art. 313”. <\/p>\n
Si bien el personero y los contralores mantienen relaciones con el concejo, en todo caso son organismos de control que gozan de autonom\u00eda org\u00e1nica y financiera, y tienen una garant\u00eda institucional sobre su independencia, a fin de que puedan cumplir adecuadamente sus funciones. Esto significa que en sentido estricto estos \u00f3rganos no hacen parte de la administraci\u00f3n municipal, que es el aparato sobre el cual los concejos ejercen su control pol\u00edtico, as\u00ed como el Congreso ejerce control sobre el gobierno y la administraci\u00f3n. <\/p>\n
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO <\/p>\n
Seg\u00fan el principio de conservaci\u00f3n del derecho, los tribunales constitucionales deben siempre buscar preservar al m\u00e1ximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democr\u00e1tico. Por ello si una disposici\u00f3n admite una interpretaci\u00f3n acorde con la Carta, es deber de esta Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento. <\/p>\n
MOCION DE OBSERVACIONES-Exequibilidad condicionada <\/p>\n
La expresi\u00f3n “al contralor” del art\u00edculo 38 de la Ley 136 de 1994 es exequible, en el entendido de que el env\u00edo de la moci\u00f3n de observaciones al alcalde no lo faculta a tomar medidas en contra del contralor, por cuanto \u00e9ste, a diferencia de los secretarios, los jefes de departamento administrativo y los representantes legales de las entidades descentralizadas, no es un subordinado del burgomaestre. La Corte considera que la moci\u00f3n de observaciones es leg\u00edtima si recae sobre las atribuciones que le fueron otorgadas al personero por un acuerdo municipal pero que no puede referirse a las funciones que \u00e9ste ejerce como Ministerio P\u00fablico, seg\u00fan competencias conferidas para tal efecto por la Constituci\u00f3n y la ley. Por ende, tambi\u00e9n en este caso la Corte condicionar\u00e1 el alcance de la expresi\u00f3n acusada, en el sentido no s\u00f3lo de que la moci\u00f3n de observaciones al personero s\u00f3lo puede recaer sobre funciones que le fueron conferidas por el propio concejo, sino adem\u00e1s que, al igual que en el caso del contralor, la remisi\u00f3n de la moci\u00f3n al alcalde, no faculta al jefe de la administraci\u00f3n local a tomar medidas en contra del personero. Los condicionamientos a la norma acusada, que buscan preservar al m\u00e1ximo la esfera de acci\u00f3n de la moci\u00f3n de observaciones pero sin que \u00e9sta vulnere la autonom\u00eda de los \u00f3rganos de control, en manera alguna significa que las actuaciones de los personeros y los contralores no se encuentren sujetas a los correspondientes controles penales y disciplinarios. Por ende, si el concejo, al examinar la conducta de estos funcionarios, encuentra que estos servidores han cometido faltas disciplinarias o hechos punibles, tiene no s\u00f3lo la facultad sino la obligaci\u00f3n de remitir la informaci\u00f3n a las autoridades competentes para que \u00e9stas adelanten las correspondientes investigaciones de rigor. <\/p>\n
Referencia: Expediente D-1952 <\/p>\n
Normas acusadas: Art\u00edculo 38 (parcial) de la Ley 136 de 1994. <\/p>\n
Demandantes: Carlos Mario Isaza y Carlos Alberto Paz Lamir <\/p>\n
Temas: <\/p>\n
Naturaleza administrativa de los concejos municipales y funciones de control pol\u00edtico a la administraci\u00f3n municipal <\/p>\n
Moci\u00f3n de observaciones del concejo a los \u00f3rganos de control y autonom\u00eda de los personeros y controles municipales. <\/p>\n
El sistema global de Hacienda P\u00fablica, la autonom\u00eda de la contralor\u00eda y su relaci\u00f3n con los cuerpos plurales representativos. <\/p>\n
Magistrado Ponente: <\/p>\n
Dr. ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO <\/p>\n
La Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltr\u00e1n Sierra, Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz, Carlos Gaviria D\u00edaz, Jos\u00e9 Gregorio Hern\u00e1ndez Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Mart\u00ednez Caballero y Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
EN NOMBRE DEL PUEBLO <\/p>\n
Y <\/p>\n
POR MANDATO DE LA CONSTITUCI\u00d3N <\/p>\n
Ha pronunciado la siguiente <\/p>\n
SENTENCIA <\/p>\n
I. ANTECEDENTES <\/p>\n
Los ciudadanos Carlos Mario Isaza y Carlos Alberto Paz Lamir presentan demanda de inconstitucionalidad contra el art\u00edculo 38 (parcial) de la Ley 136 de 1994, la cual fue radicada con el n\u00famero D-1952. La demanda es admitida, se fija en lista para las intervenciones ciudadanas y se corre traslado al Procurador General para que rinda el concepto de rigor. Cumplidos, como est\u00e1n, los tr\u00e1mites previstos en la Constituci\u00f3n y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. <\/p>\n
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISI\u00d3N. <\/p>\n
A continuaci\u00f3n se transcribe el art\u00edculo 38 de la Ley 136 de 1994 y se subraya el aparte demandado: <\/p>\n
\u201cLEY 136 DE 1994 <\/p>\n
(junio 02) <\/p>\n
\u201cPor lo cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizaci\u00f3n y funcionamiento de los municipios\u201d <\/p>\n
El CONGRESO DE COLOMBIA <\/p>\n
DECRETA: <\/p>\n
(\u2026) <\/p>\n
Art\u00edculo 38.- FUNCIONES DE CONTROL. Corresponde al Concejo ejercer funci\u00f3n de control a la administraci\u00f3n municipal. Con tal fin, podr\u00e1 citar a los secretarios, jefes de departamento administrativo, y representantes legales de entidades descentralizadas as\u00ed como al personero y al contralor. Las citaciones deber\u00e1n hacerse con anticipaci\u00f3n no menor de cinco d\u00edas h\u00e1biles y formularse en cuestionario escrito. El debate no podr\u00e1 extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deber\u00e1 encabezar el orden del d\u00eda de la sesi\u00f3n. Tambi\u00e9n podr\u00e1 el Concejo solicitar informaciones escritas a otras autoridades municipales. En todo caso, las citaciones e informaciones deber\u00e1n referirse a asuntos propios del cargo del respectivo funcionario.\u201d <\/p>\n
III. LA DEMANDA. <\/p>\n
Los actores consideran que el aparte demandado desconoce los incisos segundo y tercero del art\u00edculo 113 de la Carta ya que establece una moci\u00f3n de observaci\u00f3n por parte del concejo a las decisiones de los \u00f3rganos municipales y distritales de control, con lo cual se vulnera su autonom\u00eda e independencia. Seg\u00fan su criterio, la moci\u00f3n de observaciones, que es de origen legal, puede ser vista como \u201cuna transposici\u00f3n al nivel local, de la moci\u00f3n de censura\u201d, la cual podr\u00eda \u201cexpresar una tensi\u00f3n de origen democr\u00e1tico entre la administraci\u00f3n municipal y el concejo municipal como depositario de la representaci\u00f3n popular\u201d. Sin embargo, en relaci\u00f3n con la expresi\u00f3n impugnada, ese traspaso no es admisible por cuanto \u201cdesconoce los principios de especializaci\u00f3n funcional, autonom\u00eda y separaci\u00f3n, que preside y justifica la existencia de los \u00f3rganos de control, aut\u00f3nomos e independientes\u201d. Por ello consideran que no es posible incluir a las personer\u00edas y contralor\u00edas municipales \u201cdentro del radio de control pol\u00edtico de los concejos\u201d, puesto que se les someter\u00eda a \u201cuna interferencia no autorizada constitucionalmente\u201d, ya que los \u00f3rganos de control no hacen parte de \u201cla estructura gubernamental del municipio\u201d por lo cual no pueden ser objeto de unas \u201cobservaciones con fundamento pol\u00edtico\u201d. <\/p>\n
La situaci\u00f3n es todav\u00eda m\u00e1s clara, agregan los demandantes, si se tiene en cuenta que \u201cel personero puede ser eventualmente, por delegaci\u00f3n de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n, juez disciplinario de los concejales y, el contralor municipal o distrital tiene a su cargo la tarea de vigilar la gesti\u00f3n fiscal que adelante el concejo, en uso de la autonom\u00eda presupuestal que le ha sido conferida legalmente.\u201d Por ende, precisan los actores, las decisiones de esos \u00f3rganos \u201cpueden llegar a afectar a los concejales\u201d, quienes a su vez tendr\u00edan la posibilidad de objetar tales determinaciones \u201ctomando como \u00fanico apoyo la herramienta jur\u00eddica de la moci\u00f3n de observaciones, la cual como toda decisi\u00f3n pol\u00edtica involucra aspectos no controvertibles con objetividad en el ejercicio de cualquier evaluaci\u00f3n, tales como la conveniencia u oportunidad a los que no se encuentran sujetos el personero y el contralor municipal, en el ejercicio de sus funciones.\u201d <\/p>\n
IV- INTERVENCI\u00d3N DE AUTORIDADES <\/p>\n
4.1 Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
La ciudadana Maribel Mendoza Jim\u00e9nez, en representaci\u00f3n de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica, interviene en el proceso y concluye que no existen \u201crazones que justifiquen la constitucionalidad de la frase acusada\u201d, por cuanto esa norma desconoce la separaci\u00f3n de poderes, y en especial la autonom\u00eda e independencia de los \u00f3rganos de control. La interviniente explica que la citaci\u00f3n al contralor y al personero prevista por el aparte acusado se refiere a \u201casuntos propios del cargo del respectivo funcionario\u201d, con lo cual el concejo municipal queda facultado para realizar una \u201cMoci\u00f3n de Observaciones\u201d sobre las labores de control de esos funcionarios. Seg\u00fan su criterio, estas mociones se justifican respecto de la administraci\u00f3n municipal, pero no en relaci\u00f3n con los \u00f3rganos de control porque \u201cni el Personero ni el Contralor Municipal hacen parte de la Administraci\u00f3n Municipal sino de los \u00f3rganos de control que gozan de autonom\u00eda e independencia y son precisamente los encargados de ejercer control respecto del Concejo Municipal y de la Administraci\u00f3n Municipal\u201d. <\/p>\n
La ciudadana Isabel Cristina Gamboa Luna, en representaci\u00f3n del Ministerio del Interior, interviene en el proceso y defiende la constitucionalidad de la expresi\u00f3n demandada. La interviniente comienza por resaltar la importancia de las labores de control pol\u00edtico del Congreso, que incluso lo facultan a recibir los informes presentados por el Contralor y el Procurador respectivamente. Seg\u00fan su criterio, el concejo municipal cumple funciones similares a nivel local, por lo cual es \u201cprocedente la atribuci\u00f3n del concejo para citar al personero y contralor municipal\u201d pues tales citaciones \u201ctienen por objeto solicitar informes sobre la gesti\u00f3n que adelantan, explicaciones sobre aspectos concretos de esa gesti\u00f3n sobre actos u omisiones en el desempe\u00f1o de la misma\u201d. Por ello la ciudadana considera que el cargo de los actores no tiene sustento ya que la Carta establece la divisi\u00f3n de poderes y reparte la soberan\u00eda entre distintos \u00f3rganos, por lo cual \u201csi bien es cierto, la contralor\u00eda y la personer\u00eda municipal son \u00f3rganos de control en la materia, nada obsta para que se ejerza control sobre estas entidades por parte del Concejo municipal\u201d. Seg\u00fan su criterio, la tesis de los actores lleva al absurdo de que tales entidades no podr\u00edan \u201cser controladas por ninguna entidad, por su car\u00e1cter de \u00f3rganos de control\u201d. Concluye entonces la interviniente: <\/p>\n
\u201cSiendo el Concejo municipal el ente nominador de los funcionarios mencionados y teniendo la funci\u00f3n de organizar la Contralor\u00eda y la personer\u00eda y dictar las normas necesarias para su funcionamiento, se justifica a\u00fan m\u00e1s la existencia del control sobre sus actuaciones, lo que en nada limita la autonom\u00eda de la contralor\u00eda y la personer\u00eda municipal. <\/p>\n
Por otra parte, no se comparte lo manifestado por los accionantes cuando afirman que no se encuentra autorizado este control pol\u00edtico, por ser el personero eventualmente, juez disciplinario de los concejales y, el contralor municipal ejercer la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal que adelante el concejo municipal; porque igual acontece con el Procurador General de la Naci\u00f3n, quien tiene la facultad de ejercer la vigilancia de quienes desempe\u00f1an funciones p\u00fablicas, inclusive las de elecci\u00f3n popular, igualmente, la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica ejerce control fiscal sobre las entidades y organismos del Estado, atribuci\u00f3n que en nada interfiere con la presentaci\u00f3n de informes al Congreso. <\/p>\n
Lo anterior, en nada vulnera lo previsto por el art\u00edculo 113 de la Carta Magna, por el contrario, da cumplimiento a lo estipulado por esta norma en lo relacionado con que los diferentes \u00f3rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines.\u201d <\/p>\n
V. INTERVENCI\u00d3N CIUDADANA <\/p>\n
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, en representaci\u00f3n de la Federaci\u00f3n Colombiana de Municipios, interviene para impugnar la demanda. <\/p>\n
En primer t\u00e9rmino, el interviniente considera que la demanda es inepta pues se dirige \u201cformalmente contra el art\u00edculo 38 de la Ley 136 de 1994 pero el ataque material est\u00e9 enderezado directa y exclusivamente contra el art\u00edculo 39\u201d. Seg\u00fan su criterio, los actores acusan las palabras \u201cas\u00ed como al personero y al contralor\u201d del primer art\u00edculo pero su cargo se dirige contra la posibilidad de dirigir una \u201cmoci\u00f3n de observaciones\u201d contra esos funcionarios, figura que se encuentra prevista en el segundo art\u00edculo. <\/p>\n
En segundo t\u00e9rmino, el ciudadano considera que la norma no establece un control \u201cpol\u00edtico\u201d por el concejo, como equivocadamente lo creen los actores, pues se trata de un control \u201cadministrativo\u201d, con lo cual queda sin piso su argumentaci\u00f3n ya que \u00e9sta se basa en \u201cque los personeros y contralores no son susceptibles de un control pol\u00edtico por ser \u00f3rganos de naturaleza t\u00e9cnica.\u201d <\/p>\n
Con todo, agrega el interviniente, incluso si se tratara de un control pol\u00edtico, no por ello la norma ser\u00eda inconstitucional, pues la Carta no excluye que los concejos puedan ejercer un \u201ccontrol de ese tipo sobre los funcionarios que encabezan los \u00f3rganos de control.\u201d Seg\u00fan su criterio, es propio de la democracia que el pueblo controle la conducta de los servidores p\u00fablicos, lo cual puede hacer directamente o por medio de sus representantes, quienes han sido entonces los encargados de elegir a \u201clos titulares de los \u00f3rganos de control, tanto en el \u00e1mbito nacional (Senado o C\u00e1mara) como en los territorios.\u201d Por ello concluye que mientras el control que los actores califican de \u2018pol\u00edtico\u2019 se \u201climite a la posibilidad de citar a los funcionarios y exigirles informes, que es el alcance del art\u00edculo 38, no solo no hay contradicci\u00f3n entre ley y Constituci\u00f3n sino un cabal desarrollo de la segunda por parte de la primera.\u201d <\/p>\n
Finalmente, el ciudadano considera que la moci\u00f3n de censura no se debe confundir con la moci\u00f3n de observaciones, pues la primera se aplica a los ministros, funcionarios que son de libre nombramiento y remoci\u00f3n, mientras la segunda involucra no s\u00f3lo a los secretarios de despacho municipal sino tambi\u00e9n al Personero y al Contralor, funcionarios de per\u00edodo. Por ello \u201cdebe subrayarse que la Constituci\u00f3n contempla la consecuencia o efecto inmediato de la moci\u00f3n de censura, que es la cesaci\u00f3n del ministro en su cargo, al paso que la moci\u00f3n de observaciones se agota con la sola comunicaci\u00f3n al Alcalde, sin que el texto legal imponga expresamente el deber para el burgomaestre de tomar decisi\u00f3n alguna o la remoci\u00f3n del Secretario objeto de la decisi\u00f3n.\u201d Concluye entonces el ciudadano: <\/p>\n
\u201cEs m\u00e1s: A\u00fan si la Ley hubiera previsto que tambi\u00e9n Personero y Contralor son posibles sujetos de moci\u00f3n de observaciones, y que la consecuencia de la misma es la cesaci\u00f3n en el empleo, por parte alguna se tipificar\u00eda violaci\u00f3n del Estatuto Superior, ni a\u00fan teniendo en cuenta que el Contralor Municipal es de per\u00edodo por mandato de la Carta, porque si es posible que un Alcalde deba soportar el fin anticipado de su mandato por revocatoria del mismo aparte de por otras muchas razones, no se ve norma constitucional alguna que impida al legislador poner fin a la vinculaci\u00f3n de Personero y Contralor en ejercicio de su funci\u00f3n de control\u201d. <\/p>\n
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI\u00d3N. <\/p>\n
En su concepto de rigor, el Procurador General de la Naci\u00f3n, Jaime Bernal Cu\u00e9llar, defiende la constitucionalidad de la expresi\u00f3n acusada. Seg\u00fan su criterio, \u201caun cuando el art\u00edculo 118 de la Carta Pol\u00edtica precept\u00faa que los Personeros Municipales ejercen funciones de Ministerio P\u00fablico, y el art\u00edculo 272 del mismo Estatuto dispone que la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal de los Distritos y Municipios donde haya Contralor\u00edas, corresponde a \u00e9stas, ello no significa que las Personer\u00edas y las Contralor\u00edas Distritales o Municipales, por el hecho de ejercer tales funciones, hagan parte de la Procuradur\u00eda General de la Naci\u00f3n y de la Contralor\u00eda General de la Rep\u00fablica.\u201d Debe entonces entenderse, seg\u00fan la Vista Fiscal, que se trata de \u201c\u00f3rganos de la Administraci\u00f3n Distrital o Municipal, pues son entidades creadas por los respectivos concejos.\u201d Adem\u00e1s, agrega el Procurador, el concejo municipal \u201ctiene a su cargo la representaci\u00f3n del pueblo a nivel local y, por ende, a \u00e9l corresponde, entre otras funciones, la de ejercer control sobre las actuaciones adelantadas por los agentes p\u00fablicos del respectivo nivel territorial.\u201d Esto justifica que el art\u00edculo 38 de la Ley 136 de 1994, del cual forma parte la expresi\u00f3n impugnada, faculte a esta corporaci\u00f3n a \u201ccitar a determinados funcionarios municipales, con el objeto de escuchar sus explicaciones acerca de los actos p\u00fablicos que vienen adelantando\u201d y que de tales citaciones pueda seguirse una moci\u00f3n de observaciones, como la regulada en el art\u00edculo 39 de esa misma ley, ya que se trata de \u201cun instrumento para que la Corporaci\u00f3n realice con eficacia la tarea de evaluar pol\u00edticamente a los agentes estatales del nivel municipal.\u201d Concluye entonces el Procurador: <\/p>\n
\u201cLa moci\u00f3n de observaciones guarda cierto grado de similitud con la moci\u00f3n de censura regulada por el art\u00edculo 135-9 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica, pero la diferencia se encuentra en el hecho que la proposici\u00f3n, en el caso de la censura, corresponde al Congreso, s\u00f3lo puede recaer sobre los Ministros y la consecuencia puede ser la separaci\u00f3n del cargo para el funcionario afectado con la respectiva decisi\u00f3n. En el nivel municipal, la moci\u00f3n de observaciones tiene el prop\u00f3sito de formular un reproche pol\u00edtico y social a determinada funcionarios, sin que este hecho traiga como consecuencia la dimisi\u00f3n del servidor p\u00fablico. <\/p>\n
El control que ejerce la corporaci\u00f3n administrativa sobre los Personeros y Contralores, coexiste con otros mecanismos aptos para vigilar el comportamiento de estos funcionarios. Entre tales instrumentos se deben considerar el control disciplinario, a cargo del Ministerio P\u00fablico; el control fiscal y el sometimiento de estos servidores p\u00fablicos a un ordenamiento jur\u00eddico, cuya inobservancia implica la iniciaci\u00f3n de las correspondientes investigaciones penales.\u201d <\/p>\n
VII. FUNDAMENTO JUR\u00cdDICO <\/p>\n
Competencia. <\/p>\n
1. Conforme al art\u00edculo 241 ordinal 4\u00ba de la Constituci\u00f3n, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del art\u00edculo 38 (parcial) de la Ley 136 de 1994, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de un aparte de una ley de la Rep\u00fablica. <\/p>\n
Un asunto procesal previo: \u00bfhubo o no demanda en debida forma? <\/p>\n
2- Uno de los intervinientes considera que en el presente caso la Corte debe inhibirse por cuanto la demanda es inepta, ya que los actores se\u00f1alaron como norma demandada el art\u00edculo 38 (parcial) de la Ley 136 de 1994, mientras que sus cargos se dirigen en realidad contra el art\u00edculo 39 de esa misma ley. Seg\u00fan su criterio, los demandantes acusan las palabras \u201cas\u00ed como al personero y al contralor\u201d del primer art\u00edculo pero su cargo se dirige contra la posibilidad de dirigir una \u201cmoci\u00f3n de observaciones\u201d contra esos funcionarios, figura que se encuentra prevista en el segundo art\u00edculo. Comienza entonces la Corte por examinar si la demanda fue presentada en debida forma. <\/p>\n
3- El interviniente tiene raz\u00f3n en que el cargo central de los actores se dirige contra la posibilidad de que el concejo municipal formule una moci\u00f3n de observaciones a las actuaciones de la contralor\u00eda municipal y la personer\u00eda, y que esa figura no se encuentra regulada en el art\u00edculo acusado. Sin embargo, no por ello la demanda es inepta pues el cargo no se dirige contra la figura misma de la moci\u00f3n de observaciones, evento en el cual es cierto que lo procedente hubiera sido demandar en su integridad el art\u00edculo 39 de la Ley 136 de 1994, sino contra la utilizaci\u00f3n de ese mecanismo en relaci\u00f3n con los \u00f3rganos de control y contra la posibilidad misma de que los contralores y personeros sean citados por los concejos municipales y distritales. Por ende, como los actores no pretend\u00edan impugnar integralmente la existencia de la moci\u00f3n de observaciones sino \u00fanicamente su aplicaci\u00f3n en los casos del contralor y del personero, entonces ten\u00edan raz\u00f3n en acusar las expresi\u00f3n \u201cas\u00ed como al personero y al contralor\u201d del art\u00edculo 38, ya que \u00e9sta es la que faculta al concejo a ejercer el control sobre estos funcionarios. La demanda fue entonces presentada en debida forma, por lo cual entra la Corte al examen material de las acusaciones. <\/p>\n
El asunto material bajo revisi\u00f3n. <\/p>\n
4- Los art\u00edculos 38 y 39 de la Ley 136 de 1994 regulan la funci\u00f3n de control de los concejos municipales y consagran la llamada moci\u00f3n de observaciones. Seg\u00fan esta normatividad, el concejo, con el fin de controlar a la administraci\u00f3n municipal, puede citar a determinados funcionarios municipales, como los secretarios, los jefes de departamento administrativo, y los representantes legales de las entidades descentralizadas. Esas citaciones deben hacerse con una cierta anticipaci\u00f3n y contienen un cuestionario escrito, a partir del cual se realiza un debate dentro del concejo, el cual no puede extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y debe encabezar el orden del d\u00eda de la sesi\u00f3n. La figura de la moci\u00f3n de observaciones es regulada por el art\u00edculo 39 de la Ley 136 de 1994, el cual establece: <\/p>\n
\u201cMOCION DE OBSERVACIONES. Al finalizar el debate correspondiente y con la firma de por lo menos la tercera parte de los miembros de la corporaci\u00f3n, se podr\u00e1 proponer que el concejo observe las decisiones del funcionario citado. <\/p>\n
La propuesta se votar\u00e1 en plenaria entre el tercero y d\u00e9cimo d\u00eda siguientes a la terminaci\u00f3n del debate. Aprobada la moci\u00f3n, por el voto de la mitad m\u00e1s uno de los miembros de la corporaci\u00f3n, se comunicar\u00e1 al alcalde. Si fuere rechazada, no podr\u00e1 presentarse otra sobre la misma materia, a menos que hechos nuevos la justifiquen.\u201d <\/p>\n
<\/p>\n
Ahora bien, seg\u00fan los actores y uno de los intervinientes, no es posible que el concejo cite y formule una moci\u00f3n de observaciones al personero o al contralor municipal por cuanto de esa manera se estar\u00eda ejerciendo una suerte de control pol\u00edtico sobre los \u00f3rganos de control, lo cual afecta la independencia y la autonom\u00eda de estos \u00faltimos. Adem\u00e1s de esa manera se estar\u00eda permitiendo que los controlados (los concejales) pudieran interferir en las labores de los controladores (el personero y el contralor). Por el contrario, otro de los intervinientes y la Vista Fiscal consideran que es perfectamente leg\u00edtimo que el concejo pueda citar a estos funcionarios y formularles una moci\u00f3n de observaciones ya que no s\u00f3lo \u00e9stas no son formas de control pol\u00edtico sino que, adem\u00e1s, incluso si lo fueran, no por ello vulnerar\u00edan la Carta ya que \u00e9sta admite que existan controles mutuos entre los distintos \u00f3rganos de Estado. Finalmente, otro interviniente formula una tesis intermedia pues considera que la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada de la expresi\u00f3n acusada. Seg\u00fan su criterio, los concejos pueden citar a los personeros y contralores municipales con el fin de obtener informaci\u00f3n de estos funcionarios, pero en manera alguna pueden llegar a formular una moci\u00f3n de observaciones a su actuaci\u00f3n, por cuanto estar\u00edan afectando la autonom\u00eda de estos \u00f3rganos de control. Como vemos, el problema que plantea esta demanda es si es posible que la ley atribuya a los concejos la facultad de citar a los personeros y contralores municipales con el fin de obtener informaci\u00f3n y debatir sus actuaciones y, eventualmente, formular una moci\u00f3n de observaciones sobre su comportamiento, la cual es remitida al alcalde. Para responder este interrogante, comienza esta Corporaci\u00f3n por examinar si la figura misma de la moci\u00f3n de observaciones es compatible con las funciones de los concejos municipales, para luego, en caso de que la respuesta sea afirmativa, estudiar si ese mecanismo de control puede o no ser aplicado a los personeros y contralores municipales o distritales. <\/p>\n
La naturaleza administrativa de los concejos municipales, el control pol\u00edtico y la moci\u00f3n de observaciones. <\/p>\n
5- Las asambleas departamentales y los concejos municipales, a pesar de ser \u00f3rganos de representaci\u00f3n plural y de elecci\u00f3n directa por la ciudadan\u00eda, no son en estricto rigor organismos pol\u00edticos, en el mismo sentido que lo es el Congreso de la Rep\u00fablica. Estas instituciones son, como lo se\u00f1ala claramente la Constituci\u00f3n, corporaciones administrativas (CP arts 299 y 312), lo cual armoniza con la naturaleza unitaria del Estado colombiano (CP art. 1\u00ba). Por ello la Corte hab\u00eda precisado que \u201csi bien los concejos municipales est\u00e1n conformados por personas de la localidad, elegidas directamente por sus conciudadanos, constituy\u00e9ndose por ello en sus voceros y agentes, y representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un “\u00f3rgano legislativo de car\u00e1cter local”\u201d1. Esto significa que los concejos carecen de ciertas potestades que son propias del Congreso, como \u00f3rgano pol\u00edtico de representaci\u00f3n plural nacional que es. As\u00ed, si bien los concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan normas generales v\u00e1lidas en el respectivo municipio, en sentido estricto carecen \u201cde potestad legislativa porque ella est\u00e1 concentrada en el Congreso de la Rep\u00fablica.2”. Igualmente, por esa misma raz\u00f3n, esta Corte ha considerado que el control pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n (CP art. 114), en sentido estricto, se encuentra radicado primariamente en el Congreso, por lo cual ciertas prerrogativas de los congresistas, como la inviolabilidad de sus opiniones, no se extienden autom\u00e1ticamente a los diputados y a los concejales3. <\/p>\n
Ahora bien, la moci\u00f3n de observaciones regulada por el art\u00edculo 39 de la Ley 136 de 1994 se inspira en la moci\u00f3n de censura, en virtud de la cual el Congreso puede citar a los ministros para debatir sus actuaciones y, con el voto de la mayor\u00eda de los integrantes de cada c\u00e1mara, hacerlo cesar en sus funciones (CP art. 135). La moci\u00f3n de censura es entonces una instituci\u00f3n eminentemente pol\u00edtica, propia del control pol\u00edtico que el Congreso ejerce sobre el gobierno y sobre la administraci\u00f3n (CP art. 114), mientras que la moci\u00f3n de observaciones parece ser, como acertadamente lo se\u00f1alan los actores, una transposici\u00f3n a nivel local de la moci\u00f3n de censura a los ministros, aun cuando existan diferencias importantes entre las dos figuras. As\u00ed, la moci\u00f3n de censura es de rango constitucional e implica la cesaci\u00f3n en sus funciones del ministro cuestionado (CP art. 135 ord 9\u00ba), mientras que la moci\u00f3n de observaciones, que es una figura de creaci\u00f3n legal, no implica autom\u00e1ticamente la separaci\u00f3n del cargo del servidor cuestionado. Con todo, una pregunta obvia surge: la moci\u00f3n de observaciones, al configurar una suerte de control pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n local, \u00bfes o no compatible con la naturaleza administrativa de los concejos? <\/p>\n
6- Para responder a este interrogante, es necesario tomar en cuenta que los concejos, si bien no tienen una naturaleza pol\u00edtica igual a la del Congreso, comparten importantes rasgos con esa instituci\u00f3n. Es m\u00e1s, el propio dise\u00f1o constitucional de estas corporaciones permite inferir que la Carta quiso establecer entre los concejos y los alcaldes una relaci\u00f3n, en muchos puntos, similar a aquella que existe entre el Congreso y el Presidente (CP arts 150, 189, 313 y 315). As\u00ed, el ejecutivo unitario, tanto a nivel nacional (Presidente) como local (alcalde), presenta el plan de desarrollo y el proyecto de presupuesto, mientras que corresponde a las corporaciones plurales (Congreso y concejos) discutirlos y aprobarlos, y una vez esto ha ocurrido, los ejecutivos unitarios pueden ordenar el gasto de conformidad con el presupuesto y el plan. Igualmente, s\u00f3lo los cuerpos plurales pueden decretar impuestos y a ellos corresponde determinar la estructura general de la administraci\u00f3n, crear los establecimientos p\u00fablicos y las empresas comerciales y autorizar la constituci\u00f3n de sociedades de econom\u00eda mixta, as\u00ed como fijar las escalas de remuneraci\u00f3n de las distintas categor\u00edas de empleo, mientras que el jefe individual de la administraci\u00f3n en los distintos \u00e1mbitos territoriales (Presidente y alcaldes) nombra a los directores de las entidades, crea, suprime o fusiona los cargos, se\u00f1ala sus funciones y fija sus emolumentos. Los cuerpos plurales tienen tambi\u00e9n una funci\u00f3n importante en el establecimiento de normas generales a fin de reglamentar de manera abstracta ciertas actividades. As\u00ed, el Congreso expide leyes en m\u00faltiples \u00e1mbitos y es titular adem\u00e1s de la cl\u00e1usula general de competencia, mientras que los concejos reglamentan las funciones y los servicios a su cargo, dictan las normas org\u00e1nicas municipales de presupuesto, regulan los usos del suelo y promulgan las normas necesarias para la protecci\u00f3n del patrimonio ecol\u00f3gico y cultural municipal. Por el contrario, a los ejecutivos singulares, la Carta, si bien les reserva una competencia reglamentaria, les adscribe una funci\u00f3n esencial de ejecuci\u00f3n administrativa, puesto que al Presidente y al alcalde les corresponde garantizar el debido cumplimiento de las normas generales y conservar el orden p\u00fablico. <\/p>\n
Existe pues una similitud estructural de la relaci\u00f3n entre el Presidente y el Congreso de un lado, y los alcaldes y los concejos del otro, la cual no es casual sino que responde al obvio hecho de que la Carta establece una complementariedad de tareas y controles rec\u00edprocos entre los cuerpos plurales de representaci\u00f3n y los ejecutivos singulares. Por tal raz\u00f3n, la Constituci\u00f3n confiere al Presidente y al alcalde ante todo competencias de decisi\u00f3n concreta y actuaci\u00f3n administrativa, por cuanto se trata de instancias unitarias id\u00f3neas para tales tareas, mientras que los cuerpos plurales no ejercen funciones de gesti\u00f3n ni prestan directamente los servicios p\u00fablicos. La Carta ha reservado a estas instancias plurales las decisiones m\u00e1s generales, lo cual resulta razonable por cuanto el Congreso y los concejos son ante todo espacios representativos y de deliberaci\u00f3n p\u00fablica, de suerte que en ellos se encuentran representadas las distintas opciones ideol\u00f3gicas y pol\u00edticas de la ciudadan\u00eda, y no s\u00f3lo las mayoritarias sino tambi\u00e9n las minor\u00edas. Por ello esta Corte hab\u00eda se\u00f1alado que tanto en el plano nacional como en la esfera territorial, \u201clas funciones de formulaci\u00f3n pol\u00edtica y de gesti\u00f3n administrativa, confiadas a los \u00f3rganos estatales, se encuentran igualmente separadas\u201d4 puesto que las primeras corresponden primariamente a los cuerpos plurales mientras que las segundas son m\u00e1s propias de los jefes de la administraci\u00f3n nacional (Presidente) y local (alcalde). <\/p>\n
Dentro de tal esquema institucional, es natural que la labor de control pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n se encuentre radicada tambi\u00e9n en los cuerpos plurales. En efecto, la Presidencia y la alcald\u00eda, por ser cuerpos dirigidos por un \u00fanico jefe electo popularmente, tienden a ser una expresi\u00f3n institucional de las fuerzas mayoritarias, por lo cual es natural que sus actuaciones sean controladas por un cuerpo representativo plural en donde tengan tambi\u00e9n cabida las minor\u00edas, como son el Congreso y los concejos. Por ende, si bien los concejos son corporaciones administrativas, no por ello se debe concluir que es extra\u00f1o a estas corporaciones que ejerzan funciones de control en el \u00e1mbito local sobre la gesti\u00f3n gubernamental municipal. Y ese control tiene un cierto sentido pol\u00edtico ya que es una expresi\u00f3n del derecho de los ciudadanos de ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes, un control sobre el ejercicio del poder pol\u00edtico (CP art. 40). Por ello, en anterior ocasi\u00f3n, la Corte hab\u00eda se\u00f1alado que a nivel local \u201cel Constituyente separ\u00f3 estrictamente las funciones del control pol\u00edtico y de administraci\u00f3n o gesti\u00f3n p\u00fablica (C.P., art. 292)\u201d de suerte que las \u201cAsambleas Departamentales y los Concejos Municipales tienen a su cargo, entre otras funciones, el control pol\u00edtico sobre la gesti\u00f3n gubernamental\u201d. Dijo entonces la Corte: <\/p>\n
\u201cLa separaci\u00f3n de las funciones administrativa y de control pol\u00edtico constituye una garant\u00eda institucional para el cumplimiento efectivo de los fines del Estado (C.P., arts. 113 y 2). <\/p>\n
(…) <\/p>\n
En el sistema constitucional colombiano, el dise\u00f1o y la formulaci\u00f3n de los planes y programas de desarrollo econ\u00f3mico y social corresponde a instancias legislativas (C.P., art. 150-3) y administrativas (C.P., arts. 300-3 y 313-2). La ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas est\u00e1 a cargo de las autoridades gubernamentales (C.P., arts. 189-11, 305-2 y 315-3). El control pol\u00edtico del gobierno se radica en el Congreso, pero tambi\u00e9n en las Asambleas Departamentales y en los Concejos Municipales, en su calidad de \u00f3rganos elegidos popularmente. La atribuci\u00f3n de diferentes funciones p\u00fablicas a diversos \u00f3rganos permite un ejercicio eficaz del control pol\u00edtico sobre la actividad estatal, con miras a garantizar el cumplimiento de los fines sociales del Estado (C.P., art. 2). Los \u00f3rganos del Estado ejercen sus funciones en forma independiente y bajo su propia responsabilidad, pero colaboran arm\u00f3nicamente para la realizaci\u00f3n de sus fines (C.P., art. 113). La distribuci\u00f3n del poder entre varios \u00f3rganos significa su limitaci\u00f3n y control mediante un sistema de pesos y contrapesos, que permiten hacer realidad la responsabilidad pol\u00edtica de los titulares del poder. <\/p>\n
La separaci\u00f3n de funciones representa, por lo tanto, una garant\u00eda institucional para el correcto funcionamiento del aparato estatal. Esta garant\u00eda institucional constituye un presupuesto normativo necesario para el control horizontal y vertical del poder pol\u00edtico (subrayas no originales).5\u201d <\/p>\n
7- Los concejos ejercen entonces un control pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n local. Es cierto que esa labor de fiscalizaci\u00f3n no tiene todas las connotaciones del control radicado en el Congreso, ni los concejales gozan de todas las prerrogativas que la Carta atribuye a los representantes y senadores, puesto que Colombia es una rep\u00fablica unitaria, por lo cual los grandes problemas nacionales tienen su espacio natural de deliberaci\u00f3n pol\u00edtica en el parlamento, que tiene entonces la funci\u00f3n primaria de ejercer el control pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n. El control de los concejos, por su parte, se refiere a los asuntos propios de la democracia local. Esto es lo que explica que la Sentencia T-405 de 1996, al insistir en las obvias diferencias que existen entre el control del Congreso y aquel ejercido por las asambleas, haya incurrido en la imprecisi\u00f3n de limitar el control pol\u00edtico exclusivamente al Congreso, de suerte que caracteriz\u00f3 como control administrativo aqu\u00e9l que es adelantado por las asambleas y los concejos. Por tal raz\u00f3n, en la presente ocasi\u00f3n, la Corte precisa sus criterios en el siguiente sentido: las asambleas y los concejos, a pesar de ser corporaciones administrativas, ejercen un control pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n local, el cual, por su \u00e1mbito territorial reducido, no es id\u00e9ntico al control ejercido por el Congreso, por lo cual el status jur\u00eddico de los congresistas y de los concejales no es el mismo. <\/p>\n
8- Conforme a lo anterior, la Corte encuentra que la moci\u00f3n de observaciones es una competencia que la ley pod\u00eda adscribir a los concejos. En efecto, este mecanismo simplemente permite al concejo formular un cuestionario a un funcionario local a fin de debatir sobre la manera c\u00f3mo ejerce sus funciones, y eventualmente formular una observaci\u00f3n cr\u00edtica que es remitida al alcalde, con lo cual esa corporaci\u00f3n manifiesta una cr\u00edtica p\u00fablica y un reproche pol\u00edtico a ese servidor p\u00fablico. La figura es entonces perfectamente compatible con las labores de control que la Carta confiere a esas corporaciones administrativas en el plano local. Es cierto que la Constituci\u00f3n no atribuye directamente a los concejos la facultad de citar a los funcionarios locales, presentarles cuestionarios y debatir sus actuaciones, a fin de eventualmente formular una moci\u00f3n de observaciones sobre el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, las competencias de los concejos no son exclusivamente aquellas que la Carta expresamente les otorga pues la ley puede asignarle nuevas funciones, siempre y cuando \u00e9stas sean compatibles con la naturaleza de estas corporaciones administrativas (CP art. 313 ord 10), tal y como sucede en este caso. As\u00ed las cosas, en la medida en que la figura de la moci\u00f3n de observaciones no suscita en s\u00ed misma ning\u00fan problema constitucional, entra la Corte espec\u00edficamente a estudiar la expresi\u00f3n acusada, la cual permite que el concejo aplique ese mecanismo en relaci\u00f3n con los contralores y los personeros municipales. <\/p>\n
Moci\u00f3n de observaciones y \u00f3rganos de control. <\/p>\n
9- La personer\u00eda y la contralor\u00eda son \u00f3rganos municipales. Sin embargo, la Carta confiere a esas entidades autonom\u00eda e independencia, a fin de que puedan ejercer adecuadamente las funciones de control que les competen. As\u00ed, la contralor\u00eda ejerce la vigilancia de la gesti\u00f3n fiscal y el control de resultados de la administraci\u00f3n (CP arts 119 y 267), por lo cual, tanto en el plano nacional como a nivel municipal, goza de autonom\u00eda administrativa y presupuestal (CP arts 267 y 272). Por su parte, el personero, si bien es elegido por el concejo municipal (CP art. 313 ord. 8\u00ba), en manera alguna es un servidor p\u00fablico dependiente de esta entidad, pues ejerce funciones de Ministerio P\u00fablico a nivel local, por lo cual le corresponde, entre otras atribuciones, la guarda y promoci\u00f3n de los derechos humanos, la protecci\u00f3n del inter\u00e9s p\u00fablico y la vigilancia de la conducta de los otros servidores p\u00fablicos (CP art. 118). <\/p>\n
10- El anterior interrogante plantea una tensi\u00f3n entre dos mandatos constitucionales: de un lado, la protecci\u00f3n a la autonom\u00eda de los personeros y contralores municipales, que sugiere que la actuaci\u00f3n de esos funcionarios no debe ser controvertida, ni menos observada, por el concejo municipal; y, de otro lado, el principio de optimizaci\u00f3n del control pol\u00edtico sobre la gesti\u00f3n p\u00fablica, que fue reconocido por esta Corte en anterior sentencia6, y en virtud del cual es propio de la democracia estimular las formas de control de la ciudadan\u00eda, ya sea de manera directa, ya sea por medio de sus representantes, a toda actuaci\u00f3n del poder pol\u00edtico. Por ende, como los \u00f3rganos de control municipal son tambi\u00e9n una forma de ejercicio del poder, parecer\u00eda natural que sus actuaciones pudieran ser discutidas y observadas por el concejo, en la medida en que esta instituci\u00f3n es el \u00f3rgano de representaci\u00f3n local por excelencia. Con el fin de resolver esa tensi\u00f3n, la Corte recurrir\u00e1 al an\u00e1lisis de proporcionalidad que esta Corporaci\u00f3n ha utilizado con el fin de determinar si un trato diferente, una restricci\u00f3n de un derecho o la afectaci\u00f3n de un principio constitucional se ajustan a la Carta7. Seg\u00fan este juicio de proporcionalidad, cuando dos principios entran en colisi\u00f3n, como sucede en este caso, corresponde al juez constitucional determinar si la restricci\u00f3n de uno de los principios es “adecuada” para lograr el fin perseguido, segundo si es “necesaria”, en el sentido de que no exista otro medio manifiestamente menos oneroso en t\u00e9rminos de sacrificio de otros principios constitucionales para alcanzar el fin perseguido; y, tercero, si es “proporcionada stricto sensu”, esto es, que no se sacrifiquen valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer. <\/p>\n
11- La Corte considera que la expresi\u00f3n acusada persigue una finalidad leg\u00edtima, ya que estimula el debate ciudadano y el ejercicio del control pol\u00edtico local por parte de las corporaciones de representaci\u00f3n plural en los municipios. La medida es igualmente adecuada para tal efecto, en la medida en que permite al concejo citar a los personeros y contralores, debatir sus actuaciones, y eventualmente formular una cr\u00edtica p\u00fablica, con lo cual se estimula la deliberaci\u00f3n democr\u00e1tica y el control pol\u00edtico sobre la actuaci\u00f3n de esos organismos de control. Sin embargo la pregunta que surge es si el mecanismo puede llegar a afectar a tal punto la autonom\u00eda de los organismos de control, que resulte manifiestamente innecesario y desproporcionado en relaci\u00f3n con la finalidad que se pretende satisfacer. <\/p>\n
12- Un examen de las relaciones entre las atribuciones de los concejos y aquellas propias de los personeros y contralores permite mostrar si existe o no una afectaci\u00f3n desproporcionada de la autonom\u00eda de los organismos de control. <\/p>\n
As\u00ed, de un lado, la labor de las contralor\u00edas no se encuentra aislada de los cuerpos representativos -como el Congreso y los concejos- sino que forma parte de lo que algunos sectores de la doctrina han denominado el sistema general de Hacienda P\u00fablica, que se encarga del manejo y control de los dineros p\u00fablicos y que tiene uno de sus momentos decisivos en la labor de los \u00f3rganos de representaci\u00f3n plural. En efecto, no s\u00f3lo corresponde exclusivamente a esos cuerpos establecer los impuestos, en tiempos de paz, en virtud del milenario principio constitucional seg\u00fan el cual no puede haber impuestos sin representaci\u00f3n (CP arts 150 ord 12, 313 ord 4\u00ba y 338), sino que, adem\u00e1s, el Congreso y el concejo aprueban, en su respectivo \u00e1mbito, el presupuesto (CP arts 150 ord 11 y 313 ord 5\u00ba). Adem\u00e1s, en el caso del Congreso, a esta entidad corresponde aprobar la cuenta general del presupuesto y del tesoro, que es presentada por el Contralor General a la C\u00e1mara de Representantes (CP art. 270). As\u00ed, en su ya cl\u00e1sica obra, Esteban Jaramillo subrayaba la importante relaci\u00f3n que existe entre el proceso presupuestal y la fiscalizaci\u00f3n, en los siguientes t\u00e9rminos: <\/p>\n
\u201cEl presupuesto financiero nace y muere, pues, en el seno mismo de la Representaci\u00f3n Nacional, dentro de los modernos reg\u00edmenes democr\u00e1ticos. Ante ella lo presenta el Gobierno, cuando no es m\u00e1s que un proyecto de ley de hacienda; ella lo examina, lo analiza, lo cercena, lo aumenta y dispone de \u00e9l como de cosa propia; le da el car\u00e1cter de mandato imperativo de la potestad soberana, de programa de acci\u00f3n administrativa, de plan financiero y de limitaci\u00f3n precisa de las atribuciones fiscales del Poder Ejecutivo; establece y fija los ingresos y autoriza, los gastos; traza las normas para la recaudaci\u00f3n de los primeros y para el pago de los \u00faltimos; determina las sanciones para los responsables del Erario; crea y nombra con absoluta independencia Tribunales de Cuentas y Contralores y les se\u00f1ala sus atribuciones, y al fin, mediante la aceptaci\u00f3n expresa o t\u00e1cita de la ejecuci\u00f3n del presupuesto, pronuncia la \u00faltima palabra en el proceso fiscal, y le pone, en nombre de la Naci\u00f3n, el sello definitivo. Con semejantes instituciones se aleja en los pueblos modernos todo peligro de dictadura financiera, que es causa, exponente y consecuencia del absolutismo pol\u00edtico8.\u201d <\/p>\n
La anterior doctrina coincide adem\u00e1s con la regulaci\u00f3n establecida por el Estatuto Org\u00e1nico del Presupuesto, el cual establece (art. 90 del decreto 111 de 1996) que el Congreso ejerce el control pol\u00edtico sobre el presupuesto, mediante instrumentos como la citaci\u00f3n a ministros y jefes de departamento administrativo, el examen de los informes del Ejecutivo sobre la ejecuci\u00f3n de los planes de desarrollo y el an\u00e1lisis que la C\u00e1mara de Representantes realiza para el fenecimiento de la cuenta general del presupuesto y del tesoro que presenta el Contralor. A Su vez, el art\u00edculo 107 de ese mismo estatuto prev\u00e9 que el desarrollo del proceso presupuestal de las contralor\u00edas y personer\u00edas municipales se regir\u00e1 \u201cpor las disposiciones contenidas en las normas org\u00e1nicas del presupuesto de los distritos y municipios que se dicten de conformidad con la ley org\u00e1nica de presupuesto o de esta \u00faltima en ausencia de las primeras\u201d. <\/p>\n
El anterior an\u00e1lisis muestra que los cuerpos representativos nacionales y locales tienen un inter\u00e9s leg\u00edtimo en conocer y debatir la manera c\u00f3mo efectivamente los recursos p\u00fablicos son gastados, por lo cual las contralor\u00edas, si bien son \u00f3rganos aut\u00f3nomos de control fiscal, que deben tener una especializaci\u00f3n t\u00e9cnica y estar libres de interferencias partidistas, no por ello se encuentran desvinculados del trabajo del Congreso y de los concejos. Esto es en gran medida lo que explica que los contralores sean elegidos, a nivel nacional por el Congreso, y a nivel municipal por los concejos (CP arts 267 y 272). Por ello la Corte ya hab\u00eda se\u00f1alado que el se\u00f1alamiento de las plantas de personal, a iniciativa de los respectivos contralores, por los concejos municipales y distritales, no afecta la autonom\u00eda de estos \u00f3rganos de control, entre otras cosas porque \u201cla funci\u00f3n de control fiscal, en cuanto tiende a vigilar y asegurar la correcta utilizaci\u00f3n, inversi\u00f3n y disposici\u00f3n de los fondos y bienes de los municipios y distritos, antes que ajena, interesa y guarda relaci\u00f3n estrecha con las funciones que le corresponden a los concejos seg\u00fan el art. 313\u201d9. <\/p>\n
En ese mismo orden de ideas, la labor de los personeros tampoco es extra\u00f1a a las competencias de los concejos municipales pues ambos existen en gran parte para fiscalizar la labor de la administraci\u00f3n local a fin de que \u00e9sta cumpla adecuadamente sus labores, esto es, que las alcald\u00edas act\u00faen en beneficio del inter\u00e9s com\u00fan, sin que sus funcionarios infrinjan las leyes o abusen de sus atribuciones. Es cierto que la funci\u00f3n de control del concejo y el personero tienen cada una su especificidad, pues la fiscalizaci\u00f3n de los concejos es eminentemente pol\u00edtica, por las caracter\u00edsticas de este cuerpo representantivo, mientras que la tarea del personero tiene otro car\u00e1cter, por cuanto \u00e9ste ejerce funciones de Ministerio P\u00fablico. Sin embargo, en ambos casos existe el inter\u00e9s de fiscalizar la la gesti\u00f3n de la administraci\u00f3n. Por ello hist\u00f3ricamente la figura del ombudsman, que corresponde en gran medida, en otros pa\u00edses, al Ministerio P\u00fablico en nuestro r\u00e9gimen constitucional, se encuentra tan \u00edntimamente ligada a la labor de fiscalizaci\u00f3n de los cuerpos representativos, que se considera que estos funcionarios son una suerte de agentes de esas corporaciones. El sistema colombiano acoge otro modelo, ya que el Ministerio P\u00fablico es un \u00f3rgano de control aut\u00f3nomo, pero no por ello se encuentra separado de las actividades del Congreso, en el plano nacional, ni de los concejos, en el \u00e1mbito local, lo cual explica que estos cuerpos representativos tengan una incidencia directa en su elecci\u00f3n (CP arts 276 y 313 ord 8\u00ba). Adem\u00e1s, en el caso espec\u00edfico de los personeros municipales, el art\u00edculo 178 de la Ley 136 de 1994 se\u00f1ala que fuera de las funciones que determinen la Constituci\u00f3n y las leyes, este funcionario ejercer\u00e1 tambi\u00e9n las atribuciones que le fijen los respectivos acuerdos municipales. Por ende, si el concejo, mediante acuerdo, puede se\u00f1alar al personero del respectivo municipio nuevas responsabilidades, resulta razonable que esa corporaci\u00f3n pueda ejercer un especial control sobre la manera como este funcionario ha desarrollado esos cometidos. <\/p>\n
Conforme a lo anterior, la Corte comparte el criterio de aquellos intervinientes que consideran que las citaciones y los cuestionarios del concejo a los personeros y a los contralores para que respondan a unas preguntas relacionadas con el ejercicio de sus funciones no afecta intensamente la autonom\u00eda de estos servidores, ya que se trata de obtener informaci\u00f3n relativa a los deberes de su cargo. En cambio ese mecanismo permite un mejor desarrollo del control pol\u00edtico por los concejos pues permite que esas corporaciones puedan obtener, de primera mano, una informaci\u00f3n que es importante para el desarrollo del control pol\u00edtico sobre la administraci\u00f3n y para que esa corporaci\u00f3n pueda cumplir en mejor forma sus atribuciones. <\/p>\n
13- Por el contrario, la Corte considera que la posibilidad de que el concejo llegue a formular una moci\u00f3n de observaciones sobre la actividad de estos funcionarios suscita importantes interrogantes constitucionales, por las siguientes dos razones: <\/p>\n
De un lado, como se vio, la figura de la moci\u00f3n de observaciones est\u00e1 estructurada sobre la idea de que debe recaer sobre un funcionario que dependa directamente del alcalde. En efecto, no otro puede ser el sentido de que la moci\u00f3n sea enviada al jefe de la administraci\u00f3n local puesto que de esa manera se pretende que el concejo no s\u00f3lo formule p\u00fablicamente una cr\u00edtica a la actuaci\u00f3n de un determinado servidor p\u00fablico sino adem\u00e1s que el alcalde, en caso de que lo considere pertinente, tome la medida de rigor. Por ello es natural que la figura pueda ser usada en relaci\u00f3n con los secretarios, los jefes de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas, ya que todos estos funcionarios son agentes del alcalde y dependen directamente de \u00e9l. En cambio, el personero y el contralor no se encuentran subordinados jer\u00e1rquicamente frente al alcalde ya que son organismos aut\u00f3nomos de control, por lo cual resulta discutible la aplicaci\u00f3n de la moci\u00f3n de observaciones en su caso, por cuanto, como se dijo, \u00e9sta se encuentra estructurada sobre la base del predominio del alcalde sobre los funcionarios observados. <\/p>\n
La constitucionalidad condicionada de la expresi\u00f3n acusada. <\/p>\n
15- Como vemos, la moci\u00f3n de observaciones, tal y como se encuentra estructurada, no se puede aplicar mec\u00e1nicamente al personero y al contralor, pues podr\u00eda afectar la autonom\u00eda de estos organismos ya que se estar\u00eda presuponiendo la subordinaci\u00f3n de los mismos al alcalde. \u00bfSignifica lo anterior que se debe declarar la inexequibilidad de la expresi\u00f3n acusada, tal y como lo solicitan los actores? Para responder a este interrogante, es necesario recordar que, seg\u00fan el principio de conservaci\u00f3n del derecho, los tribunales constitucionales deben siempre buscar preservar al m\u00e1ximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democr\u00e1tico10. Por ello si una disposici\u00f3n admite una interpretaci\u00f3n acorde con la Carta, es deber de esta Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento. En ese orden de ideas, entra la Corte a analizar si la expresi\u00f3n acusada admite una interpretaci\u00f3n conforme a la Constituci\u00f3n, con el fin de poder preservarla en el ordenamiento. <\/p>\n
En relaci\u00f3n con los contralores municipales y distritales, la Corte recuerda que esas entidades, si bien gozan de autonom\u00eda administrativa y presupuestal, hacen parte del sistema global de Hacienda P\u00fablica, en el cual, a nivel local, los concejos juegan un papel esencial, por cuanto estas corporaciones administrativas decretan las contribuciones y aprueban el presupuesto. Por ende, en principio es v\u00e1lido que el concejo pueda formular un reproche p\u00fablico, por medio de la moci\u00f3n de observaciones, a la manera como el contralor desarrolla sus funciones. Lo \u00fanico que suscita inquietudes constitucionales en este caso es el hecho de que el concejo env\u00ede esa moci\u00f3n al alcalde, por cuanto se estar\u00eda dando a entender que el contralor es un agente del jefe de la administraci\u00f3n local, lo cual, como ya se vio, no es cierto. Por ende, la Corte precisa que la expresi\u00f3n \u201cal contralor\u201d del art\u00edculo 38 de la Ley 136 de 1994 es exequible, en el entendido de que el env\u00edo de la moci\u00f3n de observaciones al alcalde no lo faculta a tomar medidas en contra del contralor, por cuanto \u00e9ste, a diferencia de los secretarios, los jefes de departamento administrativo y los representantes legales de las entidades descentralizadas, no es un subordinado del burgomaestre. <\/p>\n
La Corte considera que las anteriores limitaciones son tambi\u00e9n v\u00e1lidas en relaci\u00f3n con el personero, por cuanto este funcionario no es tampoco un subordinado del alcalde sino un agente del Ministerio P\u00fablico. Pero en este caso, existe otro motivo que cuestiona a\u00fan m\u00e1s la aplicaci\u00f3n de la moci\u00f3n de observaciones, y es el siguiente: el personero adelanta funciones de Ministerio P\u00fablico, en relaci\u00f3n a las cuales, y a diferencia de lo que sucede en el caso del contralor, el concejo no tiene un inter\u00e9s directo, por lo cual no parecer\u00eda leg\u00edtimo que la corporaci\u00f3n administrativa pudiera reprochar p\u00fablicamente al personero el ejercicio de esas atribuciones, pues estar\u00eda afectando su autonom\u00eda. Sin embargo, esto no significa que este funcionario no pueda nunca ser objeto de una moci\u00f3n de observaciones por parte del concejo, por cuanto, como ya se se\u00f1al\u00f3, el art\u00edculo 178 de la Ley 136 de 1994 se\u00f1ala que el concejo puede atribuir nuevas funciones al personero por medio de un acuerdo. Por ende, la Corte considera que la moci\u00f3n de observaciones es leg\u00edtima si recae sobre las atribuciones que le fueron otorgadas al personero por un acuerdo municipal pero que no puede referirse a las funciones que \u00e9ste ejerce como Ministerio P\u00fablico, seg\u00fan competencias conferidas para tal efecto por la Constituci\u00f3n y la ley. Por ende, tambi\u00e9n en este caso la Corte condicionar\u00e1 el alcance de la expresi\u00f3n acusada, en el sentido no s\u00f3lo de que la moci\u00f3n de observaciones al personero s\u00f3lo puede recaer sobre funciones que le fueron conferidas por el propio concejo, sino adem\u00e1s que, al igual que en el caso del contralor, la remisi\u00f3n de la moci\u00f3n al alcalde, no faculta al jefe de la administraci\u00f3n local a tomar medidas en contra del personero. <\/p>\n
16- Con todo, la Corte precisa que los anteriores condicionamientos a la norma acusada, que buscan preservar al m\u00e1ximo la esfera de acci\u00f3n de la moci\u00f3n de observaciones pero sin que \u00e9sta vulnere la autonom\u00eda de los \u00f3rganos de control, en manera alguna significa que las actuaciones de los personeros y los contralores no se encuentren sujetas a los correspondientes controles penales y disciplinarios. Por ende, si el concejo, al examinar la conducta de estos funcionarios, encuentra que estos servidores han cometido faltas disciplinarias o hechos punibles, tiene no s\u00f3lo la facultad sino la obligaci\u00f3n de remitir la informaci\u00f3n a las autoridades competentes para que \u00e9stas adelanten las correspondientes investigaciones de rigor. <\/p>\n
Necesidad de unidad normativa. <\/p>\n
17- Con las anteriores precisiones, la Corte encuentra que la expresi\u00f3n acusada se ajusta a la Carta, por lo cual declarar\u00e1 la exequibilidad condicionada de la misma. Como se desprende de la argumentaci\u00f3n de esta sentencia, resultaba imposible analizar esos apartes sin estudiar en su integralidad los art\u00edculos 38 y 39 de la Ley 136 de 1994, que regulan las citaciones a ciertos funcionarios y la posibilidad de que el concejo formule una observaci\u00f3n sobre su conducta. Ahora bien, en relaci\u00f3n a los secretarios, los jefes de departamento administrativo y los representantes legales de las entidades descentralizadas, la Corte no encuentra ninguna objeci\u00f3n constitucional puesto que estos servidores son agentes del alcalde, por lo cual la remisi\u00f3n de la moci\u00f3n de observaciones tiene plena operancia frente a ellos. Por ende, y en aplicaci\u00f3n de la figura de la unidad normativa, la Corte declarar\u00e1 la exequibilidad simple del resto de esos art\u00edculos. <\/p>\n
VIII. DECISI\u00d3N <\/p>\n
En m\u00e9rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep\u00fablica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci\u00f3n, <\/p>\n
RESUELVE <\/p>\n
Declarar EXEQUIBLES, en los t\u00e9rminos se\u00f1alados en los fundamentos jur\u00eddicos No 15, 16 y 17 de esta sentencia, los art\u00edculos 38 y 39 de la Ley 136 de 1994. <\/p>\n
C\u00f3piese, notif\u00edquese, comun\u00edquese, c\u00famplase e ins\u00e9rtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. <\/p>\n
VLADIMIRO NARANJO MESA <\/p>\n
Presidente <\/p>\n
ANTONIO BARRERA CARBONELL ALFREDO BELTRAN SIERRA Magistrado Magistrado <\/p>\n
CARLOS GAVIRIA D\u00cdAZ EDUARDO CIFUENTES MU\u00d1OZ <\/p>\n
Magistrado Magistrado <\/p>\n
JOS\u00c9 GREGORIO HERN\u00c1NDEZ GALINDO HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado Magistrado <\/p>\n
ALEJANDRO MART\u00cdNEZ CABALLERO FABIO MOR\u00d3N D\u00cdAZ Magistrado Magistrado <\/p>\n
<\/p>\n
MARTHA VICTORIA S\u00c1CHICA DE MONCALEANO <\/p>\n
Secretaria General <\/p>\n
<\/p>\n
1 Sentencia C-538 de 1995. MP Fabio Mor\u00f3n D\u00edaz. <\/p>\n
2 Corte Constitucional, Sentencia T-425, junio 24 de 1992, M.P. Ciro Angarita <\/p>\n
3 Corte Constitucional. Sentencia T-405 de 1996. MP Alejandro Mart\u00ednez Caballero. <\/p>\n
4 Sentencia C-082 de 1996. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Fundamento Jur\u00eddico No 9. <\/p>\n
5 Sentencia C-082 de 1996. MP Eduardo Cifuentes Mu\u00f1oz. Fundamento Jur\u00eddico No 9 <\/p>\n
6 Sentencia C-082 de 1996. Fundamento Jur\u00eddico No 8 <\/p>\n
7Ver, entre otras, las sentencias T-422\/92, C-530\/93, T-230\/94, T-288\/95, C-022\/96, C-280\/96 y C-309\/97 <\/p>\n
8 Esteban Jaramillo. Hacienda P\u00fablica (5 Ed). Bogot\u00e1: Librer\u00eda voluntad S.A, 1953, p 549. <\/p>\n
9 Sentencia C-272 de 1996. MP Antonio Barrera Carbonell. <\/p>\n
10Ver, entre otras, las sentencias C-100\/96. Fundamento Jur\u00eddico No 10 y C-065\/97. <\/p>\n
\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
C-405-98 Sentencia C-405\/98 CONCEJO MUNICIPAL-Naturaleza administrativa Si bien los concejos municipales est\u00e1n conformados por personas de la localidad, elegidas directamente por sus conciudadanos, constituy\u00e9ndose por ello en sus voceros y agentes, y representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un “\u00f3rgano legislativo de car\u00e1cter local”. […]<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[29],"tags":[],"class_list":["post-3575","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-sentencias-1998"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3575","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3575"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3575\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3575"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3575"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.dmsjuridica.com\/buscador_20179478954\/corteconstitucionalcronologico202454587\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3575"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}